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SERIE DESCENTRALIZACION
MANUAL DE GESTIONMUNICIPAL
MINISTERIO DEL INTERIORSUBSECRETARIA DE DESARROLLO
REGIONAL Y ADMINISTRATIVO1992
© Ministerio del InteriorSubsecretaría de Desarrollo Regional y AdministrativoCentro de DocumentaciónSantiago de Chile, Junio 1992
INDICE
PRESENTACION: ............................................................................................................. 5ENRIQUE KRAUSS RUSQUEMinistro del Interior
INTRODUCCION:............................................................................................................. 7LA REFORMA MUNICIPAL EN PERSPECTIVA HISTORICAGonzalo D. Martner FantaSubsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo
CAPITULO I:EL REGIMEN LEGAL DEL MUNICIPIO ................................................................. 11
1. Las definiciones constitucionales de 1991 ................................................................... 122. La LOC de Bases Generales de la Administración ...................................................... 143. La LOC de Municipalidades ........................................................................................ 154. D.L. Nº 3.063 de 1979, sobre Rentas Municipales ....................................................... 155. Ley Nº 18.883 de 1989, Estatuto Administrativo .......................................................... 16 de los Funcionarios Municipales6. Otras leyes municipales o con incidencia municipal .................................................... 16
CAPITULO II:LAS FUNCIONES, ATRIBUCIONES Y ORGANOS DEL MUNICIPIO ............... 20
1. Las funciones municipales ........................................................................................... 202. Las atribuciones municipales ....................................................................................... 213. El Alcalde ...................................................................................................................... 244. El Concejo ..................................................................................................................... 275. El Consejo Económico Social ...................................................................................... 29
CAPITULO III:LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL MUNICIPIO
1. La Organización Interna ............................................................................................... 312. El régimen del personal ................................................................................................. 363. El régimen de bienes ..................................................................................................... 414. Régimen de Fiscalización .............................................................................................. 44
CAPITULO IV:LOS INGRESOS Y GASTOS MUNICIPALES .......................................................... 49
1. Los recursos propios del municipio ............................................................................... 51
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2. Los recursos externos a que puede acceder el municipio .............................................. 573. Las partidas de gastos municipales ................................................................................ 63
CAPITULO V:LA PRESTACION DE SERVICIOS URBANOS ........................................................ 66
1. Funciones relacionadas con el urbanismo ..................................................................... 662. Funciones relacionadas con la vialidad urbana y rural .................................................. 703. Principales servicios municipales a la comunidad ........................................................ 71
CAPITULO VI:LA FOCALIZACION DE SUBSIDIOS SOCIALESA TRAVES DEL MUNICIPIO .................................................................................... 75
1. ¿Cómo se detectan las necesidades de los grupos más pobres? .................................... 752. Sector seguridad social .................................................................................................. 773. Sector saneamiento y agua potable ................................................................................ 824. Sector empleo ................................................................................................................ 85
CAPITULO VII:LOS SERVICIOS SOCIALES TRAPASADOS ......................................................... 89
1. El sector de Educación Municipal ................................................................................ 902. El sector Salud Municipal ............................................................................................. 943. La atención de menores ............................................................................................... 1004. Los Cementerios .......................................................................................................... 101
CAPITULO VIII:LAS ORGANIZACIONES COMUNITARIAS
1. Antecedentes de la legislación sobre Organizaciones Comunitarias .......................... 1022. La legislación sobre organizaciones comunitarias: la ley vigente ............................... 1033. Estado de la afiliación a organizaciones comunitarias ................................................ 106
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PRESENTACION
Un objetivo fundamental del Gobierno del Presidente Patricio Aylwin es lademocratización de la sociedad chilena.
Durante la campaña presidencial de 1989, el actual Presidente de la República,se comprometió ante la ciudadanía a recuperar el soberano derecho de los vecinos aelegir a quienes se encargarían de representarlos en el ámbito local. Con la promulgaciónde la Reforma Constitucional, el 11 de noviembre de 1991, se posibilitó la modificaciónde la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades y la convocatoria a eleccionesde concejales el 28 de junio de 1992. En consecuencia, lo esencial de dicha promesa haquedado cumplido.
La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades consagra el principio de lageneración democrática de las maximas autoridades comunales del país por sufragiouniversal directo, o indirecto en el caso de que ningún Concejal alcance el umbral devotación fijado por la Ley.
Por otra parte, se innova significativamente la actual institucionalidad muni-cipal al crear en remplazo de los actuales Codecos, los Concejos municipales, cuyosmiembros, elegidos por votación popular, normarán, resolverán y fiscalizarán laactividad municipal.
A través de los mecanismos que la Ley instituye se hace posible el involucramientode la comunidad organizada en la gestión de los asuntos comunales. Así, el ConsejoEconómico y Social Comunal, concebido como un órgano de carácter consultativo,permitirá que la comunidad organizada tenga injerencia en la resolución de los asuntoslocales, al proponer criterios y lineamientos para la gestión comunal.
La concreción de las propuestas efectuadas por el Presidente Aylwin demuestrala decidida voluntad de un gobierno que cree en la participación democrática y que va
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consolidando, con prudencia y esfuerzo, un proceso efectivo de descentralización,democratización y perfeccionamiento de las instituciones del Estado.
Sin embargo, nada de lo obrado en materia institucional tendría consistencia yposibilidad de perfeccionarse si la comunidad no asume como propios estos desafíos.Corresponde ahora, en cosecuencia, que los diversos sectores de la sociedad seorganicen a nivel local, para fortalecer o crear entidades realmente representativas conel fin de recuperar, para todos y cada uno, el derecho a administrar los destinos de sucomuna.
En este propósito, el gobierno considera que el presente Manual de GestiónMunicipal constituye una contribución manifiesta a la educación cívica de los chilenos.Este esfuerzo de capacitación y preparación de la ciudadanía, especialmente deaquéllos que estan llamados a ocupar cargos de autoridad, permitirá que estosservidores publicos enfrenten sus nuevas obligaciones y tareas no sólo con el respaldode su legítima generación sino que con la autoridad que les otorgue el conocimiento delas materias que forman parte de las nuevas competencias que se asumen.
ENRIQUE KRAUSS RUSQUEMinistro del Interior
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INTRODUCCION
LA REFORMA MUNICIPAL EN PERSPECTIVA HISTORICA
En los estados unitarios, el gobierno y la administración del Estado radican enel Poder Ejecutivo. En nuestro caso, este es ejercido por el Presidente de la República,que es a la vez Jefe de Estado y de Gobierno. El municipio forma parte de laadministración del Estado y, en tal sentido, no constituye un ente aislado y descoordi-nado del resto de los servicios públicos.
El grado de vinculación y dependencia del municipio con el gobierno central hatenido características cambiantes en la historia nacional.
La Constitución de 1833 dispuso que habría una municipalidad en todas lascapitales de departamento y en las demás poblaciones que determinara el Presidente dela República, oyendo a su Consejo de Estado. Quedó entregado al legislador ladeterminación del número de alcaldes y regidores y la forma de elección de estos últimospor votación directa y la forma de elección y tiempo de duración en sus cargos de losalcaldes. Se estableció con bastante detalle la competencia de las municipalidades,sometiéndolas a la autoridad del gobernador o subdelegado, según correspondiera.
En 1854 se dictó la primera Ley Orgánica de Municipalidades y ella tuvo porobjeto afianzar un sistema de centralización administrativa.
Los municipios pasaron a depender directamente del gobernador o de subdele-gados, representantes del poder central que formaban parte integrante de las municipa-lidades. Estos agentes del ejecutivo podían declarar la nulidad de los acuerdos munici-pales, intervenir en la elaboración de los presupuestos, promulgar y hacer ejecutar lasordenanzas y reglamentos, suspender su ejecución, administrar los bienes y rentasmunicipales.
Con la dictación de la Ley Orgánica de 1887 se retiró a los representantes delEjecutivo la mayor parte de estas atribuciones, pasando la administración de los intereseslocales a los municipios y a los alcaldes.
Bajo el régimen de la ley de 1887, los alcaldes se mantuvieron, sin embargo,como agentes electorales del gobierno, lo que produjo tal reacción contra el sistema, quenació la llamada «Ley de la comuna autónoma» del año 1891. Este cuerpo legal pretendiósuprimir la intervención del Presidente de la República en las elecciones, para lo cual seconcedió plena autonomía a las comunas, radicando el poder electoral del país en los
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municipios independientes. En virtud de esta nueva ley se transfirió atribucionesadministrativas a 195 comunas redefinidas, con tesorerías, con administración de bienesy rentas, con jefes de policía y de todos los servicios locales. Las atribuciones de losintendentes y gobernadores quedaron reducidas a presidir las sesiones de las municipa-lidades y a suspender sus acuerdos o resoluciones que perjudicasen el orden público. Elalcalde, dotado de facultades amplísimas, pasó a ser el verdadero jefe de la comuna. Esteproceso no logró, sin embargo, consolidarse y diversas atribuciones fueron progresiva-mente vueltas a centralizar por la falta de madurez del sistema municipal.
La Ley Nº 2.960, de 1915, sobre Organización y Atribuciones de las Municipa-lidades, amplió las atribuciones de las municipalidades en lo relativo a formación denuevos barrios, se señalaron los requisitos para aprobar los empréstitos municipales, sefijó el procedimiento para el reclamo de los tesoreros por libramientos ilegales de losalcaldes; se estableció cómo debía realizarse la remoción de los alcaldes y su subroga-ción y se concedió acción popular para perseguir la responsabilidad criminal o civil delos alcaldes.
La Constitución de 1925 contempló importantes definiciones en materia muni-cipal. Desde luego dejó a las municipalidades sujetas a la vigilancia correccional yeconómica de las asambleas provinciales y se las definió como personas jurídicaspúblicas, con un ámbito competencial privativo de rango constitucional y con autonomíade origen, pues los regidores que la dirigían eran elegidos y éstos elegían al alcalde, conexcepción de las ciudades más habitadas en las que éstos debían ser nombrados por elPresidente de la República. A su vez, se estableció el principio según el cual los alcaldespodían ser remunerados.
No obstante, nunca se establecieron las mencionadas Asambleas Legislativas ya partir de 1942 se restringieron las atribuciones de los municipios. La práctica político-administrativa fue contradictoria con la voluntad expresada en la Constitución de 1925,según la cual las leyes debían confiar «paulatinamente a los organismos provinciales ocomunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la actualidadotras autoridades».
Con el golpe de Estado de 1973 se interrumpió la vida democrática local. Durantela vigencia de los decretos leyes Nº 573 y 575 de 1975, y el decreto Nº 1.289, de 1976,se subordinó el municipio al sistema general de administración del Estado y a lasdecisiones del Ejecutivo. Los nombramientos de alcaldes pasaron desde luego a serpotestad presidencial, así como su remoción. Más generalmente, el Ministro del Interiorfue dotado de la facultad de proponer al Presidente de la República la remoción de todofuncionario de la Administración del Estado, a la vez que los empleados de lasmunicipalidades, con excepción de los Jueces de Policía Local, fueron declarados de laexclusiva confianza del Presidente, primero, y del Alcalde, más tarde.
Solo a partir de diciembre de 1988 se aligeró la tuición sobre los municipios. Sedebió esperar hasta que fue dictada en esa fecha la ley orgánica de municipalidades (Ley18.695) para que operaran los mecanismos previstos en la constitución de 1980 enmateria de generación de autoridades comunales por entes corporativos a nivel comunal(CODECO) y regional (COREDE). A su vez, se puso en práctica en dicha ley una
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reforma atributiva y se le asignó al municipio la administración de importantes funcionesque antes desarrollaba la administración central. Previamente, este proceso tuvo en ladictación de una ley de rentas municipales en 1979 un importante soporte al otorgarlemayores ingresos propios al municipio.
El Gobierno del Presidente Aylwin se comprometió ante la ciudadanía amaterializar un programa que contemplaba avanzar en la descentralización del Estadoy la democratización del municipio. En consecuencia, envió el 20 de mayo de 1990 alParlamento un proyecto de Reforma Constitucional referido a la modificación delCapítulo XIII de la Carta Fundamental en el ámbito municipal, que después de un primerrechazo por el Senado en enero de 1991 fue finalmente aprobado en noviembre de dichoaño, junto a diversas disposiciones en materia de gobierno y administración regional queel gobierno venía preparando y que los partidos representados en el parlamentoplantearon incluir.
Es así como, por primera vez en la historia constitucional chilena, se define a lamunicipalidad como una corporación de derecho público, dotada de autonomía,personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es promover el desarrolloeconómico, social y cultural de la comuna o agrupación de comunas, con participaciónde la comunidad local. Sus órganos superiores son el Alcalde, como máxima autoridad,el Concejo Municipal y un Consejo Económico y Social Comunal con participación dela comunidad organizada de carácter consultivo.
Se dispone, a su vez, la generación democrática de todos los alcaldes del paíspor sufragio universal, en la forma que determine la ley orgánica constitucional demunicipalidades, señalándose que durarán cuatro años en sus cargos, pudiendo serreelegidos. Se establece la creación de concejos municipales integrados por el Alcalde,que será su presidente, y por representantes de la comunidad local elegidos por sufragiouniversal denominados concejales, que durarán cuatro años en sus cargos y podrán serreelegidos. Los concejos municipales tendrán facultades normativas, resolutivas yfiscalizadoras, consagrándose la democratización del sistema municipal chileno.
En enero de 1992, el Congreso Nacional aprobó las reformas a la ley orgánicaconstitucional de municipalidades que el ejecutivo le sometió a consideración, configu-rándose los principales cambios constitucionales y legales que requería el proceso dereforma municipal. Democratizar para asegurar la participación y modernizar paraasegurar la eficiencia son ahora los nuevos desafíos históricos de la administración localchilena, la que contadrá a partir de septiembre de 1992 de autoridades elegidas porsufragio universal. Para ayudar a una mejor comprensión del rol del municipio y suscompetencias, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo ha elaboradoeste «Manual de Gestión Municipal», que esperamos sea un instrumento útil para losdiversos actores de la vida municipal.
GONZALO D. MARTNER FANTASubsecretario de DesarrolloRegional y Administrativo
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CAPITULO I
EL REGIMEN LEGALDEL MUNICIPIO
En conformidad con la Constitución Política para el gobierno y la administracióninterior del Estado el territorio de la República se divide en regiones y éstas en provincias.Para los efectos de la administración local, en tanto, las provincias se dividen encomunas.
De este modo existe constitucionalmente una distinción entre la función degobierno y la de administración.
La función de gobierno interior está referida a la autoridad superior, cuyocontenido fundamental es la conservación del orden público y la seguridad exterior dela República. Así lo señala expresamente el artículo 24 de la Constitución:
«El gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de laRepública, quien es el Jefe del Estado. Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene porobjeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de laRepública, de acuerdo con la Constitución y las leyes».
Esta autoridad la ejerce con la colaboración de los Ministros de Estado, a nivelsectorial, y de los Intendentes y Gobernadores a nivel regional y provincial, respectiva-mente.
La Constitución actual, al igual que la de 1925, consagra la equivalencia concep-tual entre gobierno y poder ejecutivo.
La administración, por su parte, es concebida como el conjunto de las actividadesque, a través de órganos competentes, tienen por finalidad cumplir las disposiciones dela autoridad política y atender las necesidades nacionales, regionales, provinciales ycomunales, de manera continua y permanente.
Desde un punto de vista orgánico, la administración puede ser considerada comoel conjunto de los servicios encargados de satisfacer las necesidades públicas.
Los órganos de administración se preocupan de la marcha cotidiana del país,aplicando las medidas necesarias para el cumplimiento de las leyes y de las órdenes delgobierno relativas al manejo y dirección de los intereses públicos o a las metas que lospropios órganos se han dado cuando la constitución o las leyes les otorgan autonomía.
Los alcaldes son autoridades administrativas. La comuna es una unidad territorialde administración, no de gobierno. De allí que, en estricto derecho, el término «gobiernolocal» para referirse a las municipalidades es impropio y cabe circunscribirlo al de«administración local».
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El régimen legal municipal está constituído por un conjunto de cuerpos legalescuyas disposiciones pertinentes definen el rol y características específicas del municipio.Sin ser exhaustivos, se reseñará a continuación los elementos más importantes para laregulación de la actividad municipal que tales normativas comprenden.
1. LAS DEFINICIONES CONSTITUCIONALES DE 19910La Constitución de 1980 debió ser reformada en profundidad, pues su normativa
en materia de administración territorial era claramente no democrática. En efecto, sucapítulo XIII, denominado «Gobierno y Administración Interior del Estado» fuereformado por la ley Nº 19.097, que fue publicada en el Diario Oficial el 12 de noviembrede 1991 luego de un arduo proceso legislativo que abarcó tanto los ámbitos regionalcomo municipal.
El objetivo de la reforma ha sido afianzar un activo, progresivo y eficaz procesode descentralización del país, lo cual resulta fundamental en la actual etapa de desarrollopor los requerimientos propios del sistema democrático, por las demandas que genera laexpansión económica en diversas zonas del territorio nacional, por las necesidades queplantea la modernización de la Administración Pública y como respuesta a los anheloslegítimos de las comunidades locales y regionales.
En la reforma constitucional se establece que el Gobierno de cada Región resideen un Intendente que será de la exclusiva confianza del Presidente de la República, pero,a diferencia del primitivo texto constitucional, la administración superior de cada regiónradica en un Gobierno Regional que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural yeconómico de la región.
Dicho Gobierno Regional tendrá personalidad jurídica y patrimonio propio yestará constituído por el Intendente y el Consejo Regional que será presidido por elIntendente.
El Consejo Regional será un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador,dentro del ámbito propio de competencia del Gobierno Regional encargado de hacerefectiva la participación de la ciudadanía regional y ejercer las atribuciones que la LeyOrgánica Constitucional le encomiende.
La integración y organización del Consejo será regulada en la citada ley.Corresponderá al Consejo Regional las siguientes funciones:
a) aprobar los planes de desarrollo de la región y el proyecto de presupuesto delGobierno Regional, ajustados a la política nacional de desarrollo y al presupuesto de laNación;
b) resolver la inversión de los recursos consultados para la región en el FondoNacional deDesarrollo Regional, sobre la base de la propuesta que formule el Intendente.
En su artículo 19 Nº 20, el nuevo texto Constitucional establece una nueva
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excepción en relación a la norma de carácter general que dispone que los tributos que serecauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la nación y no podránestar afectos a un destino determinado. En efecto, se permite que la ley podrá autorizarque los tributos que gravan actividades o bienes que tengan una clara identificaciónregional puedan ser aplicados, dentro de los marcos que la misma ley señale, por lasautoridades regionales para el financiamiento de obras de desarrollo. Se amplía, enconsecuencia, una excepción que ya regía para el ámbito local.
Se señala, asimismo, que sin perjuicio de los recursos que para su funcionamientose asignen a los Gobiernos Regionales en la Ley de Presupuestos, dicha ley contemplaráuna proporción del total de los gastos de inversión pública que determine, con ladenominación de Fondo Nacional de Desarrollo Regional.
Se determina en la reforma constitucional una innovación de gran significación:la Ley de Presupuestos de la Nación contemplará gastos correspondientes a inversionessectoriales de asignación regional cuya distribución entre regiones responderá a criteriosde equidad y eficiencia tomando en consideración los programas nacionales de inversióncorrespondientes. La asignación de tales gastos al interior de cada región corresponderáal Gobierno Regional.
A iniciativa de los Gobiernos Regionales, o de uno o más ministerios, se autorizala celebración de convenios anuales o plurianuales de programación de inversión públicaen la respectiva región o en el conjunto de regiones que convengan en asociarse con talpropósito.
Por otra parte, se determina que la ley podrá autorizar a los gobiernos regionalesy las empresas públicas para asociarse con personas naturales o jurídicas a fin depropiciar actividades e iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrolloregional.
Las gobernaciones provinciales se convierten en un órgano desconcentrado delIntendente, cuyo Gobernador será nombrado y removido libremente por el Presidente dela República.
Se establece en cada provincia un Consejo Económico y Social de carácterconsultivo, cuya composición, forma de designación de sus integrantes, atribuciones yfuncionamiento deberán ser establecidos en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
En materia municipal, la reforma constitucional no es menos significativa. En elartículo 107 reformado se define a las municipalidades como «corporaciones autónomasde derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad essatisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en elprogreso económico, social y cultural de la comuna».
El señalado artículo 107 consagró el carácter autónomo de dichas corporaciones,autonomía que debe ser entendida dentro del marco de la ley. Señala además que estáconstituída por el Alcalde, que es su máxima autoridad, y por el Concejo. Agrega acontinuación que una ley orgánica establecerá un Consejo Económico y Social comunalde carácter consultivo, lo que constituye una innovación respecto a la tradiciónmunicipal chilena e incluso respecto de la experiencia internacional en la materia.
Se establece, asimismo, que una ley orgánica constitucional determinará las
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funciones y atribuciones de las municipalidades y las materias de administraciónmunicipal que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de la proporción deciudadanos que establezca la ley, someterá a plebiscito, así como las oportunidades,forma de convocatoria y efectos. Se contempla un nuevo mecanismo de ordenamientode la participación ciudadana a través de la creación de unidades vecinales territorialesen las comunas.
Se faculta, a su vez, a las municipalidades para asociarse entre ellas para elcumplimiento de sus fines propios, y para constituir corporaciones o fundaciones dederecho privado sin fines de lucro destinadas a la promoción y difusión del arte y lacultura.
El artículo 108 constitucional trata sobre el Concejo, integrado por concejaleselegidos por sufragio universal, los que durarán cuatro años en sus cargos y podrán serreelegidos. Se encomienda a la misma ley la determinación del número de concejales yla forma de elegir al alcalde.
El concejo se define como un órgano encargado de hacer efectiva la participaciónde la comunidad local, que ejerce funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras yotras atribuciones que se le encomienden. De esta forma se reemplaza el sistema nodemocrático de generación de las autoridades comunales establecido en 1980.
El artículo 111 señala que las municipalidades gozarán de autonomía para laadministración de sus finanzas y que la Ley de Presupuestos de la Nación podráasignarles recursos para atender sus gastos, sin perjuicio de los ingresos que directamen-te se les confieran por ley o se les otorguen por los gobiernos regionales respectivos.
El mismo artículo dispone que una ley orgánica constitucional contemplará unmecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidadesdel país con la denominación de fondo común municipal. Las normas de distribución deeste fondo serán materia de ley.
Por su parte, el artículo 112 sanciona que la ley establecerá fórmulas de coordina-ción para la administración de todos o algunos de los municipios, con respecto a losproblemas que les sean comunes, así como entre los municipios y los demás serviciospúblicos.
Finalmente, el artículo 113, en su inciso 2º, señala que los cargos de intendente,gobernador, miembro del consejo regional y concejal serán incompatibles entre sí.
2. LA LEY Nº 18.575 DE 1986, ORGÁNICA CONSTITUCIONALDE BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN DELESTADO
Este texto legal define la estructura y modalidades de la administración del Estadoe incluye a las municipalidades en ésta. Les es aplicable el Título I de sus disposiciones.Entre ellas, cabe destacar las siguientes:
- el artículo 4º señala que el Estado será responsable de los daños que causen los
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órganos de la Administración en el ejercicio de sus funciones;- el artículo 5º dispone que los órganos de la Administración deben actuar coordi-
nadamente evitando la duplicación o interferencia de funciones;- el artículo 10º determina el control jerárquico que debe existir dentro de los
órganos, relativo al funcionamiento de los organismos y actuación de su personal,eficiencia y eficacia en el cumplimiento de sus fines, y legalidad y oportunidad delas actuaciones;
- el artículo 15º dispone que el personal de la Administración del Estado estarásujeto a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil ypenal que pueda afectarle.
3. LA LEY Nº 18.695, ORGÁNICA CONSTITUCIONALDE MUNICIPALIDADES
Esta Ley Orgánica Constitucional, reformada en Marzo de 1992 por la ley Nº19.130, constituye el más importante cuerpo normativo para las municipalidades, puesregula su estructura y funcionamiento. A lo largo de este Manual se hará innumerablesreferencias a ella, de modo que sólo cabe aquí señalar que los aspectos más sobresalientesde este cuerpo legal son aquellos referidos a:
- naturaleza y constitución de las Municipalidades- funciones y atribuciones- organización interna- régimen de bienes- personal- fiscalización- alcalde (origen, requisitos y atribuciones)- concejo municipal (constitución, integración, atribuciones y funcionamiento)- consejo económico y social comunal- elecciones municipales- plebiscitos comunales- corporaciones, fundaciones y asociaciones municipales
Otras leyes comunes otorgan atribuciones a las municipalidades, que no revistenel carácter de esenciales, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley Nº 18.695.Entre ellas se destacan las que se reseñan a continuación.
4. DECRETO LEY Nº 3.063 DE 1979,SOBRE RENTAS MUNICIPALES
Este texto legal, sujeto a próxima modificación por el parlamento a iniciativa delejecutivo, establece las distintas fuentes de ingresos municipales. Fija las tasas, moda-
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lidades y condiciones para el cobro de permisos de circulación, patentes para el ejerciciode profesiones, oficios, industria o comercio, o de toda otra actividad lucrativa, y normasrelativas la distribución del impuesto territorial, del rendimiento de los permisos decirculación y de las citadas patentes. Estos aspectos se describirán en el capítulorespectivo.
5. LEY Nº 18.883 DE 1989, ESTATUTO ADMINISTRATIVODE LOS FUNCIONARIOS MUNICIPALES
Este cuerpo legal reglamenta el conjunto de derechos y obligaciones de losfuncionarios municipales y constituye una adaptación del Estatuto Administrativo querige para la administración nacional.
Las principales materias que regula esta ley son:
- la carrera funcionaria (ingreso, capacitación, calificaciones, promoción);- las obligaciones funcionarias (normas generales, jornada de trabajo,
destinaciones, comisiones de servicio y cometidos funcionarios, subrogación,prohibiciones, incompatibilidades);
- los derechos funcionarios (normas generales, remuneraciones y asignaciones,feriados, permisos, licencias médicas, prestaciones sociales);
- la responsabilidad administrativa.
6. OTRAS LEYES MUNICIPALES O CON INCIDENCIAMUNICIPAL
a) Sobre servicios traspasados y subsidios
Decreto con Fuerza de Ley Nº 1-3063, de 1980, sobre traspasos.Este texto establece en su artículo 9º que las municipalidades deberán llevar un
presupuesto separado respecto de cada servicio que se incorpore a su gestión.Su artículo 38 permite a las municipalidades tomar a su cargo servicios que estén
siendo atendidos por organismos del sector público y autoriza reglamentar la inversiónde los recursos en lo relativo a traspasos de servicios públicos a las municipalidades.
D.F.L. Nº 2, de 1989, sobre subvención educacionalEste texto refunde, coordina y sistematiza los Decretos Leyes Nº 3.476 y 3.167, de
1980 y 3.635 de 1981, sobre subvención del Estado a los establecimientos educaciona-les. Establece requisitos para recibirla, sus montos, incrementos y procedimientos depago.
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Ley Nº 18.096, de 1982, sobre cementeriosDispone el traspaso a las municipalidades de los cementerios pertenecientes al
Servicio de Salud situados en sus respectivos territorios. En consecuencia, los ingresospor concepto de cremación, sepultación y otros son propios del cementerio.
Leyes Nº 18.020, de 1981, y Nº 18.611, de 1987, sobre subsidio familiar parapersonas de escasos recursos y regionalización presupuestaria de subsidios familiares ypensiones asistenciales
Establecen subsidios cuyos causantes serán los menores de hasta quince años deedad; la mujer embarazada cuyo grupo familiar tenga un ingreso inferior a 48 unidadestributarias mensuales; los deficientes mentales. Los subsidios son otorgados por elalcalde, hasta el número asignado a la comuna, debiendo dar prioridad a las personas demás escasos recursos. Le corresponde verificar el cumplimiento de requisitos.
Decreto Ley Nº 869, de 1975 (modificado por Ley Nº 18.611), sobre pensionesasistenciales para inválidos y ancianos carentes de recursos
Corresponde a las municipalidades aplicar la ficha CAS para determinar lacarencia de recursos del grupo familiar del beneficiario de la pensión asistencial. Deben,asimismo, recopilar los antecedentes que se presenten y, respecto a las pensionesconcedidas con posterioridad al 1º de Julio de 1987, deben revisar que se mantengan losrequisitos exigidos al otorgarla. En cuanto a las pensiones concedidas con anterioridada esa fecha, deben examinar que se mantengan los requisitos habilitantes.
Ley Nº 18.778, de 1989, (modificada por Ley Nº 19.059 de 1991), sobresubsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de alcantarillado de aguasservidas:
La municipalidad selecciona y otorga el beneficio a personas de escasos recursos.
b) Sobre urbanismo
Ley Nº 18.138, de 1982, sobre viviendasLas municipalidades pueden desarrollar y ejecutar programas de construcción de
viviendas económicas y de infraestructura sanitaria destinadas a resolver problemas demarginalidad habitacional.
Decreto con Fuerza de Ley Nº 789, de 1978, del Ministerio de BienesNacionales, sobre bienes municipales
Fija normas sobre adquisición y disposición de los bienes municipales. El Alcalde,en representación de la municipalidad, puede solicitar el saneamiento de los títulos dedominio de los bienes raíces que la municipalidad esté en posesión. En casos calificadosy previo decreto supremo dictado a través del Ministerio del Interior, suscrito además porel Ministro de Bienes Nacionales, puede donar bienes municipales a organismosestatales o a instituciones de utilidad pública o beneficencia de la comuna.
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Decreto con Fuerza de Ley Nº 458, de 1976, del Ministerio de la Vivienda yUrbanismo, sobre urbanismo y construcciones
Otorga facultades a los municipios en relación con la construcción de viviendas,loteos, fiscalización, demolición de obras y recepción de ellas, entre otras.
Decreto con Fuerza de Ley Nº 1345, de Interior, 1931, Decreto Supremo Nº884, del Ministerio de Obras Públicas, de 1949, Ordenanza General de construccio-nes y Urbanización
Reglamenta la construcción, reconstrucción, alteración, modificación y repara-ción de edificios y la urbanización de ciudades, en conformidad con lo dispuesto en laLey General de Urbanismo y Construcciones, entregando atribuciones a las Direccionesde Obras Municipales.
Decreto Ley Nº 2.186, de 1978, que aprueba Ley Orgánica de ExpropiacionesEstablece el procedimiento de expropiaciones que es aplicable a las municipali-
dades.
c) Sobre financiamiento municipal
Ley Nº 18.227, de 1983, de Cobranza administrativa y judicial de impuestospor contribución territorial
Esta disposición legal faculta a las municipalidades para efectuar la cobranzaadministrativa y judicial de impuestos por contribución territorial y otros que indica,correspondientes a inmuebles situados dentro de la comuna respectiva, previo decretosupremo que lo autorice.
Ley Nº 17.235, de 1969, sobre impuesto territorialFija las tasas, modalidades de cobro, exenciones, objeto del impuesto, clasifica-
ción y tasación de bienes raíces, redes de avalúo y contribuciones. También incluyealgunas atribuciones municipales en relación con aspectos relativos a bienes raíces.
Decreto Ley Nº 1056, de 1975, sobre normas complementarias relativas algasto público
Autoriza, cumplidas ciertas condiciones, la enajenación directa de bienes inmueblesque no sean imprescindibles para el cumplimiento de los fines de la entidad respectiva.Se requiere decreto supremo fundado del Ministerio de Hacienda y acuerdo del Consejo.
Ley Nº 18.681, de 1987, sobre normas complementarias de AdministraciónFinanciera de incidencia presupuestaria y personal
Autoriza a los órganos del Estado y los Servicios Públicos que deban realizaraporte de financiamiento reembolsables a empresas de servicio público, telefónico oagua potable y alcantarillado, para convenir con éstas la devolución de los aportes enacciones de la empresa.
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Decreto Ley Nº 830 de 1974, Código TributarioLos Alcaldes y otros funcionarios están obligados a proporcionar al Servicio de
Impuestos Internos la información que les solicite en relación a patentes, rentas o bienes.Las municipalidades deben exigir el cumplimiento de requisitos al otorgar o renovarpatentes. Las municipalidades deben colaborar en la tasación de la propiedad raíz.
Ley Nº 18.591, de 1987, sobre Lotes con ServiciosEstablece en su artículo 49 que los recursos provenientes de los intereses,
amortizaciones y otros gastos financieros relativos al Programa de Lotes con Servicios,se destinan a la Intendencia, salvo que el Intendente, como ocurre en la práctica, porresolución fundada exima a las municipalidades, total o parcialmente, de esta obligación.En consecuencia, los ingresos por concepto de pagos de dividendos pasan a formar partede los recursos municipales.
d) Otras materias
Ley Nº 17.105, de 1969, de alcoholes, bebidas alcohólicas y vinagresOtorga facultades a las municipalidades para otorgar patentes de alcoholes y para
desempeñar otras funciones relacionadas con la materia.
Ley Nº 18.893, de 1989, sobre organizaciones comunitarias, territoriales yfuncionales
Regula la constitución, organización, finalidades, supervigilancia y disolución delas organizaciones comunitarias.
Ley Nº 18.287, de 1984, sobre procedimiento ante los Juzgados de PolicíaLocal
Establece que los inspectores municipales que sorprendan infracciones, contra-venciones o faltas, deberán denunciarlas al Juzgado competente, y el procedimiento paraestos efectos.
Ley Nº 18.700, de 1988, Orgánica Constitucional sobre votaciones Popularesy Escrutinios
Determina responsabilidades de los Alcaldes respecto a proveer mesas, sillas,urnas y cámaras secretas necesarias para las elecciones o plebiscitos. Asimismo, lasmunicipalidades deben colocar y mantener tableros o murales para propaganda de loscandidatos.
Ley Nº 18.290, de 1984, Ley de TránsitoEntrega atribuciones a las municipalidades para conceder licencias de conducir,
para otorgar permisos de circulación y otras facultades relativas al tránsito público.
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CAPITULO II
LAS FUNCIONES, ATRIBUCIONESY ORGANOS DEL MUNICIPIO
En el nuevo artículo 1º de la Ley Orgánica de Municipalidades, reproduciendo lostérminos que fija la constitución, se define a las municipalidades como «corporacionesautónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyafinalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participaciónen el progreso económico social y cultural de las respectivas comunas».
Se especifica que les corresponde administrar una comuna o agrupación decomunas, las cuales están determinadas por la ley, es decir, una subdivisión de laProvincia para efectos administrativos.
Los órganos que concurren a la administración municipal son el Alcalde, comomáxima autoridad, y el Concejo elegido por la ciudadanía. Esta contará, además, conun Consejo Económico y Social de carácter consultivo.
La ley establece la participación directa en ciertas decisiones municipales, a travésde la facultad de convocar a plebiscito a la ciudadanía comunal cuando así lo determineel alcalde con acuerdo del concejo o a requerimiento del 15% de los ciudadanos inscritosen los registros electorales de la comuna.
1. LAS FUNCIONES MUNICIPALES
Para dar cumplimiento al mandato constitucional de satisfacer las necesidades dela comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social ycultural de la comuna, los municipios cuentan con dos grandes grupos de funciones: lasprivativas y las compartidas. Para su desarrollo no requiere autorización previa odelegación de ningún ministerio o servicio que tenga competencia sobre la materia.
Las funciones privativas son aquellas que sólo pueden ser cumplidas y desarro-lladas por la municipalidad, conforme a las leyes y a las normas técnicas de caráctergeneral que dicten los ministerios cuando corresponda.
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¿Cuáles son las funciones privativas que cumplen las municipalidades?
- aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito público dentro de la comuna;- aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización;- la planificación y regulación urbana de la comuna y la confección del plan
regulador comunal;- el aseo y ornato de la comuna;- la promoción del desarrollo comunitario;- elaborar, aprobar y modificar el plan de desarrollo comunal, cuya aplicación
deberá armonizar con los planes regionales y nacionales.
Las funciones compartidas son aquellas que ejercen los municipios directamenteo con otros órganos de la Administración del Estado.
¿Cuáles son las funciones compartidas que cumplen las municipalidades?
- la asistencia social;- la salud pública;- la protección del medio ambiente;- la educación y la cultura;- el deporte y la recreación;- el turismo;- el transporte y tránsito público;- la vialidad urbana y rural;- la urbanización;- la construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias;- la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia;- el desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.
En los capítulos siguientes se ahondará en el contenido práctico del desarrollo deestas funciones.
2. LAS ATRIBUCIONES MUNICIPALES
Una vez delimitadas las funciones de los municipios, ellas deben acompañarse delejercicio de atribuciones que hagan posible a estas entidades públicas su cumplimientoefectivo. Las atribuciones pueden ser esenciales o no esenciales.
Las atribuciones esenciales son aquellas que por su importancia y naturalezacorresponde determinar a la ley orgánica constitucional y que taxativamente debenseñalarse en dicha ley.
¿Cuáles son las atribuciones esenciales que ejercen las municipalidades paracumplir con sus funciones?
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- ejecutar el plan comunal de desarrollo y los programas necesarios para sucumplimiento;
- elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto municipal;- administrar los bienes municipales y nacionales de uso público existentes en la
comuna, salvo en los casos en que la administración de estos últimos correspon-da a otros órganos de la Administración del Estado;
- dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular;- establecer derechos por los servicios que presten y por los permisos y conce-
siones que otorguen;- adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles;- otorgar (hasta un monto no superior al siete por ciento del presupuesto
municipal) subvenciones y aportes a personas jurídicas de carácter público oprivado, sin fines de lucro, que colaboren directamente en el cumplimiento desus funciones, límite que no incluye a los establecimientos de educación, desalud o de atención de menores que fueron traspasados a las municipalidades,ni las destinadas a los Cuerpos de Bomberos, ni se incluye las subvenciones oaportes que las municipalidades de Santiago, Providencia y Las Condesefectúen a la «Corporación Cultural de Santiago»;
- aplicar tributos que graven actividades o bienes con identificación local ydestinados a obras de desarrollo comunal;
- constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro,destinadas a la promoción y difusión del arte y la cultura;
- establecer territorios denominados unidades vecinales.
A su vez, las leyes de carácter común pueden también otorgar atribuciones noesenciales a las municipalidades según lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley OrgánicaConstitucional de Municipalidades. Dicha disposición, en su inciso segundo, señala que«las Municipalidades tendrán, además, las atribuciones no esenciales que le confieranlas leyes o que versen sobre materias que la Constitución Política de la Repúblicaexpresamente ha encargado sean reguladas por la ley común,». Entre ellas se cuenta, porexpresa mención en la ley orgánica reformada en 1992, la de «colaborar en lafiscalización y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentariascorrespondientes a la protección del medio ambiente, en los límites comunales, sinperjuicio de las potestades, funciones y atribuciones de otros organismos públicos», asícomo en general todas aquellas atribuciones establecidas en las diversas leyes simples,de carácter o con incidencia municipal, y entre ellas las mencionadas en el capítuloanterior.
El Tribunal Constitucional, en sentencia de 19 de abril de 1988, dispuso que todasaquellas normas que hayan otorgado u otorguen a las municipalidades atribuciones queno revisten el carácter de esenciales quedan entregadas a la ley común, en el entendidoque esta legislación común vigente no menoscabe, entrabe o imposibilite «el cumpli-miento de una función o el ejercicio de una atribución esencial que haya sido entregadapor la Ley Orgánica Constitucional».
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La ley común podrá en el futuro otorgar nuevas funciones y atribuciones a lasmunicipalidades si concurren para ello las siguientes circunstancias :
a) que ellas se encuadren dentro del marco de funciones y atribuciones esencialesestablecido por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades;
b) que se trate de desarrollar, complementar, especificar y, excepcionalmente,condicionar determinados aspectos de las funciones y atribuciones esencialeso que las materias que ellas aborden sean propias de ley común, y
c) que no conlleven obligaciones, condiciones o exigencias que afecten laautonomía municipal, entraben o impidan el ejercicio de las atribuciones o defacultades municipales que impliquen un gasto para cuyo financiamiento la leycorrespondiente no haya previsto los recursos necesarios.
Por otra parte, la Ley Orgánica de Municipalidades establece que, para elcumplimiento de sus funciones, las municipalidades están facultadas para celebrarconvenios con otros órganos de la Administración del Estado, en las condiciones queseñale la ley respectiva, sin alterar las atribuciones y funciones que corresponden a losmunicipios. También pueden celebrar contratos para la ejecución de acciones específi-cas y otorgar concesiones, lo que como veremos más adelante encuentra ampliaaplicación en la prestación de servicios a la comunidad que no ejecuta directamente elmunicipio. En el caso que el monto de los contratos o el valor de los bienes involucradosexceda de 200 Unidades Tributarias Mensuales, deberá realizarse una licitación pública.En los otros casos incluyendo imprevistos urgentes calificados por el concejo, podrállamarse a propuesta privada. Si no se presentan interesados o si el monto de los contratosno excede de 100 UTM, se podrá proceder mediante contratación directa.
Las municipalidades pueden desarrollar actividades empresariales o participar enellas sólo si una ley de quórum calificado las autoriza.
Las municipalidades deben actuar dentro del marco de los planes nacionales yregionales de desarrollo, correspondiéndole al Intendente respectivo velar por elcumplimiento de esta norma. La coordinación entre las municipalidades y entre éstasy los servicios públicos que actúen en sus respectivos territorios, se efectuará medianteacuerdos directos entre estos organismos. A falta de acuerdo, corresponde al Goberna-dor respectivo disponer las medidas necesarias para la coordinación requerida, asolicitud de cualquiera de los alcaldes interesados.
Asimismo, como importante innovación introducida en la reforma de 1992, dos omás municipalidades, pertenezcan o no a una misma provincia o región, podránconstituir Asociaciones Municipales para los efectos de facilitar la solución deproblemas que les sean comunes o lograr el mejor aprovechamiento de los recursosdisponibles.
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3. EL ALCALDE
El alcalde es la máxima autoridad del municipio. Es elegido por sufragio universaldirecto o indirecto, según el caso, su mandato dura cuatro años y puede ser reelegido. Estecargo es incompatible con el ejercicio de cualquier otro empleo o función públicaretribuido con fondos estatales, con excepción de los empleos o funciones docentes deeducación básica, media o superior, hasta el límite de doce horas semanales.
Sin embargo, la Ley Orgánica de Municipalidades establece que los funcionariosregidos por la Ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo, que fueren elegidosalcaldes, tendrán derecho a que se les conceda permiso sin goce de remuneracionesrespecto de los cargos públicos que estuvieren sirviendo en calidad de titulares, por todoel tiempo que comprenda su desempeño alcaldicio.
Resultará electo alcalde el concejal que, habiendo obtenido individualmente elmayor número de preferencias, obtenga a lo menos el 35% de los votos válidamenteemitidos, descontando los votos nulos y los blancos, y siempre que pertenezca a la listamás votada.
De no darse los supuestos señalados anteriormente, el alcalde será elegido por elConcejo de entre sus miembros, en votación que se efectuará en sesión constitutiva delConcejo, por la mayoría absoluta de los concejales elegidos. De no lograrse la mayoríaseñalada se repetirá la votación, circunscrita sólo a los dos concejales que hayan obtenidolas dos más altas mayoría relativas en la elección efectuada en el Concejo. Si se produjeraun empate en esta segunda votación, el cargo de alcalde se ejercerá por cada uno de losconcejales empatados, en dos subperíodos de igual duración. El concejal que pertenecierea la lista mas votada escogerá el período a ejercer.
Existen 334 municipios y alcaldes (y 335 comunas, si se agrega la de la Antártica,aunque ésta no cuenta con municipio y es administrada por el de Punta Arenas) en todoel país, todos los cuales se eligirán democráticamente a partir de 1992.
¿Cuáles son los requisitos para ser elegido Alcalde de acuerdo a la normativavigente?
- ser ciudadano con derecho a sufragio;- saber leer y escribir;- tener residencia en la región a que pertenezca la respectiva comuna o agrupa-
ción de comunas, según corresponda, a lo menos durante los dos años anterioresa la elección;
- tener su situación militar al día;- no estar afecto a ninguna de la inhabilidades que establece la ley.
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¿Quiénes no pueden ser candidatos a Concejales y por consiguiente aAlcaldes ?
- los Ministros de Estado, Subsecretarios, los Secretarios Regionales Ministeria-les, los Intendentes, los Gobernadores, los Consejeros Regionales, los Parla-mentarios, los miembros del consejo del Banco Central y el Contralor Generalde la República;
- los miembros y funcionarios de los diferentes escalafones del poder judicial, asícomo los del Tribunal Constitucional, del Tribunal Calificador de Eleccionesy de los Tribunales Electorales Regionales, los miembros de las FuerzasArmadas, Carabineros e Investigaciones;
- quienes por si o como representantes de otra persona natural o jurídica tengancontratos o cauciones vigentes con la municipalidad o tengan litigios pendien-tes con el municipio en calidad de demandante a la fecha de inscripción de suscandidaturas. Igual inhabilidad rige para quienes sean socios o accionistas enmás de un 25% en una persona jurídica que esté en alguna de dichas situaciones;
¿Por qué motivos el alcalde puede cesar en sus funciones?
- por pérdida de su calidad de ciudadano;- por inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente (es decir, una vez asumido su
cargo), en particular si el alcalde celebra contrato u otorga cauciones en favorde la municipalidad respectiva o tiene litigios pendientes con ésta, en calidadde demandante, durante su mandato;
- por remoción por impedimento grave o notable abandono de sus deberes;- por renuncia por motivos justificados aceptada por los dos tercios de los
miembros en ejercicio del Concejo, salvo que se encuentre postulando a otrocargo de elección popular, para lo cual no requiere acuerdo.
Las dos últimas causales son declaradas por el Tribunal Electoral Regional, arequerimiento de cualquier concejal.
¿Quién y cómo subroga al Alcalde?
Lo subroga el funcionario de mayor jerarquía que le siga dentro de la municipa-lidad, salvo el Juez de Policía Local, si se ausenta por un período no superior a 45 días.
Sin embargo, previa consulta al Concejo, el alcalde puede designar como subrogantea un funcionario que no corresponda a dicho orden, en cuyo caso quien lo subrogue notendrá la atribución de convocar y presidir el Concejo ni de representar protocolarmenteal municipio. Cuando el alcalde se encuentre afecto a una incapacidad temporal superiora 45 días, el Concejo deberá nombrar un suplente de entre sus miembros medianteacuerdo adoptado por la mayoría absoluta de los concejales en ejercicio en sesiónespecial.
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Si el cargo quedara vacante, el concejo debe nombrar otro alcalde de entre susmiembros, por lo que reste del período de cuatro años, el cual debe ser elegido por lamayoría absoluta de los concejales.
¿Cuáles son las atribuciones del Alcalde?
- representar judicial y extrajudicialmente a la municipalidad;- establecer su organización interna;- nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia de acuerdo con las
normas estatutarias que los rijan;- aplicar medidas disciplinarias al personal de su dependencia, según el estatuto;- administrar los recursos financieros, según las normas de la Administración
Financiera del Estado;- administrar bienes municipales o nacionales de uso público de la comuna que
correspondan en conformidad a la ley;- otorgar, renovar y poner término a permisos municipales;- adquirir y enajenar bienes muebles;- dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular;- delegar el ejercicio de parte de sus atribuciones en funcionarios de su dependen-
cia o en los delegados que designe, salvo lo relativo a materias de administra-ción del personal de su dependencia;
- coordinar el funcionamiento municipal con los órganos de la Administracióndel Estado;
- coodinar con los servicios públicos la acción de éstos en el territorio de lacomuna;
- ejecutar actos y celebrar contratos para el adecuado cumplimiento de lasfunciones de la municipalidad. Puede asimismo convenir con los serviciospúblicos la ejecución de acciones de competencia de éstos, y tomar a su cargoestablecimientos o bienes de propiedad de dichos servicios;
- convocar y presidir el Concejo, así como el Consejo Económico y SocialComunal;
- someter a plebiscito, con costo de cargo del municipio, las materias deadministración local relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal,siendo obligatorio su resultado para la autoridad municipal cuando en laconsulta hayan votado más del 50% de los ciudadanos inscritos en los registroselectorales de la comuna;
El Alcalde deberá dar cuenta pública al Concejo y al Consejo Económico y SocialComunal, a más tardar en el mes de abril de cada año, de su gestión anual y de la marchade la municipalidad, además de presentarle el balance de la ejecución presupuestaria yel estado de situación financiera.
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4. EL CONCEJO
El Concejo Municipal es un órgano encargado de hacer efectiva la participa-ción de la comunidad local, ejerce funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras yestá integrado por concejales elegidos por sufragio universal. Se reúne al menos dosveces al mes y sus sesiones son públicas, a menos que los dos tercios de los concejalespresentes acuerden que determinadas sesiones sean secretas.
Al concejo le corresponde:
- elegir al alcalde, cuando proceda;- fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipales
y la ejecución del presupuesto municipal;- fiscalizar las actuaciones del alcalde y formularle las observaciones que estime
pertinentes, pudiendo poner directamente en conocimiento de la ContraloríaGeneral de la República sus actos u omisiones y resoluciones que infrinjan lasleyes y reglamentos, y denunciar a los tribunales los hechos constitutivos dedelito en que aquél incurriere;
- pronunciarse respecto de los motivos de renuncia a los cargos de Alcalde y deconcejal;
- aprobar la participación municipal en asociaciones, corporaciones o fundacio-nes;
- recomendar al alcalde prioridades en la formulación y ejecución de proyectosespecíficos y medidas concretas de desarrollo comunal;
- citar o pedir informe a los organismos o funcionarios municipales cuando loestime necesario para pronunciarse sobre las materias de su competencia;
- solicitar informe a las entidades que reciban aportes municipales;- otorgar su acuerdo para la asignación y cambio de denominación de los bienes
municipales y nacionales de uso público bajo su administración, como asimis-mo, de poblaciones, barrios y conjuntos habitacionales del territorio comunal;
- fiscalizar las unidades y servicios municipales.
A su vez, el alcalde requiere del acuerdo del Concejo para:
- aprobar el plan comunal de desarrollo y el presupuesto municipal, y susmodificaciones, así como los programas de inversión correspondientes;
- aprobar el proyecto del plan regulador comunal y sus modificaciones;- establecer derechos por los servicios municipales y por los permiso y concesio-
nes;- aplicar dentro de los marcos que indique la ley, los tributos que graven
actividades o bienes que tengan una clara identificación local y están destina-dos a obras de desarrollo comunal;
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- adquirir, enajenar, gravar, arrendar por un plazo superior a cuatro años otraspasar, a cualquier título, el dominio o mera tenencia de bienes inmueblesmunicipales o donar bienes muebles;
- expropiar bienes inmuebles para dar cumplimiento al plan regulador comunal;- otorgar subvenciones y aportes para financiar actividades comprendidas entre
las funciones de las municipalidades, a personas jurídicas de carácter públicoo privado, sin fines de lucro, y ponerles término;
- transigir judicial y extrajudicialmente;- otorgar concesiones municipales de bienes y servicios, renovarlas y ponerles
término;- dictar ordenanzas municipales y el reglamento interno de la municipalidad;- omitir el trámite de licitación pública en los casos de imprevistos urgentes u
otras circunstancias debidamente calificadas, con el voto favorable de lamayoría absoluta de los concejales en ejercicio;
- convocar por iniciativa alcaldicia a plebiscito comunal.
Cada concejo estará compuesto por seis concejales en las comunas o agrupacionesde comunas de hasta setenta mil electores; ocho concejales en las comunas o agrupacio-nes de comunas de más de setenta mil y hasta ciento cincuenta mil electores, y diezconcejales en las comunas o agrupaciones de comunas de más de ciento cincuenta milelectores.
Los concejales son elegidos por votación directa mediante un sistema de represen-tación proporcional basado en la «cifra repartidora». Duran cuatro años en sus cargos ypueden ser reelegidos.
En las elecciones municipales las candidaturas a concejales pueden ser deindependientes o de partidos políticos, pudiendo presentarse listas que contengan hastatantos candidatos como cargos corresponda elegir a la comuna.
Los partidos políticos que participen en un pacto electoral podrán subpactar entreellos para acumular sus votos.
Los candidatos independientes que participen en un pacto electoral podránsubpactar entre ellos, con un subpacto de partidos integrantes del mismo o con un partidodel pacto que no sea miembro de un subpacto de partidos.
El concejo se instalará noventa días después de la fecha de la elección respectiva,con la asistencia de la mayoría absoluta de los concejales declarados electos por elTribunal Electoral Regional competente.
La primera sesión será presidida por el alcalde electo o, en su defecto, por elconcejal que haya obtenido individualmente mayor votación ciudadana, sorteándose encaso de empate. Actuará como ministro de fe el secretario municipal respectivo.
Cabe destacar que la formalización de las decisiones municipales se establece através de los siguientes instrumentos :
- ordenanzas, que establecen normas generales y obligatorias aplicables a lacomunidad, cuya infracción se pena con multas de hasta 5 UTM;
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- reglamentos, que establecen normas generales obligatorias y permanentes,relativas a materias de orden interno del municipio;
- decretos alcaldicios, es decir resoluciones que versan sobre casos particulares;- instrucciones, es decir directrices impartidas a los subalternos.
5. EL CONSEJO ECONÓMICO SOCIAL
La ley establece el Consejo Económico y Social comunal como órgano integradopor representantes de la comunidad local organizada. Este consejo es un órgano deconsulta de la municipalidad, que tiene por objeto asegurar la participación de lasorganizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional y de actividades relevan-tes en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Se asegura una represen-tación privilegiada a las juntas de vecinos, como instituciones características dentro dela gama estamentaria de la comunidad local.
Los Consejos Económicos y Sociales Comunales estarán integrados por el alcaldeque lo preside y por consejeros elegidos por sus estamentos, los que duran cuatro añosen su cargo y pueden ser reelegidos.
El consejo económico y social comunal estará, además del alcalde, compuesto porel siguiente número de consejeros:
- diez miembros, en las comunas de hasta treinta mil habitantes;- veinte miembros, en las comunas con más de treinta mil y hasta cien mil
habitantes;- treinta miembros, en las comunas con más de cien mil habitantes.
Del número total de integrantes de cada consejo económico y social, un 40% seráelegido por las juntas de vecinos legalmente constituidas, un 30% por las organizacionescomunitarias funcionales y por las organizaciones laborales cuando las haya en lacomuna, y el restante 30% por las organizaciones representativas de actividadesproductivas de bienes y servicios.
Para la elección de los miembros del consejo económico y social se realizaránasambleas separadas por cada estamento de los señalados. Cada organización o personanatural o jurídica se hará representar en aquéllas por un delegado, debiendo inscribirseen un registro que permanecerá abierto entre 30 y 90 días antes de la elección populardel Consejo Municipal y que estará a cargo del Secretario Municipal como ministro defe. Se requerirá, para solicitar la inscripción en el registro, que las organizacionescomunitarias acrediten personalidad jurídica vigente y domicilio en la comuna de nomenos de dos años (un año para la primera elección).
Los representantes serán elegidos en votación directa, secreta y unipersonal por losdelegados. Resultarán electos quienes obtengan las primeras mayorías individuales,hasta completar el número de consejeros a elegir por el respectivo estamento. Lasmayorías inmediatamente siguientes y hasta completar un número igual de consejeros,
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quedarán elegidos como consejeros suplentes, según el estricto orden de prelación quedetermine el número de votos obtenido por cada uno.
El consejo económico y social comunal tendrá la función de dar su opinión sobre:
- el plan de desarrollo comunal, las políticas de servicios y el programa anual deacción e inversión;
- la cuenta anual del alcalde y el concejo;- todas las materias que el alcalde y el concejo sometan a su consideración.
Este órgano se reunirá en sesiones ordinarias cada tres meses. Podrá reunirse depropia iniciativa convocado por al menos un tercio de sus miembros para estudiar ydebatir materias generales de interés local establecidas en su convocatoria y elevar susopiniones a conocimiento del alcalde y el concejo. Sus sesiones serán públicas.
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CAPITULO III
LA ORGANIZACIONADMINISTRATIVA DEL MUNICIPIO
De acuerdo a la normativa de su Ley Orgánica, las Municipalidades debenadoptar una estructura de carácter funcional cuyos niveles sólo pueden llamarseDirección, Departamento, Sección u Oficina.
Según el número de habitantes que tenga la comuna que administra, el cual estádeterminado por el Censo vigente, las municipalidades pueden adoptar dos tipos deestructuras.
1. LA ORGANIZACIÓN INTERNA
- Comunas con más de 100.000 habitantes
SecretarioMunicipal
AdministradorMunicipal (*)
Secplac
Adm. yFinanzas
......AsesoríaJurídica
ALCALDE
Tránsito Obras DesarrolloComunitario
Aseo yOrnato
Control
......
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- Comunas de 100.000 habitantes o menos
(*) Con acuerdo del Concejo a proposición del Alcalde.
Las municipalidades están facultadas para agrupar dos o más funciones genéricasen una sola, pero no pueden crear nuevas unidades que las determinadas en el artículo12 de la Ley Nº 18.695.
A continuación haremos una breve descripción de las funciones de cada una deestas unidades.
a) La Secretaría Municipal. Está a cargo de un Secretario Municipal y susfunciones son:
- dirigir las actividades de secretaría administrativa del Alcalde y del Concejo;- desempeñarse como ministro de fe en todas las actuaciones municipales.
b) La Secretaría Comunal de Planificación y Coordinación
Es la encargada de asesorar al Alcalde y al Concejo en las siguientes materias:
- servir de secretaría técnica permanente del alcalde y del Concejo en lapreparación y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos dedesarrollo de la comuna;
- asesorar al alcalde en la elaboración de los proyectos del plan de desarrollo yde presupuesto municipal;
- evaluar el cumplimiento de los planes, programas, proyectos y del presupuestomunicipal e informar sobre estos al alcalde y al Concejo;
- efectuar análisis y evaluaciones permanentes sobre el desarrollo de la comuna,con énfasis en lo social y territorial;
- fomentar vinculaciones de carácter técnico con los servicios públicos y con elsector privado de la comuna, y
Alcalde
SecretarioMunicipal
AdministradorMunicipal (*)
las unidades que sea posible establecer
.......
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- recopilar y mantener la información comunal y regional relacionada con susfunciones.
c) Desarrollo Comunitario
Es la encargada de:
- asesorar al alcalde y al Concejo en la promoción del desarrollo comunitario;- prestar asesoría técnica a las organizaciones comunitarias, y- proponer y ejecutar cuando corresponda, medidas tendientes a materializar
acciones relacionadas con la asistencia social, salud pública, protección delmedio ambiente, educación y cultura, capacitación, deporte y recreación,promoción del empleo y turismo.
d) Obras Municipales
Es la encargada de:
- elaborar el proyecto del Plan Regulador comunal y proponer sus modificacio-nes;
- velar por el cumplimiento de las disposiciones del plan regulador comunal yde las ordenanzas correspondientes, para cuyo efecto gozará de la atribuciónde:i) dar aprobación a las subdivisiones de predios urbanos y urbano-rurales y daraprobación a los proyectos de obras de urbanización y de construcción, engeneral, que se efectúen en las áreas urbanas y urbano-rurales. Ellas incluyentanto las obras nuevas como las ampliaciones, transformaciones y otras quedeterminen las leyes y reglamentos;ii) otorgar los permisos de edificación de las obras señaladas anteriormente;iii) fiscalizar la ejecución de dichas obras hasta el momento de su recepción;iv) recibirse de las obras ya citadas y autorizar su uso;v) realizar tareas de inspección sobre las obras en uso, a fin de verificar elcumplimiento de las disposiciones legales y técnicas que las rijan;vi) aplicar normas legales y técnicas para prevenir el deterioro ambiental;vii) confeccionar y mantener actualizado el catastro de las obras de urbaniza-ción y edificación realizadas en la comuna;viii) proponer y ejecutar medidas relacionadas con la vialidad urbana y rural,la construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias y la preven-ción de riesgos y prestación de auxilio en situaciones de emergencia, yix) en general, aplicar las normas generales sobre construcción y urbanizaciónen la comuna.
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e) Aseo y Ornato
Es la unidad encargada de:
- el aseo de las vías públicas, parques, plazas, jardines y, en general, de los bienesnacionales de uso público existentes en la comuna;
- el servicio de extracción de basura;- la construcción, conservación y administración de las áreas verdes de la
comuna.
f) Tránsito y Transporte Público
Es la unidad encargada de:
- otorgar y renovar licencias para conducir vehículos;- determinar el sentido de circulación de vehículos, en coordinación con los
organismos de la Administración del Estado competentes;- señalizar adecuadamente las vías públicas, y- en general, aplicar las normas generales sobre tránsito y transporte públicos en
la comuna.
g) Administración y Finanzas
Es la unidad encargada de:
- asesorar al alcalde en la administración del personal de la municipalidad;- asesorar al alcalde en la administración financiera de los bienes municipales,
para lo cual le corresponderá específicamente:i) estudiar, calcular, proponer y regular la percepción de cualquier tipo deingresos municipales;ii) colaborar con SECPLAC en la elaboración del presupuesto municipal;iii) visar los decretos de pago;iv) llevar la contabilidad municipal en conformidad con las normas de conta-bilidad nacional y con las instrucciones que la Contraloría General de laRepública imparta al respecto;v) controlar la gestión financiera de las empresas municipales;vi) efectuar los pagos municipales, manejar la cuenta bancaria respectiva yrendir cuentas a la Contraloría General de la República, yvii) recaudar y percibir los ingresos municipales y fiscales que corresponda.
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h) Asesoría Jurídica
Le corresponde, a petición del alcalde:
- iniciar y defender los juicios en que la municipalidad sea parte o tenga interés;- informar en derecho todos los asuntos legales que las otras unidades munici-
pales le planteen;- orientar periódicamente a las direcciones respecto de las disposiciones legales
y reglamentarias pertinentes y,- formar y mantener al día los títulos de los bienes raíces municipales.
Cuando lo ordene el alcalde debe efectuar las investigaciones y sumarios adminis-trativos.
i) Control
A esta unidad le corresponde:
- realizar la auditoría operativa interna de la municipalidad con el objeto defiscalizar la legalidad de su actuación;
- controlar la ejecución financiera y presupuestaria municipal, y- representar al alcalde los actos municipales cuando los estime ilegales, para
cuyo objeto tendrá acceso a toda la documentación pertinente.
¿Cómo se crea el cargo de Administrador Municipal?
Podrá existir, según lo establece la reforma de 1992, un administrador municipalen todas aquellas comunas donde lo decida el concejo a proposición del alcalde.
Este cargo se provee por concurso público, tiene dependencia directa del alcaldey se requiere título profesional acorde con la función.
Su remoción se puede producir sin expresión de causa por acuerdo de los dostercios de los miembros en ejercicio del Concejo, sin perjuicio de la responsabilidadadministrativa que le corresponde de acuerdo al Estatuto de Funcionarios Municipales.
De acuerdo a lo establecido en la ley orgánica, le corresponden las siguientesfunciones de carácter general, estando sujeto el resto de sus funciones a lo que determineel Reglamento Interno de la Municipalidad, sometido en dicho aspecto a la aprobaciónde la mayoría absoluta de los miembros del Concejo:
- ejecutar tareas de coordinación de todas las unidades municipales y serviciosmunicipalizados de acuerdo a las instrucciones del alcalde;
- velar por el adecuado cumplimiento de la gestión y ejecución técnica de laspolíticas, planes y programas de la municipalidad.
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La organización interna de la municipalidad, así como las demás funcionesespecíficas que se asignen a las unidades respectivas y su coordinación, deberán serreguladas mediante un reglamento municipal que para tal efecto dictará el alcalde conacuerdo del Concejo.
2. EL RÉGIMEN DE PERSONAL
La Ley Nº 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, en su Título Iestablece las normas básicas a que está afecto el personal de las Municipalidades ydetermina que el Estatuto Administrativo de dichos funcionarios regulará la carrerafuncionaria y considerará en especial el ingreso, los deberes y derechos, la responsabi-lidad administrativa y la cesación de funciones.
La Ley Nº 18.883 de 1989, que aprobó el Estatuto Administrativo Municipal,contiene las normas aplicables al personal de las plantas municipales, respecto a lascuales los alcaldes sólo están sujetos a lo relativo a deberes y derechos y a responsabi-lidad administrativa.
¿Qué es y cómo se constituye la Planta Municipal?
La planta de personal de las Municipalidades se define como el conjunto de cargospermanentes que le asigna la ley a cada Municipalidad. Quienes desempeñan talescargos pueden tener la calidad de titulares, suplentes o subrogantes.
El nombramiento en calidad de titular implica ocupar en propiedad un cargovacante. En cambio, la suplencia y la subrogancia son calidades de desempeño decarácter transitorio.
Para ser nombrado suplente no se requiere la realización de concurso público,siendo sólo exigible que el suplente cumpla con los requisitos necesarios para servir elcargo.
En relación a la conformación de las plantas municipales, el artículo 7º del Estatutodispone que para los efectos de la carrera funcionaria cada Municipalidad sólo podrátener las siguientes 5 plantas de personal:
- directivos;- profesionales;- técnicos;- administrativos;- auxiliares.
No obstante, como resultado de no haberse adecuado a la fecha el sistema deplantas integradas por escalafones al determinado por el artículo 7º del Estatuto, subsisteen el intertanto la modalidad de escalafones contenida en el artículo 26 del D.L. 3.551,
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de 1980, que contempla los de Directivos, Jefaturas, Profesionales, Especializados,Administrativos, Mayordomos y Auxiliares.
Con la reciente reforma a Ley Orgánica Municipal se determinó la existencia detres cargos de confianza del alcalde: el director de Secplac, el de Desarrollo Comunitarioy el Asesor Jurídico. Todos los demás cargos de la planta municipal son de carrera,exigiéndose para ingresar a ellos, en calidad de titular, la realización de concursopúblico, procediendo el término de funciones sólo por las causales que determinaexpresamente el Estatuto y que se mencionan más adelante.
¿Cuáles son los requisitos para servir un cargo de las plantas municipales?
Cabe destacar que para ingresar a la Municipalidad es imprescindible cumplir conlos requisitos que señala la ley, teniendo todas las personas que cumplan con talesexigencias el derecho a postular a un cargo en igualdad de condiciones. Estas son:
- ser ciudadano;- haber cumplido con la ley de reclutamiento y movilización, cuando fuera
procedente;- tener salud compatible con el desempeño del cargo;- haber aprobado la educación básica y poseer el nivel educacional o título
profesional o técnico que por la naturaleza del empleo exija la ley;- no haber cesado en un cargo público como consecuencia de haber obtenido una
calificación deficiente, o por medida disciplinaria, salvo que hayan transcurri-do más de cinco años desde la fecha de expiración de funciones, y
- no estar inhabilitado para el ejercicio de funciones o cargos públicos, ni hallarsecondenado o procesado por crimen o simple delito.
¿Cómo se ingresa a la planta municipal?
El ingreso en calidad de titular a un cargo de la planta requiere la realización deconcurso público, y procede en el último grado de la planta respectiva (actualesescalafones), salvo que existan cargos vacantes de grados superiores que no pudieran serprovistos por ascenso, al no cumplir quienes sigan en el orden del correspondienteescalafón los requisitos del cargo.
El concurso para el ingreso como titular a un cargo de la planta municipal se definecomo un procedimiento técnico y objetivo dirigido a la selección del personal, en que sedeben evaluar los antecedentes de los postulantes y las pruebas que hubieren rendido, siasí se exigiere.
El Estatuto determina ciertos factores mínimos que deben considerarse en losconcursos, siendo éstos los estudios y cursos de formación educacional y de capacita-ción, la experiencia laboral y las aptitudes específicas para el desempeño de la función.
Los factores deben determinarse en forma previa al concurso, como asimismodebe establecerse la forma en que tales factores serán ponderados y el puntaje mínimo
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para ser considerado postulante idóneo. Corresponde preparar y realizar el concurso aldenominado Comité de selección, integrado por el jefe o encargado de personal, unrepresentante del personal, elegido por éste, con sólo derecho a voz, y por los tresfuncionarios de mayor jerarquía de la Municipalidad, con exclusión del Alcalde y delJuez de Policía Local. El Alcalde debe llamar a concurso mediante la publicación de unaviso, que contenga las bases del mismo, en un periódico de los de mayor circulación enla comuna y mediante avisos fijados en la sede municipal, determinando el artículo 18del Estatuto las menciones que debe comprender la respectiva publicación.
Es de interés el contenido del Dictamen Nº 22.415 de 1990, de la ContraloríaGeneral de la República, que en cuanto al llamado a concurso señala que la Ley Nº 18.883no contiene reglas expresas sobre la forma en que deben desarrollarse los concursos paraproveer los empleos públicos, por lo cual debe entenderse que compete a la propiaautoridad determinar las bases y condiciones en que han de realizarse dichos certámenes.
La autoridad que los fija debe proceder conforme a ellas y aplicarlas en formageneral a todos los candidatos.
Luego de realizado el concurso, en base a su resultado el Comité de selección debeproponer al Alcalde los nombres de a lo más tres candidatos que hubieren obtenido losmejores puntajes respecto de cada cargo a proveer.
El Alcalde, entre las personas que se le propongan, seleccionará a una de ellas,correspondiendo seguidamente notificar personalmente al interesado, quien debe mani-festar su aceptación del cargo, acompañando en esta oportunidad los documentosprobatorios de los requisitos de ingreso que exige el artículo 10 del Estatuto, en originalo en copia autentificada ante Notario, y acreditar otros en la forma que indica el artículo11, de dicho cuerpo legal. Si el postulante seleccionado no cumple con esta obligación,el Alcalde debe nombrar a algún otro de los propuestos. Cumplido este procedimiento,el Alcalde procede a nombrar en calidad de titular en el cargo correspondiente.
¿Cuáles son los derechos de los funcionarios ?
El Estatuto consagra diversas prerrogativas para los funcionarios municipales,tales como gozar de estabilidad en el empleo, ascender en el respectivo escalafón;participar en los concursos; hacer uso de feriados, permisos y licencias; recibir asistenciamédica en caso de accidente en acto de servicio o de enfermedad contraída a consecuen-cia del desempeño de sus funciones; participar en las acciones de capacitación; percibirsus remuneraciones y prestaciones de carácter social.
¿Cuáles son las obligaciones funcionarias?
El Título III del Estatuto se refiere a las obligaciones de los funcionariosmunicipales, normas que son aplicables a los Alcaldes, cuyo incumplimiento acarrea laconsiguiente responsabilidad administrativa. Se establece para su determinación elrespectivo procedimiento y las sanciones a aplicar en el evento de concluirse que existeresponsabilidad, las que consisten en censura, multa y destitución del cargo.
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Por otra parte, la infracción de las obligaciones o deberes funcionarios puedederivar en anotaciones negativas en la hoja de vida, afectando por ende la calificacióndel funcionario.
¿Cuáles son las causales de cesación de funciones?
Las causales por las cuales procede el término de funciones del personal municipalestán determinadas en el art. 144 del Estatuto Municipal, siendo éstas:
- aceptación de renuncia;- obtención de jubilación, pensión o renta vitalicia en un régimen previsional, en
relación al respectivo cargo municipal;- declaración de vacancia;- destitución;- supresión del empleo, y- fallecimiento.
¿Cuál es el sistema de promociones?
Las promociones se efectúan por ascenso y excepcionalmente por concurso.El ascenso es el derecho de un funcionario a acceder a un cargo vacante de grado
superior en la línea jerárquica de la respectiva planta (actualmente en el respectivoescalafón), constituyendo con el nombramiento la forma de provisión, en calidad detitular, de los cargos municipales. El ascenso prima sobre el nombramiento, ya que enel evento de existir un cargo vacante y encontrarse en el respectivo escalafón unfuncionario que reúna los requisitos para acceder a él, corresponde que el Alcaldedisponga el respectivo ascenso, no procediendo llamar a concurso público para proveerel cargo de que se trate.
¿Qué es la Calificación?
El desempeño y las aptitudes de los funcionarios están sujetos a evaluación,atendidas las exigencias y características de sus cargos. El sistema de calificaciones sirvede base para el ascenso, la capacitación, los estímulos y la eliminación del servicio.
Los artículos 29 al 50 del Estatuto Municipal regulan el sistema de calificaciones.El proceso de calificación deberá iniciarse a contar del 1º de septiembre de 1992. Noobstante, se encuentra en trámite legislativo un proyecto de ley que sustituye íntegra-mente el sistema de calificaciones que prevé el Estatuto, derivado de presentar éstediversos problemas para su aplicación, y de no considerarse adecuado al objeto de laevaluación del personal.
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¿Que son las contrataciones de personas a honorarios?
El inciso 1º del artículo 4º del Estatuto Municipal, establece que mediante decretodel alcalde podrán contratarse, sobre la base de honorarios, a profesionales y técnicos deeducación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarselabores accidentales y que no sean las habituales de la municipalidad. Bajo las mismascondiciones, las municipalidades pueden contratar a extranjeros que posean títulocorrespondiente a la especialidad que se requiera.
Por otra parte, el inciso 2º del artículo antes mencionado regula la facultad decontratar sobre la base de honorarios la prestación de servicios para cometidos especí-ficos, de acuerdo a las normas generales, disposición que conforme a pronunciamientosde la Contraloría General de la República «implica que estas contrataciones puedenrecaer, incluso, en labores permanentes y habituales de las municipalidades y convenirsetanto con personas naturales como jurídicas, siendo suficiente para tal objeto que sedetermine en forma concreta la tarea a desarrollar».
Las personas contratadas a honorarios quedan afectas a las estipulaciones queestablezca el respectivo contrato, aspecto en el cual la Contraloría General de laRepública ha señalado que «tratándose de personas contratadas bajo el régimen dehonorarios, éstas pueden, si así se ha estipulado en sus respectivos convenios, gozar debeneficios análogos a los de feriado, licencias médicas, permisos, viáticos, indemniza-ción por accidentes en actos de servicio, pago de pasajes y de horas extraordinarias, quela ley confiere a los empleados públicos o municipales, sin que ello importe haceraplicable a dichas personas preceptos estatutarios que son propios de los funcionarios deesa condición».
¿Cuál es el rol de la Capacitación?
El Estatuto consagra como elemento básico de la carrera funcionaria la capacita-ción del personal, la que está destinada a que los funcionarios desarrollen, perfeccioneno actualicen los conocimientos y destrezas necesarias para el eficiente desempeño de suscargos o aptitudes funcionarias.
En este contexto, considera tres tipos de capacitación:
- para el ascenso, que habilita a los funcionarios para asumir cargos superiores,respecto a la cual se debe seleccionar a los postulantes sujetándose estrictamen-te al escalafón, siendo en todo caso de carácter voluntario respecto del personal;
- de perfeccionamiento, que va dirigida a mejorar el desempeño del funcionarioen el cargo que ocupa. La selección del personal que accederá a este tipo decapacitación requiere la realización de un concurso.
- voluntaria, que corresponde a aquella de interés para la municipalidad y que noestá ligada a un cargo determinado ni es habilitante para el ascenso. Correspon-de al Alcalde determinar su procedencia, y en tal evento seleccionar a losinteresados mediante concurso.
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Las acciones de capacitación pueden realizarse mediante convenios con organis-mos públicos o privados, nacionales, extranjeros o internacionales. Además, dos o másmunicipalidades pueden desarrollar programas o proyectos conjuntos de capacitación yperfeccionamiento y coordinar sus actividades para tal objeto.
De conformidad a las normas estatutarias, el proyecto de presupuesto municipaldebe consultar los recursos necesarios para el desarrollo de los programas de capacita-ción y perfeccionamiento. Por otra parte, se considera la posibilidad de otorgar becasa los funcionarios para estos efectos.
3. EL RÉGIMEN DE BIENES
La municipalidad, por ser una persona autónoma de derecho público, dispone deun patrimonio propio, el que está integrado, entre otros, por bienes corporales eincorporales que posean o adquieran a cualquier título. Forman parte del patrimoniomunicipal los bienes muebles e inmuebles que posea o adquiera a cualquier título elmunicipio.
¿Cuál es la diferencia entre los bienes corporales y los incorporales?
Son bienes corporales los que tienen un ser real y pueden ser percibidos por lossentidos.
Son bienes incorporales los que consisten en meros derechos, como son loscréditos. Ellos no pueden ser percibidos por los sentidos.
A su vez, de conformidad al artículo 566 y siguientes del Código Civil, las cosascorporales se dividen en muebles e inmuebles. Bienes muebles son los que puedentransportarse de un lugar a otro, sea moviéndose por si mismo, sea que se muevan poruna fuerza externa.
Bienes inmuebles o bienes raíces son aquellos que no pueden transportarse de unlugar a otro y los que adhieren permanentemente a ellos, como los edificios.
a) Adquisición, administración y disposición de bienes inmuebles munici-pales.
De conformidad al artículo 27, de la Ley Orgánica de Municipalidades laadquisición del dominio de los bienes inmuebles se sujetan a las normas del derechocomún, requiriéndose para ello el acuerdo del concejo.
No obstante, para dar cumplimiento al plan regulador comunal, las municipalida-des están facultadas para adquirir bienes raíces por expropiación, los que para estosefectos se declaran de utilidad pública, causal que admite la Constitución Política de laRepública (artículo 19, Nº 24, inciso 3º). Cualquier otro tipo de expropiación requierede ley especial o general. Para proceder a la expropiación antes reseñada el alcalde
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deberá contar con el acuerdo del concejo.La administración de los bienes municipales corresponde a la municipalidad y es
al alcalde a quien la ley atribuye la facultad de administración respectiva.Los bienes inmuebles municipales sólo pueden ser gravados o arrendados en caso
de necesidad o utilidad manifiesta. Para gravar o arrendar por un plazo superior a 4 años,el alcalde requiere el acuerdo del concejo.
Cabe consignar que las municipalidades pueden otorgar concesiones para laadministración de establecimientos o bienes específicos que posean o tengan a cualquiertítulo.
El otorgamiento de concesiones se hará previa licitación pública en el caso que eltotal de los derechos o prestaciones que deba pagar el concesionario sea superior a cienunidades tributarias mensuales. Si los derechos o prestaciones a pagar son inferiores, sepodrá llamar a propuesta privada. Igual procedimiento podrá aplicarse, no importandoel valor de los bienes involucrados, cuando concurran imprevistos urgentes u otrascircunstancias calificadas por el concejo con el voto favorable de la mayoría absolutade los concejales en ejercicio.
Los bienes raíces municipales pueden ser enajenados a título oneroso en caso denecesidad o utilidad manifiesta. El procedimiento a seguir es el de remate o licitaciónpública, siendo el valor mínimo el avalúo fiscal, el cual sólo podrá ser rebajado conacuerdo del concejo. Por último, el alcalde requiere el acuerdo del citado concejo paraproceder a la enajenación de los bienes en estudio. No se autoriza la venta directa de losinmuebles, ni su enajenación a través de una licitación privada.
Según lo ha determinado la jurisprudencia administrativa de la ContraloríaGeneral de la República, es posible transferir gratuitamente bienes raíces municipalescon acuerdo del concejo, conforme al DFL Nº 789 de 1978 del ex-Ministerio de Tierrasy Colonización, previo decreto supremo. Para sostener esa interpretación se basa en elartículo 55 letra e) de la ley orgánica, que autoriza al alcalde, con acuerdo del concejo,para «traspasar a cualquier título» el dominio de los citados bienes.
Similar situación ocurre respecto al Decreto Ley Nº 1056, de 1975, que autoriza,cumplidas ciertas condiciones, la enajenación de toda clase de bienes de las institucionesdescentralizadas del sector público, que no sean imprescindibles para el cumplimientode los fines de la entidad respectiva, que requiere igualmente la dictación de un decretosupremo fundado.
b) Adquisición, administración, disposición y donación de bienes mueblesmunicipales.
La adquisición de bienes muebles constituye una facultad exclusiva del alcalde,conforme al derecho común aplicable a los particulares.
En cuanto a la administración de dichos bienes se aplican normas similares a lasque rigen para los bienes inmuebles, es decir el ejercicio de dicha facultad correspondeal alcalde. Idéntica situación ocurre con las concesiones de bienes muebles municipales.La enajenación de bienes muebles corresponde al alcalde, sin necesidad de acuerdo del
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concejo. La venta de estos bienes requiere de remate público y deben ser dados de bajapreviamente.
En casos calificados las municipalidades podrán donar tales bienes a institucionespúblicas o privadas de beneficencia de la comuna, previo acuerdo del concejo.
c) Administración y concesión de bienes nacionales de uso público queadministre la Municipalidad.
Corresponde a las municipalidades administrar los bienes nacionales de usopúblico, salvo que por su naturaleza o fines corresponda que sean administrados porotros órganos de la Administración del Estado. Dicha facultad ha sido radicada en elalcalde. Los bienes nacionales de uso público son aquellos cuyo dominio pertenece a lanación toda y su uso a todos los habitantes. Sin embargo, es posible conceder a unparticular el uso de un bien nacional de uso público siempre que el goce que éste efectúano impida el uso y goce de los demás habitantes de la República. Por ejemplo, no esposible conceder a un particular el uso exclusivo de una plaza, pero si es factibleautorizarlo para que instale un quiosco. Estos bienes están fuera del comercio humano,por lo que no son susceptibles de enajenación mientras conserven su carácter de tales.La autoridad puede entregarlos en permiso o concesión, pero sólo se otorga una meratenencia sobre ellos. La ley dispone que los bienes nacionales de uso público queadministre la municipalidad podrán ser objeto de permisos y concesiones.
Los permisos son esencialmente precarios y pueden ser modificados o dejados sinefecto por la municipalidad, sin derecho a indemnización.
Las concesiones dan derecho de uso preferente del bien concedido en lascondiciones que fije la municipalidad. Esta puede darles término en cualquier momento,cuando sobrevenga un menoscabo o detrimento grave al uso común o cuando concurranotras razones de interés público. En caso que el término anticipado de la concesión nose haya producido por incumplimiento de las obligaciones del concesionario, este tendráderecho a indemnización.
Es atribución privativa del alcalde otorgar, renovar y poner término a los permisos.Para otorgar concesiones renovarlas y ponerles término, el alcalde requiere el acuerdodel concejo.
Cabe recordar, asimismo, que las municipalidades pueden otorgar concesionespara la administración de bienes específicos que posean o tengan a cualquier título, entrelos cuales se encuentran los bienes nacionales de uso público, previa licitación pública,siendo aplicables las disposiciones reseñadas previamente para el otorgamiento deconcesiones de bienes municipales.
d) Inembargabilidad de los bienes.
Los bienes municipales destinados al funcionamiento de sus servicios y los dinerosdepositados a plazo o en cuenta corriente son inembargables.
Esta norma se basa en la necesidad que tiene la municipalidad de contar sin
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interrupción con sus bienes para el cometido de la gestión pública municipal, por lo cualno puede estar sometido a contingencias de litigios que pudieran alterar su labor. Noobstante lo anterior, las sentencias que condenen a un municipio deben cumplirse através de la dictación de un decreto alcaldicio, lo cual constituye una obligación para lamunicipalidad.
e) Obligación de otorgar caución.
Las personas que contraigan obligaciones contractuales con la municipalidad poruna suma no inferior a dos unidades tributarias mensuales, deben rendir caución paraasegurar que se cumplirá lo pactado o para precaver cualquier posible daño o perjuicio.Son especies de caución la fianza y la hipoteca.
La jurisprudencia de Contraloría ha determinado que se debe exigir caucióncuando el contrato celebrado con el particular afecte a un bien municipal y siempre quequeden pendientes obligaciones.
4. RÉGIMEN DE FISCALIZACIÓN
El sistema de control sobre los actos municipales se inicia al interior del organis-mo, por medio de su alcalde, del concejo y de las propias unidades municipales en elámbito de su competencia, y se entiende hasta la comunidad local, sin perjuicio de lasatribuciones que se confieren a la Contraloría General de la República.
Debe distinguirse dos tipos de fiscalización: la interna y la externa.
¿Cómo opera la fiscalización interna?
Se trata del control que por vía jerárquica y con sus propios medios efectúa elmunicipio, con el fin de que éste adecúe su actividad al ordenamiento legal vigente y queella sea desempeñada con la eficiencia requerida.
Al alcalde, como máxima autoridad de la municipalidad, le corresponde sudirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento, así comosu fiscalización interna.
El Concejo es el principal examinador de la gestión municipal, teniendo plenoacceso a la información proveniente de las unidades internas del propio ente local o a losinformes que emita la Contraloría General de la República cuando aparezca comprome-tida la responsabilidad del alcalde. Sus principales atribuciones en este ámbito son:
- fiscalizar el cumplimiento de los planes y programas de inversión municipalesy la ejecución del presupuesto municipal;
- fiscalizar las actuaciones del alcalde y formularle las observaciones que lemerezcan, las que deberán ser respondidas verbalmente o por escrito, pudiendo
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poner directamente en conocimiento de la Contraloría sus actos u omisiones yresoluciones que infrinjan las leyes y reglamentos, y denunciar a los tribunaleslos hechos constitutivos de delito en que incurriera;
- citar o pedir informe a los organismos o funcionarios municipales cuando loestime necesario para pronunciarse sobre las materias de su competencia;
- solicitar informe a las entidades que reciban aportes municipales;- fiscalizar las unidades y servicios municipales.
Es importante reiterar lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley Nº 18.695, quedetermina que el alcalde es un funcionario público que tiene responsabilidad adminis-trativa y por consiguiente penal y civil, al igual que el resto de los funcionariosmunicipales.
Diversas disposiciones otorgan funciones fiscalizadoras a unidades internascomo son:
- la Secretaría Comunal de Planificación, que debe evaluar el cumplimiento delos planes, programas, proyectos y del presupuesto municipal, debiendoinformar de estas materias al alcalde y al concejo;
- la unidad de administración y finanzas que debe controlar la gestión financierade las empresas municipales;
- la de asesoría jurídica, que debe orientar permanentemente al resto de lasunidades municipales acerca de las normas legales y reglamentarias pertinen-tes, a la vez que, por orden del alcalde, debe efectuar las investigaciones ysumarios administrativos;
- la unidad de control tiene otorgadas dentro de las unidades internas municipa-les las funciones más importantes en lo que respecta a fiscalización, pues sulabor consiste, precisamente, en evaluar y fiscalizar a las demás unidadesmunicipales. A ella le corresponde realizar la auditoría operativa interna de lamunicipalidad, con el objeto de fiscalizar la legalidad de su actuación. Lecorresponde, asimismo, controlar la ejecución financiera y presupuestaria yrepresentar al alcalde los actos municipales que considere ilegales.
El ejercicio de esta última atribución responsabiliza al jefe de dicha unidad de todairregularidad no representada en el exámen de la legalidad de los actos.
Por último, en el ámbito de la fiscalización interna cabe recordar que el artículo 10de la antes citada Ley Nº 18.575, de Bases de la Administración del Estado, establece quelas autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles quecorresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de losorganismos y de las actuaciones del personal de su dependencia. Este control se extiendetanto a la eficiencia y a la eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivosestablecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.
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¿Cómo opera la fiscalización externa?
La ley Orgánica Constitucional de Municipalidades se refiere al sistema defiscalización a que se encuentran afectos los municipios en su artículo 42, que señala que«las Municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, deacuerdo con su Ley Orgánica Constitucional, sin perjuicio de las facultades generales defiscalización interna que correspondan al alcalde, al concejo y a las unidades municipa-les dentro del ámbito de su competencia».
Ello guarda conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 de la ConstituciónPolítica de la República, de acuerdo al cual el organismo contralor debe velar por lalegalidad de lo actos de las Municipalides, fiscalizar el ingreso y la inversión de susfondos, examinar y juzgar las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes dedichas entidades, y desempeñar las demás funciones que le encomienda su ley orgánicaconstitucional.
La Contraloría cumple con sus facultades fiscalizadoras a través del ejercicio desus funciones de control de legalidad, en virtud de las cuales puede impartir dictámenesjurídicos sobre todas las materias sujetas a su control, sin perjuicio de las instruccionesque puede emitir para la correcta aplicación de las disposiciones, como asimismo a travésde su función de registro, en virtud de la cual las resoluciones que dictan los entes localesestán exentas del trámite de toma de razón, pero deben someterse a registro en elorganismo contralor cuando afecten a funcionarios municipales. Para ese objeto, laContraloría debe llevar un registro de personal municipal en la forma y condiciones enque lo hace para el resto del sector público, debiendo las municipalidades remitir losantecedentes que ella solicite.
Debe recordarse que el trámite de toma de razón se refiere al exámen previo de lalegalidad de los actos que efectúa dicho Organismo, de acuerdo con el artículo 88 de laConstitución Política de la República y el artículo 1º de la Ley 10.336, de organizacióny atribuciones de la Contraloría. El sistema antes señalado no impide que ejerza susfacultades generales de fiscalización con el fin de constatar que las municipalidadesrealicen sus funciones de conformidad a la legalidad vigente.
La Contraloría efectúa, según lo señala la Circular Nº 18.127, de 1988, programasde control administrativo y de control financiero, y cuando procede realiza visitasinspectivas y sustancia los procesos disciplinarios de rigor.
El control administrativo incluye el exámen de materias referidas al funciona-miento del municipio y al cumplimiento de las normas estatutarias y de remuneracionesque rigen al personal municipal.
El control financiero, según dispone en lo pertinente el Título VI del Decreto LeyNº 1.263, de 1975, sobre Administración Financiera del Estado (ley que incluye a lasMunicipalidades entre los servicios e instituciones afectas al sistema de administraciónfinanciera del Estado), considera todas las acciones orientadas a cautelar y fiscalizar lacorrecta administración de los recursos del Estado.
Corresponde a la Contraloría fiscalizar el cumplimiento de las disposicioneslegales y reglamentarias que dicen relación con la administración de los recursos del
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Estado y efectuar auditorías para verificar la recaudación, percepción e inversión de susingresos y de las entradas propias de los servicios, como asimismo le correspondeigualmente el exámen y juzgamiento de las cuentas de dichas entidades, pudiendo exigirlos informes necesarios que permitan comprobar los ingresos y gastos de su gestión.
En lo que se refiere a los procedimientos disciplinarios, el organismo contralorpuede instruir sumarios administrativos.
Cuando un funcionario cause un detrimento al patrimonio del municipio, laContraloría podrá constituirlo en cuentadante, y posteriormente hacer efectiva suresponsabilidad a través del juicio de cuentas.
Por último, y no menos importante, cabe considerar el derecho de los particulares,establecido en el Título Final de la Ley de Municipalidades, de reclamar individualmentecontra las resoluciones u omisiones ilegales en que incurra la municipalidad. De serrechazado el reclamo por el alcalde, puede ser presentado ante la Corte de Apelacionesrespectiva.
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CAPITULO IV
LOS INGRESOS Y GASTOSMUNICIPALES
El presupuesto es una herramienta de gestión que permite ordenar en formaeficiente los recursos con que cuenta una organización y el gasto en que ella incurre, enfunción de las directrices principales que la definen.
El proceso de elaboración del presupuesto municipal comienza antes del mes deOctubre del año anterior al de su ejecución. Este es confeccionado por las Unidades dePlanificación y Finanzas de la Municipalidad de acuerdo a los lineamientos básicosdefinidos por el alcalde.
Según las modificaciones a la ley orgánica aprobadas en 1992, la primera semanade Octubre de cada año el alcalde someterá a consideración del concejo las orientacionesglobales del municipio (incluyendo el plan comunal de desarrollo y sus modificaciones,las políticas de servicios municipales y las políticas y proyectos de inversión), elpresupuesto municipal y el programa anual, con sus metas y líneas de acción. El Concejotiene plazo hasta el 15 de Diciembre para pronunciarse sobre el presupuesto, luego derealizar las consultas pertinentes al Consejo Económico y Social Comunal.
Cabe hacer notar que el Concejo no puede aumentar las partidas de gastos, sinosolamente disminuir o realizar cambios de ítemes, salvo respecto de gastos establecidospor ley o por convenios celebrados por el municipio. Es obligación que el Concejoapruebe solamente presupuestos debidamente financiados. Durante el ejercicio debevelar por que no ocurran déficit y debe aprobar las modificaciones correctivas aproposición del alcalde. Esto es muy importante, ya que la ley indica que «el alcalde queno propusiere las modificaciones correspondientes o los concejales que las rechacenserán solidariamente responsables de la parte deficitaria que arroje la ejecuciónpresupuestaria anual al 31 de Diciembre del año respectivo. Habrá acción pública parareclamar el cumplimiento de esta actividad». Para estos efectos, el concejo deberáexaminar trimestralmente el programa de ingresos y gastos, mientras corresponderá aljefe de la unidad de control la obligación de representar al concejo los déficit que adviertaen el presupuesto municipal.
Además, la ley establece que en el caso que «..los pronunciamientos realizadospor el Concejo no se produjeren dentro de los términos legales señalados, regirá lopropuesto por el alcalde».
Una vez aprobado el presupuesto municipal, este debe ser promulgado por un
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Decreto Alcaldicio.En la gestión y elaboración de un presupuesto municipal es fundamental la
estructura de ingresos y gastos. Como referencia, el siguiente cuadro señala la estructurade ingresos y gastos a nivel nacional para 1990.
ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA EN 1990
INGRESOS ( % )Ingresos Operación 51.42Fondo Común Municipal 29.71Saldo Inicial de Caja 5.71Transferencias 5.61Endeudamiento 3.86Venta Activos 1.59Otros Ingresos 2.10Total Ingresos 100.00
GASTOS ( % )Bienes y Servicios de Consumo 34.74Transferencias Corrientes 26.44
- Transferencias Educación 7.95- Transferencias Salud 2.67- Otras Transferencias 15.82
Inversión Real 20.75Gasto Personal 16.13Otros gastos 1.94Total Gastos 100.00
Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
En el presente capítulo se tratarán sucesivamente los ingresos y los gastosmunicipales.
Es necesario recalcar que los presupuestos municipales no forman parte delpresupuesto de la Nación y, por tanto, cada municipalidad cuenta con la autonomíasuficiente para aprobar el suyo.
Los recursos con que cuenta el municipio se encuentran definidos a través dediferentes cuerpos legales, que permiten distinguirlos y clasificarlos conforme a suorigen.
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1. LOS RECURSOS PROPIOS DEL MUNICIPIO
La Ley de Rentas Municipales, D.L. Nº 3.063, de 1979, y la Ley Nº 17.235, de1969, sobre Impuesto Territorial, determinan en conjunto los principales ingresospropios que perciben los Municipios.
Otros ingresos con carácter de propios se establecen en la Ley Nº 18.681 de 1976(registro de marcas); el D.F.L. Nº 458 de 1987 (multas por infracciones Ley urbanismoy construcción); la Ley Nº 18.700 de 1988 (multas por propaganda electoral fuera deplazos); la Ley Nº 18.591 de 1987 (intereses y amortizaciones del programa de Lotes conServicios). A su vez, leyes específicas establecen ingresos propios por la explotación decasinos en Arica, Puerto Varas, Coquimbo y Viña del Mar.
Los ingresos establecidos en los cuerpos legales señalados precedentementeconstituyen el patrimonio del municipio, por lo que se les denomina Ingresos Propios.
Los recursos propios se pueden clasificar en Ingresos PropiosPermanentes, losprovenientes del Fondo Comun Municipal y los Otros Ingresos Propios.
a) Los ingresos propios permanentes
Los Ingresos Propios Permanentes son todos aquellos ingresos municipales concarácter de estables en el tiempo, en el sentido que siempre conformarán parte delpresupuesto y que no experimentarán variaciones significativas de un año a otro.
i) El Impuesto TerritorialSe refiere a las Contribuciones de Bienes Raíces, las cuales se pagan de acuerdoal avalúo de la propiedad, considerando la característica del predio, agrícola o noagrícola, estableciendo para cada caso el monto de avalúo exento.Este tributo es recaudado directamente por la Tesorería General de la República,de acuerdo a las boletas de pago emitidas por el Servicio de Impuestos Internos,en los meses de Abril, Junio, Septiembre y Noviembre. Un 40% es de directobeneficio municipal y un 60% integra el Fondo Común Municipal.El monto de este impuesto es equivalente a una tasa del 20 por mil sobre el avalúodel bien raíz. El 1º de Enero de 1993 entrarán en vigencia los nuevos avalúosfiscales, actualizando los establecidos en 1979 con una tasa de 16 por mil sobre elavalúo.La recaudación de este impuesto constituye la principal fuente de ingresos para lasmunicipalidades del país.
ii) Los Derechos de AseoEl cobro del Derecho de Aseo por extracción de residuos se realiza mediante lafijación de tarifas o montos que las municipalidades cobran, de acuerdo a lodispuesto en los artículos 6º, 7º, 8º y 9º del D.L. 3.063, de 1979 y reglamentado porel D.S. Nº 261 y el D.S. Nº 1.281 del Ministerio del Interior.
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Este derecho se cobra tanto por extracción de residuos domiciliarios, comotambién en establecimientos industriales y comerciales, para lo cual se estableceuna tarifa diferenciada.Los comerciantes e industriales pagan este derecho en conjunto con la respectivaPatente Municipal. En el caso de las residencias particulares, lo hacen conjunta-mente con el impuesto territorial.La Ley 3.063 posibilita que el municipio establezca tarifas diferenciadas paraciertos usuarios que requieren de una mayor frecuencia para la extracción de susbasuras. Asimismo, y de acuerdo con la calidad y frecuencia general del servicioque se presta, se fijan los derechos del mismo en una cantidad no superior al costodeterminado.El monto de las tarifas, establecidas de acuerdo al reglamento citado anteriormen-te, debe ser informado al Intendente Regional antes del 31 de Octubre del añocalendario anterior a aquel en que se vaya a aplicar dicho derecho.
iii) Los Permisos de CirculaciónLos vehículos que transitan por las calles, caminos y vías públicas están gravadoscon un impuesto anual por permisos de circulación a beneficio de la municipalidadrespectiva, conforme a las tasas establecidas en el artículo 12º de la Ley de Rentas.Este tributo puede ser pagado hasta en dos cuotas en cualquier municipalidad delpaís y permite circular por todo el territorio nacional. Su recaudación es respon-sabilidad municipal y se aplica mediante tasas diferenciadas de acuerdo al avalúofiscal del vehículo.Las zonas extremas, es decir la I, XI y XII Regiones y las Provincias de Chiloé yPalena se encuentran exentas en un 50% de dicho tributo.Este tributo es de entero beneficio municipal, quedando un 50% para la munici-palidad que recaudó el permiso y aportándose el otro 50% al Fondo ComúnMunicipal.
iv) Las Patentes MunicipalesEl ejercicio de toda profesión, oficio, industria, comercio, arte o cualquier otraactividad lucrativa secundaria o terciaria, sea cual fuere su naturaleza o denomi-nación, está sujeto a una contribución de patente municipal de acuerdo a loestablecido en la Ley de Rentas Municipales ( artículos 23º al 34º ) y reguladas porel D.S. Nº 484, D.L. Nº 824, D.S. Nº 149 y D.L. Nº 3.637.Se define un monto mínimo a pagar de 1 UTM y un monto máximo de 1.000 UTM,estando la municipalidad facultada para fijar la tasa entre un dos y medio por mily un cinco por mil del capital propio de cada contribuyente.Se encuentran exentas de este tributo las personas o entidades de beneficencia,culto religioso, promoción de los intereses comunitarios, cultural, artístico odeportivas, sin fines de lucro.Cabe señalar que quien compra un bien raíz gravado con patentes se constituye enresponsable de pagar las patentes morosas.
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v) Concesiones y ServiciosSon éstos derechos que el contribuyente está obligado a pagar por concepto deactividades o servicios prestados por el municipio. Entre otros podemos mencio-nar los siguientes:- permisos de edificación;- urbanización;- ocupación de la vía pública;- extracción de ácidos;- ocupación de bienes nacionales;- derecho a propaganda;- licencias de conducir;- trasferencias de vehículos;- comercio ambulante.
vi) Rentas VariasLos municipios podrán además percibir ingresos por:- venta de bienes y servicios;- renta de inversiones;- multas y penas;- intereses;- reajustes;- especies encontradas.
b) El Fondo Común Municipal
Es éste un mecanismo de redistribución de ingresos destinado a equilibrar elsistema presupuestario municipal, apoyando financieramente a las municipalidades demenores recursos.
Este Fondo es administrado por el Ministerio del Interior, a través de la Subsecre-taría de Desarrollo Regional y Administrativo, contando con la participación de laTesorería General de la República para la recaudación de los recursos provenientes detodas las municipalidades del país y su posterior reintegro a cada una de ellas, de acuerdoa los coeficientes de distribución calculados según lo establecido por la ley.
Los recursos provenientes de este fondo son sumados a los recursos de cadamunicipalidad y pueden ser utilizados libremente por cada administración comunal.
El F.C.M. se compone a partir de los siguientes recursos :
- un 60% del Impuesto Territorial;- un 50% de los Permisos de Circulación de Vehículos;- un 65% de las Patentes Municipales que recauden las municipalidades de
Providencia y Las Condes;- un 45% de las patentes municipales que recaude la municipalidad de Santiago;- al aporte fiscal eventualmente establecido en la ley de presupuestos.
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El Impuesto Territorial constituye en promedio el 70% del F.C.M., los Permisosde Circulación un 25% y las Patentes Municipales un 5%, excluído el aporte fiscal.
Crecimiento anual del Fondo Común Municipalpara el período 1984 - 1991
AÑO MONTO EN M$ DE 1991 VARIACION (%) ANUAL
1984 48.089.7561985 47.586.218 - 1.051986 52.003.050 9.281987 57.062.365 9.731988 63.754.855 11.731989 67.189.007 5.391990 61.446.123 - 8.551991 78.887.353 28.38
En la medida que se ha mejorado los sistemas de recaudación de recursos, el FondoComún Municipal ha experimentado un crecimiento real de un 64% entre 1984 y 1991.En 1991 se ha establecido un aporte fiscal en compensación por el atraso de la entradaen vigencia de los avalúos fiscales actualizados de la propiedad territorial.
El D.S. Nº 347, de 1987, del Ministerio del Interior, modificado por el D.S. Nº1951, de 1989, reglamenta tanto el proceso de recaudación como el de distribución delFondo Común Municipal.
La distribución de recursos, provenientes del Fondo, se realiza a través de doscoeficientes de participación.
i) Coeficiente de participación trienalEste coeficiente se calcula en base a las características propias de cada comuna(población, predios exentos e ingresos propios permanentes), con un carácterredistributivo.El valor del coeficiente es válido por un período de tres años consecutivos y sucálculo se efectúa automáticamente de acuerdo a los siguientes parámetros fijadospor la ley:- Un 10% en proporción directa al número de comunas que existen en el país
(335). Cada municipio recibe la misma cantidad por este concepto.- Un 20% en proporción directa de la población comunal respecto a la población
total del país. En la población comunal se incluye la flotante para aquellascomunas consideradas balnearios o para aquellas que por su naturaleza poseanvariaciones poblacionales estacionales. A mayor población, mayor participa-ción.
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- Un 30% en proporción directa de los predios exentos de cada comuna enrelación a los predios exentos totales del país. Este concepto permite cuantificarporcentualmente la magnitud de la captación de recursos vía impuesto territo-rial por parte del municipio. A mayor porcentaje de exención, mayor participa-ción.
- Un 40% en proporción directa al menor ingreso propio permanente municipalpor habitante de cada comuna, en relación al promedio nacional. Mientrasmenor sea el ingreso propio permanente por habitante de la comuna conrespecto del nacional, mayor participación tendrá por este concepto en el FondoComún Municipal.
ii) El coeficiente de participación Anual por Menores Ingresos para Gastos de Operación AjustadosEste coeficiente es calculado año a año y está destinado a cubrir posibles déficitoperacionales que presenten algunas comunas ( Gastos en Personal y en Bienes yServicios de Consumo). Adicionalmente, las comunas pueden participar al consi-derarse en el gasto de operación necesidades de inversión, financiamiento deservicios traspasados y emergencias.Anualmente se debe definir el porcentaje del Fondo Común Municipal que serádistribuído a través del coeficiente señalado precedentemente. En todo caso, ladistribución por el coeficiente anual no debe superar al 10% de dicho Fondo.El D.S. Nº 1962, de 1989, del Ministerio del Interior, determinó en base a la leylos coeficientes de distribución trienal que rigen para el período 1990 - 1992.Los antecedentes de población, predios exentos, ingresos y gastos municipales quese consideran en el cálculo corresponden a los del año anteprecedente al de suvigencia.En virtud de lo dispuesto en el artículo 8º del D.S. Nº 347, los pagos que debenefectuar las municipalidades al Fondo Común Municipal deben ser entregados alservicio de Tesorería, a más tardar el primer día hábil de la semana siguiente a lade su recaudación. La captación de los recursos provenientes del pago delImpuesto Territorial es efectuada directamente por la Tesorería General de laRepública.A fines de cada año, sobre la base de los coeficientes y del comportamientohistórico de los ingresos del Fondo Común Municipal, se informa a cada una delas Municipalidades del país una estimación del ingreso que por éste conceptopueden considerar en la formulación del proyecto de presupuesto para el añosiguiente.El clasificador presupuestario de las Municipalidades considera un ítem y asigna-ciones especiales para reflejar el ingreso por los siguientes conceptos:
- participación en el trienio;- por Menores Ingresos para Gastos de Operación Ajustados;- de Municipalidades no instaladas.
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Este último concepto está referido a aquellas municipalidades que administranterritorios de otras comunas, cuyas municipalidades no han sido instaladas. En laactualidad, la única comuna que no posee municipio es la de la Antártica.Dado que el Fondo Común Municipal representa para la mayoría de las munici-palidades su principal fuente de ingresos, y con el objeto de que se pueda elaboraruna adecuada programación de su presupuesto mensual, se les proporciona a cadauna de ellas un flujo de caja, con las fechas y montos de anticipos de dicho Fondo.Los montos a distribuir por concepto de anticipos corresponden al 80% de lorecaudado en el mismo período del año anterior.En consecuencia, la entrega de recursos que efectúa el servicio de Tesorería esen dos etapas de cada mes:
- la primera corresponde a un anticipo, y los montos son aquellos informados enel flujo de caja, siendo la fecha de pago por lo general los días 18 de cada mes;
- la segunda se realiza por lo general a fines de cada mes, y el monto correspondea la recaudación total del mes descontado el anticipo.
La Tesorería General de la República informa a la Subsecretaría de DesarrolloRegional y Administrativo el monto recaudado, procediéndose a calcularcomputacionalmente, en base a los coeficientes, la cantidad que le corresponderecibir a cada municipio.En la actualidad, el 70% de las comunas del país se ven beneficiadas con el FondoComún Municipal, al recibir del Fondo mayores ingresos de los que aportan a él.Estos recursos adicionales significan para estos municipios la posibilidad efectivade realizar inversiones que promuevan el adelanto y desarrollo local.El 67% de los recursos provenientes del Fondo Común Municipal están destinadospara inversión y un 33% para cubrir el déficit del gasto corriente municipal.
c) Los otros ingresos propios
Son considerados como otros ingresos propios los provenientes de las siguientesfuentes:- la venta de activos, es decir aquellos provenientes de la enajenación de terrenos
o inmuebles de propiedad municipal (mercados, ferias, vegas);- la recuperación de préstamos;- el endeudamiento, considerando que la única posibilidad administrativa de
endeudamiento que posee el municipio es la de compra de maquinarias a travésdel sistema de Leasing, el que deberá ser autorizado por el Ministerio deHacienda. Una ley especial es la única habilitada para autorizar otrosendeudamientos;
- la operación de años anteriores;- el saldo inicial de caja.
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2. LOS RECURSOS EXTERNOS A QUE PUEDE ACCEDEREL MUNICIPIO
Además de los recursos propios del municipio, éste puede optar a otras fuentesexternas de financiamiento para inversión en la comuna.
Estos recursos son manejados presupuestariamente a través de dos modalidades:- ingreso directo en el presupuesto municipal, para aquellas fuentes que se
presentan como partidas de ingreso para el municipio y se devengan como gastoa través de la inversión real;
- en cuentas complementarias, para aquellas fuentes que no ingresan al presu-puesto municipal y en que el municipio sirve de puente entre el organismoejecutor y el administrador, tratándose de inversiones realizadas en la comuna.
Las principales fuentes de financiamiento externo que ingresan al presupuesto sonel Programa de Mejoramiento de Barrios y Lotes con Servicios y el Programa deMejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal.
Los fondos que amplían las alternativas de financiamiento y que son manejadosa través de cuentas complementarias al presupuesto municipal son :
- el Fondo Nacional de Desarrollo Regional ( FNDR )- el Fondo Social Presidente de la República- el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)- el fondo de proyectos DIGEDER.
a) Programa de Mejoramiento de Barrios y Lotes con Servicios
El Programa de Mejoramiento de Barrios se financia conjuntamente por el Estadoy el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), mientras el de Mejoramiento Urbano yEquipamiento Comunal es financiado completamente con recursos fiscales.
Para efectos contables, el ingreso de estos recursos al presupuesto municipal sehace a través de las partidas de Transferencias, lo que corresponde al aporte que otorgael Estado para el financiamiento de los proyectos, y a través de Endeudamiento la partefinanciada por el crédito BID.
Cabe señalar que las transferencias no comprometen el presupuesto en el sentidode una posterior devolución, en cambio sí el endeudamiento.
En este caso, el Intendente Regional se encuentra facultado para eximir alMunicipio respectivo de la devolución del financiamiento a través del crédito BID, quees lo que normalmente ocurre.
De hacerse exigible el monto adeudado, éste pasa a formar parte del FondoNacional de Desarrollo Regional.
Su objetivo fundamental es contribuir a la reducción de las condiciones demarginalidad sanitaria de familias de bajos ingresos del país, dando atención preferen-cial al mejoramiento de barrios y campamentos irregulares que cuentan con dotacióndeficitaria de servicios básicos (agua, alcantarillado, electricidad, trazado y pavimentaciónde calles).
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b) Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal
El programa de mejoramiento urbano y equipamiento comunal se caracteriza porfinanciar proyectos de tipo social generados a nivel comunal. Con el fin de ayudar acomunas afectadas por situaciones puntuales de desempleo, se financian proyectosintensivos en el uso de mano de obra.
El Programa de Mejoramiento Urbano busca:- incentivar la participación de la comunidad en la formulación, financiamiento
y ejecución de los proyectos;- permitir una ágil formulación y ejecución de los proyectos, con flexibilidad de
tipos de obras;- fomentar proyectos de adelanto comunal, en comunas con bajo nivel de
inversión;- ser complemento de otros programas de inversión, que por su naturaleza no
pueden ejecutar proyectos como los financiados por este Programa.
La Gobernación Provincial convoca año a año a las municipalidades y organiza-ciones comunitarias con personalidad jurídica a concursar proyectos con antecedentestécnicos completos. Luego de estudiarlos, los seleccionan y priorizan.
El Municipio debe enviar la nómina con todos los proyectos presentados por lasorganizaciones comunitarias al Gobernador con las observaciones que estime pertinen-te. Los recursos de los proyectos seleccionados le serán remitidos a las organizacionescomunitarias a través de la municipalidad respectiva, quien se encargará de transferirlosa éstas a modo de subvención.
Respecto al control financiero contable de los proyectos, cada Gobernaciónejecuta lo relativo a sus comunas, según lo que se especifica en el Reglamento Operativo.
En consecuencia, no se requiere que los municipios manden directamente a laSubsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo ningún tipo de documentorelacionado con la operatoria del Programa, a menos que explícitamente se le solicite,ya que por lo anteriormente expuesto la correspondencia al nivel central se canaliza através de las Gobernaciones.
c) El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)
El FNDR es una fuente de financiamiento mediante la cual el Gobierno de Chilecanaliza a las regiones, privilegiando a las menos desarrolladas del país, los recursos delPresupuesto Nacional destinados a la compensación territorial, permitiendo la realiza-ción de programas y proyectos importantes para el desarrollo de la infraestructuraregional. Dicha inversión tiene, en forma preponderante, impacto a nivel local, portratarse de recursos destinados fundamentalmente a la materialización de obras deinfraestructura social básica.
Este Fondo se subdivide en dos líneas de recursos diferentes.i)FNDR con Recursos Propios (Tradicional), que es alimentado por recursosfiscales, aportes directos y captaciones por venta de activos regionales y que,
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orientado a problemas y déficit sociales, presenta una gran flexibilidad en suoperación. Representa entre un 10% y un 15% del total de recursos FNDRdisponible para cada región.ii) FNDR-BID, que constituye la componente principal del FNDR y se origina delPrograma de Inversión Múltiple de Desarrollo Local, el cual es financiadomediante el Contrato de Préstamo 578/OC-CH, firmado entre la República deChile y el Banco Interamericano de Desarrollo. Esta componente del FNDRenfatiza el carácter social de la inversión estableciendo, a través de un ReglamentoOperativo, los sectores de financiamiento así como las características que debencumplir los proyectos y las localidades y poblaciones beneficiadas.
Los proyectos y programas a financiar deben cumplir los requisitos técnico-económicos establecidos en el sistema de inversión pública nacional y en losestablecidos en el propio Programa de Inversión Múltiple, denominados criterios deelegibilidad.
De acuerdo a lo establecido en el Programa de Inversión Múltiple de DesarrolloLocal los sectores específicos en los que se puede realizar obras son: Salud, Educación,Agua Potable, Alcantarillado, Vialidad Urbana, Vialidad Rural, Electrificación Rural
La gestión del Fondo y de los proyectos por él financiados corresponde a laIntendencia Regional, cuyo organismo de enlace con el gobierno central es la Subsecre-taría de Desarrollo Regional y Administrativo.
El centro de planificación y ejecución de los programas y proyectos de desarrollose sitúa en la Intendencia Regional.
La identificación de proyectos es la etapa en que nace la idea del proyecto,producto de una necesidad insatisfecha. Dicha identificación está generalmente enmanos de las correspondientes municipalidades o las SEREMI.
La identificación y generación de ideas de proyectos puede derivarse de un análisispuntual, de una necesidad o de un estudio más amplio, el que corresponde generalmentea un estudio básico y que culmina con un diagnóstico.
Si el proyecto ha sido identificado por una municipalidad, ésta analiza el proyectoy realiza un estudio preliminar denominado "perfil", con la finalidad de determinar si elproyecto tiene atractivo para el interés local. En esta fase es donde se identifican loscostos.
Luego se presenta el proyecto al Sistema Nacional de Inversión Pública. Es en estaetapa donde se confecciona la ficha EBI (Estadísticas Básicas de Inversión), que es unresumen de los análisis que se le ha hecho al proyecto y el instrumento mediante el cuallas SERPLAC o MIDEPLAN (según se trate de proyectos de valor inferior o superiora 150 millones de pesos, salvo los programas, estudios básicos y de preinversión que sonrevisados por el nivel central) analizan la rentabilidad social o la alternativa de mínimocosto del proyecto.
Una vez entregada la recomendación técnica por parte de MIDEPLAN o laSERPLAC, la Unidad de Control Regional del FNDR y su homólogo nacional, revisanlos criterios de elegibilidad dependiendo del sector al que postule el proyecto. Posterior-mente, es la Intendencia la que propone al Consejo Regional respectivo la priorización
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de los proyectos que cuentan con la recomendación técnica y son elegibles para el FNDR.Luego, la Intendencia solicita la asignación presupuestaria, la cual es creada por laSubsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, con la visación de la Direcciónde Presupuestos.
Asignado el presupuesto, se procede a la licitación de las obras, adjudicación decontrato, contrato, ejecución y recepción de obras, lo que culmina con el seguimiento,mantenimiento y evaluación a posteriori.
d) El Fondo Social Presidente de la República
El Fondo Social Presidente de la República se estructura año a año, en virtud dela ley de presupuestos.
La entidad encargada de la administración del Fondo es la Secretaría y Adminis-tración General del Ministerio de Interior.
El objetivo central del Fondo Social es el financiamiento de programas, proyectosy estudios que tengan carácter social, esto es, que contribuyan a la erradicación de laextrema pobreza y la marginalidad en las zonas en las que se ejecutan. Pueden postulara financiamiento los distintos Ministerios y organismos u otras instituciones públicas yprivadas.
Una vez aprobados por el Presidente de la República, se procede a identificar losproyectos que se financiarán con cargo al Fondo, mediante decreto supremo expedidoa través del Ministerio del Interior, el que, además, debe ser suscrito por el Ministeriode Hacienda.
La entrega de recursos a las Intendencias o Municipalidades por parte delMinisterio del Interior, se efectúa previa presentación del programa de desembolsos quecorresponda. Estos no se incorporan a sus presupuestos, sino, al igual que los recursosdel FNDR, a las cuentas complementarias.
Todos los programas o proyectos que se financien con recursos del Fondorequieren llamado a propuesta pública, la que no puede realizarse antes de la identifica-ción del proyecto mediante el decreto supremo correspondiente del Ministerio delInterior.
Sin embargo, pueden exceptuarse del llamado a propuesta, mediante la menciónexplícita de esta situación en el mismo decreto que asigna los recursos, aquellosproyectos o programas que se ejecuten por medio de subvenciones a entidades privadaso aquellos que por su naturaleza y características así lo hagan aconsejable.
e) El Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)
El Fosis fue creado por la ley 18.989, publicada el 19 de Julio de 1990. Es unservicio público, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimo-nio propio. Depende jerárquicamente del Ministerio de Planificación y Cooperación(MIDEPLAN).
Su finalidad principal es financiar, total o parcialmente, planes, programas,
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proyectos y actividades especiales de desarrollo social. El objetivo del FOSIS es integrara los más pobres a los sistemas productivo y social en los niveles local, regional ynacional.
El FOSIS no ejecuta proyectos en forma directa, sino que financia la ejecución deproyectos que le presentan terceros, siempre que estos cumplan con las característicasy requisitos exigidos.
Los proyectos que postulan para financiamiento son presentados y desarrolladospor:
- grupos o comunidades interesados en realizar una actividad tendiente a superarsu situación de pobreza;
- organismos privados tales como organizaciones no gubernamentales, consul-toras y otras que tienen experiencia de trabajo con los sectores pobres;
- reparticiones del área social del sector público;- organismos de gobierno regional o local;- organizaciones representativas a nivel local.
La recepción de proyectos por parte del Fosis para su evaluación y selección seorganiza a través de dos mecanismos:
- convocatorias, en las que se llama a presentar proyectos sobre temas determi-nados de acuerdo a las bases y plazos que se definen;
- convenios, que se acuerdan con instituciones (públicas o privadas) para laejecución de programas sobre una temática de interés común, hasta un ciertomonto de recursos.
En función de la evaluación, el Fosis puede decidir contratar la ejecución deaquellos proyectos que estime conveniente que se realicen, para beneficiar localidadeso grupos que de otro modo no serían atendidos.
Las acciones financiadas en estos proyectos deben llegar a ser autosuficientes, enun período prudente, sea con recursos de los mismos grupos o con el apoyo de otrasorganizaciones o reparticiones del sector público.
Los proyectos deben ser planeados de tal forma que sean desarrollados con trabajoy/o aportes de la comunidad.
Los grupos y comunidades y organizaciones que deseen desarrollar proyectosdeben demostrar su capacidad para llevarlos a cabo.
Los proyectos deben corresponder a las prioridades definidas por el Fosis.
f) Proyectos Digeder
La Dirección General de Deportes y Recreación es un servicio público centraliza-do dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, creado mediante la Ley Nº 17.276de 1970. Sus funciones principales son las de fomento de las actividades deportivas y
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recreativas, normativas, de superintendencia, de planificación indicativa, de asignaciónde subsidios y de investigación y desarrollo.
La mayor parte de las entidades que conforman el sector Deportes y recreación, sonde carácter privado, frente a las cuales Digeder actúa como ente coordinador ynormativo.
Digeder, al no estar regionalizada, opera en la práctica con los Consejos Provin-ciales de Deportes. Estos Consejos Provinciales adoptan el nombre de CoordinacionesRegionales de Deportes y Recreación (COORDYR), existiendo una en cada regióndesde la I a la XII y dos en la Región Metropolitana (Area Norte y Area Sur).
A nivel comunal, las orientaciones se materializan mediante los Consejos Localesde Deportes y Recreación (COLODYR), organismos autónomos cooperadores delEstado en la función de fomentar el deporte y que tienen a su cargo la coordinación deactividades deportivas locales, la administración de recintos deportivos y la representa-ción de las necesidades del deporte comunal a las autoridades del deporte regional ynacional. Además se integran al Consejo Local de Deportes las asociaciones afiliadas alas respectivas federaciones deportivas nacionales, los clubes deportivos y recreativos,las ligas y otros organismos reconocidos por Digeder.
Las acciones y programas desarrollados en el sector se financian por tres tipos deaportes, a saber:
- el gasto de las personas o empresas que realizan actividades deportivas y re-creativas;
- el aporte municipal al deporte comunal;- el aporte estatal a través de Digeder que se obtiene del sistema de pronósticos
deportivos Polla Gol (Ley Nº 1298 del año 1975) y los ingresos generados porel Estadio Nacional. La Digeder, con la finalidad de cumplir sus funciones defomento del deporte y recreación, ha definido las siguientes áreas o planes deacción:
- fomento del deporte y la recreación en el ámbito educacional; - fomento del deporte y la recreación en el ámbito popular; - cooperación al deporte de alta competencia y al deporte espectáculo.
El programa y presupuesto anual de Digeder contempla en el nivel comunal unanexo para cada comuna del país.
Los proyectos deben ser confeccionados por instituciones representativas delrespectivo ámbito, con la coordinación del COLODYR respectivo y de la Municipalidadcuando corresponda. Para tal efecto, se utilizan las fichas de proyectos y subproyectoscorrespondientes a cada área.
Los proyectos son presentados por el COLODYR a la respectiva COORDYR, laque revisa las fichas respectivas, arbitra las medidas para que se generen proyectos quebeneficien a sectores que no tienen la capacidad para desarrollarlos por sí mismos yevalúa los proyectos utilizando el procedimiento para ello definido. De ser aprobado elproyecto, remite un acta con todos los antecedentes a los Departamentos de Planifica-ción, Técnico y de Auditoría de Digeder.
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La COORDYR configura la proposición del programa y presupuesto anualcomunal tomando en cuenta los siguientes antecedentes:
- plan comunal de deportes y recreación;- marco comunal del programa y presupuesto a nivel comunal;- resultados de la evaluación de subproyectos comunales.
El Departamento de Planificación y Estudios de Digeder recibe los proyectos decooperación comunal de la COORDYR y evalúa en base a:
- plan estratégico de Digeder;- plan comunal de deportes y recreación;- criterios regionales de asignación de recursos.
El Director General adopta una decisión al respecto, requiriendo mayores antece-dentes si lo estima necesario.
3. LAS PARTIDAS DE GASTOS MUNICIPALES
Los gastos del municipio están condicionados a los ingresos con que cuenta, perosu estructura interna depende de las características y prioridades propias de la munici-palidad.
En la Ley Orgánica de Municipalidades se encuentran definidas las actividadespropias que le corresponden al Municipio. En base a ellas debe determinarse el gasto.El Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de la República dictan las exigenciascontables y de control a las cuales deben ceñirse estrictamente las municipalidades parala confección y ejecución del presupuesto de gasto.
Los gastos pueden agruparse en cuatro grandes grupos:- gastos de operación;- gastos de transferencias;- gastos de inversión;- otros gastos.
a) Los gastos de operación
Los gastos de operación son los gastos corrientes en que debe incurrir unamunicipalidad para funcionar, y se clasifican en gasto en personal y gasto en bienes yservicios de consumo.
i) El gasto en personalLa Ley Nº 18.294 de 1984 modificada por la Ley Nº 18.382 de 1984, establece que
la dotación máxima de personal para cada municipio no debe superar al 2 por mil de la
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población de la comuna correspondiente, siempre que ésta no sea superior a 15.000habitantes y que el gasto en el personal no exceda al 35% de los ingresos propiosmunicipales.
En virtud del D.L. Nº 3.551 de 1981 , modificado por el D.F.L. Nº 18.382, fueronfijadas las plantas municipales que actualmente rigen, por escalafón, grado y número depersonas.
Conforme a lo dispuesto en el Nº 3 del artículo 32º de la Constitución Política dela República, cualquier modificación o creación de nuevas plantas debe ser hecha através de una ley.
El municipio, además de contar con su personal de planta fijado por ley, puedecontratar personal a honorarios, dependiendo de su necesidad, actividad y capacidadeconómica para hacerlo, siempre que no se exceda del 35% de sus ingresos propios. Portanto, el gasto en personal está constituido por los recursos destinados a cancelar lossueldos del personal que opera en el municipio y los gastos derivados de la mismaactividad. Este ítem contempla:
- remuneraciones del personal de planta;- remuneraciones variables (honorarios, horas extras, suplencias y reemplazos);- jornales;- viáticos;- aportes patronales.
ii) Los gastos en bienes y servicio de consumoSon éstos los gastos por adquisiciones de bienes de consumo y servicios no
personales necesarios para el cumplimiento de las funciones y actividades del municipio.Este ítem se divide en dos grandes grupos:
- los gastos inherentes al funcionamiento y actividad municipal;- los gastos de servicio a la comunidad. Estos representan un beneficio directo a
los habitantes de la comuna, ya que se refieren al pago del alumbrado público,el aseo, la mantención de parques, jardines, semáforos y señalizaciones.
b) Los gastos en transferencias
Son éstas subvenciones a personas naturales o jurídicas, sin prestación recíprocade bienes o servicios. Estas se dividen en dos subgrupos:
- Transferencias al sector privado que incluyen devoluciones (indemnizacionespor seguros, becas y otros análogos), fondos de emergencia, subvenciones alsector salud y educación de personalidad jurídica y privada, salas cunas yjardines infantiles, transferencias al voluntariado, inversión en programassociales y culturales;
- Transferencias a otras entidades públicas, que incluyen todas las transferenciasmunicipales a los servicios incorporados a su gestión ya sea en el sector saludo educación; al SENAME; a la JUNAEB; a programas sociales y culturales yal Fondo Común Municipal.
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c) Los gastos en inversión
Son los gastos destinados a invertir en proyectos que promuevan el adelanto y eldesarrollo local. Estos permiten analizar el grado en que las actividades y laadministración municipal aportan al desarrollo de la comunidad.Estos se pueden agrupar en:
- Inversión en activos existentes, vale decir en los requisitos de inversión parafuncionamiento, compra de vehículos, terrenos y edificios, así como enestudios para inversión;
- Inversión regional o municipal, que comprende la ejecución de proyectos yprogramas locales en diversas áreas como sedes comunitarias, infraestructurapara deporte, cultura y recreación, salud, educación, atención de menores,infraestructura sanitaria, áreas verdes, mejoramiento vial, alumbrado público,transportes, comunicaciones, pavimentos, electricidad, agua potable, alcanta-rillado, defensas fluviales, canales de regadío, turismo.
Otros gastos menos relevantes se refieren a:- inversión financiera;- transferencias de capital;- servicio de la deuda pública;- operación de años anteriores;- otros compromisos pendientes;- saldo final de caja.
En anexo se detallan estos componentes del clasificador presupuestario de gastos.
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CAPITULO V
LA PRESTACION DESERVICIOS URBANOS
Toda comunidad local tiene una serie de necesidades de orden común que guardanuna directa relación con la calidad de vida de la población. Estas necesidades se vinculana la «habitabilidad» de los espacios físicos y sociales y al conjunto de servicios asociadosa dichos espacios.
Este capítulo se refiere a las principales funciones que la municipalidad tiene enel ámbito urbanístico y en relación a la vialidad urbana y rural, así como las principalesprestaciones de servicio a la comunidad que tienen incidencia en el presupuestomunicipal.
1. FUNCIONES RELACIONADAS CON EL URBANISMO
De acuerdo al marco legal vigente, al municipio le corresponde el rol de orientary controlar el proceso de desarrollo urbano en sus territorios jurisdiccionales a través dela Dirección de Obras Municipales.
Dicho rol es ejercido a través de sus potestades de formular, modificar y detallarlos instrumentos de planificación urbana local y velar por el cumplimiento mediante elcontrol de las subdivisiones, loteos, urbanizaciones y edificaciones y a través de lasacciones directas en obras de mejoramiento ambiental, saneamiento de poblaciones,mejoramiento de la infraestructura sanitaria y vial (apertura y pavimentación de vías),ejecución de proyectos de equipamiento y áreas verdes, entre otros.
La Ley General de Urbanismo y Construcción (D.L. Nº 458, de Vivienda yUrbanismo de 1975), especifica funciones diferenciadas según el tipo de municipio,tomando en consideración su tamaño demográfico y su vinculación o pertenencia asistemas urbanos de mayor o menor complejidad, mientras exige que tal potestad seaejercida por personal especializado.
En los municipios de menos de 40.000 habitantes, el responsable de las materiasdebe ser arquitecto, ingeniero civil o constructor civil y en los municipios de más de40.000 habitantes, sólo arquitecto o ingeniero civil.
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La Ley General de Urbanismo y Construcciones exige que los centros pobladoscon más de 7.000 habitantes cuenten con un Plan Regulador Comunal.
El Plan Regulador Comunal es el instrumento de mayor significación en laplanificación urbana de nivel local, el que debe contener los antecedentes técnicos,objetivos y metas relativas al crecimiento urbano proyectado, y las disposiciones sobretrazados, zonificación, uso del suelo y demás normas técnicas para el área reglamentada.
Tiene por objetivo el ordenamiento territorial de áreas urbanas comunales, enconcordancia con el Plan de Desarrollo Comunal y las Políticas Estratégicas deDesarrollo Urbano formuladas por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
Es un instrumento constituído por un conjunto de normas acerca de las condicionesde higiene y seguridad en los edificios, la definición de espacios urbanos y la relaciónfuncional entre zonas habitacionales, de trabajo, equipamiento y esparcimiento.
Sus disposiciones se refieren al uso del suelo o zonificación; localización delequipamiento comunitario; estacionamiento; jerarquización de la estructura vial; fija-ción de límites urbanos y densidades; determinación de prioridades en la urbanizaciónde terrenos para la expansión de la ciudad, en función de la factibilidad de ampliar o dotarlas redes sanitarias, energéticas y demás aspectos urbanísticos.
La formulación del Plan Regulador recorre diversas etapas:
a) Etapa de elaboración del Plan Regulador Comunal
Esta etapa comprende:
- análisis y diagnóstico, que debe incluir todas las materias correspondientes atemáticas socioeconómicas, demográficas, geográficas, morfológicas, subdi-visión de la tierra (catastro), accesibilidad, servicios urbanos, transporte,limitantes físicas al desarrollo urbano, ejes tendenciales de crecimiento, patro-nes de asentamiento explícitos e implícitos, siendo efectuado directamente porla Direcciòn de Obras Municipales o mediante contratos a terceros;
- formulación de alternativas, es decir la confección de escenarios posiblessegún diferentes posibilidades que adopte el desarrollo en la comuna, expresa-do en potenciales formas de organización espacial;
- desarrollo de la alternativa elegida como anteproyecto, con todos losdocumentos y consideraciones técnicas dispuestos por la legislación corres-pondiente;
- desarrollo del proyecto definitivo, con todos los documentos que lo confor-man, debiendo ser suscrito por el Director de Obras Municipales como autortécnico.
b) Etapa de difusión a la comunidad y consultas previas a la aprobación
Esta etapa incluye:
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- informe al Ministerio de Agricultura, si el Plan se ejecuta por primera vez y nose contaba con límite urbano anterior;
- aviso por la prensa en dos semanas distintas;- exposición al público en un lugar determinado y avisado previamente por 15
días a partir de la segunda publicación;- recepción de observaciones de la comunidad durante un plazo de 15 días a partir
de la segunda publicación.
c) Aprobación de rigor
Esta etapa comprende los siguientes procedimientos:
- se somete a conocimiento del concejo, junto con las observaciones recibidas dela comunidad;
- el concejo aprueba por acuerdo;- el alcalde aprueba por Decreto Alacaldicio;- el Alcalde remite el Plan a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y
Urbanismo correspondiente, con todas las observaciones y descargos técnicosdel caso;
- la Secretaría Regional Ministerial evalúa y lo aprueba por Resolución;- la Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo envía el expediente completo
a la Contraloría General de la República para la toma de razón.
d) Difusión pública y oficializacion
Los procedimientos involucrados son:
- el SEREMI de Vivienda y Urbanismo instruye al Municipio para que efectúela publicación;
- el Municipio publica el texto completo de la Resolución y la Ordenanza en elDiario Oficial y un extracto de Resolución en un diario local;
- la SEREMI de Vivienda y Urbanismo certifica el Plano Original;- la SEREMI envía una copia transparente certificada al municipio y al Ministe-
rio de Vivienda y Urbanismo;- el municipio inscribe el Plano en el Conservador de Bienes Raíces respectivo;- el municipio aplica el Plan.
¿ Cuáles son las principales acciones municipales de Control en el cumpli-miento del Plan ?
Las principales acciones de control en el cumplimiento del Plan Regulador, segúnestablece la Ley General de Urbanismo y Construcciones, son:
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- emisión de informes a terceros sobre el uso del suelo y condiciones técnicourbanísticas de un predio o suelo; concesiones, destinaciones, desafectaciones,cambios de uso, patentes;
- autorización, fiscalización y recepción de proyectos de subdivisión del suelo ysu urbanización;
- autorización, fiscalización y recepción de proyectos de edificación que seefectúen en el territorio comunal;
- fiscalización del destino de los edificios;- programación y ejecución de proyectos que permiten materializar el Plan
Regulador;- aplicación de sanciones a los infractores y clausura, paralización o demolición
de las obras que no cumplan con las normas del Plan Regulador Comunal.
Corresponde a las municipalidades la función fundamental de asegurar elcumplimiento de las normas, controlar su aplicación en cuanto a la construcción,utilización del suelo y al desarrollo de actividades dentro de él. El control que se ejercea nivel municipal, específicamente por el Director de Obras, dispone de varios mecanis-mos:
- otorgamiento de permisos de urbanización y construcción, que asegura que lasobras cumplirán con las normas respectivas, y sobre cuyas condiciones se debeinformar al interesado antes de autorizar la urbanización o construcciónpropiamente tal;
- recepción municipal de las obras una vez terminadas, lo cual asegura que lascondiciones fijadas previamente se cumplieron;
- inspecciones de la construcción durante su ejecución;- autorización de determinados usos del suelo para el desarrollo de actividades
económicas y la consiguiente patente municipal. Autorización de cambios dedestino en edificación existentes y otros.
Para construir, reconstruir, alterar, reparar, demoler obras importantes, ejecutarobras menores, variar el destino de un edificio existente o modificar sus instalacionesinteriores, se deberá solicitar la autorización de la Dirección de Obras Municipalesrespectiva.
Para este efecto es necesario llenar diferentes formularios que son los siguientes:
- solicitud de informaciones previas y certificación de número y línea para obrasde edificación;
- solicitud de permiso de edificación, incluyendo regularizaciones;- solicitud de recepción de obras de edificación;- informe de uso de suelo para el otorgamiento de patente municipal;- solicitud de cambio de destino;- solicitud de condiciones previas para permiso de urbanización;
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- solicitud de permiso de urbanización;- solicitud de recepción de obras de urbanización.
Cada uno de estos formularios debe ir acompañado por antecedentes que se exigenpara cada caso específico, además de certificados de los diferentes servicios básicos dela urbanización -agua potable, alcantarillado, electricidad, gas y pavimentación- cuandocorresponda.
Para agua potable y alcantarillado se solicita a la EMOS (o a la empresa quecorresponda):
- certificado de factibilidad;- se da aviso de iniciación de obras, presentando el proyecto para su aprobación;- se aprueba el proyecto y se cancelan los derechos;- la empresa autoriza la conección y empalme;- se otorga el certificado de dotación de servicio.
Se solicita al SERVIU, permiso de rotura de pavimentos y certificado de recepciónde pavimentos.
Se solicita a CHILECTRA (o a la empresa que corresponda) un informe técnicode suministro de electricidad.
Se solicita en la Superintendencia de Electricidad y Combustibles la recepción delproyecto de gas y la inscripción de declaración de instalación de gas y de electricidadejecutadas.
Las infracciones a las reglas contenidas en la ordenanza se aplican al propietarioy a los profesionales, instaladores o funcionarios que hayan incurrido, autorizado opermitido la infracción, en los siguientes casos:
- falta de permiso para iniciar o proseguir algún trabajo;- alteración de los Planos o Especificaciones aprobados;- ejecución de la obras sin ceñirse a las disposiciones de la ordenanza;- negar la entrada de las inspectores de obras,- falsificación de firma y adulteración en los antecedentes aprobados.
2. FUNCIONES RELACIONADAS CON LA VIALIDADURBANA Y RURAL
Además de los cobros de inversión municipal reseñadas en el capítulo anterior yque afectan el espacio urbano comunal, las municipalidades están autorizadas a efectuardirectamente dentro de su jurisdicción obras de pavimentación financiadas con suspropios recursos mediante licitación pública, a la cual sólo podrán concurrir empresasdel sector privado sin perjuicio que el proyecto y la obra deben ser aprobados por elServicio Regional de la Vivienda respectivo.
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La Dirección de Obras Municipales será la encargada de esta función. Sinembargo, en municipios grandes podrá existir incluso un Departamento de Pavimentación,dependiente de la Dirección de Obras, encargado de mantener en condiciones lainfraestructura vial de la comuna. Desde este punto de vista, corresponde al municipio:
- conservar, reponer y construir los pavimentos de las calzadas en condiciónapropiada para la circulación vehicular;
- conservar, reponer y construir los pavimentos de los espacios de circulaciónpeatonal;
- elaborar y ejecutar los proyectos de vialidad urbana y rural que corresponda;- elaborar las bases y especificaciones tècnicas de las propuestas para la contra-
tación de ejecución de obras relacionadas con la pavimentación;- fiscalizar el cumplimiento de los contratos de las obras licitadas.
3. PRINCIPALES SERVICIOS MUNICIPALESA LA COMUNIDAD
En el cumplimiento de sus funciones de administración comunal, la municipalidaddebe contemplar en su presupuesto anual los recursos suficientes para cubrir un conjuntode servicios imprescindibles para la comunidad, los que son conocidos como Gastos enServicios a la Comunidad.
Se trata de gastos referidos al funcionamiento de bienes de uso público (sean estosnacionales o municipales), los cuales están a disposición de toda la comunidad,particularmente para prestar los siguientes servicios:
- la mantención de alumbrado público;- la mantención de áreas verdes;- la recolección de basura;- la mantención y conservación de semáforos.
Los desembolsos que las municipalidades efectúan por los conceptos anterior-mente señalados representan en promedio aproximadamente un 65% del total de lo quedestinan a bienes y servicios de consumo.
Una característica de las municipalidades en Chile es tener plantas de personalrelativamente pequeñas, razón por la cual por lo general la prestación de estos servicioses efectuada por terceros, es decir empresas privadas que son contratadas por lamunicipalidad.
Entre las ventajas eventuales que dicha modalidad tiene se pueden mencionar lassiguientes:
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- la disminución de los gastos fijos, por no pagar la municipalidad toda lainfraestructura que se requiere para su prestación, tales como mantención decamiones, maquinarias, repuestos, lubricantes;
- la posibilidad de tomar medidas correctivas rápidas y eficaces, dado que si unaempresa no cumple eficientemente su labor, la municipalidad puede dartérmino según causas fundadas al contrato y solicitar los servicios a otraempresa, situación que no podría hacer si ella misma lo prestara;
- la reducción de su aparato administrativo, flexibilizando los procedimientoscorrespondientes.
La forma de prestación del servicio que se adopte depende de cada realidadcomunal en que opera la municipalidad.
La contratación a terceros se formaliza mediante un contrato entre éstos y elmunicipio, a través del cual la empresa se obliga a prestar el servicio y la municipalidada cancelar su costo, asumiendo finalmente esta última la responsabilidad de velar por elbuen cumplimiento de estas funciones.
A su vez, es conveniente recordar que, dependiendo del monto del contrato, esnecesario efectuar una licitación pública.
a) Consumo de Alumbrado Público
Este servicio comprende el consumo de energía eléctrica del Alumbrado Públicode la comuna. En efecto, es la municipalidad quien debe asumir la responsabilidad deentregar iluminación a toda la comuna que administra en todos los lugares de uso públicoque en ella existan, vale decir la iluminación de calles, avenidas, parques, paseospúblicos y pasajes.
La municipalidad asume el costo del servicio, es decir el gasto de acuerdo a lasfacturaciones mensuales que emita la empresa distribuidora.
Cabe señalar que este servicio es el que tiene el mayor costo promedio entre lasmunicipalidades del país, pues corresponde aproximadamente al 41% del total de losrecursos que éstas destinan para la prestación de «Servicios a la Comunidad».
b) Recolección de Basura
Este servicio comprende la recolección de los residuos domiciliarios y públicos ysu posterior transporte al vertedero, como asimismo la limpieza y barrido de calles dela comuna.
La Municipalidad puede prestar este servicio siempre y cuando cuente con lasrecursos humanos, financieros y técnicos necesarios.
La Municipalidad, al contratar el servicio de extracción de basura conterceros, asume la responsabilidad de velar por el fiel cumplimiento del contrato,debiendo, además, cancelar oportunamente las facturas que emita la empresa evitandoasí el pago de intereses.
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Por lo general, los contratos tienen una vigencia de un año, sin perjuicio de quepuedan ser caducados por una de las partes o en su defecto, renovables automáticamentepor igual período, dependiendo de las condiciones del mismo.
Los contratos dependen del servicio de que se trate y de factores como la cantidadde población a atender, la cantidad de industrias que existan en la comuna y la distanciade los vertederos.
Si se cancela un contrato, la municipalidad puede llamar a licitaciones para unnuevo contrato siempre y cuando se respeten los procedimientos legales y administra-tivos que se exigen para estos efectos, como son la presentación de 3 cotizaciones comomínimo, características detalladas del servicio que se ofrece, boletas de garantía yreferencias.
Este servicio representa cerca del 14% del total de recursos que las municipalida-des desembolsan en «Servicios a la Comunidad».
Es necesario señalar que dicho costo es de una recuperación muy baja para lacomuna, dado que sólo pagan los derechos por este servicio quienes no están exentos deimpuesto territorial. En consecuencia, no se recupera en promedio más del 25% de loque se gasta en prestar el servicio.
c) Mantención de Areas Verdes
Si la municipalidad contrata este servicio con terceros, el contrato por mantenciónde áreas verdes obliga al contratista a mantener los parques y jardines en perfecto estadoen lo referente a ornato, riego y aseo.
La municipalidad asume la responsabilidad de velar por el fiel cumplimiento delcontrato, correspondiéndole además cancelar oportunamente las facturas que emita laempresa evitando el pago de intereses. Los contratos tienen una vigencia de un año, sinperjuicio de que puedan ser caducados por una de las partes. En su defecto, se renuevanautomáticamente por un año, dependiendo de sus condiciones.
d) Mantención de Alumbrado Público
Este servicio es diferente al del consumo, pues no se trata de la entrega de energíaeléctrica sino de la mantención de la infraestructura de dicho alumbrado.
Si nuevamente la municipalidad lo efectúa con terceros el contrato obliga a laempresa a velar porque el sistema de iluminación de la comuna se encuentre en óptimofuncionamiento, efectuando reposiciones, revisión periódica y mantención preventivadel sistema.
La municipalidad asume, como en los otros casos, la responsabilidad de velar porel fiel cumplimiento de todas las cláusulas del contrato y de cancelar oportunamente lasfacturas que emita la empresa, evitando el pago de intereses.
Los contratos tienen una vigencia de un año, sin perjuicio de que puedan sercaducados por una de las partes o, en su defecto, renovables automáticamente por un año,dependiendo de las condiciones de los mismos.
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La municipalidad puede prestar este servicio si cuenta con las recursoshumanos y técnicos necesarios.
La empresa distribuidora de la energía eléctrica no siempre es la que realiza esteservicio, pues existen otras empresas que se dedican a tales funciones sin ser empresasdistribuidoras de energía.
Este gasto representa en promedio aproximadamente el 4% del total de recursosgastados en «Servicios a la Comunidad».
e) Mantención y Conservación de Semáforos
Este servicio comprende la atención permanente y contínua de todos los semáforosde la comuna, así como un programa de mantenimiento, limpieza y servicio deemergencia las 24 horas del día.
Este es un servicio urbano de gran importancia y como es obvio, se concentra enlas comunas de mayor población.
La municipalidad asume la responsabilidad de velar por el fiel cumplimiento delcontrato y cancelar oportunamente las facturas que emite la empresa, evitando el pagode intereses. En términos de costos promedio a nivel nacional, este servicio es de menorrelevancia relativa, puesto que representa aproximadamente sólo el 1,3% del total de losrecursos destinados a «Servicios a la Comunidad».
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CAPITULO VI
LA FOCALIZACION DESUBSIDIOS SOCIALES
A TRAVES DEL MUNICIPIO
El municipio es un elemento fundamental en la cadena de administración de laspolíticas sociales, pues es la instancia que está en contacto con la realidad local de maneramás cercana y tiene mejor capacidad para identificar a los grupos objetivos de benefi-ciarios y focalizar la entrega de subsidios sociales públicos a la población más pobre.
Dentro de las funciones compartidas definidas para los municipios en la LeyOrgánica Constitucional, se encuentran la asistencia social, la salud pública, la educa-ción y cultura, la capacitación y promoción del empleo, la construcción de viviendassociales e infraestructuras sanitarias.
En el municipio existe una unidad operativa que atiende de modo preferencialestas funciones compartidas: la Dirección de Desarrollo Comunitario.
1. ¿CÓMO SE DETECTAN LAS NECESIDADES DELOS GRUPOS MÁS POBRES?
Para poder desarrollar en forma eficiente el proceso de entrega de subsidiossociales, es necesario que el municipio cuente con instrumentos de información que lepermitan detectar las necesidades más apremiantes y estimar la magnitud de los déficitsque presenta la comuna en relación a la situación socioeconómica de sus habitantes. Elinstrumento que se ha desarrollado para este efecto es la Ficha CAS o Ficha deEstratificación Social.
La ficha CAS es un sistema de identificación y calificación de la pobreza quepretende recoger información sobre los siguientes indicadores:
- condiciones sanitarias en que vive la familia encuestada;- servicios básicos de que dispone, especialmente relacionados con la cocina y
el tipo de combustible empleado;
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- vivienda (tipo y calidad);- hacinamiento (cantidad de personas que habitan la vivienda, medida principal-
mente por la relación número de personas/número de camas disponibles);- educación (escolaridad del jefe de hogar y su cónyuge);- actividad laboral.
La ficha CAS I consta de 14 ítemes que corresponden a los indicadores mencio-nados. Su aplicación entrega un puntaje que permiten asociar a la familia encuestada conun índice de cinco niveles. De ese modo, la población de una comuna terminaestratificada en 5 grupos, o niveles, de los cuales los tres primeros corresponden a los depobreza. En este índice no existe una ponderación diferenciada por regiones.
Las principales observaciones que se le hicieron a la ficha CAS I fueron el que noconsideraba antecedentes acerca de la tenencia de la vivienda, del ingreso, el patrimonioy la estabilidad laboral de los grupos encuestados, y que sobreestimaba el peso de algunasvariables como las características de la vivienda y, finalmente, que no permitíaestablecer diferencias entre pobreza urbana y rural.
En 1984 se creó otro instrumento denominado Ficha CAS II que está estructuradocon pocas diferencias respecto de la anterior. La variación fundamental de esteinstrumento se encuentra en el procesamiento de la información, estableciendo ponde-raciones con el propósito de diferenciar, entre los grupos pobres, a aquellos másafectados. Se incorporó una ponderación para establecer variaciones de pobreza segúncontexto geográfico, es decir pobreza urbana o rural, tipo de clima al que esta expuesto,y un sistema de puntaje continuo que varía según si el encuestado habita en zonasurbanas, desde 390 a 700 puntos, y en zonas rurales desde 370 a 800 puntos.
Se considera pobre a todos los grupos familiares que se encuentren bajo los 600puntos en la Ficha CAS II.
El objetivo de esta metodología es identificar a los potenciales beneficiarios yordenarlos para establecer la prioridad en función del número de postulantes y lacantidad de recursos disponibles para cada programa social.
Una vez aplicadas, las fichas son procesadas por empresas de servicioscomputacionales contratistas, o por el municipio si cuenta con la infraestructura técnicanecesaria. La información recabada es de carácter confidencial y sólo la utiliza elmunicipio.
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INFORMACION DE FICHA CAS II POR COMUNAS DE TODAS LAS REGIONES DEL PAIS AÑO 1990
Región Encuestas Personas Familias
I 14.895 78.895 21.132II 12.350 62.297 16.361III 14.314 66.604 16.589IV 26.967 134.661 31.608V 73.563 344.890 95.098VI 42.190 160.323 40.421VII 24.017 116.317 28.721VIII 162.809 596.676 186.923IX 71.853 255.269 81.433X 59.806 279.837 69.495XI 6.995 33.519 8.115XII 6.195 25.450 7.368
R.M. 243.155 1.173.635 332.441
TOTAL 759.109 3.328.373 935.705
FUENTE : Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
El municipio juega un importante papel en la administración de los subsidios a losmás pobres, como detallaremos a continuación.
2. SECTOR SEGURIDAD SOCIAL
a) Pensiones Asistenciales (PASIS)
El objetivo de este subsidio es otorgar una pensión a aquellos ancianos mayoresde 65 años, inválidos mayores de 18 años y deficientes mentales que carezcan de recursoseconómicos y que, por diversas razones, no han podido obtener este beneficio de unrégimen previsional.
i) Beneficios:El beneficiario recibirá la suma de $ 8.067 mensuales (a mayo de 1992) a contardel mes siguiente y, durante el primer año, a contar del mes siguiente en que hayasido seleccionado para recibir el subsidio. El monto de la pensión se reajustaanualmente. El beneficio tiene una duración de 3 años una vez seleccionado elpostulante, al cabo de los cuales puede volver a postular.Además del monto en efectivo, el beneficio incluye prestación médica gratuita enlos Consultorios y Hospitales del Sistema Nacional de Servicios de Salud, SNSS
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y asignación familiar y maternal para sus cargas familiares reconocidas, aexcepción del cónyuge.
ii) Requisitos:- no estar recibiendo otra pensión;- tener más de 65 años, ser inválido mayor de 18 años o deficiente mental;- estar encuestado en la Ficha CAS II;- tener residencia en el país por más de 2 años;
iii) Documentos:- Cédula Nacional de Identidad del postulante;- Certificado de Residencia;- Certificado de Nacimiento.
Se debe postular a este beneficio en la Unidad de Desarrollo Social de laMunicipalidad en la que la persona reside. La misma remitirá los antecedentes a laIntendencia Regional, la que se encargará de seleccionar entre todos los postulantes dela región a los beneficiarios definitivos.
Las Pensiones Asistenciales son pagadas a través de los Bancos o Municipios conconvenios siendo responsable de su administración el Instituto de NormalizaciónPrevisional.
PENSIONES ASISTENCIALES (PASIS) SITUACION 1991
Región Vigentes Postulaciones Otorgadas Revisadas ListaI 3.807 309 293 701 16II 4.378 1.012 246 639 765III 4.006 300 44 462 679IV 12.185 1.934 4.296 3.862 1.218V 25.740 1.265 6.174 6.068 1.269VI 16.410 2.135 727 1.665 536VII 25.286 1.885 1.601 4.211 1.052VIII 53.754 0 2.765 11.939 4.221IX 35.929 3.858 1.956 3.949 1.902X 39.611 0 1.758 10.514 2.856XI 2.419 200 0 335 332XII 2.090 259 126 269 133R.M. 76.097 11.189 6.421 8.117 6.617TOTALNACIONAL 301.712 24.346 26.407 52.731 21.596
FUENTE : Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo
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b) Subsidio Unico Familiar (SUF)
A partir de 1981 se inició este programa destinado a menores de 15 años, que seencuentren en situación de extrema pobreza, carezcan de asignación familiar y que esténa cargo de un adulto sin previsión ni recursos económicos.
i) Beneficios:- pago de $ 1.550 (a Julio de 1992) por cada menor, a contar del mes siguiente,
y durante los 3 próximos años, en que el menor es seleccionado para obtenereste beneficio.
ii) Requisitos:- el menor debe vivir a expensas del adulto que solicita este beneficio;- el adulto debe carecer de recursos económicos y de previsión social;- el menor debe tener al día sus controles de salud del Consultorio o Posta Rural,
si es menor de 6 años;- debe ser alumno regular de Enseñanza Básica si es mayor de 6 años;- el postulante debe encontrarse encuestado por la ficha CAS II.
iii) Documentación:
- fotocopia de la cédula de identidad de la madre, padre o tutor;- fotocopia del Certificado de nacimiento o cédula nacional de identidad del
menor;- fotocopia del Carné de Control de Salud, para los menores de 6 años;- certificado de escolaridad o matrícula para niños de 6 a 15 años, renovado
anualmente mientras se mantenga el beneficio;- liquidación de sueldo o declaración jurada simple, que acredite la remuneración
de la madre, padre o tutor del postulante, declaración que viene incluida en elformulario de postulación al subsidio;
- certificado de residencia. Si el beneficiario cambia de domicilio, debe comu-nicarlo a la municipalidad;
Se debe postular a este beneficio en la Unidad de Desarrollo Social de laMunicipalidad en la que el menor reside. Corresponde a la autoridad alcaldicia suotorgamiento. El cobro del cheque respectivo se realizará en el INP, o en los locales queeste determine.
c) Subsidio Maternal
A partir de 1981 se inició este programa destinado a la mujer embarazada que seencuentre en situación de extrema pobreza y sin previsión social. Debe postularse a partirdel 5º mes de embarazo.
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i) Beneficio:- Pago de 10 cuotas de $ 1.550 (a Julio de 1992) cada una, por una sola vez, a
contar del mes siguiente, en que la mujer es seleccionada para obtener estebeneficio.
ii) Requisito:- estar encuestada con la Ficha CAS II.
iii) Documentación:- cédula nacional de Identidad;- certificado médico o de matrona, que acredite el 5º mes de embarazo otorgado
por el Consultorio o Posta Rural;- certificado de residencia;
Se debe postular a este beneficio en la Unidad de Desarrollo Social de laMunicipalidad en la que la mujer reside. Corresponde a la autoridad alcaldicia suotorgamiento. El cobro del cheque respectivo se realizará en el INP, o en los locales queéste determine.
SUBSIDIO UNICO FAMILIAR (S.U.F.) SITUACION 1991
VIGENTES 1991 POSTULACION 1991
Región Beneficiarios Causantes Beneficiarios Causantes
I 4.998 8.688II 11.029 16.371 2.918 2.613IV 25.130 45.314 s/i 16.703V s/i 98.134 s/i 21.091VI 29.688 43.796 8.520 10.774VII 41.869 63.986 7.672 10.251VIII s/i 119.289 s/i s/iIX 51.014 73.893 8.477 13.229X s/i 92.588 s/i s/iXI 3.355 4.414 884 1.190XII 1.604 2.544 765 975R.M. 204.585 278.077 43.107 65.050
TOTALNACIONAL 382.181 859.811 74.109 148.933
FUENTE: Subsecretaría de DesarrolloRegional y Administrativo
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d) Subsidio de la madre
Este subsidio está dirigido a la madre de niños que viven a sus expensas y por loscuales recibe el SUF.
i) Beneficio:Pago de $ 1.550 mensuales (a Julio de 1992) a la madre, durante 3 años, al mes
siguiente en que esta es seleccionada para obtener este beneficio, al cabo de los cualespuede volver a postular. El beneficio termina el 31 de Diciembre del año en que losmenores que reciben el SUF cumplen 15 años de edad, o cuando se deja de cumpliralguno de los requisitos.
ii) Requisito:- acreditar ser madre de causante SUF;- estar encuestado con la Ficha CAS II;
iii) Documentación:- certificado de residencia;- cédula de Identidad de la Madre;- colilla de pago del SUF.
Se debe postular a este beneficio en la Unidad de Desarrollo Social de laMunicipalidad en la que la mujer reside. Corresponde a la autoridad alcaldicia suotorgamiento. El cobro del cheque respectivo se realizará en el INP, o en los locales queeste determine.
e) Subsidio al recién nacido
Este subsidio está destinado a la madre que ha recibido el Subsidio Maternal y quecarece de previsión social.
i) Beneficio:Pago de 10 cuotas $ 1.550 mensuales (a Julio de 1992), por una sola vez, a contar
del mes siguiente en que el recién nacido ha sido seleccionado para obtener estebeneficio, el cual debe tramitarse dentro de los 3 primeros meses una vez nacido elmenor, quedando éste automáticamente como causante de SUF, por lo cual se hacebeneficiario del mismo.
ii) Requisito:- Ser hijo de madre que ha recibido el subsidio maternal y no tiene previsión social.
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iii) Documentación:
- certificado de nacimiento del menor;- comprobante del subsidio maternal.
Se debe postular a este beneficio en la Unidad de Desarrollo Social de laMunicipalidad en la que la mujer reside. Corresponde a la autoridad alcaldicia suotorgamiento. El cobro del cheque respectivo se realizará en el INP, o en los locales queéste determine.
3. SECTOR SANEAMIENTO Y AGUA POTABLE
a) Subsidio al pago por consumo de agua potable yalcantarillado
El subsidio esta dirigido a familias o personas que por su realidad socioeconómicase vean en la imposibilidad de cancelar el monto total del valor de las prestaciones porconsumo de agua potable y/o servicio de alcantarillado de aguas servidas. Este subsidioes aplicable a los cargos fijos y variables correspondientes a la vivienda, pero sólo porel consumo de agua potable que no supera los 15 metros cúbicos al mes. En este caso,en las facturaciones emitidas al mes siguiente en que se asignó el subsidio, la empresadistribuidora de agua potable cobrará al municipio la parte del valor correspondiente almonto del subsidio otorgado.
El porcentaje a subsidiar es fijo y corresponde a un 50% de los 15 metros cúbicospara todo el país. Está en estudio el establecimiento de un porcentaje diferencial porregión superior al actual.
La forma de aplicar el subsidio es la siguiente:
* 1 - 10 m3: El subsidio se calcula sobre la tarifa rebajada.* 10 - 20 m3 : 10 m3 a tarifa rebajada y 5 m3 a tarifa normal, los 5 restantes
no se subsidian.* + de 21 m3: Sobre los 21, los 15 m3 a tarifa normal.
El subsidio dura inicialmente hasta el 31 de enero del año siguiente al que seotorgó y se renueva automáticamente por períodos de un año, hasta completar el plazomáximo de tres años, desde la fecha de su otorgamiento, salvo que mediante un decretoalcaldicio no se de lugar a su renovación.
i) Término del beneficio:- cuando se deje de cumplir alguno de los requisitos exigidos;- por cambio de domicilio fuera de la comuna;- por cambio de domicilio dentro de la comuna, sin informar de éste al municipio
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al menos con 30 días de anticipación;- por renuncia voluntaria del beneficiario;- cuando no se efectúe el pago de la parte no subsidiada registrada en el
documento de cobro, acumulándose tres cuentas sucesivas sin pagar;- cuando no se proporcionen los antecedentes requeridos por la municipalidad
para la revisión de la calificación de las condiciones socioeconómicas, dentrode los 15 días hábiles siguientes a la fecha en que se realizó el requerimiento alinteresado;
- cuando se cumpla el plazo por el cual se concedió.
ii) Documentación:- presentación de la última boleta de consumo de agua potable y alcantarillado,
debidamente pagada y sin que en dicha boleta se registre deuda anterior;- acreditar estar encuestado por la ficha CAS II;- llenar el formulario de postulación, el que le será entregado en la municipalidad
respectiva.
La institución encargada de administrar este subsidio es la municipalidad de lacomuna de los beneficiarios. Se debe postular en la Unidad de Desarrollo Socialde la Municipalidad respectiva.
A cada municipio se le asigna por la Intendencia una cantidad limitada de subsidiosa otorgar en su comuna. Este, al momento de asignar los subsidios, comprueba elcumplimiento de los requisitos y selecciona a los postulantes de acuerdo con el nivelsocioeconómico. El decreto alcaldicio con la nómina de los beneficiarios, comoasímismo de quiénes postularon y no obtuvieron el beneficio, es publicado en lamunicipalidad, en lugar visible al público. Si el municipio no ha agotado la cantidad desubsidios asignados a su comuna, los no seleccionados pueden repostular y solicitar sereconsidere la situación en su caso particular. Si el municipio ha agotado los recursosasignados para subsidios, el afectado podrá ingresar a una lista de espera de obtencióndel beneficio, la que avanzará en la medida en que los anteriores beneficiarios pierdanel beneficio por alguna de las causales señaladas anteriormente.
b) El Programa de Mejoramiento de Barrios y Lotes con Servicio
Se considera a las familias con un sitio de una superficie mínima de 100 metroscuadrados, a la vez que se construyen redes públicas que permitan dotar a cada sitio deagua potable, alcantarillado sanitario y energía eléctrica. El escurrimiento de aguaslluvias ocurre generalmente en forma superficial. Si ello no fuera posible, se consulta,además un alcantarillado de aguas lluvias.
Se dota al loteo de infraestructura vial mínima que, de acuerdo a la localizacióngeográfica, puede variar desde formación de calzadas en tierra, hasta pavimentos deasfalto u hormigón.
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La base de la solución es una caseta sanitaria, con una superficie mínima de 6metros cuadrados y máxima de 10 metros cuadrados, compuesta de baño, un ambientede cocina y conexión para lavadero.
La solución descrita es transferida en dominio al beneficiario mediante un contratode compraventa. Una parte del precio de venta es financiado con una subvención de hastaun 75%. El saldo es mediante un préstamo hipotecario que, para este efecto, concede lamunicipalidad al beneficiario, con plazo de cancelación a 12 años, en cuotas mensuales,sin interés. Cabe señalar que los recursos ingresados al municipio como recupera-ción de préstamo hipotecario, quedan a disposición de éste para reinversión en elmismo sector en que se ejecutó el proyecto.
Los proyectos del programa se pueden agrupar en dos grandes categorías, segúnla cantidad de infraestructura aprovechable en cada barrio:
i) Radicación:Así se denomina a las obras de mejoramiento IN SITU en barrios existentes,lo que quiere decir que se utiliza el terreno en el que se encuentran habitando losbeneficiarios, incluyendo según las necesidades del sector, la construcción deinfraestructuras sanitarias y la provisión de redes de agua potable, alcantarilladosanitario y pluvial (o combinado), electricidad y pavimentación.
ii) Erradicación:Corresponde excepcionalmente a nuevas urbanizaciones de lotes con serviciospara atender a familias que residen en localidades no susceptibles de mejoramien-to, debido a las características de los terrenos, por lo cual la solución seimplementa en un terreno distinto al que habitaban los beneficiarios.
El grupo de familias que se desee beneficiar deberá contar como mínimo con un80% de puntaje CAS II bajo 600. Además, cada proyecto es evaluadosocioeconómicamente, debiendo cumplir parámetros mínimos de rentabilidad (12%).
Los estudios que sea necesario efectuar para la ejecución de los proyectos deberánser financiados por el respectivo municipio.
La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo informa a las Intenden-cias los montos de que dispone y éstas, a su vez, informan a las municipalidades sobretal disponibilidad.
El municipio selecciona los proyectos más convenientes y los presenta a conside-ración de la Intendencia Regional, mediante la utilización de la ficha de identificaciónde proyectos, con el fin de obtener el orden de prioridad de su ejecución. A contar del1 de Enero de 1992, los proyectos licitados con financiamiento del programa deben,además, contar con la aprobación del COREDE respectivo (en el futuro por el ConsejoRegional).
Finalizadas las etapas de postulación, licitación, adjudicación y ejecución deobras, el municipio será el encargado de entregar los títulos de dominio, desarrollar lalabor educativa que permita el correcto aprovechamiento de la caseta, cumpliendo el
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objetivo de mejorar la condición sanitaria de la población, prestar el apoyo técnico quesea necesario para la paulatina consolidación de la vivienda definitiva y constituirCartera Hipotecaria para proceder al cobro de los dividendos correspondientes.
4. SECTOR EMPLEO.
a) Subsidio de Cesantía.
Este subsidio constituye una asistencia económica a trabajadores desocupados quehayan perdido su ocupación habitual por razones ajenas a su voluntad. En el momentode su inscripción en la Municipalidad, deben documentar su cesantía mediante lapresentación del finiquito de su último empleador.
i) BeneficioConsiste en la prestación de ayuda económica durante 12 meses. En los 3 primerosel beneficio asciende a $ 10.620 entre el 4º y el 6º mes asciende a $ 7.080 y,finalmente, entre el 7º y el 12º alcanza a $ 5.310 (a Mayo de 1992).Para cobrar las cuotas del 4º, 7º y 10º mes, es necesario presentar un certificado deampliación del beneficio, en un formulario que se solicita en la municipalidad.Además, el beneficiario debe firmar, cada mes, una tarjeta de control. Si no lohiciere o encontrase trabajo, se termina el beneficio.El cheque de subsidio sólo podrá cobrarse los primeros 5 días después de la fechade pago estipulada.Además del monto en efectivo, el beneficio incluye prestación médica gratuita enlos Consultorios y Hospitales del Sistema Nacional de Servicios de Salud, yasignación familiar y maternal para sus cargas familiares reconocidas.
ii) Requisitos:- tener a lo menos 52 semanas o 12 meses continuos o discontinuos de imposi-
ciones en cualquier régimen previsional (INP o AFP), dentro de los 2 añosanteriores a la cesantía;
- estar inscrito en el registro de cesantes de la municipalidad que corresponda asu lugar de residencia y, además, en el registro de cesantía del INP o AFP, segúnsea el caso.
iii) Documentación:- Cédula Nacional de Identidad;- formulario de solicitud de subsidio de cesantía que se obtiene del INP, Caja de
Compensación o empleador, según corresponda;- finiquito otorgado por el empleador;- libreta del INP o comprobante de la AFP
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- certificado de residencia;- comprobante de inscripción en el registro de cesantía del INP o AFP.
El beneficio debe ser solicitado en la Dirección de Desarrollo Social de lamunicipalidad en la que la persona reside. El cheque será pagado por el INP o la caja decompensación respectiva, según corresponda. Para los funcionarios públicos, el bene-ficio lo pagará el servicio donde éste trabaja.
b) Oficinas Municipales de Colocación
El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), servicio públicodependiente del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, es la institución que desde1976 tiene a su cargo orientar el desarrollo de la capacitación ocupacional y fomentar yapoyar la colocación laboral.
Si bien SENCE promueve, fomenta, orienta y supervigila la política de capacita-ción y empleo a nivel nacional, el desarrollo de los programas que tienden al cumpli-miento de dicha política se localizan y ejecutan en las comunas, en donde las OficinasMunicipales de Colocación (O.M.C.) juegan un rol activo como puerta de entrada alsistema.
Durante el año 1990 se inscribieron en estas oficinas un total de 80.221 personas,se registraron 49.715 vacantes (puestos de trabajo recepcionados por las O.M.C.) y seobtuvieron 37.781 colocaciones. Operan en el país unas 90 de estas oficinas en igualnúmero de municipios.
Las Oficinas Municipales de Colocación nacen de un convenio entre el SENCE yla respectiva municipalidad, en donde acuerdan cumplir las labores de orientaciónocupacional y de colocación, entendida ésta como el conjunto de acciones destinadas arelacionar a quiénes buscan ocupación con quiénes la ofrecen con el fin de celebrar uncontrato de trabajo, obligándose ambas instituciones para tales efectos.
Las obligaciones municipales dicen relación con los aspectos administrativos, esdecir:
- proveer de personal idóneo en cantidad y calidad suficiente;- habilitar un recinto para el funcionamiento de la oficina con las características
requeridas por el SENCE para estos efectos;- dotar a la oficina del mobiliario, equipo y materiales necesarios para su
operación;- brindarle los medios de comunicación suficientes y acordes a la realidad
comunal para el efectivo cumplimiento de su labor, tales como teléfono,vehículo, publicaciones en la prensa local.
En cambio, las responsabilidades del SENCE radican fundamentalmente en elcampo técnico, y dicen relación con :
- elaborar normas técnicas relativas al funcionamiento de las O.M.C.;- coordinar, orientar y apoyar técnicamente a las O.M.C. mediante asesorías
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directas, cursos y seminarios;- supervigilar y controlar el fiel cumplimiento de las normas de carácter técnico
a las que se encuentran sujetas estas oficinas;- promover acciones que faciliten la coordinación de estas oficinas para el mejor
aprovechamiento de los recursos humanos;- recabar, en forma mensual, toda la información respecto a la oferta y demanda
de empleo canalizada a través del sistema, la que luego de ser procesada es dadaa conocer oficialmente.
Las tareas específicas que deben realizar las Oficinas Municipales de Colocación(O.M.C.) se resumen en las siguientes:
- Inscripción de Cesantes: tarea orientada a servir al público que acude a laOficina en busca de una solución a su necesidad de empleo y capacitación.Consiste en entrevistar a los interesados en base a una ficha de inscripción yregistrar la información para ser ingresada posteriormente al sistema deinformación.
- Información y Orientación Laboral - Ocupacional: Consiste básicamenteen la atención de consultas relativas a asuntos de empleo y búsqueda de trabajo.Se desarrolla informando y asistiendo técnicamente al público respecto de losrequisitos y habilidades que requieren los distintos oficios y las alternativasque, de acuerdo a sus propias aptitudes, se presentan en el mercado de trabajo.
- Captación de Vacantes: Esta tarea se orienta a captar los puestos de trabajo yobtener cupos para prácticas laborales y aprendices. Para lograr efectividad enel desempeño de esta tarea, las O.M.C. deben publicar avisos en la prensa conlas personas que buscan trabajo; mantener relaciones permanentes con losempresarios, ya sea visitando empresas, enviando correspondencia y materialgráfico; recopilar y analizar la información relativa a cursos de capacitación,necesidades de cupos para prácticas laborales y aprendices.
- Asistencia Técnica de las O.M.C.: Actividad orientada hacia el mayornúmero de actores económicos y sociales, tales como empresas, trabajadores,organismos capacitadores, organismos comunitarios, juntas de vecinos, etc.;procurando difundir y lograr apoyo para el Programa.
- Colocación de Interesados: Se procura ofrecer una alternativa de actividadlaboral a las personas que acuden a la O.M.C. compatibilizando sus interesesy competencias con las posibilidades reales del mercado de trabajo.
- Administración de la Información: Mantener actualizada de manera funcio-nal toda la información sobre los inscritos, vacantes de trabajo, de colocacioneslaborales, de prácticas laborales y aprendices y de capacitación. Debe facilitarsela labor de intermediación de la Oficina registrando simultámemente lainformación estadística sobre el movimiento de la O.M.C., para lo cual deberegistrarse, procesarse y recuperarse dicha información.
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c) Programa de Capacitación de Jóvenes
El Gobierno, a través del Ministerio del Trabajo y Previsión social, ha diseñado unPrograma Nacional denominado «Capacitación y Desarrollo de la Educación Técnica»,,con participación directa de las municipalidades del país en la selección de losbeneficiarios de estos cursos.
El Programa pretende constituirse en una alternativa válida para enfrentar losproblemas de desempleo juvenil, que representa la mitad del desempleo total, noobstante que los jóvenes componen sólo el 20% de la fuerza de trabajo.
El Programa, que se encuentra en su fase inicial de ejecución, tiene una duraciónde 4 años y se propone alcanzar una cobertura de 100.000 jóvenes de ambos sexos, deescasos recursos, que se encuentren fuera del sistema regular de educación y que esténcesantes, desocupados o subempleados.
El Programa ofrece cuatro opciones diferentes de capacitación o sub-programas,a saber:
- capacitación y experiencia laboral en empresas;- aprendizaje alternado;- capacitación para el trabajo independiente ;- formación y capacitación.
Los cursos de capacitación se realizan a través de organismos autorizados por elServicio Nacional de Capacitación y Empleo, mediante el mecanismo de licitaciónpública.
La participación de las O.M.C. en la ejecución de este programa constituye unfactor clave para su éxito, ya que éste requiere de una instancia a nivel local que permitaapoyar y facilitar la llegada del programa a los jóvenes beneficiarios. En tal sentido, lasO.M.C. desarrollan un rol articulador clave en todas las acciones de informaciónnecesarias para la realización de los cursos, facilitando la coordinación de las demandasde capacitación de los jóvenes con la oferta de cursos de los Organismos Técnicos deEjecución (O.T.E.) y las empresas de la comuna.
Debido a que las O.M.C. son la principal puerta de entrada de los beneficiarios alsistema, les corresponde en relación a este Programa las tareas de informar, orientar einscribir a los interesados en participar. Asimismo, tienen la responsabilidad de focalizareste beneficio, acreditando la condición socioeconómica de los participantes.
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CAPITULO VII :
LOS SERVICIOS SOCIALES TRASPASADOS
Las municipalidades fueron facultadas por el art. 38 de la Ley de RentasMunicipales, de 1979, para tomar a su cargo servicios atendidos por sector público comola educación primaria y secundaria y la salud primaria. También fueron autorizadas paracrear establecimientos en las áreas de servicios en que se efectúe el traspaso, los que serigen por las mismas normas de administración de recursos y personal. Por la leyNº18.096, se traspasaron en forma definitiva los cementerios a las municipalidades.
El D.F.L. Nº1-3063, de 1980, reguló el traspaso de los establecimientos. Estospueden traspasarse en forma definitiva, como lo fueron los establecimientos educacionales,o provisoria, como lo fueron los establecimiento de salud. En el primer caso, los bienesse traspasan en dominio y, en el segundo caso, en comodato.
Las municipalidades, al asumir estas nuevas funciones, estructuraron unidades odepartamentos municipales dependientes de la Dirección de Desarrollo Comunitario, ocrearon un ente de derecho privado, las Corporaciones Municipales, para administrartales servicios.
En el caso de las Corporaciones, la mayoría de las veces su dirección superior estáa cargo de un Consejo, presidido por el Alcalde y nominado por éste y por un gerente,designado por el citado Consejo.
El personal de las Corporaciones se rige por el Código del Trabajo. En el caso delpersonal de los Departamentos Municipales, pueden ser funcionarios municipales otambién contratados por el Código del Trabajo, salvo el personal docente que labora enel departamento de educación, el que se regula por el Estatuto Docente. La remuneraciónde los funcionarios municipales depende del grado que ocupen en la escala municipal deremuneraciones. Para aquellos que se rigen por el Código del Trabajo su remuneracióndepende del acuerdo de voluntades, mientras respecto del personal docente suremuneración se determina según lo dispuesto en la Ley Nº 19.070 de Estatuto Docente.
La adquisición, administración, enajenación y dada de baja de los bienes mueblese inmuebles, destinados a los servicios traspasados, se rige por las normas de los bienesmuebles e inmuebles municipales. Si la municipalidad tiene los bienes muebles encomodato al darlos de baja deben ser devueltos al servicio de salud que los entregó, quiendecreta la baja.
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La municipalidad debe llevar presupuesto separado para cada uno de losservicios traspasados, los que se rigen por las normas de administración financiera de lasmunicipalidades.
Los ingresos de los servicios traspasados no pueden destinarse al gasto defuncionamiento de las municipalidades. Los recursos financieros que reciban losmunicipios para la administración de los establecimientos que tomen a su cargo, deberánser imputados al subtítulo 07, otros ingresos, ítem 71, fondos de terceros. Como eldestino final de estos recursos es ser transferidos al servicio respectivo administrado porla municipalidad, deben ser imputados al presupuesto de gastos en el subtítulo 25, ítem33 (transferencias al sector privado) en el caso de las corporaciones y en el ítem 33,transferencias a otras entidades públicas, si es un departamento de administracióneducacional y/o de salud.
1.- EL SECTOR DE EDUCACION MUNICIPAL
Rigiéndose por lo dispuesto en el D.F.L. Nº 1-3.063, de 1980, del Ministerio delInterior, las municipalidades del país en forma paulatina tomaron a su cargo laadministración de los establecimientos educacionales, proceso finalizado en enero de1987.
En la actualidad, en el país hay 324 municipalidades que tienen bajo suadministración 6.297 establecimientos educacionales (64,4% del total nacional) y queatienden a 1.764.854 alumnos (58,5% del total nacional).
a) ¿Cómo se administra el servicio de educación?
En el momento del traspaso las municipalidades podían crear, para la administraciónde los establecimientos, un departamento de educación municipal o una corporación dederecho privado que asumiera tal función.
En el caso de haberse adoptado la decisión de crear un departamento, éste pasó aconformar la estructura interna municipal, pudiendo las personas que allí se desempeñanser funcionarios municipales o bien estar contratados a través del Código del Trabajo.Si la decisión fue crear una corporación de derecho privado, existe un directorio yestatuto que rige a la corporación, siendo el alcalde por derecho propio el presidente dedicho directorio y todas las personas contratadas a través de un contrato privado detrabajo. Cabe hacer notar que el Tribunal Constitucional estableció que los municipiosno podían transferir funciones públicas a instituciones de derecho privado, razón por lacual se prohibió crear nuevas corporaciones de este tipo a contar del 1º de Marzo de 1988,sin perjuicio de mantener el funcionamiento de las existentes.
b) El régimen laboral del profesorado
Todo el personal traspasado desde el Ministerio de Educación fue contratado por
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la municipalidad respectiva a través de un contrato privado de trabajo, rigiéndose, enconsecuencia, por las normas dispuestas en la ley Nº 18.620. El personal docente tienela calidad de funcionario público desde la publicación de la ley Nº 19.070, en junio de1991. El resto del personal transpasado y los contratos nuevos se rigen por el Código deTrabajo y no tienen la calidad de funcionarios municipales o públicos para ningún efectolegal.
Si bien las municipalidades en un principio tuvieron que contratar el personaltraspasado de los establecimientos educacionales conservando los niveles de remuneraciónal momento del traspaso, nada les obligó a mantener dichos sueldos en los mismostérminos reales a lo largo del tiempo. Esto provocó un deterioro real de las remuneracionesde dicho personal.
Respecto a la situación previsional, todo el personal tuvo un período previamentefijado para optar por mantener su régimen previsional antiguo, es decir continuarimponiendo en la ex Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas (CANAEMPU),o bien traspasarse al régimen previsional privado (EMPART o AFP). Las diferencias decostos para los que optaron por esta última alternativa fueron de cargo del empleador,por lo que nadie pudo ver disminuida su remuneración líquida.
c) El sistema de financiamiento
Los establecimientos educacionales que las municipalidades tomaron a su cargoestán acogidos al beneficio de la subvención contemplado en el DFL Nº 2 de Educaciónde 1989, texto que fusiona y ordena el decreto ley Nº 3.476 del Ministerio de Educacióny sus modificaciones posteriores, siempre que cumplan los siguientes requisitos, válidospara la enseñanza gratuita :
- que tengan el reconocimiento oficial del Estado, por haber cumplido losrequisitos establecidos en el artículo 21 de la ley Nº 18.962;
- que sus cursos se ajusten a los mínimos y máximos de alumnos por curso, queen cada caso y para atender la exigencias pedagógicas señale el reglamento (elMINEDUC puede autorizar una matrícula que exceda los cupos máximoscuando situaciones especiales derivadas de las necesidades educacionales loaconsejen);
- que cuenten con los cursos o ciclos de educación correspondientes al nivel deenseñanza que proporcionen;
- que el local destinado al funcionamiento del establecimiento cuente con lascondiciones de capacidad e higiene ambiental suficiente para el número dealumnos que atienda y con el material didáctico adecuado a la enseñanza queimparta;
- que entre las exigencias de ingreso o permanencia no figuren cobros ni aporteseconómicos directos, indirectos o de terceros tales como fundaciones,corporaciones, entidades culturales, deportivas o de cualquier naturaleza queexcedan los derechos de escolaridad y matrícula autorizados por ley;
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- que los profesores estén habilitados para ejercer sus funciones;- que se encuentre el sostenedor al día en los pagos por concepto de remuneraciones
y de cotizaciones previsionales.
La subvención se paga mensualmente al sostenedor según asistencia media. Es unvalor por alumno, expresado en un factor de la Unidad de Subvención Educacional, USE,de acuerdo al nivel de enseñanza (parvularia, general básica, especial diferencial, básicade adultos, media científico-humanista y técnico profesional, media de adultos).Actualmente el valor unitario de la USE es de $5.144,50 (a marzo de 1992), conformea la reciente reforma de la ley de subvenciones (ley Nº 19.138, publicada el 13 de marzode 1992):
Sus valores son los siguientes para 1992:
- Educación Parvularia (2º nivel de transición) 0.909 USE- Educación Gral. Básica (de 1º a 6º) 1.00 USE- Educación Gral. Básica (7º y 8º) 1.107 USE- Educación Gral. Básica de Adultos 0.474 USE- Educación Gral. Básica Especial diferen. (3.000 a partir de 1993) 2.600 USE- Educación Media diurna (1º a 4º) 1.245 USE- Educación Media Técnico Profesional Agrícola y Marítima 1.970 USE- Educación Media Técnico Profesional Industrial 1.480 USE- Educación Media Técnico Profesional Comercial y Técnica 1.300 USE- Educación Media Científico Humanístico y Téc. Prof. de Adultos 0.563 USE
Tal monto se incrementa por zona en el porcentaje establecido para el sector fiscalsegún localidad.
Además, las escuelas rurales que cumplan los requisitos señalados en el artículoNº 11 del DFL Nº 2 perciben la asignación de ruralidad, cuyo monto varía en formainversamente proporcional al número de alumnos que atienda el establecimiento.
En el siguiente cuadro se presenta las fuentes y montos de financiamiento delsistema educacional administrado municipalmente, para los años 1990 y 1991 y en pesosde este último año, en los que se incrementó los recursos fiscales destinados al sector.
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1990 1991M$ % M$ %
SUBVENCIONES: 99.362.872 (85.9) 104.396.293 (85.2)TRANSF. MUNICIPALES 13.363.467 (11.5) 15.181.531 (12.4)OTROS(*) 3.035.920 ( 2.6) 3.017.611 ( 2.5)TOTAL INGRESOS 115.962.259 (100.0) 122.595.435 (100.0)
Nota: (*) Incluye otros ingresos de Operación (Matrículas y Certificados), otrastransferencias (privadas) y Saldo inicial de Caja.
d) El Estatuto Docente.
La Ley Nº 19.070, que aprueba el estatuto de los profesionales de la educaciónnorma, entre otras materias, la carrera de aquellos profesionales de la educación deestablecimientos del sector municipal, incluyendo aquellos que ocupan cargos directivosy técnicos-pedagógicos en sus órganos de administración.
Dicha ley regula el ingreso a la carrera docente del sector municipal, mediante laincorporación a la dotación docente de los establecimientos del sector municipal de lacomuna. Norma el procedimiento de fijación de la dotación docente de cadaestablecimiento y determina que los profesionales de la educación ingresan en calidadde titulares o en calidad de contratados, incorporándose los primeros previo concursopúblico de antecedentes, y definiendo a los segundos como aquellos que desempeñanlabores docentes transitorias, experimentales, optativas, especiales o de reemplazo detitulares. La dirección de los Departamentos de Administración de Educación Municipalserá ejercida por un profesor con especialización en administración educacional, si lohubiere en la comuna o, en su defecto, por otro profesional de la educación.
Los profesionales de la educación tienen derecho a una remuneración básicamínima nacional para cada nivel del sistema educativo, la que es el producto resultantede multiplicar el valor mínimo de la hora cronológica que fije la ley por el número dehoras para las cuales haya sido contratado cada profesional. Además gozan de asignaciónpor experiencia, perfeccionamiento, desempeño en condiciones difíciles y deresponsabilidad directiva y técnico-pedagógica. Las diferencias en las remuneracionescorrespondientes a las asignaciones se pagan en forma gradual en 5 años a partir de 1991,sin perjuicio de que las municipalidades incrementen dichas asignaciones y otorguenotras de incentivo profesional, con fondos propios. Se les reconoce, adicionalmente, elderecho a que se les efectúe imposiciones sobre la totalidad de sus remuneracionesefectivas, en forma gradual, a los docentes con 27 y más años de servicio o deimposiciones.
Los profesionales que se desempeñan en el sector municipal se rigen por elEstatuto correspondiente y, supletoriamente, por las normas del Código del Trabajo y susleyes complementarias. Los profesionales de la educación del sector municipal no estánafectos a las normas sobre negociación colectiva.
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El valor hora para determinar la remuneración básica mínima nacional se reajustaen la misma oportunidad y porcentaje que la Unidad de Subvención Educacional. Estevalor, a contar del 1º de diciembre de 1991, es de $2.242 para educación parvularia,general básica, especial diferencial y básica de adultos, y de $2.360 para educaciónmedia, niños y adultos.
2.- EL SECTOR SALUD MUNICIPAL
Las funciones de salud son desarrolladas por los servicios de salud central a travésde hospitales y algunos consultorios generales y por las municipalidades a través de delos consultorios generales urbanos y rurales, y postas rurales de salud, que constituyensus unidades ejecutoras y funcionales descentralizadas y son los encargados de realizartodas o alguna de las actividades de recuperación, fomento y protección de la salud y derehabilitación de personas enfermas.
La atención de salud está estructurada en tres niveles, (primario, secundario yterciario), según la complejidad y cobertura de las prestaciones que se realizan. Acontinuación describiremos los programas que operan en el nivel primario, pues sonestos, los que se encuentran mayoritariamente traspasados a los municipios.
El nivel primario de atención comprende un conjunto de acciones destinadasfundamentalmente, aunque no en forma exclusiva, al fomento, prevención y protecciónde la salud de las personas y del medio ambiente. En el campo de la recuperacióninvolucra la atención ambulatoria (vale decir, la que no incluye hospitalización) ydomiciliaria de los problemas de salud más simples y frecuentes que, por su bajacomplejidad, pueden resolverse con técnicas de diagnóstico y tratamiento básico.
La atención de emergencia que se otorga en las estructuras de este nivel consistenen primeros auxilios y resolución de casos simples. El apoyo de medios auxiliares,diagnósticos y terapéuticos es mínimo. Los recursos humanos involucrados constituyenun equipo de salud que va desde el auxiliar de salud rural hasta el profesional médico.
Además de las acciones específicas en salud, la estructura de este nivel, puerta deentrada del sistema, tiene la responsabilidad, en grado variable, de participar en accionesde desarrollo integral de la comunidad en la que sirven.
a) ¿Qué establecimientos integran el nivel primario de atención?
i) Postas Rurales de Salud: son establecimientos de atención ambulatoria, localizadosen una determinada área geográfica de fácil accesibilidad para poblaciones de 600 a1.200 habitantes. Están a cargo de un auxiliar de salud rural residente, que recibeperiódicamente el apoyo del equipo profesional compuesto básicamente por un médico,una enfermera y una matrona, los que concurren en conjunto o en forma alternada, segúnlas necesidades de la localidad. Las acciones de fomento, protección y prevención serealizan sobre toda la población del área geográfica, básicamente a través de visitasdomiciliarias programadas y las actividades de recuperación, por detección o demandaespontánea.
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La posta rural de salud deriva a establecimientos de mayor complejidad lassituaciones que no puede resolver por sus medios.
ii) Consultorio General Rural: es un establecimiento de atención ambulatoriaubicado generalmente en localidades de 2.000 a 5.000 habitantes y que presta serviciosa la población de un área geográfica que no excede los 20.000 habitantes. Las accionesdel consultorio general rural comprenden tanto el fomento, prevención y protección dela salud de las personas y del medio ambiente, así como las resoluciones de los problemasde salud que pueda manejar un equipo compuesto de médico, odontólogo, enfermera ymatrona, apoyados por medios básicos de diagnóstico y tratamiento.
El consultorio otorga atención de primeros auxilios, resolviendo aquella demandaque no requiere de recursos de mayor complejidad y refiere a los establecimientos demayor capacidad resolutiva el resto de los casos.
iii) Consultorio General Urbano: es un establecimiento de atención ambulatoriaubicado en localidades de más de 20.000 habitantes y al servicio de un área de atracción,idealmente no superior a los 50.000 habitantes. La capacidad de resolución de problemasde salud ambulatoria está determinado por la complejidad de los recursos que posea elconsultorio. El equipo de salud del consultorio está constituído por médicos generales,odontólogos, enfermeras, matronas, nutricionistas, al cual se agrega el tecnólogo médicopara el manejo de laboratorio básico que eventualmente posea la estructura.
iv) Estaciones Médico Rurales: estas estaciones no corresponden a establecimientosasistenciales y funcionan en lugares aislados de población dispersa. Pueden estarubicadas en locales proporcionados por la comunidad (escuelas, centros comunitarios)donde concurre la ronda médica en forma periódica para otorgar las actividades defomento, prevención y recuperación.
Entre otras, la atención primaria considera las siguientes prestaciones:
- consulta médica;- consulta o control sicológico, enfermera, matrona, nutricionista;- colocación de vacunas;- desparasitación sarna y pediculosis;- atención odontológica;- exámenes de laboratorio;- imagenología (radiografías tórax, extremidades);- ecografía obstetricia y ginecológica;- procedimientos diagnósticos y terapéuticos de neurología, neurocirugía,otorrinolaringología, dermatología, ortopedia y traumatológico.
Desde 1990 se ha adoptado una serie de medidas a objeto de mejorar lascondiciones de atención de salud, en especial atención primaria de fomento y protección,
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y otras de carácter específico, entre las que se destacan:
- gratuidad de la atención primaria, que implicó eliminar el antiguo cobro directode prestaciones a los grupos de población clasificados en categorías C y D dela ley de salud;
- implementación, de un Servicio de Atención Primaria de Urgencia (SAPU) en12 consultorios en las ciudades de Santiago, Antofagasta, Valparaíso,Concepción y Temuco, los que atienden desde las 21 hrs. hasta las 8 hrs. del díasiguiente, y los Sábados y Domingos en forma continua, para satisfacer lademanda de atención de urgencia que requiere un tratamiento de menorcomplejidad. En 1991 se consolidaron los establecimientos abiertos en 1990 yse abrieron 13 suplementarios. El objetivo logrado ha sido absorber la consultade urgencia que actualmente llega a los grandes centros urbanos;
- aumento del personal médico y no médico en 61 consultorios de Santiago,Valparaíso, Viña del Mar, Concepción y Temuco, con el propósito de eliminarel rechazo de atención en horarios diurnos;
- ampliación de los terceros turnos (17 a 21 hrs.) en los 36 establecimientos delas 24 comunas con más alto riesgo de las regiones Metropolitana, Valparaíso,Bío-Bío y Araucanía, ampliados a 58 durante 1991;
- consolidación de 20 laboratorios básicos en consultorios ubicadosestratégicamente en las comunas de mayor densidad poblacional de los grandescentros urbanos;
- aplicación masiva de gel flúor a 2 millones de escolares y programa de saluddental incremental, que incluye prevención de daño dental y diagnóstico enescolares; Programa Nacional de Fluoración del Agua Potable y reformulacióndel programa odontológico nacional del sistema del sector público;
- reforzamiento de la salud en las 104 comunas rurales más pobres del país, queconsideró la capacitación de equipos locales, suplemento de farmacia ycontratación de 66 auxiliares de posta rural.
En 1981 se inició el proceso de traspaso de establecimientos asistenciales de nivelprimario a diferentes municipalidades. La primera etapa constituyó un plan pilotomediante el cual se traspasó aproximadamente un 35% de los establecimientos. En 1987se completó el traspaso de la totalidad de las postas rurales de salud y de los consultoriosgenerales rurales y urbanos.
En el país existe, a diciembre de 1991, el siguiente número de establecimientos deatención primaria de salud administrados por los municipios:
- consultorios generales urbanos : 194- consultorios generales rurales : 126- postas rurales : 1.022- estaciones médico rurales : 639
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b) Obligaciones que contraen Municipalidades y Servicios
El traspaso de establecimientos asistenciales implica que las municipalidadesdeben asumir la ejecución de la totalidad de las acciones de salud de atención ambulatoriaa nivel primario, las que incluyen fomento, prevención y recuperación de salud sobrepersonas y ambiente cuando corresponda, dentro de su área jurisdiccional, de acuerdoa la complejidad del establecimiento de que se trate y los demás programascomplementarios del Servicio de Salud correspondiente, tales como Programa Nacionalde Alimentación Complementaria (PNAC), vacunaciones, programa odontológico,control de embarazo.
Las responsabilidades de las Municipalidades son:
- dar cumplimiento a las normas, planes y programas que establece el Ministeriode Salud;
- asegurar el funcionamiento permanente de los establecimientos a su cargo,contratando al personal adecuado y necesario para dar cumplimiento a lasobligaciones asistenciales que establecen las normas, planes y programas delMinisterio de Salud;
- otorgar todas las prestaciones del nivel primario propias de los Servicios deSalud a los beneficiarios legales o convencionales y entregar los medicamentosprescritos, de acuerdo al contenido del área farmacológica establecida por elMinisterio de Salud para los establecimientos de atención primaria;
- mantener el arsenal farmacológico establecido por el Ministerio de Salud paralos establecimientos de atención primaria, de acuerdo a su nivel de complejidad;
- mantener, a lo menos, la calidad de la atención que brindaban estosestablecimientos antes de ser traspasados;
- sujetarse al control y supervisión técnica del Ministerio de Salud, a través de laDirección del Servicio de Salud correspondiente;
- llevar y presentar las estadísticas de las acciones que realicen y prestaciones queotorguen en la forma y condiciones que le indique el Ministerio de Salud;
- efectuar las reparaciones que sean necesarias para el mantenimiento de losbienes que se le entregaron, así como el pago de los impuestos, contribuciones,y otros que se devenguen y los pagos de agua, luz, gas;
- desarrollar, en coordinación con el Servicio de Salud, programas de capacitaciónpermanente del personal de los establecimientos traspasados.
Las responsabilidades de los Servicios de Salud son:
- asesorar en la programación de actividades de los establecimientos traspasados,en conjunto con los encargados de esos establecimientos;
- supervisar, inspeccionar, controlar y fiscalizar el cumplimiento de las políticas,normas y programas emanados del Ministerio de Salud y con este fin deberán
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adoptar las medidas necesarias para dar a conocer estas disposiciones y lasmodificaciones que tengan a los establecimientos traspasados;
- completar la atención del nivel primario con los procedimientos de apoyodiagnóstico que sea menester para el cumplimiento integral de las funcionestraspasadas;
- entregar, sin costos, las vacunas, los productos del Programa de AlimentaciónComplementaria (PNAC) y los anticonceptivos en la cantidad y periodicidadnecesaria para cumplir los Programas definidos por el Ministerio de Salud;
- atender las interconsultas del nivel primario para atención especializada yrecibir los pacientes referidos por los servicios traspasados para atención deemergencia y hospitalización;
- efectuar transitoriamente las rondas médicas, mientras la municipalidad nocuente con los profesionales necesarios para ello, mientras la periodicidad deestas rondas será, a lo menos, aquella con la que las estén efectuando a la fechade la firma del convenio, cuando la ronda médica sea efectuada por el Servicio,éste proporcionará los fármacos, sin costo para la municipalidad y en aquelloscasos en que antes del traspaso la ronda médica era efectuada por un Hospitalcorresponderá a este mantener tal servicio;
- mantener, a través de la Dirección de Atención Primaria (DAP), del Departamentode Programas de las Personas (DPP) y del Departamento de Medio Ambiente(DMA), una coordinación permanente con la autoridad técnica responsable dela administración de los establecimientos traspasados, verificando en el terrenoel desarrollo y cumplimiento de los programas de salud y la aplicación de lasnormas técnicas pertinentes;
- analizar, revisar y aprobar las estadísticas de las acciones que realicen losestablecimientos traspasados y las prestaciones que otorguen, de acuerdo a lasnormas que indique el Ministerio de Salud, previo a su envío al nivel central;
- pagar a la municipalidad mensualmente una cantidad equivalente al número deatenciones realizadas dentro del mes precedente y facturadas por ella, hasta eltope de recursos o techo comunal, fijado previamente por el IntendenteRegional para ese mes;
- conceder mensualmente a las municipalidades el pago total o parcial deldenominado Saldo de Facturación (diferencia entre el techo comunal mensualy la facturación mensual realizada por ésta).
c) ¿Como se financian los establecimientos traspasados?
Para cada región se determina un límite de gastos (techos máximos) para laatención primaria. Estos techos son la resultante de la aplicación inicial de un per cápitanacional a la población beneficiaria regional, con modificaciones en el transcurso deltiempo que han incorporado diversas variables.
La Intendencia Regional es responsable de la distribución del techo mencionado,fijando montos máximos a percibir por cada comuna de su región de acuerdo a los
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parámetros locales que definen su realidad específica, con la asesoría del Seremi deSalud.
En conformidad con lo establecido en la cláusula undécima del Convenio Tipo, losServicios de Salud pagan mensualmente a las municipalidades las prestaciones que seotorguen a los beneficiarios de la ley Nº 18.469, en su modalidad institucional, sean estosde los grupos A, B, C o D. Para estos efectos, e integrando los respectivos convenios, seaprobó por las partes un LISTADO DE PRESTACIONES DE SALUD MUNICIPALque son factibles de facturar (FAPEM) hasta el tope constituido por el «Techo FAPEM»establecido por la Intendencia para cada municipalidad.
El total de las prestaciones indicadas en dicho listado ha sido valorizado enconformidad al Arancel del Régimen de Prestaciones de Salud, establecido en laResolución Excenta Nº 1.716 de 1985, del Ministerio de Salud y sus modificaciones.
No obstante lo anterior, para algunas prestaciones que no figuran en dichaResolución se aplica el Arancel incluído en el Sistema de Facturación por AtencionesPrestadas que se ha fijado para los establecimientos dependientes del Ministerio deSalud.
Los elementos que incluye este listado de prestaciones de salud municipal fueronseleccionados en función de prioridades estipuladas en los programas, la patologíaprevalente y el nivel de complejidad en las prestaciones asignadas al nivel primarioasistencial. Cabe reiterar que por Decreto Supremo se ha liberado el pago de lasprestaciones a los beneficiiarios FONASA C y D, que con anterioridad cancelaban el25% y el 50% de estas prestaciones, respectivamente.
De este modo, el financiamiento de los establecimientos de atención primaria desalud traspasados a la administración municipal se origina principalmente en eldenominado «techo FAPEM», cuyos recursos provienen del Ministerio de Salud, y porlas transferencias municipales a través de recursos del propio presupuesto de lamunicipalidad que se aportan para incrementar el financiamiento del sector.
Para los años 1990 y 1991, los montos y porcentajes de las fuentes de financiamientode la atención primaria de nivel municipal se presentan en el siguiente cuadro, en pesosde 1991:
1990 1991Miles $ % Miles $ %
TECHO FAPEM 13.663.999 (71.0) 16.887.945 (69.0)TRANS. MUNICIPALES 5.120.176 (26.6) 6.015.962 (24.6)OTROS (*) 469.541 ( 2.4) 1.578.316 ( 6.5)TOTAL 19.253.716 (100.0) 24.482.223 (100.0)Nota: (*) Incluye Saldo Inicial de Caja y otras transferencias.
El número de funcionarios adscritos al nivel primario de administración municipalalcanzó en 1990 un total de 12.628 personas y en 1991 un total de 13.528 personas.
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3.- LA ATENCION DE MENORES
De conformidad al Decreto Ley Nº 2.465, de 1979, que crea el Servicio Nacionalde Menores (SENAME), se establece que son entidades coadyuvantes de la funciónasistencial del Servicio todas aquellas que presten asistencia o protección a los menoresque se encuentren en algunas de las situaciones señaladas en los artículos 2º de dichodecreto ley, y el artículo 4º del Decreto Supremo Nº 356, de 1980, del Ministerio deJusticia.
Las municipalidades, o las corporaciones municipales constituídas por aquellas,pueden ser reconocidas como entidades colaboradoras. En la actualidad, existen convenioscon una municipalidad y con 14 corporaciones municipales. En 15 municipios ocorporaciones creadas por éstas se presta colaboración en atención a menores, los queadministran un total de 24 centros para este efecto, con el aporte de 202 funcionarios bajorégimen de contrato privado.
Existen cuatro líneas de acción: observación y diagnóstico, prevención, proteccióny rehabilitación. Se ejecutan bajo diversas modalidades de atención según la forma deconsecución de los objetivos y de las características personales del sujeto de atención decada sistema, destacándose entre éstas el nivel intelectual. La forma de atención esabierta o cerrada, dependiendo de las condiciones del medio familiar del menor.
De acuerdo a la Ley Nº 18.383, de 1989, se establece, entre otras materias, que un18% de las multas que los Juzgados de Policía Local impongan, se destinará al ServicioNacional de Menores, debiendo las municipalidades poner a disposición de dichoServicio a lo menos quincenalmente estos recursos.
Además, los centros de atención a menores tienen derecho a una subvención fiscalsi, siendo una institución privada (como las corporaciones municipales), es reconocidacomo colaboradora o, si es una institución pública (como las municipalidades) la quepresta dicho servicio, suscriben un Convenio con el SENAME. En este se debeestablecer, a lo menos, «la ayuda técnica, material y financiera que el Servicioproporcione a la institución colaboradora y el compromiso de ésta en orden a ejecutarlas acciones que el Servicio les señale y a recibir o a atender a un determinado númerode menores que les envíe» (artículo 18 del Decreto Ley Nº 2.465)
La institución ejecutora debe contribuir a lo menos con el 5% del costo delproyecto que se convenga realizar. La subvención se paga mensualmente por el Senamedurante el mes siguiente al que corresponda, de acuerdo al número de menoresefectivamente atendidos.
Existe un sistema de fiscalización del cumplimiento de las normas que regulan laactividad que desarrollan las instituciones colaboradoras, donde es necesario distinguirdos aspectos: el técnico y el financiero.
Desde el punto de vista técnico, el Sename realiza acciones de supervisión de losestablecimientos, considerando criterios de calidad de vida (alimentación educación,vestuario, salud) y áreas de intervención (menor, familia y comunidad).
En el ámbito financiero, el Departamento de Auditoría del Servicio tiene asignadala tarea de examinar las cuentas que, respecto de los fondos entregados por el Sename,
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rindan las instituciones reconocidas como colaboradoras, sin perjuicio de las facultadesde la Contraloría General de la República, norma de aplicación general a este tipo deaportes.
4.- LOS CEMENTERIOS
A través de la Ley Nº 18.096, de 1982, se traspasó a las municipalidades loscementerios situados dentro de sus respectivos territorios comunales que pertenecían alos Servicios de Salud.
El traspaso correspondiente implicó la transferencia del dominio de dichoscementerios, con sus terrenos, instalaciones, equipos y, en general, con todo su activoy pasivo.
De igual modo, se traspasó el personal que se desempeñaba en los cementerios yque dependían del Fondo Nacional de Salud, pasando a depender de las Municipalidadesy rigiéndose por las disposiciones del D.L. Nº 2.200, de 1978, y, en general, por lalegislación común aplicable a los particulares.
En la ley de traspaso se estableció que las municipalidades deberán llevarpresupuestos separados respecto de los cementerios que se incorporan a su gestión, losque deberán ser aprobados mediante decreto del alcalde respectivo.
De acuerdo al Código Sanitario, corresponde al Servicio Nacional de Saludautorizar la instalación y funcionamiento de todo cementerio, público o privado, y velarpor el cumplimiento de las disposiciones correspondientes. Los cementerios municipalesregularán su arancel de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 23 de la ley 11.704.
A diciembre de 1991 existían en 47 comunas cementerios municipales en los quelaboraban 1.252 funcionarios.
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CAPITULO VIII
LAS ORGANIZACIONES COMUNITARIAS
1.- ANTECEDENTES DE LA LEGISLACIONSOBRE ORGANIZACIONES COMUNITARIAS
La existencia de organizaciones comunitarias de base territorial se remonta aprincipios de siglo. Sin embargo, la primera ley sobre juntas de vecinos data de agostode 1968 y lleva el número 16.880. Esta ley tuvo por objeto otorgar reconocimientojurídico a estas organizaciones e incentivar su creación.
La Ley 16.880 definía a las juntas de vecinos como «organizaciones comunitariasterritoriales representativas de las personas que viven en una misma Unidad Vecinal,tanto urbana como rural» y especificaba que «se entiende por Unidad Vecinal el territoriojurisdiccional de una Junta de Vecinos», correspondiendo «al pueblo, barrio, población,sector o aldea en que viven los vecinos, es decir, aquel territorio que constituye sufundamento natural de agrupación».
El apoyo a las organizaciones comunitarias fue entregado entre 1965 y 1970 a laConsejería Nacional de Promoción Popular, que dependía administrativamente de laSubsecretaría de Vivienda y Urbanismo y operacionalmente del Ministerio del Interior,de quien recibía los planes de acción social. Esta repartición, entre 1970 y 1973, pasó adenominarse Consejería Nacional de Desarrollo Social.
Contando con estos apoyos, las organizaciones comunitarias pasaron de cerca de6.800 en 1964 hasta empinarse a unas 20.000 al inicio de la década del 70. De este númerode organizaciones comunitarias, aproximadamente 3.500 eran juntas de vecinos. Sincontar a los centros de padres y apoderados, el conjunto de organizaciones comunitariasagrupaban a 1.345.000 personas afiliadas, de las cuales 350.000 estaban inscritas enjuntas de vecinos.
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ORGANIZACIONES COMUNITARIAS AÑO 1969
TIPO DE ORGANIZACION NUM DE ORG. NUMERO DE SOCIOS
JUNTAS DE VECINOS 3.487 349.225CENTROS DE MADRES 6.972 240.286CENTROS JUVENILES 1.246 30.735CLUBES DEPORTIVOS 6.145 420.989OTROS 973 304.125TOTAL 18.823 1.345.360
FUENTE: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
En 1974 se dictó el Decreto Ley Nº 349 que facultó a las autoridades comunalesa designar a los dirigentes de las juntas de vecinos, terminando con su autonomía. Así,si bien la ley 16.880 continuaba teóricamente vigente, se estableció esta seria restriccióndemocrática. Las juntas de vecinos se mantuvieron como espacios inactivos e interdictos.A raíz de esta situación, surgió poco a poco un gran número de organizaciones popularessin reconocimiento legal, aglutinadas en torno a los problemas de subsistencia de losvecinos.
Este control se mantendría hasta la dictación de la ley 18.893 el 30 de diciembrede 1989, sobre Organizaciones Comunitarias Territoriales y Funcionales, que permitiólas primeras elecciones democráticas de directivas de las organizaciones comunitariasdesde 1973.
2.- LA LEGISLACION SOBRE ORGANIZACIONESCOMUNITARIAS: LA LEY VIGENTE
a) Organizaciones comunitarias territoriales
La Ley 18.893 se refiere tanto a las organizaciones comunitarias territoriales comoa las funcionales. Las primeras son definidas como aquellas que tienen por objetopromover el desarrollo de la comuna y de los intereses de sus integrantes, en el territoriorespectivo, y colaborar con las autoridades del Estado y de las municipalidades.
Según este cuerpo legal, las organizaciones comunitarias de carácter territorial sonlas juntas de vecinos, los centros de madres, las organizaciones de regantes y lasasociaciones de propietarios. Solo se puede pertenecer a una junta de vecinos y a uncentro de madres.
El número mínimo de miembros para constituir una junta de vecinos o un centrode madres es de 15 personas, en el caso de las comunas de hasta 5.000 habitantes, númeroque se eleva a 30 en el caso de las comunas con más de 5.000 y hasta 30.000 habitantes,a 45 en las comunas entre 30.000 y 100.000 habitantes y a 60 en el caso de las comunaso agrupación de comunas de más de 100.000 habitantes.
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El ingreso a una organizacion comunitaria es un acto voluntario, personal eindelegable y es requisito para pertenecer a ellas tener a lo menos 18 años de edad yresidencia o domicilio en la comuna o unidad vecinal, según el caso.
Se define a la unidad vecinal como el territorio dentro de la comuna o agrupaciónde comunas en el cual tienen su ámbito de competencia las juntas de vecinos y centrosde madres que se constituyan. De hecho, la ley establece que las unidades vecinalesdeben establecerse de manera que, al menos, puedan crearse tres juntas de vecinosy tres centros de madres.
La ley establece que el Consejo de Desarrollo Comunal, previo informe delalcalde respectivo, subdividirá el territorio de la comuna o agrupación de comunas enunidades vecinales, debiendo considerar su continuidad física y rasgos comunes de lasnecesidades de la población.
b) Organizaciones comunitarias funcionales
Las organizaciones comunitarias de carácter funcional son definidas en la Ley18.893 como aquellas cuya finalidad es representar y promover el desarrollo de lacomuna y los intereses de sus integrantes en el territorio respectivo, y colaborar con lasautoridades del Estado y de las municipalidades.
Según el artículo Nº 31, son organizaciones funcionales las instituciones deeducación de carácter privado, los centros de padres y apoderados, los centros culturalesy artísticos, los cuerpos de bomberos, los grupos de transferencia tecnológica, lasorganizaciones privadas del voluntariado, los clubes deportivos y de recreación, lasorganizaciones juveniles y otras que promuevan la participación de la comunidad en sudesarrollo social y cultural.
c) Constitución y funcionamiento
Característica fundamental de esta ley es que la personalidad jurídica se obtienepor el sólo hecho de depositar el acta constitutiva de la organización en el registro públicode la municipalidad.
La constitución de las organizaciones es acordada por los interesados que cumplancon los requisitos que establece la ley, en asamblea que se celebra con la presencia deun notario o de un oficial del Registro Civil. En la asamblea se aprueban los estatutos dela organización y se elige el directorio provisional. Una copia de esta acta es la que sedeposita en la Secretaría Municipal para la inscripción en el registro que el municipiolleva para estos efectos.
Los estatutos de la organización deben contener:
- el nombre y domicilio de la organización;- las finalidades y objetivos;- los derechos y obligaciones de sus integrantes y dirigentes;- los órganos de administración y control de sus atribuciones;
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- el tipo y número de asambleas que se realizarán durante el año, indicando lasmaterias que en ellas podrán tratarse, quórum para sesionar y adoptar acuerdos;
- las normas sobre administración patrimonial y forma de fijar las cuotasordinarias y extraordinarias;
- la forma de liquidación y destino de los bienes en caso de disolución, y- los mecanismos y procedimientos de incorporación a una unión comunal.
La asamblea es el órgano resolutivo superior de las organizaciones comunitariasy está constituida por el conjunto de los afiliados. Existen asambleas ordinarias yextraordinarias. Las primeras se celebran en las ocasiones y con la frecuencia establecidaen los estatutos. Las extraordinarias se verifican cuando lo exijan las necesidades de laorganización, los estatutos o la ley.
Las organizaciones comunitarias son dirigidas y administradas por un directoriocompuesto, a lo menos, por tres miembros titulares, elegidos por un período de tres años.El directorio tiene a su cargo la administración de los bienes que conforman elpatrimonio de la organización comunitaria, siendo los dirigentes responsablessolidariamente en el desempeño de la administración.
Corresponde al directorio:
- disponer la citación a asamblea extraordinaria;- poner en conocimiento de la asamblea todos los asuntos relacionados con los
objetivos de la organización comunitaria;- cumplir los acuerdos de la asamblea;- representar a la organización en todas las actividades autorizadas por la ley, y- rendir cuenta anualmente a la asamblea del manejo e inversión de los recursos
que integren el patrimonio de la organización y del funcionamiento general deésta durante el año anterior.
En la Ley Nº 18.893 no existen atribuciones específicas entregadas a lasorganizaciones comunitarias. Esta materia se entrega a la decisión de las propiasorganizaciones a través de los estatutos.
d) Las Uniones Comunales
La ley dispone que tres o más organizaciones comunitarias del mismo tipo puedenconstituir uniones comunales para que las representen y formulen ante quien correspondalas proposiciones que acuerden y las sugeridas por las organizaciones que las integran.De este modo, puede existir más de una unión comunal de cada tipo de organizacionesen la comuna. Las organizaciones solo pueden pertenecer a una unión comunal de unmismo tipo dentro de la misma comuna.
Las uniones comunales se constituyen en una asamblea, en la cual se aprueban losestatutos y se elige de entre los representantes de las organizaciones comunitarias
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interesadas un directorio, compuesto por un presidente, un secretario y un tesorero.Actúa como ministro de fe en esta asamblea el secretario municipal, quien certifica elacta de constitución.
3.- ESTADO DE LA AFILIACION AORGANIZACIONES COMUNITARIAS
A fines de 1991, más de 27.000 organizaciones comunitarias se encontrabanfuncionando en el país, de las cuales unas 7.500 correspondía a Juntas de Vecinos. Estasorganizaciones agrupaban a más de dos millones setecientas mil personas afiliadas aellas, de las cuales la mitad correspondía a socios de Juntas de Vecinos. Esto significaque más de un millón y medio de personas están participando en Juntas de Vecinos.
El número de organizaciones y de afiliados ha ido en aumento, tal como lomuestran los cuadros que grafican la evolución seguida por las organizacionescomunitarias desde fines del año 1990 a fines de 1991.
Nunca antes en la historia de Chile habían existido tantas personas participando enorganizaciones comunitarias.
Esto tiene más mérito aún si se considera que durante el régimen anterior lasorganizaciones comunitarias pasaron por su nivel más bajo en legitimidad,representatividad e importancia en el quehacer nacional. Esto fue consecuencia delcontrol que se ejercía sobre las organizaciones y del hecho que los dirigentes no eranrepresentantes de la comunidad ante las autoridades, sino, al revés, representantes de lasautoridades ante la comunidad.
No obstante, sería un error considerar que la situación de las Juntas deVecinos está exenta de dificultades. En particular la importancia efectiva de las Juntasde Vecinos depende del reconocimiento que le preste el municipio.
ORGANIZACIONES COMUNITARIAS EN A DICIEMBRE DE 1990
TIPO DE ORGANIZACION NUMERO DE NUMERO DECOMUNITARIA ORGANIZACIONES ASOCIADOSJUNTAS DE VECINOS 6.582 1.024.462CENTROS DE MADRES 4.582 87.224ASOCIACION DE REGANTES 100 19.241S. TOTAL ORG. COM. TERRITORIALES 11.264 1.130.927CENTROS DE PADRES 317 4.656CENTROS CULTURALES 144 5.151CENTROS JUVENILES 49 987CLUBES DEPORTIVOS 6.318 298.120OTROS 2.667 130.656S. TOTAL ORG. COMU. FUNCIONALES 9.495 449.570TOTAL ORG. COMUNITARIAS 20.759 1.580.497FUENTE: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo
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ORGANIZACIONES COMUNITARIA A DICIEMBRE DE 1991.
TIPO DE ORGANIZACION NUMERO DE NUMERO DECOMUNITARIA ORGANIZACIONES ASOCIADOSJUNTAS DE VECINOS 7.477 1.400.277CENTROS DE MADRES 5.068 125.911ASOCIACION DE REGANTES 285 19.241S. TOTAL ORG. COM. TERRITORIALES 12.830 1.545.429CENTROS DE PADRES 1.859 290.583CENTROS CULTURALES 434 27.835CENTROS JUVENILES 321 18.263CLUBES DEPORTIVOS 8.561 623.894OTROS 3.387 220.314S. TOTAL ORG. COM. FUNCIONALES 14.562 1.180.889TOTAL ORG. COMUNITARIAS 27.392 2.726.318
FUENTE: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
