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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILEESCUELA DE INGENIERIA
REINGENIERÍA Y CALIDAD DE SERVICIO EN EL SECTOR
MUNICIPAL
CRISTIÁN EDUARDO CRESPO ROJAS
Memoria para optar al título deIngeniero Civil de Industrias, con Diploma en Ingeniería en Minería
Profesor Supervisor:RICARDO PAREDES MOLINA
Santiago de Chile, 2008
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILEESCUELA DE INGENIERIADepartamento de Ingeniería Industrial y Sistemas
REINGENIERÍA Y CALIDAD DE SERVICIO EN EL SECTOR
MUNICIPAL
CRISTIAN EDUARDO CRESPO ROJAS
Memoria presentada a la Comisión integrada por los profesores:
RICARDO PAREDES MOLINA
CRISTIÁN GARCÍA PALOMER
MARIO DURÁN TORO
NAJEL KLEIN MOYA
Para completar las exigencias del título deIngeniero Civil de Industrias, con Diploma en Ingeniería en Minería
Santiago de Chile, 2008
ii
A todas las personas que me han apoyado en estos años.
AGRADECIMIENTOS
Deseo expresar mi más profundo agradecimiento a todos quienes
facilitaron en gran medida la realización de este documento de Memoria. En especial
quiero mencionar a las siguientes personas e instituciones:
A la Municipalidad de Puente Alto, desde el Alcalde y Administración
Municipal hasta las secretarías de cada una de las direcciones municipales, por
contar con su buena disposición para ayudar en la etapa de investigación.
Al programa Puentes UC y en especial a su representante en Puente Alto,
Cristián García, por la confianza entregada y el excelente trabajo que desarrollan
acercando los organismos públicos a los universitarios.
Al curso Modelo de Procesos y Datos de la Facultad de Ingeniería, y
especialmente, a un grupo de estudiantes, quienes colaboraron con
responsabilidad y entusiasmo en el estudio de algunos procesos en distintas
unidades de la Municipalidad de Puente Alto.
Asimismo, quiero dar las gracias a mi familia y amigos, por entregarme
su constante apoyo y compañía en el tiempo que se desarrolló este estudio.
INDICE GENERAL
Pág.
DEDICATORIA....................................................................................................... ii
AGRADECIMIENTOS............................................................................................ iii
INDICE DE TABLAS............................................................................................. vii
INDICE DE FIGURAS.......................................................................................... viii
RESUMEN............................................................................................................... ix
ABSTRACT.............................................................................................................. x
I. INTRODUCCIÓN............................................................................................ 1
II. MARCO TEÓRICO.........................................................................................4
2.1 El Sector Municipal en Chile....................................................................4
2.1.1 Historia del gobierno local en Chile...............................................5
2.1.2 El régimen actual...........................................................................6
2.1.3 Los servicios municipales...............................................................9
2.1.4 Otras características relevantes.....................................................12
2.2 Calidad de Servicio................................................................................13
2.2.1 Servicios: definición y características...........................................15
2.2.2 Calidad de servicio: definición y dimensiones..............................16
2.2.3 Calidad de servicio: teoría de las brechas.....................................18
2.2.4 Calidad de servicio: diagnóstico en municipios............................20
2.2.5 Políticas que promueven la calidad de servicio.............................25
2.2.6 En la búsqueda de la calidad total.................................................28
2.3 Reingeniería de Procesos........................................................................31
2.3.1 Los errores tipo en los procesos....................................................31
2.3.2 Procesos: definición y características............................................33
2.3.3 Reingeniería: definición y características.....................................34
2.3.4 Mirando a la reingeniería.............................................................36
2.4 Tecnología y Gestión..............................................................................39
2.4.1 La informática como agente de cambio........................................41
2.4.2 Sistemas de control y gestión de atenciones.................................43
2.4.3 CRM: manejo integral de relaciones con los clientes....................44
2.4.4 Firmas y documentos digitales.....................................................46
2.4.5 Software libre y Open Source.......................................................48
III. CASO MUNICIPALIDAD DE PUENTE ALTO...........................................51
3.1 Calidad de Servicio en la Municipalidad de Puente Alto........................51
3.1.1 Puente Alto..................................................................................52
3.1.2 Municipalidad de Puente Alto......................................................53
3.1.3 Servicios en la Municipalidad de Puente Alto..............................54
3.1.4 La Oficina de Partes.....................................................................57
3.1.5 Calidad de servicio en la Oficina de Partes Central......................58
3.1.6 Oficina de Partes Central: ingreso y despacho..............................60
3.1.7 Procesos internos Municipalidad de Puente Alto..........................64
3.1.8 Entrega de respuestas a los vecinos..............................................68
3.1.9 Clasificación de procesos.............................................................70
3.1.10Calidad de servicio: diagnóstico Municipalidad de Puente Alto. . .83
3.1.11Otros puntos acerca de calidad de servicio...................................88
3.2 Reingeniería de Procesos en la Municipalidad de Puente Alto................91
3.2.1 Rediseño de los flujos de procesos...............................................92
3.2.2 Software informático....................................................................99
3.2.3 Desarrollo de una cultura de servicio..........................................113
3.2.4 Los nuevos procesos...................................................................118
3.2.5 La nueva municipalidad.............................................................129
IV. SUGERENCIAS GENERALES...................................................................132
4.1 Camino a la Reingeniería y la Calidad de Servicio...............................132
4.1.1 Evaluación.................................................................................133
4.1.2 Acción........................................................................................ 139
4.1.3 Reflexión....................................................................................144
4.2 Proyecciones........................................................................................145
4.2.1 Entender el contexto...................................................................146
4.2.2 Apuntar a los beneficios.............................................................149
4.2.3 Visualizar las oportunidades.......................................................153
V. CONCLUSIONES........................................................................................ 156
BIBLIOGRAFIA................................................................................................... 161
A N E X O S.......................................................................................................... 165
Anexo A: Organigrama Estatal..............................................................................166
Anexo B: Organigrama Municipal.........................................................................167
Anexo C: Entrevistados en Municipalidad de Puente Alto.....................................169
Anexo D: Simbología Diagramas de Flujo.............................................................172
INDICE DE TABLAS
Pág.
Tabla 2.1: Dimensiones que afectan la percepción del servicio entregado................17
Tabla 2.2: Resultados INSC segundo semestre año 2006.........................................21
Tabla 2.3: Problemas que debieran ser abordados por los municipios......................22
Tabla 2.4: Preferencias de responsabilidad municipal frente al Gobierno Central....23
Tabla 2.5: Principales problemas que enfrentan los Alcaldes...................................24
Tabla 2.6: Dimensiones del cambio en reingeniería.................................................37
Tabla 3.1: Servicios prestados por la municipalidad según dirección municipal......54
Tabla 3.2: Resultados de encuesta en calidad de servicio.........................................56
Tabla 3.3: Cantidad de servicios ingresados según unidad.......................................61
Tabla 3.4: Cantidad de solicitudes ingresadas según tipo.........................................63
Tabla 3.5: Características de los procesos clasificados.............................................82
Tabla 3.6: Indicadores generales del proceso de poda de árboles...........................106
Tabla 3.7: Indicadores específicos del proceso de poda de árboles.........................106
Tabla 3.8: Modo de ingreso de solicitudes según tipo............................................110
Tabla 4.1: Grados de madurez del diseño de un proceso........................................134
Tabla 4.2: Grados de madurez de la tecnología que soporta un proceso.................136
Tabla 4.3: Grado de madurez de los aspectos blandos que sustentan el servicio.....137
Tabla 4.4: Plan de levantamiento de servicios según etapas...................................140
vii
INDICE DE FIGURAS
Pág.
Figura 2.1: Cuadro general de calidad de servicio....................................................18
Figura 2.2: Cuadro general de la teoría de las brechas.............................................20
Figura 3.1: Ingreso y despacho de solicitudes..........................................................61
Figura 3.2: Proceso actual de solicitud de poda de árbol..........................................73
Figura 3.3: Proceso actual de solicitud de certificado de vigencia............................75
Figura 3.4: Proceso actual de solicitud de traslado de permiso de circulación..........77
Figura 3.5: Proceso actual de solicitud de patente comercial....................................79
Figura 3.6: Política de ingreso según solicitudes......................................................98
Figura 3.7: Resumen de una solicitud por ventanilla única.....................................100
Figura 3.8: Registro de anotaciones en proceso......................................................103
Figura 3.9: Bandeja de entrada con solicitudes finalizadas.....................................104
Figura 3.10: Módulo de ingreso de datos...............................................................108
Figura 3.11: Documento electrónico......................................................................112
Figura 3.12: Proceso sugerido de solicitud de poda de árbol..................................119
Figura 3.13: Proceso sugerido de solicitud de certificado de vigencia....................121
Figura 3.14: Proceso sugerido de solicitud de traslado de permiso de circulación. .123
Figura 3.15: Proceso sugerido de solicitud de patente comercial............................125
Figura 3.16: Proceso sugerido de despacho de solicitud de alto impacto social......128
viii
RESUMEN
El presente documento de Memoria analiza la entrega de servicios
brindados por el sector municipal, cuestionando la calidad de los mismos para luego
promover iniciativas de reingeniería que propicien un cambio de estado en su
gestión. El documento está basado principalmente en las conclusiones alcanzadas del
proyecto Modernización de Oficina de Partes de la Municipalidad de Puente Alto, el
cual el estudiante integró. En su primera parte, éste contiene una breve revisión del
contexto municipal, para luego presentar desde la teoría, los conceptos de calidad de
servicio y reingeniería de procesos. Con la información recogida en la primera parte
más el estudio de los procesos municipales realizado en la segunda parte del
documento se logró llegar al siguiente diagnóstico con sus respectivas soluciones:
Existen variados errores de diseño en los procesos, los que
presentan acciones repetidas o fallas que los hacen caer en la mitad del mismo. Se
propone rediseñar, eliminando los intermediarios que no agreguen valor, adelantando
actividades críticas y modificando la política de ingreso según el tipo de solicitud a
procesar.
Debido a su procesamiento íntegro en papel, no existe
seguimiento de las solicitudes ingresadas ni indicadores que midan la calidad de
servicio, por lo que se debe avanzar hacia la digitalización a través de un sistema
informático que permita mejorar la gestión de los procesos y las relaciones con los
clientes.
La municipalidad está orientada principalmente a responder sobre
actividades, teniendo una escasa cultura de servicio global. Ésta se debe desarrollar
apuntando al fortalecimiento de los recursos humanos y a la creación de un nuevo
órgano con dedicación exclusiva a mejorar la calidad de servicio entregada en la
institución.
ix
ABSTRACT
This Memory document analyzes service performance in municipalities,
searching about the quality of them, to promote afterwards reengineering initiatives
that will help in management improvements. The document is based in the
conclusions obtained in the project Oficina de Partes Modernization of Puente Alto
Municipality, to which this student belonged. In its first part, it will review a brief
summary of this institution’s context, to present later some theories concerning
service quality and process reengineering. With the information collected in this part
and with the analysis of the municipality processes showed in the second part it was
possible to achieve the following diagnostic with its respective solutions:
There are varied kinds of mistakes concerning to process design.
These ones are related to repeated activities or failures that make processes collapse.
Though, redesign is proposed, eliminating intermediaries that do not create value,
forwarding critic activities and modificating requests entrance policy, transforming it
depending on their different kinds.
Because its paper process nature, there are not procedures related
to petitions following nor even indicators that measures service quality.
Consequently, it is time to proceed to digitalization through an informatics system
that will enable to reach improvements in the management of processes and
customers relationship.
The municipality is mainly focused in logics responding only by
activities, having a weak culture of integral service. These one, should be developed
by strengthening human resources and with the creation of a new department with
exclusive dedication in improving institution’s service quality standards.
x
1
I. INTRODUCCIÓN
Cuando una persona reflexiona acerca de las características que le gustaría
que tuviera su municipalidad, es altamente probable que su concepción se acerque a un
modelo de municipio ideal. Ciertamente le gustaría imaginar una institución que fuera
capaz de responder a gran parte de sus necesidades relativas al ámbito comunal,
haciendo esto de una manera rápida y eficiente. Probablemente le gustaría a su vez que
las personas que trabajan en ella conozcan sus inquietudes y que fuera escuchada
cuando requiere de su ayuda. En resumen, desearía recibir una atención y un servicio
de primera línea.
Cuando un Alcalde piensa acerca de la gestión que está llevando a cabo su
municipio, seguramente se cuestiona acerca del rumbo de su organización. Entre otras
cosas debe pensar en los equilibrios financieros de la institución, en la capacidad de
desarrollar nuevas habilidades en sus empleados, en los costos políticos que tienen sus
acciones y por cierto debe cuestionarse cuan buenos son los servicios que está
entregando a sus vecinos. Seguramente, este Alcalde al proyectar su trabajo en la
municipalidad sueña despierto con un prototipo bastante similar al detallado
anteriormente, más aún, es muy probable que le gustaría ser un ejemplo de gestión y
cercanía con sus vecinos para el resto del país.
Pero lo cierto es que la realidad de las municipalidades en Chile dista
mucho de acercarse al ideal que proyectaría una persona, especialmente en lo referente
a la calidad del servicio que entregan. En concreto los municipios presentan en la
actualidad una evaluación bastante negativa en lo que respecta a la satisfacción de sus
clientes, incluso por debajo del promedio de todas las instituciones que entregan
servicios en el sector público. Lo anterior se manifiesta al constatar que un 33,4% de
los encuestados por el INSC (Índice Nacional de Satisfacción del Consumidor) durante
el segundo semestre del año 2006, reprueban el servicio entregado por las
municipalidades.
2
Por otro lado, los Alcaldes no deben estar muy contentos tampoco. Un
reciente estudio acerca de la eficiencia en la gestión de los municipios1 (Horst, 2007)
demostró que un 80% de las municipalidades de la Región Metropolitana no estaban
funcionando de una manera óptima. De esta manera, los municipios del país se
encuentran en un gran problema, por un lado sus vecinos están insatisfechos con su
servicio, y por el otro saben que su desempeño debiera mejorar. Ante esto, surge la
inquietud acerca de cómo estas instituciones pueden mejorar su gestión de cara a
satisfacer las necesidades de sus vecinos y con ello incrementar su satisfacción con la
labor de la municipalidad.
El siguiente documento intentará dar respuestas a parte de las problemáticas
enunciadas, enfocándose en cómo se pueden realizar mejoras sustanciales en el servicio
a la comunidad dentro del mundo municipal a través de la reingeniería de los procesos,
dando de esta forma saltos cualitativos de gestión para luego caminar hacia una
relación integral con los vecinos y una ejecución de sus servicios bajo políticas de
calidad total. Éste se basa principalmente en las conclusiones recogidas en el proyecto
Modernización de la Oficina de Partes de la Municipalidad de Puente Alto, que
comenzó en Julio del año 2007, y que está aún en curso al momento de escribirse este
documento. Para un mayor entendimiento de los problemas y soluciones expuestas en
él, se procedió a separarlo en tres partes fundamentales.
La primera buscará entregar los pilares teóricos que sustentan el proyecto,
enfocándose primero en la función y las principales características de las
municipalidades en Chile, para luego abordar el concepto de calidad de servicio,
entendiendo como éste se diferencia en la esfera pública ante un cliente que tiene
1 El estudio evalúa la gestión de los municipios de la Región Metropolitana para el año 2004 midiendo
la eficiencia de unos en relación a otros. Su principal conclusión es que los municipios utilizan un 20%
más de insumos que los necesarios, incurriendo en un gasto extra anual de 42 mil millones de pesos.
De este monto, un 60% correspondería a ineficiencias relacionadas a la gestión, en tanto el resto se
asociaría a un funcionamiento con un tamaño de escala no apropiado.
3
exigencias distintas a las que puede tener frente al sector privado. En tercer lugar, se
presentará el tema de la reingeniería de procesos, introduciendo las características que
sustentan las iniciativas de innovación y rediseño radical, el cual se reconoce como
ampliamente necesario para dar grandes saltos en gestión. Cerrando este capítulo se
mostrará el rol que cumple la tecnología, la que se convierte, a través de la informática,
en un aliado vital para todo emprendimiento relacionado con reingeniería y la búsqueda
de políticas de calidad.
La segunda parte del documento se centrará exclusivamente en el caso de la
Municipalidad de Puente Alto, partiendo por una descripción de los servicios de mayor
relevancia que son procesados a través de su Oficina de Partes, para luego proyectar la
experiencia recogida de este trabajo a través de un diagnóstico del estado de éstos en la
municipalidad, terminando con propuestas que buscan mejorar extensivamente la
calidad del servicio que entrega la institución.
Finalmente se buscará plasmar a través del caso de Puente Alto un modelo
de reingeniería de procesos y búsqueda de calidad en la entrega de servicios para el
resto de las municipalidades del país que sean comparables con las características de
esta comuna. De esta forma se apunta a asentar un procedimiento estándar que pueda
ayudar a ciertas instituciones públicas, que se caractericen por entregar una gran
cantidad de servicios, a revitalizar su organización a través de profundos cambios en
sus procedimientos, buscando de esta manera generar una positivo impacto a la gestión
pública del país.
4
II. MARCO TEÓRICO
El siguiente capítulo busca primeramente dar a conocer el contexto en el
cual el proyecto está circunscrito, en este caso el sector municipal de Chile. Una vez
realizado lo anterior, se presentarán las principales teorías que sustentan el diagnóstico
y las propuestas de mejoras para los servicios que entrega la Municipalidad de Puente
Alto.
2.1 El Sector Municipal en Chile
El sector público chileno ha sufrido a lo largo de sus casi 200 años de
historia una serie de modificaciones y reformas que han tratado de ordenar el Estado
con el fin que éste pueda cumplir con los objetivos de lograr un desarrollo íntegro de
todos los chilenos. Dentro de toda esta gran estructura pública, las municipalidades
tienen un rol primordial en esta misión, al ser órganos de administración local que
tienen una gran influencia, ya sea de una manera directa o indirecta, en la vida
cotidiana de los vecinos de la comuna (Matus, Ibarra, Fuentes y Pérez, 2007).
Las municipalidades deben cumplir un rol de coordinación, que las lleva
por un lado a trabajar en conjunto con los gobiernos regionales y por el otro con los
vecinos a quienes representa. Una gran parte de esta labor aterriza indefectiblemente en
la entrega de servicios a la comunidad y en las labores de fiscalización que le han sido
delegadas por el órgano central, asumiendo entonces funciones y servicios que no son
realizados por otros agentes públicos ni privados en el país. Posteriormente, en este
documento se explicará cuales son estos servicios y el por qué estos son atribuidos a las
municipalidades, siendo éste un paso fundamental para entender lo que específicamente
se busca mejorar en este estudio.
5
De lo anterior, se desprende que los municipios son el último eslabón de un
gran modelo de funcionamiento del Estado. Éstos han visto aumentada su importancia
en los últimos años gracias a políticas de desconcentración que han buscado aumentar
la eficiencia de la administración pública mediante la reducción del centralismo y la
posibilidad de focalizar de una mejor manera los recursos (Rosenfeld, Rodríguez y
Espinoza, 1989). Lo anterior, es un fiel ejemplo de que a lo largo de la historia del país
las características, atribuciones y la orgánica de los municipios han ido variando en la
búsqueda de un funcionamiento acorde a la realidad de los tiempos.
2.1.1 Historia del gobierno local en Chile
Los comienzos del gobierno local en Chile se remontan a los antiguos
cabildos coloniales instaurados en los años posteriores a la fundación de la ciudad de
Santiago. Esta institución, al contrario de lo que sucedió en España, tomó una gran
fuerza en los comienzos de la colonia gracias a la necesidad de una mayor autonomía
en la toma de decisiones, debido a la lejanía del gobierno central. Las funciones
principales del cabildo se podían resumir en una parte administrativa, o de rutina, que
resolvía los problemas básicos de la comunidad, como el aseo, ornato y salubridad de
la población, mientras que por otro lado estaba el llamado cabildo abierto, instancia de
reunión de los vecinos más importantes para decisiones que tuvieran mayor repercusión
para la comunidad (Jiménez, Jiménez y Lado, 1989).
La incipiente autonomía de estos primeros gobiernos locales comenzó a
verse afectada a finales del siglo XVII con la creación de las Reales Audiencias en un
intento de la metrópoli de centralizar el poder para responder a sus intereses. La
situación distó de cambiar en los albores de la independencia del país al ser necesario
un estado fuerte y centralizado en los primeros años de la República. Si bien hubo una
serie de regulaciones que acuñaron por primera vez el término municipalidad y que
definieron sus atribuciones, lo cierto es que éstas no tenían mayor influencia en las
6
políticas de su territorio, al no contar con la autonomía necesaria para la toma de
decisiones, siendo altísima su dependencia del gobierno central (Rosenfeld, Rodríguez
y Espinoza, 1989).
La Ley de Comuna Autónoma promulgada en el año 1891 se reconoce
como un intento de devolverle el protagonismo a las instituciones locales, sin embargo
los resultados no fueron satisfactorios para el país, por lo que comenzó un paulatino
proceso de absorción de responsabilidades a manos del Estado. De esta manera los
municipios perdieron sus atribuciones sobre las áreas de salud, educación, desarrollo
industrial y comercial entre otras, viéndose con esto reducidos sus ingresos y su estatus
político. En consecuencia, los servicios entregados por estas instituciones se remitieron
a la entrega de patentes comerciales o a coordinar la recolección de basura, no teniendo
con esto un mayor impacto en las políticas de desarrollo local, lo que además se veía
agravado por su poca capacidad de conectarse con el Gobierno Central. El modelo
entraba así en una situación crítica a comienzos de los años setenta (Jiménez, Jiménez y
Lado, 1989).
2.1.2 El régimen actual
La organización actual del Estado y específicamente de las municipalidades
ve su nacimiento en los inicios del gobierno militar, el cual llevó a cabo profundas
reformas en la administración pública nacional. En estos cambios, los municipios
fueron vinculados al Estado a través de programas centralizados, teniendo con esto una
pertenencia orgánica al sistema de Gobierno, pero a su vez, se les concedieron mayores
atribuciones en el plano administrativo. De esta manera, una mezcla entre dependencia
política y autonomía administrativa predomina hasta el día de hoy en el país.
En este nuevo modelo, la región se constituyó en la base territorial del
Estado, siendo el Intendente a quien le corresponde formular políticas de desarrollo,
7
ajustándolas a los planes nacionales. Inmediatamente después, se reconoce a las
provincias como micro regiones que ejercen supervigilancia de los sectores públicos
presentes en el territorio. Éstas son conducidas por los gobernadores, quienes al igual
que los intendentes son de exclusiva confianza del Presidente de la República.
Finalmente, en esta subdivisión territorial aparece la comuna, como el territorio donde
ejerce su acción administrativa una municipalidad, a través de su alcalde y el consejo
comunal respectivo. En el anexo A se puede encontrar el organigrama del aparato
estatal.
Las funciones y atribuciones de los municipios se establecieron en la Ley
Orgánica Constitucional Nº18.695, la cual fue promulgada el 31 de Marzo de 1988. En
ella se define a las municipalidades como “corporaciones autónomas de derecho
público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso
económico, social y cultural de las respectivas comunas”. Con esto se reconoce un
papel destacado de los municipios en las políticas de desarrollo local, recuperando el
protagonismo perdido durante gran parte del siglo anterior.
La Ley delimita además cuales serán las funciones privativas de estas
instituciones destacando la elaboración de los planes comunales de desarrollo, los
cuales deben estar en armonía con los regionales, la promoción del desarrollo
comunitario, la aplicación de las disposiciones de tránsito y transporte público dentro
de la comuna, la fiscalización acerca de las disposiciones sobre construcción y
urbanización y finalmente el aseo y ornato de la comuna. Además, se reconocen como
funciones que pueden ser compartidas con otros órganos de la administración pública a
las relacionadas con la educación, la cultura, la promoción del empleo y la vialidad
urbana, además del desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.
En términos administrativos, la Ley entrega una estructura para los
municipios, la cual hace corresponder las direcciones de estas instituciones con las
8
funciones privativas de las mismas, y por ende, con los servicios que ellas entregan.
Cabe señalar que en la regulación se marca una diferencia respecto a las comunas con
una población mayor a los cien mil habitantes y las que no alcanzan esta cifra. Para las
primeras se establecen las siguientes direcciones municipales:
Administración Municipal: Su función radica en la coordinación de todas las
unidades y servicios municipales, además de velar por el adecuado cumplimiento de
las políticas y los planes de gestión de la municipalidad.
Secretaría Municipal: Enfocado en las actividades de secretaría administrativa del
Alcalde y del Concejo, además, se desempeña como ministro de fe en todas las
actuaciones municipales.
Secretaría Comunal de Planificación y Coordinación (SECPLAC): Encargada de
asesorar técnicamente al Alcalde en los programas y proyectos de desarrollo de la
comuna. Tiene un alto grado de relación con los gobiernos regionales.
Desarrollo Comunitario (DIDECO): Dirección preocupada de las políticas de
desarrollo comunitario y social además de prestar asesorías a las organizaciones
comunitarias existentes.
Obras Municipales (DOM): Encargada de elaborar el Plan Regulador comunal y de
velar por el cumplimiento del mismo. Tiene la facultad de entregar permisos de
edificación, recibir las obras terminadas y realizar tareas de inspección urbana, entre
otras.
Aseo y Ornato (DAO): Enfocada en el aseo de las vías públicas, el retiro de basura o
escombros y la construcción de áreas verdes de la comuna.
Tránsito y Transporte Público: Otorga y renueva las licencias de conducir y los
permisos de circulación, además de coordinar la disposición de señalética de
tránsito.
9
Administración y Finanzas (DAF): Encargada principalmente de recaudar los
ingresos municipales y controlar los egresos a través de la elaboración de
presupuestos anuales de la organización.
A la cabeza de esta organización se encuentra el Alcalde, quien es la
máxima autoridad de la institución, recayendo en él diversas funciones como la
representación judicial del municipio, la dirección interna, el dictar resoluciones, el
coordinar el funcionamiento municipal con los organismos públicos y el de administrar
los recursos financieros, entre otros. Por otra parte el Concejo es el órgano fiscalizador
y asesor del Alcalde en lo que refiere a los programas municipales y las políticas de
presupuesto.
2.1.3 Los servicios municipales
Según lo revisado en los puntos anteriores se pueden inferir los tipos de
servicios que entrega una municipalidad a sus vecinos. En la práctica, éstos componen
un abanico de diversa variedad, ya que algunos de ellos son muy simples y otros
complejos, algunos son privativos de las municipalidades y otros pueden ser
coordinados con más agentes, algunos son entregados a personas naturales y otros a
empresas o instituciones públicas, algunos generan un gasto para la institución mientras
que otros reportan ingresos.
Entre los que generan ganancias económicas, son de carácter privativo y
están enfocados a las personas destacan principalmente:
Derechos de aseo: Cobro por la extracción de residuos domiciliarios o también en
establecimientos industriales y comerciales.
10
Permisos de circulación: Gravamen anual que deben pagar los vehículos para
transitar por las calles, caminos y vías públicas. Puede ser pagado en 2 cuotas en
cualquier municipalidad del país.
Patentes municipales: Contribución a la cual está sujeta toda actividad lucrativa
independiente de su naturaleza según la Ley de Rentas Municipales.
Concesiones y servicios varios: Derechos que el contribuyente está obligado a pagar
para ser prestados por el municipio, como por ejemplo los permisos de edificación,
urbanización, ocupación de la vía pública, el derecho a propaganda y las peticiones
de certificados de obras, entre muchos otros.
Servicios urbanísticos: Relacionado con la orientación y el desarrollo urbano en la
comuna principalmente a través del control del Plano Regulador, realizado a través
de la Dirección de Obras Municipales.
Por otro lado la municipalidad entrega una serie de servicios a las personas
que no le reportan ingresos económicos, pero que son parte de sus funciones
primordiales como institución. Entre éstas destacan:
Servicios relacionados a la vialidad urbana: Los municipios están encargados de
obras de menor envergadura como la reparación de pavimento peatonal o vehicular
y el mantenimiento de la señalética de tránsito.
Mantención de áreas verdes y ornato de la comuna: Relacionado entre otras cosas a
la poda de árboles, la construcción de áreas verdes y el retiro de basura.
Promoción de las organizaciones comunitarias: Los municipios deben asegurar un
adecuado funcionamiento de estas organizaciones, potenciando su desarrollo. Para
esto deben llevar un acabado registro de ellas ante la creación o renovación de
directivas de juntas de vecinos.
11
Funcionamiento del alumbrado público: Relacionado a la responsabilidad de
absorber los costos del consumo de energía eléctrica y preocuparse del
funcionamiento de las luminarias en coordinación con las empresas privadas.
Existen a su vez otros servicios que las municipalidades deberían compartir
con otras instituciones públicas, pero que dada su conexión con la realidad local
usualmente terminan asumiéndolas como propias. Al no ser estos de un carácter
privativo, suele presentarse competencia con otras instituciones privadas o públicas.
Entre éstos servicios destacan:
Entrega de subsidios sociales: En base a las evaluaciones que hacen las asistentes
sociales pueden ser entregados subsidios de pensiones, maternales, de cesantía, de
vivienda, de consumo de agua y alcantarillado, entre muchos otros.
Servicios de salud o de educación: Las municipalidades pueden tener a su cargo
establecimientos de salud primaria y de educación primaria y secundaria. También
fueron autorizadas para la administración de cementerios y centros de atención a
menores. Para administrar tales servicios se les brindó la posibilidad de crear
corporaciones de derecho privado, llamadas Corporaciones Municipales.
Además de la persona natural se debe reconocer también otro tipo de
cliente en sus servicios, el que está relacionado con instituciones del sector público
como pueden ser otras municipalidades, Carabineros de Chile, juzgados o tribunales
del país. A su vez, también se podría considerar como un servicio el pago de facturas y
boletas a la empresa privada.
2.1.4 Otras características relevantes
A comienzos del mes de Octubre del año 2007 los funcionarios municipales
de planta realizaron una paralización de actividades en protesta por futuras reformas
12
legales que apuntan a flexibilizar el mercado laboral de los trabajadores públicos
permitiéndole a las municipalidades crear y suprimir empleos, fijar sus remuneraciones
y determinar su organización interna. Este alegato refleja las particulares condiciones
que presentan algunos trabajadores de los municipios como, por ejemplo, el de gozar
de estabilidad plena en el empleo debido a las estrictas políticas para reemplazar
trabajadores y además el del ser promovidos principalmente por motivos de antigüedad
más que por logros alcanzados, siendo esta escasa cultura del mérito determinada
indirectamente por el artículo 121 de la Constitución.
Si a este fenómeno de inamovilidad interna se agrega lo estudiado por la
consultora PETQUINTA S.A. en la “Investigación caracterización del funcionario
municipal”, donde se reconoce que en el sector municipal existe un número de
trabajadores poco identificados con la labor pública, desmotivados, bajamente
calificados o con insuficientes capacidades, se puede inferir que los Alcaldes deben
enfrentar importantes desafíos en lo que respecta a ejercer la gestión de una manera
más libre y acorde a los desafíos de su comuna. Junto a este problema se suma el bajo
nivel de profesionalización de los municipios, donde se observa en la Región
Metropolitana un 55% de personal sin estudios completos de educación superior
(Matus y Quezada, 2007).
De esta manera, es importante entender que el plano interno de los
municipios puede tornarse complejo debido a la dificultad para captar buenos recursos
humanos y los problemas de desalineación en los incentivos para los trabajadores de
planta. En consecuencia, emprender procesos de innovación en el municipio requiere
de un gran coraje y liderazgo por parte del Alcalde, quien debe, entre otras cosas,
ganarse la confianza de sus trabajadores y generar un equipo con importante capital
humano para afrontar los desafíos que requiere su gestión.
Sumado a los problemas anteriores, se encuentran las dificultades
relacionadas al presupuesto con que cuentan los municipios. Por un lado, su alta
13
dependencia del Fondo Común Municipal, donde más un 80% de los municipios recibe
más de la mitad de sus ingresos por esta vía (Matus y Quezada, 2007) y por otro lado la
necesidad de que el Estado central aumente el financiamiento municipal (Quinteros,
2007). De esta manera, se elevaría el porcentaje de participación en el gasto público
ejecutado por los municipios, no estando este asociado exclusivamente a gastos
obligatorios en salud y educación determinados por el Gobierno. Es importante
mencionar también la necesidad de que los municipios profundicen sus redes de
asociatividad, para poder enfrentar problemas comunes con la unión de sus esfuerzos.
En este sentido, es esencial que se sigan profundizando las relaciones entre las
autoridades comunales, más allá de los colores políticos.
Finalmente es importante destacar que el cargo del Alcalde y de los
concejales se encuentran sometidos a elecciones populares cada 4 años. De esta forma,
la población local tiene la posibilidad de manifestar su preferencia y evaluar la gestión
de un Alcalde que se repostula si así fuera el caso. La elección es el mecanismo
principal donde son evaluados los servicios y la gestión prestada por el municipio a lo
largo de 4 años, a diferencia de lo que ocurre en el plano privado, donde los errores y
aciertos son castigados o premiados diariamente bajo lógicas de mercado.
2.2 Calidad de Servicio
Al pensar en los servicios que entregan las municipalidades deben tenerse
presente dos características muy importantes. La primera de ellas es concerniente al
carácter público de estas instituciones, lo que lleva a pensar que el foco de la
organización debiera estar completamente colocado sobre los vecinos, apuntando a
satisfacer la plenitud de sus inquietudes y necesidades. La segunda, tiene que ver con la
particularidad de los municipios, que poseen un monopolio por sobre los servicios que
entregan, existiendo muy pocos competidores o sustitutos con respecto a estos
servicios. Al considerar estas dos características se infiere que la calidad del servicio
14
que entregan las municipalidades y los organismos públicos en general es de suma
trascendencia para la población del país, en especial para las personas con menores
recursos, las cuales no tienen la posibilidad de acceder por su cuenta a las facilidades
que les entregan estas instituciones.
Campo Cabal y Yesid (1994) mencionaban que el Estado se encontraba
ante una situación histórica donde los diversos sectores sociales exigían respuestas y
soluciones de sus problemas y ante esto demandaban por un incremento sustancial en la
capacidad administrativa del sector público. En consecuencia con lo anterior se
visualiza que una buena manera de responder hoy a estas demandas en el mundo
municipal, con los mismos recursos, es el apuntar hacia un enfoque de gestión de la
calidad, transformando lentamente a estas instituciones y llevándolas a desempeños de
gestión de acuerdo a los desafíos actuales.
En las siguientes secciones se mostrará el marco en el cual se sustenta la
entrega de calidad en los servicios. Para ello se explicará en primera instancia cuales
son las características de éstos, y por qué ellos son diametralmente distintos a los
productos. Se profundizará luego en el concepto de calidad de servicio, entendiendo
cómo se define éste y qué factores lo determinan tanto en la esfera pública y en la
privada. Luego, se cuestionará el estado actual de la calidad de servicio en las
municipalidades del país para finalizar mostrando algunas iniciativas y prácticas que
apuntan hoy hacia la calidad total en el sector privado en Chile.
2.2.1 Servicios: definición y características
Los servicios se definen como todas las actividades económicas cuyo
resultado no son una construcción física o un producto, ya que a diferencia de estos
últimos, generalmente se consumen en el momento que se elaboran, son intangibles ya
que no pueden ser percibidos como algo palpable, no son homogéneos puesto que
15
nunca pueden ser exactamente iguales unos con otros y finalmente no presentan la
característica de la caducidad, no pudiendo ser almacenados o devueltos.
Al pensar en las actividades que realiza y que entrega una municipalidad se
puede apreciar que gran parte de ellas responden a las características antes
mencionadas, y por ende, presentan una gran cercanía a esta concepción de servicios.
Se puede apreciar esto al pensar en ejemplos como la entrega de una patente comercial,
la petición de una poda de un árbol o una solicitud de ayuda social dirigida al Alcalde.
Según diversos autores los servicios son procesos que son evaluados
siempre desde la mirada del cliente en el llamado momento de la verdad, el cual es el
punto de encuentro entre el cliente y la empresa. Esta evaluación dependerá de la
gestión institucional del proceso que está asociada al servicio correspondiente. Para el
caso de una municipalidad existen una diversidad de puntos de encuentro entre los
vecinos y la institución, donde destacan las oficinas de sus departamentos, la oficina de
partes, los funcionarios que atienden las llamadas telefónicas y el personal que visita
terreno, entre muchos otros. En caso de que los procesos internos que dan respuesta a
estos servicios no sean capaces de satisfacer la promesa hecha en el punto de encuentro,
quien paga el error es la institución completa, trasladándose ese costo a la imagen del
Alcalde, con una consecuente pérdida de popularidad para el mismo, lo que es una
merma de un capital muy importante en la gestión pública.
2.2.2 Calidad de servicio: definición y dimensiones
En los servicios se ha impuesto un punto de vista sobre la calidad que
afirma que ésta depende completamente de las percepciones de los clientes, los cuales
buscan la satisfacción total de sus necesidades, deseos y expectativas. De esta manera,
el resultado de un servicio, o la calidad del mismo, se puede medir como la diferencia
16
entre la medición del cliente acerca de la prestación del servicio y la medición de las
expectativas del mismo, previo a su entrega.
Existe una extensa investigación (Zeithaml, Parasuraman y Berry, 1990)
relacionada a los servicios en el mundo privado que determinó las 5 dimensiones de
mayor relevancia para los clientes en lo que refiere a la percepción que ellos se llevan
del servicio que les ha sido entregado. Éstas se presentan a continuación:
Confiabilidad: Definida como la habilidad de hacer el trabajo
prometido de una manera fiable y precisa. En este punto cobra especial importancia las
promesas de servicio que se le hacen a los clientes, como por ejemplo cumplir con el
tiempo de respuesta estimado y las características requeridas del servicio.
Empatía: Compuesta por varios factores relacionados a la capacidad
de la organización de ponerse en el lugar del otro y facilitarle el acceso a los servicios y
la institución. En este sentido, son de importancia los esfuerzos por acercarse al cliente,
comunicándose con él para conocer sus inquietudes y necesidades.
Receptividad: Definida como la voluntad que perciben los clientes
en ser ayudados en sus necesidades y en proveerles un servicio rápido. Básicamente en
este punto se mide la real vocación de servir a un cliente y no verlo como un problema.
Certeza: Suma de factores relacionados a la seguridad que transmite
la organización respecto al servicio que les ha sido solicitado. Se miden, entre otras
cosas, la competencia que proyecta el personal para resolver los problemas, la
seguridad de que se recibirá una buena atención y además la credibilidad que se tiene
sobre la institución.
Elementos tangibles: Relacionados al entorno en el cual se prestan
los servicios. Esto incluye desde la apreciación de las instalaciones físicas y de los
equipos ocupados para el servicio hasta la apariencia del personal de atención.
17
Pero no todos estos atributos ponderan de la misma manera en la
percepción del servicio. A continuación se presenta la siguiente tabla de
preponderancia para las dimensiones presentadas:
Tabla 2.1: Dimensiones que afectan la percepción del servicio entregado
Dimensión de la percepción del servicio entregado
Porcentaje Importancia
Confiabilidad 32%
Empatía 16%
Receptividad 22%
Certeza 19%
Elementos tangibles 11%
Por otro lado también existen factores que determinan las expectativas de
los clientes con respecto a la entrega de un servicio, entre ellos destacan las opiniones y
recomendaciones de amigos y familiares, sus necesidades personales, las experiencias
previas que el usuario haya tenido con el servicio y las campañas externas de
publicidad que las instituciones realicen.
Según lo explicado en los puntos anteriores se presenta el siguiente cuadro,
el que expone las principales componentes que afectan la calidad de servicio y como
éstas determinan su resultado final.
18
Figura 2.1: Cuadro general de calidad de servicio.
2.2.3 Calidad de servicio: teoría de las brechas
Se ha especificado en los puntos anteriores que para alcanzar la calidad, lo
fundamental es conocer y satisfacer las expectativas de los clientes, para luego
organizarse y trabajar para esto. A pesar de la definición que ha sido presentada no es
sencillo saber cuales son los puntos claves que determinan la entrega de un servicio de
calidad. Para solucionar este tema Parusaram, Zeithaml y Berry (1990) crearon el
denominado modelo de los gaps, el cual explica cuales son las cuatro brechas que
hacen que las percepciones de los clientes acerca de los servicios que le son entregados
no se relacionen con las expectativas previas que tenían de él.
La primera brecha habla de la discrepancia que existe entre las necesidades
reales que tienen los clientes con respecto a las que una institución cree que ellos
tienen. Esta brecha se refiere entonces al desconocimiento de aquellos a los que se les
está entregando el servicio, al no saber cuales son sus preferencias. Esta brecha puede
19
producirse por el poco contacto que tienen los altos directivos con los clientes, lo que
produce que decidan innovaciones o políticas alejadas de la realidad, las que pueden no
ser útiles si no se adaptan a las preferencias y la cultura del público que se quiere
atender.
La segunda brecha manifiesta la poca concordancia entre el conocimiento
de las expectativas de los clientes y la no transformación de ese conocimiento en
estándares claros de servicio a perseguir por la organización. Esta brecha está
relacionada a errores de diseño en las metas e indicadores, a escaso compromiso con la
calidad de servicio por parte de la dirección o a una percepción de que es inviable para
la realidad de la organización lo que el público desea.
La tercera brecha está directamente relacionada a aspectos operativos,
fallando principalmente en los recursos o en la implementación de los procedimientos
que buscan alcanzar los estándares de servicio propuestos. Si no se poseen las personas
adecuadas, si éstas tienen instrucciones difusas o si los procedimientos no son los
correctos no se tendrán los resultados esperados en el diseño. En este punto es esencial
dotar a los encargados de los recursos que son necesarios para resolver sus tareas y
además empoderarlos para resolver potenciales problemas.
La cuarta brecha y final se refiere a la discrepancia existente entre el
servicio real que se entrega y lo que se comunica a los clientes acerca del mismo. En
este punto resulta esencial no elevar las expectativas de los clientes por sobre lo que la
organización puede realmente cumplir. Es de especial importancia que la comunicación
con el personal en contacto sea muy fluida y clara para evitar este tipo de conflictos.
De esta manera, se entiende que una deficiencia de la calidad percibida en los servicios
puede estar originada por cualquiera de estas discrepancias o una combinación de ellas.
Para cerrar la brecha final del modelo es indispensable reducir al mínimo las cuatro
brechas ya mencionadas. En el siguiente cuadro se puede apreciar una figura ilustrativa
del modelo de las brechas.
20
Figura 2.2: Cuadro general de la teoría de las brechas.
2.2.4 Calidad de servicio: diagnóstico en municipios
Una vez que ha sido presentado cómo se mide la calidad de servicio, es útil
preguntarse que tan bien lo están haciendo las municipalidades en Chile. Lo cierto es
que las últimas mediciones respecto al tema no han arrojado resultados alentadores. En
concreto, el Índice Nacional de Satisfacción del Consumidor (INSC) del año 2006 situó
a los municipios como la peor industria evaluada, de un total de 23, en lo que se refiere
a la satisfacción global de sus usuarios con el servicio prestado. El índice se mide como
la diferencia entre los usuarios satisfechos con el servicio con los insatisfechos2. A
continuación se presenta un resumen de los resultados para el segundo semestre de
aquel año:
2 Se considera que los clientes satisfechos son quienes perciben un servicio de excelencia, el cual es
evaluado con notas 6 o 7. Por otro lado, se considera que un cliente insatisfecho, es quien percibe un
servicio deficiente, lo cual está asociado a notas desde el 1 al 4.
21
Tabla 2.2: Resultados INSC segundo semestre año 2006.
IndustriasExcelencia
(%)Deficiencia
(%)Satisfacción
Neta
Gas 85,2 2,2 83,0
Supermercados 78,6 5,6 73,0
Bancos 75,5 6,4 69,1
Telefonía móvil 65,2 14,9 50,3
Municipios 36,9 33,4 3,5
Promedio 67,3 11,9 55,4
En la tabla se exponen los resultados de algunas industrias emblemáticas
para la población, así como el promedio de las industrias evaluadas. Los resultados
entregan certeza acerca de cómo están funcionando las municipalidades. El desafío
supone el poder encontrar el problema.
En la misma línea, cabe preguntarse si las municipalidades están
entregando los servicios que la comunidad necesita. Esta interrogante se puede
resolver, en parte, con los datos de la encuesta CEP de Noviembre de 1995 recogidos
por Irarrázaval (1996), y que tienen relación con la siguiente pregunta: ¿cuáles son los
3 temas a los que el municipio debiera dedicar mayores esfuerzos? Los resultados
recogidos se resumen en la siguiente tabla:
Tabla 2.3: Problemas que debieran ser abordados por los municipios
Temas % Menciones
Ayudas asistenciales a personas pobres 50%
22
Delincuencia, robos y asaltos 48%
Consultorios, atención primaria de salud 35%
Pavimentación 32%
Promoción del empleo y oficina de colocaciones
24%
Canchas deportivas y lugares recreativos 20%
Alumbrado público 18%
Escuelas, colegios, liceos 18%
Un análisis frío de estas cifras podría determinar que las municipalidades
no están respondiendo a una parte importante de las necesidades de la población, por
ejemplo la delincuencia. Sin embargo este pensamiento puede ser discutido gracias a
los resultados obtenidos de otra pregunta de esta encuesta, la cual hacía elegir para
ciertos temas de interés público a la municipalidad o al Gobierno como el principal
responsable de resolver ciertas problemáticas. Las respuestas a esta pregunta se pueden
apreciar en la siguiente tabla:
Tabla 2.4: Preferencias de responsabilidad municipal frente al Gobierno Central
Temas % Manejo Municipal
Construcción de sede social o vecinal 85%
Iluminación de calles 81%
Instalación de semáforos 74%
Construcción de recintos públicos 71%
Pavimentación y reparación de calles 70%
23
Colegios, escuelas, liceos 46%
Salud primaria 42%
Medidas para combatir la delincuencia 36%
De ambas tablas se puede inferir que los municipios, al menos en el papel,
sí se están encargando de los temas que les competen y que más le preocupan a las
personas. Si bien existen otros problemas que las municipalidades no están asumiendo,
como la delincuencia, éstas no poseen las atribuciones necesarias para resolverlas dado
la estructura organizacional del Estado.
Al pensar en la teoría de la brechas, explicada en una de las secciones
anteriores, se puede apreciar que no existe una deficiencia relevante en la primera de
éstas. Esto se debe a que los municipios si se están encargando de lo que la gente desea,
en la medida que les es posible hacerlo, y además a que conocen los atributos que los
clientes gustarían recibir del servicio, ya que diversas encuestas han mostrado que las
personas esperan un servicio confiable y rápido junto a una atención amable. La
segunda brecha de la teoría tampoco presentaría un problema puesto que algunos
estándares de atención están determinados por la ley, como en el caso del tiempo
máximo de respuesta a los vecinos.
La lejanía de la calidad de servicio ansiada parece entonces provenir de
otros factores ajenos a los marcados en las primeras dos brechas de la Teoría de los
Gaps. Para ahondar en este punto se presenta la siguiente tabla, la cual contiene los
resultados de una encuesta realizada por Irarrazával en Julio del año 2007 a un grupo
de Alcaldes y Concejales del país, los cuales mencionaron las siguientes debilidades
como las dos más importantes de sus propios municipios.
24
Tabla 2.5: Principales problemas que enfrentan los Alcaldes.
Temas % Menciones
Escasez de recursos 55%
Personal poco adecuado 33%
Baja capacidad de proyectos 24%
Poco compromiso del equipo 18%
Equipamiento e infraestructura 16%
Poco contacto con el sector privado
16%
Los factores expresados por los propios Alcaldes y Concejales dejan a
entrever que existen problemas de gestión y de recursos importantes que le impiden a
las municipalidades entregar la oferta deseada. De esta manera se puede predecir que el
principal problema se encuentra en la tercera brecha, la cual se relaciona con la gestión
de los procesos y los recursos que responden a los servicios.
Apoyando el punto anterior, Friedmann (1997) critica la ineficacia de los
municipios, especialmente en lo concerniente a la lentitud de sus respuestas y su
propensión a tejer entramados burocráticos para responder a los ciudadanos. En la
misma línea criticaba del sector público la falta de elementos de gestión del mundo
privado. En este sentido Friedmann llamaba a avanzar hacia lo que el determinaba
como el new public management. De esta forma, se apoya la tesis de que una gran parte
de los problemas en los servicios municipales tienen una profunda raíz endógena, la
que se acentúa con la baja profesionalización del personal y la rigidez para manejar los
recursos. En la siguiente sección se mostrarán algunas iniciativas del sector privado que
pueden ayudar a superar el estado actual del servicio municipal.
25
2.2.5 Políticas que promueven la calidad de servicio
La importancia progresiva que han ido adquiriendo las estrategias de
servicio han llevado al mundo privado a desarrollar una serie de buenas prácticas que
han ido aplicando las teorías de calidad de servicio. Éstas han nacido básicamente
como estrategias que apuntan a la consolidación de mercados una vez que las
compañías se ven impedidas de seguir creciendo en tamaño al estar estos ya cubiertos
en su totalidad.
Mombiedro y Monturiol (2005) de la consultora Daemon Quest afirman
este hecho en su estudio3 al notar que un 73% de los clientes que abandonan a su
empresa preferida lo hacen por ineficiencias en el servicio. De esta manera, se ha hecho
imprescindible no seguir cometiendo aquellos errores que marcan la diferencia para los
clientes. Esto más aún luego de demostrarse (Reicheld y Sasser, 1990) la fuerte
relación existente entre la satisfacción del cliente y la lealtad con las empresas y en
cómo esta última impacta en las utilidades, demostrándose incluso que en algunas
industrias, como las de seguros, una reducción de un 5% en la tasa de abandonos tenía
impactos por sobre un 40% en las utilidades.
Si bien en el mundo municipal las ineficiencias en el servicio no impactan
de una manera tan fuerte el estado de resultados como lo hacen en el mundo privado, el
impacto en el capital político y la imagen del Alcalde no es despreciable, en especial
cuando se acerca el momento de elecciones populares, donde el tener ganada la lealtad
de los vecinos es primordial para el éxito. Además, el cumplir con estándares de
calidad de servicio óptimos está alineado intrínsicamente con la misión que debiera
tener toda organización pública.
3 El estudio del Marketing Intelligence Review brinda las principales directrices de las estrategias para
prevenir la fuga de clientes y potenciar los planes de retención de los mimos. En este sentido, la
fidelización de los clientes está estrictamente relacionada con la calidad del servicio entregada.
26
Como se puede apreciar de acuerdo a lo señalado, generar iniciativas que
apunten a la calidad de servicio es un camino a seguir en el plano público y privado.
Para esto, se presentan las principales estrategias emprendidas en los últimos años por
las compañías líderes del país en materia de calidad de servicio, las cuales han sido
extraídas desde la Revista Capital4.
a) Foco total hacia el cliente
Horovitz (2000) recalca que “una estrategia de servicio comienza por
contemplar a la empresa a través de los ojos de sus clientes”, por ende, una institución
verdaderamente comprometida con esta visión deberá reevaluar su funcionamiento con
tal de lograr este objetivo. Son comunes dentro de este enfoque la apropiación de
slogans que apunten en este sentido, las actividades en toda la institución para crear
cultura de servicio y también la reestructuración orgánica, usualmente creando
departamentos de atención al cliente.
b) Marketing relacional y fidelización
Para lograr la satisfacción de las necesidades de los clientes, es vital lograr
conocerlas, siendo necesario entonces segmentar a la población para diferenciar los
servicios. Idealmente, se busca conocer uno a uno a los clientes, por ejemplo a través
de su historial de solicitudes, para lo cual se requiere del apoyo de sistemas de
información. Una vez que esto se ha logrado comienzan las estrategias de fidelización
que buscan una relación duradera y de mayor estabilidad con la institución, al generarle
incentivos positivos para preferirla en forma permanente.
c) Búsqueda de la excelencia operativa y estandarización
4 Específicamente en sus ediciones especiales dedicadas a premiar a las empresas líderes en materias
de calidad de servicio en los años 2004, 2005 y 2006 respectivamente. En estos números son
entrevistados los principales directores del área de servicios de las empresas más importantes del país.
27
Los servicios son finalmente procesos, que requieren de un back office que
esté a la altura de las promesas que se entregan. De esta manera, se debe buscar la
máxima eficiencia operativa en las actividades que soportan los procesos. Esto se puede
lograr a través de una combinación de innovación gracias a la tecnología y la
aplicación de la estandarización, es decir, una serie de pasos únicos que ayudan a
entregar servicios homogéneos y que incentivan la eficiencia.
d) Prácticas de recursos humanos
Los servicios son procesados, casi en su totalidad, durante alguna de sus
etapas por personas, particularidad que se da en la esfera privada y casi en su totalidad
en la pública. Por esto, resulta trascendental que éstas tengan las motivaciones
adecuadas que les permitan realizar su labor de manera óptima. En este sentido, el líder
de los equipos debe velar, entre otras cosas, porque sus trabajadores cuenten con las
habilidades necesarias para ejercer su labor, con alinear sus motivaciones con el
resultado final y propiciar un buen clima de trabajo. De esta forma, se han hecho
comunes los programas de capacitación de empleados, el establecimiento de incentivos
y la generación de espacios de esparcimiento para generar confianza en los equipos de
trabajo.
e) Rediseño de elementos tangibles
A lo anterior se suma una componente visual y estética en la entrega de
mejores servicios. Ejemplos de esto son las iniciativas de reestructuración de espacios
físicos de atención a clientes o los cambios en la vestimenta del personal en contacto.
f) Retroalimentación y mejoras
La gestión de los errores y de las sugerencias que entregan los clientes se
han tornado en un punto central para el mejoramiento continuo de los servicios. En
consecuencia, se debe buscar manejar a la perfección los reclamos y el estar midiendo
28
constantemente a través de indicadores los servicios entregados. Según Horovitz (2000)
“lo que no se puede medir en el mundo de los servicios no se puede gestionar”.
2.2.6 En la búsqueda de la calidad total
La importancia adquirida de la gestión de la calidad en los servicios ha
promovido la creación de estándares internacionales que ayuden a las organizaciones a
emprender el camino en la búsqueda de la calidad en sus procesos. De esta manera han
surgido un conjunto de reglas de carácter social y organizacional cuyo objetivo es
acotar los requisitos para entregar servicios de calidad, para luego poder certificarlos
bajo un sello de garantía, buscando crear un lenguaje común de buenas prácticas. En
esta línea se reconoce como la norma de mayor renombre a la ISO 9000 de la
International Organization for Standardization, la que a través de su norma 9001 ha
buscado entregar un conjunto de reglas que ayuden a mejorar la capacidad y
rendimiento de las organizaciones en su entrega de servicios.
Este estándar internacional promueve la adopción de un enfoque de
procesos para tratar la eficacia de un sistema de gestión de la calidad. Este tipo de
enfoque busca no perder de vista el conjunto de las actividades que componen el
proceso que da respuesta a las necesidades de los clientes. En este sentido, la norma
enfatiza la importancia de comprender cuales son los requerimientos necesarios para
sostener los procesos, de entender qué actividades agregan valor, de obtener medidas
de desempeño y finalmente de promover mejoras continuas. En concreto la norma se
divide en cuatro puntos principales:
a) Responsabilidad de la dirección
Guarda relación con el compromiso que debe adquirir la dirección con las
metas, la necesidad de tener un enfoque hacia el cliente, la definición de la política y
finalmente con cumplir la planificación expuesta para alcanzar los objetivos de mejoras
29
de la calidad propuestas. Se deja claro entonces que los directores deben tener un rol
con liderazgo en el diseño, la comunicación y el seguimiento que debe tener el sistema
de gestión de la calidad.
b) Gestión de los recursos
Vela por la posesión y buen uso de los recursos dentro de la institución para
conseguir los fines de calidad propuestos. Dentro de ellos se consideran los recursos
materiales, la infraestructura y los recursos humanos. En estos últimos se hace especial
énfasis en determinar las competencias necesarias del personal, la promoción de las
destrezas necesarias y en crear un ambiente propicio de trabajo
c) Realización del producto
Relacionada con todo el control y optimización del proceso de la entrega de
los servicios y de la gran cadena de actividades que están detrás de aquella
construcción. Centra su análisis en determinar los requerimientos relacionados al
proceso, entendiendo a cabalidad los insumos necesarios para desarrollar las
actividades. Junto con esto, sienta las bases para una correcta etapa de diseño para
finalmente monitorear la prestación del servicio.
d) Medición, análisis y mejora
Plantea las necesidades y actividades mínimas para la retroalimentación
dentro de la organización para con ello ir introduciendo mejoras sustanciales al
servicio. Centra su atención en el control de los procesos no conformes, en el análisis
de datos y en la medición de la satisfacción del cliente para pasar a acciones de mejoras
correctivas y preventivas.
En Chile y en el mundo existen empresas del ámbito privado que han
alcanzado la certificación o el llamado sello de calidad entregado por la norma ISO
9000, lo que demuestra la importancia que le ha sido entregada a la gestión de la
calidad en el país.
30
En el área pública los avances han sido discretos, sin embargo la
Municipalidad de Providencia logró el año 2005 certificar un grupo de procesos bajo
esta norma, destacando entre otros, la entrega de patentes comerciales, licencias de
conducir y permisos de circulación. Según algunos directivos del municipio los
cambios estuvieron motivados en entregar un mejor servicio a la comunidad,
especialmente en los procesos que reportaban mayores ingresos. El año 2007 se agregó
otro grupo de procedimientos, destacando principalmente los relacionados a aseo y
ornato de la comuna y los documentos que ingresan por Oficina de Partes.
2.3 Reingeniería de Procesos
Las organizaciones a lo largo de la historia no han estado excluidas de los
cambios que han sucedido en su entorno, muy por el contrario, en algunos casos
incluso los han propiciado. La Revolución Industrial por ejemplo marcó una etapa en la
historia del hombre donde los avances tecnológicos, y cómo estos se aplicaron a las
organizaciones de aquel entonces, cambiaron las lógicas de cómo se organizaba la
economía y el trabajo. Hoy estamos en una nueva era, muy distinta a la de siglos atrás,
incluso muy diferente a la de décadas atrás. La pregunta que se debe hacer entonces es:
¿han cambiado las instituciones en este tiempo? Algunas ciertamente lo han hecho,
pero otras no han innovado en gran medida respecto a antiguos esquemas de trabajo.
El tema central de esta sección trata de la reingeniería a la cual deben
someterse las instituciones públicas y privadas, entendiendo ésta como un cambio
fundamental que debe realizarse en el corto plazo a fin de no quedar ancladas en
modelos antiguos y poco acordes para las exigencias y dinámicas actuales. En concreto,
la sección se dividirá en cuatro partes: en la primera se analizarán los errores comunes
que cometen las organizaciones que siguen funcionando con lógicas pasadas. Luego, se
definirá qué son los procesos y su importancia dentro de las instituciones. En tercer
lugar, se entregará la definición formal de reingeniería junto con las características de
31
un proceso rediseñado y finalmente se expondrán las principales características de
cómo comenzar un proceso de reingeniería, tanto para una organización pública como
para una privada.
2.3.1 Los errores tipo en los procesos
Adam Smith creó un modelo de trabajo que en muchos lugares ha
perdurado hasta el día de hoy. Éste radica básicamente en la división de labores a cargo
de funcionarios altamente especializados, los cuales sólo realizaban una función
específica dentro de una eficiente cadena de producción. Así, si un proceso requería de
diez actividades de inicio a fin, éste pasaba por las manos de diez especialistas, lo cual
era mucho más rápido a que una sola persona intentara realizar la totalidad de ellas.
Pero lo cierto es que algunas cosas han cambiado en estas últimas décadas,
en particular en las industrias de los servicios. La aparición de nuevas tecnologías, la
pérdida del concepto de espacio único de trabajo y las crecientes demandas de los
clientes han transformado la lógica que le daba sustento a las teorías de Smith.
Inevitablemente, han surgido nuevos problemas a la hora de procesar solicitudes, y la
cadena de producción en serie parece ya no adecuarse a las necesidades actuales.
Pensemos por ejemplo en una municipalidad en Chile que se ve enfrentada
a una petición de una patente comercial. En la gran mayoría de ellas, este
requerimiento será ingresado en alguna unidad física de la municipalidad, luego pasará
a una revisión por un especialista para ver la factibilidad en el uso de suelo según el
plano regulador, luego pasará a manos de un inspector que deberá verificar en terreno
lo estipulado en el papel. Tarde o temprano llegará al Departamento de Rentas, donde
otro especialista deberá actualizar en los registros la nueva patente, eso si se tuvo la
suerte de que ésta no tuviera que ser revisada y discutida en el Concejo Municipal o de
32
tener otro tipo de problema. A partir de este ejemplo, cabe preguntarse si es eficiente
seguir haciendo el trabajo de la misma manera.
La respuesta a esta pregunta parece ser negativa, de hecho Hammer y
Champy (1994) han descrito una serie de problemas que tienen las instituciones que
siguen trabajando bajo esta lógica. Entre ellos destacan la dificultad que existe para
coordinarse entre departamentos, la falta de responsables de los procesos como un todo,
las peleas por lograr eficiencias internas a expensas de la eficiencia global, la
multiplicidad de pases laterales con largos tiempos de espera para el procesamiento y la
acumulación de errores debido a la cantidad de actores involucrados en las actividades,
entre muchos otros.
Hoy, los antiguos modelos de cómo debían organizarse las instituciones ya
no responden a sus necesidades. Se debe despedir entonces a la antigua burocracia, para
empezar a consolidar una organización estructurada en torno a los procesos de
principio a fin y no como la suma de actividades especializadas.
2.3.2 Procesos: definición y características
Cuando uno se dirige a una librería en busca de información acerca de
cómo hacer funcionar una empresa no es un gran problema encontrar bibliografía
relacionada a la estructura de las organizaciones o a los flujos de información, pero no
es fácil encontrar investigaciones acerca de sus procesos de negocios (Morris y
Brandon, 1994).
Los mismos autores definen un proceso de negocios como una actividad
que se lleva a cabo en una serie de etapas para producir un resultado específico o un
grupo coherente de resultados específicos. De esta manera, un proceso es más general
que una tarea y tiene las particularidades de que es gatillado por un evento, de tener un
33
cliente que recibe los resultados y de tener actores con roles en él. El problema que
existe en la actualidad es que éstos han sido completamente descuidados en algunas
organizaciones, estando muchas de ellas orientadas a tareas, oficios, en personas o
estructuras.
En especial en el plano de los servicios, las actividades individuales no
tienen ninguna importancia en la medida que éstas no lleguen al cliente. De esta forma,
si un proceso falla en una de sus últimas etapas, para el cliente el servicio entero lo
habrá hecho, no existiendo un punto intermedio. De esta manera, se puede desprender
la importancia de preocuparse de los procesos en su totalidad, entregando de esta
manera un enfoque más global a la especialización de funciones de las épocas
anteriores.
Debido al diseño del trabajo implantado por los modelos antiguos hoy los
procesos que dan respuesta a los servicios cruzan muchas líneas dentro de las
organizaciones, lo que los hace ser difusos, no estar estudiados y muchas veces ni
siquiera definidos. De esta forma un plan de reingeniería pone a los procesos como la
primera componente de someter a evaluación.
2.3.3 Reingeniería: definición y características
Hammer y Champy (1994) definen reingeniería como “la revisión
fundamental y el rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras espectaculares en
medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales como costos, calidad, servicio
y rapidez”.
Se entiende con esto que para hacer reingeniería se debe olvidar todo tipo
de supuestos, sin dar nada por sentado ni por conocido. A su vez, tiene la característica
de ser radical, por lo que se debe ir más allá de mejoras superficiales a lo que ya se
34
hace, reinventando la manera en que se realiza el trabajo, alcanzando resultados
espectaculares con saltos gigantescos de rendimiento, dejando atrás mejoras
incrementales. De esta forma, al hablar de reingeniería no se está hablando de un
programa computacional que ejecute los mismos pasos que hoy ya existen, ni de una
reestructuración organizacional o de un programa de calidad de mejoras incrementales.
Reingeniería no es hacer lo mismo de siempre, sino que es romper las reglas de una
manera ambiciosa y creativa.
Al concentrarse la reingeniería en los procesos se vuelve a tener en vista el
objetivo grande, que es entregar el servicio al cliente que los pide. Las iniciativas de
reingeniería entonces han cambiado la manera de cómo se hacían las cosas y tienen
ciertas características comunes que han sido recogidas por Andrews y Stalick (1994) y
que se presentan a continuación:
a) El trabajo se organiza en torno al resultado final
De esta manera se trata de combinar una variedad de oficios para que sean
ejecutados por la menor cantidad de personas que sea posible. Con esto, se busca
eliminar los excesivos pases laterales dentro de las organizaciones, con las
consiguientes duplicidades de funciones. Las personas actúan en base a la información
que ellos mismos generan, reduciendo los problemas de comunicación entre
departamentos. Además se hace imprescindible la creación de indicadores que
sintetizan cuan bien están haciendo el trabajo los responsables de llevarlo a cabo.
b) Mejora la información a los clientes
Dentro de los procesos de reingeniería se ha buscado que los clientes estén
más informados acerca del estado de sus solicitudes o incluso que colaboren en el
diseño de los mismos. De esta manera se ve reducida la brecha que les permite a los
directores saber si se está haciendo bien el trabajo y satisfaciendo los requerimientos de
35
los clientes. Para realizar esto se suele recurrir a un único punto de contacto que
centraliza la información a entregar y la recepción de las sugerencias.
c) Se reducen los controles y revisiones
Se cambia el control estricto y a medida que el trabajo se va ejecutando por
controles globales o diferidos. Esto se realiza en pos de la eficiencia global del servicio,
el cual tolera márgenes pequeños de abusos que luego son estudiados con estadísticas
posteriores. Gracias a esto el flujo de trabajo se hace más expedito.
d) Desaparece progresivamente el trabajo en serie
Cuando las personas tienen variado acceso a la información y pueden
comunicarse cruzando las barreras físicas y jerárquicas de las organizaciones entonces
se propicia el trabajo interdependiente y simultáneo. De esta forma, ya no es necesario
en la gran mayoría de los casos el flujo lineal de trabajo, desapareciendo con esto la
suma de variabilidades en los tiempos de espera de las actividades que componían un
proceso.
e) Los trabajadores toman decisiones
Si el acceso a la información es bueno y las políticas de la organización
están claras, los trabajadores tendrán muchas más herramientas para tomar decisiones
de una manera autónoma. De esta forma el trabajo se hace mucho más rápido al reducir
los intermediarios para la aprobación de procesos, por ejemplo. Esto trae aparejado una
serie de cambios importantes para las organizaciones, ya que éstas deben pasar de tener
un personal con conocimientos en oficios simples a estar capacitados, de tener una
cultura de control de actividades a un trabajador facultado y que será evaluado por
resultados, de tener supervisores a entrenadores de equipos. De esta forma, se le
entregan mayores atribuciones a los trabajadores, lo que está directamente relacionado
con una mayor responsabilidad sobre sus actividades.
36
f) La tecnología asume un rol fundamental
Para que gran parte de los principios expresados anteriormente puedan ser
factibles, el acceso en línea a la información, las mejoras sustantivas en conectividad y
la automatización de ciertas actividades es fundamental. De esta forma, es difícil
concebir un programa de reingeniería sin un salto tecnológico sustantivo. Se explorará
con mayor detalle este tema más adelante en este documento.
2.3.4 Mirando a la reingeniería
Emprender un proceso de reingeniería dista de ser una labor sencilla,
puesto que al replantearse la organización es muy probable que una parte importante
cambie en ella. Al cambiar los proceros de negocios de la organización, necesariamente
cambian los oficios que deben ser desempeñados, lo que incluso podría llevar a
cambiar las estructuras. Esto sólo podrá estar dado si la administración decide realizar
estos cambios, lo que trae aparejado nuevos sistemas de medición y funcionamiento,
que están asociados a nuevos valores y a la necesidad de un cambio cultural dentro de
la organización. Es muy importante entonces entender cuáles son todas las dimensiones
del cambio. Andrews y Stalick (1994) las detallan en tres grandes grupos, que están
compuestos a su vez por tres estructuras que se presentan en la siguiente tabla y que se
explican a continuación de ésta:
Tabla 2.6: Dimensiones del cambio en reingeniería
Dimensión Estructuras
Física-Técnica Procesos Tecnología Organizacional
Refuerzo Incentivos Medición Administración
Valórica Cultura Poder Creencias
37
a) La dimensión física-técnica
Son las que proveen los cimientos operacionales de la organización y que
son los aspectos más concretos y visibles, y por ende los que presentan menor
dificultad para cambiarlos. El primero de ellos es la estructura de los procesos, lo que
dice relación básicamente en cómo el trabajo se organiza y cuáles son los
procedimientos a seguir. El segundo habla de la estructura tecnológica, como la
posesión de los sistemas de información y de flujo de información adecuados para los
desafíos. Finalmente está la estructura organizacional que tiene una directa relación con
el organigrama de la institución, definiendo quién determina el contenido del trabajo, a
quién se le rinde cuentas, quién debe elegir los trabajadores y manejar el grupo, entre
otros.
b) La dimensión de refuerzo
Son las que apoyan los cambios realizados en la dimensión físico-técnica.
Guardan relación con la necesidad de dotar a la organización de las correctas políticas
con el fin de cambiar efectivamente la forma de trabajar. Al ser conceptos de menor
tangibilidad que las primeras tres son consideradas más difíciles de cambiar. La
primera estructura es la de los incentivos, los cuales deben estar alineados con los
resultados esperados. La segunda estructura son los sistemas de medición, los cuales
deben estar determinados según los objetivos de la organización y deben dotar de
información precisa a los directores para tomar decisiones y mejorar los errores.
Finalmente la tercera estructura se refiere a los métodos de administración, basándose
principalmente en cómo se relacionan los directores con sus trabajadores y en las
posibilidades de hacerlos partícipe en los cambios de la organización.
c) La dimensión de los valores
38
La resistencia al cambio en las organizaciones es una reacción natural. Es
importante entonces el liderazgo y la empatía para cambiar la cultura y los valores de la
organización. Esta dimensión invisible es la más difícil de cambiar y todo proyecto de
reingeniería que no la tome en cuenta adquiere grandes riesgos de fracasar. La primera
de estas estructuras es la cultura de la organización, conocida como los códigos
internos, los símbolos o hábitos, ya sea buenos o malos, que tiene una organización. La
segunda estructura dice relación con el poder político de los miembros de la
organización, el cual debe estar balanceado para evitar grandes resistencias a los
cambios debido a las potenciales amenazas que estas personas puedan sentir.
Finalmente como última estructura se menciona a las creencias individuales, las cuales
por ejemplo pueden determinar desconfianzas, escepticismo, impaciencia o rigidez y
con ello hacer difícil los procesos de reingeniería.
Como se puede apreciar, el camino a la reingeniería puede ser largo y
complejo, pero en el final de éste se encuentran grandes premios para la institución.
Antes de partir es importante reflexionar acerca de la visión para la cual la
organización está constituida y el por qué buscan en la reingeniería la solución a sus
problemas. Sólo una vez encontrada esa respuesta, se podrá dar comienzo a este gran
proyecto.
2.4 Tecnología y Gestión
En los últimos años en Chile y el mundo ha comenzado a tomar cada vez
más fuerza el término de la sociedad de la información, el que está relacionado a los
cambios producidos en los modelos sociales y en las actividades productivas gracias al
explosivo desarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.
Quienes viven dentro de esta sociedad han visto como las esferas de su vida han
cambiado progresivamente. Por ejemplo, los medios para comunicarse entre las
personas se han sofisticado enormemente, siendo posible ubicar al ser requerido en
39
cualquier instante y lugar que se encuentre. También los oficios han cambiado,
haciéndose más complejos y fortaleciéndose las industrias sin chimeneas, o
relacionadas a los servicios, donde los incrementos en productividad están dados
actualmente por el buen uso dado a la tecnología y al manejo de la información, más
que a incrementos en el capital (Reusser, 2003).
Este nuevo mundo global y tecnologizado ve entonces a la información
como el núcleo del progreso, y proyecta para el futuro una sociedad donde sus
miembros dejarán de actuar pasivamente, y ser meros receptores de información, para
tomar una actitud de construcción en conjunto y en tiempo real, a través de la
tecnología, en lo que será o es ya llamada como la sociedad del conocimiento. Para que
esto sea posible deberán seguir fortaleciéndose los cuatro pilares de este mundo
informático. El primero de ellos es la digitalización, el lenguaje común ocupado en las
nuevas tecnologías. Luego se encuentran las redes informáticas, como Internet, que son
el medio por los cuales viajan los datos informáticos. En tercer lugar está la
convergencia, que es el fenómeno de unificación de la tecnología de los receptores de
mensajes, lo que nos permite por ejemplo hoy en día recibir un correo electrónico por
un teléfono celular. Finalmente, está la alfabetización digital, que se relaciona con la
capacidad de la población de desarrollar las habilidades básicas que les permitan estar
insertos en esta nueva sociedad.
Las organizaciones no han estado exentas de estos fenómenos, y muchas de
ellas han cambiado enormemente su forma de organizar el trabajo y de comunicarse
entre sus miembros. Sin ir más lejos, el propio Estado comenzó a transitar el camino
hacia la modernización apoyando su gestión en la tecnología, en lo que se conoce como
el Gobierno Electrónico. Esta visión, impulsada por el Presidente Ricardo Lagos en su
mensaje presidencial del año 2000, busca para la gestión pública el logro de niveles de
eficiencia históricos, la disminución de costos de transacción y coordinación entre entes
40
del Estado y la generación de mayor valor público, entre otros objetivos (SEGPRES,
2002)5.
En este capítulo se explorará cuales han sido las puertas que ha abierto la
tecnología en las industrias de servicios y en las instituciones públicas, para luego
presentar herramientas que están actualmente utilizándose en las organizaciones más
avanzadas en lo que a tecnología e innovación se refiere. Con la revisión de este tema
se busca pavimentar el camino para una reingeniería en los municipios del país, que
luego permita avanzar hacia una calidad óptima de servicio. Lo cierto es que sin la
informática, todo el camino expuesto en los temas anteriores no sería posible, y ésta es
considerada como una condición fundamental, aunque no suficiente, para el progreso
en la administración municipal (Escalante, Hevia, 1991).
2.4.1 La informática como agente de cambio
Se ha mencionado previamente que la tecnología ha cambiado la manera en
cómo se ejecuta el trabajo. Es por esta razón que cualquier esfuerzo de reingeniería,
con el apoyo de la informática, debe romper reglas y esquemas antiguos, dentro de los
cuales Hammer y Champy (1994) rescatan los siguientes:
a) La información puede aparecer solamente en un lugar por vez
Cuando las solicitudes se realizan a través de papel éstas tienen la
particularidad de que la copia y la distribución de las mismas es menos flexible. De
esta manera, el trabajo suele organizarse de una manera secuencial, con los
consiguientes pases laterales y tiempos de espera asociados a las colas de documentos.
Esto ha cambiado con el almacenamiento de datos en formato digital y con la
posibilidad de compartir el acceso a bancos de datos. Con esto, la información puede
aparecer en múltiples lugares según sea necesario, reduciendo los costos de copias y de
transporte si corresponde.
5 Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Proyecto de Reforma y Modernización del Estado
41
b) Los expertos son los únicos capacitados para realizar labores complejas
El desarrollo de oficios especializados que daban respuesta a actividades
complejas dentro de procesos tiende a desaparecer con la creación de nuevos
programas informáticos expertos. De esta manera, hoy se requieren personas que
tengan conocimientos generales y que puedan manejar de manera básica el acceso a la
información, logrando mayor autonomía en los procesos. Los expertos pueden seguir
alimentando estos sistemas o diseñando estos programas, para que su presencia no sea
vital en todas las actividades que dan respuesta a un servicio. Gracias a esto, los
superiores han podido desprenderse de actividades rutinarias que les quitaban tiempo
valioso de planificación general.
c) Las organizaciones deben elegir entre descentralizar o centralizar
Al tener distintas sedes físicas se da el conflicto entre cuanta autonomía
debían tener las sedes más pequeñas respecto a la central. El dilema radicaba entre el
sano equilibrio que debía obtenerse para un adecuado control de los procedimientos
versus la rapidez de respuesta. Hoy, con las redes informáticas se pueden
complementar ambas funciones, logrando una mayor independencia de las sucursales y
un adecuado control de la sede central a través del estudio de datos y flujos
informáticos.
d) Sólo en la oficina se desempeña el trabajo
Anteriormente se necesitaba de un lugar físico común para recibir,
almacenar o transmitir la información de una manera formal. Con el avance de la
radiocomunicación y las computadoras personales quienes trabajan fuera de la oficina
pueden enviar y acceder a información desde cualquier lugar donde se encuentren,
ejemplo de lo anterior son los equipos con que cuentan los inspectores municipales en
algunas comunas del país.
42
e) El mejor contacto con el cliente es el personal
Si bien esta aseveración no ha cambiado para algunas industrias, hoy
existen distintos tipos de interacción, entre las organizaciones y sus clientes, que
responden de una manera eficaz a las necesidades de ellos según su segmentación.
Ejemplo de lo anterior, son los formularios de compras por páginas web.
f) Los planes y los indicadores se revisan periódicamente
Para realizar la planificación de una compañía o saber qué tan bien lo
estaba haciendo la misma con respecto a sus indicadores claves era necesario recoger y
organizar la información de períodos anteriores para luego analizarla y tomar
decisiones. Hoy, con nuevos sistemas en línea es posible saber instantáneamente lo que
se quiere evaluar y estudiar. Ejemplo de lo anterior es la capacidad de una sede central
de saber a cada instante cuantas personas están en una fila en la hora punta en una de
sus sucursales.
Se puede apreciar entonces que el rol de la tecnología en el rediseño de los
procesos dentro de una organización va mucho más allá que seguir haciendo lo mismo
de una manera digital. Una iniciativa de reingeniería, acompañada de un salto en
tecnología, apunta a reinventar la organización, innovando en sus procedimientos y
creando necesidades donde antes no se sabía que las existían. De esta forma, se va más
allá del marco de referencia actual que se tiene de los problemas de un procedimiento
en particular. En las siguientes secciones se presentarán algunas potenciales
herramientas o sistemas que pueden ayudar a dar estos saltos en las organizaciones del
país.
43
2.4.2 Sistemas de control y gestión de atenciones
El ingreso de un requerimiento a una organización presenta todo un desafío
para la misma, que incluye desde la recepción de la solicitud a la respuesta final de
ésta. El problema fundamental de una organización que debe dar repuestas no
instantáneas a sus servicios es poder saber en qué parte del proceso se encuentran,
información que es vital al momento de darle una solución a un cliente que realizó una
solicitud mucho tiempo atrás y hoy está insatisfecho con la respuesta obtenida o, peor
aún, con la que nunca obtuvo.
Para solucionar este problema, las organizaciones han desarrollado de
manera propia o han comprado softwares externos que les ayudan en el control y la
gestión interna de estos procedimientos. La idea es simple, cada vez que se recibe una
solicitud, independiente del medio, a ésta se le asigna un número único que se asocia
con el servicio y le permite a la institución e idealmente al usuario realizar un
seguimiento del mismo. Una vez que el documento ha sido derivado, ya sea de manera
digital o física, se debe ingresar en el sistema para marcar el despacho y el futuro
receptor. De esta forma, el procedimiento se itera hasta que el encargado final del
proceso lo cierra, dándose por terminado el servicio. Así se logra conocer en cada
instante en qué lugar de la organización y en qué estado del proceso se encuentra una
solicitud.
Según lo avanzado de este software se podrán entregar avisos de no
cumplimiento en las respuestas en lo que a plazos se refiere, pudiendo luego generar
estudios acerca de qué departamentos están con mayor cantidad de problemas con
respecto a otros, por ejemplo. En el sector municipal, las comunas de Providencia y
Santiago han desarrollado programas de este estilo que han facilitado la gestión de sus
solicitudes.
Relacionado a lo anterior existe la herramienta del Workflow, que puede ser
aplicada cuando los procedimientos que dan vida a los servicios pueden ser
44
automatizados, independizándose de esta forma el flujo de las personas que lo ejecutan
a través de pasos estandarizados y ordenados por sistemas de información, haciendo los
servicios más homogéneos y ayudando a establecer indicadores comunes que faciliten
el control.
2.4.3 CRM: manejo integral de relaciones con los clientes
Si bien los sistemas de control y gestión de atenciones van en la dirección
correcta en lo que se refiere a ayudar a la entrega de un buen servicio a los clientes,
éstos no son suficientes si lo que se desea es lograr una relación integral con ellos, que
propicie un conocimiento cabal de sus preferencias y necesidades, tal como si
pensáramos en un viejo almacén donde sus dueños si las conocen, gracias a un trato
prolongado y de confianza que ha sido cultivado a lo largo de los años.
Para responder a esta inquietud han aparecido las iniciativas de CRM o
Customer Relationship Management. El concepto se divide en dos partes necesarias y
complementarias. La primera de ellas habla de sistemas informáticos de apoyo a la
gestión de las relaciones con los clientes a través del manejo de un data warehouse, o
bases de datos que contienen información fundamental de sus características y de los
servicios que ellos solicitan. La segunda parte del concepto se refiere a la gestión
misma de la información, la cual permite, por ejemplo, generar perfiles de
contribuyentes utilizando los datos. Éstos pueden ayudar a entender mejor sus
necesidades y con ello brindar un mejor servicio, propiciando con esto una filosofía
organizacional con el foco puesto completamente en ellos.
Según el sitio web en español de Microsoft (2007), las estrategias de CRM
han demostrado tener mayor utilidad bajo ciertas condiciones, las cuales incluyen
organizaciones donde los clientes presentan características muy diversas, cuando existe
una amplia gama de servicios a ofrecer, donde existe una cierta regularidad en la
45
petición de servicios, cuando existen diversos medios de interacción con los clientes
como teléfono, páginas web o en persona y finalmente cuando la organización presenta
varias oficinas donde se hace indispensable el compartir información. Las
organizaciones que adoptan esta estrategia buscan ventajas o mejoras en lo que se
refiere a reducir sus gastos y en incrementar la satisfacción de sus usuarios.
Para una municipalidad la adopción de una estrategia de CRM puede ser de
gran utilidad, por ejemplo, para hacer una adecuada distribución de subsidios sociales
en toda la población, para manejar la relación que exista con un vecino que esté
molesto por un servicio no entregado, para mantener una relación profunda y de
conocimiento cabal con las juntas de vecinos o para identificar los mayores focos de
necesidades sociales en alguna unidad vecinal de la comuna.
2.4.4 Firmas y documentos digitales
El aumento del volumen de las solicitudes y un público cada vez más
exigente han obligado a las organizaciones a innovar y adaptarse a una gestión
moderna. De esta manera se ha hecho común la aparición del intercambio electrónico
de información como una herramienta que ayuda a mejorar la rapidez de los procesos.
Sin embargo y a pesar de las evidentes ventajas de los medios electrónicos con
transmisión de datos digitales, este medio de comunicación aún no es ampliamente
ocupado en las instituciones públicas. Existen tres razones que explican este fenómeno.
En primer lugar, la falta de desarrollo tecnológico en algunas instituciones, en segundo
lugar, la aún inmadura cultura digital y finalmente, la desconfianza acerca de la validez
de estos mensajes al no ser documentos en papel que posean una firma manuscrita o un
timbre de tinta.
Los documentos electrónicos, según Herrera (2000), son una representación
informática o digital que da testimonio de un hecho. De esta manera, se deben entender
46
en un contexto amplio, incluyendo ejemplos como boletas, correos electrónicos o
formularios ingresados a través de páginas web. Éstos realizan la misma función que
los de papel, ya que contienen un mensaje escrito en un lenguaje digital o de bits
destinado a comunicar y que además está fijado sobre un soporte, como el caso de
memorias o discos magnéticos. De esta forma, son reconocidos como un medio de
propagación de la escritura.
Las firmas electrónicas son, a su vez, un conjunto de datos digitales que
identifican al firmante de un documento electrónico y que vinculan la identidad del
usuario con el archivo recibido, dándole con esto validez al contrato que se suscribe
entre las partes. De esta forma, una firma puede ser un símbolo, un código o un sonido
característico, siempre que esté en formato digital.
Las ventajas de los medios electrónicos de intercambio de información se
pueden ver reducidas en un comienzo por los problemas que tienen en cuanto a su
credibilidad, ya que la información contenida puede ser alterada casi
imperceptiblemente o a su vez falsificada por otras personas en caso de no contar con
firmas digitales. Para estos problemas, el envío de información electrónico se
complementa con los sistemas criptográficos, los cuales transforman el mensaje en un
código inentendible para cualquier otra persona que no sea su emisor o receptor. Este
sistema se basa en la posesión de claves privadas, lo que asegura la confidencialidad de
la información, la autentificación del emisor y la integridad del documento.
Según la complejidad de los documentos o de la información que se está
transmitiendo se han desarrollado dos tipos de firmas, las simples y las avanzadas. Las
primeras son suficientes para dar validez a una petición interna de una organización
como un memorando, mientras que las segundas son requeridas para expedir
instrumentos públicos, como un certificado. En el manejo de las firmas electrónicas
avanzadas interfieren los llamados servicios de certificación, los cuales actúan como
notarios electrónicos que coordinan la entrega de claves y ayudan al reconocimiento
47
entre el emisor y el receptor de la comunicación, a través de la entrega de un
certificado digital al primero. Para poder enviar un mensaje, el cual se quiera firmar
electrónicamente de manera avanzada, se debe poseer dos claves por usuario, una
privada y otra pública. Actualmente, y con el fin de mejorar la seguridad, para poder
usar la clave privada de una persona se debe poseer un smartcard o token asociado a
esa clave, análogo a lo que sucede con una tarjeta usada en un redbank.
El año 2002 se promulgó en Chile la ley 19.799 sobre documentos
electrónicos, firma electrónica y los servicios de certificación de dichas firmas. En esta
regulación se reconocía la validez jurídica de los documentos electrónicos y de la firma
electrónica, homologándola a los documentos en papel y a la firma manuscrita, esto
amparado en el principio de la neutralidad tecnológica. Además, la misma regulación
habilita a los órganos de la administración pública a celebrar contratos y expedir
documentos electrónicos suscribiéndolos con este instrumento.
El Decreto Nº81 del año 2004 de la Secretaría General de la Presidencia
normó la interoperatibilidad que debían tener los documentos electrónicos en el sector
público. El decreto estableció entre otras cosas que estos documentos debían ser
estructurados en XML, que sus esquemas debían estar en formato XML Schema y que
debían referenciar metadatos únicos, es decir, una exclusiva forma de representar datos,
como por ejemplo una fecha. Junto a esto el documento estableció la existencia
obligatoria de un administrador de esquemas y metadatos donde todas las instituciones
del sector público podían inscribir sus esquemas XML, como por ejemplo, un
formulario que contiene un oficio tipo.
Como se puede apreciar, estas regulaciones han abierto una gigantesca
puerta para una revolución tecnológica sustantiva en el sector público, la cual
comenzará a desarrollarse en la medida que sus instituciones se familiaricen con estas
nuevas herramientas asegurando en el futuro el poder agilizar la gran mayoría de los
48
servicios a través del procesamiento digital de los documentos y el acceso a bases de
datos compartidas.
2.4.5 Software libre y Open Source
Hastiado de los problemas que se suscitaban cuando la impresora del
trabajo dejaba de funcionar, Richard Stallman decidió crear un programa que les
avisara a sus compañeros cuando ésta no estuviera operativa. Para esto necesitaba el
código fuente del equipo de impresión, el cual le fue negado por la empresa propietaria
del mismo. Este simple hecho fue el puntapié para el nacimiento del proyecto GNU en
1984 el cual buscaba la creación de un sistema operativo completamente libre. Ya a
principios de la década de los noventa esta idea tomaba mayor fuerza con el nacimiento
de Linux, el sistema operativo desarrollado por el proyecto GNU, qué se convirtió en el
ícono del software libre al ser su código abierto, es decir de disposición pública.
El término software libre, no debe asociarse necesariamente a gratuito, sino
más que nada a la noción de libertad, en la cual se reconocen cuatro niveles distintos
(Free Software Foundation, 2007). La primera de ellas, la llamada libertad cero, dice
relación con la posibilidad de ejecutar el programa libremente para cualquier propósito.
Las siguientes libertades, en cambio, requieren poder acceder al código fuente para
estudiarlo, copiarlo o mejorarlo, publicando luego el nuevo código. De esta manera se
rompe el modelo del copyright, o de propiedad intelectual, el cual es mucho más
restrictivo en lo que respecta a los derechos de reproducción, modificación y
distribución. El concepto Open Source surge a finales del siglo pasado y se considera
que tiene la misma raíz que el de software libre, con la diferencia de estar mucho más
enfocado en alcanzar estándares de calidad de programación que en la idea misma del
código abierto. En cierta medida es un movimiento con mayor orientación hacia el fin
mismo que en la ideología original del software libre.
49
El impacto mundial de las corrientes de software libre y Open Source ya
comienza a ser percibido, gracias a las grandes ventajas de estos sistemas en
comparación a los que están sujetos a restricciones en el conocimiento de sus códigos,
como los desarrollados por Microsoft. En especial, los programas con códigos abiertos
permiten una mayor cantidad de personas trabajando para un mismo fin, con lo que el
conocimiento y el desarrollo de sistemas se van potenciando desde una lógica
cooperativa. Wheatley (2004) en tanto, remarcaba la importancia de Open Source bajo
varias aristas. En primer lugar, la que tenía para las empresas el contar con sistemas
que pudieran ser desarrollados o ajustados a su medida así como los ahorros en costos.
Junto con esto, desterraba los mitos concernientes a los miedos de no tener soporte
técnico, de no ser amigable para todo tipo de usuarios y de no poder correr grandes
aplicaciones computacionales.
El arribo de una lógica de cooperación podría presentar un altísimo impacto
en el sector público, el cual no ve en la competencia un fin, y es uno de los mayores
beneficiarios al adoptar estos sistemas debido a sus bajos costos. El hecho además de
que no existen softwares adecuados para algunos rubros del sector público, por ejemplo
los municipios, presenta una excelente oportunidad para desarrollar iniciativas
informáticas que puedan resolver problemáticas transversales de algunas instituciones,
quedando éstas a disposición de todo el sector público para mejoras incrementales. Si
una red de municipios se comprometiera a potenciar esta lógica asociativa, podrían
desarrollarse de manera constante soluciones de alto impacto para la comunidad.
En Chile existe un gran gasto en la adquisición y renovación de licencias
relacionadas a softwares no libres. En efecto, la suma de estos gastos en diez
ministerios del país alcanzó aproximadamente los US$ 14 millones en el presupuesto
de este año, lo que representa más que el presupuesto anual de un 57% de las
municipalidades del país. La potencial adopción de las corrientes mencionadas por
parte de los organismos públicos, y en especial de los municipios, abre una gigantesca
oportunidad para que los códigos que sustentan exitosas iniciativas puedan ser llevados
50
y replicados con igual provecho en otras organizaciones. Se abre de esta forma una
puerta impensada tiempo atrás hacia una revolución informática en la gestión
municipal.
51
III. CASO MUNICIPALIDAD DE PUENTE ALTO
El siguiente capítulo busca presentar el caso en el cual se basa este
documento, que corresponde a la Municipalidad de Puente Alto. El análisis realizado,
que incluye el estudio de una gran parte de los servicios entregados por esta institución,
junto con los elementos teóricos presentados en el capítulo anterior permiten elaborar
un acabado diagnóstico de la institución. De él, surgen las principales propuestas de
mejora para la organización, las cuales a su vez buscan sentar las bases para construir
una guía de mejoramiento en la entrega de servicios para otros municipios del país.
3.1 Calidad de Servicio en la Municipalidad de Puente Alto
El presente estudio tiene su origen en el proyecto Modernización de la
Oficina de Partes de la Municipalidad de Puente Alto. Este comenzó en Julio del año
2007 intentando resolver en gran medida los preocupantes tiempos de respuesta
asociados a los requerimientos que eran ingresados a través de esta oficina. De esta
forma, el proyecto consistió en un comienzo en el análisis de los procesos subyacentes
a las solicitudes que eran ingresadas por esta vía, con el fin de poder realizar algunas
correcciones en ellos que ayudaran a agilizar los servicios y además a resolver las
pérdidas de documentos.
La siguiente sección busca presentar las principales conclusiones recogidas
luego del estudio realizado. Para esto se presentará una breve reseña acerca de las
características de la comuna y de la Municipalidad de Puente Alto, con el fin de
entender las principales lógicas de la población y de la institución, las cuales
determinan qué servicios son entregados y cómo estos son respondidos. Luego, se
presentará en detalle la Oficina de Partes de la municipalidad, conociendo los servicios
que son recibidos por este canal, la relevancia de los mismos y los criterios usados para
estudiarlos. Inmediatamente después, se analizarán las principales características de las
52
actividades que componen el proceso que da respuesta a estos servicios. Finalmente, en
base a este análisis general y apoyado de ejemplos particulares se mostrará el estado
actual de la calidad del servicio en la Oficina de Partes, enfocándose en los puntos
críticos de los procesos que no permiten una entrega de calidad óptima.
3.1.1 Puente Alto
La comuna de Puente Alto fue creada el año 1892, reconociéndose desde
ese entonces como un pueblo apacible el cual basaba su desarrollo en el comercio y en
los recursos hídricos proporcionados por el río Maipo, situación que no cambió
mayormente hasta principios del año 1982, cuando la población alcanzaba los 113.211
habitantes.
A partir de entonces la comuna comenzó a sufrir una dinámica poblacional
muy particular que la llevó a elevar sus tasas de crecimiento anual de 3,3% a 8,1% para
el período intercensal entre 1982 y 1992 pasando a tener alrededor de 250.000
habitantes para luego volver a duplicar este número para llegar a 492.915 en el censo
del año 2002, convirtiéndose en la comuna con mayor número de habitantes en el país.
Su explosivo crecimiento demográfico responde mayormente a que ha sido una las
principales receptoras de personas que han sido erradicadas de campamentos o
beneficiadas con subsidios habitacionales de Gobierno. De esta manera, y gracias al
bajo valor del suelo en comparación a la capital, Puente Alto se ha convertido en uno
de los focos de migración y expansión territorial de Santiago, aumentando en seis veces
la cantidad de viviendas de la comuna respecto al censo de 1982.
Con una superficie de 86.75 km , ampliamente superior a la mayoría de las
comunas de la región y con una población casi en su totalidad de carácter urbano y en
crecimiento, Puente Alto enfrenta una gran cantidad de desafíos. Entre ellos está poder
cubrir las necesidades de una amplia clase media, que en gran parte trabaja en Santiago
53
y de un 10,6% de su población que aún se encuentra bajo la línea de la pobreza según
la encuesta CASEN del año 2006, con un 3% de indigencia.
3.1.2 Municipalidad de Puente Alto
La Municipalidad de Puente Alto se separa actualmente en cuatro edificios
principales. El primero de ellos es la sede central, la cual es el domicilio oficial del
Alcalde y es donde están concentradas la gran mayoría de las direcciones municipales.
El resto contiene a las direcciones de Aseo y Ornato, a la de Desarrollo Comunitario
(DIDECO) y finalmente la de Desarrollo Social (DIDESO). Esta última fue creada y
separada de la DIDECO y tiene especial énfasis en la protección social de los vecinos
más desvalidos de la comuna. Los servicios relacionados a educación y salud son
atendidos por la Corporación Municipal, que tiene otra sede dentro de la comuna.
El organigrama de la municipalidad, que se presenta en el anexo B,
responde a lo mandatado por la Ley Orgánica de Municipalidades y sólo ve pequeños
ajustes menores gracias al Reglamento Interno Municipal, el cual asigna a cada una de
las estructuras municipales ciertos roles para llevar adelante las tareas del municipio
que no estén especificadas en la ley general. Así por ejemplo, el Departamento de
Informática depende de Administración Municipal, la Oficina de Partes de Secretaría
Municipal, mientras que la Dirección de Relaciones Públicas posee la función de medir
el servicio entregado a los vecinos.
En términos financieros, la municipalidad en su año 2006 tuvo ingresos por
alrededor de 28 mil millones de pesos, con un promedio aproximado de 50 mil pesos
por habitante de la comuna, uno de los índices más bajos de todas las comunas de la
Región Metropolitana. Aproximadamente un 75% de los recursos que ingresan a la
54
comuna provienen del Fondo Común Municipal6, lo que refleja la alta dependencia del
municipio para conseguir los recursos necesarios para la gestión.
3.1.3 Servicios en la Municipalidad de Puente Alto
La Municipalidad de Puente Alto tiene un número de clientes bastante
relevante debido al tamaño de su población, donde dentro de ellos se reconoce uno
interno y otro externo. Este estudio se centrará en este último cliente, el cual esta
compuesto por los ciudadanos, las empresas y otras instituciones del sector público
como los juzgados y otras municipalidades. La institución le presta a este cliente una
gama de diversos servicios, los cuales están a cargo de distintas direcciones. En la
siguiente tabla se muestran algunos de los servicios de mayor relevancia que son
entregados por el municipio:
Tabla 3.1: Servicios prestados por la municipalidad según dirección municipal
Dirección Municipal Servicios Prestados
Inspección General Fiscalización de diversas normativas.
Tránsito y Transporte Público
Otorgamiento de licencias y permisos de circulación Infraestructura vial
Administración y Finanzas (Egresos)
Pago de proyectos a proveedores varios Pago de programas de empleo
Administración y Finanzas (Ingresos)
Pago de patentes comerciales y derechos de aseo Adquisiciones de derechos varios Ventas de bienes y servicios
Obras Municipales Recepciones de obras y de solicitudes de construcciones Permisos de edificación y ocupación de bienes nacionales
6 Fuente: SINIM, Sistema Nacional de Información Municipal, <www.sinim.cl>
55
Inspección de obras municipales Solicitudes de certificados Permisos de loteo, subdivisión, fusión, anteproyectos. Solicitudes de cierre de pasajes
Secretaría Municipal Certificados de vigencia de organismos comunitarios Solicitudes de Ministros de Fe
Aseo y Ornato Recolección de escombros y barrido de ferias libres Control de plagas y servicios veterinarios Mantención de áreas verdes, plazas y luminarias Corte de árboles en la vía pública Mantención de sumideros, fosas y alcantarillas
Relaciones Públicas Solicitud de iluminación, amplificación y escenarios Ocupación de espacio público
Desarrollo Comunitario (DIDECO)
Postulación a subsidios de vivienda y discapacidad Servicios de apoyo familiar y fomento productivo Solicitudes por programas culturales o deportivos
Desarrollo Social (DIDESO)
Solicitudes de subsidios familiares Solicitudes de becas de educación Solicitudes de informes sociales Solicitudes de alimentos o ayuda material
El año 2002 el municipio fue objeto de un estudio acerca del estado de los
servicios que entregaba a la comunidad. En él se analizaron diversas dimensiones que
componen la calidad de servicio global en el mundo municipal. Entre ellas destacan los
estándares de calidad del servicio mismo, la satisfacción con los tiempos de respuesta,
la atención al cliente, los sistemas de información a los contribuyentes y el grado de
coordinación interna para responder a las solicitudes. Estas dimensiones se midieron a
través de encuestas internas, externas y focus groups con clientes del municipio. Los
resultados se presentan en la siguiente tabla:
56
Tabla 3.2: Resultados de encuesta en calidad de servicio
Dimensión Encuesta Interna Encuesta Externa
Focus Group
Calidad de los servicios
Evaluación satisfactoria, especialmente en los servicios que se entregan de acuerdo a la necesidad de las comunidades
Promedio: 4,7 1-4: 37,9% 6-7: 43,1%
Percepción de poca eficiencia y burocracia
Información sobre el servicio
Evaluación deficiente, no hay satisfacción con los sistemas de información existentes
Sin datos Escasa. Se detecta como carencia. Provoca confusión
Tiempos de respuesta
Se atiende con mayor rapidez los reclamos que los trámites
Promedio: 4,3 1-4: 46,8% 6-7: 35,1%
Se percibe como parte de la burocracia natural del sector municipal
Atención y trato
Consideran que es buena (de calidad y personalizada) y que están capacitados
Promedio: 5,6 1-4: 22% 6-7: 65,8%
Se perciben ciertas debilidades de capacitación para atender público
Coordinación interna
No existen instancias de comunicaciones y coordinación interna para satisfacer las necesidades de los clientes
Sin datos Sin referencia
Debido a los regulares resultados obtenidos, especialmente en los tiempos
de respuesta de las solicitudes, se determinó que la modernización de los servicios sería
una de las principales estrategias del municipio en el año 2002. Sin embargo, esta
iniciativa fue parcialmente postergada en los siguientes años.
Es importante destacar que para que los servicios sean entregados, los
clientes deben necesariamente acercarse a la municipalidad, la cual los recibe en los
57
llamados puntos de contacto. En ellos se materializa la unión entre el cliente y la
organización, la cual a través de su dinámica interna dará respuestas a estos servicios.
Otra sección del mismo estudio determinó que existían en aquel entonces 38 puntos de
contacto, contando entre ellos los medios remotos como la página web y la central
telefónica, la oficina de permisos de circulación, las cajas, las visitas de los inspectores
a terreno o una audiencia con el Alcalde. A su vez, se determinó que uno de los puntos
en contacto críticos era la Oficina de Partes, debido principalmente a la gran cantidad
de servicios que recibía, a su complejidad y al poco desarrollo de elementos de control
que facilitaran la gestión de sus procesos. Se puede observar entonces que se reconocía
desde aquellos años a esta oficina como un pilar fundamental para mejorar la calidad
de los servicios que les estaban siendo entregados a los vecinos.
3.1.4 La Oficina de Partes
La Oficina de Partes de la Municipalidad de Puente Alto es una unidad
orgánicamente dependiente de Secretaría Municipal, reconocida por dos características.
La primera por ser el lugar donde se recibe y se despacha casi la totalidad de la
correspondencia que ingresa al municipio y la segunda por ser el lugar donde ingresan
un número importante de las solicitudes de servicios que entrega la institución,
convirtiéndose en uno de los principales puntos de contacto existentes en la
municipalidad.
En Puente Alto se cuenta con dos Oficinas de Partes que funcionan
independientemente, estando ambas localizadas en la sede central del municipio. La
primera de ellas es la Oficina de Partes de la Dirección de Obras, la cual concentra
todos los servicios relacionados a esta unidad, exceptuando las peticiones de cierre de
pasajes, sumando alrededor de 20.000 solicitudes al año. La segunda es la Oficina de
Partes Central, la cual concentra a otro núcleo de servicios que entrega la
58
municipalidad, confluyendo en ella 37.000 solicitudes al año relacionadas
principalmente con las direcciones de Administración y Finanzas, Tránsito y Aseo.
Además de la Oficina de Partes, el municipio presta una gran cantidad de
servicios de manera presencial a través de asistentes sociales en las direcciones de
Desarrollo Comunitario y Desarrollo Social. A pesar de que llegan a Oficina de Partes
peticiones concernientes a las unidades mencionadas, éstas son considerablemente
menores comparado con el flujo de personas que se acerca directamente a estas
unidades. Por otro lado, las obtenciones de permisos de circulación, de licencias de
conducir y los pagos de patentes comerciales o de derechos de aseo se realizan en otros
puntos de contacto, ubicados en el edificio principal del municipio, distintos a la
Oficina de Partes. Sumado a lo anterior en los últimos años se habilitó la Unidad de
Atención al Vecino, la cual representa el portal web, medio por el cual se permitió el
ingreso electrónico de solicitudes, asociadas principalmente a las que se realizan por
Oficina de Partes Central. Sin embargo, su flujo es bastante reducido en la actualidad,
por lo que no será objeto directo de este estudio.
3.1.5 Calidad de servicio en la Oficina de Partes Central
Al finalizar el mes de Julio del año 2007 se concertó una reunión donde se
discutió la temática de la calidad del servicio que estaba entregando el municipio. Esta
preocupación nació a raíz de diversos problemas en esta materia, donde el caso
emblemático presentado por Administración Municipal fue el de una solicitud que aún
no obtenía respuesta pese a haber sido ingresada hace un año. Se intuía entonces que
existía un problema estructural en la entrega de los servicios que eran requeridos a
través de Oficina de Partes.
59
Los asistentes a la reunión7 concordaron en la existencia de problemáticas
que no estaban permitiendo responder en los plazos legales, presentándose casos
extremos donde incluso la respuesta nunca llegaba a los vecinos. Dentro de estos
problemas se mencionaron algunos relacionados al funcionamiento y responsabilidad
de la Oficina de Partes y de las direcciones que debían ejecutar las respuestas, a la falta
de herramientas informáticas que apoyaran los procesos y también a un
desconocimiento general sobre los mismos. Si bien no existía acuerdo en cuales eran
exactamente las causas del problema, todos coincidían en que este existía y que era un
momento apropiado para solucionarlo.
Aquel mismo día se concretaba el lanzamiento del proyecto Modernización
de la Oficina de Partes, el cual buscaría un cambio sustantivo en la calidad del servicio
que estaba siendo entregada a los vecinos de Puente Alto. En ese instante se estableció
la importancia de realizar un diagnóstico del estado actual de los servicios entregados a
través del seguimiento de las operaciones que daban respuesta a las principales
solicitudes ingresadas por Oficina de Partes Central. Desde aquel momento, se dio
comienzo también a un extensivo y detallado trabajo de investigación acerca del
funcionamiento municipal, que será el núcleo de la información que se presenta en el
resto del texto. En el anexo C se puede apreciar la lista de trabajadores del municipio,
quienes a través de entrevistas, colaboraron en este estudio.
3.1.6 Oficina de Partes Central: ingreso y despacho
Los ingresos en Oficina de Partes Central pueden ser realizados de tres
formas distintas. La primera, y más común, es el rellenar de manera manuscrita un
7 Entre ellos se encontraban la Administradora Municipal, el Secretario Municipal, los Jefes de los
Departamentos de Informática y de Adquisiciones, la Asesora Jurídica y representantes de empresas
privadas que monitorean la gestión del municipio.
60
formulario tipo, conocido como solicitud simple, detallando cual es el servicio
requerido. La segunda es entregar personalmente una carta abierta o cerrada, obviando
la solicitud simple. El tercer tipo de ingreso está relacionado con la llegada de la
correspondencia al municipio. Para los tres casos, el personal que recibe estas
solicitudes ocupa un sistema de MS Access, donde debe ingresar los datos del
contribuyente como su RUT y hacer una breve reseña acerca de la naturaleza del
documento recibido. El sistema le retorna un número único que se asocia a la solicitud,
el cual es correlativo. Si el documento fue entregado directamente por un vecino, se
anota este número en una colilla y se le explica en cuanto tiempo su solicitud debiera
estar resuelta.
La Oficina de Partes Central atiende en dos turnos. Al final de cada uno de
éstos se emite un reporte que contiene un listado de todos los ingresos recibidos. Este
reporte se adjunta a la pila de documentos y se traslada a la secretaria de Alcaldía. En
este lugar los documentos son revisados uno a uno para ser derivados a las distintas
direcciones municipales según el criterio de la persona que realiza esta función. La
dirección a la cual se deriva cada documento es anotada en el mismo programa
ocupado por Oficina de Partes. De esta manera, existe un registro informático del lugar
donde fueron derivados los documentos y de los días donde se realizó su ingreso y
posterior despacho. En caso de que la secretaria de Alcaldía tenga dudas acerca del
lugar de despacho de un documento, le entrega la solicitud a uno de sus jefes para que
sea esta persona quien designe la derivación. En la siguiente figura se muestra el
diagrama de flujo del ingreso y despacho de los documentos, el cual es común para
todos los servicios ingresados por Oficina de Partes Central. La simbología de los
flujogramas presentados en este estudio puede ser revisada en el anexo D.
61
Figura 3.1: Ingreso y despacho de solicitudes
De los sistemas informáticos con que el municipio dispone se pudieron
obtener estadísticas acerca de los principales destinos de los documentos derivados por
Alcaldía para el período comprendido entre los meses de Julio del año 2006 y Junio del
año 2007. En la siguiente tabla se muestran estos resultados:
Tabla 3.3: Cantidad de servicios ingresados según unidad
Dirección Cantidad Porcentaje (%)
Administración y Finanzas 7799 21,1
62
Aseo y Ornato 6463 17,5
Tránsito 5978 16,2
Inspección de Obras 4031 10,9
Inspección General 1736 4,7
Secretaría Municipal 1708 4,6
DIDECO 1472 3,9
SECPLAC 1283 3,4
Administración Municipal 1188 3,2
DIDESO 1091 2,9
Relaciones Públicas 1046 2,8
Organismos Comunitarios 910 2,4
Otros 2175 5,9
Total 36880 100
La información presentada, si bien valiosa, era insuficiente para determinar
las solicitudes más comunes que veían su ingreso por la Oficina de Partes Central.
Gracias a las reseñas que se realizaban acerca de los ingresos, se logró rescatar
información que permitiera determinar los servicios de mayor demanda para el
municipio durante el mes de Mayo del año 2007. Lo anterior, junto a la aprobación de
Administración Municipal permitió determinar una lista con los 21 ingresos más
importantes para la Municipalidad de Puente Alto, los cuales representaban a un 83%
de los ingresos de aquel mes. En la siguiente tabla se presenta el detalle de las
solicitudes elegidas.
63
Tabla 3.4: Cantidad de solicitudes ingresadas según tipo
Ingresos Cantidad Remitente Derivación
Especiales para el Alcalde 340 Particulares Varias
Sobres cerrados a personas 200 Varios Varias
Informes sociales 40 Juzgados DIDECO
Facturas o boletas 200 Empresas DAF
Arribo de cheques por permisos de circulación
115 Municipios DAF
Cierre de negocios 50 Particulares DAF
Excensión de pago de derechos de aseo
115 Particulares DAF
Modificaciones a patentes comerciales existentes
110 Particulares DAF
Solicitudes de áreas verdes 185 Particulares Aseo y Ornato
Solicitudes de zoonosis 120 Particulares Aseo y Ornato
Retiro de escombros 120 Particulares Aseo y Ornato
Emergencias 25 Particulares Aseo y Ornato
Traslados de permisos de circulación
240 Municipios Tránsito
Antecedentes de conductores 55 Municipios Juzgados
Tránsito
Actas y documentos de organismos comunitarios
100 Particulares Sec. Municipal
Ministros de Fe 50 Particulares Sec. Municipal
Certificados de vigencia 25 Particulares Sec. Municipal
Nuevas patentes comerciales 230 Particulares Insp. de Obras
Cierre de pasajes 20 Particulares Insp. de Obras
Fiscalización de irregularidades 90 Particulares Insp. General
Relacionadas a ferias libres 95 Particulares Oficina de Ferias
64
El formato de las solicitudes varía según los ingresos y principalmente
según quien los remite. En el caso de que el remitente sea un particular, esto se asocia a
la entrega de una solicitud simple en persona, excepto para los casos de cartas al
Alcalde, las cuales pueden llegar en sobres cerrados. En el caso de que los remitentes
sean instituciones del sector público o empresas las solicitudes llegan a través de
correo, usualmente de manera certificada.
Los ingresos presentados se convirtieron en la base del estudio de los
procesos que daban respuesta a estos servicios, donde cada uno de estos fue estudiado
en detalle. La finalización de la operación de despacho da comienzo al camino de
respuesta propio que tendrá cada tipo de solicitud. En la siguiente sección se analizarán
las principales actividades que componen estos procesos y como su unión determina en
gran medida la calidad del servicio que se entrega al vecino.
3.1.7 Procesos internos Municipalidad de Puente Alto
Una vez que las solicitudes han sido despachadas desde la oficina de
Alcaldía, éstas comienzan a recorrer un camino que las lleva por diferentes unidades
dentro del municipio, lugares donde se ejecutan las operaciones que permiten concluir
el servicio iniciado anteriormente. Para ayudar al análisis de los procesos municipales,
la Subsecretaría de Desarrollo Regional, SUBDERE (2004), propuso un documento en
el que se definen cuatro tipos de operaciones que componen un proceso, las que se
presentan a continuación:
a) Operaciones de transformación
Corresponden a las actividades donde los productos son formados o donde
las solicitudes son cumplidas para el caso de los servicios. Se asocian a las operaciones
65
de agregación de valor y que producen un cambio en el estado del servicio. Dentro de
los procesos municipales se observaron varios tipos de operaciones de transformación:
i) Búsqueda de información
Los servicios municipales generalmente no pueden ser resueltos de manera
discrecional, ya que la gran mayoría de ellos requiere de un cierto acceso a información
para ser entregado. De esta manera, y según el proceso, se busca en carpetas, mapas,
agendas, archivos digitales o sistemas informáticos los datos que permitan continuar a
la siguiente actividad. Estas labores, de complejidad sencilla, son realizadas usualmente
por uno o dos funcionarios especializados en el tema. Existen algunos casos donde se
debe llamar a los vecinos para adquirir información relevante para el proceso, que no
fue recogida en la etapa de ingreso.
En los procesos estudiados en el municipio son ejemplos de esta acción la
búsqueda de antecedentes en carpetas de juntas de vecinos, cerciorar la disponibilidad
de los equipos de audio en una agenda, determinar la factibilidad de uso de suelo al
mirar el plano regulador de la comuna, ver la disponibilidad de las instalaciones
deportivas en una planilla Excel o revisar el estado de una patente comercial en un
sistema computacional.
ii) Realización de actividad competente
Típicamente luego de la búsqueda de la información corresponde la
realización de la actividad intermedia que da el valor al proceso. Estas pueden ser muy
sencillas como cambiar algún dato o estado en un sistema informático o de mayor
complejidad como realizar el diseño de una obra pública o una cotización. Se distingue
esta actividad de las salidas a terreno ya que ésta se hace dentro de las dependencias de
la municipalidad, generalmente por el mismo funcionario que buscó la información.
66
iii) Salidas a terreno
Esta es una actividad intermedia dentro de un proceso, la cual se realiza
fuera de las dependencias municipales y que busca brindar un insumo a una etapa
siguiente. Ejemplos comunes de ella son las salidas de inspectores de obras para
fiscalizar las solicitudes de patentes comerciales o las de asistentes sociales para
entrevistar a un afectado que hace un requerimiento social. Estas salidas a terreno son
realizadas por un funcionario municipal al cual le ha sido delegada esta función.
iv) Toma de decisiones
Una buena parte de los servicios que entrega una municipalidad no son
automatizables debido a su inherente componente aleatoria. En estos procesos existe en
alguna parte de ellos alguna actividad que requiere de mayor coordinación y dirección,
por lo cual existen encargados que deben tomar decisiones en un contexto ideal de
información. Este rol es asumido en la mayoría de los casos por los jefes de dirección o
departamento, lo que se puede verificar a través de la autorización de una patente
comercial provisoria, la coordinación del trabajo de inspectores o cuadrillas para
resolver emergencias, la decisión acerca de la entrega de un subsidio social o los
caminos a seguir frente a una denuncia de irregularidades por parte de un vecino.
v) Generación de documentos
Existen dos casos. Los primeros corresponden a la creación de documentos
internos como memorandos, decretos, informes o resuelvos, los cuales brindan la
autorización para dar curso a otra actividad dentro del municipio. El segundo tipo
corresponde a oficios o cheques, los cuales brindan una respuesta a una inquietud de
una organización externa, por ejemplo un pago o una solicitud de traslado de permiso
de circulación. La actividad de generar el documento mismo en la gran mayoría de los
casos es realizada por las secretarias de la municipalidad.
67
b) Operaciones de transporte
Corresponden a las actividades donde los servicios o los productos son
simplemente trasladados de un lugar a otro. En todos los procesos estudiados este
traslado se realiza de una manera física, llevando los documentos desde una
dependencia municipal a otra a través de los estafetas, quienes cumplen la función de
distribuir el correo interno desde una secretaria a la siguiente. Para comunicarse con el
exterior se ocupa el correo tradicional. Los medios de comunicación como el correo
electrónico o el teléfono sólo se ocupan de una manera informal dentro de los procesos
internos y nunca para procesos con otras instituciones públicas.
Las secretarias en esta dinámica son las puertas de entrada y salida de los
documentos en su unidad. Su función consiste en recibir los documentos, registrar esta
recepción en un libro, una planilla Excel o un sistema informático, clasificar los
documentos, despachar al encargado, recibir las respuestas, entregar los documentos
salientes al estafeta y luego registrar esta salida. De esta forma en una buena parte de
los procesos estudiados ellas sólo ejecutan un rol de intermediarios, no agregando valor
al servicio mismo. Sin embargo, se debe destacar que bajo esta lógica de
funcionamiento su labor es absolutamente imprescindible.
También es importante destacar las políticas implícitas de transporte de
documentos en la municipalidad, las cuales tienden a hacer circular los documentos
según una lógica jerárquica. De esta manera, un documento que va desde un
departamento cualquiera a otro que no este contenido en su misma dirección, deberá
pasar antes por la secretaría de la dirección del emisor y luego por la del receptor, antes
de llegar a la secretaria final, agregando pasos innecesarios al proceso.
c) Operaciones de evaluación
Corresponden a las actividades donde los servicios son examinados y
comparados con las normas que se han definido por la organización. Estas operaciones
68
tienen la característica de ser realizadas por personas con cargos altos y además ser
cortas en su ejecución. El principal organismo que vela por el cumplimiento de estas
normas es la Dirección de Control, la cual tiene entre otras responsabilidades, la
revisión de los decretos de pago del municipio.
Dentro de la institución, las operaciones de evaluación y control están
fuertemente ligadas a la labor de los jefes y directores, las cuales se concretan a través
de las firmas que deben imprimir a los documentos que soportan actividades en las
cuales ellos usualmente no han sido parte de su elaboración. Estas firmas se realizan
debido a la regulación existente o por ser parte de un funcionamiento interno ya
arraigado en la cultura del municipio.
d) Operaciones de almacenamiento
Corresponden a los tiempos donde los servicios están a la espera sin
ejecutar ninguna de las tres actividades anteriores. Se entiende entonces que este
tiempo corresponde a los instantes donde los papeles, y por ende el proceso, se
encuentra detenido en el escritorio de una secretaria o de un jefe sin que existan
transformaciones en el servicio o un control sobre el mismo. De esta forma este tiempo
es de escasa utilidad para la fluidez del proceso.
3.1.8 Entrega de respuestas a los vecinos
Una vez que las operaciones internas han finalizado corresponde la última
etapa dentro de la entrega del servicio, la cual es el comunicarla efectivamente al
solicitante con el fin de cerrar el llamado ticket de atención que fue generado cuando el
servicio fue solicitado. Esta última etapa es fundamental en la medida que no cerrarla
como corresponde puede provocar un grave deterioro a la imagen de la calidad del
69
servicio prestado. Según lo observado, dependiendo de la solicitud, existen distintas
maneras acerca de cómo se comunica el cierre del ciclo, dentro de éstas se incluyen:
a) El resultado es visible en terreno
Este medio está asociado a los servicios que se completan con una acción
concreta y palpable, la cual puede ser claramente distinguida por el vecino. Esto sucede
en las visitas de los ministros de fe a una comunidad, y en el arribo de una cuadrilla
frente a una petición de poda de árboles o un control de plagas.
b) El servicio llega directamente
En estos casos el resultado final del servicio entregado es directamente
recibido por quien gatilló el proceso, sin que éste deba esforzarse mayormente en una
acción de búsqueda acerca del estado del proceso, independiente de cuanto demore.
Este medio se asocia principalmente a la respuesta que se brinda a la correspondencia
como las boletas, las solicitudes de traslados de permisos de circulación o de informes
sociales.
c) Se informa personalmente
Para servicios que son sensibles para los contribuyentes o que requieren de
cierto protocolo se acostumbra a informar físicamente o por teléfono, buscando con
esto mayor proactividad en el cierre de la solicitud. Esto ocurre especialmente en los
casos donde las peticiones realizadas han sido rechazadas, como por ejemplo en las
invitaciones a eventos para el Alcalde, en algunas peticiones de ayuda social o de
reparación de obras públicas.
d) Se espera la acción del solicitante
La forma más común de comunicar las respuestas de los ingresos de
Oficina de Partes Central es esperar a que sean los propios solicitantes quienes se
70
acerquen a preguntar acerca del ingreso realizado, o en su defecto que ellos vean el
servicio realizado de una manera indirecta. Esta política se basa en el supuesto que el
contribuyente retornará a buscar o a preguntar por su servicio un par de días después
del vencimiento del plazo legal señalado por Oficina de Partes, que se mide respecto a
la fecha del ingreso. Bajo este esquema funcionan las peticiones de patentes
comerciales, los certificados de vigencia, las peticiones de cierres de negocios y las
extensiones de derechos de aseo. En los dos últimos casos quienes hacen estas
solicitudes ven el resultado de la misma en sus cobros.
e) La respuesta nunca llega
Finalmente el peor de los cierres para un proceso es el nunca haberlo
realizado, ya que esto genera descontento, desconfianza y frustración en el cliente.
Toda organización que no cierra sus solicitudes, para bien o para mal, se ve expuesta a
fuertes quejas de parte de sus usuarios. Las razones para no entregar una respuesta
están directamente relacionadas con la pérdida de documentos o el olvido de los
mismos. Los correos electrónicos se han convertido en los documentos emblemáticos
que son constantemente pasados por alto por diversas unidades municipales.
3.1.9 Clasificación de procesos
Se ha podido verificar a lo largo de este estudio la diversidad y los distintos
grados de complejidad de los procesos municipales. La muestra de los 21 procesos8
estudiados acuciosamente en Puente Alto confirma lo anterior. En esta sección se busca
entregar al lector una clasificación de los procesos, agrupándolos de acuerdo a sus
principales características en común. En concreto, se buscaron las similitudes en tres
8 Las solicitudes no consideradas en este grupo debido a su reducido flujo representan
aproximadamente a un 15% de los ingresos de la Oficina de Partes. Estas también podrían ser
clasificadas dentro de los grupos a proponer en caso de que el estudio fuera profundizado en el futuro.
71
pilares esenciales, siendo el más importante de ellos las operaciones que sustentaban a
estos procesos. Los otros dos, guardan relación con el modo de respuesta a los
contribuyentes y el perfil del documento ingresado, como por ejemplo el medio de
arribo del mismo o el cliente típico que hace la solicitud.
Al realizar lo anterior se determinó una base de grupos de procesos que
facilitarán luego el trabajo de análisis, ya que sobre éstos se elaborará un diagnóstico de
las principales fallas en la entrega de los servicios del municipio. Además en el capítulo
posterior se realizarán las propuestas de rigor que se ajustan a cada uno de los grupos.
A continuación, se presenta la clasificación de los procesos municipales, la cual se
divide en 5 unidades, ordenadas de menor a mayor grado de complejidad.
a) Solicitudes tipo de dificultad simple
Los siguientes procesos poseen una serie de características comunes que no
hacen difícil el manejo de las actividades que llevan a la operación final. Entre ellas
está el tener muy pocas operaciones de transformación, estando en gran medida su
valor agregado en la ejecución del servicio en terreno, lugar donde el contribuyente se
percata de la realización del mismo. A su vez las pocas actividades de transformación
se ejecutan en una misma dependencia municipal, por lo que no existe generación de
documentos que deban ser enviados a otras dependencias, reduciéndose las operaciones
de transporte y los tiempos de almacenamiento asociados a ellos. Las actividades de
evaluación y por ende las firmas de control son prácticamente inexistentes debido a la
facilidad de automatizar los procedimientos, lo que está asociado a una baja toma de
decisiones que permite que estas actividades puedan ser delegados en funcionarios de
rangos intermedios como las secretarias. Además se le nombra como una solicitud tipo
puesto que su formato de ingreso no requiere mayores detalles en la información que
debe ser entregada, siendo necesario recopilar sólo datos puntuales.
Estas solicitudes son realizadas por particulares, quienes ingresan un
formulario simple directamente en Oficina de Partes Central o incluso se saltan este
72
canal regular y realizan la solicitud por teléfono o en otra dependencia municipal.
Dentro de este grupo se encuentran la gran mayoría de las solicitudes del Departamento
de Áreas Verdes como la poda de un árbol, la gran mayoría de las solicitudes del
Departamento Zoonosis como las solicitudes de fumigación, las solicitudes del
Departamento de Emergencias, la solicitud de retiro de escombros del Departamento de
Operaciones y las solicitudes de Ministros de Fe encargadas a Secretaría Municipal.
Como ejemplo de este grupo se presenta el diagrama de flujo actual del proceso de la
solicitud de poda de árbol, desde el momento que ésta ingresa a la Dirección de Aseo y
Ornato luego de haber sido derivada desde Alcaldía.
Solicitudes de poda de árboles (proceso actual)
Secretaria AseoJefe de Sector
(Cuadrilla)Secretaria Áreas
VerdesContribuyente
Recibe solicitud de poda de árboles
Ingresa a planilla excel, y le da un número propio
¿Factibilidad?
Clasifica según sector y anota
derivación.
Llama a vecino para indicar infactibilidad
Si
Despacha solicitud a
secretaria de Áreas Verdes
Recibe solicitud, ingresa con
número propio a planilla excel
No
Recibe solicitudes
Realiza operativo según día de la
semana.
Recibe llamada para indicar
infactibilidad de solicitud
Informa a secretaría acerca del estado de la
solicitud
Anota en planilla excel el fin de la
solicitud
Se percata de que la solicitud ha sido
respondida
Despacha solicitudes a jefe
de sector
Inicio
Figura 3.2: Proceso actual de solicitud de poda de árbol
73
Una vez que las solicitudes en papel llegan a la secretaria de la Dirección
de Aseo ésta las ingresa a una planilla Excel, con los datos del contribuyente, la fecha y
el tipo de solicitud, inmediatamente después le entrega a la secretaria del Departamento
de Áreas Verdes las solicitudes que le corresponden, repitiéndose luego el ingreso a
una planilla Excel. Al momento de evaluar estas solicitudes la secretaria las separará
según el sector de la comuna al cual corresponden y luego se las entregará al jefe de
sector el cual en los operativos a terreno deberá resolverlas5º de una manera que le
permita optimizar los tiempos de transporte en la comuna. Una vez resuelta la solicitud
él le informa a la secretaria, quien anota en la planilla Excel el fin del proceso.
b) Solicitudes tipo de dificultad intermedia
Los siguientes procesos poseen una serie de características comunes que
permiten que la respuesta al servicio pueda ser alcanzada rápidamente pero con un
mayor grado de tecnicismo en sus actividades que el grupo anterior. En este conjunto
hay un mayor número de actividades de transformación, las cuales están dadas en su
mayoría por la búsqueda de información en sistemas y el apropiado uso de la misma
para entregar la respuesta. Este grupo de actividades se realiza preferentemente en una
misma dependencia municipal, por lo que las actividades de transporte son mínimas y
por ende los tiempos de espera asociados a ellas son bajos. A su vez, son procesos
relativamente fáciles de estandarizar por lo que son delegados a funcionarios
intermedios quienes realizan casi en su totalidad las actividades de transformación. A
diferencia del grupo anterior, este tipo de servicios son intangibles, asociándose a las
características de una resolución de un trámite y no de una ejecución en terreno. En
estos procesos la respuesta al contribuyente se le entrega cuando éste la solicita, lo que
ocurre al visitar la municipalidad preguntando acerca del estado de su solicitud.
74
La petición de estos servicios son realizadas por particulares, quienes
ingresan un formulario simple directamente en Oficina de Partes Central, luego de ser
orientados por la misma unidad que trata su solicitud acerca de los requisitos necesarios
para dar un curso exitoso a su servicio. Dentro de este grupo se encuentran las
solicitudes de certificados de vigencia y los ingresos de actas o documentos de juntas
de vecinos, procesos a cargo nominalmente de Secretaría Municipal pero en la práctica
realizados por el Departamento de Organismos Comunitarios. Se encuentran también
las solicitudes de cambios de estado de patentes comerciales, de excensión de derechos
de aseo y los avisos de cierre de negocios, todos ellos dependientes del Departamento
de Rentas, y finalmente la gran mayoría de las solicitudes que llegan a la Oficina de
Ferias Libres. Como ejemplo de este grupo se presenta el diagrama de flujo actual del
proceso de solicitudes de certificados de vigencia, desde el momento que ésta es
recibida por Secretaría Municipal, luego de haber sido derivada desde Alcaldía.
75
Figura 3.3: Proceso actual de solicitud de certificado de vigencia.
Las solicitudes llegan a la secretaria de Secretaría Municipal, la cual sólo
actúa como un intermediario en el proceso, despachando lo más pronto posible los
documentos al Departamento de Organismos Comunitarios. Una vez que llegan ahí se
deben verificar los antecedentes ingresados a través de la información disponible en los
sistemas informáticos o en carpetas. Si se encuentra todo en orden se genera e imprime
un certificado de vigencia el cual debe ser firmado por Ley por el Secretario Municipal,
una vez hecho esto el documento vuelve y queda archivado. En caso de que los
76
antecedentes de la solicitud no permitan el curso normal del proceso esta se archiva. En
ambos casos el proceso sólo se vuelve a reactivar cuando el contribuyente pregunta
acerca del estado de su proceso en Organismos Comunitarios. Allí se le entrega el
certificado si este está listo, o se le indica que problema hubo para que el contribuyente
vuelva a ingresar la información recomenzando el proceso.
c) Solicitudes externas
Las siguientes solicitudes presentan una característica esencial que las hace
muy diferentes al resto, independiente del grado de complejidad que pueda tener su
procesamiento interno. Esta diferencia radica en que éstas son de alto flujo, y son
enviadas por instituciones como documentos impresos a través del correo, siendo
recibidos por Oficina de Partes. El proceso asociado se ejecuta normalmente en una
sola unidad del municipio y su respuesta oficial es otro documento que debe salir de las
dependencias de la institución, adquiriendo la característica de instrumento público, los
cuales están fuertemente ligados a controles y responsabilidades a través de firmas.
Dentro de este grupo de procesos se encuentran el arribo de boletas y facturas, el cual
es tratado por la Dirección de Administración y Finanzas, los envíos de cheques y
peticiones de traslados relacionados a permisos de circulación y las solicitudes de
antecedentes de conductores, procesos tratados por la Dirección de Tránsito y
finalmente las solicitudes de informes sociales hechas por juzgados que son
respondidas por DIDECO. Como ejemplo de este grupo se presenta el diagrama de
flujo actual del proceso de solicitudes de traslados de permisos de circulación, desde el
momento que la solicitud es recibida por la secretaria de Tránsito, luego de haber sido
derivada desde Alcaldía.
77
Figura 3.4: Proceso actual de solicitud de traslado de permiso de circulación
Los documentos arriban en primera instancia a las manos de la secretaria de
la Dirección de Tránsito, quien las deriva al departamento que le corresponda
responder. De esta manera las solicitudes de traslados de permisos de circulación llegan
al departamento del mismo nombre, donde son procesadas por la secretaria, que según
los antecedentes del conductor responde de manera afirmativa o negativa. En el primer
caso se genera un oficio que contiene una imagen de la firma del jefe del departamento.
En el segundo caso también genera un oficio, el cual deriva a su jefe para ser evaluado
y firmado. Una vez que el oficio se encuentra listo se realiza el correo, el cual luego es
despachado a Oficina de Partes Central donde será retirado.
d) Solicitudes tipo de dificultad alta
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Los siguientes procesos poseen la característica de tener bastantes grados de
complejidad en su tratamiento interno, pero que sin embargo pueden lograr ser
estandarizados puesto que siguen un camino único, aunque prolongado. En este grupo
hay una gran cantidad de actividades de transformación, muchas de ellas necesarias
para agregar valor. Dentro de ellas se encuentra la búsqueda de información y el uso de
aquella para pasar a etapas siguientes, también se encuentran las salidas a terreno, la
generación de documentos y la existencia de un alto grado de toma de decisiones. Junto
con lo anterior, son procesos que son tratados por más de una unidad, por lo que
aumentan las operaciones de transporte y los tiempos de espera, lo que se suma tener
variadas etapas de evaluación debido a la alta responsabilidad de las decisiones a
tomar, debiendo conseguir estos procesos una cantidad de firmas no despreciable en su
camino. Existen entonces múltiples intermediarios que tratan estos documentos, desde
funcionarios intermedios, quienes realizan las actividades estándar hasta jefes de
departamentos o de direcciones, quienes deben hacerse responsable del proceso.
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Estas solicitudes son realizadas por particulares, quienes ingresan un
formulario simple, distinto al del resto de los procesos, directamente en Oficina de
Partes Central, luego de ser orientados por la misma unidad que trata su solicitud acerca
de los requisitos o antecedentes necesarios que deben ser adjuntados para dar un curso
exitoso a su servicio. Dentro de este grupo se encuentran dos procesos, el primero de
ellos son las solicitudes de cierre de pasajes, que son tratadas por Inspección de Obras,
Alcaldía, los Departamentos de Ingeniería en Tránsito, Urbanismo y Asesoría Jurídica.
El segundo son las solicitudes de patentes comerciales, las cuales son tratadas por
Inspección de Obras, el Departamento de Rentas y Administración Municipal. Será
80
justamente este último proceso desde el ingreso a Inspección de Obras, luego de ser
derivado de Alcaldía, el cual será mostrado como ejemplo a través del siguiente
diagrama de flujo.
Figura 3.5: Proceso actual de solicitud de patente comercial
El proceso de patentes comerciales parte en Inspección de Obras donde es
sometido a la aprobación de uso de suelo, a la fiscalización por parte de inspectores
acerca de las condiciones de las viviendas donde se quiere ejercer la actividad
comercial y a la determinación del director de la unidad en base a este último informe.
Luego de esto pasa a una comisión que tiene una función fiscalizadora, para luego
terminar en el Departamento de Rentas donde se ven todos los aspectos relacionados a
la condición de la patente misma y el historial pasado de las actividades lucrativas.
Como se puede apreciar el proceso cuenta con un gran número de actividades
realizadas en serie. Se da término al proceso cuando el contribuyente viene a buscar su
patente provisoria o definitiva, la cual le es entregada si el trámite fue exitoso, de no
ser así se deben buscar los antecedentes en archivo y recomenzar el proceso en el punto
donde éste falló.
e) Solicitudes de alto impacto social
Los procesos descritos anteriormente corresponden a los servicios clásicos
que han sido asignados a los municipios en el país. Pero no se puede olvidar que
gracias a la Ley Orgánica de Municipalidades a éstas se les fue asignada un rol
primordial en el desarrollo social de sus habitantes, teniendo que ayudar a construir una
red de protección social para los más desvalidos y teniendo que tomar decisiones
importantes para el desarrollo de la comuna.
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Los siguientes procesos cumplen con satisfacer estas necesidades de la
comunidad, que pueden ser muy diversas y sensibles, tanto para quien realiza la
solicitud como para el Alcalde, que ve en ellas una importante componente política y
humana. Estos procesos son bastante complejos de resolver ya que requieren de
variadas actividades de transformación, como ejecuciones en terreno, elaboración de
documentos como informes sociales e importantes tomas de decisiones, las cuales son
realizadas por funcionarios con altos cargos. Presentan además la complejidad de que
no es fácil caracterizar a qué unidad le corresponde realizar el trabajo, puesto que en
muchas ocasiones las solicitudes son llenadas requiriendo diversas materias, lo que
complica a la institución para su despacho y respuesta única. Por ende, son procesos
que no pueden ser estandarizados y que requieren de un cuidado especial, tanto así que
en la mayoría de los casos las respuestas a estas solicitudes son informadas
directamente a quien las requiere, ya sea a través de una llamada telefónica o de
manera personal. Sin embargo existen ocasiones donde el proceso toma un tiempo
prolongado o queda olvidado en el camino no existiendo una respuesta para el
contribuyente.
Estas solicitudes son realizadas por particulares, quienes ingresan un
formulario simple o un sobre cerrado con una carta manuscrita, directamente en
Oficina de Partes Central. Dentro de este grupo se encuentran las cartas al Alcalde y las
cartas cerradas no dirigidas a Alcaldía. Dentro de ellas se encuentra una gran variedad
de solicitudes como peticiones de ayuda social, de ayuda para discapacitados,
reparaciones de instalaciones de dependencias vecinales como sedes sociales y
multicanchas, reparaciones de obras públicas como veredas, calles y señalética de
tránsito, reparación de luminarias, invitaciones a ceremonias de juntas de vecinos, entre
muchos otros. Según la urgencia de lo pedido las solicitudes quedan a cargo
directamente de Alcaldía o son derivadas a las direcciones de Tránsito, Desarrollo
Social, Desarrollo Comunitario, Relaciones Públicas, al Departamento de Operaciones
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o a SECPLAC. El diagrama de flujo de la derivación de estos documentos es el mismo
que se presentó en la figura 3.1.
f) Otros documentos
Dentro de la clasificación de los procesos en estos 5 grupos han quedado
afuera las solicitudes de Inspección General, debido a que ellas presentan
características de todos los grupos mencionados, lo que hace imposible clasificarlas
dentro de una unidad exclusiva.
Para facilitar la presentación de las propuestas de cambios a mostrar en la
siguiente sección y para ayudar a la comprensión de las particularidades de los distintos
grupos de procesos se presenta a continuación una tabla resumen con sus principales
características.
Tabla 3.5: Características de los procesos clasificados
Procesos Grupos
Características Tipo Simples
Tipo Interm.
Externos Tipo Complejos
Impacto Social
Insp. General
Tipo de cliente Persona Persona Varios Persona Persona Persona
Medio de arribo Persona Persona Correo Persona Persona Persona
Dificultad estandarización Baja Baja Media Baja Alta Alta
Dificultad derivación Baja Baja Baja Baja Media Baja
Necesidad de orientación Baja Media Baja Alta Baja Baja
Complejidad de Baja Media Variable Alta Alta Media
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actividades
Envío de documentos Baja Baja Variable Alta Alta Media
Firmas requeridas Baja Media Alta Alta Alta Baja
Frecuencia salidas, terreno/entrevistas Alta Baja Media Media Alta Alta
Tipo de respuesta Terreno Pregunta Correo Pregunta Persona Terreno
3.1.10 Calidad de servicio: diagnóstico Municipalidad de Puente Alto
En base al análisis realizado a los 21 procesos de mayor relevancia que
ingresan por Oficina de Partes Central en la Municipalidad de Puente Alto se ha
realizado un completo diagnóstico de las principales debilidades que presentan estos
procesos, evidenciando un déficit en los tiempos de respuesta de los servicios que son
solicitados al municipio, lo que reafirma la preocupación de la institución expresada
por Administración Municipal. Cabe recordar que en la tercera sección de este capítulo
se mostró este problema a través del estudio acerca de la calidad de servicio que
entregaba la institución en el año 2002.
Lo anterior da mayor fuerza al diagnóstico de los servicios en el mundo
municipal realizado en la segunda sección del capítulo, el cual proponía la tesis de que
las principales deficiencias en los servicios municipales estaban concentradas
principalmente en la tercera brecha, la de la gestión interna. Gracias al estudio
realizado, se presenta a continuación una propuesta que contiene 5 puntos críticos
identificados en el diseño de los procesos municipales, los cuales atentan
principalmente en la variable del tiempo de respuesta, y con ello repercuten en la
gestión interna y finalmente en la calidad del servicio entregada.
84
a) Multiplicidad de intermediarios
Esta debilidad radica principalmente en un diseño deficiente del flujo de los
documentos, el cual está dado por procedimientos que no han sido cuestionados en la
municipalidad. El principal ejemplo de este punto se muestra en la decisión de que
todos los documentos que ingresan a la Oficina de Partes Central sean despachados a
Alcaldía donde nuevamente son revisados y derivados, entendiendo que existe esta
acción de una forma natural en Oficina de Partes como se puede apreciar en la figura
3.1. Esta política fue instaurada debido a la sensibilidad que presentan algunos
documentos que ingresan por esta vía, donde existe una confianza depositada en
Alcaldía para realizar la revisión de ellos. Sin embargo, estos documentos sensibles
representan aproximadamente sólo un 15% del total de todos los ingresos, por lo que se
tiene al menos un 70% de documentos que se sabe con certeza a qué lugar deben ser
derivados en la municipalidad. El costo que se paga en este error se traduce en un
innecesario incremento en los tiempos de almacenamiento, los que impactan
directamente sobre la variable del tiempo de respuesta de las solicitudes.
Pero no sólo en la parte de ingreso y despacho se comete este error, sino
también a nivel del procedimiento interno donde los documentos deben pasar por
dependencias que no aportan ningún tipo de valor en las operaciones de transformación
ni que son nexos necesarios de transporte. Un ejemplo claro de lo anterior se ve en la
figura 3.3 donde las solicitudes de certificados de vigencia pasan en primera instancia
por Secretaría Municipal, la cual intenta traspasar inmediatamente la solicitud. El caso
más emblemático de este problema lo representa el proceso de arribo de cheques de
permisos de circulación, el cual pasa por 3 y a veces 4 intermediarios que no aportan
valor al proceso antes de llegar a la unidad que le corresponde procesar la solicitud, lo
que es grave si se piensa que los cheques vienen con fechas de vencimiento.
Dentro de este problema existen otras operaciones que sí aportan valor para
el proceso global pero que se encuentran innecesariamente dispersas en muchos
85
trabajadores o que están mal ordenadas dentro de las secuencias de los procesos. Esto
provoca que se cometan errores evitables que detienen el flujo por un mal control de la
solicitud desde su ingreso. El primer caso se puede ver reflejado en la figura 3.4 donde
los controles y revisiones de patentes comerciales, generalmente necesarias, están
dispersas en muchas unidades lo que hace muy lento el proceso. El segundo caso se
puede apreciar en las figuras 3.2 y 3.4 donde la orientación acerca de los
requerimientos del servicio no se realiza en el mismo lugar del ingreso, lo que
acrecienta la posibilidad de que el proceso se caiga en la mitad del mismo debido a la
falta de un antecedente o documento necesario para su desarrollo, información que no
maneja Oficina de Partes Central. En este último caso es esta unidad el intermediario
que dificulta un buen desarrollo del proceso.
b) Cuellos de botella
Es un punto débil característico de todas las organizaciones, provocado por
un mal diseño del flujo o por altas fluctuaciones de la demanda, provocando un
incremento en los tiempos de almacenamiento. Dentro de la municipalidad se
identificaron principalmente tres. El primero de ellos corresponde a Alcaldía en su
función de derivación de todos los documentos que ingresan por Oficina de Partes. El
segundo corresponde a los altos funcionarios que deben firmar diversos documentos no
teniendo ninguna participación en el mismo más allá de esta acción. Y el tercero
corresponde a los recursos, principalmente en la dotación de personal de los
Departamentos de Áreas Verdes y Zoonosis para responder a sus solicitudes en las
épocas peak de sus servicios, invierno y verano respectivamente.
Dejando de lado la deficiencia propiciada por la falta de recursos los
cuellos de botella son provocados por las pocas atribuciones, y por ende
responsabilidades, que son traspasadas a trabajadores de rango intermedio, ya sea por
consideraciones legales o por la cultura propia de los municipios. De esta manera,
existen muchas instancias de evaluación y de control que no son delegadas,
86
retrasándose los procesos, lo que se aprecia en la figura 3.2 debido a la firma que se
espera del Secretario Municipal en el proceso de certificados de vigencia o en la figura
3.4 con las firmas de Administración Municipal y la Dirección de Administración y
Finanzas en el proceso de patentes comerciales.
c) Orientación hacia las actividades y no hacia el proceso
Esta falencia de la municipalidad es bastante más general que un simple
error en un detalle del diseño del flujo. Por el contrario, este punto busca cuestionar la
forma en como la municipalidad se organiza y da respuesta a los servicios. Como
menciona Hammer y Champy (1994) uno de los errores más comunes en las
organizaciones es que el trabajo no está organizado en torno al resultado final o el
proceso, sino que muchas veces se pone un mayor enfoque sobre las actividades por
separado, existiendo múltiples responsables de éstas pero ninguno por sobre el global,
que es lo que al fin y al cabo hace la diferencia en materia de calidad de servicio.
De esta forma, en la municipalidad no existe ningún proceso que esté a
cargo íntegramente de una sola unidad, diluyéndose enormemente las responsabilidades
puesto que ellas se reparten en diversos actores. De esta forma si los tiempos de
respuesta no son satisfactorios, la unidad 3 suele culpar a la unidad 2 de que no realiza
el trabajo como corresponde, la cual a su vez culpa a la unidad 1. Esta infinidad de
pases laterales que existen en los procesos municipales no ayuda a controlar el éxito del
proceso entero por sobre el de las actividades, con lo que se dificulta cualquier
iniciativa de mejoramiento. El problema tiene una raíz profunda en el sector municipal,
el cual está fuertemente organizado en torno a direcciones y departamentos. Cuando
éstos se deben comunicar o interactuar entre ellos aparecen los problemas.
De esta forma, y al perder de vista el proceso general, se sufren retrasos
innecesarios como por ejemplo los que suceden en los procesos de patentes comerciales
y en las solicitudes de certificados de vigencia, que pasan por variadas unidades sin
cuestionarse si esto es útil para el proceso en su conjunto.
87
d) Falta de seguimiento y control
Unido a lo anterior y potenciado por la carencia de sistemas informáticos
de apoyo aparece el problema que la municipalidad es una caja negra una vez que se
traspasa la frontera de la derivación de Alcaldía. De esta manera si un vecino se acerca
al municipio para saber qué sucede con su solicitud, en Oficina de Partes sólo pueden
indicarle a donde fue derivada ésta en primera instancia y en que fecha fue realizado
esto.
De esta forma, no existe un seguimiento del estado de avance de los
procesos que permita entregarle más información a los clientes y que permita realizar
estudios y obtener precisos indicadores acerca de los tiempos de respuesta obtenidos.
Con esto, se dificulta enormemente la etapa de retroalimentación para los jefes,
quedando ésta concentrada sólo en los reclamos que llegan al municipio. De hecho, el
problema se agrava en la medida que se quisiera seguir el rastro de un proceso, puesto
que las entradas y salidas de éstos en las unidades se registran de manera independiente
según quien los está procesando. Es así como en algunas dependencias esto se realiza
en un libro, en otras se anotan en planillas Excel y en otras se hace a través de sistemas.
Desde luego no hay interconexión posible entre estas formas de registrar las actividades
de transformación y de transporte a las cuales son sometidos los servicios.
El no poder responder con certeza acerca del estado de una solicitud
provoca que el vecino sea quien deba realizar la labor de búsqueda, ya que será él quien
irá a los distintos departamentos preguntando qué ocurrió con su solicitud. Esto
representa un problema para el municipio, puesto que este vecino se ve tremendamente
defraudado y frustrado por el tiempo que está perdiendo, al igual que el trabajador, y
además porque los funcionarios de las otras dependencias se ven enfrentados a una
actividad que no les es familiar, la atención al público. Existen además casos de
gravedad donde las solicitudes se extravían y finalmente el contribuyente pierde su
esfuerzo y tiempo, y con ello también su confianza en la institución. Preocupa a su vez
88
de que se haga difícil identificar responsables debido a la naturaleza del proceso. Con
estos agravantes la confiabilidad y la certeza de los vecinos respecto al servicio se ven
fuertemente golpeada, y por ende sus expectativas son defraudadas.
e) Excesiva cultura del papel y de la firma
El salto tecnológico aún no llega al municipio, que está fuertemente
anclado a la cultura del papel, el timbre y la firma. En su defensa se debe mencionar
que en los procesos estudiados en Oficina de Partes Central no han existido iniciativas
institucionales que hayan buscado la comunicación electrónica por sobre la de medios
físicos. El problema principal del ingreso y el tratamiento de los servicios en papel es
que este determina una forma en serie de realizar el trabajo, donde las actividades no se
pueden realizar de forma simultánea, sino que se debe esperar el fin de ellas para dar
comienzo a la siguiente.
Estar preso del papel provoca aumentar los tiempos de almacenamiento que
suceden mientras se termina de procesar una solicitud y se espera el traslado físico de
la misma. Este ejemplo se puede apreciar en los procesos de la Dirección de Aseo,
donde la figura 3.2 representa uno de ellos. Al no estar esta unidad en el mismo
edificio donde se realiza la mayoría de los ingresos se necesita estar trasladando estas
solicitudes diariamente, acumulando tiempo de transporte y tiempo de almacenamiento.
Junto a la cultura del uso masivo del papel, surge la necesidad de validar las
solicitudes y los traspasos de información. Debido a lo anterior son ampliamente
ocupados los timbres de tinta para certificar las salidas y entradas de documentos y las
firmas para autorizar ciertos procesos y dar curso a otras actividades de transformación.
Si bien la actividad de las firmas son sencillas y rápidas de ejecutar se pierde tiempo en
obtenerlas ya que ellas deben ser entregadas por altos funcionarios, quienes no siempre
se encuentran disponibles.
89
3.1.11 Otros puntos acerca de calidad de servicio
Al momento de evaluar la calidad de servicio no se debe poner sólo el foco
en el diseño teórico de los procesos, los cuales si bien son muy importantes no estarían
completos si es que no se visualizan con una mirada de mayor amplitud. Es por esto
que a los anteriores 5 puntos críticos se deben agregar otros 5 puntos, relacionados
mayormente a componentes blandas de los procesos, que no pueden ser descuidadas al
momento de presentar un diagnóstico íntegro acerca de calidad de servicio. Estos son:
a) Compromiso de servicio
El carácter de institución pública no basta para tener realmente una
organización con una dedicada cultura de servicio a los clientes. En este sentido no se
aprecia en el municipio de una manera amplia, ni en su organización ni en sus
reglamentos, iniciativas que apunten a desarrollar una cultura de servicio, como por
ejemplo capacitaciones sobre estos temas a los trabajadores, manuales de acción o
reformas estructurales en la organización. En algunos casos observados, existe escasa
responsabilidad de algunos trabajadores, quienes no tienen el compromiso adecuado en
lo que respecta a la rápida ejecución de sus labores, provocando atrasos en la cadena o
en la respuesta final. Sin embargo no se puede dar un punto de vista pesimista sobre
este tema puesto que sí existe un dedicado trato a los reclamos y está presente por parte
del Alcalde y la plana mayor de la institución la preocupación de que se debe avanzar
en el mejoramiento del servicio.
b) Recursos humanos
Las personas son un componente fundamental dentro de los procesos y
pueden marcar la diferencia en lo que se refiere a la atención y en el compromiso real
con una cultura que pone el foco en el cliente. De lo apreciado en el paso por la
municipalidad se aprecia que la dotación de trabajadores que trabaja en contacto con el
cliente tiene la vocación de servicio buscada, teniendo un trato amable con los usuarios
90
en la gran mayoría de los casos. Pese a lo anterior, todavía existen carencias en
capacitación en temas más complejos que aporten valor al cliente al momento de
realizar consultas, gran parte de ellos relacionados a tecnología. Se deben agregar
además a esta falencia la falta de empoderamiento real del personal de atención, que les
permita zanjar problemas de manera inmediata para satisfacer los requerimientos de los
clientes
Es fundamental enfocar la mirada más allá de la línea donde se ubica el
personal de contacto. En este sentido es importante destacar que el clima de trabajo
dentro de las unidades es bueno, lo que es un excelente estímulo para desempeñar las
labores. Los únicos problemas apreciados en este sentido se dan mayormente entre
trabajadores de distintas unidades, este fenómeno ocurre tanto para los casos de
personas que deben coordinarse para ejecutar procesos como para altos directivos que
no concuerdan en sus decisiones y puntos de vista. Junto a lo anterior, existen amplios
espacios de mejoría en lo que concierne a los sistemas de evaluación de empleados y
políticas de incentivos que ayuden a mejorar el desempeño. Se debe recordar que este
tópico es particularmente sensible a nivel de municipios, debido a la rigidez de sus
plantas.
c) Elementos tangibles
El cambio de dependencia del municipio desde el centro de Puente Alto a
su nueva locación supuso un salto cualitativo en lo que se refiere a la imagen que
proyecta el municipio y la comodidad efectiva de las personas que llegan a él. De todas
formas es sorprendente que siendo la Oficina de Partes Central la que concentra los
mayores flujos de requerimientos del municipio ésta esté localizada en un espacio tan
pequeño y un poco descuidado en comparación a otras oficinas que reciben menos
solicitudes. En lo que respecta a la presentación del personal la evaluación es positiva,
sin embargo hay espacios para mejoras.
d) Control de las promesas
91
Existe muy poca comunicación entre lo que pasa en el back office y las
oficinas de atención a los vecinos, lo cual sucede debido a que no hay encargados que
tengan una visión global de los procesos. Por este motivo existen descoordinaciones
evidentes entre lo que se promete en el front office con las capacidades reales de
procesar las solicitudes según lo prometido. El ejemplo más común de lo anterior se
presenta cuando no se advierte a los vecinos acerca de la alta demanda de algunos
procesos en sus períodos peak, lo que inevitablemente demora el servicio. De esta
forma se genera una expectativa que es difícil de cumplir para el municipio,
aumentándose la cuarta brecha de la calidad de servicio.
e) Información acerca de los servicios
Complementado con lo anterior la información que poseen en la Oficina de
Partes Central es débil para facilitar el éxito de los procesos a posterioridad. De esta
forma se generan imperfecciones en el ingreso de solicitudes que podrían ser
completamente evitables pensando en el proceso completo, perdiendo además la
posibilidad de educar al público para futuras atenciones. Otro punto a considerar es que
se aprecia un desconocimiento de la comunidad acerca de los servicios que entrega la
municipalidad y el carácter de ellos, en este punto las estrategias de marketing pudieran
ser más incisivas si se quiere potenciar el impacto de la gestión del municipio en
Puente Alto, aunque se debe tener cuidado en no sobrepasar la capacidad de
procesamiento interno debido a un crecimiento explosivo de la demanda.
3.2 Reingeniería de Procesos en la Municipalidad de Puente Alto
Los niveles de servicio en el municipio de Puente Alto presentan
deficiencias según lo presentado a lo largo de este estudio. Sin embargo, la institución
se encuentra en un buen pie para emprender un proyecto de mejoramiento de sus
servicios que busque agilizar sus procesos, complementando esto con un sistema de
92
atención integral al cliente, para luego iniciar un camino hacia la gestión total de la
calidad de los servicios entregados por Oficina de Partes Central, en un modelo de
desarrollo organizacional que pueda luego ser copiado para otros servicios municipales,
tanto dentro de la institución como fuera de ella.
En esta sección se presentarán los 3 principales pilares que contienen las
propuestas de mejora para los servicios del municipio. Estas se recogen del diagnóstico
realizado en la sección anterior y de las principales teorías de reingeniería de procesos
y de calidad de servicio, enmarcadas en el contexto del sector municipal y de la
tecnología existente que pueda ser aplicada a él. El primer pilar se basa en la mejoría
de la gestión de los procesos a través del rediseño de las actividades que lo componen.
El segundo pilar se basa en el apoyo tecnológico a través de un software informático
que ayude a mejorar la eficiencia y el control de los procesos. El último pilar guarda
relación con los componentes relacionados a generar una cultura de servicio, propios de
las dimensiones de refuerzo y de los valores mencionadas en el punto 2.3.4.
Finalmente, y según las propuestas levantadas, se mostrarán 5 procesos rediseñados en
el municipio según la clasificación realizada en la sección anterior. Con esto existirá
una excelente base para proyectar un nuevo estilo de gestión para la Municipalidad de
Puente Alto.
3.2.1 Rediseño de los flujos de procesos
En el diseño actual de los flujos de los procesos que se ejecutan en la
municipalidad existen ineficiencias que dificultan la tarea de reducir los tiempos de
respuesta de los mismos. Algunos de estos errores responden a proteger otras políticas
del municipio y otros corresponden a una cultura de procedimientos que no había sido
cuestionada anteriormente, y que ya no responde a los desafíos actuales de la
organización. A continuación se presentan 6 propuestas de rediseño del flujo de
documentos, muchas de ellas son transversales a los distintos grupos de documentos
93
clasificados anteriormente y otras sólo se pueden ajustar a algunos de ellos debido a las
características de las solicitudes.
a) Derivación y despacho desde la fuente ingresada
En la sección anterior se presentó la problemática del amplio flujo de
solicitudes que recibía y que debía derivar Alcaldía, la cual la convertía en un cuello de
botella común para todos los procesos. La propuesta entonces radica en que el proceso
de derivación sea siempre realizada desde el lugar donde se ingresan las solicitudes,
mismo lugar donde el estafeta vendrá a buscar los documentos para realizar el
despacho en caso de que estos estén en papel. Esta propuesta considera a todos las
solicitudes enmarcadas en los primeros cuatro grupos propuestos de documentos,
incluyendo las solicitudes de Inspección General. De esta forma, sólo los documentos
que presentan una mayor sensibilidad política para el municipio serán tratados por
Alcaldía, reduciéndose en aproximadamente cuatro veces la cantidad de documentos
que recibe esta unidad.
Esta propuesta se sustenta en el hecho de que los primeros cuatro grupos de
documentos son sencillos de identificar, por lo que no requieren de un filtro adicional,
considerando que Oficina de Partes Central al recibir las solicitudes y conversar con
quien las ingresa ya sabe de antemano en la gran mayoría de los casos a donde estas
serán derivadas por Alcaldía Con esto, se reduce una actividad que está por lo menos
duplicada al interior del municipio. Este paso implica empoderar con nuevas funciones
al personal de Oficina de Partes Central, los cuales deberán derivar al momento de que
ingresa la solicitud, uniendo dos actividades que estaban separadas anteriormente,
transformando con esto dos tiempos de almacenamiento y una actividad de
transformación en una sola actividad de transformación representada en un ingreso y
derivación inmediata. A pesar del conocimiento y expertiz que presenta Oficina de
Partes Central acerca de las solicitudes, se deberá realizar una capacitación que ayude a
profundizar aún más sus conocimientos acerca de cómo funciona el municipio
94
internamente para evitar los errores en la derivación y minimizar los traspasos
innecesarios de documentos a Alcaldía.
b) Eliminación de intermediarios que no agregan valor
La propuesta es sencilla. Se debe borrar del mapa de flujo a todo
intermediario que no agrega valor al proceso o que si de hacerlo este sea mínimo,
traspasando en este último caso aquella función a otra persona. Esta propuesta es
transversal a todos los documentos clasificados ya que fue común observar en todos los
procesos el paso de los documentos por personas que sólo se encargaban de recibir,
anotar el ingreso y despachar. De esta forma se debe propiciar un traspaso de los
documentos directamente entre quienes realizan las actividades de transformación,
reduciéndose las actividades de transporte y los tiempos de almacenamiento
innecesarios producidos por el manejo de intermediarios que no agregan valor.
Este error en el proceso se puede apreciar dentro de los flujos actuales
presentados en la sección anterior. En especial en los casos de certificados de vigencia
con el envío de los documentos a Secretaría Municipal en vez de hacerlo directamente
a Organismos Comunitarios, de los traslados de los permisos de circulación que son
enviados a la secretaria de Tránsito en vez de hacerlo directamente a su colega en
Permisos de Circulación y de las solicitudes de poda de árboles que son enviadas a la
secretaria de la Dirección de Aseo en vez de su contraparte del Departamento de Áreas
Verdes.
c) Adelantar actividades críticas
En los tres tipos de ingresos que fueron clasificados como solicitudes tipo
se detectó un error común, este era el postergar para partes posteriores del proceso
actividades que eran críticas para el procesamiento de las solicitudes y que
determinaban en gran medida el éxito de la mismas, quedando éstas detenidas y siendo
archivadas hasta que el contribuyente se acercara a preguntar que había pasado con
95
ellas. Este error provoca un alto impacto en lo que a calidad de servicio se refiere,
puesto que el contribuyente realiza un ingreso con la expectativa de que éste será
respondido sin mayor problema. Independiente de si es su culpa o no que el proceso
falle, por ejemplo por falta de información en su entrega, esto debe ser evitado a toda
costa en los procesos para evitar que el contribuyente sea defraudado en su expectativa.
Para esto, se deben adelantar en la medida que sea posible, todas las actividades críticas
al inicio del proceso, idealmente en el ingreso mismo de la solicitud, donde se debe
tener certeza de que al ingresarla ésta será resuelta positivamente.
Existen variados ejemplos de este problema en los procesos estudiados. En
el caso de los certificados de vigencia, algunas patentes comerciales y las solicitudes de
excensión de derechos de aseo el proceso podía fallar en caso de no ser correctamente
adjuntados ciertos documentos en Oficina de Partes Central. Pero esto no se remite sólo
a falta de antecedentes en el ingreso, sino también a la posibilidad de que en esta etapa
se pueda saber con exactitud el detalle de la respuesta como en una solicitud de un
ministro de fe, las solicitudes de equipos de amplificación, mesas y sillas o algunas
solicitudes más complejas de áreas verdes y zoonosis por ejemplo. Para poder realizar
esto, en ambos casos se debe mejorar ampliamente el manejo de información que
dispone el personal en contacto, lo cual debe estar apoyado con tecnología que permita
ver instantáneamente los documentos o condiciones que determinan cada solicitud o el
ver agendas en línea que permitan saber la disponibilidad de recursos para asegurar
inmediatamente su prestación.
d) Aliviar los cuellos de botella
La siguiente propuesta apunta a quitarle funciones de transformación o
evaluación, a quienes representan los cuellos de botella principales de los procesos. De
esta manera se busca traspasar ciertas actividades que realizan los directivos del
municipio a funcionarios intermedios como expertos de áreas o secretarias. En
96
particular se debe intentar omitir las actividades de firmas de los directivos, a menos
que éstas sean estrictamente necesarias para la legalidad de instrumentos públicos.
Los principales ejemplos de esta problemática se aprecian en la necesidad
de conseguir las firmas de los directores para el envío de memorandos a otras
direcciones municipales, teniendo estos documentos sólo una utilidad interna. La
propuesta se sustenta en el hecho de que en un importante porcentaje de estos
documentos los directivos no interfieren en su creación e incluso a veces no son ni
siquiera leídos antes de firmarlos. La propuesta entonces implica, en la medida que la
regulación lo permita, el relajar ciertos criterios de formalidades y empoderar a quienes
procesan efectivamente la documentación, eludiendo los cuellos de botella indeseados.
e) Eliminar o reducir actividades de evaluación
Los excesivos controles a lo largo de los procesos si bien ayudan a
certificar la validez de los mismos y a asegurar buenas prácticas, ciertamente
entorpecen la reducción de los tiempos de respuesta. Se debe buscar entonces caminos
expeditos en la realización de los procesos permitiendo cierto margen de error, que sea
aceptable y legal, para reducir los tiempos de evaluación y de almacenamiento
directamente relacionados a ellos. En los procesos estudiados estos tiempos de
evaluación se pueden ver ejemplificados en el control que se realiza a las patentes
comerciales por parte de una comisión luego del trabajo de Inspección de Obras. Al
brindar mayores libertades necesariamente se amplía la responsabilidad de quienes
procesan las solicitudes, las cuales deberán ser evaluadas por períodos de una manera
global y al azar. En este punto entonces las responsabilidades deben estar claramente
determinadas y acotadas entre los encargados de las actividades que componen el
proceso.
f) Cambiar la política de ingreso de solicitudes
97
La actual política de ingreso único de solicitudes vía Oficina de Partes
Central ha tenido importantes efectos secundarios que han afectado la calidad de la
atención que pueda ser entregada, los tiempos de respuesta asociados, la orientación
para el éxito de los procesos y la facilidad de acceso para el contribuyente. Para
solucionar estos problemas se debe apuntar a modificar o diversificar, según sea el
caso, los puntos de ingreso de las solicitudes.
La propuesta toma especial fuerza en aquellos procesos tipo de dificultades
media y alta, donde la orientación es un componente clave para el éxito del proceso. En
estos casos la propuesta apunta a que estas solicitudes se realicen exclusivamente en las
oficinas donde ellas son procesadas, dado que en ellas se obtiene la información que el
contribuyente busca para complementar su solicitud. De esta manera se puede llevar a
la práctica con mayor facilidad la propuesta de adelantar las actividades críticas y
además se elimina la actividad de derivación y despacho al juntarlas instantáneamente
con el ingreso. En estos casos es altamente beneficioso que el ingreso se haga en el
mismo lugar donde se realiza la orientación para aplicar el filtro correspondiente a las
solicitudes que puedan fallar, entregando de esta forma un mejor servicio.
Si bien la propuesta anterior no busca ampliar los puntos de entrada para
esos procesos si se debe avanzar en los otros grupos ampliando los posibles puntos de
contacto donde se pueden realizar ingresos, todo esto en función de la comodidad de
los vecinos. De esta forma debiera ser posible realizar ingresos de solicitudes sociales,
tránsito y áreas verdes en cualquier punto donde exista atención al público, como por
ejemplo otras oficinas de la municipalidad, una entrevista con el Alcalde, las atenciones
telefónicas y la página web por mencionar sólo algunas. A continuación, se presenta
una figura resumen con las políticas propuestas para el ingreso de las solicitudes.
98
Figura 3.6: Política de ingreso según solicitudes
Esto no es posible, oficialmente, hoy en día dado al valor que le da el
municipio en entregarle un número único de atención a las solicitudes que arriban por
Oficina de Partes Central, con el cual se controlan los ingresos y que permiten que el
vecino pregunte a donde fueron derivadas sus solicitudes. Si bien las razones anteriores
son importantes para la atención, éstas no deben ser excluyentes con las iniciativas
entregadas en este punto, sino más bien complementarias. Para lograr esto es
indispensable apoyarse en las nuevas herramientas que brinda la tecnología.
99
3.2.2 Software informático
El alto volumen de requerimientos entrantes, el tiempo perdido en
almacenamientos y traslados innecesarios, la falta de control y seguimiento de los
ingresos, el abuso del papel y el escaso conocimiento que se tiene acerca de los clientes
pueden dejar de ser un problema para el municipio. Para que esto ocurra se debe dar un
salto trascendental en la forma en que la organización ejecuta sus actividades, pasando
desde el uso básico y a veces opcional de herramientas tecnológicas a uno de dominio
avanzado y de carácter obligatorio.
En este punto el Departamento de Informática debe cumplir una labor vital,
que es el construir un software informático que se adapte a las necesidades del
municipio en lo que se refiere a la entrega de servicios. Esta labor de programación
dista de ser sencilla puesto que no todos los ingresos presentan las mismas
características, lo que obliga a construir un sistema flexible para posteriores
modificaciones y que pueda ser usado por toda la organización, siendo integrada toda
la información y las actividades que se ejecutan en los procesos. Cumpliendo con lo
señalado el software informático debiera poseer las siguientes funcionalidades.
a) Ventanilla única electrónica
El Gobierno define la ventanilla única electrónica como “un concepto de
atención que busca resolver un requerimiento complejo que involucra un conjunto de
trámites de uno o más servicios públicos”. En este sentido el concepto de ventanilla
única electrónica para la Municipalidad de Puente Alto se encuentra en la creación de
un portal informático único que permita la entrada de solicitudes a un sistema común
desde distintas plataformas.
El rol de este sistema informático sería permitirle a cualquier trabajador
que atienda público realizar un ingreso de una solicitud cualquiera. En este sentido
alguien podría llamar por teléfono o arribar a una oficina habilitada de atención
100
pidiendo una poda de árboles y la persona que recibiera este llamado podría acceder al
sistema a través de una clave personal, anotando los datos del solicitante, el detalle del
proceso si así fuese necesario y luego incluso derivarla inmediatamente. No es
obligatorio que el ingreso y el detalle del proceso tenga que ser realizado de manera
digital, ya que en este punto sólo se está haciendo mención a un portal de registro de
las entradas.
Al finalizar el ingreso de la solicitud, el sistema debe entregar un número
de atención correlativo, independiente del lugar físico donde ella se genere. Este
número le permitirá luego al cliente preguntar acerca del estado de la misma, de la cual
quedará un registro en los sistemas informáticos. La siguiente figura muestra como
ejemplo, un prototipo construido en el municipio acerca de la información que puede
ser guardada por este sistema para una solicitud cualquiera.
Figura 3.7: Resumen de una solicitud por ventanilla única.
101
b) Control de procesos
El desarrollo de una ventanilla única electrónica ciertamente ayuda a
mejorar lo existente en la actualidad en el municipio de Puente Alto, sin embargo esto
no es suficiente al momento de plantearse desafíos concernientes al seguimiento de los
procesos, al control y las estadísticas globales de atención y en el manejo de las
relaciones con el cliente. Para resolver estas inquietudes se necesita ir un paso más allá,
y éste es la posesión de un sistema informático que permita realizar una mejor gestión
del servicio. En concreto, para poder realizar un mejor control de los procesos el
software informático debe poseer al menos las siguientes funciones.
i) Seguimiento de procesos
En el punto anterior se mencionó la importancia de realizar en los procesos
una derivación y posterior despacho directamente desde la fuente de ingreso de las
solicitudes. Es por esto que este sistema debiera permitir anotar la derivación de los
documentos según el próximo encargado de procesarlos. El software podría tener
programada una derivación inmediata a un encargado dependiendo del ingreso que
haya sido realizado, sin embargo esto puede no ser necesario, ya que reduciría la
flexibilidad. Se puede mencionar como ejemplo el ingreso de una solicitud de poda
árboles en Oficina de Partes Central. En este caso la persona que realice esta acción
aparte de anotar los datos del cliente, marcaría a través de un campo de selección la
unidad de despacho, en este caso y siendo consecuente con lo propuesto en la sección
anterior sería la secretaria del Departamento de Áreas Verdes.
Una vez realizada esta acción, el destinatario del documento recibiría un
aviso en una bandeja electrónica del sistema, la cual mostraría que se ha generado en
Oficina de Partes Central una solicitud que se deberá responder. Si todo funcionase
correctamente, la solicitud física del documento le debiera llegar a sus manos durante
el día, y con esto registrar en el sistema la recepción de la misma. Las bandejas
electrónicas serán personales teniendo cada usuario una clave para su acceso. En estas
102
bandejas sólo deberá llegar la información correspondiente a los procesos que cada
trabajador tiene a su cargo, no pudiendo algún extraño acceder a esta información.
Una vez realizada la recepción proceden las acciones de transformación
dentro de los procesos. Cuando éstas hayan sido completadas el sistema debe permitir
el registro de las mismas, a través de observaciones que puedan ser realizadas de
manera escrita o idealmente a través de marcar como completados ciertos pasos
predeterminados gracias al conocimiento de las actividades que determinan un proceso.
De esta manera, se reporta un cambio de estado que va más allá de simplemente saber
quien tiene el documento en un instante de tiempo. Con esto un contribuyente al
acercarse a una oficina que atiende público en el municipio podrá saber con exactitud
qué ha pasado con su solicitud, pudiendo incluso en el futuro hacerlo a través de
Internet con el número de ingreso que le fue entregado. En la siguiente figura se
muestra un ejemplo de registro de acciones sobre una solicitud, con su consiguiente
cambio de estado, desde cero a uno.
103
Figura 3.8: Registro de anotaciones en proceso.
En ciertos procesos es necesario traspasar la solicitud a otra unidad una vez
que se haya realizado la actividad de agregación de valor. En este caso, el sistema
debiera permitir registrar la salida del documento y el futuro destinatario del mismo,
situación que no deberá variar ante sucesivos traspasos. Por ejemplo, un documento
que haya llegado al encargado de uso de suelo en patentes comerciales, deberá ser
registrado como recepcionado en primera instancia, luego se deberá registrar la
aprobación o el rechazo del mismo en el sistema para luego derivarlo al Director de
Inspección de Obras, que repartirá las tareas a sus inspectores.
104
Una vez que la solicitud haya llegado a su destinatario final y la última
actividad de transformación haya sido realizada, y con esto el proceso esté concluido,
se deberá anotar en el sistema el cierre del ticket de atención que fue generado al
momento de realizarse la solicitud. Desde aquel momento el proceso se cierra desde el
punto de vista informático, guardándose en un repositorio de solicitudes, al cual se
debe poder tener acceso. A continuación se muestra una bandeja de entrada donde se
puede apreciar los diversos estados posibles para distintas solicitudes.
Figura 3.9: Bandeja de entrada con solicitudes finalizadas.
105
ii) Control de atenciones
La información que es guardada en un sistema como el propuesto es sin
duda muy valiosa al momento de intentar determinar con exactitud el camino que ha
seguido un documento. Sin embargo, no se puede mirar esta herramienta sólo desde un
punto de vista pasivo, sino por el contrario, se debe aprovechar para generar
prevención ante retrasos indeseados y para obtener indicadores de gestión que sean la
fuente de información para futuros procesos de mejoras en la organización.
La primera de esta funciones está relacionada con un sistema de control
ante retrasos que prenda una luz roja informática que alerte a un controlador central
acerca del retraso en la solución de algunos procesos, lo cual estará determinado porque
estos no hayan sido cerrados en el sistema. De esta manera, el encargado central podrá
manejar de una mejor forma potenciales reclamos y resolver los problemas que estén
asociados a la lentitud de la respuesta del proceso, que está normada para algunos
casos.
La medición es fundamental para el conocimiento cabal acerca del
desempeño del trabajo. Esta es una de las principales carencias que existen en el
municipio, dado que no existen indicadores de gestión que midan el servicio entregado
en Oficina de Partes Central y tampoco la tecnología que facilita esta medición. Con
este nuevo sistema se podrán obtener indicadores de gestión de manera instantánea, lo
que facilitará la toma de decisiones para las estrategias globales y locales de desarrollo.
A continuación se presenta una tabla con indicadores ficticios acerca del proceso de
poda de árboles para los ingresos de un mes cualquiera.
106
Tabla 3.6: Indicadores generales del proceso de poda de árboles
La obtención de datos como los mostrados en esta tabla supone un salto
cualitativo en gestión, ya que en base a esta información se pueden establecer nuevas
metas que apunten a mejorar el desempeño municipal. Pero no sólo se podría obtener
información global de la respuesta a los procesos sino a su vez se podría observar con
mayor detalle para buscar los principales problemas de gestión. Por ejemplo, mirando
el desempeño de los encargados de resolver las solicitudes de podas de árboles,
pudiendo esto ser determinante a la hora de asignar recompensas y corregir malos
desempeños. Se presenta una nueva tabla ficticia a continuación
Tabla 3.7: Indicadores específicos del proceso de poda de árboles
Medida Trabajador 1
Trabajador 2
Trabajador 3
Solicitudes derivadas 47 38 37
Indicador Medición
Cantidad de solicitudes 122
Solicitudes factible de responder 96,3%
Solicitudes infactibles de responder
3,7%
Promedio de respuesta (días) 6,1
% de respuesta antes de 5 días 38,7%
% de respuesta antes de 10 días 51,1%
% de respuesta luego de 10 días 10,2%
107
Promedio de respuesta (días) 5.5 5.6 7,4
% de respuesta antes de 5 días 44,2 42,3 22,8
% de respuesta antes de 10 días 50,8 52,6 54,3
% de respuesta luego de 10 días
5,0 6,1 22,9
c) Gestor de relaciones con clientes
Al momento de pensar en las atenciones y los procesos que derivan de éstas
no se puede pensar en los ingresos como un fenómeno aislado y sin un trasfondo
humano. Por el contrario, estas acciones son gatilladas por personas, ya sea naturales o
jurídicas, con las cuales el municipio se relaciona directamente a lo largo del tiempo.
Entendiendo que una de las principales motivaciones de un municipio, sino la mayor de
ellas, es el servicio a la comunidad, ésta no debe ser tratada como un concepto
abstracto si efectivamente se desea llegar a ella y potenciar las relaciones con sus
miembros. Para ayudar en este objetivo la tecnología ofrece nuevas herramientas que el
municipio debe tomar, pensando en tener una relación directa y estrecha con los
vecinos de la comuna, independiente de su cantidad. En el capítulo 2, específicamente
en su cuarta sección, se presentaba el concepto del CRM como una herramienta
informática para el manejo de las relaciones con los clientes. A continuación se
explicará cuales deben ser sus características y el por qué esto se convierte en un aporte
sustancial al municipio.
Un CRM parte por obtener una extensiva información de los clientes a
través de los datos que son recogidos y que agregan valor para entender sus principales
características. De esta forma el software informático propuesto debe ser capaz de
recoger nuevos datos para clientes que no han visitado el municipio y de reconocer a
otros vecinos que hayan hecho solicitudes anteriormente o que ya se encuentren en las
108
bases de datos ocupadas actualmente por la municipalidad a través de la entrega de su
RUT. En la siguiente figura se presenta una pantalla de ingreso de datos para un nuevo
contribuyente.
Figura 3.10: Módulo de ingreso de datos.
El ingreso de solicitudes asociado a personas permite mirar la atención
desde un punto de vista desde la relación del cliente con el municipio. Prueba de esto,
es la posibilidad de revisar historiales de solicitudes según cada vecino que indiquen,
por ejemplo, cuantas solicitudes ha realizado en el último año, cuantos recursos le han
sido asignados, si ha realizado reclamos o si se ha respondido correctamente cada uno
109
de sus ingresos. De esta forma ya no se asocia a un proceso un número, sino que a una
persona se le asocian solicitudes. Gracias a este cambio de enfoque un Alcalde podrá
saber todo el historial de relaciones con su comunidad, información de gran utilidad al
momento de enfrentar una audiencia con un vecino, pudiendo de esta manera empatizar
con él al conocer su accionar y lo que espera potencialmente de la institución.
Los beneficios asociados de un CRM se expresan de manera global en la
posibilidad de generar perfiles de clientes, estudiando hábitos como los medios que
ocupa para hacer ingresos, la frecuencia y los tipos de solicitudes contrastado con
variables como el acceso a Internet, el nivel socioeconómico, el estado civil o su
domicilio. La obtención de esta información se convierte en un valioso activo para los
desarrolladores de las estrategias de marketing y de comunicaciones del municipio, con
un impacto que va desde los particulares hasta las juntas de vecinos. Un ejemplo de su
funcionalidad se podría verificar al ofrecer capacitaciones de fomento productivo para
todos los poseedores de patentes comerciales que funcionan en cierto sector de la
comuna o que tengan un rubro similar.
d) Procesamiento digital
Hasta ahora se han presentado una serie de propuestas innovadoras para el
municipio pero en ningún instante se ha cuestionado acerca de la conveniencia del trato
de estas solicitudes en papel, como sucede en la actualidad. Ciertamente es un buen
momento para comenzar a pensar en el registro de los ingresos a través de una
ventanilla única y en un software de control de las atenciones no como meros
anotadores de un proceso que se ejecuta de manera paralela en papel sino que como
parte esencial del proceso en si, uno de carácter completamente digital.
Deben existir cuatro tipos de tratamiento de documentos para avanzar hacia
diversos grados de digitalización en los procesos de la municipalidad, respondiendo a
la realidad de la clasificación en grupos realizada en el capítulo anterior. En primer
lugar está la digitalización instantánea, la que se realiza en el momento del ingreso de
110
la solicitud por un funcionario que recibe de manera oral los datos del contribuyente y
que anota el servicio deseado a través de campos de selección, anotando breves reseñas
en las observaciones de un ingreso en caso de ser necesario. El segundo tipo es similar
al primero, pero en este caso quien ingresa la solicitud es el propio contribuyente quien
lo puede realizar a través de Internet. El tercer caso busca lograr la digitalización a
través de elaborar copias de los documentos con un scanner, adjuntando el archivo al
sistema de ingreso y de seguimiento de documentos. La última política de trabajo de
solicitudes es no tratarlos de manera digital, sino que sólo anotar el ingreso y posterior
derivación de los mismos. Según el tipo de documentos se proponen las siguientes
políticas de digitalización.
Tabla 3.8: Modo de ingreso de solicitudes según tipo
Clasificación de solicitudes Tratamiento
Tipo de dificultad baja Ingreso digital instantáneo Ingreso digital por Internet
Tipo de dificultad media Ingreso digital instantáneo
Externas Sin documento digital
Tipo de dificultad alta Ingreso digital instantáneo
De alto impacto social Uso de scanner
Inspección General Sin documento digital Ingreso digital por Internet
El ingreso digital instantáneo se asocia a documentos fácilmente
caracterizables, en los que es posible realizar esto ya que no toma más tiempo que el
actual el ingresar la solicitud de esta forma. El ingreso por vía remota supone las
mismas condiciones, pero no es igualmente aplicable en la actualidad para los
111
documentos de dificultad media y alta debido a que en algunos de estos procesos se
deben anexar documentos. La propuesta de usar un scanner para las solicitudes de alto
impacto social responde a la necesidad de derivar y enviar a varias unidades estos
requerimientos, los cuales son muy difíciles de digitalizar en el mismo ingreso debido a
sus amplias variedades y particularidades. Las solicitudes externas no ven un gran
beneficio en la digitalización de las mismas debido a su alto flujo y a que son tratadas
en el mismo edificio donde son ingresadas, además de ser documentos que llegan por
correo de instituciones externas. En el futuro de todas formas se visualiza un sistema
digital con conexiones entre los distintos organismos públicos, sin embargo, esto
escapa del trabajo de este documento. Finalmente, las solicitudes de inspección general
pueden ser enviadas por Internet, pero en el caso de que una persona las ingrese
personalmente en el municipio es preferible no digitalizarlas, debido a que no sería
rápido y no presta gran utilidad para las etapas posteriores del proceso.
El tratamiento digital de las solicitudes deberá estar asociado a la creación y
envío de documentos electrónicos a través del sistema de control de atenciones. En él
se deberá poder adjuntar archivos como memorandos, informes u otros necesarios para
los procedimientos posteriores, dilatando lo más posible la pérdida de la continuidad
digital del procedimiento. Cabe recordar que la información que viaja de manera digital
que ha sido llenada en un formulario web o por un trabajador al atender una solicitud
es considerada como un documento con igual validez que uno en papel.
En lo que respecta a la autentificación de las solicitudes o de las
autorizaciones para procesos posteriores se recomienda implementar la firma digital, la
cual responde a las necesidades de entregar autorizaciones simples como en el caso de
memorandos o de firmar instrumentos públicos como decretos de pago o un certificado
de vigencia. La buena noticia es que el esquema de software propuesto para el
seguimiento y envío digital de solicitudes incluirá automáticamente la firma electrónica
simple, dado que deberá poseer un sistema de claves de acceso únicas para páginas
112
personales donde los documentos pueden ser almacenados y revisados en cualquier
momento.
En el caso de la firma electrónica avanzada se sugiere que según las
necesidades de este proyecto estas sean adquiridas para al Administrador Municipal, el
Secretario Municipal, el Director de Administración y Finanzas, el Director de Control,
la Directora de DIDESO y el Director de Inspección de Obras. El programa que
permite implantar la firma electrónica debe ser anexo al de ingreso y gestión de
documentos. Cabe recordar que los documentos que requieran ser firmados de manera
avanzada por el municipio deben estar en formato XML lo que supone una transición
en el código de programación interno que ocupará este software y lo que recibe el
programa anexo que entrega la firma digital. A continuación, a modo de ejemplo, se
presenta una pantalla de un documento electrónico para ser firmado por esta misma vía,
para una solicitud de capital propio que fuera recogida por Oficina de Partes.
Figura 3.11: Documento electrónico
113
3.2.3 Desarrollo de una cultura de servicio
Para generar propuestas para mejorar el servicio en una institución es vital
no enfocarse exclusivamente en los aspectos técnicos como la tecnología o el diseño de
los procesos. Diversos autores remarcan la importancia de no descuidar los aspectos
blandos de la reingeniería, destacando la parte humana que determina el éxito de las
organizaciones y por ende el de las grandes iniciativas que nacen de ellas. Es por esto
que se partirá presentando 5 propuestas de fortalecimiento de la cultura de servicio para
el municipio, cumpliendo éstas la función de lubricar el funcionamiento proyectado
para la institución.
a) Nueva estructura organizacional
Las municipalidades en Chile presentan cierta rigidez determinada por la
Ley en lo que respecta a la determinación de su orgánica. A lo largo de la historia la
división de sus funciones ha estado determinada por una lógica orientada a una división
por departamentos, con estructuras altamente jerarquizadas dentro de ellos (Friedmann,
1997). La experiencia muestra que las estructuras piramidales en las organizaciones
dificultan la comunicación entre los departamentos, lo que en la gran mayoría de las
ocasiones atenta contra el desarrollo de procesos o metas que requieren coordinación
de distintas unidades (Weihrich y Koontz, 1994). Se debe romper en cierta manera el
foco sobre las actividades para cuestionarse sobre el desarrollo del proceso íntegro si lo
que se busca es mejorar los tiempos de respuesta de los servicios.
Sumado a lo anterior se debe tener en cuenta que un proyecto de calidad de
servicio abarca inevitablemente diversas áreas dentro una organización. Basta recordar
donde se encuentran las brechas de deficiencia del servicio. Las dos primeras, en las
decisiones que toman los altos directivos de una organización, la tercera en la
operativización de los procesos, los cuales son atendidos por diversas unidades y la
cuarta en los encargados de marketing y de la atención directa a los clientes.
Ciertamente no son pocos los temas a los cuales se debe poner atención si se busca una
114
atención integral a la comunidad y lamentablemente en Puente Alto esta mirada global
sobre la institución completa sólo está reducida a Alcaldía y a Administración
Municipal, unidades que cuentan con los más altos directivos del municipio, los cuales
deben trabajar en variados frentes, que les impiden un cuidado exclusivo sobre el
servicio que se está brindado en la institución.
Surge la necesidad entonces de que exista una persona dentro del municipio
que pueda tener una atención exclusiva sobre este tema. Dentro de las tareas que
debiera tener este encargado se encuentra la creación de indicadores de gestión de los
servicios y la posterior evaluación de éstos, la creación y coordinación de las políticas
de capacitaciones e incentivos, el control sobre las decisiones que se toman en los
puntos de contacto, el trabajar coordinadamente con el Departamento de Informática, la
responsabilidad máxima sobre la Oficina de Reclamos e Informaciones, la
participación en las decisiones de marketing y por sobre todo la capacidad de
relacionarse de igual a igual con los directivos de cada una de las unidades municipales
con el fin de trabajar en conjunto deficiencias o propuestas de levantamiento de
procesos.
Se puede apreciar entonces que la persona que cubra este cargo debe estar
completamente empoderada para participar en las decisiones acerca de actividades,
procesos e iniciativas que afectan o mejoran la calidad de servicio que entrega el
municipio. Se sugiere que esta persona esté en igualdad de condiciones jerárquicas para
trabajar con los jefes de otras áreas municipales y que en la medida que sea posible éste
se encuentre reglamentariamente bajo el alero de Administración Municipal,
rindiéndole cuentas periódicas acerca del avance de la calidad de servicio entregada y
de los proyectos que se desee emprender.
Esta nueva unidad entonces debiera estar a cargo de Oficina de Partes
Central, de la Oficina de Información y Reclamos, de la Central Telefónica y de la
página web del municipio. A su vez debe ser capaz de generar equipos de trabajo
115
especiales para el levantamiento de procesos con personas de otras direcciones
municipales como Tránsito, Aseo y Ornato, Inspección de Obras y con algunos
departamentos como Rentas, Informática y Organismos Comunitarios.
b) Recursos Humanos
La resistencia al cambio es una condición natural del hombre, lo cual es aún
más claro en el sector público. Para romper esta barrera es esencial en primer lugar un
fuerte liderazgo para motivar y convencer acerca de las bondades de las propuestas y
en segundo lugar toma una gran importancia el hacerle más sencillo este cambio a
quienes verán su labor afectada de una mayor manera. Es por esto que uno de los
principales roles que deberá tener una unidad a cargo de la calidad del servicio
municipal será el fortalecer las políticas existentes de recursos humanos.
Dentro de ellas la primordial será el de las capacitaciones a todo nivel de
funcionarios en la organización. Para Oficina de Partes Central y la Oficina de
Información y Reclamos deberá existir una amplia capacitación acerca de cómo
funcionan las direcciones y departamentos en la respuesta de los procesos. Será
necesaria a su vez capacitaciones de atención al público para todos quienes se
encuentran en la línea de contacto entre la institución y los clientes. Todos los
trabajadores requerirán además de una capacitación general acerca del nuevo software
informático, para que no tengan problemas para recibir solicitudes, adjuntar
documentos y cerrar procesos. Como complemento a lo anterior se deberá entregar una
orientación jurídica que aclare las potenciales dudas acerca de la validez del
tratamiento electrónico de la información, lo cual representa una de las mayores
desconfianzas de los trabajadores hacia este medio. Finalmente a nivel de altos
directivos se deberá capacitar acerca del uso de las firmas electrónicas simples y
avanzadas.
Lo anterior supone un completo cambio de cultura dentro del municipio, el
cual no sólo debe nacer de la buena voluntad de los trabajadores, sino que debe ser
116
apoyado por efectivos programas de capacitación para los menos avezados en el uso de
la tecnología y además por claras políticas de incentivos que premien a quienes
destaquen por su rápida adaptación y eficiencia. Si bien en el sector público existe una
mayor dificultad de brindar incentivos económicos, se puede explorar con alternativas
como mayores beneficios, reconocimientos públicos o premios materiales menores.
Finalmente se debe potenciar la comunicación formal e informal entre las direcciones
que trabajan de manera asociada en los procesos, con el fin de ayudar a la cooperación
entre departamentos, derribando prejuicios y rivalidades entre unidades, apuntando a la
excelencia en el clima de trabajo, lo que es un pilar de la motivación de todo
trabajador.
c) Generación de responsabilidades
Las actividades y los procesos requieren de personas que sean responsables
del adecuado funcionamiento de los mismos. Si la responsabilidad no existe o se
presenta de manera difusa se crean incentivos dañinos para la gestión adecuada, puesto
que los deberes se diluyen en la masa grupal, lo que dificulta la acción para enmendar
los errores que se presenten. Es por esto, que debe estar claramente determinado
quienes son los responsables intermedios y generales de los procesos, siendo ellos los
encargados de que sean cumplidas las metas propuestas por la unidad y quienes deban
tener un rol proactivo en el mejoramiento continuo de los procesos.
Los responsables principales deberán poseer suficiente autoridad para poder
tomar decisiones y llevar a cabo proyectos de manera autónoma, siempre que éstos no
sean de una envergadura gigantesca. A su vez, será de su responsabilidad el
documentar correctamente los procesos en los cuales el está a cargo. Esta última acción
será de vital importancia para los funcionarios intermedios, quienes conocerán a la
perfección cuales son sus propias responsabilidades.
Finalmente a nivel municipal, se deberán establecer ciertas normas internas
que velen por el cumplimiento de las responsabilidades que sean determinadas. Esto se
117
puede lograr a través de la profundización del Reglamento Interno Municipal, donde
pueden ser definidas las sanciones y premios correspondientes al nivel de desempeño y
el cumplimiento de las responsabilidades.
d) Mejoramiento de los elementos tangibles
Proyectos de la envergadura y del alcance como la modernización de los
servicios municipales deben proyectar una imagen a la altura de los desafíos propuestos
para la institución, buscando con esto una mirada integral en la atención al vecino.
Por lo anterior se recomienda que el municipio amplíe o derechamente
traslade la Oficina de Partes Central ya que su actual ubicación no es recomendable
para la comodidad de los usuarios ni de los trabajadores que atienden en el lugar
debido a su reducido espacio, en este sentido es importante que la experiencia de
realizar la solicitud no sea incómoda para el cliente. Junto a esto no se debe descuidar
la imagen y ornamentación del resto de las oficinas que atienden público. Para
finalizar, se recomienda realizar un cambio notorio en el vestuario y la presencia
personal de todo el personal en contacto, siendo esto parte de una estrategia
comunicacional que proyecte claramente una cara más renovada en la puerta de entrada
de los servicios municipales.
e) Campaña de publicidad interna
Caminar hacia una cultura de servicio no trata exclusivamente de un cambio
en la imagen y en los procedimientos, sino que más importante aún, sugiere un cambio
en los valores y en la actitud de todos quienes trabajan en el municipio. De esta forma
se debe ayudar a que la cultura cambie dentro de la institución y para eso es
fundamental proyectar el comportamiento deseado a través de las comunicaciones
internas, específicamente a través de la publicidad.
118
En este plano pueden surgir iniciativas desde la creación de slogans que
apunten al servicio, capacitaciones o charlas motivacionales, publicación de material
gráfico, cambios en la imagen corporativa del municipio o en el vestuario de los
trabajadores. El objetivo de estas iniciativas radican en que todo trabajador municipal
note la diferencia entre la antigua forma de hacer las cosas y el nuevo estilo que es
propuesto, entendiendo que es un esfuerzo de toda la organización, que necesita de su
cooperación para el éxito.
3.2.4 Los nuevos procesos
Los cambios propuestos para los servicios municipales deben
complementarse para funcionar de una manera armónica y además deben estar de
acorde a las características del tipo de documentos que ingresan al municipio. Para ver
de una manera más aplicada el nuevo tratamiento de solicitudes se presentará la
caracterización y los diagramas de flujo sugeridos para los mismos procesos
emblemáticos de cada clasificación de documentos realizada en el punto 3.1.9.
a) Solicitudes tipo de dificultad simple
Estas nuevas solicitudes verán cambiar su modo de ingreso, pasando de un
formato en papel el cual llega a Oficina de Partes Central a uno digital que puede ser
ingresado a través de diversos medios. Para realizar la solicitud bastará con realizar
selecciones en un menú prediseñado, donde no se necesitará colocar gran información
adicional. De esta manera el mensaje arribará inmediatamente a quien es el responsable
de agregar valor a la solicitud. Con esta iniciativa se reducen ampliamente los tiempos
de almacenamiento y las actividades de transporte de los procesos antiguos.
Una vez que la solicitud es leída por quien debe procesarla se debe ir
registrando los cambios de estado y derivaciones del proceso hasta que este se
encuentre cerrado tras haber sido respondido satisfactoriamente. Para agilizar las
119
respuestas en terreno que están asociadas a estos procesos se deben tener planes de
contingencia para no verse sobrepasados por la demanda en períodos peak. Para esto la
información recogida por el programa a través de indicadores será esencial. Finalmente
en estos procesos también se deberá filtrar desde el comienzo las solicitudes que no
llegarán a buen término contando con precisa información en el punto de contacto. Con
esto se debe apuntar a una política de cero error en la recepción, brindándole la
seguridad inmediata al cliente de que su solicitud sí será respondida, e idealmente
indicando cuándo lo será. Para graficar estos cambios se muestra en la siguiente figura
el proceso sugerido de poda árboles.
Figura 3.12: Proceso sugerido de solicitud de poda de árbol
120
El proceso comienza con el arribo de un contribuyente al municipio el cual
quiere realizar una solicitud, lo que podrá ocurrir en Oficina de Partes Central o en la
Dirección de Aseo. Previo al momento de que la solicitud es realizada la persona quien
atienda ésta deberá verificar la factibilidad de la poda de árbol, para esto podrá entregar
un informativo o realizar preguntas de rigor que ayuden a filtrar la información, de esta
manera se buscará evitar solicitudes incorrectas como las podas de árboles que sean de
otros vecinos. La solicitud llegará inmediatamente a la bandeja de entrada de la
secretaria de Áreas Verdes, quien organizará las solicitudes según su domicilio para
pasárselas posteriormente al jefe de sector. Cuando estas hayan sido respondidas en
terreno se le informará a la secretaria, quien dará por concluido el proceso en el
sistema.
A mediano y largo plazo se pueden promover iniciativas que permitan que
las solicitudes pasen en formato digital directamente a los jefes de sector, siendo ellos
los encargados íntegros de la respuesta de los procesos. Esta iniciativa no es viable
actualmente debido a que los jefes de sector no cuentan con la infraestructura suficiente
para realizarlo. Además de esto se podría suprimir la clasificación manual de las
solicitudes según el domicilio de éstas, ya que esto pudiera ser realizado por un
programa computacional gracias al avanzado catastro digital de la comuna.
b) Solicitudes tipo de dificultad intermedia
El primer cambio de estas solicitudes se refiere a su lugar de ingreso, el
cual se ve trasladado desde Oficina de Partes Central a la unidad de procesamiento de
la solicitud. Las razones que sustentan el cambio son principalmente dos. La primera,
busca acortar la llegada del documento a la unidad responsable de la mayor parte del
proceso y la segunda, es mejorar la orientación y el control para reducir los errores
comunes de falta de antecedentes en los ingresos. Éste será realizado de manera digital
a través de campos de selección y formularios tipo a rellenar, quedando en el archivo
de la unidad todo papel que sea adjuntado.
121
Una vez ingresada la solicitud el proceso deberá ejecutarse idealmente en
unos pocos minutos gracias al apoyo de sistemas de información que permiten entregar
respuestas instantáneas. Si así fuera posible se le entregará al contribuyente una
respuesta inmediata dando fin a la solicitud, y en caso de no concretarse se le pedirá
volver en un par de días esperando la actividad de transformación que toma más
tiempo. Para graficar esta propuesta se presenta el diagrama de flujo del proceso de
solicitudes de certificados de vigencia.
Figura 3.13: Proceso sugerido solicitud de certificado de vigencia.
122
El proceso comienza con el arribo del contribuyente al Departamento de
Organismos Comunitarios, donde obtiene toda la orientación acerca de la información
que debe traer y de si está reconocida su organización, como una junta de vecinos. Si
están todos los antecedentes se realiza el ingreso de la solicitud en el sistema y en base
a la información del organismo comunitario, la cual puede estar en el sistema o en
carpetas que se encuentran en la oficina, se genera un certificado digital. Como este
debe llevar por ley la firma del Secretario Municipal está deberá ser digital avanzada.
Para lograr esta firma existen dos opciones, la primera es que el Secretario Municipal
comparta su clave para firmar este documento con Organismos Comunitarios, lo cual
puede ser habilitado con preferencias de acceso en el software, o la segunda es que le
sea enviado a su bandeja electrónica el documento para firmarlo y luego devolverlo al
departamento. En el primer caso se podrá imprimir inmediatamente el certificado y
entregarlo, en caso contrario se deberá pedir al contribuyente que vuelva en un par de
días hábiles. Una vez entregado el certificado se cerrará el proceso en el sistema.
c) Solicitudes externas
El ingreso de estos documentos no es controlado por el municipio, debido a
que estos llegan a través de los servicios de correo. Debido a su alto flujo y a la
cantidad de información que contienen no son convenientes de digitalizar, puesto que
ello no facilitaría mayormente las actividades posteriores y sobrecargaría de trabajo a
Oficina de Partes Central. De esta forma en estos procesos se apunta a llevar un control
en el sistema acerca de su estado, a reducir todas las actividades que no aportan valor y
eliminar a los intermediarios que retrasan la llegada al encargado final. Con esto se
logran reducir los ciclos de respuesta pero no son alteradas mayormente las actividades
centrales del servicio. Para graficar lo anterior se expone el diagrama de flujo sugerido
para las solicitudes de traslados de permisos de circulación.
123
Figura 3.14: Proceso sugerido de solicitud de traslado de permisos de circulación
En este proceso Oficina de Partes Central realiza el ingreso del correo
anotando en el sistema el arribo de las solicitudes. De esta manera llegará un aviso en
la bandeja de entrada de la secretaria de Permisos de Circulación, la cual verá llegar los
documentos en papel horas después. Ella verificará con la información a la cual tiene
acceso si corresponde aceptar o rechazar la petición, lo que deberá quedar estipulado en
un oficio, que debe ser firmado de manera manuscrita por su jefe. Una vez realizada
esta acción se juntan las solicitudes procesadas y se realiza el correo del día, y cuando
124
este es despachado se anota su derivación hacia Oficina de Partes Central, la cual debe
esperar el retiro de la correspondencia. Una vez que esto ha sucedido podrá anotarlo en
el sistema y guardar el comprobante de despacho.
d) Solicitudes tipo de dificultad alta
Al presentarse en estos procesos tipo una gran diversidad de actividades de
transformación y de interacción entre unidades se incluyen en ellos casi todas las
buenas prácticas que han sido propuestas a lo largo del documento.
Partiendo por el ingreso, este debe realizarse en las unidades donde se
procesan estas solicitudes y no por Oficina de Partes Central. Antes de él se debe
realizar toda la orientación crítica que asegure que no falten antecedentes que luego
detengan la solicitud. Una vez que esto se realice se debe proceder a un ingreso digital
guardando en el lugar de ingreso los antecedentes necesarios, los cuales serán
digitalizados con el uso del scanner en caso de ser requeridos. La información en
formato digital permitirá que distintas unidades trabajen en serie en caso de ser
necesario, facilitará el envío electrónico de informes y brindará la oportunidad de
agilizar los procesos mediante firma electrónica. Junto a todo lo anterior se suprimen
actividades de evaluación que atrasan los procesos y se deben generar documentos
legales internos que permitan agilizar los trámites relajando condiciones de los mismos
en los que sea posible. Todo esto puede ser apreciado en el proceso sugerido para las
solicitudes de patentes comerciales, la que se muestra en el siguiente diagrama de flujo.
125
Figura 3.15: Proceso sugerido de solicitud de patente comercial.
126
El proceso comienza con el arribo del contribuyente a la Oficina de
Patentes Comerciales. En este lugar a él se le deberá brindar toda la orientación
necesaria para la consecución de los documentos que su patente requiera. Cuando se
disponga a realizar el ingreso deberán ser verificados que estén en regla todos estos
antecedentes y además realizar inmediatamente los controles de uso de suelo y de
existencia de patente comercial anterior en el domicilio. Para esto se deberá poseer
completa información en los sistemas de la Oficina de Patentes, con un personal
altamente capacitado tanto en los requerimientos de Rentas como de Inspección de
Obras. En caso de no poder lograrse lo anterior los contribuyentes deberán llenar un
formulario previo al ingreso donde se realice un chequeo de las condiciones necesarias
para que el proceso no falle en instancias posteriores, a menos que lo haga por el
informe generado por los inspectores de obras en su visita a terreno.
Luego de esto se procede a realizar el ingreso digital, según los
antecedentes entregados por el contribuyente y la aprobación a priori del uso de suelo a
través de decretos exentos. De esta forma se podrán entregar patentes provisorias
inmediatamente a ciertos tipos de patentes que no revistan mayor complejidad de
análisis, lo cual no exime de la visita futura del inspector de obras. En caso contrario se
deberá esperar por todo el conducto regular, el cual incluirá la certificación de uso de
suelo, el análisis del inspector y la posterior decisión del jefe de Inspección de Obras
según los antecedentes y los informes que les hayan sido entregados, todos ellos
adjuntados y firmados digitalmente y a través del sistema de control y gestión de
atenciones. La resolución y los antecedentes del jefe llegarán a la Oficina de Patentes,
la cual le comunicará por correo electrónico, de ser posible, o de manera telefónica la
respuesta al contribuyente, el cual se acercará al municipio para buscar su patente
comercial u obtener información del porqué esta fue denegada.
e) Solicitudes de alto impacto social
127
Las solicitudes de alto impacto social seguirán siendo difíciles de
caracterizar debido a su inherente variedad de temas. Sin embargo esto no debe ser
excusa para un tratamiento desprolijo. Para su envío y su seguimiento estas solicitudes
serán traspasadas a formato digital a través del uso de scanners en el municipio. Con
esto el traslado de las solicitudes se realizará electrónicamente, adjuntando y enviando
documentos digitales asociados a este ingreso a través del sistema de control y gestión
de atenciones. Las formas de resolver éstas internamente no variarán más allá de las
restricciones que impone un documento no estandarizable y de las propuestas que ya se
han mencionado para los otros procesos. Cabe destacar que a mayor importancia
política de la petición mayor es el grado de involucramiento de Alcaldía, lo que actúa
como un catalizador de las futuras actividades que componen el proceso. A
continuación se muestra el diagrama de flujo del ingreso y el despacho de estas
solicitudes.
128
Figura 3.16: Proceso sugerido de despacho de solicitud de alto impacto social.
En estas solicitudes Oficina de Partes Central tiene el rol de generar una
copia digital de los documentos, para luego despacharlas a la secretaria de Alcaldía,
quien decide que documentos deben llegar a la plana mayor de la unidad para ser
revisados especialmente. Allí se revisan nuevamente los documentos viendo la
gravedad del tema, con lo cual se decide tomar el caso personalmente o derivarlo a la
unidad respectiva que tenga que entregar una respuesta. Debido a que los documentos
se encuentran digitalizados, la derivación se realizará por el sistema informático
interno. A medida que los documentos se vayan caracterizando de una manera más
sencilla y Oficina de Partes vaya adquiriendo más experiencia se podrá suprimir el
filtro de la secretaria de Alcaldía, siendo derivados directamente.
129
3.2.5 La nueva municipalidad
La consecución de cada una de las propuestas levantadas en este documento
supone un fuerte impacto para el municipio, que representaría un cambio total respecto
a las formas en como se realiza el trabajo hoy en la institución, la cual debiera ver
como una gran parte de las dimensiones que la componen son modificadas
positivamente.
Por un lado el municipio estará en pie de garantizar mejoras sustantivas en
los tiempos de respuesta de sus procesos, lo que se producirá debido a la reducción de
tiempo en el envío de las solicitudes a las unidades, al adecuado control desde el
ingreso de potenciales errores en los requerimientos, al reordenamiento de las
actividades internas y por sobre todo debido al seguimiento que se podrá realizar de las
respuestas que entrega la institución, gracias a su almacenamiento y tratamiento en
formato digital.
Para el caso de las solicitudes que deben ser respondidas en terreno se
podrá conocer acuciosamente las tasas de respuesta de las unidades, lo que permitirá
aplicar planes de mejoras frente deficiencias en la gestión o períodos peak de demanda.
De esta manera se podrá cumplir con respuestas dentro de 10 días hábiles, dejando
atrás la incertidumbre institucional respecto al tiempo de respuesta real de estas
solicitudes. Con respecto a las solicitudes relacionadas a trámites cortos, se podrá
apuntar a obtener respuestas instantáneas o a lo sumo con un día de procesamiento,
entregando soluciones inmediatas a los clientes, lo que podrá ser real gracias a los
avances que alcance la institución en la implementación de la firma electrónica y el
traspaso de la información a bases de datos. Finalmente, las solicitudes de más largo
trámite podrán ser monitoreadas con mayor facilidad, logrando apurar las actividades
que dan respuestas a éstas en caso de estancamiento.
Todo lo mencionado anteriormente busca que el municipio avance hacia un
100% de respuesta de sus solicitudes, eliminando las pérdidas de documentación en el
130
camino. A su vez, se buscará a través de iniciativas de mejoramiento continuo reducir
los tiempos de respuesta de todos los procesos, hasta llegar a tasas de respuesta incluso
más bajas que los plazos legales. Se busca entonces, realizar un trabajo de excelencia y
de una manera rápida.
De todas formas debemos recordar que un servicio integral no se compone
exclusivamente de una rápida respuesta, sino que también es muy importante
considerar la calidad de la atención que se le brinda al cliente y la capacidad de la
institución de ponerse en su lugar. Con respecto a lo segundo, se ampliarán los espacios
de interacción entre el municipio y los vecinos, facilitando el acceso de éstos según sus
propios intereses y comodidad. En lo que se relaciona con la atención, se contará con
un personal con mayores capacidades que el actual, el cual verá alimentado su espíritu
de colaboración hacia el vecino a través de constantes capacitaciones y adecuados
incentivos. En este sentido, se contará entonces con un equipo de primera línea en
contacto con las personas, siempre con disposición a colaborar y escucharlas, para
poder resolver sus necesidades.
Pero no se debe olvidar que los equipos que componen los procesos que
dan respuesta a las solicitudes van mucho más allá del personal en contacto. Es por eso
que no se debe descuidar a quienes están ubicados en el procesamiento interno. Se
dispondrá en esta línea de trabajadores con más conocimiento y empoderamiento que
lo que existe en la actualidad. Por otro lado se contará con una mayor vocación de
servicio en el personal cuidando a su vez tener trabajadores que estén agradados en sus
funciones, lo que es fundamental para la motivación.
En el plano de lo tangible, se dispondrá de una nueva Oficina de Partes
Central, la cual dará mayor comodidad a los vecinos y al personal que trabaja en ella.
A su vez, y a medida que el proyecto de modernización vaya avanzado, se mejorará la
indumentaria del personal en contacto y se desarrollarán campañas institucionales,
tanto externas como internas, para comunicar las mejoras alcanzadas en servicio.
131
La suma se todos estos factores construirán una institución que sea
absolutamente confiable en resolver las necesidades de sus vecinos, proyectando una
conducción moderna y altamente profesional, a la altura de los desafíos de la comuna y
sin nada que envidiarle al sector privado. Pero además, erigirá una organización que no
sólo vele por la eficiencia, sino que más importante, por la cercanía y por un trato
cordial con sus vecinos. La suma de todos estos elementos, buscan que el municipio
cumpla cabalmente su misión de entregar un servicio integral y de calidad, que aporte
al desarrollo de la comuna. Se buscará lograr entonces, un modelo de gestión a seguir
por el resto de las instituciones, abriendo nuevas puertas para futuras iniciativas de
reingeniería que consoliden su imagen tanto para sus vecinos como para el resto del
país.
El camino a seguir, rumbo hacia la satisfacción plena de los clientes, será
largo y complejo, y seguramente lo expuesto en esta sección representa un modelo que
sea difícil de alcanzar. Sin embargo, esta percepción muy probablemente se acerca a la
concepción del municipio ideal con que a un vecino cualquiera le gustaría contar. Se
presenta entonces el desafío de comenzar a trabajar para lograrlo.
132
IV. SUGERENCIAS GENERALES
El siguiente capítulo intenta aterrizar las teorías, el diagnóstico y las
propuestas presentadas en los dos capítulos anteriores para llegar a conclusiones que
escapen de un simple estudio teórico o un análisis de caso. En consecuencia, se busca
convertir éstas en instrumentos útiles para cualquier institución que se plantee el
desafío de caminar a la reingeniería y a la entrega de servicios de calidad. De esta
manera, en este capítulo se explorarán modelos generales para ayudar al levantamiento
de los servicios municipales, así como se expondrán las principales proyecciones del
impacto que pueden tener estas iniciativas tanto en el plano interno como en el entorno
de las organizaciones.
4.1 Camino a la Reingeniería y la Calidad de Servicio
Los pasos a dar hacia la reingeniería y la consecución en la calidad del
servicio no son sencillos para ninguna institución, y quizás menos aún lo sean para los
municipios. La complejidad radica fundamentalmente en las múltiples dimensiones que
deben ser abarcadas para realizar mejoras sustantivas. Para lograr caminar hacia el
cambio, es vital poder ordenar las iniciativas de levantamiento de las instituciones. Esta
sección entonces, buscará entregar una línea a seguir por las organizaciones a través de
tres pasos o partes. En el primero de ellos, se presentará un modelo de evaluación
interna acerca de la madurez de los procesos que entregan las instituciones. En base al
nivel en que se encuentre cada institución, éstas podrán proyectar las líneas de acción a
seguir, las que corresponderán al segundo paso. Para complementar lo anterior, la
tercera parte corresponde a un breve análisis de las virtudes ocultas que debe tener una
organización para sustentar los dos puntos anteriores.
133
4.1.1 Evaluación
Las instituciones, al apostar hacia al cambio corren un riesgo inherente, el
de quedar encallados a mitad de camino. Una buena forma entonces de asegurar la
llegada a la meta escogida, es saber de manera precisa desde donde se está partiendo la
carrera. Contar con esta información se hace esencial para apuntar a una buena
planificación y con ello, recorrer esta ruta sin mayores contratiempos.
Para conocer exactamente el lugar en que está parada cada institución se
presenta un modelo de evaluación integral de procesos9. Éste se basa en la existencia de
tres niveles de madurez de procesos, lo cual guarda una relación directa con el
desempeño del servicio. Los tres niveles se relacionan, en orden ascendente, con la
entrega de servicios de calidad básica, intermedia y avanzada. Para llegar a un
determinado nivel, las instituciones deberán cumplir, al menos en un 80 por ciento, con
cada una de las afirmaciones que se presentan para las dimensiones que componen los
tres pilares del levantamiento de los servicios municipales. Con esto se entiende que el
nivel de servicio que posee una institución estará dado por el nivel que alcance la
afirmación que sea mayormente incumplida. A continuación, se pasará a revisar en
detalle la evaluación de la madurez del diseño de los procesos, de la tecnología y de las
componentes blandas que los soportan.
a) Evaluación del diseño de los procesos
Las dimensiones relacionadas al diseño de los procesos son seis, las que
están directamente relacionadas al dibujo teórico de los procesos que sustentan los
servicios. De este grupo, la mitad ellas tienen relación con las actividades del proceso,
mientras que el resto son sostenedores del mismo. A continuación, se presenta la tabla
que contiene las afirmaciones a cumplir por las dimensiones del diseño.
9 Este modelo es una adaptación de la idea original presentada por Michael Hammer en su artículo “La
auditoria de proceso” del Harvard Business Review América Latina de Abril del año 2007.
134
Tabla 4.1: Grados de madurez del diseño de un proceso.
Dimensión Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3
Propósito El proceso no ha tenido cambios ni rediseño de fondo por largo tiempo
Se han producido mejoras incrementales sobre la base del proceso
Rediseñados para ajustarse a otras unidades y sistemas de información
Registro Existe registro básico, identificando las actividades principales y sus encargados
Existe un registro en detalle de la totalidad del proceso, contando insumos y producción
La documentación incluye interacciones con otros procesos y unidades
Ingreso Se desconocen los requisitos de ingreso y existen uno o dos lugares habilitados para realizarlos
Los requisitos son conocidos pero no es adecuado el filtro. Existen distintos puntos de ingreso
El filtro es casi perfecto y el ingreso se puede realizar en todo lugar y momento que se necesite
Flujo Trabajo rígido en papel y en serie, con muchos controles e intermediarios
Diseño más flexible. Menor cantidad de controles y actores que ejecutan el proceso
Integración múltiple de actividades en mínimos actores y etapas
Respuesta Escaso conocimiento de los tiempos de respuesta y lo que espera el cliente. El medio es incierto
Se planifica para cumplir con el medio y los tiempos de respuesta que espera el cliente, y se logra
Se cumple fácilmente con los tiempos de respuesta esperados por los clientes. Se busca comunicarlas
Soporte El personal reconoce los elementos de apoyo esenciales para el proceso
Si faltan los elementos esenciales de apoyo, el equipo gestiona soluciones con rapidez
El equipo genera autonomía y realiza mejoras según sus necesidades
Con directa relación al grupo de los sostenedores de procesos se encuentran
las dimensiones del propósito, el registro o documentación y el soporte. La primera de
135
éstas se remite al sustento ideológico del proceso, básicamente a cuan maduro es el fin
por el cual fue diseñado su funcionamiento. En este sentido, se percibe que un proceso
que funciona de una misma forma por mucho tiempo, demuestra más un signo de
despreocupación que de un óptimo desempeño. El registro, en cambio, guarda relación
con el conocimiento documentado que se tiene acerca del proceso, el cual es básico
para que personas ajenas al servicio puedan interiorizarse con facilidad en él.
Finalmente, el soporte no cuestiona la posesión de las herramientas como la tecnología
y el material de trabajo, lo cual se considera más que básico, sino más bien, la
capacidad de las unidades de resolver con facilidad problemas relacionados con éstos,
como por ejemplo la caída de un sistema.
Por otro lado se encuentran las dimensiones del ingreso, el flujo o proceso
interno y la respuesta. Con respecto al ingreso se mide la accesibilidad del servicio y
también su capacidad de resolver con prontitud qué requerimientos pueden ser
recepcionados, evitando el ingreso de solicitudes que nunca podrán ser cumplidas. El
flujo permite analizar la estructura del proceso, identificando rápidamente los
elementos de flexibilidad e integración de actividades que caracterizan a los procesos
óptimamente diseñados según la realidad actual. Finalmente, la dimensión de la
respuesta permite entender cual es el grado de conocimiento que se tiene acerca de los
estándares deseados por los clientes y si existe la planificación adecuada para cumplir
con los tiempos de respuesta y el medio de comunicación que haya sido acordado.
b) Evaluación de la tecnología que soporta los procesos
Las dimensiones que componen el desarrollo tecnológico son cuatro. Tres
de ellas están relacionadas con las características que deben poseer las aplicaciones
informáticas y la última tiene mayor relación con las capacidades endógenas de la
institución. Aclarado esto, se presentan las dimensiones relacionadas con la tecnología.
136
Tabla 4.2: Grados de madurez de la tecnología que soporta un proceso.
Dimensión Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3
Proceso Es posible realizar un registro acerca de las solicitudes ingresadas
Es posible procesar parte de las solicitudes de manera digital
El proceso se recibe y ejecuta íntegramente de manera digital
Control Se puede controlar la respuesta sólo a través de la búsqueda en la información de ingreso
Se puede seguir fácilmente el estado de las solicitudes. Sobre eso se calculan los indicadores
El sistema es proactivo en alertar ante casos urgentes y automáticamente entrega indicadores
Clientes Se puede asociar cada solicitud con la persona que la realiza
Se puede acceder al historial de solicitudes de cada cliente en particular
El sistema entrega sugerencias que se ajustan al perfil de los usuarios
Equipo Se cuenta con un equipo informático capaz de solucionar los problemas del sistema
El equipo es capaz de programar mejoras al sistema informático desde su base
El equipo es capaz de remodelar o construir el sistema e integrarlo con otros programas
La dimensión del proceso guarda relación con el grado de digitalización en
el tratamiento de las solicitudes. En este sentido, se considera que se avanza en los
niveles a medida que mayores actividades se pueden realizar en el sistema, como por
ejemplo enviar y firmar documentos. En segundo lugar se encuentra el control, el cual
se refiere principalmente a la facilidad que presta el sistema para ver el estado actual de
las solicitudes y para la entrega de indicadores que ayuden a la evaluación de la
gestión. La dimensión de los clientes en tanto, busca evaluar cual es el nivel de
conocimiento que se puede desarrollar a través del historial de solicitudes de los
contribuyentes en la institución, lo que presenta la oportunidad para usar éste en pos de
mejorar los servicios y las estrategias de comunicación. Finalmente está el equipo,
137
donde se mide el capital que éste posee, esencial para facilitar el desarrollo tecnológico
de la institución a través del fortalecimiento de los sistemas informáticos.
En este pilar se dejan fuera las dimensiones relacionadas a la posesión de
equipos para realizar el trabajo y al grado de alfabetización digital del personal. Si bien
éstas guardan una gran relación con la componente de tecnología, la forma de enfrentar
su levantamiento difiere de las otras, por lo que la primera fue considerada en la
dimensión del soporte revisada en el punto anterior y la segunda en la de destreza, la
cual será vista en el siguiente pilar.
c) Evaluación de los componentes blandos que soportan los procesos
Seis dimensiones componen la evaluación de los aspectos blandos que
sustentan los procesos de las instituciones, las que se dividen en tres parejas temáticas.
La primera corresponde a aspectos relacionados al organigrama, la segunda, a los
facilitadores del desempeño de los trabajadores, y la tercera, relacionada a aspectos que
están en contacto con los clientes, los que nutren sus expectativas y percepciones. A
continuación se presenta la tabla que detalla las afirmaciones de estas dimensiones.
Tabla 4.3: Grado de madurez de los aspectos blandos que sustentan el servicio.
Dimensión Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3
Orgánica No existe ningún responsable exclusivo en materia de calidad de servicio
Existe un responsable, pero éste tiene bajas atribuciones en la institución
El o los responsables tienen dedicación exclusiva al tema y cuentan con autoridad
Encargados Las responsabilidades son difusas y no hay sanciones. Si las hay, no se llevan a la práctica
Los responsables están determinados, pero el desempeño se controla escasamente
Responsables claros y con control habitual del desempeño. Existen sanciones ante faltas
138
Destrezas Los ejecutores poseen el conocimiento necesario para llevar acabo su actividad
Algunos poseen el conocimiento para mejorar las actividades del proceso y gestionar cambios en la unidad
El grupo posee un conocimiento integral de todo el proceso y capacidad de trabajo en equipo para llevar los cambios adelante
Motivación Difusa política de incentivos e informal diagnóstico acerca del clima laboral. Se desconoce como las funciones impactan en el servicio global
Existen políticas de incentivos y manejo de clima laboral. Se tienen nociones del impacto de la labor en la satisfacción de los clientes con el servicio
Se premia el buen desempeño y se generan lazos entre unidades. Se sabe con exactitud como afecta el trabajo en el resultado final
Tangibles La imagen de la institución proyecta antigüedad. Su infraestructura no destaca
Buena imagen del personal y atractivo diseño de medios. La infraestructura es cómoda y amplia
La infraestructura es de excelencia y la imagen moderna, todo formando parte de una estrategia de servicio
Mensajes Escaso conocimiento acerca del servicio entregado. Escasa coordinación en el manejo de los medios
Existe información esporádica sobre el servicio. Se comunica según las necesidades de mayor urgencia
Existe información muy actualizada y la comunicación se coordina según estrategias de servicio
La dimensión de la orgánica guarda relación con el grado de resolución que
tiene la institución de tomar la excelencia en el servicio como una estrategia
corporativa tanto como tener un adecuado equilibrio financiero. En este sentido, a
medida que se toma en serio el camino hacia la excelencia en el servicio esto se
proyecta en la designación de encargados exclusivos del tema con niveles de poder y
autoridad del mismo rango que otros directores de áreas. La dimensión de los
encargados es la que busca identificar en quien se centran las responsabilidades sobre
cada uno de los procesos, siendo éstas las personas que responden ante sus superiores.
Las dimensiones de la destreza y la motivación buscan responder las interrogantes
139
acerca de si existen las habilidades y las ganas que necesita el personal para realizar
labores que se van complejizando a medida que se avanza hacia procesos más
sofisticados. La dimensión de los tangibles mide esencialmente lo que proyecta
visualmente la institución, lo cual determina las primeras percepciones de cómo serán
los servicios. Finalmente en la dimensión de los mensajes, lo que se busca es medir el
grado de concordancia y conocimiento que se tiene entre lo que se promete en la línea
de contacto y en la publicidad contrastado con lo que efectivamente se entrega.
4.1.2 Acción
El modelo de evaluación por niveles mostrado en la sección anterior
permite entender la importancia de que las dimensiones engranen unas con otras. Con
esto se deja a entrever que todas estas afirmaciones están tan íntimamente ligadas unas
de otras que no es posible llegar a un mejor nivel de servicio si una de ellas no es
considerada. En este punto, se refuerza la idea del adecuado equilibrio que debe ser
buscado entre las variables que brindan la madurez al servicio, logrando con esto un
estado de estabilidad perdurable. Por ejemplo, un proceso por muy bien diseñado que
estuviera podría fallar perfectamente en caso de no tener responsables designados o de
tener trabajadores que no estén motivados y que por ello falten constantemente al
trabajo. Por otro lado, trabajadores altamente hábiles podrían estar inmersos en
procesos lentos o donde la respuesta nunca llega a los clientes.
Con lo expuesto anteriormente queda de manifiesto una vez más que el
camino hacia la calidad de servicio debe ser planificado de una manera integral. Con
motivo de ayudar a conseguir lo anterior, se propone un plan de acción por etapas, las
cuales buscan cumplir con cada una de las afirmaciones presentadas en los cuadros
anteriores, llevando a las instituciones desde su realidad actual, determinada por la
evaluación, hasta desempeños de punta en materias de servicio. En la siguiente tabla se
presenta el detalle del plan propuesto.
140
Tabla 4.4: Plan de levantamiento de servicios según etapas
Dimensiones Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3
EtapasD
iseñ
o de
l pro
ceso
Propósito 1 2 2 Etapa 1
Investigación y
diagnóstico
Etapa 2
Diseño
Etapa 3
Cambio de cultura
Etapa 4
Plan piloto
Etapa 5
Retroalimentación
Etapa 6
Excelencia
Etapa 7
Implementación
final
Registro 1 1 2
Ingreso 1 4 7
Flujo 1 4 7
Respuesta 1 4 7
Soporte 1 4 7
Tec
nolo
gía
Proceso 2 2 5
Control 2 2 5
Clientes 2 2 5
Equipo 1 1 2
Com
pone
ntes
bla
ndos
Orgánica 1 1 2
Encargados 1 3 6
Destrezas 1 3 6
Motivación 1 3 6
Tangibles 1 2 5
Mensajes 1 2 5
Antes de partir realizando cualquier tipo de mejorías, es importante elegir
adecuadamente el marco sobre el cual se quiere desarrollar un proyecto de este estilo.
141
Para el caso de un municipio, éste podría abarcar un puñado de procesos, un grupo de
unidades municipales o la institución completa. Esta definición debe ser realizada por
la alta dirección de la institución. Una vez hecho esto, se puede proceder con el plan
propuesto. A continuación se detalla brevemente cada una de las etapas.
La primera etapa corresponde al silencioso trabajo de recopilación de
información relacionada a las características de la demanda, las expectativas de los
clientes, el desempeño de los servicios y las características del proceso. En este último
punto se deben identificar los actores y los responsables de las actividades, junto a los
equipos de apoyo y habilidades necesarias para sustentarlas. En base a esto, se podrá
realizar un diagnóstico preciso de donde se concentran las principales flaquezas de la
organización. En caso de que algunas dimensiones no lleguen al primer nivel, se deben
tomar medidas correctivas inmediatas para alcanzarlo. Junto a estas actividades de
investigación, con decisión se debe comenzar a conformar equipos calificados de
atención al cliente y de informática, quienes comenzarán a liderar en las siguientes
etapas los cambios en cada una de las dimensiones que les atañen.
La segunda etapa toma como insumo la información recolectada en la etapa
anterior. En este punto, se comienza a rediseñar los procesos estudiados y a la vez se
comienza a construir, o en su defecto a mejorar, el software que permitirá ejecutar las
actividades según el nuevo diseño de los procesos. Otra opción válida para la
organización es el adquirir algún sistema que esté disponible en el mercado, para luego
aprender de su funcionamiento. Se sugiere planificar el desarrollo del sistema
informático de manera tal que pueda ser obtenida una versión simple del sistema meses
antes del modelo final.
La tercera etapa deberá partir un poco antes de la finalización de la
segunda. En esta se da a conocer a los trabajadores el nuevo escenario que se avecina,
capacitándolos para sus nuevas funciones, especialmente en el uso de las herramientas
tecnológicas, y entregándoles los incentivos necesarios para facilitar el camino hacia el
142
cambio de los hábitos. A su vez, en esta etapa deberán quedar claros los futuros
responsables de los procesos, detallando claramente las acciones y resultados que se
esperan de su unidad.
La cuarta etapa está marcada por la finalización del proceso de preparación
de todos los elementos que sustentarán a los futuros procesos. En el momento que los
flujos estén rediseñados, los recursos humanos alineados, la infraestructura preparada y
la tecnología a punto se puede dar inicio al cambio en los procesos. Se recomienda que
este parta en algunas unidades como un plan piloto, y que esta acción esté
completamente de acuerdo al grado de madurez que han alcanzado todos los
componentes del proceso. En este sentido, no se puede pretender presentar un
sofisticado sistema, si sólo hace un poco tiempo se estaba trabajando completamente en
papel. Es relevante cuidar que las personas se sientan integradas al cambio, ya que si
ellas se ven sobrepasadas por éste, inmediatamente se generará una resistencia con la
cual será complicado lidiar posteriormente. El cambio en la cultura toma tiempo en las
personas y un espacio de plan piloto permite un necesario proceso de adaptación. Una
vez que se logra el equilibrio en todas las dimensiones se puede contar con un servicio
que ha logrado escalar un peldaño hacia la calidad.
La quinta etapa está marcada en primera instancia por un espíritu de
retroalimentación, donde el conocimiento adquirido en el funcionamiento del plan
piloto permite realizar mejoramiento incremental y brinda la posibilidad de
perfeccionar el diseño de los procesos finales y del sistema informático. A su vez, esta
etapa sirve para sumar voluntades en pos del cambio organizacional demostrando los
avances logrados en otras unidades y en las personas que aún sigan reticentes a las
transformaciones. Una vez incorporadas las apreciaciones del plan piloto se comienza a
trabajar en los nuevos procesos, en el desarrollo del sistema final y en las estrategias
comunicacionales para pavimentar el cambio mayor.
143
La sexta etapa o la del camino a la excelencia, busca inculcar la madurez de
servicio en cada uno de los trabajadores de la institución. Este paso sin duda será lento,
pues implica dar un salto cualitativo en políticas de incentivos, capacitaciones y
responsabilidades. Esta etapa, deberá incluir claros reglamentos acerca de las funciones
de los trabajadores, los premios por metas y las sanciones por incumplimientos, entre
variados temas. Junto a lo anterior, se deberá buscar incansablemente el desarrollo de
espíritu de servicio y de equipos de trabajo consolidados. En este punto, los
trabajadores habrán adquirido un altísimo valor para la institución, en gran medida
dado por la inversión que existirá detrás de ellos. Es por esto, que se deberá ser muy
inteligente también para no desperdiciar el talento, teniendo trabajadores contentos de
desempeñarse en la institución.
La última etapa no es más que el corolario de las buenas acciones
ejecutadas en las anteriores. Nuevamente, los cambios siempre serán complicados y se
deberá disponer de mucho tiempo y personal para cerciorarse que el funcionamiento de
los procesos es el adecuado, evitando que alguna de las dimensiones antes expuestas
caiga de nivel. Una vez alcanzada esta etapa podrán empezar a sucederse medidas de
mejoramiento continuo que permitirán alcanzar una gestión de calidad total para todos
los procesos.
Se debe aclarar que no todas las instituciones necesitan recorrer cada una
de estas etapas. La evaluación permitirá determinar cuál es el estado de la
organización, y seguramente, existirán muchas de ellas que cumplen con algunas
afirmaciones o que ya llevan adelante parte del proceso descrito. En este caso, se debe
buscar nivelar las dimensiones faltantes hasta regularizarse con alguna de las etapas
antes descritas, para luego continuar la senda descrita.
4.1.3 Reflexión
Se ha hecho hincapié en la necesidad de buscar la madurez de los procesos
a lo largo de este capítulo, sin embargo, no se ha cuestionado cual es el grado de
144
madurez de quienes están tomando estas decisiones, de quienes los van a llevar a cabo
y del entorno en el cual estas personas se deben desenvolver. Esta sección, busca
aclarar la importancia de ciertos aspectos mayormente ideológicos que soportan a las
organizaciones, propios de la dimensión de los valores. Según Hammer (2007), el
liderazgo, el foco hacia el cliente, la experticia adquirida y la gobernabilidad son
variables ocultas que determinan la madurez de la organización para soportar cualquier
gran iniciativa de reingeniería y búsqueda de calidad de servicio. A continuación se
presentan algunas características que deben tener estas variables.
En relación al liderazgo, hay consenso que éste debe estar presente en la
máxima cabeza de la institución para el éxito de las iniciativas. La imagen del líder
comprometido y convencido ayuda a sumar al indeciso y a sobrellevar a los
detractores, alineado la organización tras su voluntad. Se debe contar siempre con su
permanente apoyo, no sólo para capitalizar los logros alcanzados sino también para
ayudar en los momentos complejos.
El foco sobre el cliente en tanto debe convertirse en el combustible y guía
principal que genere el movimiento de cada una de las acciones de este tipo de
proyectos. En este sentido, se debe promover ampliamente el porqué se realizan las
acciones y cuales son los impactos de los cambios a futuro. Cambiar la mentalidad
interna hacia esta línea debe ser buscado diariamente en las instituciones, generando
con esto la cultura de servicio deseada.
La experticia dice relación con el contar con el capital humano apropiado
para liderar el nuevo rumbo organizacional. En este sentido es vital de contar con
personas que sepan dimensionar el poder de los procesos, que tengan la experiencia
adecuada en gestión de proyectos y las habilidades interpersonales para sumar
voluntades en vez de sembrar preocupaciones. Más allá de las buenas voluntades,
quienes lideren el cambio debe ser un equipo con múltiples destrezas.
145
Finalmente, la gobernabilidad guarda relación con la capacidad de la
organización de alinearse internamente y de lograr identificar claramente las jerarquías
que autorizan las principales decisiones acerca del cambio. La madurez de este punto
es esencial para poder trabajar en un marco de orden institucional, donde las acciones
que hayan sido validadas en el nivel jerárquico adecuado sigan siéndolo para el resto de
la cadena institucional.
4.2 Proyecciones
Para una organización seguramente no debe ser simple tomar la decisión de
embarcarse en proyectos de reingeniería y calidad de servicio. En esta confusión ayuda
el desconocimiento acerca de cómo dar los primeros pasos, de los costos involucrados,
junto a la elección adecuada de las personas encargadas. Además de lo anterior, las
organizaciones tienen poca precisión para visualizar los reales beneficios de
implementar estas mejoras, perdiendo la dimensión del impacto que puede ser
alcanzado tanto en su gestión local como en otras instituciones que pueden estar
dispuestas a seguir modelos de buen funcionamiento, los cuales pueden invitar a la
clase política a mirar desde un plano global, proyectando futuras reformas en la
administración pública.
En consecuencia, esta sección busca cambiar el punto de vista de este texto,
intentando escapar de lo teórico para ponerse en los zapatos de las organizaciones que
deben decidir acerca de estas iniciativas, específicamente, los municipios en el plano
local y el Estado en lo global. La sección se dividirá en tres partes principales, la
primera, relacionada al análisis de los elementos que facilitan el comienzo de esta
iniciativa, la segunda, relacionada a las ventajas de sumarse a éstas y, finalmente la
tercera, que intenta mostrar algunas oportunidades que se pueden abrir a nivel global
para facilitar el desempeño futuro de los municipios.
146
4.2.1 Entender el contexto
No existen recetas mágicas ni dogmas definidos a la hora de plantearse
cómo comenzar un proyecto de levantamiento de servicios. Lo que si es claro, es que
es de utilidad para la partida conformar los equipos informáticos y determinar los
futuros encargados generales de la entrega de servicios de calidad. Sin embargo, la
primera etapa del plan de acción mostrado previamente va mucho más allá de lo
anterior, ya que también incluye evaluar todas las dimensiones especificadas y realizar
el registro de los procesos que se someterán a cambios. Ciertamente estas labores
requieren de tiempo y exclusividad.
Aquí aparece la primera disyuntiva interna, la cual se remite principalmente
a la elección de que este trabajo sea realizado por un agente externo al municipio,
como una consultora, o por alguien que lleve tiempo en la organización o, por otra
parte, por alguien que venga recién incorporándose a la institución. Frente a esta
decisión se deben considerar tres factores esenciales que están íntimamente
relacionados. El primero, es el tiempo disponible por algún miembro de la
organización para realizar este trabajo, el que requiere de alta dedicación y que no
puede ser extenso. El segundo, por supuesto, es el costo que se debe pagar en la
decisión, el cual sube ampliamente frente a la elección de consultoras. Finalmente, el
tercer punto, y el más importante, es proyectar quien será la persona que liderará esta
iniciativa una vez que la primera etapa termine, puesto que ella deberá tener un amplio
conocimiento del funcionamiento municipal y de los procesos a levantar. En este
sentido, el aporte de una consultora es muy bajo si quien liderará los cambios en el
futuro no adquiere rápidamente la experiencia recolectada.
Entonces se puede colegir que la decisión a tomar respecto a este punto
depende de la escala del proyecto. Por un lado, parece sensato que en proyectos de
menor escala sea una persona de la organización o algún estudiante en práctica quien
147
realice esta primera etapa de evaluación y registro para que luego los cambios sean
implementados por la misma persona que la realizó, o en su defecto, por un encargado
de unidad que conozca el objeto del estudio. La otra cara de la moneda, corresponde a
los proyectos de mediana y gran escala donde se hace necesario contratar a una
consultora o a un nuevo trabajador que realice la función deseada. Si no existe alguna
persona, con el tiempo disponible y el conocimiento previo de estos temas, que pueda
continuar el proceso una vez que la consultora termina su labor se recomienda contratar
desde el comienzo a alguien calificado que tome este proyecto en su génesis y que
tenga una alta influencia en el trabajo posterior.
Para proyectos que tengan escalas importantes se recomienda poseer un
equipo en búsqueda de la calidad de al menos 3 personas. Dos de ellas debieran estar
enfocadas en la parte ejecutiva, una enfocándose con las iniciativas relacionadas a los
componentes blandos del servicio, como las políticas de recursos humanos, los
proyectos de infraestructura, y el manejo de las comunicaciones, mientras que la otra
debiera enfocarse en los flujos, concentrándose en las modificaciones, la medición de
tiempos y la calidad de las respuestas, entre otros factores. Finalmente, se tendrá a un
líder del equipo quien llevará a cabo la parte más política y la coordinación de sus
ayudantes. Junto a lo anterior, debiera existir una comisión especial, que debe tomar las
principales decisiones respecto al proyecto. Esta debe juntar periódicamente a estas tres
personas con un alto directivo, que tenga el conocimiento suficiente para orientar sobre
aspectos legales y financieros. Junto a ellos, se debe agregar un encargado del
Departamento de Informática, quien tenga la suficiente autoridad para tomar decisiones
sobre su unidad. A esta comisión debieran ser invitados periódicamente los jefes de las
distintas unidades municipales, según los temas que sean analizados.
Otro aspecto importante de decisión implicado en estos proyectos guarda
relación con los sistemas informáticos a ocupar en ellos. Para los municipios que
tengan un departamento consolidado no es descartable desarrollar programas que se
ajusten a la medida de su realidad. En tanto, la adquisición en el mercado de este tipo
148
de soluciones puede ser una opción en caso que no se cuente con la capacidad o el
tiempo para desarrollar estos sistemas. Sin embargo, existe una nueva opción que abre
aún más las posibilidades de los municipios de contar con estas herramientas. Esta es
que la programación de estos sistemas sea realizada bajo los conceptos del software
libre o del Open Source, lo que abarataría los costos de los mismos y brindaría la
posibilidad de realizar correcciones al código para adaptar los sistemas a cada
municipio, y continuar su desarrollo.
Luego de estas apreciaciones, cabe ahora cuestionarse a qué instituciones
municipales pueden ser aplicadas las iniciativas presentadas en este documento. Para
responder esta pregunta se debe mirar primero hacia dentro de las instituciones,
evaluando si éstas están preparadas para recorrer este camino. Ciertamente, será
imposible implementar iniciativas relacionadas a tecnología donde escasamente existan
equipos que faciliten esto. A su vez, será complejo eliminar el papel donde la
alfabetización digital sea incipiente. En este sentido, se puede pensar que los ambientes
de predominancia rural, aún no están suficientemente maduros como para siquiera
acercarse al primer nivel en el modelo de evaluación de madurez de procesos.
Todas las instituciones municipales reciben una serie de solicitudes
relacionadas a aspectos que determinan la vida diaria de los chilenos. Independiente de
las cantidades ingresadas de las mismas, se ha mostrado que la precariedad del servicio
no está determinada necesariamente por excesos de capacidad, sino que más bien, por
formas de trabajo que son poco acordes con los desafíos actuales. En consecuencia, se
busca remarcar que cualquier institución municipal que tenga elementos mínimos de
gestión que se acerquen al primer nivel de la evaluación es candidato para tomar las
iniciativas presentadas en este documento. Básicamente, esto determina que el alcance
de este proyecto se hace extensivo para un gran grupo de municipios relacionados
principalmente a centros urbanos, los cuales deberán avanzar en los niveles según lo
que puedan sustentar sus herramientas informáticas, su infraestructura y su personal.
149
De esta manera, se busca remarcar que el principal factor para abrazar estas
iniciativas tiene una relación primordial con las capacidades internas con que cuentan
las instituciones, más que con su tamaño. De esta forma, la excelencia en la gestión no
puede ser discriminada como un fin a conseguir que dependa de la escala de las
instituciones, y por ende del flujo de requerimientos recibidos. Ciertamente, en la
actualidad existe una obvia correlación entre el tamaño de los municipios con las
capacidades internas que éstos poseen, pero esto pudiera ser diferente en el futuro.
La posibilidad de contar con software de código abierto y el poder
desarrollar las iniciativas de reingeniería y calidad de servicio desde la propia
institución brinda la posibilidad de mantener controlados los costos de estos proyectos.
De esta manera, las iniciativas de esta índole están al alcance de múltiples municipios.
4.2.2 Apuntar a los beneficios
Parece difícil dimensionar los potenciales beneficios que se asocian a la
entrega de servicios de calidad. Sin embargo, no lo es tanto el imaginarse cuan
agradecido se encontrará un cliente al cual se le es entregado un documento en cosa de
minutos o se le es solucionado en pocos días un problema urgente, como extraer una
raíz de un árbol que destruye parte de su propiedad. Por otro lado, tampoco es difícil
imaginar el grado de molestia que un vecino puede tener frente a una solicitud
importante que nunca fue respondida o que cuando se hizo, fue para decirle que ésta no
tenía los antecedentes necesarios. En ambos casos está en juego la imagen municipal, y
por ende la del Alcalde, la cual se puede ver fortalecida o deteriorada en cada uno de
estos eventos.
150
Sobre el mundo privado José Roa, director del SERNAC10, denota el
impacto de un servicio deficiente mencionando que “un cliente insatisfecho deriva su
molestia a ocho personas más, lo que equivale a la pérdida de nueve clientes
potenciales”. Por otra parte, un cliente que esté contento con el servicio que se le ha
sido entregado será un excelente promotor de la institución, traspasando su confianza
hacia otras personas. Frente a los casos mencionados, no es difícil predecir que uno de
los principales mecanismos con el cual los contribuyentes evaluarán la gestión de la
institución corresponde al voto emitido para la futura elección de Alcalde.
El logro y puesta en práctica de iniciativas de calidad de servicio y
reingeniería abre la puerta para llegar a una gestión de calidad y a una atención integral
a los vecinos. Este paso precede al punto donde las instituciones podrán certificar la
calidad de sus procedimientos a través de la norma ISO 9001. La consecución de esta
acreditación no sería más que el fiel reflejo de la madurez alcanzada por la
organización en la gestión de sus procesos.
Poseer esta certificación y ratificarla día a día en el servicio entregado
fortalecería fuertemente la imagen corporativa, transformando a la institución en un
líder a seguir en el ámbito público. Este estatus atraerá inevitablemente a los medios de
comunicación y a otras organizaciones, quienes verán en el municipio un modelo de
gestión a seguir. La ganancia de este prestigio institucional sólo puede traer réditos a la
organización, sobre la cual la opinión pública depositará una mayor confianza, lo que
es un aliciente para el desarrollo comunal.
Pero los beneficios para la institución no se relacionan sólo con la imagen
proyectada hacia los contribuyentes y los medios. También se pueden dar saltos
cualitativos en lo que respecta a la gestión interna, gracias a la digitalización de la
información y la automatización de los procesos. Estos avances, que son absolutamente
10 Servicio Nacional del Consumidor. Afirmado en entrevista a El Mercurio el 29 de Marzo del año
2008.
151
invisibles para los agentes externos, pueden permitir a la organización mejorar en
diversos aspectos de la gestión. En los siguientes párrafos se hace mención a algunos
temas de relevancia.
El uso inteligente de la información ingresada permitirá con mayor
facilidad rescatar los flujos estacionales de la demanda, identificando con facilidad
cuales son los eventos críticos para la organización. Si esto se complementa con un
estudio de cada unidad acerca de su capacidad de atención, la cual se puede medir a
través de tasas, se podrá contrastar cual es el estado real de la unidad, lo que ayudará a
decidir acerca de políticas de recursos económicos y humanos. Esta situación es
especialmente relevante para los procesos que requieren de respuestas en terreno y que
tienen períodos de altas demandas.
Las finanzas a su vez pueden verse favorecidas por varios aspectos. En
primer lugar para ayudar a ordenar el pago y la cobranza a tiempo de instrumentos
como facturas y cheques, los cuales pueden verse innecesariamente dilatados
provocando el pago de intereses en las primeras o el vencimiento de los últimos. A su
vez, con el CRM se puede mejorar el control de los egresos, teniendo una mejor visión
de la inversión social que está realizando a través de los historiales de respuesta a las
solicitudes realizadas. Con esto se puede ayudar a una repartición más equitativa de las
ayudas sociales, evitando favorecer a personas u organizaciones comunitarias por sobre
otras sin percatarse de aquello.
La elaboración de manuales de procedimientos ayudará a perpetuar una
forma adecuada de cómo proceder frente a las actividades que componen un proceso.
Con ello se facilitarán dos cosas, la primera, es reducir la variabilidad de formas de
enfrentar la labor por parte de distintos trabajadores y la segunda, es el traspaso
adecuado del conocimiento para personas que se vengan integrando al trabajo, lo que
ciertamente es un apoyo importante para la capacitación.
152
El rediseño de los procesos y el uso de la tecnología como medio de
respuesta para las solicitudes ayudará a incrementar la productividad de algunas
unidades, las cuales podrán procesar mayores solicitudes en una menor cantidad de
tiempo. De no verse incrementada la demanda, algunos trabajadores tendrán más
tiempo disponible que antes, lo que presenta la oportunidad de que se ocupen en otras
labores que hayan estado postergadas. Por otro lado, ahora pueden existir roles que ya
no sean necesarios, como por ejemplo el de los estafetas, lo que también abre la
oportunidad para que estas funciones vean innovaciones sustanciales.
Finalmente, tener un mejor control y un tratamiento digital de los ingresos
ayuda a reducir los eventos de pérdidas de documentación y de atrasos en las
respuestas, lo que puede derivar en inconvenientes legales. En este sentido, la
tecnologización de los procesos actúa como una buena medida preventiva.
Luego de todos los aspectos presentados, se puede observar los múltiples y
a veces imperceptibles beneficios que recibe una institución al adoptar las propuestas
presentadas en este estudio. Ante los antecedentes presentados corresponderá a cada
institución colocar en la balanza los costos y los beneficios de emprender rumbo a la
entrega de servicios de calidad. Sin embargo, se cree firmemente que todas las
instituciones que estén analizando lo anterior no deberán ver esto como un potencial
gasto de recursos, sino más bien como una gran inversión, la cual incluso puede
trascender más allá de sus propias fronteras.
4.2.3 Visualizar las oportunidades
En este documento se han presentado una serie de propuestas que pueden
provocar un impacto sustantivo en la gestión pública. Sin embargo, esto no debe
remitirse a solucionar problemas de casos exclusivos, sino más bien muchas de estas
iniciativas pueden conectarse con miradas más globales, propias de las políticas
153
públicas relacionadas a los gobiernos locales. En consecuencia, para concluir este
documento se explorarán algunas visiones de futuro que pudieran significar
importantes reformas para el mundo municipal, en lo relacionado a la entrega de
servicios.
a) Auditorías de servicios
La norma ISO 9001 brinda un buen instrumento para certificar la calidad
de los servicios, sin embargo es un marco de referencia que inevitablemente es
demasiado general, omitiendo algunas dimensiones relevantes del mundo municipal.
En este sentido aparece la oportunidad de que sea el aparato público quien proponga un
modelo de evaluación de servicios que se adapte a la realidad local y que establezca las
metas que deben conseguir las instituciones de acuerdo a su escala. Éstas deberán
adaptarse según algún nivel que le sea posible de alcanzar a cada organización.
En concreto, se propone la creación de un marco para la auditoria de
servicios, la cual pueda cumplir dos funciones. La primera, brindar un modelo de
autoevaluación institucional que le permita a los municipios comenzar un proceso de
cambio de manera autónoma, el cual pudiera ser liderado por Administración
Municipal y monitoreado internamente por la Dirección de Control. La segunda parte,
es establecer las condiciones bajo las cuales una comisión de acreditación de la calidad
de los servicios certifique ciertos niveles de cumplimiento en estas materias.
La realización de esta propuesta abre una puerta gigantesca para
complementar las políticas económicas de los municipios. Si se pudiera crear un nuevo
fondo municipal, con lógicas de repartición asociadas a ganar concursos sobre
proyectos de innovación en la entrega de servicios de calidad, los que debieran ser
certificados por este último organismo mencionado. Se puede pensar entonces, en
entregar subsidios institucionales a la innovación, los cuales pudieran reembolsar a las
instituciones un alto porcentaje del presupuesto invertido en proyectos revolucionarios
que hayan cumplido con las características del servicio y los plazos estipulados.
154
b) Promoción del código abierto
El aparato estatal gasta grandes sumas de dinero en lo que respecta a
licencias para proveerse de sistemas operativos y de software. Esta decisión se funda en
parte en el amplio dominio del mercado que presenta Microsoft, que asegura soporte y
seguridad en amplios campos de la informática. A su vez, ayuda a lo anterior la
existencia de empresas que compiten por proveer de software especialmente
desarrollado para adaptarse a la realidad de todos los municipios.
La rigidez y los altos costos que implica para el sector público mantener
esta lógica invitan a pensar un cambio en la administración pública. Éste debiera ir en
la línea de promover los esfuerzos de programación de sistemas informáticos en código
abierto, los que puedan ser adaptados a la realidad de los servicios municipales.
Nuevamente, las líneas de acción debieran caminar hacia políticas subsidiarias que
permitan generar los incentivos adecuados para que personas o instituciones desarrollen
programación sobre este lenguaje. Una vez generados, se puede comenzar una difusión
de los sistemas creados, abriendo la posibilidad a que las instituciones los tomen y
puedan adaptarlos a su propio funcionamiento.
c) Interconexión informática del sector público
El avance en la digitalización de los servicios municipales no debe suponer
que este sólo será útil para tratar los requerimientos internos de estas instituciones. Por
el contrario, el Decreto Nº81 abre la puerta para la interconexión futura entre los
organismos públicos, lo que permitirá la interoperabilidad de la información que
disponga cada municipio. De esta forma, se puede proyectar que los altos flujos de
solicitudes que se realizan por correo entre las instituciones del sector público, como
los traslados de permisos de circulación entre municipios, o las peticiones de informes
sociales desde juzgados, verán modificados su medio de transmisión pasando de la
escritura en papel a una digital. Todo esto también se puede complementar en un
mediano plazo con una ventanilla electrónica única de trámites municipales, donde se
155
centralicen desde este lugar los requerimientos de los contribuyentes, siendo resueltos
inmediatamente o distribuidos hacia los municipios correspondientes para obtener su
respuesta, en ambos casos de manera digital.
d) Nuevo enfoque en recursos humanos
La calidad de las personas que trabajan en una organización ciertamente es
fundamental para sustentar los servicios y para construir la fortaleza institucional.
Tener trabajadores motivados y con habilidades marca la diferencia en lo que refiere a
la gestión. Se desprende entonces que no contar con buenos recursos humanos provoca
el efecto contrario en las organizaciones.
La rigidez que brinda el artículo 121 de la Constitución Política está
jugando en contra del buen desempeño de los municipios. En este sentido ya es una
necesidad latente para la gestión pública apuntar a la flexibilización en el manejo de las
dotaciones municipales, siendo posible contratar y remover trabajadores según las
necesidades de las instituciones y además ajustar los sueldos para atraer mejores
elementos hacia la gestión pública. El perpetuamiento de esta regulación ha creado
perversos incentivos para el inmovilismo laboral. Complementando lo anterior, se
debiera profundizar en políticas de incentivos económicos en base a bonos que se
midan por el cumplimiento de metas de servicio tanto individuales como grupales, las
que deberán ser medidas a través de indicadores objetivos. Ciertamente, estos cambios
provocarían un fuerte impacto en la cultura municipal, sin embargo, la proliferación de
las iniciativas de calidad presentan una oportunidad inmejorable para dar este paso.
156
V. CONCLUSIONES
Existe un amplio consenso tanto a nivel de Alcaldes, como de los centros
de estudios del país y de la población en general acerca del desempeño de las
municipalidades en términos de gestión. Esta evaluación está lejos de ser positiva, lo
que preocupa pensando en los municipios como polos de desarrollo de las comunas
ante una futura estrategia de descentralización del sector público, la que ha sido
ampliamente solicitada por Alcaldes de todos los sectores políticos.
La fuente del problema pareciera estar arraigada en fallas de diseño y
problemas culturales de las instituciones municipales, las que presentan bajos
estándares en lo que respecta a la entrega de un servicio de calidad a sus vecinos. De
las cuatro dimensiones que componen esta variable, es la tercera brecha, o la de la
gestión, donde se encuentran los principales problemas, descartando a las dos primeras
brechas, que surgen por discrepancias acerca de no conocer los servicios deseados por
los clientes y los atributos que deben poseer éstos para ser percibidos como unos de
calidad. La gestión falla por muchas razones, algunas externas, como la poca
disponibilidad de recursos o la rigidez de las plantas municipales, y por otras internas,
como diseños poco funcionales, pérdidas de atención sobre el proceso y el escaso
desarrollo de herramientas de apoyo a la gestión.
Pero no sólo los municipios del país sufren deficiencias en su manejo. La
bibliografía acerca de reingeniería ha reconocido que éste ha sido un problema por el
cual toda organización ha tenido que pasar, debido a los vertiginosos cambios
tecnológicos que han moldeado a la sociedad de la información. De esta manera, se
reconoce que la excesiva orientación hacia las actividades, que los múltiples pases
laterales en los procesos, que la poca disposición a empoderar a los trabajadores y que
el apegarse al manejo del papel han sido problemáticas comunes para todas las
instituciones. Sin embargo, si bien se reconoce el problema como un fenómeno
157
transversal, se hace evidente que éstos deben pasar a ser parte del pasado de las
organizaciones.
El proyecto Modernización de la Oficina de Partes impulsado dentro de la
Municipalidad de Puente Alto dejó en evidencia que aún existía mucho por mejorar en
lo que a calidad de servicio se refiere y que la institución está en la actualidad un tanto
anclada en formas antiguas de trabajo en lo que dice relación al tratamiento de sus
solicitudes. Lamentablemente, a nivel de los municipios en el país ésta parece ser la
realidad que domina el escenario.
En concreto, quedaron en evidencia problemas en el diseño del flujo de los
procesos, con una alta concentración de documentos pasando por Alcaldía,
transformando esta unidad en un cuello de botella, con procesos que se veían
interrumpidos en la mitad de sus actividades debido a imperfecciones en la orientación
de los mismos, con intermediarios que no aportaban valor en la cadena del proceso,
retrasando innecesariamente las respuestas, y con etapas de evaluación que podían ser
delegadas o eliminadas.
Pero las debilidades no se concentraban sólo en el flujo de los procesos,
sino también en la poca existencia de herramientas informáticas o de protocolos de
apoyo a la gestión de los procesos, lo que impedía realizar un seguimiento acerca del
estado de ellos u obtener indicadores con los cuales medir el servicio entregado. Lo
anterior es considerado como un error fundamental en la cultura de administración
moderna, donde no medir implica una navegación industrial a ojos cerrados. Junto a
esto, se evidencian debilidades en la excesiva preocupación sobre las actividades más
que en el proceso global, lo que es propio del sector municipal con su rígida estructura
predeterminada por la regulación existente y por la cultura de estas instituciones.
Por otro lado, existen aspectos blandos que están descuidados en el
municipio. Por una parte, falta un mayor desarrollo de políticas institucionales que
apunten hacia la calidad del servicio como también se carece de los recursos humanos
158
apropiados para sustentar los procesos descritos. En este sentido, se puede presenciar
en algunos trabajadores problemas concernientes con escaso conocimiento en temas
específicos, deficiencias en la atención, baja o nula motivación e incluso falta de
compromiso con sus responsabilidades.
El excesivo uso del papel, la poca capacitación en algunas áreas, la falta de
homogeneización en los procedimientos, el poco desarrollo y desconfianza hacia las
herramientas electrónicas, la excesiva dependencia de los directivos para algunas
actividades, las deficiencias en partes del personal y la poca comunicación entre
unidades complementan un ambiente que no ayuda para lograr la calidad de servicio
deseada para un municipio. Para ser mejorada, estas instituciones deben enfocar los
esfuerzos en tres pilares fundamentales.
El primer pilar del cambio se relaciona con el rediseño de los flujos que
sustentan los procesos. En concreto, se ha demostrado a lo largo del estudio que se
debe apuntar a reducir el número de intermediarios que participan en un proceso,
sacando a quienes no aportan valor y juntando las actividades simples. También se
demostró la importancia de dotar de mayores atribuciones al personal en contacto,
permitiéndoles entre otras cosas, realizar directamente los despachos a los responsables
de entregar las respuestas y poder discriminar acerca de la validez de los ingresos para
evitar que sean admitidas ciertas solicitudes que luego serán rechazadas en el
procesamiento interno. Sumado a lo anterior, se hacen imprescindibles algunas
estrategias relacionadas a descongestionar los cuellos de botella, especialmente en las
actividades de evaluación innecesarias.
Si bien las propuestas concernientes al rediseño de los flujos en las
actividades son importantes, es vital también complementar este plan de mejoramiento
en la entrega de servicios con una sofisticada plataforma informática que ayude a
cambiar totalmente la cultura municipal. Este segundo pilar de reingeniería deberá
brindarle a la institución la posibilidad de relacionar las atenciones con sus vecinos,
159
permitiendo ver historiales de solicitudes y dándole información para generar perfiles
de clientes. También deberá entregar la posibilidad de realizar un seguimiento de los
procesos, desplegando luces de alerta ante demoras no deseadas y entregando los
indicadores de gestión claves para la construcción de las iniciativas de mejoramiento
continuo. Junto a lo anterior, será muy relevante la posibilidad de erradicar al papel
como el único medio oficial de comunicación, pasando a un lenguaje digital, con las
consiguientes ventajas de rapidez en el traspaso de los mensajes y la posibilidad de
tratar la información de diversas maneras.
Pero en un proyecto de este estilo no todos los esfuerzos se deben remitir a
reducir la variable de los tiempos de respuesta. De esta forma, el tercer pilar de la
reestructuración municipal se relaciona con promover ampliamente el desarrollo de una
cultura de servicio. En este sentido, se vuelve fundamental para la organización no
descuidar los aspectos menos duros de la administración, como las capacidades, la
motivación y el cambio de cultura de los trabajadores, la correcta comunicación de los
mensajes al público, la instauración en el inconsciente del municipio de una propuesta
de excelencia en la entrega de servicios y el desarrollo del trabajo en espacios físicos
adecuados. De esta manera, la visión hacia cómo la organización se comunica con el
cliente, cómo satisface sus necesidades y qué acciones son necesarias para ello deberá
ser amplia si se quiere abordar la multidimensionalidad que compone la calidad del
servicio. El principal símbolo que sustenta el cambio en este pilar se proyecta en la
creación de un nuevo órgano en la institución, uno que velará exclusivamente por la
calidad del servicio entregado a las personas.
No es un misterio para la opinión pública que el servicio que se espera de
un municipio no presenta un estándar demasiado elevado. Sin embargo, con este
documento se ha buscado mostrar un camino para torcer esta percepción. En esta vía,
se deberán alinear los ejes principales de la organización, partiendo por su misión como
institución, decantando luego en la extensiva promoción de reformulación del diseño
actual de los procesos municipales, los cuales a su vez deberán ser soportados por
160
incrementos sustanciales en tecnología y en capital humano que estén en la misma
dirección hacia la cual se está moviendo la organización.
Los beneficios relacionados a este cambio general se asocian al incremento
en los estándares de satisfacción de los clientes con el municipio, gracias al aumento de
la confiabilidad y la percepción de un trato cercano. En tanto, la posibilidad de alcanzar
certificaciones de calidad en los servicios aumentará sostenidamente el prestigio
institucional, provocando una positiva imagen en la opinión pública. Por otro lado,
existen insospechados impactos relacionados a la gestión interna, la cual se puede ver
potenciada en diversos aspectos como el control de la demanda, la gestión del
conocimiento, la mejor distribución de recursos sociales, el aumento de la
productividad y el manejo de la documentación, por mencionar algunos ejemplos.
Para la Municipalidad de Puente Alto una pequeña parte del camino hacia
la reingeniería descrita en este texto ya ha sido recorrido. Hoy, resta esperar que las
etapas que suceden a esta iniciativa se desarrollen con la misma voluntad con la cual
han sido realizadas hasta ahora. Si bien, se presenta una dificultad no menor en este
ciclo, existe una base sólida para partir rumbo a alcanzar los estándares de calidad de
servicio deseados por la institución. El posible éxito de esta iniciativa abre una
oportunidad para otros municipios de carácter similar para dejar atrás las actuales
percepciones de la población acerca de las instituciones públicas, comenzando a
construir y proyectar organizaciones con tintes modernos y precursoras de la gestión
eficaz, una que esté a la altura de los desafíos que los ciudadanos piden y necesitan en
la actualidad.
161
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A N E X O S
165
ANEXO A: ORGANIGRAMA ESTATAL
166
ANEXO B: ORGANIGRAMA MUNICIPAL
167
168
ANEXO C: ENTREVISTADOS EN MUNICIPALIDAD DE PUENTE ALTO
Unidad Nombre Cargo
Alcaldía
Manuel José Ossandon Alcalde
María Angélica Villadangos Concejal
Sagrario Morales Secretaria
Cristina Ordóñez Secretaria
Administración Municipal
Najel Klein Admin. Municipal
José Luis Jiménez Encargado página web
Elita Zañartú Secretaria
Secretaría Municipal
Miguel Ángel Román Secretario Municipal
Claudia Pérez Secretaria
Oficina de Partes Central
Leslie García Personal de atención
Mariluz Cruzat Personal de atención
Asesoría Jurídica
María Teresa Moreno Asesora Jurídica
Catherine Baeza Secretaria
SECPLACLeopoldo Pérez Director
Glorissiel López Secretaria
Rel. Públicas Javiera Vial Secretaria
Inspección General
Ximena Morales Directora
Jorge Guzmán Secretario
Inspección de Obras
Juan Carlos Salas Director
Ma. de los Ángeles Martinez Profesional
169
Unidad Nombre Cargo
Administración
y Finanzas
Giovanna Figueroa Secretaria
Claudia Henriquez Secretaria
Cristián Pavez Personal Derechos de Aseo
Luis Moreno Personal Derechos de Aseo
Sergio Leiton Jefe Rentas
Patricia Abarca Secretaria Rentas
Leticia Córdova Secretaria Tesorería
Ferias Libres Fermín León Jefe Ferias Libres
DIDECO
Cristián Arzola Encargado de CAF Y OPD
Richard Riffo Encargado de Discapacidad
René Yañez Encargado de Deportes
Ximena Cadet Secretaria
Organismos Comunitarios
Samuel Valenzuela Encargado de Área
Jessica Silva Secretaria
Aseo y Ornato
Emardo Hantelmann Jefe Áreas Verdes
Rolando Ilabaca Jefe Emergencias
Alejandro Elkins Jefe Zoonosis
Tomás Álvarez Jefe Operaciones
Aída Alvear Secretaria
170
Unidad Nombre Cargo
Tránsito
Alfredo Otazo Jefe Permisos de Circulación
Karin Peñaloza Sec. Permisos de Circulación
Patricia Quiroz Secretaria de Licencias
Ma. Angélica Salazar Secretaria Dirección
DIDESO
Olivier Mellado Director
Hernán Zaror Jefe de Presupuesto
Ruth Durán Jefa de las Asistentes
Yasna Cruz Secretaria
171
ANEXO D: SIMBOLOGÍA DIAGRAMAS DE FLUJO
