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8/18/2019 Maquila Como Alternativa Para Superar La Crisis Financiera de La Licorera y de Las Finanzas Del Departamento de…
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“MAQUILA”: COMO ALTERNATIVA PARA SUPERAR LA CRISIS
FINANCIERA DE LA LICORERA Y DE LAS FINANZAS DEL
DEPARTAMENTO
CLARA EUGENIA PAEZ MARTINEZ
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA – ESAP-
FACULTAD DE POSGRADOS
PASTO
2005
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“ MAQUILA”: COMO ALTERNATIVA PARA SUPERAR LA CRISIS
FINANCIERA DE LA LICORERA Y DE LAS FINANZAS DEL
DEPARTAMENTO
CLARA EUGENIA PAEZ MARTINEZ
Ensayo para optar al título de Especialista en Alta Gerencia en
Economía Pública
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA – ESAP-
FACULTAD DE POSGRADOS
ESPECIALIZACIÓN ALTA GERENCIA EN ECONOMIA PUBLICA
PASTO
2005
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CONTENIDO
Introducción 1
1. Planteamiento del Problema 3
1.1 Problema 3
1.2 Causas 3
2. Objetivos 6
2.1 General 6
2.2 Específicos 8
3. Justificación 7
4. Metodología 9
5. Marco Conceptual 11
5.1 Aspectos financieros de las entidades públicas 11
5.2 El uso de los recursos públicos desde el punto de vista de la
Eficiencia y la eficacia 14
5.3 Monopolio de licores 15
5.4 Maquila 16
6. Marco legal 18
7. Antecedentes de la alternativa adoptada para la producción,
distribución y venta de licores en el Depa rtamento de Nariño
“Proceso Maquila” 21
7.1 Evolución de la tributación territorial 21
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7.2 Producción de aguardiente en el Departamento de Nariño 28
8.
Alternativa adoptada para la producción, distribución y venta de
licores en el Departamento de Nariño- proceso “Maquila” 41
8.1 Características 41
8.2 Resultados 44
9. Conclusiones 48
10. Recomendaciones 52
Bibliografía 56
ANEXOS
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LISTA DE CUADROS
Cuadro 1. Producción Aguardien te Galeras, 1980 – 1981 28
Cuadro 2. Producción Aguardien te Galeras, 1992 – 2000 30
Cuadro 3. Ventas Aguardiente Galeras, 1995 – 1999 31
Cuadro 4. Comparativo Producción y Ventas de Aguardiente
Galeras , 1995 – 2000 32
Cuadro 5. Aporte del Ejercicio de Monopolio de Licores, al
Presupuesto Departamental 36
Cuadro 6. Ventas de Aguardiente Nariño 41
Cuadro 7. Comparativo Escenario Financiero 2002 – 2004 45
Cuadro 8. IVA Licores para Sector Salud 46
Cuadro 9. Estructura Propuesta para la Unidad Especial
53
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INTRODUCCIÓN
Los Ingresos Corrientes del Departamento, con mayor representatividad
e importancia, están conformados por aquellos que gravan el consumo
y en especial el consumo del tabaco y los licores , ya que ocupan un
puesto preferencial entre los denominados, rentas propias de los entes
territoriales intermedios.
Por esta razón los departamentos, con el objeto de lograr mayores y
mejores ingresos, sobre todo por concepto de la venta de los licores,
disponían de sus propias licoreras, pero en la actualidad, sobrevivieron
únicamente las pertenecientes a los departamentos de mayor desarrollo,
los cuales se ha dedicado como trabajo adicional, el producirle los
licores a departamentos, que han queri do conservar el ejercicio del
monopolio a la producción, pero que por diferentes circunstancias se
han visto abocados al cierre de sus fábricas de licores, como le ocurrió al
Departamento de Nariño, a partir de la liquidación de su empresa
licorera.
El cierre de la factoría de licores de propiedad del Departamento de
Nariño, condujo al Gobierno Seccional a estudiar diferentes alternativas,
que le permitieran la adopción de una determinación inmediata, como
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fue el escoger el proceso “Maquila”, que le permitió la recuperación
sustancial de los ingresos relacionados con la venta de licores y el
desarrollo del ejercicio del monopolio de licores, lo cual es tema
fundamental en el presente trabajo.
Se analizara en el primer capítulo lo concerniente a los ante cedentes de
la alternativa adoptada para la producción, distribución y venta de
licores en el Departamento de Nariño; en el segundo capítulo la nueva
modalidad de producción del aguardiente a través del proceso “Maquila”,
sus efectos y beneficios financier os, y sociales, así como también las
debilidades del mismo, y al final como un tercer capítulo se presentaran
las conclusiones y recomendaciones para el manejo de las finanzas
departamentales y en especial en lo concerniente a la producción,
distribución y venta de sus propios licores.
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1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
1.1 Problema
El problema presentado en la Empresa Licorera de Nariño trajo como
consecuencia el deterioro de las finanzas departamentales, un crecido
déficit fiscal, que llevó en el año 2000 al colapso total en materia
económica y fiscal, por no haberse optado en forma oportuna, por
parte del Ejecutivo Departamental, en la aplicación de un sistema
menos oneroso y más efectivo para la producción y comercialización de
los licores propios, en desarrollo del ejercicio del monopolio de los
licores que por mandato constitucional les corresponde a los
departamentos.
1.2 Causas
Las causas que generaron éste problema f inanciero se pueden
determinar así:
Al interior de la licorera. a ) Se encontraba un sindicato de base, que a
través de las convenciones colectivas de trabajo pactaron privilegios
extralegales altamente gravosos, contando para ello con la aprobación
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de las directivas de la licorera y del Gobierno Departamental. b) El
clientelismo y la politiquería generaron exceso de personal que sumado
con lo anterior provocaron altas erogaciones de los recursos de la
factoría que encarecieron los costos de producción y de comercialización
del aguardiente, convirtiéndolo en menos competitivos en el mercado
nacional frente a licores de otros departamentos. c) La falta de
planeación y control interno, en las diferentes áreas no permitieron, que
Liconar dispusiera de los avances tecnológicos, administrativos, de
mercadeo y comercialización de sus productos para ser una empresa
competitiva por lo menos con las industrias licoreras de otros
departamentos del país.
Al interior del Gobierno Departamental. a) Se presentaron dos prácticas
muy usuales, como lo eran el clientelismo y la politiquería, que
ocasionaron exceso de personal y mayores gastos al fisco territorial.
b) Las finanzas departamentales se encontraban totalmente
descontroladas tanto en su recaudo como en las medidas fiscales para
evitar su defraudación. c) El gasto público desbordaba el recaudo de los
ingresos, d) La deuda pública era de tal magnitud, que superaba los
límites de endeudamiento fijados legalmente, a los entes territoriales. e)
Al igual que la licorera, el sector Central de la Administración
Departamental de Nariño, carecía de sistemas de planeación y control
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interno adecuados y debidamente aplicados a su interior, que
presentaran una entidad lista para aplicar los cambios tecnológicos, que
le permitieran presentarse como entidad eficiente y costeable.
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2. OBJETIVOS
2.1 General
Evaluar el beneficio económico y fiscal que genera el proceso “Maquila”
en la producción, distribución y venta de licores en el departamento,
para aplicarlo permanentemente.
2.2 Específicos
2.2. 1 Analizar el comportamiento de las finanzas departamentales
antes y después de la aplicación del proceso “maquila”, en a
la producción del aguardiente de Nariño.
2.2.2 Analizar las características del proceso de “Maquila”, para la
producción de los licores del Departamento de Nariño y su
resul tado desde el punto de vista económico y financiero.
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3. JUSTIFICACIÓN
El presente trabajo es de gran interés, en la medida que se pueda y
permita analizar y visualizar el problema suscitado en la Administración
Departamental de Nariño con relación al factor económico y fiscal, para
contribuir en la solución de situaciones similares que se pueden
presentar en el futuro.
Esta decisión permitió devolver la credibilidad y confianza en la entidad
pública, por cuanto fue el principio de la implementación de una serie de
medidas de carácter gerencial, financiero y administrativo cuyo impacto
positivo repercutió también en el sector privado, en la medida que s e fue
normalizando el flujo de los recursos para los pagos de la entidad hacia
sus funcionarios, así como el reconocimiento y pago de sus acreencias
con los particulares y el sector privado, al igual que terminar con la
cesación de pagos de sus obligaciones crediticias con la banca comercial,
que lo colocaron como deudor moroso en todos los órdenes,
ocasionándole per juicios invaluables que repercutieron en el
cumplimiento de las funciones públicas que le confiere la Constitución
Política, para beneficio integral del bien común de los habitantes de este
departamento.
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Desde el punto de vista personal, significa una satisfacción para la
formación profesional y el interés que el tema despierta, teniendo en
cuenta que hemos sido partícipes desde el inicio de este proceso, y
nuestra vida laboral y profesional ha estado desde muchos años atrás al
servicio de l a Administración Departamental de Nariño.
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4. METODOLOGIA
Por ser una situación real de reciente ocurrencia – años 2001 a 2004- al
interior del ente territorial colombiano, denominado Departamento de
Nariño, el caso objeto de este ensayo es de complejidad limitada por
cuanto para su investigación la principal fuente de información es la
generada en las diferentes dependencias de la Secretaría de Hacienda,
como resultado de la ejecución presupuestal y por ende del
comportamiento de sus finanzas públicas, antes y después de la
aplicación del nuevo proceso para la producción, distribución y venta de
licores, con el fin de tener elementos de juicio veraces y confiables de la
realidad hi stórica de resiente ocurrencia.
Como segunda fuente de información se tomó, la cons ignada en
Informes financieros de la Contraloría Departamental y en documentos
producidos en la Empresa Licorera de Nariño, antes de su liquidación.
Lo anterior conduce a:
- Al aprendizaje a partir de la información existente y disponible en la
administración departamental y en los organismos encargados del
control fiscal;
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- A la aplicación de las experiencias en la solución del problema y su
continuidad o modificación en el tiempo.
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5. MARCO CONCEPTUAL
En el abordaje del presente estudio, es pertinent e concentrarse en los
conceptos sobre: Finanzas Públicas, Monopolio de licores y su manejo en
Colombia.
5.1 Aspectos Financieros de las Entidades Públicas
Los asuntos financieros del Estado, como lo expresa el Profesor José
Francisco Mendoza, se concentran básicamente en lo que tiene que ver
con sus fuentes de ingresos (que son múltiples: impuestos, tasas,
regalías, rentas parafiscales, explotación de monopolios, rendimientos
financieros, intereses, entre los más representativos) y su posterior
utiliz ación en la provisión de bienes y servicios a través de los gastos
públicos, que pueden ser para funcionamiento, pago del servicio de la
deuda o para inversión.
En muchas ocasiones y por diversas circunstancias, los ingresos
públicos, que regularmente se reciben no alcanzan a cubrir la totalidad
de los gastos, se hace necesario, entonces acudir al endeudamiento o a
otras fuentes de financiamiento como la venta de activos, de empresas,
emisión primaria.
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Las Finanzas Públicas se encuentran comprendidas dentro de tres
grandes temas como son: ingresos, gastos y endeudamiento público-
que tiene su materialización en un instrumento denominado, el
presupuesto público.
Con relación a los ingresos, es pertinente precisar los conceptos sobre
algunas de las cla sificaciones más significativas de estos, como son:
• Ingresos Corrientes. Son los recursos que percibe una entidad,
en forma permanente y ordinaria, en desarrollo disposiciones
legales, por concepto de la aplicación de impuestos, tasa, multas y
contribuciones. Estos ingresos de acuerdo a su origen se clasifican
en Tributarios y No Tributarios.
Dentro de los Ingresos Corrientes, cabe destacar los Ingresos
Corrientes de Libre Destinación, que a partir de la vigencia de la
Ley 617 de 2000 cobraron gran importancia, por cuanto son la
base y punto de referencia para establecer los porcentajes de
funcionamiento de la administración departamental, por no tener
destinación específica para gasto determinado.
•
Ingresos Tributarios. Esta clase de ingresos corrient es, son
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pagos obligatorios, sin contraprestación alguna, fijados en virtud de
norma legal y que pueden gravar la propiedad, el ingreso o la
riqueza de las personas consultando su capacidad de pago, de igual
forma pueden gravar la producción, la venta de bienes, la
prestación de servicios, el consumo que no consultan la capacidad
de pago del contribuyente .
• Impuesto a los licores. Se encuentra entre los ingresos
tributarios como impuesto al consumo y al valor agregado- IVA,
que en la actualidad y con la vigencia de la Ley788 de 2002 se
unificó su cobro en una misma base gravable, que está constituida
por el número de grados alcoholimétricos que contenga el
producto. Así mismo el IVA a los licores que es del 35% se
encuentra cedido a los departamentos, el cual debe destinarse el
70% para salud y el 30% para la financiación del deporte. Mientras
que el impuesto al consumo o participación según sea el porcentaje
determinado se encuentra entre el 35 y el 40% la base g ravable es
de libre destinación para el ente territorial.
• Ingresos No Tributarios. Son los ingresos, que aunque son
obligatorios, dependen de las decisiones o actuaciones de los
contribuyentes o proviene de la prestación de servicios del estado.
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5.2 El Uso de los Recursos Públicos, desde el Punto de Vista
de la Eficiencia y la Eficacia.
Del análisis cualitativo del uso de los recursos y en especial a los
generados por el ejercicio del monopolio de los licores, antes y después
de la crisis económica y fiscal del Departamento de Nariño, permitirá
observar claramente, cuál fue el uso de los recursos públicos y si éstos
fueron destinados, de acuerdo a los lineamientos de inversión que a
estos entes territoriales les compete.
Estas decisiones que son de carácter gerencial y que deben tomarse en
forma oportuna, para lograr aciertos y éxitos que no son aplicables
únicamente en lo privado sino que deben tomarse también en lo público,
por cuanto a este sector le corresponde el cumplimiento de
determinadas obligaciones que atañen al bien común y facilitar a través
de sus determinaciones la materialización de los planes de desarrollo
que deben conducir al crecimiento armónico de la sociedad.
En este orden de ideas es importante recalcar, que de acuerdo a los
postulados del desarrollo, toma gran importancia el Desarrollo Humano,
hacia el cual deben orientarse los recursos para el desarrollo regional,
que en el caso de Nariño, y de acuerdo al informe del año 2001
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preparado por Planeación Nacional, con el auspicio de Naciones Unidas
presenta un panorama desale ntador, por cuanto el índice de Desarrollo
Humano para Nariño es de 0.707, cuando el promedio nacional es del
0.771.
Por lo anterior, cobra gran importancia la racionalización y la
orientación que se le dé a los recursos departamentales en Nariño y en
especial a los provenientes del monopolio de licores, teniendo en cuenta
su alta participación en sus ingresos corrientes, ya que su equivocada
utilización puede incidir en el incremento de las distancias entre Nariño y
otras regiones que han logrado un mayor nivel de desarrollo.
5.3 Monopolio de Licores
El monopolio a los licores, que para este caso ejercen los
departamentos, se relacionan con la producción, introducción y venta
de los licores destilados en su respectivo territorio, con el único fin de
que su producido constituya arbitrio rentístico.
Estos recursos cuya generación es altamente significativa para los
departamentos, ya que su porcentaje es supremamente representativo
dentro del grupo de los ingresos corrientes de libre destinación, que en
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Nariño, al igual que en la mayoría de los otros entes territoriales de
categoría regional, se ejerce el monopolio de producción y
comercialización, a través de sus propias factorías o por intermedio de
licoreras de otros departamentos.
Con el sistema implementado, se aplica el criterio de lograr mayores
recursos con menores costos.
Situación que no ocurrió cuando se encontraba en funcionamiento la
Empresa Licorera de Nariño, debido a diferentes circunstancias de
carácter administrativo, político y laboral que de tiempo atrás se venían
presentando en la factoría.
5.4 Maquila
“Se entiende por Maquila, las operaciones que se efectúen, cuando se
desarrollen a través de importaciones no reembolsables en las cuales el
contratante extranjero suministra al productor nacional en forma directa
o indirecta, el cien por ciento (100%) de las Materias Primas o insumos
externos necesarios para manufacturar el bien de exportación, sin
perjuicio de las Materias Primas o insumos nacionales que se incorporen.
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El usuario de Maquila una vez aprobado el programa, adoptará un
control sistematizado de inventarios de Materias Primas y producto
terminado, información esta que deberá estar actualizada y disponible
para ser verificada”. 1
Es importante precisar, que la adopción del proceso “Maquila” fue una
decisión, que implicó determinaciones de carácter gerencial, a la vez
que de carácter económico, tomadas en el momento oportuno y en
forma inmediata, tal como las circunstancias lo exigían.
La decisión se concretó, después de agotar todos los intentos que eran
posibles, para salvar la Empresa Licorera de Nariño, teniendo en cuenta
también, las circunstancias por las que estaba atravesando el
departamento, como era su acogimiento en Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos.
1
Resolución 1860/99- INCOMEX
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6. MARCO LEGAL
En desarro0llo de los artículos 334 y 335 de la Constitución Política de
Colombia, fue expedida la Ley 550 de 1999, que establece y regula los
instrumentos de intervención estatal en la economía en general, así
como también regula su aplicación a las entidades territoriales tanto del
sector central como descentralizado.
Con la aplicación de esta ley a las entidades territoriales, se busca la
negociación y celebración de acuerdos de reestructuración de pasivos
con el fin de restablecer la capacidad de pago, que les permita atender
adecuadamente sus obligaciones y ara estos acuerdos tiene
competencia el Ministerio de Hacienda a través de la Dirección de Apoyo
Fiscal, únicamente para el sector central, y para las entidades
descentralizadas del nivel territorial que no estén sujetas a vigilancia por
parte de alguna superintendencia y la competencia para entidades
descentralizadas sujetas a la vigilancia de alguna superintendencia serán
competencia de aquella que ejerza dicha vigilancia, concertación al
interior de la entidad territorial o de la entidad descentralizada, de
condiciones laborales temporales especiales que faciliten su reactivación
y viabilidad. 2
2 Ley 550/99- Cartilla DAFT
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La ley 617 de 2000, expedida para regular la racionalización del gasto
público en las entidades territoriales, tiene la orientación en la
disminución del aparato estatal, reduciendo los gastos de
funcionamiento y lograr su saneamiento fiscal, que debe reflejarse no
solo en el nivel central, sino también en el descentralizado y en los
organismos de control.3
La ley 819 de 2003 dicta normas orgánicas en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal. Por lo tanto, las entidades deben
adelantar acciones tendientes a un mayor esfuerzo fiscal, aspecto que
redundará en una mejor gestión de las entidades públicas.
Con relación a la observancia de las normas establecidas mediante las
Leyes 617 de 2000 y 819 de 2003, los organismos de control, como es el
caso de la Procuraduría General de la Nación - Instituto de Estudios del
Ministerio Público, difunde una serie de indicaciones para el
cumplimiento de un adecuado manejo de los presupuestos territoriales,
haciendo énfasis en lo relacionado con la racionalización en el gasto
público y que la maximización en el rendimiento de los escasos recursos
debe ser una constante de cumplimiento permanente, el cual se
3 Ley 617/00- Cartilla DAFT
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obtendrá en la medida que prime el interés social, sin ninguna clase de
intereses diferentes que afecten los objetivos de lo público. 4
De igual importancia que las anteriores normas, es necesario mencionar
las relacionadas con los tributos departamentales, el ejercicio del
monopolio de licores, como son: el Estatuto Tributario, la Ley 14 de
1983, el Decreto 1222 de 1986, la Ordenanza N° 028 de 2002, sobre la
regulación del monopolio de licores destilados en el Departamento de
Nariño, así como los actos administrativos que se expidieron para la
liquidación de la licorera y las facultades concedidas al Ejecutivo
Departamental por parte de la Asamblea para la reestructuración
administrativa en los sectores central y descentralizado, conforme a las
disposiciones de la Ley 550 de 1999 y la Ley 617 de 2000, como lo es la
Ordenanza N° 001 de 2001 que le permitió al ente territorial ajustar los
gastos de funcionamiento a la nueva normatividad legal para
departamentos y municipios. (Ley 617-00)
4 Ley 819/03-Cartilla DAFT
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7. ANTECEDENTES DE LA ALTERNATIVA ADOPTADA PARA LA
PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN Y VENTA DE LICORES EN EL
DEPARTAMENTO DE NARIÑO - PROCESO “MAQUILA”
7.1 Evolución de la Tributación Territorial
A parti r del año de 1991, cuando inició su vigencia la nueva Constitución
Política de Colombia, se plantearon en el país cambios en las políticas
macroeconómicas que siguen los lineamientos del Fondo Monetario
Internacional, donde las regiones inciden en el gran consolidado
nacional, para lo cual, en el sector público es de vital importancia la
relación entre el Ingreso y el Gasto, es decir las finanzas públicas en las
cuales se refleja la organización político-administrativa de un país.
En los países organizados como Estados Unitarios, es de esperar que
las decisiones en materia tributaria y los mayores volúmenes de ingresos
le correspondan al ente central. Caso contrario ocurre en los Estados
Federales donde los mayores recaudos y, por consiguiente, los mayores
gastos deben corresponder a los estados miembros así como las
decisiones en estas materias. Las dos circunstancias anteriores se han
reflejado en nuestro medio.
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Es así como la Constitución de 1886, de orientación fundamentalmente
centralista, restringió substancialmente las facultades de los
departamentos y municipios en materia impositiva, en contraste con la
amplia autonomía de que gozaron durante el período federal. A partir de
ese momento empezaron a desaparecer los impuestos departamentales
de consumo de productos extranjeros y de degüello.
Posteriormente les fue devuelta una parte de sus antiguas fuentes de
ingresos y fueron creadas otras nuevas, que aún figuran entre sus
principales recursos rentísticos, si bien se reafirmó el principio de
sujeción a la legislación nacional. Aun así, en los años treinta el recaudo
territorial ascendía al 45.7% de los ingresos totales del país. Pero en
1990 los recaudos territoriales solo representaban el 17.9% de esos
ingresos, en tanto que la nación recaudaba el 81.4%.
No obstante, el desarrollo posterior del Estado Colombiano transformó
totalmente el panorama de los años treinta. De un lado, la inmensa
mayoría de las reformas tributarias adoptadas a partir de 1936 han
estado orientadas a reforzar los impuestos nacionales, en tanto que los
gravámenes regionales han sido objeto de modificaciones relativamente
marginales.
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Descontando las importantes reformas introducida por la Ley 14 de
1983, no ha habido una reforma tributaria que involucre de manera
apreciable al nivel territorial. Las leyes 223 de 1995 y 488 de 1998 solo
recogieron apartes de tímidas propuestas gubernamentales hechas al
Congreso.
Esto podría tener explicación en el hecho de que las autoridades
nacionales no están muy interesadas en asumir l os costos políticos que
significa tramitar una reforma tributaria territorial, cuando los beneficios
que proporcionaría la misma serían capitalizados por otros niveles de
gobierno encargados de realizar los gastos.
Las autoridades de estos niveles, llámense Gobernadores, Alcaldes,
Diputados, Concejales, etc., tampoco quieren asumir la impopularidad
que implica ser partidarios de un aumento de los impuestos (y mucho
menos si ellos mismos van a ser afectados por esas medidas) y más
bien prefieren la línea fácil de solicitarles transferencias al gobierno
nacional. Quizás por ello todas las reformas que se han presentado al
Congreso en los últimos años han sido aprobadas parcialmente o han
tenido un final lánguido.
La Ley 14 de 1983 además de las Leyes 12 de 1986 y 60 de 1993 al
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igual que la 715 de 2001 se han convertido en pilares fundamentales
para el proceso de descentralización, que se ha complementado con
otras normas.
Con base en la segunda de ellas se expidió el Decreto 0077 de 1987
mediante el cual se delegó en los municipios mayores responsabilidades
en la prestación de servicios públicos e infraestructura física y social,
eliminando al mismo tiempo algunas oficinas y entidades
descentralizadas del orden nacional encargadas previamente de su
provisión.
Para su financiamiento, se amplió el porcentaje a ser transferido a los
municipios del Impuesto al Valor Agregado, hasta situarse en 1992 en el
50% de su producido. La tercera (Ley 60 de 1993) reformó la forma de
distribución del situado fiscal a la vez que reglamentó la participación de
los municipios en los ingresos corrientes de la nación, transferencia ésta
que reemplazó la cesión del IVA que hacía la nación a los
departamentos, municipios y otros niveles administrativos.
Después la Ley 715 de 20 01 derogó a la Ley 60 de 1993 creando el
Sistema General de Participaciones -SGP- en reemplazo del situado fiscal
y participación municipal en los ingresos corrientes de la nación.
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Un hecho incuestionable ha sido, que la dependencia fiscal directa de la
mayoría de las regiones y localidades ha venido en aumento, de forma
tal que, en la actualidad, los ingresos que reciben por concepto de
transferencias nacionales superan ampliamente a su propio recaudo
tributario. No quiere decir lo anterior que el nivel territorial antes no
dependiera del nacional, lo que sucede es que las obras y servicios que
ahora realizan o prestan estaban a cargo de la nación que los realizaba a
través de sus diferentes entidades.
Pero una mayor transferencia de la nación puede condu cir a la pereza
fiscal (poco esfuerzo para generar recursos propios) de esos niveles
administrativos, de allí que muchas veces se les exija algún esfuerzo a
los entes receptores (transferencias con contrapartidas) a la vez que se
les premie al momento del reparto de recursos.
La actividad industrial de producción de licores en Colombia era libre y
lícita antes de 1905, pero a partir de ese año, mediante Ley 15 fue
establecida como renta nacional, como monopolio de la producción,
introducción y venta de licores destilados; así mismo el Acto Legislativo
3 de 1910 estableció que los monopolios solamente podrían establecerse
como arbitrio rentístico.
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Esta clase de monopolio se mantuvo bajo propiedad de la nación
durante ocho años, de tal forma que a partir del año de 1913 el
monopolio a los licores fue establecido a favor de los departamentos,
cuya normatividad fue determinada mediante las Leyes 4 de 1913, 12 y
88 de 1923.
El artículo 2° de la Ley 88 de 1923, establece “La renta de licores será
administrada por los departamentos, a fin de que éstos hagan efectivas
las restricciones sobre la producción y consumo de licores y bebidas
fermentadas, en beneficio de la moralidad y la salubridad pública. En
aquellos departamentos en donde la renta esté arrendada o
administrada en virtud de contratos con particulares, se aplicará ésta
disposición cuando haya expirado el término de los contratos vigentes.
Asimismo la Ley 88 de 1928- artículo 2° determina “ En la
administración de la renta de licores por los departamen tos, estos
deberán producir tales licores directamente en fabricas oficiales o
adquiridos en las fabricas oficiales de otros departamentos.
Tal asignación estaba orientada a ejercer un mejor control sobre la
salubridad pública y así propender por la des estimulación al consumo de
licores.
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En la actualidad el ejercicio del monopolio también se encuentra
consagrado en el artículo 336 de la Constitución Política, el cual
determina, que “ ningún monopolio podrá estructurarse sino como
arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en
virtud de la ley”.
Tal es el caso de la producción y comercialización de los licores que en
ejercicio del monopolio producen las entidades territoriales, con el único
fin de generar recursos para la solución especialmente de las
necesidades básicas insatisfechas de la población, que la Constitución
Política las determina, como: una manera de lograr el bien común, como
son la salud, la educación, saneamiento ambiental, agua potable,
vivienda y las tendient es al bienestar general y al mejoramiento de la
calidad de vida de la población.
Los departamentos, en su gran mayoría optaron por organizar sus
propias fabricas de licores, a lo cual Nariño no fue ajeno y en el año de
1943 inició su funcionamiento la Licorera de Nariño, que se convirtió en
su principal fuente de recursos; de tal forma que representaba el 70%
de las rentas, llegando en un momento dado a producir 16 clases de
licores de los cuales tenían gran mercado regional el aguardiente
anisado, el Ron 49. el 13 de Junio, el Río Blanco, y las cremas.
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7.2 Producción de Aguardiente en el Departamento de Nariño
De acuerdo con los datos históricos consultados, se encuentra que las
cifras de producción de aguardiente en el Departamento de Nariño,
durante los últimos veinte años se encuentran dos períodos totalmente
definidos.
El primero, que comprende desde 1980 a 1991 (ver cuadro 1), donde la
tendencia de la producción en términos generales fue creciente, sin
desconocer que existieron años con problemas de mercadeo, de malas
administraciones, baja en la calidad del producto y el contrabando.
Cuadro N°1
PRODUCCIÓN AGUARDIENTE GALERAS1980-1991
Año Botellas 750 Cc Promedio Mes
1980 3,350,196.00 279,183.00
1981 3,410,216.00 284,184.67
1982 3,079,204.00 256,600.33
1983 3,224,684.00 268,723.67
1984 3,200,844.00 266,737.001985 3,461,853.00 288,487.75
1986 3,845,374.00 320,447.83
1987 3,968,907.00 330,742.25
1988 3,060,764.00 255,063.671989 2,868,191.00 239,015.92
1990 3,955,103.00 329,591.92
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1991 4,334,489.00 361,207.42Promedio 3,479,985.42 289,998.78
Fuente: Empresa Licorera de Nariño- Estudio de Viabilidad- 2001
El peor año de este período fue 1989, con una producción de 2.868.191
botellas, que coincide con la entrada como distribuidor del aguardiente
Galeras, la firma DISTRIHUILA que dejó de vender 908.143 botellas con
respecto a 1988, agravándose la situación en el año 1990 al rebajarse
las ventas en 192.573 botellas con relación a las vendidas en 1989, para
un total de reducción en las v e ntas en manos del nuevo distribuidor de
1.100.716 botellas, con relación a 1988.
A pesar de estas circunstancias adversas, durante estos doce años se
obtuvo un promedio de producción de 3.248.985 botellas por año,
alcanzándose un máximo de 4.334.489 botellas en 1991.
El segundo período comprende desde 1992 a 2000 (ver cuadro 2),
cuando se presentó la situación catastrófica de la factoría, la caída
permanente y continua de la producción, coincidiendo con la
determinación del Gobierno Departamental de autor izar la
comercialización de aguardientes de otros departamentos del país, a
través de los correspondientes convenios, con Licorera de Caldas,
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Licorera de Cundinamarca y como si fuera poco, nuevamente se toma
otra decisión perjudicial para la Empresa Licorera de Nariño, como fue la
contratación de la distribución exclusiva del aguardiente Galeras con el
Consorcio Galeras, cuando se registraron las cifras mas reducidas en
ventas, toda vez que llegaron a 1.459.881 botellas en el año 2000,
disminuyéndose el promedio de nueve años a 2,407,738 botellas, que
significó una caída de la producción del 17% anual.
Cuadro N°2
PRODUCCION AGUARDIENTE GALERAS1992-2000
Año Botellas 750 Cc Promedio Mes
1992 3,818,704.00 318,225.33
1993 3,621,561.00 301,796.75
1994 2,609,836.00 217,486.33
1995 3,292,940.00 274,411.671996 3,637,977.00 303,164.75
1997 3,002,991.00 250,249.25
1998 2,623,590.00 218,632.50
1999 1,658,605.00 138,217.082000 1,459,881.00 121,656.75
Promedio 2,858,453.89 238,204.49Fuente: Empresa Licorera de Nariño- Estudio de Viabilidad- 2001
La entrada en vigencia del impuesto al consumo que en virtud de la Ley
14 de 1983 fue cedido a los departamentos; tuvo efectos nefastos para
la licorera regional, toda vez que la liquidación del impuesto tenía como
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base el grado alcoholimétrico, incluyendo vinos, licores, aperitivos y
similares que se comercializaran en jurisdicción del departamento de
Nariño; ocasionando un incremento en el consumo especialmente de los
aperitivos por su bajo grado alcoholimétrico, que a su vez incidía
negativamente en el consumo del aguardiente Galera s (ver cuadro 3), al
ser el precio al consumidor final mas alto que el de los aperitivos, todas
estas circunstancias condujeron a LICONAR a representar únicamente el
5.9% de los ingresos corrientes del departamento en el año 2000,
cuando en años anteriores representaba el 33.5% de esos ingresos.
Cuadro N°3
VENTAS AGUARDIENTE GALERAS
1995-1999 Año Botella 750 C c Promedio Mes
1995 2,667,292.00 222,274.33
1996 2,984,148.00 248,679.00
1997 2,796,221.00 233,018.42
1998 2,418,722.00 201,560.17
1999 1,172,309.00 97,692.42
P rome dio 2 ,407 ,738 .40 200, 644. 87Fuente: Empresa Licorera de Nariño- Estudio de Viabilidad- 2001
También es importante presentar el cuadro comparativo entre la
Producción y la Venta de Aguardiente Galeras entre los años 1995 a
2000 (ver cuadro 4), con el fin de demostrar, que la Empresa Licorera
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de Nariño, presentaba una acumulación de saldos de producción que
incidían en el incremento del costo de producción, toda vez que en las
ventas de cada año ya se encuentran incluidas las correspondientes a la
temporada más significativa, como lo son los meses de diciembre y
enero respectivamente.
Cuadro N°4
COMPARATIVO PRODUCCION Y VENTAS DE AGUARDIENTE GALERAS - 1995-2000
Año Producció n
Botella de750 Cc
Ventas
Botella de750 Cc
Saldo Botella
de 750 Cc
1995 3,292,940.00 2,667,292.00 625,648.00 18.99967811996 3,637,977.00 2,984,148.00 653,829.00 17.97232363
1997 3,002,991.00 2,796,221.00 206,770.00 6.885468521
1998 2,623,590.00 2,418,722.00 204,868.00 7.80868962
1999 1,658,605.00 1,172,309.00 486,296.00 29.3195788
2000 1,459,881.00 1,110,084.00 349,797.00 23.96065159otal 15,675,984.00 3,148,776.00 2,527,208.00 16.12152704
Fuente: Empresa Licorera de Nariño- Estudio de Viabilidad- 2001
Así mismo, los altos costos que demandaba la Empresa Licorera de
Nariño, no le permitían al Departamento percibir ninguna clase de
recursos por concepto de participación de utilidades, ya que recibía
únicamente lo correspondiente al impuesto, que forzosamente la
licorera debía tributarle.
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Los costos más representativos en la Licorera se concentraban en la
planta de personal cuyo número para el año 2001, era de 154 cargos, de
los cuales 136 correspondían a trabajadores oficiales y los 18 restantes a
funcionarios públicos de libre nombramiento que se encontraban
amparados por las convenciones colectivas laborales pactadas, las cuales
eran supremamente onerosas y progresivas, teniendo en cuenta los
bajos volúmenes de operación que venía manejando la licorera desde el
año de 1999.
Era notorio el exceso de personal en todas las áreas de la empresa, de
las cuales se mencionaran las más significativas:
- En la Subgerencia Administrativa de los 27 cargos existentes, 14
dependían directamente del subgerente, sin tener funciones
claramente definidas y gran parte de los restantes se encontraban
laborando fuera de la Subgerencia Administrativa.
- En la Sección de mantenimiento los 6 trabajadores asignados no
tenían claridad sobre el plan de mantenimiento que debía
aplicarse en esta clase de fábricas.
- En el área de Mercadeo y Publicidad tenía una planta de personal
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de 31 personas, que de acuerdo al análisis, que en su oportunidad
se realizó en la licorera estaba sobredimensionada, teniendo en
cuenta el sistema de ventas y de promoción de la época del
estudio.
Esta circunstancia originó un informe de la Superintendencia de Salud
relacionado con la productividad de la mano de obra en la Empresa
Licorera de Nariño para el año 1999 era de 10.50 5 botellas de 750c.c.
por trabajador, la cual estaba ubicada por debajo del promedio nacional
para el mismo periodo equivalente a 36.164 botellas por trabajador.
Por consiguiente, el costo de producción del Aguardiente Galeras era de
$4.022,73 por botella, costo que no era competitivo con los
aguardientes producidos en otros departamentos.
Los convenios suscritos con otras licoreras del país perjudicaron sensible
y sustancialmente a la licorera, produciéndose el decrecimiento de sus
ventas, la pérdida del mercado que ocasionó sus pérdidas financieras, el
incremento en sus pasivos, que la puso en serio peligro, hasta tal punto
que se plantea su reestructuración y la renegociación de pasivos, bajo
los lineamientos de la Ley 550 de 1999, para lo cual se ace ptó la
promoción del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos mediante
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Resolución N° 0114 del 30 de enero de 2001, cuya suscripción vencía el
30 de diciembre del mismo año.
Dicho convenio no pudo llevarse a feliz término al entrar en cese de
actividades de producción la factoría por determinación del su sindicato,
y en consecuencia se procedió a la aplicación del artículo 27 de la Ley
550 de 1999 para iniciar el proceso de su liquidación obligatoria, para lo
cual la Superintendencia Nacional de Salud con fecha 1 de febrero de
2002 dio traslado a la Asamblea Departamental de Nariño con el fin de
que tomara las medidas pertinentes para cumplir con este paso, que es
de obligatorio cumplimiento para la entidad, que se materializó con la
expedición de la Ordenanza N° 010 de l 28 de febrero de 2002.
El Gobierno Departamental en su oportunidad, dejó constancia en la
Exposición de Motivos al Proyecto de Ordenanza correspondiente, al
cumplimiento de la orden impartida por la Supersalud para la
liquidación de la licorera, sobre la conveniencia de que la Asamblea
Departamental analizara las consecuencias que eventualmente se podían
derivar para el Departamento, teniendo en cuenta que el activo
patrimonial de la empresa podía no ser suficiente para cubrir el pasivo,
máxime cuando el mismo Departamento se encontraba tramitando un
Acuerdo de Reestructuración de Pasivos ante el Ministerio de Hacienda,
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y por consiguiente la necesidad que tenía para cumplir con el acuerdo,
de disponer de recursos permanentes y significativos en forma
inmediata.
Es por esa circunstancia, que se planteó la necesidad de establecer un
sistema de producción y comercialización de licores sujetos del
monopolio, que sustituyera en las funciones, a la empresa en
liquidación.
Por otra parte es importante analizar la situación financiera del
Departamento, toda vez, que los ingresos departamentales dependen de
manera directa de estos impuestos y en especial de la transferencia de
la Empresa Licorera de Nariño, que se puede apreciar en el cuadro 5:
Cuadro N°5
APORTE DEL EJERCICIO DEL MONOPOLIO DE LICORES AL PRESUPUESTO DEPARTAMENTALCifras a Precios Constantes
Año Ingresos delDepartamento V a r i a c i o n
P o r c e n t u a l
T r a n s f e r e n c
i a s L i c o n a r
a l
D e p a r t a m e
n t o
Participacion(%) de
Liconar sobreIngresos
Depto
IngresosMonopolio DeLicores Del
Departamento
Participacion(%) del
Monopolio deLicores sobre
IngresosDepto
1999 46,389,215,984 5,619,054,105 12%2000 36,285,125,715 - 22% 4,279,470,000 12%
2001 47,425,246,058 31% 4,713,620,000 10% -
2002 70,272,488,163 48% 19,290,318,370 27 %2003 88,305,502,250 26% 42,313,799,652 48 %
2004 107,849,638,431 22% 49,841,781,400 46 %
Total 396,527,216,600 14,612,144,105 4% 111,445,899,422 28%
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Fuente : Secretaria de Hacienda Departamental
El alto grado de gasto en el departamento, no le permitió cumplir con las
obligaciones propias, como eran las 14 mesadas a los jubilados y 8
meses de sueldo al personal activo de la administración departamental;
así mismo no se habían realizado las transferencias a la As amblea y
Contraloría Departamentales, a los docentes y administrativos de los
establecimientos educativos de carácter departamental.
Tampoco se había atendido el servicio de la deuda pública, ni las
transferencias al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento.
De igual forma se adeudaba el pago correspondiente a los servicios
públicos, seguridad social en pensiones y riesgos profesionales, aportes
parafiscales y las demás obligaciones del ente territorial.
Tal era la magnitud de la crisis, que en un momento dado y a la luz de
la del artículo 26 de la Ley 617 de 2000, se consideró la posibilidad de
declarar inviable al Departamento de Nariño.
Tanto su formulación como la ejecución del presupuesto para el año
2000, fueron desarrolladas bajo supuestos irreales, como es el caso que
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llevó a estimarse, que los ingresos por concepto del Impuesto al
Consumo por parte de la Empresa Licorera de Nariño eran por valor de
Siete Mil Millones de pesos, valor éste que nunca se materializó y
mucho menos fue cancelado por la factoría al Departamento.
De igual forma se incluyeron ingresos provenientes del Crédito con
destino a funcionamiento, cuando el Departamento ya no tenía
capacidad de endeudamiento, ni la normatividad legal permitía destinar
créditos a largo plazo para gastos de funcionamiento.
Así mismo se estimaron valores correspondientes al cobro de Cuotas
Partes Pensionales, que no obedecían a estudios confiables, toda vez
que el Departamento carecía del estudio de cálculo actuarial. En
resumen el p resupuesto estaba desfinanciado.
Desde el punto de vista del Gasto, se comprometió la totalidad del
presupuesto sin tener en cuenta el comportamiento de los ingresos,
ocasionándose un incremento en el déficit fiscal, para lo cual tampoco se
había incluido pa rtida alguna para su saneamiento, tal como lo
determinan las normas legales en materia presupuestal.
Tampoco se tomaron las medidas preventivas, previstas en las normas
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legales, como son: la reducción del presupuesto y el aplazamiento de
gastos.
La Deuda Pública a 31 de diciembre de 2000 por concepto de capital,
intereses corrientes y de mora ascendía la suma de $109.851.018.980
de pesos. En términos generales los pasivos acumulados hasta el 31 de
marzo de 2001 eran de $176.167.654.000 de pesos.
El valor mensual del sostenimiento de empleados públicos y trabajadores
oficiales del Departamento, ascendía a la suma de $711 Millones,
además se requería para asumir la nómina de los colegios
departamentales la suma de $500 millones mensuales y $1.000 millones
mensuales para atender las mesadas de jubilados y pensionados.
El nivel de recaudo de la Tesorería Departamental era muy bajo, por
cuanto no existían políticas fiscales y de control a las rentas, tendientes
a mejorar el nivel de los recaudos.
Para una mejor apreciación de la situación presentada, en los cuadros: 5
y 7 se encuentra la información de la ejecución de los Ingresos
Corrientes de Libre Destinación desde el año 1999 hasta el año 2004,
entre los cuales se encuentran los años 1999 y 2000, que fueron los dos
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últimos años anteriores al inicio del proceso de reestructuración de
pasivos y la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000, donde el
comportamiento de los ingresos en el periodo 2001 a 2004 reflejan la
efectividad de las políticas de fiscalización implementadas en el año
2001 y la credibilidad que la administración generó en el contribuyente.
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8. ALTERNATIVA ADOPTADA PARA LA PRODUCCIÓN,
DISTRIBUCIÓN Y VENTA DE LICORES EN EL DEPARTAMENTO
DE NARIÑO- PROCESO “MAQUILA”
8.1 Características
El sistema que fue adoptado e implementado por el Ejecutivo
Departamental, que obedeció a una toma de decisión gerencial
inmediata, de carácter económico, fiscal administrativo y político, cuyos
resultados empezaron a dar sus primeros frutos a partir del segundo
semestre del año 2002, se le llamó “Proceso Maquila”; ya que la
producción del aguardiente regional, previa la selección de varias
propuestas presentadas por parte de diferentas licoreras de otros
departamentos, fue contratada con la Industria Licorera de Caldas,
conservándose las características de formulación del aguardiente, así
como el control de calidad y de inventarios para lo cual se contrata al
ingeniero químico que laboró para la Empresa Licorera de Nariño, con el
fin de evitar que el cambio del sabor fuera a afectar el mercado que se
trataba de recuperar.
La comercialización del aguardiente fue asumida directamente por el
Sector Central de la Administración Departamental, lo que le permitió al
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fisco departamental percibir ingresos no solamente por concepto del
impuesto por Participación del monopolio, sino lo correspondiente a las
ventas, que anteriormente eran percibidas por la licorera.
A partir del mes de julio de 2002 el Departamento de Nariño, inició la
distribución y comercialización del aguardiente Nariño, colocando en el
mercado 1.535.121 botellas de 750 c.c., para el año 2003 la venta fue
de 3.135.874 botellas (ver cuadro 6) y para el año de 2004 ascendió a
3.426.279 botellas.
Cuadro N°6
VENTAS DEL AGUARDIENTE NARIÑO
Año N° de Unidad es Crecimiento por Unidad %
2003 3.135.874 0
2004 3.426.279 9.262005- Presupuesto 3.600.000 5.07
Fuente: Plan de Gestión de Aguardiente Nariño y Ron Viejo de Caldaspara el Departamento de Nariño Año 2005.
El sistema adoptado, cuenta con una estructura administrativa muy
simple, toda vez que depende directamente del Despacho del
Gobernador, y su costo es supremamente reducido, ya que ascendió a la
suma de $146.889.613 en el año 2004 y el costo de producción fue de
$1.348 por botella de aguardiente.
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Para el segundo semestre del año 2002, la situación financiera del
departamento mejoró sustancialmente que en la actualidad se conserva
y se encuentra estabilizada debido a la determinación tomada y a otra
clase medidas de tipo fisca l y administrativo que fueron implementadas,
como es el cobro coactivo de impuestos, acuerdos de pago para los
contribuyentes morosos, campañas para el control al contrabando, la
reestructuración administrativa del sector central de la administración
departamental, que representó una reducción del 79.27% del personal,
que se encontraba vigente hasta el 30 de junio de 2001, disminución del
nivel del gasto corriente por concepto de servicios personales del
63.42%.
En este orden de ideas, es indispensable destacar, que el Departamento
al suscribir el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos adquirió una serie
de compromisos durante 14 años.
Este acuerdo está fundamentado en un escenario financiero por el
mismo periodo y que fue estimado teniendo en cuenta el
comportamiento histórico de los ingresos corrientes de libre destinación
hasta el año 2000, cuando la situación fiscal no presentaba las mejores
perspectivas en su comportamiento, incluyendo dentro de éstas las
provenientes de la licorera.
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Es así, como el re ferido escenar io financiero no contemplaba excedentes
de recursos que pudieran destinarse a inversión; únicamente alcanzaba
para cumplir con el saneamiento fiscal en el periodo de tiempo
estipulado y con el compromiso de no volver a incumplir con ninguna de
sus ob ligacio nes que por ley le son propias, ni tampoco con las
adquiridas para el cumplimiento de sus funciones constitucionales.
8.2 Resultados
En desarrollo y cumplimiento de la estrategia adoptada por el
Departamento para su saneamiento fiscal, ocupó sitio destacadí simo la
decisión gerencial por parte del Ejecutivo Departamental de adoptar el
proceso“Maquila” como generador de recursos para el fisco
departamental, hasta tal punto, que los ingresos corrientes de libre
destinación f ueron creciendo significativamente, permitiéndole disponer
de recursos para inversión; circunstancia no vislumbrada en el escenario
financiero del acuerdo de reestructuración, para lo cual me permito
presentar el comparativo resumido de los dos escenarios financieros,
que en la Secretaría de Hacienda se ha elaborado.
El cambio favorable empezó a sentirse a partir de la vigencia fiscal de
2001 y se vio mejorado sustancialmente al entrar en funcionamiento el
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proceso“Maquila” para la producción y comercialización del aguardiente
regional.
Las cifras son muy dicientes, toda vez que la ejecución activa del
presupuesto superó en cuanto a los ingresos corrientes de libre
destinación se refiere, a los estimativos previstos y los gastos para
funcionamiento se ajustaron a las restricciones determinadas por la Ley
617 de 2000.
Es así cómo para el año 2002 (ver cuadro 7) se estimaba un saldo para
generar inversión únicamente de $ 14.000.000 en el escenario estimado
para la suscripción del Acuerdo de Pa sivos, pero las cifras de la
ejecución real arrojaron un saldo para inversión de $ 26.460.000.000;
para el año 2003 este saldo era de $ 18.000.000 pero se generaron $
22.614.000.000 y para el año 2004 el estimativo era de $ 21.000.000 y
su ejecución presentó una ejecución de inversión de $ 31.784.000.000.
Cuadro Nº7
COMPARATIVO ESCENARIO FINANCIERO 2002 -2004CONCEPTO 2002 2002 2003 2003 2004 2004
INGRESOS Escenario Real Escenario Real Escenario Real
Ingreso
Monopolio de
Licores
10.427 19.290 10.948 42.314 11.386 49.842
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IngresosLiconar
7.436 2.230 8.942 0 9.299 0
Otros ICLD 24.854 48.752 26. 097 45.991 27.141 58.00 8
Total ICLD 42.717 70.272 45. 987 88.305 47.826 107.850
Más:
RentasReorientadas
1.949 2.405 2.047 2.887 2.129 3.659
Reembolsos 7.060 7.060 0 0 0 0
Total Ingresos 51.726 79.737 48.034 91.192 49. 955 111.509Menos Gastos 30.668 35.343 33.895 51.654 35.72 9 6 5.520
SaldoDisponible
21.058 44.394 14.139 39.538 14.226 45.989
Menos:
Pagos Acreedores
21.044 17.934 14.121 16.924 14.205 14.205
Saldo paragenerar
inversión
14 26.460 18 22.614 21 31.784
Fuente: Secretaría de Hacienda Departamental
Así mismo el IVA a los licores, que es de destinación específica para el
Sector Salud, también presentó una significativa recuperación, que se
puede apreciar en el cuadro 8, donde aparecen cifras de este impuesto
durante los años 99, 00 y 01, cuando aún funcionaba Liconar, con una
variación acumulada negativa de $1.826.723 millones y de los años 02,
03 y 04 con la puesta en marcha del proceso “Maquila”, con una
variación acumulada positiva de $5.945.151 millones, lo que significa
una variación total positiva de $4.118.428 millones, que han beneficiado
al sector salud en el Departamento de Nariño.
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Cuadro Nº8
IVA LICORES PARA SECTOR SALUDCifras a Precios Constantes
Año Ingresos DelDepartamento
Variaci ón Absoluta
Variaci ónRelativa
1999 5,789,183,764
2000 2,353,447,464 -3,435,736,300 -59%
2001 5,030,608,858 2,677,161,394 114%
2002 8,125,031,256 3,094,422,398 62%
2003 13,027,424,388 4,902,393,132 60%
2004 17,542,939,679 4,515,515,291 35%
TOTAL 51,868,635,408
Fuente: Instituto Departamental de Salud
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9. CONCLUSIONES
• La adopción del proceso“Maquila” para la producción de un
aguardiente propio para el Departamento de Nariño, tiene amplia
connotación en los aspectos económicos y fiscales que incidió en el
cumplimiento de las funciones, que por constitución política le
corresponde al Estado Colombiano y en particular a los entes
territoriales denominados departamentos; toda vez que le permite
cumplir con las obligaciones contraídas en el acue rdo de
reestructuración de pasivos suscrito en el año de 2002,así como la
generación de recursos superiores a los que fueron estimados en el
escenario financiero del referido acuerdo, que le ha permitido al
Departamento disponer de ingresos con destino a la inversión.
• La decisión tomada por el Gobernador, de escoger el proceso
“Maquila” para la producción del Aguardiente Nariño, como medida
determinante e inmediata para conjurar la crisis financiera que
soportaba el Departamento de Nariño, fue de carácter gerencial y
político, toda vez que tenía como reto y compromiso, el cumplir con
el programa de gobierno que había presentado para acceder a la
Gobernación, así como el cumplimiento del Plan de Desarrollo, para
lo cual requería de recursos financieros necesarios para su
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cumplimiento.
• El Departamento de Nariño tiene en la actualidad una situación
económica en proceso de recuperación, que le ha permitido ascender
dentro de la escala de categorización que estableció la Ley 617 de
2000; es así como en el año 2001 se ubicó en la Categoría 3, para el
año 2002 en la Categoría 2, para el año 2003 Categoría 2 y para el
año 2004 ascendió a la Categoría 1.
• La viabilidad financiera, fiscal e institucional del departamento, que
en el año 2001 aparecía en tela de jui cio ante las instancias
nacionales por estar llegando al límite mas bajo, de conformidad con
los requisitos exigidos en la Ley 617 de 2000,en la actualidad está
consolidada.
• Los ingresos Corrientes de Libre Destinación en el año 2002
excedieron en $ 26.460 millones al pronóstico inicial, en el 2003 en
$22.614 millones y en el 2004 $ 31.784 millones.
De igual forma es pertinente destacar la participación de los ingresos
por concepto del ejercicio del monopolio de licores, en los Ingresos
Corrientes de Li bre Destinación recaudados, que para el año 2002
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fue de 19.290 millones de los 70.272 millones de ICLD,
representando el 27.45% de éstos; para el año 2003 los ICLD
ascendieron a la suma de 88.305 millones y los ingresos por el
monopolio de licores a 42.314 millones que representan el 47.92%
de los referidos recursos; para el año 2004 los ICLD fueron de
107.850 millones y por concepto del monopolio de licores 29.842
millones que representan el 27.67% de estos ingresos.
Así mismo es relevante comparar los re cursos para inversión que de
acuerdo al Escenario Financiero proyectado para cuando fue suscrito
el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos y el saldo generado a
partir del recaudo efectivo de los mismos recursos durante el periodo
2002- 2004, así: Año 2002 valor estimado 14 millones valor real
26.460 millones, Año 2003 valor estimado 18 millones valor real
22.614 millones, Año 2004 valor estimado 21 millones valor real
31.784 millones.
• El mal manejo administrativo, gerencial, operacional, financiero y
político, así como la corrupción y las conquistas sindicales
desbordadas, que por un lapso de tiempo de más de tres décadas
afectó la Empresa Licorera de Nariño, la condujeron a su liquidación.
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• Si bien es cierto, que desde el punto de vista financiero el
Departamento ha logrado una amplia recuperación, también es
necesario destacar el aspecto social, el cual se vió afectado con la
liquidación de la licorera, teniendo en cuenta el aumento del
desempleo en 144 puestos de trabajo: 129 trabajadores oficiales y
15 empleados públicos, que en su gran mayoría son personas cabeza
de familia, a quienes se les adeuda hasta la fecha el 42% de:
salarios atrasados, cesantías con retroactividad e intereses a
cesantías.
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10. RECOMENDACIONES
• El proceso“Maquila” debe continuar en el Departamento de Nariño,
por un periodo de tiempo por lo menos igual al proyectado en el
acuerdo de reestructuración de pasivos, que le permitirá a la clase
política asimilar esta modalidad, con miras a comprender que las
fuentes de recursos propios, deben mirarse con óptica empresarial y
no como fortines burocráticos ineficientes, deficientes y perjudiciales
a los postulados de la nueva economía de lo público.
Para lograr eficiencia, eficacia y solidez administrativa y económica,
el proceso “Maquila” debe contar con los métodos de planeación,
sistematización, contables, de control rentístico y administrativos
adecuados para este sistema de producción y comercialización
adscrito al sector central de la administración departamental de
Nariño.
• 10.2.3Así mismo ante una economía altamente competitiva donde la
calidad y la eficiencia son garantía para la conquista de los
mercados, se requiere adoptar planes estratégicos, políticas de
ventas continuas, observación permanente del comportamiento del
consumidor y gerencia de servicio al cliente para que el Aguardiente
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NARIÑO (fruto de la “Maquila”) se convierta en un producto líder,
capaz de afrontar los retos generados por la apertura económica,
donde tendrá que competir en el mercado regional con una
diversidad de licores extranjeros que conllevan al cambio en los
hábitos del consumidor, así como enfrentarse permanentemente a
dos grandes enemigos como son: el contrabando y la adulteración.
Para contrarrestar el contrabando y la adulteración de licores, la
administración departamental debe fijar políticas de cumplimiento
continuado que le permita en forma permanente mantener y
perfeccionar las medidas y estrategias que han venido adoptando,
tendientes ha controlar tales problemas, de los cuales se deben
destacar los acuerdos y compromisos entre las diferentes entidades
cuyas funciones están relacionadas con el control poli civo, fiscal y
judicial, con el fin de aunar esfuerzos que permitan realizar acciones
coordinadas y por consiguiente efectivas en resultados, que s e
reflejen en el incremento de los ingresos generados por el ejercicio
del monopolio de los licores.
• La responsabilidad asumida por el Departamento de Nariño, para el
cumplimiento de las obligaciones contraídas a partir de la suscripción
del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, exige continuidad en los
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resultados fiscales, financieros y de toma de decisiones acertadas y
oportunas que le permitan seguir afrontado exitosamente los retos
que se presenten en el manejo del ente territorial.
• Estructura Orgánica. La Administración Departamental debe retomar
la idea plasmada en las facultades que la Asamblea Departamental le
confirió mediante Ordenanza N° 012 de 2002, para crear y
estructurar una Unidad Especial, que se encargara de la producción,
distribuci ón y venta de licores destilados, para lo cual se propone,
una planta de personal reducida, compuesta por cinco cargos, la cual
sea financiada con recursos provenientes de la explotación directa
del monopolio de los licores.
Cuadro N°9
ESTRUCTURA PROPUESTA PARA LA UNIDAD ESPECIAL
DENOMINACIÓNNUMERO DE
CARGOSFUNCIONES
Gerente 1Dirección General y control de losaspectos comerciales del negocio.
Asesor 1Elaborar los informes y análisis
sobre diferentes temas requeridospor la Unidad de Licores.
Profesional
Especializado1
Control de calidad y supervisión
técnica del proceso de produccióny envasado con el fabricante.
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Auxiliar Administrativo
2
Manejo del almacén de licores yapoyo administrativo en los
trámites de ejecución presupuestaly pago de compromisos ante el
nivel central.
Secretario 1 Apoyo administrativo al Despacho
del Gerente.
Conductor 1 Conductor del Gerente
AuxiliarServicios
Generales
1 Apoyo en Servicios Generales
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BIBLIOGRAFÍA
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DE ZUBIRÍA S., A. 2002. Estado nacional y autonomía local .
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN - Diez Años de Desarrollo
Humano en Colombia.
DIRECCIÓN GENERAL DE APOYO FISCAL- MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO- Informe sobre la viabilidad de los Departamentos –
Vigencia 2003.
EMPRESA LICORERA DE NARIÑO –Estudio de Viabilidad- Junio de 2001.
LEY 550 DE 1999- Cartilla de la Dirección General de Apoyo Fiscal- Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
LEY 617 DE 2000- Cartilla de la Dirección General de Apoyo Fiscal - Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
LEY 819 DE 2003- Cartilla de la Dirección General de Apoyo Fiscal -
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Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
MENDOZA H., J. F. 2004. Las finanzas del estado: elementos para su
estudio y gestión.
PEÑ A A., O. Código Administrativo.
RAMÍREZ P., J. 2002. Macroeconomía para todos.
------------------ 1999. Microeconomía para todos.
RESOLUCIÓN 1860 DE 1999 - INCOMEX.
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ANEXOS
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RESUMEN ANALITICO
El proceso “Maquila”: como alternativa para superar la crisis financiera de la
licorera y de las finanzas del departamento, por ser una situación real de
reciente ocurrencia – años 2001 a 2004- que se desarrolla al interior del ente
territorial, denominado Departamento de Nariño, es el caso obje to de este
ensayo cuya complejidad es limitada, por cuanto para su investigación, la
principal fuente de información fue la generada por informes producidos en la
Empresa Licorera de Nariño antes de su liquidación, Informes Financieros de
la Contraloría Departamental, así como el producido en las diferentes
dependencias de la Secretaría de Hacienda, como son el comportamiento de
los ingresos y los gastos a través de la ejecución presupuestal y por ende del
comportamiento de sus finanzas públicas, antes y después de la aplicación
del nuevo proceso para la producción, distribución y venta de licores que le
permitiera conservar el ejercicio del monopolio en el departamento.
El análisis de esta información se realiza con el fin de tener elementos de
juicio veraces y confiables de la realidad histórica del proceso maquila, que
al ser analizados llevan a establecer comparaciones: a) Del comportamiento
de las finanzas departamentales, b) del costo de producción por botella de
aguardiente, antes y después de adoptar el proceso maquila y los resultados
económicos favorables que han llevado al departamento a una etapa de
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franca recuperación.
Este caso exitoso, debe continuar como proceso permanente, por lo menos
hasta lograr la estabilización de las finanzas depa rtamentales.