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México y el manejo de la Política Fiscal Política Fiscal de 2009: Aciertos y Limitaciones

01 Junio 2010 Economía

Contactos Felix Boni Director de Análisis E-mail: [email protected] Paulina Dehesa Analista Junior E-mail: [email protected] Gabriela Simón Analista Junior E-mail: [email protected]

México y el manejo de la Política Fiscal La crisis financiera que presenta Grecia y las preocupaciones consecuentes que han surgido en relación a la calidad de la deuda soberana de varios países de la comunidad europea, así como el nivel de la deuda y el déficit fiscal de los Estados Unidos, hace importante un análisis de la situación financiera del Sector Público Federal de México. Dentro de los elementos que destacan nuestras conclusiones son las siguientes:

El manejo responsable de la política fiscal que han seguido las autoridades mexicanas, especialmente dentro del entorno global actual, sigue siendo uno de los activos más importantes que tiene este país.

Aunque se ha criticado la política fiscal del año pasado por ser insuficientemente contracíclica, pensamos que fue la adecuada, considerando el poco margen de maniobra existente para las autoridades.

La devaluación del 4T08 ya había elevado la deuda pública, reduciendo la capacidad de actuación entrando al 2009.

En 2009, el déficit medido en términos de los requerimientos financieros y excluyendo los ingresos extraordinarios, fue cercano al 6% del PIB, indicando una política fiscal contracíclica importante durante ese periodo.

La caída en los ingresos petroleros externos netos del sector público representa una limitante estructural importante para el manejo de las finanzas públicas. Estos ingresos habían permitido un incremento importante en el gasto público.

La política monetaria y fiscal agresiva que las autoridades norteamericanas siguen manejando representa un impacto positivo para la economía mexicana, sin que por ello, México tenga que aceptar como consecuencia un fuerte incremento adicional en su deuda pública.

El relativamente alto nivel de inflación en México es otra limitante en el manejo de la política fiscal, ya que aumenta el costo de la deuda exigido por inversionistas, como premio por la inestabilidad en los precios.

Las finanzas públicas al primer trimestre de 2010 muestran una mejoría comparada con el mismo trimestre del año anterior. Si bien el balance fiscal aún no muestra los niveles deseados para poder apreciar una completa recuperación, se puede percibir que la economía mexicana está en aras de dejar la crisis atrás.

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México y el manejo de la Política Fiscal La crisis financiera que presenta Grecia, junto con las preocupaciones latentes relativas a la calidad de la deuda soberana de varios países de la comunidad europea y de los Estados Unidos, hace relevante un análisis de la situación financiera del Sector Público Federal de México. Nuestra conclusión es que el manejo responsable de la política fiscal sigue siendo uno de los activos más importantes que tiene México, especialmente al considerar el entorno global actual. Adicionalmente, concluimos que las críticas, al efecto de que la política fiscal no fue suficientemente contracíclica en vista de la caída tan fuerte en el PIB durante 2009, no toman en consideración algunos elementos que limitaron el margen de maniobra que tuvieron las autoridades. Entre estos analizamos el nivel de endeudamiento, la caída en las exportaciones petroleras netas de Pemex y el nivel de inflación en México. Finalmente, notamos que los resultados al primer trimestre muestran una recuperación importante en las finanzas públicas que sí podría indicar un mayor margen de maniobra en el futuro.

La Política Fiscal de 2009: Aciertos y Limitaciones

Durante 2009, el Balance Fiscal del Sector Público mexicano reportó un déficit de $274.5mm (miles de millones) equivalente al 2.3% del PIB durante ese año. Aunque el déficit resultara ser bastante grande contra el saldo negativo de apenas $8mm en 2008, fue en realidad muy pequeño si lo comparamos contra los niveles alcanzados en muchos países. Por ejemplo, en los EUA, el déficit alcanzó el 10.3% del PIB, ocho puntos porcentuales por encima de México.

Métricas del déficit y los ingresos extraordinarios A pesar de tener un buen comparativo mundial, el déficit del 2.3% no refleja la totalidad del saldo negativo en el balance fiscal durante 2009. Por un lado, el déficit más amplio, medido en términos de los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP), fue de 3.2% del PIB. Por el otro, si eliminamos los ingresos clasificados como “extraordinarios”, los cuales son principalmente los remanentes de la operación del Banxico, las coberturas petroleras y los recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, el déficit hubiera sido del 5.9% del PIB. Si el gobierno hubiera decidido gastar más en 2009, aprovechando los ingresos extraordinarios, hubiera sido difícil ejercer un control adecuado en 2010, o en el caso de que hiciera fuertes recortes, éstos tendrían un efecto negativo para el crecimiento en el año en curso.

A pesar de que durante 2009, el PIB de México tuvo una contracción de 6.5%, uno de los más grandes en el mundo, el déficit fiscal fue un relativamente leve 3.2%. Como punto de comparación, los EUA tuvo un déficit del 10.3%.El manejo prudente de la política fiscal en México probablemente fue necesario y tendría un efecto positivo este año, viendo como los mercados están castigando países que no muestren un control responsable sobre su deuda soberana.



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La deuda y limitaciones en la política fiscal Asimismo, las autoridades tenían que enfrentar el fuerte incremento en la deuda que se presentó a finales de 2008, debido, en buena medida, a la devaluación del tipo de cambio en septiembre de ese año. La deuda, medida en términos del Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público (SHRFSP), llegó al 33.5% del PIB al cierre de 2008, un incremento de 3.9 puntos porcentuales respecto al saldo de 29.6% al cierre de 2007. Para finales del 2009 la deuda alcanzó el 37.1% del PIB. En la siguiente gráfica se presenta la evolución de la deuda y el déficit medido en términos de los requerimientos financieros. La gráfica muestra el progreso que había hecho el sector público en reducir la deuda como porcentaje del PIB y la política de mantener bajos niveles en el déficit, con y sin ingresos extraordinarios.

La gráfica también muestra la reducción en el déficit a partir del cuarto trimestre del 2009 y el saldo de la deuda durante el primer trimestre de 2010. La reducción en la deuda como porcentaje del PIB refleja la reducción en el déficit y especialmente el fortalecimiento del tipo de cambio con un efecto positivo en la deuda denominada en moneda extranjera. Al cierre del 2009 la deuda en moneda extranjera fue el 27.0% del total, porcentaje comparable con el 23.1% al cierre del 3T08, antes de la devaluación de ese año.

La deuda, medida en términos del Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público, alcanzó el 37.1% del PIB al cierre del 2009.



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La deuda comparativa y beneficios para México Aunque la política fiscal moderada del año pasado pudiera haber tenido la consecuencia de un menor crecimiento económico (por lo menos dentro de un marco “Keynesiano”), pensamos que a la larga esta disciplina traerá beneficios para México en términos de menores costos financieros. Esta trayectoria tendría consecuencias positivas especialmente en comparación a muchos países en el mundo, los cuales siguen mostrando un deterioro importante en su posición fiscal pública. Durante 2009, México mostró la capacidad política de ejercer una disciplina fiscal importante, a pesar de haber sido bastante cuestionada. En contraste, podemos observar que, en el presente año, los mercados están castigando fuertemente a la comunidad europea por las dudas y preocupaciones que tienen respecto a la posibilidad de que varios países de esta región ejerzan la misma disciplina; o bien, que siendo capaces de reducir fuertemente su gasto, éstos tengan un crecimiento muy limitado. El peligro para México no es su política fiscal cautelosa, sino el riesgo de que los temores que tienen los mercados sobre la evolución de la deuda pública en Europa y su falta de voluntad política, pudieran extenderse a los Estados Unidos. A diferencia de la reducción de la deuda en México, durante el primer trimestre del 2010, la deuda del Tesoro de los EUA en manos del público subió de 54.8% al cierre de 2009 a 57.7% al cierre de marzo 2010. La deuda total (incluyendo la “intra-gubernamental”, representando, por ejemplo, obligaciones del sistema del seguro social) alcanzo el 88.9% del PIB en 1T10. En la siguiente gráfica mostramos la evolución de la deuda del sector federal de ambos países, donde a partir del segundo semestre del 2008, comenzamos a notar una divergencia en sus montos como porcentaje del PIB.

Al primer trimestre del 2010, la deuda en México fue del 36.0% del PIB, a comparación de la deuda del Tesoro de los EUA, la cual se ubicó en 57.7% de su PIB, o inclusive al 89% incluyendo la “intra-gubernamental”.



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El deterioro del sector petrolero como factor limitante Hemos señalado el incremento en la deuda de México a partir del 4T08, y el tamaño real del déficit en 2009 como limitantes para las autoridades en el manejo de su política fiscal. Sin embargo, hay otros factores que también son importantes ponderar. En primer lugar, el margen de maniobra de las autoridades mexicanas se ha reducido por la caída en las exportaciones petroleras netas de Pemex, fuente importante de recursos para el Sector Público. Estimamos que en 2006, las exportaciones netas de Pemex representaban el 2.9% del PIB. En 2007, este porcentaje bajó a 2.5%, mientras que en 2008 disminuyó aún más para quedar en 2.3%. La reducción en 2008 se debe a la disminución en la plataforma de exportación a pesar de los fuertes incrementos en los precios internacionales del crudo. Durante 2009, la aportación de las exportaciones netas de Pemex cayó a 1.9% del PIB.

Incrementos en el Gasto del Gobierno Federal En segundo lugar, otro factor considerable es el incremento importante en el gasto del Gobierno Federal como porcentaje del PIB, especialmente durante el periodo del auge petrolero. Excluyendo los costos financieros, el gasto total del Gobierno Federal llegó al 16.5% del PIB en 2006. Para 2008, esta relación había alcanzado el 18.5%. En vista del deterioro de la posición exportadora petrolera de México, este incremento representaba una amenaza potencial a la estabilidad estructural de la posición fiscal del Sector Público. De hecho, durante 2009, el gasto, excluyendo el costo financiero del Gobierno Federal, subió

La evolución de las exportaciones netas de Pemex ha disminuido a partir del 2006, año alcanzó el 2.9% del PIB. Para el cierre de 2009, estas exportaciones cayeron a quedar en 1.9% del PIB.



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aún más, alcanzando el 19.1% del PIB, reflejando una moderada política contracíclica. Durante 2009, el gasto no-financiero subió 4.9% en términos nominales, mientras que los ingresos tributarios no-petroleros sufrieron una baja de 6.8%. En la siguiente gráfica podemos observar la evolución ascendente que ha seguido el gasto no-financiero en las últimas dos décadas.

La relación económica con los EUA: Oportunidad y Amenaza En tercer lugar, podemos mencionar otro factor importante para México en la determinación de su política fiscal: la estrecha relación entre la economía mexicana y el crecimiento económico de los EUA. Una perspectiva nos indica que la política contracíclica agresiva de los EUA tiene un impacto positivo directo en el crecimiento económico de México; esto, sin el incremento alarmante en su deuda, como ha sido el caso para ese país. En la siguiente gráfica se muestra la relación entre las exportaciones no-petroleras de México (principalmente dirigidas a los EUA) y el crecimiento del país medido en términos del IGAE (Indicador Global de la Actividad Económica). Las exportaciones, en USD, se miden en términos del cambio anual de promedios móviles de seis meses, utilizando la serie “original”. El IGAE también se mide usando la serie original. La relación que hay entre ambos, es fuerte a pesar de que la primera serie se mide en dólares nominales y la segunda en pesos reales. A pesar de la recuperación en el crecimiento económico de los EUA, todavía no se percibe ningún movimiento hacia la moderación en su política fiscal expansionista. Durante los primeros siete meses del ejercicio fiscal actual (octubre a abril), el déficit fiscal del Gobierno Federal

Durante 2009, el Gasto del Gobierno Federal, excluyendo los costos financieros, alcanzó el 19.1% del PIB, lo que refleja una moderada política contracíclica.



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llegó a los US$800mm contra los US$802mm reportados durante el mismo periodo del ejerció anterior.

El peligro para México consiste en el impacto para los EUA y, por ende, en México, de la inevitable restricción en su política fiscal. Es probable que gran parte de la recuperación actual que vemos en la economía norteamericana, se deba a su política de endeudamiento público. En este momento, el hecho de que los mercados están enfocados en los problemas de Europa está dando mayor margen de acción para los Estados Unidos. Sin embargo, en cualquier momento, la atención de los mercados podría voltearse a los EUA. Afortunadamente, el hecho de que la inflación en los EUA continúe tan baja, permite la continuación de la política monetaria, la cual consideramos que también es sumamente laxa. Este contexto refuerza el impacto de la política fiscal expansionista y reduce su costo en términos de bajas tasas de interés. Analizamos estos puntos más adelante.

La inflación en México como limitante En cuarto lugar, otro punto importante es la relativamente alta inflación en México. Esto tiene el efecto de elevar el costo de la deuda, nulificando el efecto positivo de un nivel de deuda pública relativamente bajo. Por ejemplo, aunque el nivel de inflación en México ha bajado como consecuencia de la recesión del año pasado, continúa siendo alto, especialmente si lo comparamos a los Estados Unidos. En la siguiente gráfica mostramos las diferencias de la inflación entre México y los EUA medido en puntos base (pbs). Comparamos los índices del precio al consumidor de ambos países, tanto el total como el

En esta gráfica podemos observar la estrecha relación que mantiene la economía mexicana con el crecimiento económico de los EUA, pues la mayor parte de las exportaciones no-petroleras están dirigidas a los EUA.



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subyacente. Adicionalmente, incluimos una medida “combinada” utilizando el INPC Total ponderado por el 40% y el INPC Subyacente con el 60%.

La gráfica muestra como durante 2002-2006 los diferenciales inflacionarios venían bajando de manera muy favorable para México. Sin embargo, a partir de la segunda mitad de 2006 y hasta mediados de 2009, los diferenciales subieron fuertemente. La disparidad aproximada de 250pbs, sigue siendo alta y se ubica por arriba de las mínimas alcanzadas a mediados de 2006. Esta situación se da a pesar de que la recesión tuvo un impacto mucho más fuerte en México que en los EUA.

El costo de la deuda y el crecimiento potencial El efecto de tener mayor inflación en México, se refleja en el costo financiero de la deuda. Estimamos que en 2008 y 2009, el costo financiero, incluyendo ajustes por el cambio en el valor de los UDIs, del Gobierno Federal y el Sector Paraestatal, representaron el 2.02% y 2.35% del PIB, respectivamente. Esta fue consecuencia de una deuda neta de 29.2% y de 34.2% al cierre de cada año. Para efectuar este cálculo, incluimos la deuda neta del Gobierno Federal, una estimación de la deuda neta de los paraestatales y las PIDIREGAS. En contraste, estimamos, de acuerdo con información de la OMB (Office of Management and Budget) de los EUA, que los intereses “brutos” (tanto de la deuda en manos del público como la intra-gubernamental) pagados por el Tesoro de los EUA, representaban el 2.54% y el 2.14% del PIB en los mismos dos años. La reducción en los intereses durante

A pesar de que el nivel de inflación en México ha disminuido a raíz de la recesión del año pasado, continúa en niveles altos, especialmente cuando los comparamos con los EUA. Las diferenciales inflacionarias entre México y EUA al mes de abril fueron alrededor de los 250 puntos

base.



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2009 fue a pesar del incremento en la deuda bruta del 74% del PIB al cierre de 2008 al 86.4% al cierre de 2009. El menor costo de la deuda del Tesoro refleja tasas de interese menores. Estimamos que éstas promediaron 3.87% en 2008 y únicamente 2.37% en 2009, debido a una política monetaria sumamente contracíclica. En contraste, para México estimamos que el costo de la deuda del Gobierno Federal y las paraestatales promediaron el 7.45% en 2008 y 6.90% en 2009 (intereses más ajustes por los UDIs). Para el Gobierno Federal, estimamos un costo de la deuda de 8.5% en 2008 y de 7.3% en 2009. El costo de la deuda del Gobierno Federal es mayor que del sector paraestatal debido al alto componente de la deuda denominada en moneda extranjera por parte del segundo. La deuda denominada en moneda extranjera tiene una menor tasa de interés, pero con un nivel de riesgo cambiario que no comparte en el mismo grado el Gobierno Federal. La evolución del costo de la deuda del Gobierno Federal se muestra en la siguiente gráfica.

La diferencia del costo de la deuda pública federal para Mexico y los EUA es mayor que las diferencias inflacionarias actuales de alrededor de 250pbs. Este refleja le percepción de riesgo que tiene el mercado de México, lo que representa una limitante para nuestro país en el manejo tanto de su política fiscal como monetaria. Una manera de reducir el riesgo percibido para México sería encontrar la forma de mejorar su crecimiento económico potencial. Pero una mejora en el crecimiento potencial (y de menor dependencia en los EUA), no provendría de utilizar una política de endeudamiento público o incrementando los ingresos públicos como porcentaje del PIB, los cuales en nuestra opinión serían contraproducentes. Como se ha comentado en

El costo de la Deuda del Gobierno Federal y las paraestatales promediaron el 6.9% en 2009. Este nivel se compara con la tasa de interés del 2008 del 7.45%. Para el Gobierno Federal sólo estimamos un costo de 7.3% en 2009.



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muchas ocasiones en el debate público, lo que más se necesita es la creación de una economía más flexible y competitiva con énfasis especial en la educación e investigación.

Finanzas Públicas al Primer Trimestre de 2010 El balance fiscal del sector público mostró en el 1T10 una mejora muy importante contra el mismo trimestre del año anterior. Esto no significa que ya haya indicios de una recuperación a niveles “normales”. El “Balance Tradicional”, conformado por el Gobierno Federal, el sector paraestatal presupuestario y las entidades bajo control presupuestario indirecto, reportó un superávit de $11.3mm. Esto contrasta favorablemente contra el déficit de $38.4mm en 1T09. Sin embargo, el superávit dista mucho de los superávits de $101mm tanto en el 1T07 como en el 1T08. La mejora se percibió principalmente en el caso del Gobierno Federal con un superávit de P$11.6mm contra un déficit de P$77.4mm en 1T09. Los ingresos tributarios no-petroleros del Gobierno Federal experimentaron un alza de 10.2% en términos reales y alcanzaron $369mm. Suponemos que el incremento se debe a la mejora en el crecimiento económico (se estima un incremento en el PIB en el 1T10 de aproximadamente 4%) y por los incrementos en las tasa impositivas tanto del ISR como el IVA. Sin embargo, estuvieron 2.2% por debajo del nivel alcanzado en 1T08. Los ingresos no-tributarios-no-petroleros alcanzaron $37mm, lo que resulta en una reducción del 18.6% contra 1T09. Esto representó una caída en los ingresos extraordinarios, los cuales fueron sumamente importantes el año pasado. En términos relativos, especialmente, el factor más importante para el sector público fue el incremento de 17.7% en los ingresos petroleros. Para el Gobierno Federal el incremento fue de 57%, llegando a los P$157mm. La evolución de los ingresos del Gobierno Federal en periodos de 12 meses en términos reales se presenta en la siguiente gráfica.



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Es importante notar en la gráfica el cambio de tendencia en las series a partir de octubre del año pasado. En lo que refiere al gasto no-financiero del Gobierno Federal observamos que no hay una recuperación durante el trimestre. El gasto no-financiero bajó 0.2% en términos reales en el 1T10 contra el mismo periodo del 2009, llegando a $520mm. Sin embargo, sigue siendo superior en 9.6% en términos reales al nivel reportado en el 1T08. La evolución del gasto no-financiero se presenta en la siguiente gráfica.

El Balance Fiscal del Sector Público mostró en el primer trimestre del 2010 una mejora, en comparación con el año anterior. Un ejemplo de ello es el incremento que mostraron los ingresos tributarios no-petroleros de 10.2% en términos reales.

Por la parte de los gastos no-financieros del Gobierno Federal, éstos bajaron únicamente el 0.2% en 1T09. La tasa de crecimiento real de los gastos no-financieros fue de de 8% del 2001 a su punto máximo en septiembre 2008.



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De 2001 a su punto máximo en septiembre 2008, la tasa de crecimiento del gasto no financiero creció hasta una tasa anual real promedio de 8%. Esta alta tasa explica en parte la necesidad de lograr algo de estabilidad en el corto plazo. En contraste, los ingresos tributarios no-petroleros experimentaron un incremento del 7% durante el mismo periodo. En contraste con el Gobierno Federal, en el 1T10 Pemex (con base en la contabilidad gubernamental) sufrió un deterioro importante con un déficit de P$37.4mm contra un saldo negativo de únicamente P$4.2mm en el 1T09. El deterioro de Pemex fue consecuencia de que los ingresos retenidos por la paraestatal bajaron en un 25% en términos reales. Durante el 1T10 el Gobierno Federal recibió el 69.3% de los ingresos petroleros totales contra el 51.3% en 1T09. La evolución de los ingresos petroleros se presenta en la siguiente gráfica. Ahí, mostramos (para periodos de doce meses) el porcentaje de los ingresos petroleros totales transferidos al Gobierno Federal y el porcentaje que los ingresos petroleros representan del total de los ingresos totales de la federación.

La gráfica muestra que durante los doce meses que terminaron en marzo de 2010 los ingresos petroleros representaron el 26.3% de los ingresos totales del Gobierno Federal. Este se encuentra por arriba del mínimo de 24.5% alcanzado en el periodo que terminó en octubre del 2009. Sin embargo, todavía está muy por debajo del 34.8% de octubre de 2008.

Durante el 1T10 el Gobierno Federal recibió el 69.3% de los ingresos petroleros

totales contra el 51.3% recibido en 1T09.



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Conclusiones A pesar del fuerte impacto que tuvo la recesión global para México, con una caída del PIB de 6.5% en 2009, las autoridades pudieron mantener una política fiscal prudente, sin caer en la tentación de incurrir en un gasto deficitario exagerado. Consideramos que sí hubo una política contracíclica, pero que ésta no puso en riesgo la estabilidad fiscal del país, logrando déficits moderados en comparación con otros países, especialmente entre las economías “desarrolladas”. En este entorno, la fuerte relación de la economía mexicana con la norteamericana y su exposición al sector energético (con reducciones en exportaciones netas), representaban factores agravantes. México, por ejemplo, no tiene tanta exposición a las economías asiáticas, las cuales no sufrieron caídas en su nivel de actividad economía. En nuestra opinión, la capacidad de tener una visión de largo plazo y aceptar un mal año en términos de crecimiento, pero con el efecto de mantener su credibilidad fiscal, tendría beneficios para México. Al mismo tiempo, pensamos que México tuvo cierta ventaja en poder aprovechar la política fiscal contracíclica de los EUA (ahora en periodo de expansión), sin necesidad de aumentar de forma dramática su propio déficit. En términos del crecimiento de su deuda pública, México salió mucho mejor librado que los EUA. Finalmente, es importante notar que México tiene menor margen de maniobra que los EUA con respecto a su política fiscal. Primordialmente, los EUA tienen la ventaja de tener la divisa de reserva del mundo, además de tener una economía del mercado eficiente, en el sentido de que la caída en la demanda ha producido una reducción importante en las presiones inflacionarias, permitiendo la continuación de una política monetaria contracíclica muy agresiva. Esta ha resultado en tasas de interés sobre la deuda muy reducidas. A pesar de que la crisis financiera tuvo su origen en los EUA, estamos viendo que ese país, entre las economías con ingreso per cápita más alto, ha podido sortear de manera relativamente mejor los efectos de la misma. En buena parte, esto se debe a la flexibilidad de la economía norteamericana contra sus pares, lo que podría ser una buena lección para México. Sin embargo, la utilización de políticas fiscales y monetarias extremadamente laxas por parte de los EUA representa una amenaza grave para su recuperación económica futura. Aún queda por ver si cuando los EUA ya no puedan posponer la necesidad de adoptar políticas restrictivas, existirá la voluntad política de hacerlo sin sacrificar la flexibilidad que ha caracterizado su economía. En cierta medida, la política fiscal seguida por las autoridades en México, pudiera servir como una lección para los EUA.



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