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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR – CES VII CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA COORDENAÇÃO DE MONOGRAFIA
O SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de bacharel em Direito na Universidade do Vale do Itajaí
MARCELO ANTONIO PAGANELLA
São José (SC), junho de 2004
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR – CES VII CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA COORDENAÇÃO DE MONOGRAFIA
O SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito, sob orientação da Profª. Msc. Carla Cristina Seemann Schütz. MARCELO ANTONIO PAGANELLA
São José (SC), junho de 2004
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR – CES VII CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA COORDENAÇÃO DE MONOGRAFIA
O SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
MARCELO ANTONIO PAGANELLA
A presente monografia foi aprovada como requisito para a obtenção do grau de bacharel em Direito no curso de Direito na Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI.
São José, «dia da defesa»
Banca Examinadora:
_______________________________________________________
Profª MSc. Carla Cristina Seemann Schütz - Orientadora
_______________________________________________________
Prof. «título, se houver» «Nome» - Membro
_______________________________________________________
Prof. «título, se houver» «Nome» - Membro
DEDICATÓRIA
Dedico este texto: Em especial:
A minha esposa Andréa, por todo amor, companheirismo,
esperança e apoio que me dedicou durante toda a jornada em
que convivemos juntos na faculdade, dando-me forças e
ajudando-me a procurar o melhor caminho para conseguir
chegar ao meu objetivo. Amo muito você.
Aos meus pais Alberto e Sônia, com todo amor e gratidão, que
contribuíram muito para findar o meu curso de direito,
disponibilizando muitas vezes de suas condições financeiras
para que eu continuasse caminhando para o futuro profissional e
conscientizando-me de jamais desistir diante dos obstáculos ao
decorrer do término do ensino.
Aos meus avós Oswaldino e Terezinha, uma homenagem pela
grande admiração que tenho por vocês, que me ajudaram nos
momentos em que eu mais precisei, e auxiliaram-me a
reconhecer que ninguém é perfeito, pois todos erram; e que são
com esses erros que cada um de nós aprendemos e podemos
continuar a levar a vida com harmonia, luta e perdão.
Ao meu tio João Batista Baby, com quem tenho um imenso
orgulho de estar trabalhando há mais de 12 anos, cidadão que
persistiu na conclusão do meu ensino, acreditando na minha
pessoa e no meu trabalho. Obrigado por tudo...
E, A toda a minha família, além daquelas já mencionadas, que de
uma maneira direta ou indireta, colaboraram para a minha
formação superior.
AGRADECIMENTOS
A Deus, a quem visitei muitas vezes procurando a casa do Senhor para
agradecer e pedir para o Espírito Santo iluminar os meus caminhos em todos os meus ideais.
Aos professores, que tentaram transmitir aos alunos seus conhecimentos na
área de Direito, incentivando-os para o mercado de trabalho, e sempre também, alertando-os
sobre as dificuldades que virão pela frente.
À orientadora professora Carla Cristina Seemann Schütz, pela delicadeza de
aceitar a condição de orientar-me na monografia, dedicando-se com toda sua experiência para
concluir a atividade com a mais presteza possível.
A todos os meus colegas do curso de direito, especialmente a minha turma,
pelos momentos prazerosos pelos quais passamos juntos, havendo respeito recíproco e assim
constituindo uma união harmoniosa. É uma satisfação enorme concluir o curso com esta
turma.
A todos aqueles que, de uma maneira direta ou indireta, contribuíram para a
realização desta pesquisa.
“Deus dá força aos cansados e vigor aos fracos e desanimados.
Até os jovens perdem as forças e caem de tanto cansaço, mas os
que esperam no Senhor sempre renovam suas energias.
Caminham e não perdem as forças. Correm e não se cansam,
sobem voando como águias”.
Provérbio, capítulo 40, versículos 29 a 31.
SUMÁRIO
RESUMO
ABSTRACT
INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 10
1 O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA................................................................................... 13
1.1 Os Princípios Gerais do Direito Público ...................................................................... 14
1.1.1 Princípio da Autoridade Pública .................................................................................. 15
1.1.2 Princípio da Submissão do Estado à Ordem Pública..................................................... 16
1.1.3 Princípio da Função..................................................................................................... 16
1.1.4 Princípio da Igualdade dos particulares perante o Estado ............................................. 17
1.1.5 Princípio do Devido Processo Legal ............................................................................ 18
1.1.6 Princípio da Publicidade .............................................................................................. 19
1.1.7 Princípio da Responsabilidade Objetiva ....................................................................... 20
1.1.8 Princípio da Igualdade das Pessoas Políticas................................................................ 20
1.2 Os Princípios Constitucionais do Direito Administrativo Brasileiro.......................... 21
1.2.1 Princípio da Igualdade ................................................................................................. 21
1.2.2 Princípio da Moralidade............................................................................................... 22
1.2.3 Princípio da Impessoalidade ou Finalidade .................................................................. 23
1.2.4 Princípio da Publicidade .............................................................................................. 25
1.3 O Princípio da Eficiência - Introduzido pela Emenda Constitucional Nº 19/98 ........ 27
2 O SERVIDOR PÚBLICO ............................................................................................... 30
2.1 Conceito ........................................................................................................................ 30
2.2 Classificação do Servidor Público................................................................................ 32
2.2.1 Agentes Políticos......................................................................................................... 32
2.2.2 Servidor Público em Sentido Estrito ou Estatutário...................................................... 33
2.2.3 Empregados Públicos .................................................................................................. 34
2.2.4 Os Contratados por Tempo Determinado ..................................................................... 35
2.3 Normas Constitucionais Pertinentes ao Servidor Público .......................................... 36
2.4 Os Direitos e Deveres do Servidor Público .................................................................. 45
2.4.1 Os Deveres do Servidor Público .................................................................................. 45
2.4.2 Os Direitos do Servidor Público................................................................................... 46
3 O CONTROLE DO SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO PRINCÍPIO DA
EFICIÊNCIA ..................................................................................................................... 49
3.1 O Dever da Eficiência................................................................................................... 49
3.2 A Eficiência do Servidor Público ................................................................................. 55
3.3 O Controle da Eficiência do Servidor Público ............................................................ 57
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................. 63
REFERÊNCIAS ................................................................................................................. 66
ANEXOS..................................................................................................................................68
RESUMO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, adotou a terminologia “Servidor Público”, e para tanto destacou um capítulo somente à Administração Pública, disposto nos artigos 37 a 43, dividindo-se em seções, dedicando uma seção somente ao Servidor Público. Neste capítulo ocorreram algumas modificações dadas pela redação da Emenda Constitucional nº 19/98, trazendo um novo tratamento constitucional ao Servidor Público, explorando intensamente o princípio da eficiência aplicado aos servidores, onde entende-se que ficou frágil muitos setores administrativos pela ineficiência destes servidores. Portanto, é muito interessante relacionar o servidor público frente ao princípio da eficiência, pois constitui uma organização funcional, sendo àqueles que não quiserem trabalhar com eficiência no seu âmbito profissional, poderão estar sujeitos a sua substituição. Então, o Servidor Público fica vinculado ao exercício, atuando com presteza e perfeição na atividade administrativa. Certamente o dever de eficiência restou evidenciado nas atividades administrativas, pois lamentavelmente evidencia um serviço público de má qualidade, sendo a atividade muitas vezes prestada em desacordo com os interesses da população, ocasionando a política corruptível e se esquece a deficiência do serviço, e ninguém é punido por tal negligência. Palavras-Chave: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Servidor Público, Administração Pública, Princípio da Eficiência e Dever de Eficiência.
ABSTRACT The Constitution of the Republic Federativa of Brazil 1988, adopted the terminology " Public " Server, and for so much it only detached a chapter to the Public Administration, willing in the goods 37 to 43, becoming separated in sections, only dedicating a section to the Public Server. In this chapter they happened some modifications given by the composition of the Amendment Constitutional nº 19/98, bringing a new constitutional treatment to the Public Server, exploring the beginning of the efficiency intensely applied the servers, where understands each other that was fragile many administrative sections for the inefficiency of these servers. Therefore, it is very interesting to relate the server public front to the beginning of the efficiency, because it constitutes a functional organization, being the those that don't want work with efficiency in your professional ambit, they can be subject your substitution. Then, the Public Server is linked to the exercise, acting with readiness and perfection in the administrative activity. Certainly the efficiency duty remained evidenced in the administrative activities, because lamentably it evidences a public service of bad quality, being the activity many times rendered in disagreement with the interests of the population, causing the politics corruptível and forgets the deficiency of the service, and nobody is punished by such negligence. Word-key: Constitution of the Republic Federativa of Brazil 1988, Public Server, Public Administration, Beginning of the Efficiency and Duty of Efficiency.
INTRODUÇÃO
Esta monografia tem como objetivo pesquisar, interpretar e descrever o Princípio da
Eficiência frente aos Servidores Públicos, bem como demonstrar sua importância na
Administração Pública e buscar sintetizar os entendimentos doutrinários e a legislação
aplicada. Na procura da otimização de todo o serviço público, foi introduzida, através da
Emenda Constitucional nº 19/98, nova redação ao caput do artigo 37, da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, destacando-se o Princípio da Eficiência.
Como foram tratados, no primeiro capítulo, os princípios gerais do direito público, os
princípios constitucionais do direito administrativo brasileiro e, exclusivamente, o Princípio
da Eficiência introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/98, nada mais justo do que se
adentrar, especificamente, sobre os “princípios”, argumentando sua importância no corpo da
Administração Pública e expondo os ensinamentos dos eminentes doutrinadores.
Os princípios têm um papel de suma importância na Administração Pública, pois
amparam os doutrinadores na compreensão de textos normativos, interpretação e construção
de seus próprios entendimentos e, por conseguinte, se necessário, na solução de problemas
administrativos.
Os princípios gerais do direito público foram mencionados consoante à classificação
de Carlos Ari Sundfeld, haja vista cada doutrinador classificar de acordo com seu
entendimento. Portanto, foram abordados o princípio da autoridade pública; o princípio da
submissão do Estado à ordem pública; o princípio da função; o princípio da igualdade dos
particulares perante o Estado; o princípio do devido processo; o princípio da publicidade; o
princípio da responsabilidade objetiva e, por fim, o princípio da igualdade das pessoas
políticas. Cada um desses princípios citados adquirem suas particularidades, envolvendo-os
no caminho do benefício da Administração Pública.
Quanto aos princípios constitucionais do direito administrativo brasileiro, foram
apresentados somente aqueles estipulados na redação do caput do artigo 37 da Constituição
Federal, tendo em vista o conhecimento de outros princípios constitucionais, como o princípio
da motivação, princípio da segurança pública e outros. Então, apresentou-se os princípios da
igualdade, da moralidade, da impessoalidade ou finalidade, da publicidade e da eficiência.
Como o Princípio da Eficiência foi tratado na seqüência, em item específico, esse princípio
não foi ora explanado.
A investigação do Princípio da Eficiência, introduzida na redação do caput do artigo
37 da Constituição Federal, através da Emenda Constitucional nº 19/98, demonstrou sua
importância na Administração Pública, tendo em vista seu intuito de melhorar o exercício
praticado pelos Servidores Públicos, atuando com presteza, perfeição e, conseqüentemente,
obtendo um excelente rendimento funcional. Referente a esse princípio, foram observados
inúmeros fatores que contribuirão para um conhecimento mais profundo, como conceitos de
alguns doutrinadores, características, sua importância no desenvolvimento da Administração
Pública e outras que são tratadas no último capítulo.
O segundo capítulo destina-se especificamente ao “Servidor Público”, dividindo-se
em 04 (quatro) subtítulos que ajudam a compreender precisamente a importância da ligação
do Servidor Público com o Princípio da Eficiência. Este capítulo evidencia: conceitos de
Servidor Público, de acordo com a lição de inúmeros doutrinadores; a classificação do
Servidor Público, adotado por Hely Lopes Meirelles; as normas constitucionais pertinentes ao
Servidor Público; e os direitos e deveres do mesmo.
É interessante dedicar um capítulo unicamente ao Servidor Público, pois são pessoas
que trabalham nos órgãos estatais da Administração Pública, exercendo suas atividades com
agilidade e eficácia, com o objetivo de atender ao interesse público.
Relativo às normas constitucionais pertinentes ao Servidor Público, foram
mencionados os preceitos de Meirelles, adotando-se as normas dos artigos 37 a 41 da
Constituição Federal. Porém, nesta pesquisa apenas algumas normas são aprofundadas.
Outro ponto importante para a monografia diz respeito aos direitos e deveres do
Servidor Público, que demonstram suas garantias e deveres dentro de suas atividades
administrativas. Na medida em que um Servidor Público assume uma atividade
administrativa, conseqüentemente, serão impostos deveres para tal função e automaticamente
o mesmo adquire seus direitos, buscando sempre propiciar o atendimento ao público.
No capítulo terceiro, é edificado um estudo na relação entre o Servidor Público e o
Princípio da Eficiência, procedendo-se a uma pesquisa do dever da eficiência; a eficiência do
Servidor Público; e o controle da eficiência do Servidor Público. A intenção é esclarecer esta
ligação, destacando a grande relevância para a Administração Pública e que o Servidor
Público siga intensamente o Princípio da Eficiência.
O dever da eficiência é a influência da Administração Pública para atingir os seus
fins no interesse público, fazendo com que o servidor público busque contínuo
aperfeiçoamento no desempenho da sua atividade administrativa. Outrossim, para que se
alcance este objetivo, dever-se-ão impor mecanismos para o controle da eficiência do
Servidor Público.
No controle da eficiência do Servidor Público, ressalta-se de sua necessidade perante
à Administração Pública, pois devem ser controladas as atividades dos Servidores Públicos
com legitimidade, procurando alcançar com presteza, perfeição e rendimento funcional o
interesse coletivo e o individual.
O objetivo também deste trabalho não diz respeito ao controle da Administração
Pública como um todo, mas tão somente visa tecer considerações sobre o controle interno, de
modo a possibilitar seu aperfeiçoamento e sua implementação para o cumprimento do
mandamento constitucional, dada a imprescindibilidade de sua manutenção.
1 O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Este capítulo aborda os Princípios Gerais do Direito Público, os Princípios
Constitucionais do Direito Administrativo e, entre eles, o Princípio da Eficiência introduzido
pela Emenda Constitucional nº 19/98 (doc. anexo), que deu nova redação ao caput do artigo
37, da Constituição da República Federativa do Brasil de 19881, sendo de grande relevância
para compreendermos o assunto.
Antes de expor a pesquisa, é importante argumentar a respeito da importância dos
“princípios” para o nosso ordenamento jurídico, ou seja, para o direito.
Os princípios ajudam os juristas a compreender os textos normativos, construir
interpretações e solver problemas jurídicos, identificando, concretizando e peculiarizando o
direito público. A importância dos princípios transparece nos argumentos da doutrinadora Di
Pietro, segundo a qual:
Sendo o direito administrativo de elaboração pretoriana e não codificado, os
princípios representam papel relevante nesse ramo do direito, permitindo à Administração e ao Judiciário estabelecer o necessário equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da Administração. (DI PIETRO, 2000, p. 67)
Os princípios são formas de englobar todo um sistema administrativo, estabelecendo,
assim, metas suficientes para dar prosseguimento a este sistema.
Da lição do Desembargador Carlin, colhe-se que:
Os princípios de uma ciência constituem um conjunto de idéias gerais e
abstratas que alicerçam um ordenamento jurídico, garantido-lhe a validade. Daí a razão pela qual as normas que compõem o Direito Administrativo devem ser interpretadas à luz destes princípios, reconhecidos com seus critérios informadores. (CARLIN, 2002, p. 9)
Assim, os princípios são os caminhos jurídicos que o legislador e os operadores do
direito deverão seguir para chegarem ao sistema administrativo. É por se levar em conta tal
prerrogativa que se entende que, para tornar mais claro o envolvimento dos princípios perante
1 Durante toda a pesquisa, será utilizada a expressão "Constituição Federal", devendo entender que se refere à "Constituição da República Federativa do Brasil de 1988".
à Administração Pública, deve-se atentar para os tipos de princípios que comportam toda essa
estrutura do direito público.
1.1 Os Princípios Gerais do Direito Público
Os Princípios Gerais Do Direito Público Abrangem Princípios Importantes Para A
Administração Pública, Fundamentais Para Concretizar Os Atos Administrativos.
Com Relação Aos Princípios Que Serão Destacados A Seguir, Percebe-Se Que Muitos
Autores Aperfeiçoaram-Se Sobre O Assunto, Ora Trazendo Interpretações Muitas Vezes
Concordantes, Ora Diversificadas E Até Mesmo Díspares, Mas Todas Com O Intuito De
Formalizar Um Conteúdo Do Direito Público. Para Começar, Cita-Se O Doutrinador
Sundfeld, O Qual Define Os Princípios Gerais Do Direito Público Como “Um Conjunto De
Idéias-Chave, Que Devem Ser Operadas Sempre Conjugadamente”. (Sundfeld, 1998, P. 142)
Além disso, esse autor acrescenta que esses princípios possuem duas finalidades: “De uma lado, mostra[m] a distinção entre o Direito Público e o Privado; de outro, desenha[m] o regime jurídico do Direito Público, cuja compreensão é essencial para se trabalhar com qualquer ramo específico”. (SUNDFELD, 1998, p.140)
Nos ensinamentos de Silva, expõe-se sobre os princípios gerais do direito público como:
Administração Pública é informada por diversos princípios gerais, destinados, de um lado, a orientar a ação do administrador na prática dos atos administrativos e, de outro lado, a garantir a boa administração, que se consubstancia na correta gestão dos negócios públicos e no manejo dos recursos públicos (dinheiro, bens e serviços) no interesse coletivo, com o que também se assegura aos administrados o seu direito a práticas administrativas honestas e probas. (SILVA, 2001, p. 650)
Pesquisando alguns ensinamentos dos doutrinadores que fortalecem idéias a respeito
dos Princípios Gerais do Direito Público, adotou-se a classificação de Sundfeld, constante da
obra supracitada, segundo a qual existem as seguintes classes de princípios: princípio da
autoridade pública; da submissão do Estado à ordem pública; da função; da igualdade dos
particulares perante o Estado; do devido processo, da publicidade; da responsabilidade
objetiva e da igualdade das pessoas políticas.
Todas estas classes serão expostas a seguir, ressaltando suas particularidades.
1.1.1 Princípio da Autoridade Pública
Conforme Sundfeld, o poder de autoridade do Estado pode se dar de duas formas
distintas entre si.
A primeira delas manifesta-se pela autorização que o Estado possui para, inclusive,
utilizar a coação física com o intuito de fazer com que os indivíduos cumpram os comando
estatais, ou seja, concretiza-se “pela imposição de comportamento ao indivíduo,
unilateralmente, eis que provém somente do Estado e por meio de comandos imperativos,
como a lei, a sentença ou ato administrativo”. (SUNDFELD, 1998, p. 145)
Quanto à segunda forma de autoridade do Estado, afirma o autor:
A segunda forma de expressar a autoridade atribuída ao Estado é com o uso de prerrogativas consubstanciadas em direitos aos particulares, por ‘vínculo não-obrigacional’, conforme se observa na autorização, da concessão de cidadania brasileira a estrangeiros e no reconhecimento do direito de usucapir, em que não se verificam imposições ao cidadão. (SUNDFELD, 1998, p. 144)
De acordo com este autor, a “ausência, na relação Estado-particular, do exercício de
autoridade pública, apenas assemelha o Direito Público ao Privado. Trata-se de mera
semelhança, ademais tópica, nunca de identidade absoluta”. (SUNDFELD, 1998, p. 146)
Em que pese a aparente estreita relação entre o princípio da autoridade pública e a
supremacia do poder público, afirma ainda ele que:
O interesse público tem apenas prioridade em relação ao privado; não é porém, supremo frente a este, Supremacia é a qualidade do que está acima de tudo. O interesse público não está acima de tudo da ordem jurídica ao contrário, é esta que o define e protege como tal. (SUNDFELD, 1998, p. 143)
Portanto, essa relação de prioridade que, como se vê, não é suprema, mostra que o
Princípio da Autoridade Pública determina que o Poder Público faz escolhas e atua em
benefício do interesse público, mesmo que isso venha a significar o detrimento de interesses
do indivíduo.
1.1.2 Princípio da Submissão do Estado à Ordem Pública
Segundo Sundfeld (1998), este princípio autoriza a pratica ou o comportamento do
Poder Público (regidos, necessariamente, por uma norma jurídica superior), a fim de que
sejam válidos e obrigatórios perante terceiros.
E, também, o Princípio da Submissão do Estado à Ordem Pública especifica que no
exercício da atividade legislativa, “a submissão do Estado à ordem jurídica se expressa no
princípio da necessária constitucionalidade das leis”. (SUNDFELD, 1998, p. 147)
Para o referido autor (1998) o Estado só pode atuar dentro do que dita a lei, ou
melhor, que não há ato válido se não houver lei que o permita expressamente. Eis o motivo do
referido princípio se opor ao da liberdade dos indivíduos, pertinente ao Direito Privado, pois,
conforme o autor, o particular, para realizar um ato válido, não necessita de lei, mas sim de
apenas uma não proibição. (SUNDFELD, 1998, p. 151)
Assim, isso implica que a validade do ato realizado pelo agente estatal, no uso de
suas atribuições funcionais, está diretamente ligada ao cumprimento do dever legal, o que
significa que é vedado a ele realizar atos de acordo com a sua vontade pessoal.
1.1.3 Princípio da Função
O Princípio da Função diz respeito à forma do ato pelo agente público, no exercício
de suas funções e da finalidade para a qual foi concedido poder para esse ato.
Conforme Sundfeld, função “é o poder de agir cujo exercício traduz verdadeiro dever
jurídico e que só se legitima quando dirigido ao atingimento da específica finalidade que
gerou sua atribuição ao agente”. (SUNDFELD, 1998, p. 151) Disso se abstrai que o princípio
da Função diz respeito ao direito ao ato tomado pelo agente público em função de
determinada finalidade.
Nos dizeres de Gordillo:
Essa doutrina propõe que o poder contenha o poder, o que se conseguiria dividindo o poder estatal e opondo as partes respectivas para que se refreiem reciprocamente; isto por sua vez se consegue distribuindo as funções estatais entre diferentes órgãos, constituídos por pessoas físicas distintas. (GORDILLO, 1977, p. 109)
De acordo com o doutrinador João Penido Burnier Júnior, existem dois aspectos com
relação à atividade pública:
a) o exercício do poder estatal é um dever, não uma faculdade do agente; b) o ato de Direito Público praticado com base em poder atribuído por certa norma só será válido se alcançar a finalidade por ela mirada. (JÚNIOR, 2000, p. 212)
Considerando-se que o princípio da função é o próprio do Direito Público, este se
opõe diretamente ao princípio da autonomia da vontade, vigente no Direito Privado. Isso
porque, no primeiro, os atos se encontram completamente vinculados a uma finalidade que
deverá ser, necessariamente, alcançada; diferentemente, no segundo princípio referido, em
que os atos são produzidos de acordo com a livre vontade dos particulares. (JÚNIOR, 2000, p.
154)
O Princípio da Função vincula o agente estatal à prática de atos correspondentes ao
verdadeiro objetivo colimado pela norma jurídica, ou seja, o interesse público.
1.1.4 Princípio da Igualdade dos Particulares perante o Estado
O Princípio da Igualdade, também chamado de princípio da isonomia, está disposto
em nossa carta maior, a Constituição Federal, sendo um princípio de grande interesse pelos
doutrinadores.
Alguns grupos de indivíduos possuem aspectos que os tornam iguais, porém, dentro
daquele conjunto, sendo que os indivíduos não iguais entre si. No entanto, uma pessoa deste
grupo será tratada, pela lei, da mesma forma que os outros membros do mesmo grupo.
O doutrinador Ataliba afirma que o:
Princípio Constitucional fundamental, imediatamente decorrente do republicano, é o da isonomia ou igualdade diante da lei, diante dos atos infralegais, diante de todas as manifestações do poder, quer traduzidas em normas, quer expressas em atos concretos. Firmou-se a isonomia, no Direito Constitucional moderno, como Direito Público subjetivo a tratamento igual, de todos os cidadãos, pelo Estado. (ATALIBA, 1985, p. 132-133)
Com mais clareza, afirma Silva:
O princípio não pode ser entendido em sentido individualista, que não leve em conta as diferenças entre grupos. Quando se diz que o legislador não pode distinguir, isso não significa que a lei deva tratar todos abstratamente iguais (...), mas àquelas [pessoas] que são iguais sob os aspectos tomados em consideração pela norma. (SILVA, 1997, p. 219)
Sundfeld diz que o “Estado pode tratar desigualmente os particulares, desde que o
faça justificadamente”. Dessa forma, tratam -se os iguais de forma igual e os desiguais, na
medida de sua desigualdade. (SUNDFELD, 1998, p. 161)
Para concluir, essa igualdade deve existir pelo motivo que as pessoas são,
naturalmente, desiguais. O princípio da igualdade de todos perante o Estado não afirma que
todos os indivíduos são iguais nas formas de praticar determinado ato.
1.1.5 Princípio do Devido Processo Legal
Este princípio assegura a qualquer cidadão acusado de um ato ilícito, de ser
considerado inocente, até que tenha ocorrido o trânsito em julgado, dando-lhe a sentença
condenatória ou absolvitória, e garantindo-lhe de acordo com a Lei, os seus direitos de defesa.
Sundfeld esclarece que:
A garantia conferida por este princípio é atributo dos indivíduos perante o Estado, quando este se encontrar na posição de agente passivo; por outros termos, a figura estatal há de observar preceitos legais que regulam o trâmite dos processos, cuja desconsideração poderá torná-los nulos ou anuláveis. (SUNDFELD, 1998, p. 161)
Na Constituição Federal, o Princípio do Devido Processo Legal está estipulado no
artigo 5º, inciso LIV, dispondo que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o
devido processo legal”.
Como argumenta esse autor:
O princípio do devido processo contrapõe-se, no Direito Privado, à faculdade de os sujeitos determinarem livremente o item formativo de suas vontades, sem vinculação a qualquer processo juridicamente regulado. (SUNDFELD, 1998, p. 163)
Entende-se que o Princípio do Devido Processo Legal está interligado aos princípios
da ampla defesa e do contraditório, assegurando ao litigante em processo administrativo ou
judicial, condições legais de se defender perante o Estado.
1.1.6 Princípio da Publicidade
A Publicidade, por ser um princípio da Administração Pública, conseqüentemente,
deverá abranger toda uma atuação estatal, demonstrando claramente a realidade dos fatos
ocorridos internamente nas repartições públicas, propiciando o conhecimento da conduta de
seus agentes.
Tal princípio impõe que a Administração Pública torne possível aos indivíduos tomar
total conhecimento dos atos estatais praticados, não só aqueles que compreendam e atinjam
diretamente a própria coletividade, mas também aqueles que alcançam os cidadãos de forma
individual.
No entanto, Mello dispõe:
Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida. (MELLO, 2004, p. 104)
Mello argumenta também que a “publicação que produz efeitos jurídicos é a do
órgão oficial da Administração, e não a divulgação pela imprensa particular, pela televisão ou
pelo rádio, ainda que em horário oficial”. (MELLO, 2004, p. 93)
Com relação ao assunto ora tratado, Sundfeld diz que “O Estado tem o dever de agir
de modo diáfano, de se franquear ao conhecimento público, de se desnudar, mesmo quando
não esteja em pauta a notificação de seus atos” . Ademais, “a ampla publicidade no aparelho
estatal é princípio básico e essencial do Estado Democrático de Direito”. (SUNDFELD, 1998,
p. 165)
Enfim, no que tange ao Princípio da Publicidade, ocorrem duas situações de sigilo,
conferidas ao Estado: quando for extremamente necessário à segurança da Sociedade e do
Estado e, quando o fato de tornar público o ato passa violar a intimidade de algum particular.
O Princípio da Publicidade encontra-se também destacado no item seguinte, em que
trata dos Princípios Constitucionais do Direito Administrativo Brasileiro, onde serão
abordados mais detalhes.
1.1.7 Princípio da Responsabilidade Objetiva
Como o Estado comporta todo um conjunto de agentes públicos, e que cada um
adquire uma pretensão de concluir determinado ato, conseqüentemente, os atos praticados
erroneamente causarão prejuízo a toda coletividade, ficando o Estado responsável a reparar o
dano causado. Por isso, deve-se cobrar muito destes agentes, e qualificá-los mediante vários
fatores, para que tais deslizes não ocorram.
A responsabilidade estatal, no Direito Público, configura-se possível, inclusive nos
casos de comportamentos ilícitos, desde que o dano sofrido exceda àqueles que são comuns
ao convívio social e atinja indivíduos determinados, e não à coletividade. (SUNDFELD,
1998, p. 169)
Esse princípio abrange vários aspectos, tanto sociais como econômicos, pois se o
agente público causar um dano a toda uma coletividade, este agente sofrerá uma sanção,
podendo ser administrativa ou judicial, e também o Estado será prejudicado por ter que arcar
com o prejuízo do dano.
1.1.8 Princípio da Igualdade das Pessoas Políticas
Dentro deste princípio, deve-se levar em consideração que não há uma hierarquia
entre essas pessoas políticas, devendo todos seguir uma linha de controle, sem ultrapassar os
seus limites de poder.
Em concordância com Borges:
O princípio da isonomia entre as pessoas político-constitucionais, na federação brasileira, é um princípio implícito que decorre do sistema federal de governo e do mecanismo constitucional de repartição de competências legislativas. Deflui, portanto, do princípio expresso da competência dessas entidades constitucionais. (BORGES, 1975, p. 17)
Assim, verifica-se que não há um domínio maior de uma lei federal pertinente a uma
lei estadual, pois todos hierarquicamente estão na mesma proporção.
1.2 Os Princípios Constitucionais do Direito Administrativo Brasileiro
Os Princípios Constitucionais estão expostos no artigo 37, caput, da Carta Magna
brasileira. Segundo tal caput, esses princípios deverão ser obedecidos pela Administração
Pública, pois possuem conteúdos de normas gerais para o bom desempenho da atividade
administrativa, e atingem não só à União, mas também aos Estados e Municípios.
Assim dispõe o artigo 37, caput, da Constituição Federal: “A Administração Pública
direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência.”
Entretanto, é fundamental descrever o papel de cada um destes Princípios
Constitucionais, para que se possa entender importância destes dentro da Administração
Pública. Convém observar que, dada a importância do Princípio da Eficiência para este
trabalho, o mesmo será tratado em item específico.
1.2.1 Princípio da Legalidade
O Princípio da Legalidade está fortemente estabelecido no artigo 37, caput, da
Constituição Federal. Nela se lê que a liberdade deve ser extremamente respeitada, pois o
Administrador Público, em toda a sua atividade funcional, deve obedecer à lei e às exigências
do bem comum, não devendo desrespeitar estas normas (o que ocasionaria a prática de um ato
ilícito e, por conseguinte, levaria-o a uma responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
dependendo do caso concreto).
No que concerne aos ensinamentos de Meirelles, verifica-se que esse princípio é o
alicerce da Administração Pública, já que a lei, ao mesmo tempo em que o define, estabelece
também limites de atuação administrativa que tenham por objeto a restrição ao exercício de
tais direitos em benefício da coletividade. Assim, citam-se alguns comentários a respeito
desse princípio:
Na Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’. (MEIRELLES, 2003, p. 86)
Aproveitando o mesmo caminho de Meirelles, cita-se o artigo 4º da Declaração dos
Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789:
A liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a outrem; assim,
o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos. Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei.
Portanto, verifica-se que a Administração Pública não pode, pelos seus atos
administrativos, tomar atitudes próprias para criar obrigações ou impor vedações aos
administrados, ou conceder direitos de seu interesse, pois existe a lei e esta deverá ser
obedecida.
Apesar da displicência da Administração Pública em alguns atos administrativos que
ferem o direito público, a Constituição Federal de 1988 garante que se possa buscar os
direitos através de alguns remédios jurídicos, como a Ação Popular, o Habeas Corpus, o
Habeas Data, o Mandado de Segurança e o Mandado de Injunção.
Inclusiva, a esse respeito, está assim disposto do artigo 5º, inciso II, da Constituição
Federal: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de
lei”.
Observa-se que o Princípio da Legalidade está fortemente ligado ao Princípio da
Eficiência, pois nenhum administrador que obtém um cargo hierarquicamente superior,
poderá cobrar ou impor ao seus subordinados senão em virtude da Lei.
1.2.2 Princípio da Moralidade:
O Princípio da Moralidade também está dentro da Administração Pública, haja vista
ter um papel essencial na personalidade de cada servidor público, pois demonstra a direção
que se deverá percorrer para a prática de condutas de honestidade, distinção do bem do mal e
outros elementos benéficos para atingir uma moral plena.
Diante dos fatos, salienta-se o autor Hauriou, que conceitua a moralidade
administrativa como o “conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da
Administração”. (1926, p.197 e ss.) E ainda, conclui tal autor que:
A moral comum é imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum. (HAURIOU, 1926, p. 197)
Já o autor Henri, diz que:
A moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum; ela
é composta por regras de boa administração, ou seja: pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas não só pela distinção entre o Bem e o Mal, mas também pela idéia geral de administração e pela idéia de função administrativa. (HENRI, 1929, p. 74)
O jurista Brandão alega que o bom administrador que adota os princípios, inclusive o
da “Moralidade”, não se preocupa somente com a sua pessoa, e sim com a vontade de viver
honestamente, verificando o seu limite para que não lese o seu companheiro e respeite o seu
espaço, ou seja,
A atividade dos administradores, além de traduzir a vontade de obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda de corresponder à vontade constante de viver honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence - princípios de Direito Natural já lapidarmente formulados pelos jurisconsultos romanos. À luz dessas idéias, tanto infringe a moralidade administrativa e o administrador que, para atuar, foi determinado por fins imorais ou desonestos como aquele que desprezou a ordem institucional e, embora movido por zelo profissional, invade a esfera reservada a outras funções, ou procura obter mera vantagem para o patrimônio confiado à sua guarda. Em ambos os casos, os seus atos são infiéis à idéia que tinha de servir, pois violam o equilíbrio que deve existir entre todas as funções, ou, embora mantendo ou aumentando o patrimônio gerido, desviam-no do fim institucional, que é o de concorrer para a criação do bem comum.(BRANDÃO, RDA 15/454)
No entendimento de Franco, o princípio da moralidade está estreitamente unido ao
“bom administrador”; aquele que atinge todo o sistema, respeitando os limites legais e
individuais de outrem. Deste modo, Franco conceitua o que seria o “bom admi nistrador”
como “aquele que, usando de sua competência legal, se determina não só pelos preceitos
vigentes, mas também pela moral comum”. (FRANCO, 1974, p.11)
1.2.3 Princípio da Impessoalidade ou Finalidade:
Este princípio está ligado diretamente ao princípio da finalidade, o qual objetiva reger
o administrador público que está prestes a realizar um fim que lhe é imposto, desde que este
ato seja sempre com finalidade pública, ou seja, o administrador fica proibido de praticar
qualquer ato pertinente ao favorecimento de si próprio ou de terceiros.
Em consonância com Meirelles, discrimina-se para melhor entendimento:
O princípio da finalidade veda a prática de ato administrativo sem interesse
público ou conveniência para a Administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. Esse desvio de conduta de agentes públicos constitui uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder. (MEIRELLES, 2003, p. 90)
O princípio não está expressamente referido no artigo 2º, parágrafo único, incisos III
e XIII da Lei nº 9.784/99, porém está implicitamente, manifestando que nos processos
administrativos deve-se apreciar a norma administrativa como uma forma de garantir um
melhor atendimento ao fim público a que se destina, interditando a individualidade de agentes
ou autoridades.
A que se respeitar também, o posicionamento do doutrinador Silva, o qual profere:
Os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário
que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionário. Este é um mero agente da Administração Pública, de sorte que não é ele o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal. (SILVA, 2001, p. 651)
E ainda, doutrinadora Di Petro, que fez questão de lembrar que na referida Lei, nos
artigos de 18 a 21, são mencionadas normas sobre impedimento e suspeição, e que nestes,
aplica-se o princípio da impessoalidade, justificando:
Do mesmo modo que nas ações judiciais existem hipóteses de impedimento e suspeição do Juiz, também no processo administrativo, essas hipóteses criam presunção de parcialidade da autoria que decidir sem declarar a existência das causas de impedimento ou suspeição. (DI PIETRO, 2000, p. 72)
Contudo, o Princípio da Impessoalidade ou Finalidade constrói a confraternização
profissional dos administradores públicos, sendo que cada um adquire uma função,
objetivando buscar honestamente cumprir com as metas que lhes foram impostas pelos seus
cargos públicos.
1.2.4 Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade que já foi mencionado anteriormente (item 1.1.6), porém
procura-se dar continuidade e elencar que este princípio é a garantia de que o cidadão tem o
direito de tomar esclarecimentos das situações pertinentes à Administração Pública, salvo
disposições elencadas em nossa carta maior.
Segundo Meirelles,
Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início
de seus efeitos externos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros. (MEIRELLES, 2003, p. 92)
O mesmo autor argumenta ainda que:
A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e
moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige. (MEIRELLES, 2003, p. 92)
Com a lição de Meirelles, verifica-se que qualquer ato administrativo deveria ser
publicado, só aceitando silêncio nos casos previstos em lei, dando como exemplos,
ocorrências de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da
Administração a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso. Porém, em
nossa atualidade, muitos atos não sigilosos, praticados pela Administração Pública, são
demonstrados somente em seus setores internos, não sendo expostos ao conhecimento da
população.
Quanto a este princípio, encontra-se uma forte aliada – a Constituição Federal –, que
visa assegurar a transmissão de fatos ocorridos pela prática da Administração Pública, para o
conhecimento dos interessados diretos e pelo povo em geral. Assim, no artigo 5º da
respeitável Carta Magna, demonstram-se alguns meios constitucionais relevantes ao meio
jurídico:
− Artigo 5º, inciso LXIX: Mandado de Segurança; − Artigo 5º, inciso XXXIV, alínea “a”: Direito de Petição; − Artigo 5º, inciso LXXIII: Ação Popular; − Artigo 5º, inciso LXXII: Habeas Data; − Artigo 5º, inciso XXXIV, alínea “b”: Fornecimento de certidões de atos da
Administração, requeridas por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou esclarecimento de situações;
− Artigo 5º, inciso LX: Determina dque a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;
− Artigo 5º, inciso XIV: Assegura a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;
− Artigo 5º, inciso XXXIII: Estabelece que todos têm direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
Então, é de suma importância respeitar as normas vigentes, para que não ocorram
divergências e não se prejudique o vínculo da sociedade com a Administração Pública.
Conforme já aqui citado, convém ressaltar o que diz Meirelles:
Os atos e contratos administrativos que omitirem ou desatenderem à
publicidade necessária não só deixam de produzir seus regulares efeitos como se expõem à invalidação por alta desse requisito da eficácia e moralidade. E sem publicação não fluem os prazos para impugnação administrativa ou anulação judicial, que o de decadência para impetração de mandado de segurança (120 dias da publicação), quer os de prescrição de ação cabível. (MEIRELLES, 2003, p. 94)
O princípio da publicidade também está disposto na Lei nº 9.784/99, em seu artigo
2º, parágrafo único, inciso V, que exige a
Divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de
sigilo previstas na Constituição.
A Administração Pública deverá atentar muito neste princípio, pois se todos os atos
administrativos seguirem o caminho da publicidade legal, conseqüentemente, haverá um
maior controle estatal, e fortalecer-se-á a credibilidade de seus atos perante a sociedade.
Quanto ao Princípio da Eficiência, que também faz parte desta classificação, será
examinado minuciosamente no item seguinte.
1.3 O Princípio da Eficiência - Introduzido pela Emenda Constitucional nº
19/98
Percebe-se que o Princípio da Eficiência é uma forma de buscar o melhoramento dos
servidores públicos, vinculando-os aos seus exercícios com presteza e perfeição, constituindo
uma organização funcional administrativa.
Sobre este assunto, encontram-se vários doutrinadores da área, que discutem
precisamente acerca desse princípio, tentando esclarecer da melhor forma possível a sua
importância.
Primeiramente, cita-se o doutrinador Meirelles, o qual expõe:
O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos parta o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (MEIRELLES, 2003, p. 94)
Em seguida, expõe-se o que diz Mello:
De toda sorte, o fato é que tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias) senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca de eficiência justificaria postergação daquele que é dever administrativo por excelência. (MELLO, 2004, p. 112)
A promulgação da Emenda Constitucional nº 19/98 fortaleceu mais ainda o Princípio
da Eficiência, servindo como base para tentar organizar de forma mais adequada toda a
Administração Pública, induzindo o servidor público a efetivar uma boa administração, e, por
conseguinte, melhorar muitas vezes a sua forma de comandar sua atividade administrativa e
garantir maior estabilidade e permanência no setor.
Atualmente, há que se concordar que a maneira com que muitos servidores públicos
estão conduzindo as suas atividades é revoltante, observando seus interesses particulares e não
dando importância aos atos que deveriam ser praticados para adquirir uma eficiência plena,
por serem “Público”. Com isso, eleva -se o grau de desinteresse profissional, ocorrendo fatos
desagradáveis, sendo desde a não permanência diária no serviço público, até a corrupção dos
agentes administrativos.
Alerta-se também, para o âmbito da saúde e da educação, setores em que toda a
sociedade está sendo prejudicada pela falta de eficiência – sejam aqueles que necessitam de
um atendimento médico-hospitalar decente e são tratados com indiferença, esperando horas e
mais horas nas filas para no mínimo marcar uma consulta ou à falta professores qualificados,
cujo despreparo prejudica os alunos e tornam evidentes as inúmeras situações até mesmo
vergonhosas no setor educacional brasileiro.
Portanto, para tentar amenizar e quem sabe inclusive eliminar tais acontecimentos
lastimáveis, é que se fez o Princípio da Eficiência, tendo em vista uma maior praticidade em
todos os âmbitos da Administração Pública, como por exemplo, maior agilidade no
atendimento das necessidades coletivas, maior interesse do servidor público nas causas sociais
e um gasto do dinheiro público de forma mais justa e sensata em atividades interessantes.
Moraes conclui acerca deste assunto que:
Assim, princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta a seus agentes a persuasão do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia2, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços essenciais à população, visando à adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum. (MORAES, 1999, p. 294)
Nota-se que o autor supracitado dispõe que o Princípio da Eficiência deve atentar-se
na prestação de serviços essenciais à população, considerando não só os serviços essenciais,
como também todas atividades elaboradas pelos servidores públicos na Administração
Pública.
2 “ Tecnocracia é o sistema de organização política e social baseado na predominância dos técnicos”. (Conforme Dicionário Aurélio, Séc. XXI)
Seguindo esta linha de raciocínio, Medauar expõe:
Associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que
a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam às necessidades da população. Eficiência contrapõe-se à lentidão, à descaso, à negligência, à omissão – características habituais da Administração Pública brasileira com raras exceções. (MEDAUAR, 2003, p. 142)
Com a preocupação da estrutura da Administração Pública, a doutrinadora Ramos
procura esclarecer a aplicação do Princípio da Eficiência na Administração Pública
argumentando que:
A eficiência pretendida pelo texto constitucional (art. 37, caput) não se esgota na adoção pelo Poder Público de procedimentos formalmente corretos. A sociedade aspira a que a Administração adote os métodos mais apropriados, dentro de avançados padrões técnicos. O administrador não será responsabilizado se o resultado não for o esperado, mas apenas se não diligenciou para que a Administração adotasse todos os procedimentos ao seu alcance para obter o melhor intento. O que se exige é que a Administração trabalhe com qualidade, opere de forma a colocar à disposição da sociedade os avanços tecnológicos próprios da modernidade, esteja voltada para o atendimento satisfatório das necessidades do todo coletivo. A correção dos métodos será determinante na obtenção dos melhores resultados. (RAMOS, 2001, p. 138)
Contudo, o Princípio da Eficiência é realmente uma norma muito eficaz para o
benefício do desenvolvimento da Administração Pública, descaracterizando a figura “política”
entre os servidores públicos, em que muitos estão ocupando cargos públicos de provimento
em comissão. Com isso, demonstra-se que os servidores públicos estão despreparados e
desinteressados em agirem em vontade coletiva, por entenderem que o local onde trabalham é
público, ou seja, pertence ao Estado e, conseqüentemente, não serão responsabilizados se
acontecer algum prejuízo a terceiros.
2 O SERVIDOR PÚBLICO
Apesar de se tratarem de categorias distintas, como será demonstrado no decorrer
deste capítulo, é comum encontrar-se uma certa confusão terminológica com relação ao uso
dos termos ‘servidores públicos’, ‘agentes públicos’ e ‘funcionários públicos’ 3. A
Constituição Federal dá preferência à expressão ‘Servidores Públicos’, limitando -se, muitas
vezes, em seus dispositivos a ‘Servidores’.
A legislação vigente sobre Servidores Públicos encontra-se na Constituição Federal,
mais especificamente no título da Administração Pública, em que estão dispostos os artigos
37, inc. I a 38; no título dos Servidores Públicos civis, artigos 39 a 41; e no artigo 42 e
parágrafos, que abrigam normas sobre servidores militares. Nos artigos 17 a 19 dos Atos das
Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, há regras sobre servidores civis.
2.1 Conceito
A Constituição Federal não define Servidores Públicos, apenas expõe normas que
deverão ser cumpridas dentro desse contexto. Porém, muitos doutrinadores não se atentaram
para essa circunstância fundamentando-se nas regras constitucionais para conceituar Servidor
Público.
Do ensinamento de Meirelles, extrai-se:
Servidores Públicos em sentido amplo, são todos os agentes públicos que se vinculam à Administração Pública, direta e indireta, do Estado, sob regime jurídico
3 - Servidores Públicos: é a designação genérica ali utilizada para englobar, de modo abrangente, todos aqueles
que mantêm vínculos de trabalho profissional com as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público. (Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 17 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 230-231)
- Agentes Públicos: é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente. (Idem.)
- Funcionários Públicos: esta expressão era utilizada antes da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Após, o mesmo diploma legal adotou a expressão "servidor público", restringindo muitas vezes em seu dispositivo apenas a expressão "servidor".
(a) estatutário regular, geral ou peculiar, ou (b) administrativo especial, ou (c) celetista (regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT), de natureza profissional e empregatícia. Grifo nosso. (MEIRELLES, 2003, p.391)
Já Di Pietro assim o define:
Servidor Público é a expressão empregada ora em sentido amplo para designar todas as pessoas físicas que prestam serviços aos Estado e às entidades da Administração indireta, com vínculo empregatício; ora em sentido menos amplo, que exclui os que prestam serviços às entidades com personalidade jurídica de direito privado. Grifo nosso. (DI PIETRO, 2000, p. 414)
E, prossegue:
São servidores públicos, em sentido amplo, as pessoas físicas que prestam
serviços ao Estado e às entidades da Administração indireta, com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos. Grifo nosso. (DI PIETRO, 2000, p. 417)
Medauar vincula claramente a termo “Servidor Público” com “agente público”,
conforme citação a seguir:
Na CF de 1988, designa todas as pessoas físicas que trabalham nos entes estatais, de qualquer poder, inclusive os detentores de cargos; é o mesmo sentido de locução “agentes públicos”. Antes da CF de 1988, a doutrina atribuía tal nome àqueles que trabalhavam nos entes estatais, sem ocuparem cargos, por exemplo: os contratados. (MEDAUAR, 2003, p. 286)
Então, entende-se, no que concerne aos doutrinadores mencionados acima, que a
definição de Servidor Público, está percorrendo caminhos semelhantes, partindo para uma
uniformização conceitual, muito embora esta definição ainda não faça parte de nossa
realidade atual.
2.2 Classificação do Servidor Público
Adotam-se os ensinamentos de Meirelles quanto à classificação dos Servidores
Públicos:
A classificação dos servidores públicos em sentido amplo é campo propício
para divergências doutrinárias. De acordo com a Constituição Federal, na redação resultante da EC 19, chamada de “Emenda da Reforma Administrativa”, bem como da EC 20, classificam-se quatro espécies: agentes políticos, servidores públicos em sentido estrito ou estatutários, empregados públicos e os contratados por tempo determinado. (MEIRELLES, 2003, p. 390)
Para transluzir a classificação dos Servidores Públicos, explana-se em seguida sobre
cada espécie de servidor, para que não restem dúvidas sobre esta classificação.
2.2.1 Agentes Políticos
Percebe-se que não há coerência de pensamento entre os doutrinadores na definição
dos agentes políticos. Para Meirelles, por exemplo, “agentes políticos” são os componentes do
Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões,
por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições
constitucionais. (1996, p. 72) Também são agentes políticos todos os que ocupam cargos
vitalícios e certos cargos em comissão, como os Ministros de Estado. (MEIRELLES, 2003,
p.391)
Di Pietro observa que Meirelles inclui nessa categoria tanto
os Chefes do Poder Executivo federal, estadual e municipal, e seus auxiliares
diretos, os membros do Poder Legislativo, como também os da Magistratura, Ministério Público, Tribunais de Contas, representantes diplomáticos e “demais autoridades que atuem com independência funcional do desempenho das atribuições governamentais, judiciais ou quase judiciais, estranhas ao quadro do funcionalismo estatutário. (DI PIETRO, 2000, p. 416)
O doutrinador Mello também define os “agentes políticos”, como “os titulares dos
cargos estruturais à organização política do País, isto é, são os ocupantes dos cargos que
compõem o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se
constituem nos formadores da vontade superior do Estado”. (MELLO, 2004, p. 229)
Entende Di Pietro que, para Mello, “são agentes políticos apenas o Presidente da
República, os Governadores, os Prefeitos e respectivos auxiliares imediatos (Ministros e
Secretários das diversas pastas), os Senadores, os Deputados e os Vereadores”. (DI PIETRO,
2000, p. 417)
Para a doutrinadora Di Pietro, “agentes políticos” são apenas, no direito brasileiro,
“os Chefes d os Poderes Executivos federal, estadual e municipal, os Ministros e Secretários
de Estado, além dos Senadores, Deputados e Vereadores”. (DI PIETRO, 2000, p. 417)
Assim, percebe-se que os doutrinadores não chegaram ainda em uma definição com
relação à espécie que costumeiramente se chama “agente político”, existindo inúmeras
interpretações conflitantes. Contudo, adota-se a classificação e conseqüentemente conceitos
do doutrinador Meirelles.
2.2.2 Servidor Público em Sentido Estrito ou Estatutário
Primeiramente, para uma compreensão mais precisa, evidencia-se o que seja “sentido
estrito”, ou seja, para Meirelles:
Os servidores públicos em sentido estrito ou estatutário4 são os titulares de
cargo público efetivo e em comissão, com regime jurídico estatutário geral ou peculiar e integrantes da Administração direta, das autarquias e das fundações públicas com personalidade de Direito Público. Tratando-se de cargo efetivo, seus titulares podem adquirir estabilidade e estarão sujeitos a regime peculiar de previdência social. Grifo nosso. (2003. p. 391)
A doutrinadora Di Pietro utiliza uma classificação dos Servidores Públicos um pouco
diferenciada dessa de Meirelles – a autora expressa apenas “servidores estatutários” como
sendo “sujeitos ao regime estatutário e ocupantes de cargos públicos” (DI PIETRO, 2000, p.
418)
É interessante apresentar uma distinção entre o Regime Estatutário e a Consolidação
das Leis do Trabalho – CLT, posto que o primeiro reúne determinadas particularidades que
não são encontradas ou admitidas no regime da CLT, possuindo natureza “institucional”, o
que resta negado o caráter contratual à relação entre o servidor e o Estado. Diferentemente, a
CLT baseia-se em uma relação de caráter contratual, admitindo a discussão das respectivas
condições de trabalho, sendo respeitados os direitos e garantias mínimas estabelecidas em seu
texto.
De acordo com Reis:
4 Gramaticalmente, “sentido estrito” significa aquilo que condiz especifica e unicamente a algo; no caso de servidor público sentido estrito, trata-se do trabalhador que tem deveres a cumprir com o público.
No sistema estatutário, não cabe ao funcionário, como uma das partes da relação, estabelecer critérios para sua participação no serviço público, eis que o laço jurídico então criado decorre da lei e, complementarmente, dos regulamentos emitidos pelo ente público a que ele vai servir. (REIS, 1993, p. 37)
Atenta-se aos comentários de Rigolin, para quem “todas as disposições da lei são,
sem sombra de dúvida, estatuídas aos servidores, ou seja, outorgadas, impostas
unilateralmente, estabelecidas como preceitos obrigatórios, ou, em outro termo, decretadas, no
sentido do statuere ou do decernere latino”. (RIGOLIN, 1992, p. 14)
É notável que os Servidores Públicos em Sentido Estrito ou Estatutários comportam-
se pelo regime institucional; condições mais adequadas ao disciplinamento da relação Estado-
Servidor, tendo em mente em especial a natureza das atividades que competem Direito
Público, garantindo uma administração voltada ao alcance dos objetivos de interesse público.
2.2.3 Empregados Públicos
Os Empregados Públicos dispõem de seus direitos e deveres elencados na
Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, podendo ser chamados também de “celetistas ”.
Conforme determina o artigo 173, § 1º da Constituição Federal, sujeitos ao regime celetista
estão todos os que trabalham nas empresas públicas e sociedades de economia mista. Mostra-
se que os Empregados Públicos são ocupantes de emprego público e não de cargo público.
Sobre o assunto, Meirelles manifesta:
Os empregados públicos são todos os titulares de emprego público (não de
cargo público) da Administração direta e indireta, sujeitos ao regime jurídico da CLT, daí serem chamados também de “celetistas ”. Não ocupando cargo público e sendo celetistas, não têm condição de adquirir a estabilidade constitucional (CF, art. 41), nem podem ser submetidos ao regime de previdência peculiar (....), os empregados públicos devem ser admitidos mediante concurso ou processo seletivo público, de modo a assegurar a todos a possibilidade de participação. Grifo nosso (MEIRELLES, 2003, p. 391)
Verifica-se que a concepção de Di Pietro percorre o mesmo entendimento da de
Meirelles, ou seja, a de que os Empregados Públicos são aqueles “contratados sob o regime da
legislação trabalhista e ocupantes de emprego público”. (DI PIETRO, 2000, p. 418) Para a
autora, existe uma classificação de “categorias”, em vez de “espécies”, estabelecendo o
seguinte:
São contratados sob o regime de legislação trabalhista, que é aplicável com as alterações decorrentes da Constituição Federal; não podem Estados e Municípios derrogar outras normas da legislação trabalhista, já que não têm competência para legislar sobre direito do trabalho, reservada privativamente à União (art. 22, I, da Constituição). (DI PIETRO, 2000, p. 418)
Verifica-se que sobre o assunto exposto há basicamente uma corrente doutrinária
contínua, sendo utilizadas apenas denominações diversificadas.
2.2.4 Os Contratados por Tempo Determinado
Esta espécie está prevista no artigo 37, inc. IX, da Constituição Federal, sendo
posteriormente regulamentada pela Lei que abrange os casos de contratação por tempo
determinado para atender a necessidade temporária de excepcionais interesse público, sendo a
Lei nº 8.745/93 mais tarde alterada pela Lei nº 9.849/99. Atenta-se também, ao regime geral
de previdência social.
Observa-se o que diz o doutrinador Meirelles:
A contratação só pode ser por tempo determinado e com a finalidade de atender a necessidade temporária de excepcional interesse público. Não pode envolver cargos típicos de carreira. (MEIRELLES, 2003, p. 392)
Dentro desta espécie, não podemos deixar de lembrar da doutrinadora Di Pietro, que
a denomina de “Servidores Temporários ”, e revela o seguinte argumento:
Os servidores temporários, contratados por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (art. 37, IX, da Constituição); eles exercem função, sem estarem vinculados a cargo ou emprego público. (DI PIETRO, 2000, p. 418)
E ainda:
São contratados para exercer funções temporários, mediante regime jurídico especial a ser disciplinado em lei de cada unidade da federação. (....)
Hoje, não mais se tolera a admissão, mas apenas a contratação, que somente pode ocorrer “por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”, não existe mais a contratação para serviços de natureza técnica especializada. (DI PIETRO, 2000, p. 418)
Constata-se que a Administração Pública lança mão dessa espécie quando entende
ser indispensável para atender as necessidades temporárias e de excepcional de interesse
público.
2.3 Normas Constitucionais pertinente ao Servidor Público
Como visto anteriormente, a Constituição Federal atentou-se muito à questão dos
Servidores Públicos, tanto que dedica um capítulo específico à Administração Pública. Então,
é de todo interesse investigar sobre as Normas Constitucionais pertinentes aos Servidores
Públicos.
Ao buscar informações a respeito deste item, foram pesquisados alguns
doutrinadores, seguindo-se agora os preceitos de Meirelles, autor que procura aprofundar-se
somente nas normas expostas nos artigos 37 a 41 da Constituição Federal, haja vista
constarem, no seu entendimento, outras normas que estão espalhadas em diversos pontos no
texto constitucional, ou seja, não estão contidas em uma só seção.
As Normas Constitucionais pertinentes aos Servidores Públicos dispõem sobre:
− Acessibilidade aos cargos públicos, funções e
empregos públicos (artigo 37, inciso I, da Constituição Federal); − Obrigatoriedade de Concurso Público (artigo 37,
inciso II, da Constituição Federal); − Contratação por prazo determinado (artigo 37, inciso
IX, da Constituição Federal); − Paridade de Vencimentos (artigo 37, inciso XII, e 39,
§ 1º da Constituição Federal); − Vedações de equiparações e vinculações (artigo 37,
inciso XIII, da Constituição Federal); − Teto geral de remuneração e subsídio (artigo 37,
inciso XI, da Constituição Federal); − Inacumulabilidade de cargos, empregos e funções
(artigo 37, incisos XVI e XVII da Constituição Federal); − Estabilidade (artigo 41, caput, da Constituição
Federal); − Aposentadoria (artigo 40 da Constituição Federal); − Cômputo do tempo de serviço prestado a todas as
entidades da Administração direta, autárquica e fundacional (artigo 40, §3º da Constituição Federal);
− Exercício de funções eletivas por servidor (artigo 38 da Constituição Federal);
− Demissão de Estáveis (artigo 41, § 1º da Constituição Federal);
− Reintegração (artigo 41, § 2º da Constituição Federal);
− Responsabilização civil dos servidores (artigo 37, § 6º da Constituição Federal);
− Sujeição às normas constitucionais quanto à forma e às condições de provimento dos cargos públicos (artigo 37, incisos I e II, da Constituição Federal);
− Greve (artigo 37, inciso VII, da Constituição Federal).
Assim, serão discriminadas as normas tipificadas no contexto dos referidos artigos da
Constituição Federal, oferecendo um parecer instantâneo de algumas normas que provêm para
o conhecimento em geral.
- Acessibilidade aos Cargos, Funções e Empregos Públicos:
Esta norma está estabelecida na redação do artigo 37, inc. I da Constituição Federal,
na Emenda Constitucional 19/98, na Consolidação das Leis do Trabalho – CLT e na Lei nº
8.112/90 (Regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das
fundações públicas federais).
Para que melhor se compreenda, é interessante distinguir a palavra “Cargo” da
palavra “Função”, pois muitos Servidores Públicos trocam as denominações . Portanto, defini-
se, de acordo com Meirelles:
Cargo público é o lugar instituído na organização do serviço público, com denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e estipêndio correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei. Função é a atribuição ou conjunto de atribuições que a Administração confere a cada categoria profissional ou comete individualmente a determinados servidores para a execução de serviços eventuais, sendo comumente remunerada através de pro labore. Grifo nosso (MEIRELLES, 2003, p. 395)
Pela redação da Emenda Constitucional 19/98, extraiu-se que os estrangeiros, na
forma da lei, também poderão ter acessibilidade aos cargos, empregos e funções, na esfera
federal e de natureza nacional. Isso foi muito interessante, pois admitiu que os estrangeiros
possam exercer atividades profissionais, como professores, técnicos e cientistas nas
universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica.
Essa norma percorre muitas vezes no caminho que envolve o artigo 5º e seus incisos
da Constituição Federal, pois se considera ainda, atualmente, que a acessibilidade dos cargos,
funções e empregos públicos fere o referido dispositivo e os princípio da isonomia e da
razoabilidade que veda a discriminação social. Logo, Meirelles cita a apreciação da matéria
pelo Supremo Tribunal de Justiça (STJ) e pelo Supremo Tribunal Federal (STF):
O STJ assentou lição antiga, mas de conteúdo atual: “A desigualdade física, moral e intelectual é um fato que a lei reconhece e por vezes aprecia e apura, como sucede na seleção do pessoal para as funções públicas, acessíveis a qualquer que dê prova da capacidade exigida”, O STF, em suas decisões, tem deixado claro que as limitações impostas por lei só podem ser admitidas quando forem razoáveis, ou seja, a razoabilidade deverá ser aferida em razão da natureza das atribuições do cargo a preencher.Grifo nosso. (MEIRELLES, 2003, p. 411)
Felizmente, a norma de Acessibilidade aos Cargos, Funções e Empregos Públicos
está ajustada, dentre outras leis, em nossa Carta Maior, demonstrando uma segurança para os
Servidores Públicos e conseqüentemente para a Administração Pública.
- Obrigatoriedade de Concurso Público
Pertinente à obrigatoriedade de Concurso Público, vê-se que esta está fortemente
mencionada no artigo 37, inciso II, da Constituição Federal, na Emenda Constitucional 19/98,
na Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, na Lei nº 8.112/90 e na Lei nº 9.962/00
(disciplina o regime de emprego público).
Antes de prosseguir com os argumentos sobre essa norma, deve-se conceituar
“Concurso”, para que se compreenda melhor e facilite mais adiante. Então, Meirelles assim o
define:
O concurso é o meio técnico posto à disposição da Administração Pública para obter-se moralidade, eficiência e aperfeiçoamento do serviço público e, ao mesmo tempo propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam aos requisitos da lei, fixados de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, consoante determina o art. 37, II, da CF. Grifo nosso. (2003, p. 412)
Entende-se que o Concurso Público é um meio eficaz para nomear Servidores
Públicos eficientes e competentes para assumirem atividades dentro da Administração
Pública, procurando fazer com os que passaram nos diversos Concursos Públicos,
convenientes a diversos órgãos da Administração Pública, valorizem seus trabalhos pelo
esforço que tiveram para concretizarem esse objetivo.
O Concurso Público possui vários procedimentos que deverão ser cumpridos de
acordo com a legislação pertinente. Como a intenção é demonstrar um breve comentário sobre
as Normas Constitucionais pertinentes aos Servidores Públicos, destaco mais uma apreciação
de Meirelles:
Os concursos não têm forma ou procedimento estabelecido na Constituição,
mas é de toda conveniência que sejam precedidos de uma regulamentação legal ou administrativa, amplamente divulgada, para que os candidatos se inteirem de suas bases e matérias exigidas. (MEIRELLES, 2003, p. 412)
No entanto, verifica-se que a obrigatoriedade do Concurso Público é uma forma com
que o Estado procura selecionar os futuros servidores públicos de uma maneira lícita,
organizacional, clara e propícia para a Administração Pública.
Deve-se esclarecer que no país brasileiro, lamentavelmente ocorre mesmo ainda com
o Concurso Público, a escalação de indivíduos por “apadrinhamento”, que não deveriam ser
chamados, e ocupam lugares daqueles que mereciam por mérito, ocupar os cargos
administrativos.
- Acumulação de Cargos, Empregos e Funções Públicas:
O artigo 37, nos incisos XVI e XVII da Constituição Federal, estabelece a proibição
de acumulação remunerada de cargos, empregos e funções, tanto no que se refere à
Administração direta como nas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de
economia mista, suas subsidiárias e sociedades controladas direta ou indiretamente pelo Poder
Público.
Porém, o artigo e os incisos supracitados foram alterados pela Emenda
Constitucional nº 19/98 no que concerne à “discussão sobre a incidência da proibição sobre os
empregados de outras empresas estatais, não enquadráveis no conceito de sociedade de
economia mista ou empresa pública”, sendo que, pela “nova redação”, “são alcançados pela
norma todos os servidores de empresas nas quais o Estado tenha participação acionária, seja
diretamente, seja por meio de suas entidades da Administração indireta”. (DI PIETRO, 2000,
p. 443)
Deste modo, Meirelles cita o raciocínio de José Bonifácio, do Decreto da Regência
de 18/06/1822, que esclarece:
Se proíbe [sic]que seja reunido em uma só pessoa mais de um ofício ou emprego, e vença mais de um ordenado, resultando manifesto dano e prejuízo à Administração Pública e às partes interessadas, por não poder de modo ordinário um tal empregado público ou funcionário cumprir as funções e as incumbências de que duplicadamente encarregado, muito principalmente sendo incompatíveis esses ofícios e empregos; e, acontecendo, ao mesmo tempo, que alguns desses empregados e funcionários públicos, ocupando os ditos empregos e ofícios, recebam ordenados por aqueles mesmo que não exercitam, ou por serem incompatíveis, ou por concorrer o seu expediente nas mesmas horas em que se acham ocupados em outras repartições. (BONIFÁCIO, apud MEIRELLES, 2003, p. 419)
Essa vedação imposta pela Constituição Federal e a Emenda Constitucional nº 19/98
é uma forma de impossibilitar os Servidores Públicos de praticarem mais alguma atividade, o
que os poderia levar a não conseguir desempenhar suas atribuições de maneira profissional, e
para que não ocorra o chamado “funcionário fantasma”, ocupando espaço daqueles que
pretendem exercer eficientemente tal função.
- Estabilidade:
A Estabilidade está prevista no artigo 41 da Constituição Federal que prevê em seu
caput, consoante com a Emenda Constitucional nº 19/98, a estabilidade dos Servidores
Públicos nomeados através de concurso público, após 03 (três) anos de efetivo exercício para
cargo de provimento efetivo.
Salienta-se que a estabilidade sofreu profundas alterações com a Emenda
Constitucional nº 19/98: havia então dois objetivos claros, a saber, atender ao princípio da
eficiência e reduzir os gastos com os Servidores Públicos.
Sobre o assunto, Meirelles ressalta que:
Estabilidade é a garantia constitucional de permanência no serviço público outorgada ao servidor que, nomeado para cargo de provimento efetivo, em virtude de concurso público, tenha transposto o estágio probatório de três anos, após ser submetido a avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade (CF, art. 41). Grifo nosso. (MEIRELLES, 2003, p. 420)
Já a jurista Di Pietro interpreta o dispositivo constitucional da seguinte maneira:
Tradicionalmente, a estabilidade, no direito brasileiro, tem sido entendida como a garantia de permanência no serviço público, assegurada, após três anos de exercício, ao servidor nomeado por concurso, que somente pode perder o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada a ampla defesa. Grifo nosso. (DI PIETRO, 2000, p. 460)
É importante frisar, também, os ensinamentos de Lopes, segundo o qual:
Estabilidade é a garantia de permanência no serviço público assegurada,
após três anos (no sistema anterior o prazo era de apenas dois anos) de exercício, ao servidor nomeado por concurso, que somente pode perder o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado, mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada a ampla defesa e, após a reforma administrativa de 1998, mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da lei complementar que vier a disciplinar a matéria, assegurada também a ampla defesa, segundo o novo regime jurídico estabelecido pela Emenda Constitucional 19/98.Grifo nosso. (LOPES, 1998, p. 150)
O artigo 41, § 1º da Emenda Constitucional nº 19/98, assegura aos Servidores
Públicos, através do princípio da motivação5 e da ampla defesa, a não exoneração pelo
simples motivo de mudança do governo. No entanto, em geral quando ocorre tal efeito, os
servidores eficientes, com a intenção exclusiva de beneficiar à Administração Pública, são
dispensados de suas funções e cargos para que estes sejam ocupados pelos membros
nomeados pelo governo de então e, muitas vezes, esses servidores não conseguem suprir o
desempenho pleno dos Servidores que foram exonerados.
- Aposentadoria:
No que diz respeito à aposentadoria, deve-se atentar para o artigo 40 da Constituição
Federal e a Emenda Constitucional nº 20/98, conforme será mostrado por meio de diversos
juristas aqui analisados.
Portanto, Meirelles assim a define: 5 - Princípio da Motivação: Dito princípio implica para a Administração o dever de justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim, como a correlação lógica entre os eventos e situações que deu por existentes e a providência tomada, nos casos em que este último aclaramento seja necessário para aferir-se a consonância da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo. (MELLO, 2004, p. 102)
A aposentadoria é a garantia de inatividade remunerada reconhecida aos servidores que já prestaram longos anos de serviço, ou se tornaram incapacitados para suas funções. Grifo nosso. (MEIRELLES, 2003, p. 431)
Demonstra-se o conceito da jurista Medauar:
Aposentadoria, no setor público, significa a cessação do exercício das atividades junto a órgãos ou entes estatais, com recebimento de retribuição denominada proventos. Grifo nosso. (MEDAUAR, 2003, p. 318)
E, por último, a doutrinadora Di Pietro, para quem:
Aposentadoria é o direito à inatividade remunerada, assegurado ao servidor público em caso de invalidez, idade ou requisitos conjugados de tempo de exercício no serviço público e no cargo, idade mínima e tempo de contribuição. Grifo nosso. (DI PIETRO, 2000, p. 446)
Com a redação da Emenda Constitucional nº 20/98, a Constituição Federal determina
03 (três) espécies de aposentadoria:
a) Aposentadoria por Invalidez Permanente: decorre esta espécie quando proveniente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei. Está tipificada no artigo 40, § 1º, inciso I, da Constituição Federal;
b) Aposentadoria Compulsória: ocorre quando o Servidor Público adquire
seus setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, conforme o artigo 40, § 1º, inciso II, da Constituição Federal;
c) Aposentadoria Voluntária: sucede-se quando o Servidor Público cumpre o
tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos de cargo efetivo em que se dará a aposentadoria. Dentro desta espécie deverão ser observadas as seguintes condições: 1) com proventos integrais: sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta anos de contribuição, se mulher; 2) com proventos proporcionais: sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, ao tempo de contribuição. Esta espécie com as suas condições estão expostas no artigo 40, § 1º, inciso III, alíneas “a” e “b”, da Constituição Federal 6, indo também de acordo com a Emenda Constitucional nº 20/98.
6 Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e
- Demissão de Vitalícios e Estáveis:
Convém que se demonstre, mesmo que brevemente, a distinção entre demissão e
exoneração, para esclarecer e entender mais adiante as suas aplicações dentro da
Administração Pública.
Di Pietro especifica este item como “vacância” 7, sendo “o ato administrativo pelo
qual o servidor é destituído do cargo, emprego ou função”. (DI PIETRO, 2000, p. 469)
Entretanto, ela define demissão e exoneração como sendo:
A exoneração não é a penalidade; ela se dá a pedido ou ex officio, neste último caso quando se tratar de cargo em comissão ou, no caso de cargo efetivo, quando não satisfeitas as exigências do estágio probatório ou quando, tendo tomado posse, o servidor entrar em exercício no prazo estabelecido. Grifo nosso.
Já a demissão constitui penalidade decorrente da prática de ilícito
administrativo; tem por efeito desligar o servidor dos quadros do funcionalismo. Grifo nosso. (DI PIETRO, 2000, p. 469)
Seguindo os ensinamentos de Meirelles, entende-se que demissão é um ato punitivo,
enquanto que a exoneração não é um ato punitivo, tanto que o Servidor Público pode perder
seu cargo ou função, mediante procedimento de avaliação periódica, assegurada sempre a
ampla defesa, conforme a redação da Emenda Constitucional nº 19/98.
solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Redação dada ao caput pela Emenda Constitucional nº 41, de 19.12.2003, DOU 31.12.2003)
§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos §§ 3º e 17: (Redação dada ao caput do parágrafo pela Emenda Constitucional nº 41, de 19.12.2003, DOU 31.12.2003)
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, observadas as seguintes condições: a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação dada ao inciso pela Emenda Constitucional nº 20/98, DOU 16.12.1998) 7 "Vacância é o tempo durante o qual permanece vago um cargo ou emprego; vagância, vaga, vacatura, vagatura, vagação, vagante". (Conforme Dicionário Aurélio – Séc. XXI)
Esta norma está estabelecida no artigo 41, § 1º, e seus incisos da Constituição
Federal. Para tanto, devemos demonstrar quando ocorre a demissão de vitalício e quando
ocorre demissão do estável, elencando as instruções de Meirelles:
Para a demissão do vitalício o único meio é o processo judicial, geralmente o penal, pois “a perda de cargo, função púb lica ou mandamento eletivo” é efeito da condenação, devendo “ser motivadamente declarado na sentença” em que incorre o infrator, “condenado à pena privativa de liberdade por crime cometido com abuso de poder ou violação de dever para com a Administração Pública”, quando a pena aplicada for igual ou superior a um ano, ou quando for superior a quatro anos nos demais casos (CP,art. 92, I, “a” e “b”; Lei 9.455, de 7.4.97 – lei penal especial -, art. 1º, § 5º).8
Para a demissão do estável a Administração não precisa recorrer à Justiça, ainda que o fato sujeito a punição configure crime, nem aguardar a solução do processo penal pelo mesmo fato, uma vez que a Constituição lhe permite fazê-lo mediante processo administrativo ou, mais precisamente, processo administrativo disciplinar, em que assegure ampla defesa ao infrator. Grifo nosso. (MEIRELLES, 2003, p. 439)
É importante lembrar que a Constituição Federal, no processo administrativo ou
judicial, assegura aos Servidores Públicos o contraditório e a ampla defesa9, com meios e
recursos a ela inerentes, conforme estipula o artigo 5º, inciso LV, do mesmo diploma legal.
- Reintegração, Recondução, Reversão, Readmissão e Aproveitamento:
Essas expressões também pertencem às Normas Constitucionais relacionadas aos
Servidores Públicos, e seria extremamente útil e necessário apontar individualmente cada uma
destas, para que não haja interpretações incertas. Nesse caso, conceitua Meirelles:
8 Art. 92. São também efeitos da condenação: (Redação dada pela Lei nº 7.209, de 11.07.1984) Doutrina Vinculada I - a perda de cargo, função pública ou mandato eletivo: a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, nos crimes
praticados com abuso de poder ou violação de dever para com a Administração Pública; b) quando for aplicada pena privativa de liberdade por tempo superior a quatro anos nos demais casos. (Redação dada ao inciso pela Lei nº 9.268, de 01.04.1996, DOU 02.04.1996)
Art. 1º. Constitui crime de tortura: § 5º. A condenação acarretará a perda do cargo, função ou emprego público e a interdição para o seu
exercício pelo dobro do prazo da pena aplicada. 9 - Princípio do Contraditório e da Ampla Defesa: (...) a exigência de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a Administração Pública, antes de tomar decisões gravosas a um dado sujeito, ofereça-lhe oportunidade de contraditório e de ampla defesa, no que se inclui o direito de recorrer das decisões tomadas. (MELLO, 2004, p. 105)
A reintegração é a recondução do servidor ao mesmo cargo de que fora demitido, com o pagamento integral dos vencimentos e vantagens do tempo em que esteve afastado, uma vez reconhecida a ilegalidade da demissão em decisão judicial ou administrativa. Grifo nosso
Na recondução o servidor estável retorna ao cargo anteriormente ocupado
em decorrência de inabilitação em estágio probatório relativo a outro cargo ou de reintegração do anterior ocupante (cf. art. 29 da Lei 8.112/90). Grifo nosso
Na reversão ocorre o retorno à atividade do aposentado por invalidez quando
junta médica oficial declarar insubsistentes os seus motivos, ou no interesse da Administração, no caso de aposentadoria voluntária, desde que atendidas as seguintes condições: solicitação do inativo (estável quando na atividade), haja cargo vago e a aposentadoria tenha ocorrido nos cinco anos anteriores à solicitação. Grifo nosso
O aproveitamento é o retorno obrigatório à atividade do servidor em
disponibilidade, em cargo de atribuições e remuneração compatíveis com o anteriormente ocupado (cf. art. 30 da Lei 8.112/90). Grifo nosso
A readmissão seria o retorno do funcionário ao serviço público quando
anulada administrativamente sua desinvestidura. Grifos nosso. (MEIRELLES, 2003, p. 440-441)
O autor Meirelles explica que pelo motivo da sistemática constitucional, fora da
hipótese de que a readmissão é a reintegração decorrente de ato administrativo, a readmissão
e a reversão não são mais permitidas no entendimento do Supremo Tribunal Federal.
2.4 Os Direitos e Deveres do Servidor Público
Os Servidores Públicos são trabalhadores cujas atividades são desempenhadas para
fins de prestar atendimento a uma demanda pública, obedecendo as normas constitucionais
pertinentes à Administração Pública.
Para compreender mais precisamente, serão analisados esses Direitos e Deveres
separadamente.
2.4.1 Os Deveres do Servidor Público
Como se trata da obrigação expressa numa regra de ação determinada pela
Administração Pública, são impostos inúmeros deveres aos Servidores Públicos para que
ocorra um bom desempenho de suas atribuições e, por conseguinte, do funcionamento dos
serviços públicos postos à disposição da coletividade administrada.
Sobre a questão, adota-se os ensinamentos de Meirelles, o qual coloca, entre os
deveres, somente o de lealdade à Administração, o de obediência às ordens superiores, e o de
conduta ética. (MEIRELLES, 2003, p. 445)
- Dever da Lealdade: O dever da lealdade, também denominado de dever da
fidelidade, exige de todo servidor a maior dedicação ao serviço e o integral respeito às leis e
às instituições constitucionais, identificando-o com os superiores interesses do Estado;
- Dever de Obediência: O dever de obediência impõe ao servidor o acatamento às
ordens legais de seus superiores e sua fiel execução. Tal dever resulta da subordinação
hierárquica e assenta o princípio disciplinar que informa toda organização administrativa;
- Dever de Conduta Ética: O dever de conduta ética decorre do princípio
constitucional da moralidade administrativa e impõe ao servidor público a obrigação de
jamais desprezar o elemento ético de sua conduta.
No entendimento deste autor, há outros deveres que são especificados nos estatutos
com a intenção de adaptar o procedimento ao Servidor Público pela função que lhe é cabida.
Meirelles segue a linha de pensamento de Mário Masagão, argumentando:
Realmente, os deveres da lealdade e obediência constituem a matriz dos demais, por que neles se contêm as imposições e proibições exigidas para o exato desempenho da função pública, sendo redundante e ociosas quaisquer outras especificações. (MEIRELLES, 2003, p. 446)
É importante a existência de deveres aos Servidores Públicos de acordo com seus
cargos, para que cada um cuide de sua atividade, e seja responsabilizado administrativamente
ou judicialmente pelos seus atos irregulares. Para expor ainda mais, Di Pietro argumenta:
Os deveres dos servidores públicos vêm normalmente previstos nas leis estatutárias, abrangendo, entre outros, os de assiduidade, pontualidade, discrição, urbanidade, obediência, lealdade. O descumprimento dos deveres enseja punição disciplinar. Grifo nosso. (DI PIETRO, 2000, p. 472)
No capítulo seguinte, será abordado um item específico sobre o Dever da Eficiência,
demonstrando que todo servidor público tem o dever de trabalhar sobre o amparo da
eficiência, não podendo eximir dos seus serviços, mas os executar de forma competente e
honrosa, tendo em vista que os interesses que fazem parte de uma Administração Pública são
muito maiores do que as particularidades de cada indivíduo.
2.4.2 Os Direitos do Servidor Público
Os direitos dos Servidores Públicos estão inscritos na Constituição Federal, de
acordo com seus artigos 37 a 41. Os doutrinadores entendem que os direitos dos Servidores
Públicos abrangem os mesmos direitos assegurados aos trabalhadores do setor privado, como
salário mínimo, décimo-terceiro salário, salário-família para os seus dependentes, gozo de
férias anuais remuneradas, licença paternidade, dentre outros elencados no artigo 39, § 3º da
Constituição Federal, alterado pela Emenda Constitucional nº 19/98.
A Constituição Federal garantiu, nos termos do seu artigo 37, inciso VII, com a
redação da Emenda Constitucional nº 19/98, o direito de greve aos servidores públicos, e no
inciso VI o direito à sindicalização.
Para especificar minuciosamente os direitos dos Servidores Públicos, recorre-se a
lição de Meirelles, o qual expõe sobre “os direitos decorrentes da função pública”, dividindo -
se em exercício do cargo, na remuneração, nas férias, na aposentadoria e demais vantagens,
sendo previstos em nossa Carta Magna e leis específicas das entidades estatais.
Sobre a importância desses direitos, expressa esse autor:
São direitos dos servidores públicos que vicejam ao lado dos direitos gerais e fundamentais do cidadão, e, por isso mesmo, sua extensão e seus limites só podem ser apreciados em face das normas legais que os concedem, segundo as conveniências do serviço.Grifo nosso. (MEIRELLES, 2003, p. 448)
Para ele, dentre os direitos dos Servidores Públicos, constatam-se aqueles derivados
do sistema remuneratório, o subsídio e a remuneração, envolvendo os vencimentos, com as
vantagens pecuniárias, e os salários.
Conforme mencionado acima, explana-se especificamente acerca dos direitos dos
Servidores Públicos:
- Sistema Remuneratório: Nos devidos termos do artigo 37 e seus incisos X, XI, XII,
XIII e XV, e do artigo 39, § 1º da Constituição Federal, evidencia-se que há um Sistema
Remuneratório ou também chamado de remuneração em sentido amplo da Administração.
Esse sistema da Administração direta e indireta para os servidores da ativa compreende as
seguintes modalidades: a) subsídio; b) remuneração, que compreende os (b1) vencimentos e
às vantagens pessoais; e o (b2) salário.
- Subsídio: “É uma modalidade de remuneração, fixada em parcela única, paga
obrigatoriamente aos detentores de mandato eletivo (Senadores, Deputados Federais e
Estaduais, Vereadores, Presidente e Vice-Presidente, Governador e Vice-Governador e
Prefeito e Vice-Prefeito) e aos demais agentes políticos, assim compreendidos os Ministros de
Estado, Secretários Estaduais e Municipais, os membros da Magistratura e do Ministério
Público e os Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas”. (MEIRELLES, 2003, p. 451)
- Vencimentos: “ Vencimentos (no plural) é espécie de remuneração e corresponde à
soma do vencimento e das vantagens pecuniárias, constituindo a retribuição pecuniária devida
ao servidor pelo exercício do cargo público. Assim, o vencimento (no singular)
correspondente ao padrão do cargo público fixado em lei, e os vencimentos são representados
pelo padrão do cargo (vencimento) acrescido dos demais componentes do sistema
remuneratório do servidor público da Administração direta, autárquica e fundacional”.
(MEIRELLES, 2003, p. 453)
- Vantagens Pecuniárias: “São acréscimos aos vencimentos do servidor, concedidas a
título definitivo ou transitório, pela decorrência do tempo de serviço (ex facto temporis), ou
pelo desempenho de funções especiais (ex facto officii), ou em razão das condições anormais
em que ser realiza o serviço (prorter laborem), ou, finalmente, em razão de condições
pessoais do servidor (propter personam). As duas primeiras espécies constituem os adicionais
(adicionais de vencimento e adicionais de função), as duas últimas formam a categoria das
gratificações (gratificações de serviço e gratificações pessoais”. Grifo nosso (MEIRELLES,
2003, p. 458).
- Indenizações: É a forma que serve para compensar o Servidor Público pelos gastos
em razão da função, estando prevista em lei e tendo sua natureza jurídica não acrescentada à
remuneração. Essas Indenizações provêm de diárias (despesas com viagem e/ou estadia em
razão de prestação de serviço em outra sede ou local proveniente de sua função); ajuda de
custo (indenização pelas despesas decorrentes de uma nova sede de trabalho, pressupondo
mudança de domicílio permanente); auxílio-transporte (compensação do custo das despesas
inerentes ao transporte coletivo para deslocamento da residência do Servidor Público até ao
trabalho e vice-versa).
Podem existir outros tipos de indenizações, desde que estejam previstas em lei, sejam
de natureza indenizatória, não ultrapassem os limites fornecidos por essa finalidade, e não se
acrescentem à remuneração, respeitando o princípio da razoabilidade.
Todavia, firma-se que os direitos dos Servidores Públicos estão bem formalizados
perante a Administração Pública, conforme os dispositivos da Constituição Federal e as leis
específicas da União, dos Estados, e dos Municípios. Tudo isso é muito benéfico para os
Servidores Públicos, pois demonstra claramente suas garantias fundamentais, facilitando-lhes
a vida no caso de afrontamentos, quando poderão melhor partir em busca de seus direitos.
3 O CONTROLE DO SERVIDOR PÚBLICO FRENTE AO PRINCÍPIO DA
EFICIÊNCIA
Mediante o que foi abordado nos capítulos anteriores, seria oportuno relacionar o
Servidor Público frente ao Princípio da Eficiência, assim como, falar acerca da atividade
administrativa, evidenciando especificamente o interesse público.
Esta relação é uma maneira de, certamente, beneficiar toda a população e os órgãos
públicos, posto que haverão Servidores Públicos mais comprometidos com o desempenho de
suas atividades, procurando se esforçar ao máximo possível a fim de obter eficiência, presteza
e rendimento funcional e compor uma excelente Administração Pública.
Em seguida, apresentam-se, neste capítulo, explanações acerca do Dever da
Eficiência, da Eficiência do Servidor Público e do Controle da Eficiência, demonstrando a
importância do Princípio da Eficiência não só para o Servidor Público, como para toda a
Administração Pública e a sociedade brasileira.
3.1 O Dever da Eficiência
A redação dada ao caput do artigo 37 da Constituição Federal pela Emenda
Constitucional nº 19/98, ressalta a importância do Princípio da Eficiência concernente à
Administração Pública. No entanto, é conveniente lembrar que o princípio citado já estava
condicionado pela Reforma Administrativa Federal tratado no Decreto-Lei nº 200/6710,
10 Decreto-Lei nº 200/67 Art. 13. O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente: a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado; b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. Art. 25. A supervisão ministerial tem por principal objetivo, na área de competência do Ministro de Estado: V - Avaliar o comportamento administrativo dos órgãos supervisionados e diligenciar no sentido de que estejam confiados a dirigentes capacitados. VIII - Fiscalizar a aplicação e utilização de dinheiros, valores e bens públicos. Art. 26. No que se refere à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente: III - A eficiência administrativa. Art. 100. Instaurar-se-á processo administrativo para a demissão ou dispensa do servidor efetivo ou estável, comprovadamente ineficiente no desempenho dos encargos que lhe competem ou desidioso no cumprimento de seus deveres.
posicionando em seus artigos toda a atividade do Executivo, sendo: o controle de resultado
(artigos 13 e 25, inciso V); o fortalecimento do sistema de mérito (artigo 25, inciso VIII); a
sujeição a Administração indireta a supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa
(artigo 26, inciso III); e a recomendação, a demissão ou dispensa do servidor
comprovadamente ineficiente ou desidioso (artigo 100).
Mediante o cumprimento do dever da eficiência, a Emenda Constitucional nº 19/98
alterou a redação do § 1º e seus incisos do artigo 4111 da Constituição Federal, não deixando
dúvidas quanto à perda do cargo do servidor público estável, por meio de regular processo
administrativo, garantindo-o ampla defesa e o contraditório.
No entendimento de Meirelles, a técnica é uma forma essencial à Administração Pública, devendo ser aplicada em várias atividades administrativas, ocasionando a comprovação da eficiência. Portanto, cabe extrair o que argumenta o referido doutrinador:
Neste ponto, convém assinalar que a técnica é, hoje, inseparável da Administração e se impõe como fator vinculante em todos os serviços públicos especializados, sem admitir discricionarismos ou opções burocráticas nos setores em que a segurança, a funcionalidade e o rendimento dependam de normas e métodos científicos de comprovada eficiência. (MEIRELLES, 2003, p. 103)
É interessante, também, expor a posição do Sub Procurador Geral do Ministério Público Bugarin:
Eficiência técnica implica na obtenção da maior produção possível, dado um determinado nível de insumos básicos disponíveis – máquinas e mão-de-obra, em síntese. Tal enfoque impõe, para sua caracterização efetiva, uma necessária análise comparativa entre distintas funções de produção/firmas industriais. (BUGARIN, 2001, p. 237)
Sobre o assunto, abrange Cereijido: A eficiência, muito mais que um pressuposto da assim denominada administração gerencial, constitui dever, indeclinável e extensível a todo agente público. Cuida-se da busca contínua do aperfeiçoamento no desempenho das funções públicas que lhe sejam conferidas, tendo como “norte” a consciência da e xtrema importância e relevância de cuidar daquilo que é de todos sem ser de ninguém, do bem, do patrimônio, que constitui precisamente a soma dos esforços coletivos que através de gerações vieram a construir um país. Grifo nosso (CEREIJIDO, 2001, p. 240)
11 Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do artigo 41 e no § 7º do artigo 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades exclusivas de Estado. Parágrafo único. Na hipótese de insuficiência de desempenho, a perda do cargo somente ocorrerá mediante processo administrativo em que lhe sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa. (Artigo acrescentado pela Emenda Constitucional nº 19/98)
E, ainda, observa Ávila:
O dever da eficiência estrutura o modo como a administração deve atingir os seus fins e qual deve ser a intensidade da relação entre as medidas que ela adota e os fins que ela persegue. Grifo nosso (ÁVILA, 2003, p. 127)
O jurista Ávila, no que concerne ao desempenho à aplicação da eficiência, ressalta,
dentro da atividade administrativa, algumas indagações e entende que se deve, ao investigá-
las procurar respondê-las. Primeiro, a eficiência como o dever de a Administração escolher o
meio que implique menos dispêndios financeiros. Veja-se:
Essa interpretação remete-nos a dois modos de consideração do custo administrativo: a um modo absoluto, no sentido de que a opção menos custosa deve ser adotada, indiferente se outras alternativas, apesar de mais custosas, apresentam outras vantagens; a um modo relativo, no sentido de que a opção menos custosa deve ser adotada somente se as vantagens proporcionadas por outras opções não superarem o benefício financeiro. (ÁVILA, 2003, p. 127)
E, o segundo meio é a eficiência como dever de promover o fim de modo
satisfatório:
Eficiente é a atuação administrativa que promove de forma satisfatória e os fins em termos quantitativos, qualitativos e probabilísticos. Para que a administração esteja de acordo com o dever de eficiência, não basta escolher meios adequados para promover seus fins. A eficiência exige mais do que mera adequação. Ela exige satisfatoriedade na promoção dos fins atribuídos à administração. Escolher um meio adequado para promover um fim, mas que promove o fim de modo insignificante, com muitos efeitos negativos paralelos ou com pouca certeza, é violar o dever de eficiência administrativa. O dever de eficiência traduz-se, pois, na exigência de promoção satisfatória dos fins atribuídos à Administração Pública, considerando promoção satisfatória, para esse propósito, a promoção minimamente intensa e certa do fim. (ÁVILA, 2003, p. 132)
A Emenda Constitucional nº 19/98 elevou o dever de eficiência à categoria de
princípio constitucional, objetivando afastar os Servidores Públicos que não sejam eficientes
do exercício de suas funções, obtendo espaço para aqueles com a intenção exclusiva de serem
eficientes nas respectivas atividades administrativas.
Por oportuno, colhe-se o artigo elaborado por Bugarin:
A eficiência, erigida em princípio jurídico-constitucional, desvela o anseio social que fundamenta a exigência de um agir administrativo consentâneo com o enorme conjunto de legítimas, profundas e estruturais demandas coletivas e/ou difusas presentes em nossa perversa realidade sócio-econômica, impondo-se, como direito subjetivo público fundamental, a existência de uma gestão pública competente, honesta, racionalmente fundamentada, transparente e participativa, propiciando, enfim, a concretização de uma Pública Administração efetivamente democrática. Grifo nosso (BUGARIN, 2001, p. 242)
Para que o Servidor Público cumpra o dever da eficiência, “o princípio da eficiência
exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento
funcional”. (MEIRELLES, 2003, p. 94).
A obra de Ronzani faz semelhante, para não se dizer o mesmo, juízo que Meirelles
quanto às características do princípio da eficiência. Assim, nota-se:
A eficiência consiste no exercício das atribuições inerentes ao cargo, com rapidez, perfeição e rendimento funcional. Lastimavelmente, o quotidiano administrativo, de tal modo, tem demonstrado a ruína desse dever que se chegou a transmudá-lo em princípio constitucional, fórmula política de valorizá-lo em sua justa medida, restando saber se a inserção feita pela Emenda 19 terá o poder de transformar a realidade. Grifo nosso (RONZANI, 2000, p. 112)
Sob este aspecto, será examinada cada uma das características do princípio da
eficiência anteriormente mencionadas.
- Presteza:
Atualmente, os órgãos da Administração Pública deverão atentar-se muito às
características do Princípio da Eficiência. No que diz respeito especificamente à presteza,
deve levar-se em consideração a agilidade e a rapidez com que o Servidor Público deverá
praticar suas atribuições, já que, assim se agindo, estará contribuindo para a qualificação dos
serviços públicos.
Seguindo essa linha de raciocínio, Medauar comenta:
Associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão – características habituais da Administração Pública brasileira, com raras exceções. Grifo nosso (MEDAUAR, 2003, p. 142)
É preciso entender que há necessidade de um modelo de eficiência na Administração
Pública que vise a atender com mais presteza e adequação as necessidades da comunidade
para a qual existe determinado órgão. Em determinados casos, o administrador deveria alterar
os procedimentos tradicionais, simplificar as rotinas, "desburocratizando", de modo a tornar
possível, de um lado, a eficiência por parte do Servidor, e a economicidade como resultado
das atividades.
- Perfeição:
A expressão “perfeição” pode assumir significados diversos, dependendo da
interpretação que lhe for dada. Claro que muitos Servidores Públicos possuem bom senso, e
seguem uma corrente semelhante sobre esta expressão, mas e aqueles que não possuem o bom
senso? Muitos destes poderão ocupar cargos hierarquicamente superiores, e cobrarem atos
quanto ao desempenho das atividades administrativas realizadas pelos Servidores Públicos – a
“perfeição” seguindo suas interpr etações.
De acordo com o raciocínio de Tolosa Filho:
A eficiência agora elevada à categoria de princípio deve ser tomada sem sentido amplo, ou seja, na busca da perfeição, da oportunidade, da conveniência e da razoabilidade dos serviços públicos que devem ser colocados, pelo Estado, à disposição da coletividade, quer qualitativa, quer quantitativa. Grifo nosso (TOLOSA, 1999, p. 33)
Por oportuno, frisa-se o descrito por Carlin:
O princípio da eficiência, por meio do qual se exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza e perfeição (CRFB, art. 37, caput, com a EC 19/98), corresponde ao “dever de boa administração” e já se achava consagrado pelo Decreto-Lei 200/67, em virtude do que possui elevado significado para o serviço público. Grifo nosso (CARLIN, 2002, p. 59)
Outrossim, entende-se que a palavra “perfeição”, assemelha -se à palavra
“qualidade”, tanto que se for verificado no dicionário Aurélio o significado de “perfeição”,
constará que é “o conjunto de todas as qualidades”.Visto qu e, se o Servidor Público executar
sua função com perfeição, automaticamente, ele a estará exercendo com qualidade.
Referindo-se à palavra “qualidade”, comenta Moraes sobre a pretensão de os serviços
públicos serem praticados com maior qualidade, respeitando os princípios constitucionais e
especificamente o Princípio da Eficiência. Assim, expõe:
Dessa forma, a EC n. 19/98, seguindo os passos de algumas legislações estrangeiras, no sentido de pretender garantir maior qualidade na atividade pública e na prestação dos serviços públicos, passou a proclamar que a Administração Pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deverá obedecer além dos tradicionais princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, também ao princípio da eficiência. Grifo nosso (MORAES, 1999, p. 28)
Por isso, o Servidor Público deve buscar a perfeição e não pressupor que já está
agindo perfeitamente na execução de seu serviço. O Servidor Público deve procurar seu
aperfeiçoamento na execução de sua atividade, e para aqueles que possuem cargo superiores,
que haja o consentimento de não abusar do excesso de poder, interpretando a perfeição com
razoabilidade e moralidade, tendo em vista que o administrador deve utilizar critérios
razoáveis na realização de sua atividade discricionária.
- Rendimento Funcional:
Os Servidores Públicos que obtiverem um rendimento funcional estarão contribuindo
para um resultado positivo para o serviço público e prestando um satisfatório atendimento das
necessidades da comunidade e de seus membros.
Meirelles engrandece o dever de eficiência, acrescentando:
A eficiência funcional é, pois, considerada em sentido amplo, abrangendo não só a produtividade do exercente do cargo ou da função como a perfeição do trabalho e sua adequação técnica aos fins visados pela Administração, para o quê se avaliam os resultados, confrontam-se os desempenhos e se aperfeiçoa o pessoal através de seleção e treinamento. Assim, a verificação da eficiência atinge os aspectos quantitativo e qualitativo do serviço, para aquilatar do seu rendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e para a Administração. Grifo nosso. (MEIRELLES, 2003, p. 103)
Neste sentido, Moraes enfatiza a incidência do princípio da eficiência:
Assim, Princípio da Eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio de exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos
critérios legais e morais necessários par a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação dos serviços essenciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum. Grifo nosso. (MORAES, 1999, p. 294)
Se os Servidores Públicos atuarem e desempenharem suas atribuições com
desenvoltura, agindo de modo disciplinar, organizacional e conseqüentemente alcançando
resultados benéficos na prestação do serviço público, estarão buscando resultados benéficos
em seus rendimentos funcionais.
Contudo, observa-se quanto ao Princípio da Eficiência dentre os princípios
constitucionais aplicáveis às atividades da Administração Pública, a atuação do Servidor
Público, além de ater-se a parâmetros de presteza, perfeição e rendimento funcional, deverá se
fazer nos exatos limites da lei, sempre voltada para o alcance de uma finalidade pública,
sendo respeitada a moralidade – o que implica a tomada de atitudes exclusivamente entre as
socialmente aceitáveis. Não bastará atuar dentro da legalidade, mas se terá que, ainda, visar a
resultados positivos para o serviço público e o atendimento satisfatório, tempestivo e eficaz
das necessidades coletivas e individuais.
3.2 A Eficiência do Servidor Público
A eficiência do Servidor Público nas atividades administrativas, hoje erigida a
princípio constitucional, deve ser entendida como sendo a obtenção de resultados satisfatórios
para a comunidade, ou mesmo para um simples cidadão ou a própria Administração, em
relação à pretensão apresentada.
Além da idéia de ação, resultado e presteza, o Princípio da Eficiência confere o dever
jurídico imposto ao Servidor Público. Logo, menciona-se a dissertação de Larissa Solek
Teixeira:
O princípio traduz o dever jurídico sobre o agente público de produzir de modo eficiente em situações reais e concretas, de tal forma que a conduta administrativa dele deve ser moderada pelo dever de boa administração, o que implica não só obediência à lei e honestidade, mas produtividade, profissionalismo e adequação
técnica do exercício funcional em favor da satisfação do interesse público. Grifo nosso (TEIXEIRA, 2001, p. 29)
Se as entidades estatais observarem o Princípio da Eficiência, ficarão atentas,
identificando aqueles servidores que não desempenharem suas funções da mesma forma,
podendo, inclusive serem demitidos de seus cargos públicos.
Assim, descreve o artigo elaborado por Pinheiro:
O Estado precisa dispor de uma burocracia profissionalizada e corrigir todas
essas distorções para se tornar ágil e eficiente e o servidor público tem que ter restauradas a sua dignidade, responsabilidade e capacidade de criação, de forma a que possa de fato cumprir sua função de contribuir para o bem-estar da população. (PINHEIRO, 2002, p. 05)
Como ressalvado no capítulo anterior, percebe-se que o concurso é o pressuposto
para o Servidor Público adquirir sua efetividade e posteriormente sua estabilidade no cargo
público. Porém, no que se refere à estabilidade do servidor público, existe uma relevante
preocupação: muitos servidores, ao passarem pelo estágio probatório (3 anos), desinteressam-
se pelo aperfeiçoamento de suas funções, tendo em vista já possuírem a referida estabilidade.
Neste contexto, preocupa-se Cereijido, pronunciando:
A existência do concurso, pressuposto prévio da admissão e conquista futura
da estabilidade pelo servidor efetivo, era vista, aprovado o candidato, como suficiente para garantir a contínua habilitação do candidato para o desempenho do cargo ou função. Essa mentalidade foi exatamente o que a nova redação do artigo 41 da Carta Magna procurou atacar. Buscar-se-ia o contínuo aperfeiçoamento e atualização dos servidores, de modo a adaptá-los e motivá-los a se prepararem às contínuas mudanças tecnológicas e operacionais. Isso supostamente acabaria por fazer com que o servidor atuasse de maneira necessariamente mais eficiente, na busca do aprimoramento funcional e profissional. (CEREIJIDO, 2001, p. 238)
Na jurisprudência do Tribunal de Justiça, no que se refere à Emenda Constitucional
n° 19/98, constam considerações acerca do princípio da eficiência na esfera administrativa,
conforme segue:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – Servidor público. Cargos.
Professor. Acumulação. Compatibilidade de horários. Acesso ao segundo cargo. Concurso público. Aprovação. Princípio da eficiência. Critério prévio. Demonstrada, objetivamente, a compatibilidade de horários para a acumulação de dois cargos de professor, aplica-se a regra do art. 37, XVI, "a", da Constituição
Federal. A eficiência, que reclama rendimento e contribuição positiva do servidor público e que é dirigida à carreira como fim, não constitui critério prévio para o acesso ao cargo pelo candidato que logrou aprovação em concurso público de provas e títulos, nem elemento objetivo para se afastar nomeação e posse, do servidor- aprovado, em outro cargo público, para o qual é admitida a acumulação remunerada. Trata-se de requisito a ser observado após a investidura no cargo, durante o estágio probatório ou em avaliação periódica de desempenho, nos termos do art. 41 e seu §1º, III, da Constituição Federal. Confirma-se a sentença no reexame necessário, prejudicado o recurso voluntário.12
As reclamações referentes à má-qualidade no atendimento do Servidor Público
sempre foram notadas pela comunidade, havendo várias discussões inerentes ao tema. Com
isso, observa-se que um procedimento adequado seria a avaliação do Servidor Público.
A avaliação deve ser preocupação permanente na Administração Pública, pois se
verifica a existência de Servidores, passando-se a adequação ou eliminação dos mesmos se for
o caso. Aliás, se num setor público há ausência de chefias comprometidas com a eficiência, é
fator que concorre para seu atraso, e conseqüentemente enfraquece a convicção positiva da
população quanto aos serviços públicos.
Nota-se que um bom Servidor Público é aquele seguidor da moral administrativa,
eficiência, justiça e racionalidade, englobando não só o Princípio da Eficiência, como outros
princípios.
3.3 O Controle da Eficiência do Servidor Público
Cabe ressaltar que, este capítulo trata especificamente do controle interno da
Administração Pública.
Inicialmente, é interessante salientar a necessidade de controle da Administração
Pública, pois todas as suas intervenções devem ser realizadas com legitimidade, procurando
alcançar sua finalidade mediata, ou seja, o interesse público.
Consoante os argumentos de Meirelles, verifica-se:
(...) o interesse público impõe a verificação da eficiência do serviço ou a utilidade do ato administrativo, exigindo sua modificação ou supressão, ainda que legítimo, mas ineficiente, inútil, inoportuno ou inconveniente à coletividade, o que é feito pela Administração – e somente por ela através da revogação. (MEIRELLES, 2003, p. 636)
12 TJMG – APCV 000.312.069-8/00 – 4ª C.Cív. – Rel. Des. Almeida Melo – J. 03.04.2003 (doc. anexo)
Outro doutrinador que trata do controle da Administração é o doutrinador Mello:
No Estado de Direito, a Administração Pública assujeita-se a múltiplos controles, no afã de impedir-se que desgarre de seus objetivos, que desatenda as balizas legais e ofenda interesses públicos ou dos particulares. Assim, são concebidos diversos mecanismos para mantê-la dentro das trilhas que está assujeitada. (MELLO, 2004, p. 825)
Para prosseguir com a pesquisa, é interessante destacar o conceito de controle.
Conforme o dicionário Aurélio (século XXI), trata-se da “fiscalização exercida sobre as
atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades,
ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas”.
Já Meirelles conceitua o controle como:
Controle, em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional e outro. (MEIRELLES, 2003, p. 636)
Portanto, observa-se que o controle é a fiscalização das atividades exercidas pelo
Servidor Público, órgãos, departamentos, produtos, etc., obedecendo a normas
preestabelecidas.
Pelo fato de que o controle estende-se por toda a Administração, suas atividades e
seus agentes, ocorrem vários tipos e formas de controle para atingir os seus respectivos
objetivos. Dentre esses, serão discriminados somente alguns tipos de controle que se entende
interessantes para este trabalho, sendo eles: controle hierárquico; controle interno; controle
subseqüente ou corretivo; controle da legalidade ou legitimidade e controle de mérito.
Com a intenção de explanar os referidos tipos de controle, acolheram-se, mais uma
vez, sobretudo os ensinamentos de Meirelles, aplicando-se algum outro doutrinador quando
pareceu oportuno e/ou necessário. Para Meirelles, portanto:
- Controle Hierárquico: O controle hierárquico pressupõe as faculdades de supervisão, coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, revisão e avocação das atividades controladas, bem como os meios corretivos dos agentes responsáveis. (...) Pelo controle hierárquico a autoridade controladora acompanha, orienta, revê e determina as correções necessárias pelas chefias. (MEIRELLES, 2003, p. 637)
- Controle Interno: É todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique. (MEIRELLES, 2003, p. 638)
Outrossim, Mello conclui que,
consoante o próprio Texto Constitucional (art. 74), a Administração – e resto, tal como os Poderes Legislativo e Judiciário – deverá manter um sistema integrado de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas e do orçamento; de comprovar a legalidade e avaliar resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial; de exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União, e de apoiar o controle externo. (MELLO, 2004, p. 829)
E, continuando com os preceitos de Meirelles:
- Controle subseqüente ou corretivo: É o que se efetiva após a conclusão do ato controlado, visando a corrigir-lhe eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia. Exemplos: a homologação do julgamento de uma concorrência; o visto das autoridades superiores em geral. (MEIRELLES, 2003, p. 639) - Controle da legalidade ou legitimidade: É o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem. Mas por legalidade ou legitimidade deve-se entender não só o atendimento de normas legisladas como, também, dos preceitos da Administração pertinentes ao ato controlado. Assim, para fins deste controle, consideram-se normas legais desde as disposições constitucionais aplicáveis até as instruções normativas do órgão emissor do ato ou os editais compatíveis com as leis e regulamentos superiores. (MEIRELLES, 2003, p. 639) - Controle de Mérito: É todo aquele que visa à comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado.(...) A eficiência é comprovada em face do desenvolvimento da atividade programada pela Administração e da produtividade de seus servidores; o resultado é aferido diante do produto final do programa de trabalho, levando-se em conta o trinômio custo-tempo-benefício; a conveniência ou oportunidade é valorada internamente pela Administração – e unicamente por ela – para a prática, abstenção, modificação ou revogação do ato de sua competência. (MEIRELLES, 2003, p. 639)
Agora, frisa-se exclusivamente o controle administrativo, buscando seu conceito e
seus meios, compreendendo mais precisamente o controle da eficiência do Servidor Público.
E para tanto, apresenta-se Meirelles, que assim o define:
Controle administrativo é todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando a mantê-las dentro de si, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo quê é um controle de legalidade e de mérito”. (MEIRELLES, 2003, p. 641)
Seguindo o controle da legalidade e de mérito, o controle administrativo implicará as
atividades públicas em geral para que essas sejam efetuadas com eficiência e legitimidade,
satisfazendo às necessidades coletivas e individuais.
Pondera-se que o controle administrativo compreende todos os métodos e
procedimentos relacionados com a eficiência operacional dos Servidores Públicos, fazendo
com que eles respeitem e obedeçam ao plano organizacional da Administração.
Apesar de a lei apontar outros meios de controle administrativo, acolhem-se, de um
modo geral, apenas dois meios de controle, sendo a fiscalização hierárquica e recursos
administrativos. Assim, Meirelles esclarece:
- Fiscalização Hierárquica: A fiscalização hierárquica é exercida pelos órgãos superiores sobre os inferiores da mesma Administração, visando a ordenar, coordenar, orientar e corrigir suas atividades e agentes. É inerente ao poder hierárquico, em que se baseia a organização administrativa, e, por isso mesmo, há de estar presente em todos os órgãos do Executivo. São características da fiscalização hierárquica a permanência e a automaticidade, visto que se exercita perenemente, sem descontinuidade e independentemente de ordem ou de solicitação especial. É um poder-dever de chefia, e, como tal, o chefe que não a exerce comete inexação funcional”. (MEIRELLES, 2003, p. 643) - Recursos Administrativos: Recursos Administrativos, em acepção ampla, são todos os meios hábeis a propiciar o reexame de decisão interna pela própria Administração, por razões de legalidade e de mérito administrativo. No exercício de sua jurisdição a Administração aprecia e decide as pretensões dos administrados e de seus servidores, aplicando o Direito que entenda cabível, segundo a interpretação de seus órgãos técnicos e jurídicos. (MEIRELLES, 2003. p. 644)
O Princípio da Eficiência, hoje presente no artigo 37 da Constituição Federal,
representa o suporte para uma eventual mudança de mentalidade dos servidores públicos do
mecanismo burocrático, em todas as áreas e em todos os níveis, que primam em transformar
os meios em fins, atrás de uma pretensão administrativa, que tanto pode ser de um ser
humano, como de muito deles, interessados em ver a Administração cumprir a sua parte no
contrato social.
Com essa nova mentalidade entre os Servidores Públicos, volta-se o administrador
para a motivação e o controle da eficiência dos funcionários, através de mecanismos que
contribuam para a Administração Pública.
Referente ainda ao controle de eficiência, Cereijido demonstra sua crença:
Cremos que o controle da eficiência, mais que o controle finalístico13, está
intrinsecamente relacionado com os meios empregados. Nesse passo, conceituamos o princípio da eficiência nos seguintes termos: Trata-se de norma principiológica destinada a conferir aos agentes públicos o dever de selecionar e utilizar criteriosamente os melhores meios a serem empregados no cumprimento das atividades necessárias à boa administração, voltada ao atingimento de sua finalidade legal e, em última análise, do interesse público que lhe dá embasamento e legitimidade. Grifo nosso. (CEREIJIDO, 2001, p. 231)
Cabe ressaltar que o Servidor Público deve executar todos os seus atos atentando
para o Princípio da Eficiência, e além de praticá-lo nos estritos termos da lei, deve ainda os
fazer com resultados positivos para a Administração, propiciando maior proveito para a
coletividade, sob pena de anulação, quer seja pela própria Administração ou pelo judiciário.
O controle do ato administrativo poderá ser efetuado sob o aspecto da legalidade e do
mérito. O controle do mérito do ato administrativo está a observar, por parte da
Administração Pública, o interesse, a oportunidade e também a eficiência do Servidor Público
perante a sua atuação.
Logo, Bugarin expõe sua intenção quanto ao controle da eficiência:
O gestor público deve, por meio de um comportamento ativo, criativo e desburocratizante tornar possível, de um lado, a eficiência por parte do servidor, e a economicidade como resultado das atividades, impondo-se o exame das relações custo/benefício nos processos administrativos que levam a decisões, especialmente as de maior amplitude, a fim de se aquilatar a economicidade da escolha entre os diversos caminhos propostos para a solução do problema, para a implementação da decisão. (BUGARIN, 2001, p. 240)
A exploração do conteúdo sobre o Princípio da Eficiência pode ser interessante também para evidenciar certos abusos administrativos que, uma vez estudados e conhecidos, poderão ser afastados da Administração Pública brasileira, como por exemplo, casos de construções iniciadas ao lado de obras inacabadas de mesma finalidade; compras
13 Controle finalístico: É o que a norma legal estabelece para as entidades autônomas, indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas. (Conforme Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo, 2003)
superfaturadas; compras de produtos tecnologicamente defasados, e inúmeros outros casos de abusos administrativos.
Todavia, o Princípio da Eficiência oferece no seu contexto uma legitimação que, se for aplicada na Administração Pública, permite um controle mais efetivo na qualidade das atividades realizadas pelos Servidores Públicos.
Acolhe-se o ajuste de Cereijido: Se a Administração Pública brasileira, com a complexidade que lhe é peculiar, desdobra-se em inúmeras e distintas entidades, pertencentes a diferentes entes da federação, ligados à administração direta ou indireta, por vezes mesmo constituídas de apêndices com natureza jurídica privada, subdivididas em órgãos com especializadas atribuições e diferentes prerrogativas de seus agentes, que os conduzem na exata medida de suas funções e posição ocupada, poderíamos, ainda que timidamente, organizar, diante desse quadro, as diferentes concepções do princípio da eficiência. (CEREIJIDO, 2001, p. 232)
A eficiência deve ser cobrada do Servidor no momento de seu ingresso, quando na proximidade do término do estágio probatório, e igualmente, a qualquer tempo, através das avaliações periódicas de que, agora, trata a Carta Maior.
Sobre as maneiras que o administrador deve conduzir nas atividades administrativas dos Servidores Públicos, Moraes comenta:
Ressalta-se a interligação do princípio da eficiência com os princípios da razoabilidade e da moralidade, pois o administrador deve utilizar-se de critérios razoáveis na realização de sua atividade discricionária e, como salientado por Diogo de Figueiredo, deve-se considerar como imoralidade administrativa ineficiência grosseira da ação da administração pública. (MORAES, 1999, p. 303)
É evidente que o Servidor Público tem, na lei, margem discricionária para praticar um ato de controle da eficiência, estando limitado seu campo de atuação em face do interesse público e da formalidade do ato administrativo. Portanto, os critérios utilizados pelo administrador jamais poderão ultrapassar a legalidade, facultando-o ao exercício estritamente dentro da margem da liberdade concedida pela lei.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao concluir a pesquisa apresentada, resta esclarecido que o Princípio da Eficiência,
existente desde muito antes da Emenda Constitucional nº 19/98, condicionado pela Reforma
Administrativa Federal do Decreto-Lei nº 200/67, deve ser interpretado de forma a adquirir
notável competência em todos os âmbitos da Administração Pública e, conseqüentemente,
obtendo excelentes resultados nas atividades exercidas pelos Servidores Públicos.
Como o interesse nesta pesquisa era realizar um feixe entre o Princípio da Eficiência
e o Servidor Público, dedicou-se o primeiro capítulo a versar a respeito dos princípios,
expondo os princípios gerais do direito público, os princípios constitucionais do direito
administrativo brasileiro e, especificamente, o princípio da eficiência que, conforme
mencionado no parágrafo anterior, foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/98.
É muito importante adentrar-se nos princípios, pois essa atitude mostra o quão
profunda é sua relevância para a Administração Pública, e ainda, que estes deverão ser
observados não como apenas normas jurídicas meramente de estrutura ou de conduta, e sim,
como um alicerce fundamental para o ordenamento administrativo e jurídico.
Durante a análise de alguns doutrinadores, atentou-se que, em determinados
assuntos, como, por exemplo, a classificação dos princípios gerais do direito público, não há
um consenso: os doutrinadores propõem suas classificações de acordo com seus
entendimentos, sendo muitas vezes incompatíveis na linha de pensamento. Dentro desta
classificação, adotou-se o doutrinador Carlos Ari Sundfeld, pelo fato de esse autor apresentar
mais clareza e exatidão. Porém, em outras matérias foram reconhecidos muitos outros
doutrinadores, como Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
No que concerne aos princípios constitucionais do direito administrativo brasileiro,
foram atentados somente aqueles descritos no caput do artigo 37 da Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, sendo: o princípio da igualdade, da moralidade, da
impessoalidade ou finalidade, da publicidade e da eficiência. Sabe-se que há outros princípios
constitucionais, como o princípio da motivação, da segurança pública e outros, no entanto,
explanou-se sobre cada um dos princípios do artigo 37 do referido diploma legal, objetivando
o conhecimento pleno deste, e sua importância no corpo da Administração Pública.
Verificou-se que os Servidores Públicos, ao exercerem suas atividades
administrativas, deverão atender não somente o Princípio da Eficiência, como também outros
princípios, pois nada adianta o administrador proceder a seus atos coerentes ao princípio da
eficiência se, por outro lado, deixar princípios como da igualdade ou legalidade de lado.
No direito público, mudam a natureza dos resultados pretendidos e a forma de
realização da atividade, mas a necessidade de otimização ou obtenção da excelência no
desempenho da atividade contínua a ser um valor fundamental e um requisito da validade
jurídica da atuação administrativa.
Ao concluir a pesquisa, verificou-se o papel do princípio da eficiência: revigorar o
movimento de atualização do direito público, para mantê-lo dominante no Estado
Democrático e Social, exigindo que este último cumpra efetivamente a tarefa de oferecer
utilidades concretas ao cidadão, conjugando a eficiência. Não é uma tarefa fácil, mas é
possível para o direito administrativo, que vem buscando um objetivo na utilização crescente
de formas de agir, encontrando um novo equilíbrio entre os interesses fundamentais pelo
direito administrativo a fim de evitar tanto a opressão quanto a impotência do Estado.
O Estado pode e deve garantir meios para atender as necessidades da sociedade
brasileira, dando-lhe vida digna com saúde, educação, renda regular, lazer, e credibilidade nos
órgãos da Administração Pública e assegurando desenvolvimento nas questões sócio-
econômicas. Assim, a eficiência é a base para garantir a boa qualidade dos Servidores
Públicos que faltava para que a sociedade pudesse cobrar a efetividade de direitos relativos a
eles.
Nota-se no Princípio da Eficiência a presteza, a perfeição e o rendimento funcional.
A primeira, porque o Servidor Público deve atender a sociedade com rapidez e agilidade; a
segunda, porque o atendimento à população deve ser útil por parte da Administração e com
qualidade; e a última, porque se busca a forma mais eficiente para atingir o interesse público.
Com a inserção da eficiência na Constituição Federal, a sociedade passa a ter o
direito de questionar a qualidade das obras e atividades públicas, exercidas diretamente pelo
Estado. Nesta idéia, boa parte dos princípios e regras utilizados para exigir-se eficiência dos
particulares em prestações de serviços pode ser aplicada ao Estado; e o Judiciário tem o dever
de zelar pelo direito de todos que a ele forem cobrar boa qualidade.
A eficiência não é medida tão somente no curso de um estágio probatório para
estabilização numa carreira, mas deve prosseguir por toda a vida funcional, voltada sempre
para o interesse público, princípio este incutido entre aqueles constitucionalmente previstos,
salientado-se que o administrador público deve dar as condições necessárias para que os seus
agentes possam prestar um bom resultado.
Consoante o estudo realizado, observa-se a necessidade do controle da eficiência do
Servidor Público, onde entende-se por controle o ato de fiscalização das atividades
desenvolvidas pelo Servidor Público.
O controle da eficiência do Servidor Público na Administração Pública, visa
examinar os resultados quanto à economicidade, eficiência, presteza, rendimento funcional,
com legalidade e legitimidade das operações, desempenhando as funções de orientação e
avaliação dos controle internos executados em cada órgão ou setor, como também, observará
as rotinas das atividades administrativas para correção dos erros, e dando ampla aplicação do
que se extrai da Constituição Federal.
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ANEXOS
- ANEXO 1: Emenda Constitucional nº 19, de 04 de Junho de 1998.
- ANEXO 2: Íntegra do Acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais (capítulo 03,
item 3.2).
