Manual Administracion de Contratos

8/12/2019 Manual Administracion de Contratos

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C&C Consultores Asociados

Abril del 2009

M ANUAL DE A DMINISTRACIN PARACONTRATOS DE OBRA EINFRAESTRUCTURAP BLICA

Documento base para la correcta administracin de los Contratos deObra e Infraestructura Pblica en los Gobiernos Locales.


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Manual de dministracin para Contratos de Obra eInfraestructura Pblica

C & C Consultores Asociados: firma lder en capacitacin y consultora especializada Derecho de propiedad intelectual protegidos a favor de IFAM y C&C Consultores Asociados 1

ndice

Presentacin -------------------------------------------------------------------------------------------------- 2

Fundamentos del Manual ----------------------------------------------------------------------------------- 3

Glosario -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5

Introduccin -------------------------------------------------------------------------------------------------- 7

Contratos de Obra Pblica. --------------------------------------------------------------------------------- 8

1. Orden de inicio ----------------------------------------------------------------------------------------- 9

2. Plan de trabajo ---------------------------------------------------------------------------------------- 10

3. El inspector de la obra ------------------------------------------------------------------------------- 12

4. Control interno ---------------------------------------------------------------------------------------- 21

5. Prrroga del plazo contractual ---------------------------------------------------------------------- 26

6. Suspensin del contrato ----------------------------------------------------------------------------- 27

7. Modificacin unilateral del contrato ---------------------------------------------------------------- 29

8. Expediente administrativo --------------------------------------------------------------------------- 32

9. Recepcin de la Obra --------------------------------------------------------------------------------- 36

10. Pago ------------------------------------------------------------------------------------------------- 37

11. Intereses por mora -------------------------------------------------------------------------------- 38

12. Adelantos de pago. -------------------------------------------------------------------------------- 38

13. Reajuste de Precios -------------------------------------------------------------------------------- 38

14. Rgimen sancionatorio ---------------------------------------------------------------------------- 46

15. Sanciones administrativas ------------------------------------------------------------------------ 46

16. Sanciones pecuniarias ----------------------------------------------------------------------------- 49

17. Resolucin Contractual ---------------------------------------------------------------------------- 51

18. Rescisin contractual ------------------------------------------------------------------------------ 53

19. Cesin de contrato --------------------------------------------------------------------------------- 54 Conclusin --------------------------------------------------------------------------------------------------- 55

Bibliografa --------------------------------------------------------------------------------------------------- 56


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PresentacinEl presente Manual es un insumo de especial apoyo para todas lasmunicipalidades y concejos de distrito municipales en lo que atae a la

correcta prctica de administracin de contratos de obra e infraestructurapblica desde la perspectiva tcnica, administrativa y legal.

Su contenido est dirigido a funcionarios municipales que sean gerentes deproyecto, gerentes de construccin, coordinadores de construccin,administradores de contratos, ingenieros, arquitectos, inspectores de obras,asistentes de ingeniera, abogados y resto de profesionales responsables deeste proceso de control y fiscalizacin de los compromisos que se asumen encada contrato de obra e infraestructura.

El Manual surge del contrato de asistencia tcnica especializada que C&Cdesarrolla en beneficio de IFAM y por ste, de todas las municipalidades yconcejos de distrito del pas. Es un producto de consulta permanente enprocura de realizar una correcta labor en beneficio, finalmente, de nuestrascomunidades. Este insumo, en el caso de la asistencia mencionada, secomplementa con el digesto de jurisprudencia que, igualmente, se dirige afacilitar el correcto entendimiento del marco normativo, y el cumplimento delas responsabilidades asignadas.


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Fundamentos del Manual

La Administracin de Contratos es a menudo una de las partes msdescuidadas del proceso de contratacin administrativa. Lasadministraciones suelen dedicar tiempo suficiente a la tramitologa en s delos procesos, pero deja de lado, en trminos generales, el control yfiscalizacin de los contratos. El proceso integral de contratacin debe ponerun acento especial en esta delicada etapa, y procurar que la ejecucin seaoportuna y exitosa por el bien de las comunidades.

Una buena administracin de contratos requiere de dedicacin ypersistencia. La intensidad y forma en que se desarrollar la administracinde un contrato de construccin, de obra o infraestructura, depender del tipode contrato que se vaya a desarrollar. As, contratos de poco monto de dineroy de corta duracin o adquisicin de una sola compra, requerirn menosesfuerzo administrativo que aquellos relacionados con proyectos costosos yde larga duracin. La Administracin de Contratos es un elemento crtico enel ciclo de procura de los proyectos de construccin y debe jugar un roldestacado y relevante en las operaciones de adquisicin del sector pblico,especialmente lo que toca a los proyectos de gestin municipal donde lascomunidades son las directamente beneficiadas con sus resultados.Primordialmente en un entorno que como el actual apuesta por la gestin delos Gobiernos Locales y la descentralizacin de poder. La opinin pblicatiene incidencia directa en el devenir de los proyectos. El control ciudadano

apunta hacia la eficacia y eficiencia que permea a los contratos pblicos.El propsito y objetivo de la administracin de contratos es obtener bienes yservicios de la calidad especificada, de manera oportuna y dentro delpresupuesto establecido. Como tal, la administracin de contratos constituyela parte principal del proceso que asegura a las Municipalidades y Concejosde Distrito (en adelante Administracin), la obtencin del objeto segn loplanificado, y de acuerdo al valor contratado.

De manera resumida, se puede definir la Administracin de Contratos comoel conjunto de funciones comprometidas con: preparar y administrar loscontratos de construccin e infraestructura, y manejar adecuadamente lasrelaciones entre la Administracin y el contratista.

A travs de una serie de procedimientos administrativos acompaados de lacorrespondiente responsabilidad, el administrador del contrato, que bienpuede ser una persona o un grupo de funcionarios, ejerce asuntos deadministracin del proyecto para lograr una completa comunicacin entre elpersonal de la gerencia, a todos los niveles de responsabilidad. Eladministrador del contrato traduce los asuntos administrativos endocumentos de trabajo y en reportes de control, anlisis y de acciones


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correctivas, para una gerencia efectiva que abarque el control del proyecto yla minimizacin de su costo.

Y, asimismo, el administrador de contrato es un agente facilitador delcorrecto control y fiscalizacin de los acuerdos celebrados entre Administracin y contratistas; la sana y oportuna inversin de los fondos delerario municipal pasan por estos administradores, de ah que la haciendapblica dependa de personas cautas, responsables, observadoras y atentas alcumplimiento legal.


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Glosario

Para los efectos del presente Manual se entiende por:

Aprobacin presupuestaria: Gastos planificados por la Administracinpara un periodo presupuestario que ha sido aprobado por la ContraloraGeneral de la Repblica con miras a la ejecucin de determinados proyectos.Igualmente se entender aquellas aprobaciones que segn lineamientos delrgano contralor, puede aprobar directamente la Municipalidad.

Bienes Inmuebles: El suelo y las construcciones adheridas a l y todoaquello unido al primero de una manera fija, de modo que no puedasepararse sin deterioro de ste o del objeto a l adherido.

Cartel: Condiciones legales, tcnicas y administrativas que constituyen elreglamento especfico de la contratacin; en ste se incorporan las normas yprincipios generales aplicables, segn lo ordena el artculo 51 delReglamento a la Ley de Contratacin Administrativa.

Construccin: Obras consistentes en la creacin y adecuacin deinmuebles, a travs de un diseo previamente aprobado, incorporando a stelas instalaciones y equipos que permitan su funcionamiento.

Consultora: Servicios relativos a las investigaciones, estudios y asesoras

especializadas que guarde relacin con el diseo y supervisin de las obrasdesde la ptica de un tercero colaborador de la Administracin.

Contratista: Tercero colaborador de la Administracin que tiene unarelacin con esta ltima gracias a la suscripcin de un contratoadministrativo para diseo o construccin de obra e infraestructura.

Contrato: Acuerdo celebrado por la Municipalidades o Concejos Distritales(Administracin) con uno o ms contratistas donde se disponen derechos yobligaciones para ambas partes de la relacin y cuya finalidad consiste en laejecucin de las obras pblicas o servicios para los que se curs invitacin, yhubo ofrecimiento del particular segn cartel o requerimientos tcnicoscomunicados.

Documentos tcnicos del Proyecto: Conjunto de planos constructivos;memorias de clculo y descriptivas; especificaciones generales aplicables yparticulares; maquetas, perspectivas y dibujos artsticos, entre otros, quedefinen la forma, estilo, distribucin y el diseo funcional de una obra ypermiten llevar a cabo la obra civil, elctrica, mecnica o de cualquier otraespecialidad.


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Ente licitante: Municipalidad o Concejo distrital con capacidad decontratar Obra o Infraestructura Pblica.

Ley: Ley de Contratacin Administrativa.

Manual: Manual para la Administracin de Contratos de Obra Pblica eInfraestructura.

Obra Pblica: La construccin, instalacin, ampliacin, adecuacin,remodelacin, restauracin, modificacin y demolicin de bienes inmueblesdel Estado.

OIC: rgano Interno de Control en el Instituto Nacional de Rehabilitacin.

Presupuesto: Estimacin del negocio al tenor del artculo 12 delReglamento a la Ley de Contratacin Pblica, contenido presupuestario quedebe separar la Administracin para honrar los adeudos derivados delcontrato y desglose de los rubros a cancelar por avance de obra segn sea elcontexto en que se utilice dicho trmino.

Programa Arquitectnico: Enunciado de necesidades y requerimientosfuncionales, tcnicos y espaciales que debe cumplir el proyecto de que setrate.

Programa de Adquisiciones: Documento que integra la informacin delos recursos econmicos que se aplicarn en la compra de bienes, servicios uobras por contratar.

Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa: Decreto delPoder Ejecutivo que reglamenta la Ley de contratacin administrativa.

Servicios Relacionados con las Obras Pblicas: Los trabajos quetengan por objeto concebir disear, proyectar y calcular los elementos queintegran un proyecto de obra pblica, as como los relativos a lasconsultoras; la direccin o supervisin de la ejecucin de las obras; losestudios que tengan por objeto rehabilitar, corregir o incrementar laeficiencia de las instalaciones.


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IntroduccinLos contratos de Obra o Infraestructura Pblica, como cualquier contratoque celebra el Estado, deben estar abrigados por una amplia fiscalizacin y

control. La sana administracin de los fondos pblicos obliga que seestablezcan medidas de control durante la tramitacin del procedimiento yla ejecucin del proyecto mismo. Buenas especificaciones tcnicas, ampliaregulacin de las condiciones adyacentes, estudios previos de viabilidad yfactibilidad, son apenas una muestra del control que ejerce el Estado sobresus contratos. No obstante, y pese a que por la generalidad en los contratosse tiene sumo cuidado en la inspeccin de la etapa procedimental, duranteaos se ha descuidado esta fase tan primordial de los procesos. La ejecucines esa etapa resiente la exigida vigilancia por el cumplimiento de las

obligaciones.En nuestro ordenamiento es apenas hasta hace unos pocos aos que se hanvenido perfilando normas y pronunciamientos con tendencia a robustecer lafiscalizacin de la ejecucin contractual. El gasto pblico y la correctamarcha de los servicios se encuentran vigorosamente custodiados por laLey General de Control Interno y el Manual de normas generales de controlinterno para el sector pblico.

Es por esa razn que hoy ms que nunca se observan profusos intentos de

ofrecerle a la Administracin instrumentos que le procuren mayoreselementos que contribuyan en la labor de fiscalizacin que estndesarrollando en sus contratos.

Por esa razn el Instituto de Fomento y Asesora Municipal reflexion sobrela necesidad que de los Gobiernos Locales contaran con un insumo de esanaturaleza, siendo esta entrega un esfuerzo conjunto de C&C Consultores Asociados y ese Instituto.

Los contratos de obra pblica deben fiscalizarse desde varias aristas, avancede obra fsica, mediciones financieras y controles sobre la calidad de losmateriales, esas son, entre otras, medidas con las que cuenta la Administracin. Si bien debe tenerse especial cuidado sobre los detallestcnicos, en ste como en otros proyectos de dismil naturaleza es lacorrelacin del conocimiento tcnico con el manejo profundo de reglas sobreadministracin las que arrojan resultados positivos en la correcta vigilanciacontractual.


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As que conviene empezar de acuerdo al orden lgico que impera en todoproyecto.

1. Orden de inicioNuestra normativa dispone sobre la orden de inicio:

Artculo 192. Orden de inicio del contratoLa Administracin, deber girar la orden de inicio del contrato dentrodel plazo establecido en el cartel, y a falta de estipulacin cartelaria,lo har dentro de los quince das hbiles siguientes contados a partirde la notificacin a la entidad contratante del refrendo o de que se dla aprobacin interna, segn corresponda. Ese plazo podr serextendido siempre que medie resolucin razonada exponiendo los

motivos calificados para ello y sta se adopte antes del vencimientodel plazo inicial.En las contrataciones de obra, la Administracin deber dictar laorden de inicio dentro de los quince das hbiles siguientes al refrendodel contrato por parte de la Contralora General de la Repblica, o dela aprobacin interna, a fin de que el contratista pueda iniciar laslabores propias de la obra dentro del mes siguiente al refrendo.

Dicho acto marca el momento desde el cual se contabiliza el plazocontractual. Desde all la Administracin exterioriza su voluntad de iniciarlas actividades propias de la obra que ha contratado con el particular. Dichaorden deber estarse a la forma, los trminos y las condiciones que seestablecieron desde el cartel de la contratacin y las condiciones del acto deadjudicacin.

Es necesario que la Administracin y el contratista se renan con antelacinpara perfilar detalles sobre la forma de proceder, aclarar dudas o coordinarlas cuestiones que pudieran incidir sobre la orden de inicio o ejecucin delcontrato. En esa reunin no se podran tomar acuerdos que soslayen lostrminos cartelarios ni las bases de la oferta o del acto de adjudicacin. Ellatiene como finalidad -adicional- determinar que todos los acuerdos tomadossean ampliamente entendidos y atendidos por todas las partes para evitarposibles atrasos o errores en el trascurso de la ejecucin de la obra.

Cuando las normas generales (nos referimos a las Normas Generales para elDesarrollo de Proyectos de Obra Pblica emitidas por la ContraloraGeneral) se refieren a esa reunin de coordinacin, los comentariosincorporados sobre ese aspecto indican:


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Planeamiento y programacin.

La obra pblica o parte de ella se materializa en forma eficiente si enla construccin de sus diferentes etapas se planean y programantodas sus acciones generalmente, para lograr esto se usan algunas delas tcnicas de planeamiento y programacin.

Estas tcnicas consisten, entre otras cosas, en desglosar el trabajo porrealizar en actividades, en insumos, en perodos de duracin y en losresponsables de cada una de esas actividades.

La forma de utilizar los recursos, periodos de duracin y responsables,necesariamente marcan la pauta desde de la cual debe producirse unacorrecta ejecucin.

Significa lo anterior que aquellas variaciones imputables a la Administracin, atrasos u otros, acarrean responsabilidad en su contra. Elcontratista podra invocar esa participacin para obtener los beneficios quela propia normativa le procura cuando se le expone a consecuencias derivasde los hechos de la Administracin.

Esta propuesta de trabajo debe contener un detalle de los equipos ymateriales a utilizar, de modo que implcitamente se forja un compromiso de

mantener dichos recursos en el sitio de la obra, as como respetar las normasmnimas de calidad exigidas para esos materiales de uso en cada una de lasetapas de construccin. Es claro, que ese deber le obliga, adems, a tenerlos recursos en condiciones de uso y reposicin.

El detalle aludido servir, adems, para definir los requerimientos propiosde las etapas que componen la construccin y las limitaciones que se debanobservar en cada una de ellas, de modo que al final de cada etapa se hacenecesario hacer revista de las actividades desarrolladas, aquellas queencontraron obstculos en su ejecucin y las que en el peor de los casosencontraron dificultades insalvables para continuar. Ello le dar alfiscalizador de la ejecucin contractual la posibilidad de realizar lasrecomendaciones necesarias para finiquitar el proyecto, o en su defectosealar las omisiones encontradas y sus eventuales responsables para que laautoridad competente inicie las acciones pertinentes. Siempre es importantemanifestar que la resolucin contractual, en los trminos que se detallarnms adelante se debe procurar como medida nicamente si losincumplimientos son tan graves que impiden una ejecucin normal de lasobras. Hoy ms que nunca la ejecucin ocupa un lugar privilegiado frente ainobservancias que pudieran ser sancionadas con censuras pecuniarias o


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administrativas, cuestin que debe cuidarse desde la formulacin del cartelde la contratacin. Por ahora vale la mera referencia de tales medidas.

Como es natural la fiscalizacin del contrato debe estar en manos defuncionarios que ms all de un conocimiento en planificacin tenganconocimientos amplios sobre las actividades que se van a ejecutar. Este esuno de los yerros ms frecuentes en la fiscalizacin de contratos, aunque enlos contratos de obra se exige un conocimiento tcnico bastante profundo.

La verdadera programacin nacida del plan de trabajo llama la atencinsobre las debilidades del proyecto y propicia alternativas en caso de algunaeventualidad.

3. El inspector de la obraEs el funcionario que por encargo de la Administracin exterioriza suvoluntad. Su competencia se circunscribe en sentido restrictivo a ladireccin, inspeccin y tasacin de las obras, aunque se sabe que su funcintambin trae aparejadas algunas otras labores aledaas de administracin.

Dicho funcionario se encuentra atado a las formalidades previstas por elordenamiento jurdico en lo que toca al inicio y desarrollo o ejecucin delcontrato de obra o infraestructura que dirige, inspecciona o tasa.

Adicionalmente debe ostentar ciertas caractersticas mnimas que definansu perfil desde el punto de vista profesional. En el caso costarricense debetratarse de un profesional facultado por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, adems de haber cursado estudios formales en algunas de lasinstancias educativas pblicas o privadas explcitamente reconocidas que lehayan procurado una formacin afn para la construccin de obras. Connormalidad desde el cartel de la contratacin se define como contraparte elequipo profesional mnimo con el que debe contar el contratista paradesarrollar sus actividades, de manera que ambos sujetos de la relacin

deben contar con asesora suficiente desde esa ptica para llevar a buentrmino el proyecto.

En el caso del funcionario representante de la Administracin suparticipacin debe estimarse en la Decisin de Inicio a la que alude elartculo 8 inciso f) del Reglamento a la Ley de Contratacin Administrativa.

Su participacin en la ejecucin contractual, adems, se colige a partir delderecho de fiscalizacin que ostenta la Administracin y cuyo contenido serecoge en el artculo 13 de la Ley de Contratacin Administrativa que en la

literalidad dispone:


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Artculo 13. Fiscalizacin.

La Administracin fiscalizar todo el proceso de ejecucin, para eso elcontratista deber ofrecer las facilidades necesarias. A fin deestablecer la verdad real, podr prescindir de las formas jurdicas queadopten los agentes econmicos, cuando no correspondan a la realidadde los hechos.

En virtud de este derecho de fiscalizacin, la Administracin tiene lapotestad de aplicar los trminos contractuales para que el contratistacorrija cualquier desajuste respecto del cumplimiento exacto de lasobligaciones pactadas.

Si la Administracin no fiscaliza los procesos, eso no exime alcontratista de cumplir con sus deberes ni de la responsabilidad que lepueda corresponder.

Por ahora nos limitaremos a indicar que la fiscalizacin que ejerce elDirector, Jefe y/o inspector de la obra es fruto de este derecho de la Administracin hoy expresamente reconocido, reservndonos el desarrollode tal precepto para un momento posterior.

Vale agregar, eso s, que la Administracin no es la nica de las partes que

ostenta derecho de fiscalizar las obras. El contratista, por su parte, tambingoza de amplias facultades de verificacin segn lo establece el artculo 21de la misma ley y cuyo contenido reza de la siguiente manera:

Artculo 21. Verificacin de procedimientos

Es responsabilidad del contratista verificar la correccin delprocedimiento de contratacin administrativa, y la ejecucincontractual. En virtud de esta obligacin, para fundamentar gestionesresarcitorias, no podr alegar desconocimiento del ordenamiento

aplicable ni de las consecuencias de la conducta administrativa.El Reglamento de esta Ley definir los supuestos y la forma en queproceda indemnizar al contratista irregular. Asimismo, el funcionarioque haya promovido una contratacin irregular ser sancionadoconforme a lo previsto en el artculo 96 bis de esta Ley.

(Este artculo fue adicionado en su prrafo segundo conforme lo dispusola Ley No. 8511, publicada en La Gaceta No. 128, del 4 de julio del2006).


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As, el contratista, por su parte tiene el derecho y el deber de nombrar a supropio representante tcnico desde el momento en que formula su propuestaante la Administracin, con el fin de procurarse asistencia tcnica adecuada

y gestar ante ella los ajustes que resulten necesarios desde el punto de vistatcnico.

Entonces, tan obligada se encuentra la Administracin de procurar unafiscalizacin adecuada del contrato de obra, como el contratista de cara a lasobligaciones contradas en la relacin contractual y los resultados que estllamado a prodigar.

Ambos sujetos se encuentran obligados, adems, a la sujecin del cartel. Suslabores deben ir encaminadas a desarrollar el proyecto segn las

especificaciones tcnico-administrativas dispuestas con antelacin.Cualquier modificacin que nazca en el curso de la ejecucin debe acogerse alo preceptuado por la normativa segn expondremos ms adelante.

En las Normas Generales para el Desarrollo de Proyectos de Obra Pblica,emanadas por la Contralora General de la Repblica se exige que para cadaetapa del proyecto deben establecerse las funciones y responsabilidades enel acto que formalmente debe expedir la Administracin (planes elaboradospara cada etapa), cuestin que necesariamente hay que ligarlo con la hoydenominada decisin de inicio a la que en lneas previas aludimos.

Entonces, cada uno de los participantes de las etapas debe gozar de un perfilmnimo de conocimiento y competencia para la toma de decisiones segn lafase en que se encuentre el proyecto, pues cabe recordar la dependencia delas etapas subsiguientes en un contrato de obra es un aspecto ineludible, amenos que se trate de obras diseadas para construirse por etapasindependientes donde si bien debe seguirse una planeacin coherente, lafuncionalidad de cada una de ellas no se ve disminuida o afecta a lasincidencias acaecidas en las restantes, a menos que se trate de problemasestructurales capaces de perturbar integridad de su ejecucin. Aclarado lo anterior es menester indicar que el responsable de la ejecucinpuede ser un nico funcionario o varios, dependiendo de la planificacin quese haya desarrollado, y la ms de las veces ese funcionario se identifica,como antes se detall, como el director del proyecto.

No obstante, nunca debe olvidarse que el Director, jefe o inspector seencuentra sometido a las rdenes de sus superiores en la jerarquaadministrativa, de modo que siguiendo el desarrollo de las normas, cuandomedie orden o instruccin que contrare su criterio tcnico, o afecte los fines


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a su cargo, y las funciones y responsabilidades de los participantes enel proyecto durante esta etapa; velar porque cada uno cumpla con sucometido, de conformidad con los objetivos, las metas y el alcance delproyecto, as como con los planes y programas elaborados.

Finalmente, el responsable de una etapa ha de ser capaz de informara los jerarcas de la entidad, sobre cualquier aspecto relacionado con elproyecto, y la nica manera de lograrlo, es estableciendo un sistemade evaluacin adecuado, que le permita determinar en cualquiermomento el estado en que se encuentra.

El papel del responsable de una etapa es primordial para llevar abuen fin el desarrollo de un proyecto, pues alguien debe tener lavisin de conjunto, que permita determinar las necesidades del

proyecto, sus caractersticas fundamentales y los requisitos que porley debe cumplir, para esa etapa en particular.

La toma de decisiones siempre debe estar ajustada a las competenciasreflejadas de la Ley General de la Administracin Pblica, normativa queordena todo la conducta administrativa del Estado.

Siempre debe existir una amplia participacin de los funcionarios queintervinieron en las actividades que sufrieron, estn sufriendo o sufran afuturo, alguna afectacin con independencia de la formacin profesional quetengan. Importa para este caso que la afectacin recaiga en las funciones desu competencia dentro del proyecto.

Las actividades igualmente podrn delegarse bajo las limitaciones queimpone la misma Ley General de la Administracin Pblica, es decir, salvoque el funcionario haya sido designado por sus especiales condiciones o setrate de actividades ya delegadas. Adicionalmente, cabe recordar que ladelegacin no le excusa al delegante de sus responsabilidades sobre lasactividades comisionadas a su inferior, ms an si se trata de una eleccindiscrecional de este ltimo. En cualquier caso existe una responsabilidadsolidaria de ambos funcionarios.

Ahora bien, las normas generales a las que hemos aludido en reiteradasocasiones disponen como funciones del Director del Proyecto las siguientes:

10.2 Funciones del Director de Proyecto: son funciones del Director deProyecto, entre otras:

a) Velar y responsabilizarse porque la ejecucin de la obra se realicede acuerdo con lo planeado y programado.


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b) Coordinar con los Ministerios o las dependencias (estatales oprivadas) que, en razn de sus programas o campos de accin, deban otengan inters en participar en la etapa de construccin del proyecto.

c) Establecer un sistema para medir el logro de los objetivos definidos,de manera que oportunamente se obtenga informacin exacta sobresu estado y se comuniquen los resultados a las autoridadesinstitucionales competentes.

d) Velar porque se efecten evaluaciones peridicas del proyecto.

e) Autorizar el inicio de la obra o de cualquier trabajo no contempladoen los planos originales, que deba cargarse a los fondos destinados alproyecto.

f) Nombrar a un Jefe de Proyecto que se encargue de laadministracin cotidiana del proyecto.

g) Establecer la estructura organizacional apropiada para la ejecucinde la obra, considerando todos los aspectos que intervienen en ella(financieros, legales, de suministros, etc.) aunque stos no seanconstructivos y definir las funciones, responsabilidades y autoridad delos participantes; asimismo, proporcionar el apoyo logstico requerido.

Sus labores pueden ser auxiliadas por un jefe de proyecto, del cualigualmente nos tomamos la libertad de citar las funciones que pesan sobrecargo, segn las normas generales:

10.4 Funciones del Jefe de Proyecto: son funciones del Jefe deProyecto, entre otras:

a) Proponer al Director de Proyecto la organizacin e infraestructuranecesaria, segn la modalidad de ejecucin seleccionada, paraadministrar o inspeccionar el proyecto en el sitio donde ste seconstruir; definir las funciones, responsabilidades y autoridad de losque la conforman, de modo que las labores de construccin o deinspeccin se realicen dentro del marco legal y reglamentario vigente.

b) Planear, programar y aplicar los controles (de calidad, financiero yde avance fsico) que aseguren la correcta ejecucin de la obra,independientemente de la modalidad escogida.

c) Vigilar y responsabilizarse porque la ejecucin de la obra se realicede acuerdo con los diseos definitivos elaborados en la etapa anterior,las especificaciones tcnicas, programas de trabajo, recomendaciones

de los diseadores y normas tcnicas aplicables.


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d) Detectar, mediante la revisin de los parmetros fundamentalesempleados para los diseos y la elaboracin de los planosconstructivos, los errores u omisiones (o ambos) de los diseadores,as como imprevisiones tcnicas, de modo que de inmediato se corrijala situacin.

e) Resolver oportunamente los problemas tcnicos que se presentendurante la ejecucin de las obras.

f) Justificar tcnicamente los trabajos extraordinarios o lasmodificaciones que se tengan que realizar durante la ejecucin de lasobras.

g) Obtener informacin estadstica en el proyecto sobre el rendimiento

del personal, materiales, equipos y maquinaria; sobre la incidencia delas condiciones climticas en el tiempo laborado, o sobre cualquierotro aspecto til para la preparacin de futuros proyectos.

h) Velar porque los materiales, la mano de obra, equipos ymaquinaria empleados en la ejecucin de la obra, sean adecuados ysuministrados en forma oportuna y suficiente, y correspondan a loestipulado en las especificaciones.

i) Evaluar el proyecto, al menos una vez por mes, para determinar suestado, documentar los resultados obtenidos y mantener informados alos mandos superiores de la entidad, sobre el avance de la obra, losproblemas surgidos durante su ejecucin y las medidas aplicadas.

j) Excepcionalmente, cuando se presenten problemas que afecten lascondiciones pactadas en cuanto a plazos, calidad o presupuesto,comunicarlo al nivel jerrquico correspondiente para que resuelva.

k) Asumir en nombre de la institucin, la relacin con lascomunidades donde se ejecuten los proyectos, en los asuntosrelacionados con stos.

l) Coordinar las pruebas finales de aceptacin y la entrega de lasobras para su entrada en operacin.

m) Realizar la recepcin y el finiquito de las obras.

Por otra parte, es necesario tambin nombrar a un inspector de obra al cualle correspondera:

10.5 El inspector de obra y sus funciones: en los casos en que la

ubicacin, la magnitud o la complejidad de la obra lo ameriten, el Jefede Proyecto podr designar a uno o varios inspectores con la


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formacin profesional necesaria, para que se encarguen deinspeccionar la obra o un rea especfica de sta.

Los inspectores designados por la Administracin debern cumplir almenos con los mismos requisitos, en cuanto a experiencia y nivel depreparacin acadmica, que se solicitan al profesional responsable dela obra por parte de la empresa constructora.

Las funciones de los inspectores, cada uno en el rea de sucompetencia, son las siguientes:

a) Revisar en conjunto con el Jefe de Proyecto, los parmetrosfundamentales empleados en los diseos, con el fin de verificar que noexista ningn error, omisin o imprevisin tcnica, que pueda afectar

la construccin de la obra y de presentarse este caso, sugerir laadopcin de medidas correctivas o soluciones tcnicas,oportunamente.

b) Evaluar, al menos mensualmente, el grado de cumplimiento delprograma de trabajo en el rea bajo su cargo, y en caso de constatardesviaciones, identificar las causas y proponer soluciones paracorregir la situacin.

c) Ubicar en el terreno las referencias necesarias para la correctaejecucin de la obra.

d) Cuando la obra se ejecute por administracin, controlar que losdesembolsos sean consistentes con el progreso de la obra, verificandolas cantidades ejecutadas. En los casos en que la obra se efecte porcontrato, verificar la exactitud de las cantidades incluidas en lasfacturas presentadas por el contratista; adems, calcular los reajustescorrespondientes a esas facturas, comparando la obra realizada, conla que deba estar ejecutada de acuerdo con el programa de trabajoautorizado.

e) Obtener informacin estadstica en el proyecto sobre el rendimientodel personal, materiales, equipos y maquinaria; sobre la incidencia delas condiciones climticas en el tiempo laborado, o sobre cualquierotro aspecto til para la preparacin de futuros proyectos.

f) Verificar la calidad de los materiales, as como la de los elementosconstruidos, mediante ensayos de laboratorio o de campo, efectuadosbajo su supervisin.

g) Resolver las dudas que surgieren de la interpretacin de los planos,

especificaciones, detalles constructivos y cualquier otro aspectotcnico relacionado con la obra.


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h) Anotar en el cuaderno de bitcora, adems de una descripcin delproceso de construccin de las obras a su cargo, las observaciones,instrucciones o comentarios que a su criterio deben ser consideradospor el contratista para el mejor desarrollo de la obra.

i) Justificar tcnicamente la necesidad de efectuar modificaciones otrabajos extraordinarios en las obras bajo su supervisin.

j) Coordinar con los diseadores de la obra cuando sea necesarioefectuar modificaciones de los planos originales o haya que realizarobras extraordinarias.

k) Realizar los clculos pertinentes para determinar los costos de lasmodificaciones u obras extraordinarias por realizar.

l) Registrar en los planos constructivos todas las modificacionesrealizadas durante el proceso de construccin, con el fin de obtener losplanos finales de la obra ejecutada.

m) Aprobar los materiales y equipos por instalar propuestos por elcontratista, tomando como gua las especificaciones.

n) Calificar al personal tcnico del contratista y recomendar elreemplazo de aqul que no satisfaga los requisitos necesarios.

o) Velar porque los equipos y maquinaria en la obra se encuentren enbuenas condiciones y, en el caso de que la obra se realice por contrato,sean los especificados.

p) Verificar que el contratista disponga de todos los diseos,especificaciones, programas de trabajo, permisos y dems documentoscontractuales.

q) Coordinar con el contratista las actividades ms importantes delproceso constructivo.

r) Revisar las tcnicas y mtodos constructivos propuestos por elcontratista y en caso necesario, sugerir las modificaciones que estimepertinentes.

s) Exigir al contratista el cumplimiento de las leyes laborales y deseguridad industrial.

t) En proyectos de importancia, preparar memorias tcnicas sobre losprocedimientos y mtodos empleados en la construccin de las obras,

para que sean utilizados como fuentes de informacin en proyectosfuturos.


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Cualquier entidad u rgano del Estado que tramite proyectos de obrapblica debe contar con mecanismos suficientes que garanticen su desarrollosegn los planes y programas establecidos para cada una de las etapas que

conforman el proyecto y sus distintas aristas.La evaluacin debe encerrar el avance fsico, costo y calidad de losmateriales utilizados en la obra, segn lo indica el propio contenido de lasnormas generales para el desarrollo de proyectos de obra pblica publicitadopor la Contralora General de la Repblica.

Es la Administracin quien debe identificar la estructura que se haadoptado en materia de control interno para superponer su peso sobre loscontratos de obra pblica que se gestionen en su seno.

Expandir las normas de control interno hoy es ms que un enunciado legal,toda la organizacin administrativa del pas tiende a alcanzar que sematerialice aquel manifiesto constitucional que reza:

Artculo 11.-La Administracin Pblica en sentido amplio, estarsometida a un procedimiento de evaluacin de resultados y rendicinde cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para losfuncionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley sealar losmedios para que este control de resultados y rendicin de cuentas

opere como un sistema que cubra todas las instituciones pblicas.Como conclusin preliminar se puede decir que existen obligacionesemanadas de esa declaracin, en primer lugar el deber de que se establezcanmecanismos de revisin sobre la conducta administrativa, y en segundolugar, que dichos mecanismos sean revisados con alguna periodicidad paraque existan una continua adecuacin y actualizacin de sus alcances.

Es claro que entratndose de Gobiernos Municipales el papel de la AuditoraInterna juega un papel primordial en toda esa actividad. Los fondos

pblicos, por norma general, merecen un adecuado monitoreo de parte deesa dependencia.

Vale recordar que el Cdigo Municipal sobre esta figura indica:

Artculo 51. Cada municipalidad contar con un contador; adems,aquellas con ingresos superiores a cien millones de colones deberntener adems un auditor.

(El dictamen C-082-2006 de 1 de marzo de 2006 establece que "Los

artculos 20 y 30 de la Ley General de Control Interno derogarontcitamente la norma del artculo 51 del Cdigo Municipal que


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estableca la obligacin de las municipalidades de contar con auditornicamente cuando sus ingresos superaran los cien millones decolones.")

Siendo que como lo seala el dictamen C-082-2006 de 1ero de marzo del 2006,no existe hoy norma que habilite a los Gobiernos Locales para desconocer ensu organizacin a la figura del Auditor, sin distingo, ste ltimo debe velarporque se materialice la labor encomendada por el artculo siguiente que ala letra seala:

Artculo 52. Segn el artculo anterior, toda municipalidadnombrar a un contador o auditor, quienes ejercern lasfunciones de vigilancia sobre la ejecucin de los servicios o lasobras de gobierno y de los presupuestos , as como las obras queles asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buenfuncionamiento de los rganos administrativos, la municipalidadsolicitar al Concejo su intervencin. La negrita nos pertenece.

Aunque pareciera que se trata de dos figuras excluyentes, contador oauditor, es lo cierto que hoy toda Municipalidad debe contar con los serviciosde ambos funcionarios, de acuerdo al anlisis del dictamen citado, ydepositar en ellos las labores que le son inherentes, a saber, sus tareas devigilancia sobre la conducta municipal segn sea la ptica de sus funciones.

Entonces, desde cualquier lugar por donde se mire, la tendencia normativa yadministrativa es que exista un amplio control de las actividades en general,y por ende, de las actividades especficas que se desarrollan a lo interno,esto sin omitir que la ciudadana en la actualidad est aprovisionada conmayores herramientas de informacin y ejercicio del conocimiento.

Ahora bien, ligar las anteriores reflexiones con la Ley de Contratacin Administrativa es tarea que obliga a sealar que la Administracinconserva sus facultades de inspeccin sobre la obra desde su inicio hasta sufinal, pudiendo de ser el caso, realizar visitas sorpresivas documentadas enactas administrativas que complementen las acotaciones plasmadas en elcuaderno de bitcora. Es claro eso s, que las anotaciones de ambosdocumentos deben guardar simetra de la informacin, a menos de que setrate de mediaciones superiores, donde se refleje un conflicto de interesesintrnsecos de la Administracin, cuyos alcances y consecuencias debenresolverse al amparo de la Ley General de la Administracin Pblica, en loque toca a las responsabilidad de los servidores y en apego a la Ley deContratacin Administrativa en tratndose de la responsabilidad de la


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Administracin frente al contratista por los hechos que se le pudierenimputar.

Si bien son reglas propias de la fiscalizacin de los contratos de obra pblicael control de avance fsico, calidad de las obras y el control financiero; no sonestos aspectos cosa distinta que una forma ms de expresin de controlinterno.

La obra debe avanzar cual lo previsto, de no ser as el Director del proyecto,el jefe o el inspector segn sea el caso, debe restablecer las actividades paraconcluir conforme lo programado.

De afectarse la ruta crtica las medidas deben ser an ms rigurosas. Si porejemplo el contratista tiene atrasos en actividades de menor importanciaque excedan la holgura total se dejar constancia de tal situacin en elcuaderno de bitcora y ste asumir la responsabilidad de presentar en unlapso razonable y determinado la nueva asignacin de recursos paraconcluir conforme a lo programado, caso contrario se ver expuesto a lassanciones que contiene la Ley de Contratacin Administrativa y suReglamento.

Teniendo en cuenta la especificidad de la Construccin de Obra Pblica y lossujetos tcnicos que por la generalidad intervienen en sus distintas fases esconveniente explicar para los dems fiscalizadores trminos bsicos decontrol en contratos de esa naturaleza.

Aunque se trata de trminos de uso comn entre los profesionales de lasreas de ingeniera, administracin o arquitectura, entre otros, no hay queolvidar que son muchos los que tienen labores de control sobre los contratosde obra que realiza el Estado. Por eso, se consider necesario detenerse uninstante en la conceptualizacin de dos trminos en particular, cuales son laruta crtica y el diagrama de Gantt.

Ruta crtica.

La ruta crtica ser la suma de las tareas que son vitales para llevar a caboel proyecto. Significa que existen tareas sin las cuales no es posibleproseguir la obra poniendo en riesgo la ejecucin de las dems tareas y portanto la realizacin del proyecto como tal. Cuando existen atrasos queafecten la ruta crtica de modo que no sea posible terminar la obra en eltiempo planeado se dice que no existe holgura en la ruta crtica.

Ahora bien, un solo proyecto de obra puede contener diferentes rutas crticasproducto de su mayor o menor complejidad y sub-rutas crticas donde existe


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una secuencia de tareas con periodos de cumplimiento ms cortos. La rutacrtica utiliza usa tiempos ciertos o reales y se interpreta como la dimensinmxima en la que la obra debe cumplirse. Las rutas que no se identifiquen

con la crtica se conocen, por su parte, como tiempos de holgura. Diagrama de Gantt.

La expresin de la ruta crtica se puede materializar a travs de laherramienta llamada diagrama de Gantt cuyo objetivo consiste en mostrarel tiempo de dedicacin previsto para cada una de las tareas. Es unaherramienta de extensiones visuales de lo que se ha determinado como rutacrtica siendo sumamente til para identificar las relaciones de tiempo ycarga de trabajo.

Habiendo realizado una somera aclaracin de dos trminos que muchosconocen apenas de manera referencial conviene ahora verificar qu seentiende por control de avance de obra, para de seguido identificarlo con laobligacin que pesa sobre el Director, Jefe o Inspector, de acuerdo a lasprecisiones anteriores, de conocer y evaluar el grado de avance del proyectopara tomar las previsiones que resulten necesarias.

En ese mismo orden de ideas, el control de calidad de los materiales debesometerse a las pruebas que correspondan y hayan sido especificadas por elcartel de la contratacin. Aquellas variaciones en la calidad que superen loslmites tolerables debern ser corregidas inmediatamente o en su defecto enel menor tiempo posible so pena de sancin.

El control financiero de la obra por su parte exige que se evale por lo menosde forma mensual el avance de las obras para cotejarlo con lo inicialmenteprogramado. As las fechas de corte de uno y otro deben ser coincidentespara lograr una mayor precisin de los resultados de anlisis. Con l no slose lograr determinar la cantidad de recursos invertidos de acuerdo al

estado de avance fsico sino el saldo disponible en arcas para enfrentar elresto del proyecto, as como realizar las gestiones internas necesarias deenfrentar situaciones imprevisibles en el desarrollo del proyecto.

Si bien las lluvias no constituyen una situacin de imprevisibilidad porregla, pues nuestro pas se ubica en el trpico, no se puede negar suincidencia en el desarrollo de las obras, cuestin que devendr de lamagnitud de su fuerza y constancia. Es por esa razn que deberdocumentarse los das u horas en las que debieron suspenderse actividadeso incluso la integridad de la obra a fin de que se tomen las previsionesnecesarias. Cuando existan anotaciones en el cuaderno de bitcora por esas


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razones ser necesario que se consigne la ratificacin por el representantede la Administracin y por el designado por el Contratista desde su oferta, oen su defecto el sustituto autorizado por el dueo de la obra (la

Administracin). La prrroga del plazo de ejecucin por ese motivo quedasujeta a un buen control de ese factor.

5. Prrroga del plazo contractual Ahora, teniendo en cuenta que tocamos temas que se desarrollan en la Leyde Contratacin Administrativa conviene que el (los) fiscalizador (es)conozcan los supuestos bajo los cuales se puede autorizar una prrroga.

Artculo 198. Prrroga del plazo A solicitud del contratista, la Administracin, podr autorizarprrrogas al plazo de ejecucin del contrato cuando existan demorasocasionadas por ella misma o causas ajenas al contratista.El contratista solicitar la prrroga dentro de los diez das hbilessiguientes al conocimiento del hecho que provoca la extensin delplazo y la Administracin contar con igual plazo para resolver siprocede o no. Si la solicitud se hace fuera de plazo, pero estando anel contrato en ejecucin, la Administracin podr autorizar laprrroga, en caso de estar debidamente sustentada, siempre que estvigente el plazo contractual.

En el caso de incidencia de las lluvias sobre la obra es ms que claro queexiste una causa externa que impide la ejecucin, pero igualmente existenotras causas que pudieran afectar el buen desarrollo de sta, como hechosimputables a la Administracin. En cualquiera de esos casos donde no medieculpa del contratista existe la posibilidad de solicitar prrroga. Como esnatural la prrroga obedece a causas muy calificadas, de manera que debeexistir una buena motivacin de parte del contratista para que la Administracin considere la extensin del plazo. La lluvia por s misma, por

ejemplo, pudiera no afectar la totalidad de la obra sino tan slo algunasactividades especficas, de modo que es improcedente una solicitud paraampliar el plazo en la integridad de los trabajos que en ese momento seestn desarrollando. Esas son cuestiones a analizar con detenimiento. Debeexistir un proceso de anlisis sobre esos extremos que eviten una errneadecisin en contra del inters pblico o del colaborador elegido para ejecutarlas obras.

Ahora bien, no basta una buena motivacin para prorrogar el plazo deejecucin, sino que se hace forzoso que el contrato se mantenga vigente. Laextensin del plazo es inoperante llegado el momento en el cual no se cuenta


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Del contenido de dicho artculo se colige que deben cumplirse los mismossupuestos que se preceptan en el artculo 198 del mismo Reglamento sobrela prrroga. Ello en cuanto a factores y debidas motivaciones.

sta como la anterior deviene del poder o las atribuciones que ostenta la Administracin. Los contratos de obra pblica a diferencia de los contratosde obra privados no contienen en ellos ms que algunas clusulas dondeexiste alguna paridad entre los sujetos contratantes. En el caso de la obrapblica, la prrroga o la suspensin del contrato son consecuencia directa dela proteccin con la que el Estado asiste al inters general. Un contrato deobra pblica slo se prorroga en su ejecucin, o se suspende cuando mediaun inters pblico mayor, aunque considere los motivos que abona elcontratista o constructor a los efectos. Existen causas que hacen imposiblecontinuar en apego a las condiciones inicialmente pactadas.

Ahora bien, la suspensin no es una sola como pareciera desprenderse delescueto enunciado del artculo que la regula. Ella puede ser total, parcial,temporal o definitiva. La discrecionalidad de la Administracin quedacircunscrita a definir o encuadrar los supuestos del hecho dentro de lasposibilidades tcnicas que se puedan ofrecer para suspender los efectos delcontrato.

La anterior reflexin tampoco podra llevar al absurdo de suspender elcontrato sin causa y en contra de los intereses del contratista. El principiode buena fe que impera en los contratos pblicos manda que la Administracin suspenda los efectos solo ante circunstancias calificadas,cuestin que de ninguna manera obliga al contratista a soportar lasconsecuencias que pudieran resultar, a menos que se trate por causasimputables a su conducta.

La suspensin del contrato de obra pblica aunque inexorablemente unida ala modificacin en el proyecto de las obras en curso, no guarda relacin conesa figura desarrollada por nuestra normativa sino cuando una deviene enla otra por configurarse los enunciados del derecho a modificacin unilateraldesde hace tiempo reconocido a la Administracin. En una de ellas se afectael curso sin que necesariamente deba realizarse mayor trmite que elprevisto para esos extremos, mientras que en la otra deben existir de pormedio supuestos de calificacin para configurarla. Estas diferencias sepodrn apreciar mejor avanzado el desarrollo del presente Manual.

Aunque importa indicar que la suspensin provisional se puede constituir

en supuesto de la modificacin unilateral, mientras que la suspensindefinitiva puede ligarse con una posible rescisin o resolucin contractual


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forma proporcional a las condiciones establecidas en el contratooriginal. En caso de disminucin, el contratista tendr derecho a quese le reconozcan los gastos en que haya incurrido para atender laejecucin total del contrato.En caso de contratos de obra, podrn ser objeto de incremento soloaspectos que no sean susceptibles de una contratacin independientesin alterar, perjudicar o entorpecer la uniformidad, la secuencia, lacoordinacin y otros intereses igualmente importantes.Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en esteartculo, slo sern posibles con la autorizacin de la ContraloraGeneral de la Repblica, la cual resolver dentro del dcimo da hbilposterior a la gestin, basada, entre otras cosas, en la naturaleza de lamodificacin, estado de ejecucin y el inters pblico. La Contralora

General definir reglamentariamente el procedimiento aplicable paralo previsto en este artculo.

La Administracin deber revisar el monto de las garantas rendidasa efecto de disponer cualquier ajuste que resulte pertinente.

(As reformado por Decreto 33758-H, publicado en la Gaceta No. 93,del mircoles 16 de mayo del 2007).

Es el rgimen exorbitante el que permite la novacin o modificacin delcontrato sobre la base de la buena fe negocial y la misma seguridad jurdica.La modificacin unilateral de los contratos procede cuando existen bienessuperiores (inters pblico) que el Estado debe resguardar. La seguridad jurdica manda que el contratista conozca las dimensiones del contrato conantelacin y las modificaciones que se realicen en el curso deben siemprecontemplar las variaciones econmicas que pudieran afectar la estructuraeconmica de la oferta presentada originalmente. El contratista no debesoportar en su peculio las novaciones que se hayan producido durante laejecucin del contrato pues ello equivaldra a consentir un enriquecimientosin causa a favor de la Administracin. Contemplar modificaciones en unorden distinto, solo sera procedente llegado el caso que medie culpa departe del contratista.

Cabe recordar que la modificacin unilateral es una de las tantasexpresiones de las prerrogativas de la Administracin que nacen desde elmomento en que se pudiera ver comprometido el inters pblico. De ningunamanera se podra pensar en un derecho negocial pblico equiparable encontenido al derecho contractual privado. Las partes no pueden considerarsepares so pena de sacrificar los intereses superiores que debe resguardar elEstado, aunque siempre debe existir, equidad en las relaciones entabladas.


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Los planos constructivos, igualmente deben contemplar todas lasmodificaciones realizadas, pues a la Administracin le debe quedar unrespaldo de la obra fsica que en definitiva se construy. Ello no slo facilita

las labores de mantenimiento sino que es punto de partida para que sepuedan realizar futuras remodelaciones, ampliaciones, etc.

8. Expediente administrativoLa Municipalidad o Concejo Municipal, debe levantar un expedienteadministrativo donde consten todas las actuaciones que se desarrollan en laejecucin contractual, tanto las suyas como las de su colaborador en elproyecto (contratista). En dicho expediente constar la informacinfinanciera, administrativa y tcnica relevante.

La unidad ejecutora del proyecto deber mantener a su disposicin toda ladocumentacin que se genere con ocasin de ste, pues la sola incompletezdel archivo podra atraer decisiones errneas contra la correcta ejecucin delas obras. As, se deber ser extremadamente vigilante de que lasdependencias que intervienen hagan llegar los documentos por ellasemanados en lo que toca a su participacin, pues la unidad ejecutora debertenerlos a la vista de previo a cada decisin de avance.

Los comentarios incorporados a la norma 9 de las normas promulgadas porel rgano Contralor expresamente manifiestan:

Comentario norma N9: la base ms importante para una correctatoma de decisiones en el proyecto, es poseer un sistema deinformacin que transmita a los participantes en el proceso,informacin con las siguientes caractersticas:

- relevante: comunica aspectos significativos o de inters para lapersona a quien va dirigida; es clara y suficiente, pero ms concisa entanto mayor es la jerarqua de la persona-destino.

- oportuna: permite tomar las decisiones a tiempo para corregir lasdesviaciones que se presenten con respecto a lo planeado yprogramado.

- pertinente: los datos sobre los cuales se basa la informacinpertenecen al proyecto de inters.

- confiable: se tiene seguridad de que es cierta y no contiene errores.

Por otra parte, no puede establecerse un sistema de informacin si nohay nada que transmitir, por tanto, es fundamental contar con un


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sistema de archivo apropiado, el cual contenga informacin completay fcilmente localizable. De aqu la importancia de reunir en launidad ejecutora, en forma ordenada, numerada (para tener controlsobre los folios existentes y poder reponerlos si se pierden) y con ladebida identificacin, cualquier documentacin relativa al proyecto,indispensable para la toma de decisiones en fases posteriores o para elcontrol del proceso de desarrollo del proyecto, aunque se produzca enotras unidades u otras instituciones. As, por ejemplo, si la inspeccinde una obra est a cargo de una firma consultora, sta deber expedira la unidad ejecutora copia de los documentos remitidos al constructory ste, a su vez, deber enviar a la unidad ejecutora, copia de los quemande a la firma consultora. Tambin, el informe o documentoresultante al terminar cada etapa del proyecto, ya sea el original ouna copia, debe guardarse en el archivo de la unidad ejecutora, como

fuente de informacin histrica, contable y estadstica, que facilite latoma de decisiones y el control.

En relacin con la conservacin de los documentos de un proyecto,cabe sealar la importancia de resguardarlos por el plazo estipuladoen la norma n9, pues de esa manera la Administracin tendra amano cualquier informacin que requiriera en caso de un eventualreclamo al Contratista por vicios ocultos, lo que, de acuerdo con loestablecido en el Art.35 de la Ley de Contratacin Administrativa,puede hacer la Administracin en tanto no hayan transcurrido ms de10 aos de la recepcin definitiva de la obra.

Conviene agregar que el expediente exige algunas formalidades mnimascomo se desprende de la anterior cita, sin embargo, vale mencionar que sehacen extensivas las disposiciones que se esgrimen en el artculo 11 delReglamento a la Ley de Contratacin Administrativa cuando seala quedebe guardar un orden cronolgico, as como disponer de la foliaturacorrespondiente. Una vez concluida la obra tanto el expediente delprocedimiento como el de la ejecucin debe custodiarse por el centro dearchivo existente en toda dependencia pblica durante 15 aos, segn elenunciado de las normas generales a las que se ha aludido en el presentedocumento.

Pese a que se exige la conformacin de un expediente administrativo, en elsitio de la obra es necesario mantener ciertos documentos estratgicos paraun buen desempeo de la labor de fiscalizacin cuales son entre otros:planos constructivos, programa de ejecucin -debidamente autorizado-,contrato, cuaderno bitcora, resumen de estado financiero y estadstica delas pruebas del laboratorio.


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Cabe recordar que el Reglamento Especial del Cuaderno de Bitcoras deObras dispone que dentro de ese cuaderno deba constar la actuacinprofesional del director, jefe o inspector que tienen participacin en el

proceso constructivo, o las personas facultadas con grado y reconocimientopara ello.

El artculo 4 dispone:

Artculo 4.- Podrn hacer anotaciones en el Cuaderno de Bitcora,sobre aspectos vinculantes a los procesos constructivos el propietarioy sus representantes consultores, siempre y cuando stos seanmiembros incorporados del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, funcionarios de Instituciones del Estado,Contralora General de la Repblica, Municipalidades, ColegioFederado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica, siempre ycuando todos ellos sean miembros incorporados del Colegio Federadode Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica y que en razn de susfunciones deban dejar observaciones de carcter tcnico nicamente.

Desde el momento en que se deja en depsito el cuaderno en la construccindebe documentarse en manos del responsable que se encarga su custodia,adems deber indicarse de previo que se ha realizado la apertura delmismo y dejar constancia de que se han cumplido los requisitos previos parainiciar las obras. El mismo reglamento establece las finalidades yobligaciones respecto al uso del cuaderno.

Artculo 8.- El uso del Cuaderno de Bitcora tiene los siguientes fines:a) Contar con un documento oficial del Colegio Federado deIngenieros y de Arquitectos de Costa Rica, donde se debe dejarconstancia de la actuacin del Profesional Responsable de laconstruccin de una obra y la de aquellos otros profesionales queestn vinculados con la obra en razn de su funcin o bien encumplimiento de leyes y reglamentos especficos.b) Contar con un documento en una obra (demolicin de obrasexistentes, movimientos de tierras, nivelacin y ejecucin de laconstruccin), en el caso eventual de que se presentare acusacin ensu contra por incumplimiento de la Ley Orgnica y sus Reglamentos ydisposiciones del Cdigo de tica del Colegio Federado de Ingenieros yde Arquitectos de Costa Rica en particular, y si fuera del caso enasuntos de orden legal o de carcter judicial, ajenos a la intervencindel Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica.c) Para tener un mejor control de su uso, la Bitcora de obra podr serrevisada por el Fiscal de cada uno de los Colegios, y por los Fiscales

autorizados por el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos deCosta Rica, en el momento que estimen oportuno.


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f) Modificaciones o ampliaciones en los planos o especificacionesoriginales, as como de los trabajos extra.

g) Descripcin de los mtodos constructivos usados.

h) Realizacin de las pruebas hidrostticas de presin en el sistemamecnico.

Cualquier dificultad con la calidad de los materiales, los trabajos, resultadosde pruebas de laboratorio o de campo y otros deben consignarse en elcuaderno de bitcora.

El cuaderno de bitcora deber concluir con un acta de desenlace dondeconste la fecha en que se ultiman los trabajos, con indicacin expresa que se

le ha entregado a la Administracin copia de los planos constructivos con lasmodificaciones incorporadas, constancia de que los equipos y sistemaselectromecnicos quedan en funcionamiento, as como la aceptacin de laobra por parte de la Administracin.

9. Recepcin de la Obra Recepcin provisional. Se trata de una recepcin bajo la modalidad deplazo de prueba que expira una vez llegada la recepcin definitiva. Dentrodel plazo que encierran esos dos momentos, el contratista se encuentraobligado a subsanar los defectos menores sealados en el acta que se levantaa los efectos. El recibo bajo protesta tambin forma parte de ese lapso de laejecucin. All la Administracin documenta los defectos ms gravosos queimpiden una recepcin provisional satisfactoria, e impulsa las accionesnecesarias para adecuar el objeto a lo tcnicamente requerido.

Llegado el caso en que el contratista se negare a entregar conforme a lasespecificaciones y las observaciones apuntadas, se pueden aplicar lassanciones administrativas y pecuniarias derivadas del propio cartel o pliego

de condiciones. Ello envuelve necesariamente la correccin por cuenta de la Administracin pero a cargo del Contratista. Significa eso que las omisionesse pueden convenir con un tercero pero a costa del peculio del contratistaomiso en el peor de los casos.

Recepcin definitiva. Tiene la fuerza de liberar al contratista deresponsabilidad, sin perjuicio del compromiso que pesa por vicios ocultos yque prescribe pasados 10 aos. En nuestro medio se prev el finiquito de larelacin como instrumento por el cual cesan los adeudos de cada una de laspartes. El mismo se puede convenir pasado hasta un ao de la recepcindefinitiva, y nunca podr hacerse acompaar de protesta o incorporacin de


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enmiendas. Adems de que sus efectos slo podrn producirse si se suscribepor los sujetos con competencia (Administracin) y facultades (Contratista)para ello.

Para la recepcin de la obra debe formalizarse un acta donde el Director dela Obra y sus inspectores plasmen su conformidad o inconformidad. Losrepresentantes del contratista debern estar presentes en ese acto junto consus responsables tcnicos.

En los tipos de recepcin antes citados, 194 y siguientes del Reglamento a laLey de contratacin administrativa.

10. Pago

El precio es un elemento esencial del contrato. Su valor se calcula segn elobjeto contratado. As, el pago es la prestacin debida por la Administracinque exige como contraprestacin la obra ejecutada. Las condiciones de pagose establecen desde la gnesis del procedimiento para contratar.

El pago en los contratos de obra pblica se calcular sobre la base de lostrabajos ejecutados, sin perjuicio de los reajustes de precios a los que tienederecho el contratista cuando exista alguna afectacin externa sobre laecuacin econmica financiera. Asimismo, es menester que la

Administracin realice las disminuciones derivadas de variaciones a sufavor cuando las condiciones se alteren en su beneficio.

El desembolso por concepto de pago se hace con base a la obra efectivamenteejecutada. El responsable de verificar el avance debe hacer llegar esainformacin a la instancia correspondiente para que se haga efectiva laliquidacin. El modo de respaldar la informacin ser definido desde lasespecificaciones contenidas en el pliego cartelario. Como es natural lainstancia administrativa que debe realizar el pago las ms de las vecescarece del conocimiento tcnico para verificar que el avance del proyectoest una etapa determinada, por lo que el administrador del contrato debeenviar documentos no solo que respalden sus manifestaciones tcnicas sinoun documento concluyente sobre el verdadero avance de las obras que sirvade respaldo al pago que se realice.

El deber de verificacin sobre la ejecucin que descansa en el contratista leobliga a llevar sus propios registros, los cuales debe cotejar con lainformacin recabada por su cocontratante (Administracin). Los plazospara comparar informacin, realizar ajustes, y autorizar la gestin de pago

deben estarse a lo que haya estipulado el cartel al inicio de la contratacin.


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La medicin de las obras, en los casos en que eso es posible, es la prcticacorrecta para autorizar el pago. Las meras estimaciones podran inducir aun pago inexacto que perturbe la sana administracin de los fondos pblicos.

El formato para llevar el control de las mediciones no slo debe regularse enlas condiciones cartelarias sino que debe ser un reflejo de todas lasactividades que componen una lnea de pago determinada.

En este caso debe observarse las disposiciones del art. 25 y siguientes delReglamento a la Ley de contratacin administrativa.

11. Intereses por moraComo corolario del deber de pago, la falta de ste genera interesesmoratorios a favor del contratista. La forma de pago queda librada a losacuerdos contractuales siempre que se encuentren en pleno ajuste alordenamiento jurdico, sin embargo, el momento del pago tiene limitacionesdesde la Ley de Contratacin Administrativa y su Reglamento. Los pagosque deban realizarse no podrn exceder de 45 das naturales desde lapresentacin de la factura por parte del contratista. Transcurrido ese plazoexiste mora automtica del adeudo y su valor se calcular sobre la base delinters segn la tasa bsica pasiva del Banco Central. Debe ponerse especialatencin al captulo IV del Reglamento a la Ley de contratacinadministrativa.

12. Adelantos de pago.Tambin se podrn acordar adelantos de pago cuando exista entrega demateriales previos a la ejecucin misma del contrato, y bajo las condicionesmnimas que garanticen ese desembolso anticipado de las arcas del Estado,sea que exista una garanta colateral rendida en beneficio de la Administracin, todo ello, segn lo ha venido desarrollando la ContraloraGeneral de la Repblica en sus oficios y resoluciones. Observar el art. 35 del

Reglamento a la Ley de contratacin administrativa.

13. Reajuste de PreciosDesde el momento en que el particular se presenta ante la Administracinpara formalizar una propuesta en un concurso pblico persigue un intersde carcter financiero. Su disposicin de colaborar con los cometidosestatales tambin envuelve un inters de que su participacin le searemunerada. Es justamente la obtencin de ese beneficio lo que impulsa alcontratante a participar. Cuando ese beneficio es socavado por causas

imputables a hechos de la Administracin, sobrevinientes o imprevisibles el


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contratista tiene derecho a que el citado beneficio sea restablecido. All naceel mantenimiento del equilibrio econmico financiero del contrato, orestablecimiento de la ecuacin financiera. En nuestro medio ha sido uno de

los aspectos de mayor preocupacin pues si bien el Estado ha sidoampliamente protegido en sus relaciones con los particulares es lo cierto queestos ltimos frente a derechos disminuidos no deben sufrir mayoreslimitaciones que las derivadas del propio ordenamiento jurdico. Lasprerrogativas estatales nunca pueden cercenar derechos de raigambreconstitucional como el derecho a la libertad de comercio y sus inexcusablesalcances.

Es natural, eso s, que el contratista deba asumir el riesgo del alea normalde la negociacin pero desde el momento ello se trasforma en un aleaanormal las consecuencias que se deriven de este deben ser resarcidas oatenuadas por la Administracin contratante.

Cualquiera que sea el contrato que se celebre lleva implcito en su contenidoel principio de inmanente justicia. El Estado no podra bajo ningnsupuesto pretender la ejecucin de un contrato variando la equidad de lascargas en contra del contratista. Ello no encuentra respaldo de ningunaespecie en nuestro ordenamiento.

En Costa Rica existe un Reglamento para el Reajuste de Precios en losContratos de Obra Pblica de Construccin y Mantenimiento, Decreto No.N 33114 (en adelante Reglamento de Reajustes), reformado por Decreto No.33218 cuyos principios no distan de las valoraciones jurdicas aquapuntadas.

Estatuye dicho cuerpo normativo que debe ser la Administracincontratante quien analice y resuelva las solicitudes que se presenten parareajuste de precios, dicha actuacin deber contemplar la variacin de los

costos directos e indirectos tomando de base el programa de trabajo vigente(ruta crtica), naciendo dicho derecho desde la presentacin de la ofertamisma, donde se estiman los ndices de precios vigentes a ese momento y losndices correspondientes al mes de facturacin segn el programa detrabajo, siendo que dicha cuestin debe preverse desde las bases de lacontratacin y en el tanto no exista para ese momento un finiquitoformalmente emitido.

Asimismo indica dicho reglamento que los intereses moratorios no tendrnmayores limitaciones que los derivados de la Ley.


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El artculo No. 7 establece:

7. Las bases de referencia para que se efecte el reajuste sern:

En primer lugar, las variaciones en los precios de los costos directos eindirectos son los que activan el instrumento de reajuste del preciodel contrato.

En segundo lugar, el valor de los ndices de precios inicialescorrespondientes al tipo de obra en la fecha de presentacin de lasofertas.

En tercer lugar, el reajuste se calcular sobre estimaciones mensuales

de avance de la contratacin, con base en los programas de trabajovigentes. Si las actividades sufren atrasos imputables al contratista,en relacin con lo dispuesto en el programa de trabajo vigente, elprecio de dichas actividades se reajustar con base en los ndices deprecios que originalmente les correspondan de acuerdo con dichoprograma (ruta crtica), segn lo establecido en el presentereglamento. Por el contrario, si las actividades se adelantan enrelacin con lo dispuesto en el programa de trabajo vigente, el preciode dichas actividades se reajustarn con base en los ndices de preciosdel mes en que efectivamente se realizaron.

Ahora bien, no debe olvidarse que las alteraciones pueden ser tanto encontra como a favor del Contratista, razn por la cual, en el momento de laejecucin la unidad tcnica competente y responsable de darle seguimiento aese aspecto, debe permanecer vigilante para no incurrir en pagos de ms afavor del contratista. Aunque la experiencia demuestra que este es unaspecto algo descuidado en la ejecucin contractual no es esa razn parafomentar esa errnea prctica administrativa.

Por otro lado, el mismo Reglamento del que se viene hablando dispone quela estructura del precio en los contratos de obra deba seguir el esquema decomponentes y desarrollo en los trminos que a continuacin se citan:

Artculo 5Estructura del Precio del Contrato. El objetivo del reajustede precios es mantener el equilibrio econmico del contrato en lasrelaciones contractuales entre la Administracin y sus contratistas. Deesta forma se pretende mantener el valor real del contrato, evitando que

alguna de las partes se vea econmicamente perjudicada.


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Para efectos de este Reglamento, la Administracin Contratante deberestablecer la estructura del Precio del Contrato de una obra pblica deconstruccin y mantenimiento en el cartel segn el tipo de obra. Esta

estructura estar compuesta por los costos directos, los costos indirectos,la utilidad y los imprevistos. Los costos directos se dividen en: costos demano de obra directa y costos de insumos directos en el caso deEdificaciones o costos de los grupos de insumos y servicios especiales enel caso de obras de ingeniera civil; mientras, los costos indirectos sedividen en: costos de mano de obra indirectos y costos de insumosindirectos. Adems, podr incluir los costos de insumos y serviciosespecficos. En otros casos calificados, debidamente demostrados y queno representen un beneficio indebido a ninguna de las partes

contratantes, la modificacin de la estructura podra efectuarse siemprey cuando sea formalizada mediante addendum refrendado en sedecontralora o segn corresponda, en la instancia u rgano pertinenteencargado de la aprobacin del contrato.

A partir de la estructura del Precio del Contrato, se establecern lasponderaciones de cada uno de sus componentes. De esta forma se tiene:

1. Estructura del Precio del Contrato de Edificaciones:

n

PC= CDm +CD1 +CIm + CI1 + CE + U + I =1

En donde,

PC Representa el precio del contrato.

CDM Representa la ponderacin del total de costos de mano de obra

directa.CDI Representa la ponderacin del total de costos de insumos directos.

CIM Representa la ponderacin del total de costos de mano de obraindirecta.

CI1 Representa la ponderacin del total de costos de insumos indirectos.

CE Representa la ponderacin del costo de los insumos y serviciosespecficos.


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U Representa la ponderacin de la utilidad.

1 Representa la ponderacin dispuesta para el rubro de imprevistos.

2. Estructura del Precios del Contrato de obras de ingeniera civil:

n n

PC = CD m + CEA + CI m + CI 1 + CE + U + I =1

En donde,

PC Representa el precio del contrato.

CDM Representa la ponderacin del total de costos de mano de obradirecta.

CEA Representa la ponderacin de los costos de los grupos de insumos yservicios especiales.

CIM Representa la ponderacin del total de costos de mano de obraindirecta.

CII Representa la ponderacin del total de costos de insumos indirectos.

CE Representa la ponderacin del costo de los insumos y serviciosespecficos.

U Representa la ponderacin de la utilidad.

1 Representa la ponderacin dispuesta para el rubro de imprevistos.

El mismo reglamento sigue el desarrollo en los siguientes trminos:

Artculo 7Modificaciones al programa de trabajo. Proceder elaumento de los plazos de los contratos y la actualizacin de losprogramas de trabajo, a solicitud del contratista previo vencimiento delplazo vigente (cronogramas y programas fsico financieros) con motivo deatrasos producidos por las siguientes causas:

1. Caso fortuito o Fuerza mayor: falta en plaza de equipos y materiales aincorporar, escasez de materiales de construccin o materias primas enel mercado nacional o internacional, perodos de lluvia


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indiscutiblemente perjudiciales al proceso de la obra a comprobar por elcontratista, huelgas, manifestaciones, bloqueos o desfiles; que impidanla ejecucin del contrato.

2. Hechos imputables a la Administracin Contratante que afecten elavance normal del contrato, tales como, pero no limitados a:

a) Falta de elementos tcnicos indispensables para iniciar o proseguir laejecucin del contrato, cuando dichos elementos deba suplirlos la Administracin Contratante.

b) Falta de medidas que permitan localizar el sitio exacto donde debeconstruirse la obra, o la existencia de impedimentos legales quedificulten la iniciacin y la ejecucin del contrato.

c) Orden escrita de la Administracin Contratante para suspender,interrumpir o disminuir el ritmo de ejecucin del contrato.

d) El incumplimiento del pago puntual de la factura de avance delcontrato, de acuerdo con las clusulas del respectivo contrato; ancuando se d el reconocimiento de intereses moratorios.

e) El incumplimiento de la Administracin Contratante en la entrega deequipos y de materiales ofrecidos en el cartel en la fecha fijada por eladjudicatario en su oferta.

f) Atrasos causados por el no otorgamiento de los respectivos permisos yautorizaciones de construccin, o de estudios de impacto ambiental,estudios geolgicos, arqueolgicos o cualquier otro estudio similar;siempre y cuando sean atribuibles a la Administracin Contratante.

3. Otras causales de modific

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Manual Administracion de Contratos