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El rompecabezas del Institucionalismo y su devenir en América Latina1

The puzzle of institutionalism and its evolution in Latin America

Juan Bautista Lucca2

Resumen

El presente ensayo busca, en un primer momento, ordenar el campo de posicionamientos, vertientes y variantes del pensamiento institucionalista -de forma tal que estemos en condición de advertir las tensiones teóricas que allí imperan- para reconocer, en un segundo momento, cómo esta variada y cargada agenda de investigación se plasma en la producción de conocimiento sobre América Latina en tres dimensiones: la de las instituciones formales; las instituciones informales y las formas –y ausencias- de la observancia de las instituciones democráticas latinoamericanas (accountability), de forma tal que logremos advertir los alcances y limitaciones de este polisémico enfoque en nuestro continente.

Summary

The present paper seeks, in the first moment, to arrange the field of variants of the institutionalist thought - to warn the theoretical tensions that there reign - to recognize, in the second moment, how this research agenda takes form on Latin America knowledge production, in three dimensions: formal institutions; informal institutions and the forms - and absences - of the observance of the democratic Latin-American institutions (accountability), to achieve the scopes and limitations of this polysemic approach in our continent.

Palabras claves: viejo institucionalismo, neoinstitucionalismo, América Latina, instituciones informales, instituciones formales, accountability.

Key words: old institutionalism, Latin America, informal institution, accountability, new institutionalism

1 Una primera versión de este ensayo fue presentada en el VIII Congreso Nacional y I Congreso Internacional

sobre Democracia, realizado en la ciudad de Rosario, Argentina, entre los días 1 a 4 de septiembre de 2008.

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario. 2 Máster en Estudios Latinoamericanos –Universidad de Salamanca-. Doctorando en Ciencias Sociales por

FLACSO Argentina. E-mail: juanlucca@hotmail.com

Deseo agradecer los comentarios realizados por Flavia Freidenberg, Anibal Perez-Liñan y Cintia Pinillos, que

posibilitaron dotar al presente texto de mayor fortaleza teórica y argumentativa.

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1. Introducción

l presente ensayo busca aprehender la trama compleja de pensar que las instituciones importan en un contexto en el cual las prioridades no siempre han sido estas. Para esta ardua tarea nos vemos impulsados a ordenar el campo de posicionamientos, vertientes y variantes del institucionalismo ya que sin una cartografía en mano de los ribetes teóricos del mismo, nos

perderíamos -especialmente en la niebla dublinés de las tierras latinoamericanas- y no comprenderíamos cómo, cuándo, cuál y para qué se ha apelado al institucionalismo en nuestro continente.

Para ello, habremos de repensar inicialmente la sedimentación cronológica del pensamiento institucional, para luego reconocer cuáles son las características salientes del llamado “nuevo institucionalismo” y qué posibilidades hay de dotar de un orden a las múltiples vertientes que lo componen. Por último, reconoceremos cómo esta variada y cargada agenda de investigación que viene hilvanando el institucionalismo se plasma en América Latina en tres dimensiones: la de las instituciones formales (Constituciones, Estado, formas de gobierno, sistemas electorales, entre otros); las instituciones informales (su debate teórico y su incipiente desarrollo empírico) y las formas –y ausencias- de la observancia de las instituciones democráticas latinoamericanas (accountability).

2. Los caminos del institucionalismo

“Destruimos solo lo que sustituimos” A. Comte

Que las instituciones importan no es un elemento nuevo por entero a la teoría política, ya que es posible encontrar reflexiones vastas (aunque tal vez de manera poco sistemáticas) sobre diversas instituciones, que van desde la polis griega, lo stato en Maquiavelo, el Leviatán hobbesiano, el Estado en G. W. F. Hegel, incluso el soberano de excepción en K. Schmitt, los soviet leninistas y el príncipe moderno gramsciano, solo por mencionar algunos (LUCCA, 2008). Un aspecto común de todas estas reflexiones es que comparten un largo recorrido dentro de las preocupaciones filosóficas políticas principalmente en el cuadrante noroccidental.

Ahora bien, si en cambio pensamos esta tradición institucionalista en el terreno donde la Ciencia Política ha encontrado su mayor desarrollo (los Estados Unidos) veremos cómo la preocupación teórica por la institución central de la vida política (el Estado o en su versión anglosajona, el Gobierno) tiene su inicio a finales de siglo XIX e inicios del XX, siendo el presidente W. Wilson uno de los máximos exponentes en el plano teórico como también en la práctica de gobierno. Inclusive, es posible reconocer un momento de posterior desarrollo gracias a los aportes de los pensadores europeos emigrados – especialmente alemanes- que a mediados de siglo XX introdujeron los elementos de la Staatswissenschaft, como por ejemplo C. Frierich, O. Kircheimer, entre otros.

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Si realizáramos una caracterización de este primer institucionalismo habría que remarcar la centralidad de la estructura racional legal en tanto objeto de estudio – tal como por ejemplo lo propugnaba Eckstein3-, abordada a partir de un enfoque inductivo que busca describir a las instituciones para aprehender el funcionamiento de las democracias. En definitiva, tal y como lo define R. Rhodes (1997: 58), este institucionalismo se ocupa “… de las reglas, procedimientos y organizaciones formales del gobierno, que utiliza el utillaje tanto del jurista como del historiador para explicar los condicionantes que hay sobre el comportamiento político y sobre la eficacia de la democracia”.

Sin embargo, esta perspectiva teórica encontrará su ocaso tanto por lo limitado de su impulso como también por el auge de la revolución conductista (de neto corte individualista y antiinstitucional) que se esforzó justamente en borrar todo rastro de este incipiente pensamiento institucional.4 En tal sentido, uno de los trabajos pioneros en realizar la crítica al (viejo) institucionalismo – al menos dentro del campo de las reflexiones comparadas – es el de R. Macridis, quien en su obra The Study of Comparative Goverment del año 1955, caracteriza a aquel como un “modelo o enfoque tradicional”, cuyas características eran las de ser estudios: a) no comparativos, b) esencialmente descriptivos, c) de carácter localistas, d) con una perspectiva estática y e) de carácter monográfico (MACRIDIS, 1981:51- 57 – SCHEDLER, 2000: 473; PETERS, 2003: 15-23)5.

Así, en la década del 50 y 60 habremos de entrar en una etapa denominada como la “revolución conductista” que buscó claramente irse al extremo contrario de la era precedente, haciendo del individuo y su conducta (ALMOND y VERBA, 1970) -en el marco de un enfoque sistémico y funcionalista - los elementos fundamentales para el análisis político (PETERS, 2003:27).

Sin embargo este Zeitgeist o espíritu de época conductista, comenzó a verse disputado durante la década del sesenta y setenta por la teoría de la acción racional6(DOWNS, 1973 y 1992 – OLSON, 1992a y b – RIKER, 1992), que anteponía una perspectiva axiomática, económica, mecanicista y matemática, frente al carácter discursivo, sociológico, y estructural funcionalista del conductismo (BARRY, 1974: 12 y siguientes). Sin embargo, este espiral de embates y debates teóricos entre las dos corrientes mencionadas, tendrá en los ochenta un nuevo giro -de gran interés a los fines expositivos del presente ensayo- gracias a la aparición del “nuevo institucionalismo” (MARCH & OLSEN, 1993: 2).

3 Según el mencionado autor, el enfoque institucional de tipo formal legal “…hace hincapié en dos aspectos. El

primero es el estudio del derecho publico, de ahí el calificativo de legal. El segundo es el estudio de las organizaciones formales de la administración pública. Este doble énfasis concluye (…) en el estudio de la estructura `constitucional´” (ECKSTEIN 1979: 2 apud RHODES, 1997: 55) 4 Véase por ejemplo la sentencia de David Easton e su libro El sistema Político de que conceptos como el de

Estado y el poder son “instrumentos intelectuales confusos” (apud MELOSSI, D. 1992: 217). 5 Desde la década del ´60 la política comparada tomó nuevos bríos, a partir de los aportes -grosso modo- de

dos vertientes: por un lado aquella que predomina en el mundo anglosajón -cuyos orígenes podemos ubicarlos en los trabajos de Almond, G. y B. Powell, Huntington, S, R. Macridis, J. La Palombara entre otros- y los aportes desde la Europa continental -donde se destacan G. Sartori y A. Lijphart-.

6 Según Hugh Ward, una visión simplificada de esta teoría supone que los individuos buscan siempre maximizar

los beneficios y minimizar los costos, guiados por su interés personal. Parten del supuesto que esta elección se da con la capacidad racional, el tiempo, la independencia y la información necesaria para elegir la mejor línea de conducta, razón por la cual los resultados son conocidos ex ante la acción. (WARD,1997: 85-89)

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Este último enfoque permite que –al decir de Theda Skocpol- el Estado regrese al primer plano, y con ello la atención teórica sobre sus políticas públicas, agencias y reparticiones, poderes e instancias locales, la preocupación por su carácter democrático7, entre otros; es decir, que regresen las instituciones como variables determinantes de la vida política.

Uno de los ensayos seminales que otorga nuevos bríos al institucionalismo – justamente, porque como dice nuestro epígrafe, logra correr al conductismo de la escena para que aflore el neoinstitucionalismo- es el artículo de March y Olsen “El nuevo institucionalismo: factores organizativos de la vida política”. Allí, los autores se encargan de realizar una enconada crítica a la “moderna teoría política” propia de la era conductista y funcionalista (y en menor medida al rational choice). Para ambos autores existirían al menos cinco aspectos a denostar en estos enfoques: en primer lugar su carácter meramente contextual (o bien centrada en la influencia exógena, generalmente proveniente de la sociedad); en segundo lugar, por ser enfoques reduccionistas (al concentrarse solamente en las acciones y comportamientos individuales propias del individualismo metodológico); en tercer lugar debido a su utilitarismo (ya que se localizada solamente en la elección signada por preferencias estables dependientes de los valores de los decisores); luego, por su funcionalismo (al ver en la historia un mecanismo para la realización del equilibrio); y por último, en razón de su instrumentalismo (al observar sólo los resultados como consecuencia de la acción y no de tener en cuenta otros elementos intervinientes como por ejemplo las instituciones) (MARCH & OLSEN, 1993: 3-12)

Ahora bien, resulta claro cuáles son los aspectos que ambos autores ponían en tela de juicio de la “moderna teoría política” precedente; sin embargo, a la hora de caracterizar lo “nuevo” del institucionalismo, en tanto cosmovisión o teoría política contemporánea, nos encontramos con al menos tres problemas: en primer lugar el carácter polisémico de la noción de institución, en segundo lugar la multiplicidad de vertientes y corrientes que conforman el “nuevo institucionalismo” (ya que el mismo está lejos de agotarse en los aportes de March y Olsen), y por último la falta de sistematización y consenso de este nuevo marco teórico - en parte por su novedad , en parte por la fructífera complejización que día a día tiene su agenda de investigación o tal vez por los limitados intentos teóricos de carácter holistas al respecto-(POWELL, 1991:183, MARCH y OLSEN 1993).

En relación a la primer problemática, nos señala Andreas Schedler que en el decálogo de lo que la literatura entiende por instituciones nos encontraríamos con el siguiente abanico de posibilidades:

“…patrones de comportamiento estables y valuados, patrones regularizados de interacción, padrones compartidos de expectativas, las reglas de juego, colecciones de reglas y rutinas, organizaciones formales, reglas y procedimientos informales, restricciones sociales, sistemas de incentivos, meta estructuras, sistemas cognitivos compartidos, rutinas cuasi naturales, equilibrios de comportamiento, etc.” (SCHEDLER, 2000: 472).

7 Ya veremos cómo en América Latina el interés por el Estado Democrático no se debe al agotamiento de un

paradigma teórico sino más bien a los eventos políticos propios de la transición desde un régimen autoritario

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Nos veríamos por tanto frente al siguiente dilema que se planteara G. Sartori hace tiempo “…un concepto tiene muchos significados, o en cambio cada uno de estos significados es un concepto?” (SARTORI, 1984: 54). Aunque la respuesta que nos ofrece el neoinstitucionalismo no se inclina por ninguna de las opciones (o por todas a la vez), puede decirse que dentro de este magma de visiones, los neoinstitucionalistas tienen presupuestos que los hermanan, generando un mínimo consenso entre los autores.

Consideran que las instituciones importan, ya que son construcciones sociales que logran moldear (en alguna medida) las conductas a partir de establecer ciertas limitaciones y designar determinadas atribuciones (lo que supone un elemento de “empoderamiento”), logrando así reducir (aunque no eliminar del todo) la incertidumbre debido al carácter (relativamente) estable de las instituciones en configuraciones formales y/o informales, haciendo que las expectativas y acciones se adecuen (y realizan en base) a este marco o estructura institucional (SCHEDLER, 2000: 247; NORTH, 1993: 13-16; PETERS, 2003:207; NORTH, 1993: 16; MARCH y OLSEN, 1993: 17-19; O´DONNELL 1997a, 1997b, 2006).

Una segunda problemática a la que deben hacer frente estos desarrollos institucionalistas contemporáneos es su creciente heterogeneidad, ya que a pesar de disponer de ciertos supuestos teóricos comunes, no solo ha sufrido constantes reformulaciones, sino también ha sido utilizado para hacer foco en diversos objetos de estudio.

Dentro de este “magma” neoinstitucionalista, en los últimos años han surgido varios intentos por clarificar y clasificarlo. El primero de estas tentativas la realiza Guy Peters en su libro El nuevo institucionalismo, donde reconoce al menos ocho formas de institucionalismo (el viejo institucionalismo, el enfoque normativo que fundan en gran parte March y Olsen; la perspectiva que desde el rational choice recupera la influencia de las instituciones en el comportamiento y reducción de la incertidumbre; el institucionalismo histórico que denota la importancia del path depenence; el institucionalismo sociológico que brota de la vertiente de la sociología de las organizaciones; el institucionalismo empírico o bien esa pretensión de los investigadores de concentrarse en la importancia comparativa de ciertas instituciones en el terreno -como por ejemplo el debate sobre el presidencialismo y parlamentarismo, gobierno unido o dividido, entre otros-; el institucionalismo que concentra su mirada en las instituciones de representación de intereses – principalmente los partidos y aquellas de cuño neocorporativista-; y por último, el institucionalismo internacional, que de la mano de las relaciones internacionales cavila en torno de la influencia, relevancia, homogeneidad y autonomía de las instituciones supranacionales de aquellas otras de carácter estatal).

La labor que realiza G. Peters resulta plenamente útil, ya que en todo momento el autor hace un esfuerzo por encontrar (y la mayor de las veces, inferir) dentro de los incipientes aportes en cada enfoque, qué entienden por institución, cómo estas tienen origen, cómo cambian, cómo se relacionan el individuo y la institución, y cuál sería una “buena institución”. Ahora bien, consideramos que dicho esfuerzo analítico adolece de los siguientes aspectos: en primer lugar, confunde (o bien coloca en pie de igualdad), enfoques teóricos neoinstitucionalistas (histórico, sociológico, de acción racional, normativo o de las relaciones internacionales) con objetos empíricos sobre los cuales estos enfoques han posado su interés (como por ejemplo el Gobierno, Parlamento, etc). En segundo lugar, no abunda en la diferenciación entre instituciones formales e

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informales como un punto de escisión entre las diferentes orientaciones teóricas así como entre los principales objetos de estudio empíricos. Por último, no pormenoriza en aquellos aspectos metodológicos que un punto de vista neoinstitucional -o el abordaje de ciertos objetos propios de esta orientación teórica- debería (o ha tenido) en cuenta.

Una segunda propuesta para ordenar este campo de estudios nos lo ofrece P. Hall y R. Taylor en su artículo “Political Science and the three New Institutionalisms”. Los autores realizan una organización tripartita sobre la base de vertientes disciplinares (histórica, del rational choice y sociológica) que confluirían espontáneamente en esta arena neoinstitucional.

En primer lugar, para Hall y Taylor, el neoinstitucionalismo histórico asocia generalmente las instituciones a las organizaciones formales, aunque van más allá de lo que precedentemente marcó el primer institucionalismo, ya que proponen que –desde una perspectiva calculadora - las instituciones reducen la incertidumbre a la hora de realizar un cálculo estratégico, o bien –desde una perspectiva cultural- sería posible pensar que las instituciones moldean la visión del mundo que posee el individuo y por ende afectan las preferencias y líneas de acción del mismo (HALL & TAYLOR, 2003:197-202), razón por la cual es posible reconocer una trayectoria institucional o la “dependencia del rumbo” (path dependence).

Sin embargo, a la hora de pensar en el rumbo en sí, es decir cómo cambian las instituciones, los autores de este enfoque han explorado - usando la expresión de Charles Lindblom (1996)- tanto la vía del cambio desde la raíz (por revolución o crisis; y desde donde es posible remontarse a la tradición abierta por Barrington Moore Jr y continuada por Theda Skocpol; o bien los estudios de Ruth Collier y David Collier sobre las coyunturas críticas en América Latina, sólo para mencionar algunos ejemplos) como la del cambio desde las ramas (es decir, la sedimentación de pequeños cambios, sirven de ejemplo los estudios de Michel Dobry sobre las crisis políticas; o bien la pregunta de porqué no cambian las instituciones o se mantienen en un equilibrio “intermitente” según S. Krasner).

En segundo lugar, la unión del enfoque de la acción racional con el del neoinstitucionalismo es, tal vez, el claro ejemplo de la simbiosis o tránsito sin ruptura entre los “economistas” del rational choice y los neoinstitucionalistas (BARRY, 1974:22-58). Partiendo del supuesto racionalista de que los individuos buscan maximizar sus preferencias (dando por tierra la explicación de la existencia de un rumbo histórico) los teóricos de este enfoque ven en las instituciones no sólo un reductor de la incertidumbre (en un marco de información incompleta) sino también la expresión máxima de aquella búsqueda de la maximización de preferencias, y dan a pensar en el origen (y el cambio) de las instituciones como un juego de acuerdos y coaliciones, en definitiva a las instituciones como una estructura de mayor estabilidad para la racionalidad a los individuos (HALL & TAYLOR, 2003: 204-206, 215).

Por último, el enfoque neoinstitucionalista sociológico, reconoce su origen en la Teoría de las organizaciones (con antecedentes que pueden rastrearse en la sociología clásica de M. Weber y E. Durkheim y T. Parsons como en los aportes contemporáneos de P. Selznick, S. Eisenstadt, entre otros). En la perspectiva es posible reconocer una definición más amplia que la de los enfoques previos, pues incluyen tanto a las normas formales como a lo que Hall y Taylor – retomando y reinterpretando a J. L. Campbell y W. R. Scout - denominan los “patrones de significación que guían la acción humana” (HALL & TAYLOR, 2003: 209). Así, no es extraño a este enfoque, la confusión de las nociones de cultura e institución–y por ende encontremos cierto

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parecido de familia con la versión cultural del enfoque histórico-, al igual que es posible que se confundan las nociones de organización e institución. Sin embargo, en lo relativo a esta última simbiosis conceptual, uno de los aportes - aunque provenientes de la economía- más esclarecedores, es el de D. North, cuando señala que la diferencia entre instituciones y organizaciones es similar a la diferencia entre las reglas y los jugadores:

“El propósito de las reglas es definir la forma en que el juego se desarrollará. Pero el objetivo del equipo dentro del conjunto de reglas es ganar el juego a través de una combinación de aptitudes, estrategia y coordinación; mediante intervenciones limpias y a veces sucias8” (NORTH, 1993: 15).

Ahora bien, aunque los enfoques de Taylor y Hall resultan a priori de gran utilidad para repensar el terreno teórico del neoinstitucionalismo, poco nos dicen sobre los puntos de encuentro - de consenso o de conflicto- en esta arena, sino más bien, del reparto del espacio dentro de este campo de producción. Con ello, bien valdría preguntamos hasta qué punto lo neoinstitucional se vuelve más bien un objeto de análisis de cada disciplina (sociología, historia, o reducto donde el enfoque de la acción racional sea hegemónico) que la ciencia política toma prestado – llevando a que sea necesario catalogar a nuestra ciencia de manera plural: ciencias políticas (LUCCA, J. 2008)-; o en todo caso si es posible pensar que entre un enfoque racionalista, sociológico e histórico, aún nos queda por repensar cuál ha sido el alcance de su impacto en la descripción de situaciones empíricas, y hasta qué punto estas situaciones han servido para dar nuevos bríos al neoinstitucionalismo desde una perspectiva política.

3. Las vías del Institucionalismo en América Latina

“La imagen que tengo de mí, crece y se agiganta en la pared;

y frente a ella, mi sombra miserable”

Czeslaw Milosz. Obras escogidas

Partiendo del interrogante planteado previamente, en este momento nuestro interés radica en reconocer, por un lado, los alcances del enfoque neoinstitucional en América Latina y, por el otro, los desafíos que este contexto le ha planteado al mencionado enfoque - incluso obligándolo a incluir en la agenda de investigaciones a las instituciones informales, como veremos-.

8 Retengamos la imagen de un posible juego sucio, porque ello será vital - y ya veremos cómo D. North traza la

agenda a escala global, mientras G. O´Donnell lo hace a nivel latinoamericano- para entender de qué hablamos

cuando nos referimos a las instituciones informales.

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Aunque la preocupación por las instituciones formales en América latina es tan antigua como el viejo institucionalismo, no es sino hasta los noventa que la (nueva) perspectiva institucional desembarca en el subcontinente latinoamericano9 con los debates en torno al funcionamiento, consolidación e institucionalización de la democracia (LUCCA, 2007b).

Sin embargo -tal como menciona Schedler (2000:473)- esto no obedece a ninguna contra revolución conductista, sino más bien a los procesos políticos de transición por un lado y a reacciones a los enfoques sociológicos previos en el continente (como la teoría de la dependencia, del desarrollo, entre otros) que no colocaban a la democracia (liberal) y su andamiaje institucional en el centro de la escena10.

Ahora bien, cómo aprehender los diversos aportes que desde una perspectiva neoinstitucional se realizaron durante los noventa en América Latina. La propuesta que aquí esgrimimos (y que estructura los próximos tres apartados) se propone seguir aquellas contribuciones realizadas en torno a las tres dimensiones de las instituciones según el premio Nóbel D. North: a) las normas formales, b) las limitaciones informales, y c) la efectividad de la observancia coactiva de las instituciones (NORTH, 1993: 21).

4. El institucionalismo “formal” y América Latina

“¿Qué instituciones tienen que efecto bajo que condiciones históricas?”

J. J. Rosseau. Constitución de Polonia.

Si nos abocásemos, en primer lugar, a rever cómo el institucionalismo de nuevo cuño puntualizó la importancia de las instituciones formales en América Latina, habría que reconocer su impacto en los debates en torno a la institución formal por excelencia, cual es la Constitución. A finales de los ochenta (con el caso de la reforma de la Constitución en Brasil en 1988) y entrados los noventa (como son por ejemplo el caso de la Constitución en Colombia de 1991 o de Argentina en 1994, sólo por mencionar algunas) el debate sobre la carta magna fue un nudo institucional de vital importancia, ya que era necesario encontrar un punto formal de inicio a la democracia por un lado, así como también poner en el centro del debate la forma de organizar el Estado, la morfología del sistema político, la forma de gobierno, los derechos, deberes y garantías de una era democrática (CAVADIS, 2001:17).

9 Cabe destacar que en el interregno hasta los ochenta, hubo avances teóricos importantes en términos

institucionales sobre América Latina, como por ejemplo los trabajos de Huntigton (1990) en torno a la institucionalización al interior del sistema político. 10 Fiel reflejo de este desinterés lo demuestra el testimonio de J. Aricó (2005:103) al apuntar que “…no fue necesario que nos manifestáramos en contra del método democrático- aunque lo hicimos- porque a decir verdad, este no era defendido por nadie”

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En este marco de neto corte institucional la discusión sobre el presidencialismo11 fue objeto de disputa no sólo en el plano académico sino también en el político. En el plano intelectual, el debate sobre el presidencialismo se dio con la convicción de que las disposiciones institucionales (entendidas no sólo en cuanto a sus aspectos formales, sino también a sus consecuencias concretas) tienen un impacto autónomo sobre la política y que la elección de un ordenamiento orientado por los principios presidenciales, parlamentarios, o de otro tipo, es de una importancia central (LINZ, 1997; MAINWARING, 1995 y 1996; MAINWARING y SHUGART 2002; CHASQUETTI, 2006).

En relación con el debate político, por ejemplo, en Brasil durante la Constituyente de 1987-8 se colocó en la discusión la posibilidad real de poner en funcionamiento un gobierno semipresidencialista, en el cual un primer ministro elegido por la legislatura y un presidente elegido popularmente, compartirían el Poder Ejecutivo. En el año 1993 se llevo adelante una compulsa pública mediante un referéndum sobre la elección del tipo de gobierno, y fracasó una vez más la posibilidad de una vía hacia el parlamentarismo.

En Argentina, aunque no se llegó a la instancia concreta de tener que votar por un cambio de la forma de gobierno, durante la presidencia de Raúl Alfonsín, se conformó el Consejo para la Consolidación Democrática en el que intervienen autores como Linz, Nino, Riggs, Lijphart, entre otros, y cuyo debate fue publicado en el libro Presidencialismo vs. parlamentarismo (1988) (PINILLOS, C).

En el marco del debate sobre las instituciones formales, el andamiaje institucional estatal fue uno de los aspectos centrales de acción y modificación, ya que la necesidad de un nuevo Estado era compartido por todos los analistas –neoinstitucionalistas o no- y actores de la época (ya fueran liberales, conservadores, radicales o socialdemócratas) (BRESSER, 1998; LECHNER, 1992,1994 y1995). Durante la década del ochenta y noventa este desprestigio del Estado sirvió de acicate para la reforma del marco institucional, con la fiel intención de instaurar un conjunto de normas que hicieran eficiente a la burocracia pública y dinámica a la economía de mercado (NORTH, 1993; CAVADIS 2001:19).

Por último, donde la presencia del institucionalismo de corte formal más hace sentir su presencia es en las discusiones sobre los sistemas electorales (NOHLEN, D 1995) y los sistemas de partidos (MAINWARING y SCULLY: 1996; CAVAROZZI, M y CASULLO, E. 2002; COPPEDGE, M. 2000a y b), ya que, las primeras eran consideradas como la base de todo el juego democrático y los segundos los principales actores de la democracia. Es decir, en este punto puede verse claramente emulada la distinción que más arriba hiciéramos de la mano de D. North entre instituciones y organizaciones, entre la idea de la política como una estructura institucionalizada en un régimen específico y la noción de lo político como un campo de acción y relaciones sociales complejas en la que la disputa es por el poder (CASTORIADIS, 1997: 267-268).

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Según G. Sartori habría tres elementos que caracterizan al presidencialismo como forma de gobierno: a- El jefe de estado es elegido popularmente –directa o indirectamente- por un período de tiempo fijo; b- El parlamento no puede ni nombrar ni destituir al gobierno; c- El jefe de Estado es también jefe del gobierno

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Ahora bien, en su mayoría, los analistas que desde una óptica formal vertieron su mirada sobre América Latina manifestaron su pesimismo por el mal funcionamiento y la baja institucionalización de la estructura institucional en su conjunto, a pesar de ser en más de una oportunidad un fiel reflejo de aquellas que en el cuadrante nor-occidental habían funcionado a la perfección.

Así, se vieron impulsados a incluir en los análisis, una nueva variable explicativa institucional del desempeño de la democracia, basándose en la sentencia de que era posible y necesario realizar la siguiente distinción:

“… entre instituciones slow-moving (de movimiento lento) (como la cultura) e instituciones fast moving (de movimiento rápido) (como las normas legales y los libretos organizativos) […] razón por la que los libretos institucionales transplantados no logran su objetivo es muchos países del sur (porque) chocan con instituciones de "movimiento slow" del país anfitrión, como las normas sociales y las estructuras de poder arraigadas" (PORTES, 2007: 477).

5. Descubriendo la informalidad en América Latina

“…no hay nada más incongruente que la congruencia suprema"

J. W. Goethe en Maximen und Reflectionen

Frente al pesimismo que una mirada institucionalista de tipo formal arrojara sobre América Latina y sus instituciones políticas, otros autores encontraron el acicate para ir más allá y repensar la existencia de otro tipo de instituciones - no formales- que explicaban la dinámica del juego político, y que por ende eran de vital importancia para la democracia en nuestro continente.

Uno de los artículos pioneros en esta senda es el de Guillermo O´Donnell (1997c) "A mi que mierda me importa" donde retrata, por ejemplo, cómo al manejar un automóvil en ciudades del mundo subdesarrollado (San Pablo o Buenos Aires) conviven las reglas formales - detenerse en una luz roja- con las reglas informales - seguir a pesar de la luz roja so pena de colisionar o ser robado-. En este artículo es interesante reconocer cómo se hacen presentes las vertientes del neoinstitucionalismo sociológico e histórico, especialmente cuando el autor retrata la capilaridad y modalidad de la presencia de la violencia que los gobiernos autoritarios le imprimían al path dependence de las nacientes instituciones democráticas así como también a las cosmovisiones de los individuos a la hora de interactuar con estas instituciones.

Sin embargo, la propuesta en términos teóricos que desató el debate acerca de las instituciones informales fue el artículo “Otra Institucionalización” del mencionado autor. Allí, O´Donnell señala que a pesar de encontrarnos con que la mayoría de las instituciones y reglas formales de la poliarquía plenamente institucionalizadas, en los intersticios de las mismas

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(con)viven en América Latina instituciones informales como el particularismo, el clientelismo, entre otros, sin cuya intervención no sería posible realizar una crítica democrática de la democracia en sentido estricto, ya que el diagnóstico de la misma sería parcial(O´DONNELL, 1997b: 307 y 317-8).

A partir de allí, todo un nuevo cúmulo de investigaciones en torno a las instituciones informales en América Latina ha visto la luz. Por ejemplo, Marcelo Leiras (2004), en su artículo intitulado “¿De qué hablamos cuando hablamos de instituciones informales”, retoma uno de los nudos de este debate: el impacto que las instituciones informales generan al entrar en conflicto con las instituciones formales de las democracias. Para ello desanda tres usos corrientes del término, el primero de los cuales aborda la diferencia entre las instituciones formales e informales como un problema de baja o alta codificación; el segundo, al reconocer las instituciones informales ligadas a la existencia (o no) de mecanismos de control autorizados como al hecho de que el emplazamiento de los mismos sea externo o interno; y por último emprende el estudio de las instituciones informales como instancias emplazadas en una arena de extra-oficialidad, es decir, en tanto instituciones definidas por la existencia de reglas de juego que se desarrollan acotadas a aquel mero espacio oculto y no público en el que sólo valen dichas reglas y el juego mismo.

Uno de los recientes esfuerzos realizados en esta área de investigación nos lo ofrecen Helmke y Levitsky (2004; 2006), quienes no sólo abordan la necesidad de repensar teóricamente el concepto de instituciones informales, sino que propugnan y llevan adelante esfuerzos por realizar trabajos de campo, estudios de caso o de corte comparativos. Uno de los aspectos a destacar en el trabajo de estos autores se encuentra en la labor de orfebrería conceptual. En este sentido, los autores parten de concebir a las instituciones informales de la siguiente manera:

"We difine informal institution as socially shared rules, usually unwritten, that are created, communicated and enforced outside of officially sonctioned channels (HELMKE Y LEVITSKY, 2004:727)

A esta definición le anexan una interesante labor de delimitación conceptual a partir de reconocer qué no es una institución informal (como por ejemplo una institución débilmente institucionalizada, comportamientos informales con cierta regularidad o bien organizaciones de carácter informal - HELMKE Y LEVITSKY, 2004:727) y repensar cuáles son los tipos de instituciones informales que pueden existir en el plano político. Para los señalados autores, existirían al menos cuatro tipos institucionales informales (complementarias, sustitutivas competitivas y de coexistencia o accomodating, en su lengua original) si tenemos en cuenta la relación (ya sea de convergencia o divergencia) entre instituciones formales e informales por un lado, y los resultados que la existencia de una institución informal le imprime a la institución formal (HELMKE Y LEVITSKY, 2004:728-30).

Otros ejemplos de desarrollos intelectuales desde la vertiente neoinstitucionalista que retoma la importancia de las instituciones informales anidan en el creciente interés sobre el fenómeno del clientelismo (AUYERO, 1996) y la dinámica interna de los partidos políticos. En

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relación a los partidos, en los últimos años podemos encontrar los estudios del propio S. Levitsky (2005) sobre la dinámica de institucionalización informal del Partido Justicialista en Argentina, los aportes de Fernando Pedrosa (2005) para estudiar las redes e instituciones informales en la Unión Cívica Radical, también en Argentina, o bien el reciente estudio comparado de F. Freidenberg y S. Levitsky (2007) en el cual los autores observan cómo funcionan dentro de los partidos (en este caso tomando una estrategia comparativa de fuerzas político partidaria de Argentina y de Ecuador) la difícil convivencia entre la estructura formal y la informal en diferentes dimensiones de la organización, como por ejemplo “…1) las reglas y procedimientos internos, 2) los procesos de toma de decisiones, 3) el papel de la burocracia central, 4) la infraestructura local, 5) las fronteras organizativas, 6) los patrones de carrera interpartidaria, 7) la membresía, 8) las organizaciones auxiliares y 9) la financiación” (FREIDENBERG y LEVITSKY, 2007: 545).

Por último, y repensando el desafío de llevar adelante nuevos estudios sobre las instituciones informales, son vitales una vez más las palabras de G. O´Donnell, quien apunta que, en investigaciones futuras, habría que tener en cuenta cuándo y dónde se ponen en juego las reglas informales, así como también reconocer la modalidad de sanción que desobedecer esta norma informal supone, ya que ambos aspectos habrán de decirnos mucho acerca de las expectativas, del hacer (o dejar de hacer) de los actores en el juego diario de construcción de la democracia (O´DONNEL, 2006:287-8).

6. Instituciones y vías de control en América Latina: los caminos de la accountability

¿Qui custodet custodes?

A la hora de abordar el tercer elemento que antes nos señalara D. North como orientador de nuestra exposición (la efectividad de la observancia coactiva del juego institucional) para pensar el impacto del neoinstitucionalismo en América Latina, uno de los desarrollos contemporáneos de mayor alcance y de gran actualidad para los vaivenes de la democracia latinoamericana gira en torno a la noción de accountability.

Partiendo de la dificultad idiomática que entraña el concepto (LUCCA, 2007a) el debate institucional en derredor a este concepto gira en torno a la pregunta: ¿Cómo hacer para que los gobernantes se responsabilicen de sus actos públicos y respondan fielmente a los andamiajes institucionales formales? Un punto de partida al respecto, resulta de entender la democracia representativa tal y como nos la retrata L. Avritzer:

“…un sistema de gobierno en el cual los que mandan se responsabilizan de sus actos de tres formas: indirectamente a través del proceso electoral; administrativamente por medio del establecimiento de la imparcialidad administrativa del sistema legal; y públicamente, mediante su capacidad para obtener legitimidad entre los ciudadanos con respecto a la moralidad de sus políticas” (AVRITZER, 2002: 141).

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A partir de esta afirmación del catedrático brasileño, podemos inferir las tres grandes vías de contralor señaladas hasta el momento en el plano conceptual de la accountability. Primero, la vía electoral, también denominada por G. O’Donnell de Accountability vertical (PRZEWORSKI, STOKES y MANIN, 1999; J. A. CHEIUB y PRZEWORSKI, 1997); en segundo lugar la vía administrativa - o Accountability horizontal (O’DONNELL, 1998 y 2000)- que incluye tanto el control por parte de agencias autónomas del Estado como también el“check and balance” entre los poderes del Estado; y por último nos encontraríamos con una vía de contralor de los gobernantes que proviene de la esfera pública, que actualmente tomó el nombre de Accountability Social, que los politólogos argentinos Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz han definido de la siguiente manera:

“La accountability social es un mecanismo de control vertical no electoral, de las autoridades públicas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en acciones mediáticas (...) que pueden canalizarse tanto por vías institucionales y no institucionales” (PERUZZOTTI Y SMULOVITZ, 2002: 32).

Ahora bien, en la discusión institucionalista sobre el funcionamiento de las reglas de

control (o accountability) sobre los gobernantes - más allá del ordenamiento horizontal o vertical- sería necesario reconocer la eficaz institucionalización de los mecanismos y la informalidad o formalidad de los mismos para no caer presos una vez más de la perspectiva formal-legal ( pesimista) del viejo institucionalismo.

Así, si pensamos en la vía electoral (vertical) podremos encontrarnos rápidamente con el consenso de un alto nivel de institucionalización correspondiente al respeto de las normas formales, en la mayoría de los casos, aunque podemos encontrar también practicas informales como el Dedazo en México, la informal institucionalización de los partidos en Argentina, y otras tantas prácticas en las coyunturas electorales latinoamericanas, que inciden en la aplicación formal de la elección como un medio retrospectivo de control o prospectivo de selección de un candidato.

En lo que atañe a la dimensión horizontal del control de los gobernantes, ha sido de gran relevancia –una vez más- el aporte de G. O´Donnell y su ensayo “¿Democracia delegativa?” en el cual señala que en las democracias latinoamericanas no existen instituciones, sólo salvadores, pero que raramente – y a pesar de ello- la democracia sobrevive, tal como queda retratado en el siguiente fragmento:

“… la persona que gana la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato” (O’DONNELL, 1997a: 293).

Si bien, el propio O´Donnell reconoce que todas las democracias modernas (y por ende representativas) suponen la delegación del ejercicio del poder político sin perder la titularidad del mismo por parte de la ciudadanía, lo que se da en los casos latinoamericanos desde los noventa es una anomalía institucional producto de varios factores: 1-las dificultades socioeconómicas heredadas de los regímenes autoritarios (de la que el autor solo descarta al exitoso caso de Chile); las tendencias históricas al “estilo mágico de hacer política” que adviene una y otra vez en

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momentos de urgencia socioeconómica esquivando todo patrón institucional formal (a la excepcionalidad socioeconómica chilena, O´Donnell le suma el republicanismo de Uruguay sus largas tradiciones consociativas e institucionales); y la particular mezcla de omnipotencia por parte del ejecutivo - que personaliza, concentra y ejecuta discrecionalmente el poder delegado más allá de las instituciones– e impotencia ante el sistemático silencio o inexistencia de los resortes institucionales de control frente a este imperio ejecutivo, que abre todo un nuevo debate sobre los tipos de accountability.

Por último, y repensando la complejidad el concepto de Accountability Social, E. Peruzzotti nos señala que a pesar de los diagnósticos de la debilidad que provoca la Democracia Delegativa en nuestro continente, sería posible reconocer en contrapartida la existencia de una nueva cultura política de movilización y protesta social que tiende a morigerar los bríos negativos de esta vertiente delegativa, ya que por lo general las sociedades latinoamericanas distan de ser enteramente apáticas a los abusos delegativos (PERUZZOTTI, E. 1998:298)

Entonces, cabría decir (siguiendo a los acuñadores del concepto) que a pesar de que el origen del mecanismo de control o accountability social resultaría ser de tipo informal - y no muchas veces una institución, si recordamos la definición de qué no es una institución de Helmke y Levitsky- la posibilidad de que este impulso social de control termine siendo un complemento para activar un mecanismo de control institucional formal (de tipo judicial) nos hace pensar –parafraseando a Maquiavelo- que aquello que algunas veces parece vicio (la existencia de instituciones informales) resulta una virtud, ya que reglas informales respaldan a las formales. 7. Conclusiones

“Sentí, en la última página, que mi narración era un símbolo del hombre que yo fui, mientras la escribía y que, para redactar esa narración, yo tuve que ser aquel hombre y que, para ser aquel hombre, yo tuve que redactar esa narración, y así hasta el infinito. (En el instante en que yo dejo de creer en él, “Averroes” desaparece). J. L. Borges. La busca de Averroes

En este punto de balance sobre los recorridos, avatares, y debates teóricos sobre el institucionalismo y su incidencia en Latinoamérica, resulta necesario ir al punto inicial de nuestro argumento, según el cual las instituciones importan, pero en contextos como los de América latina, con ello no basta. Ahora bien, anteponer la compleja agenda de problemas sociales, políticos y económicos de los países latinoamericanos por delante de la cuestión institucional sería acrecentar el error, o más bien ahondar en un simplismo, ya que no es posible pensar que un problema u otro importan más, sino que ambos lo son a la hora de encontrar la(s) soluciones.

Haber rearmado el puzzle de enfoques neoinstitucionalistas, así como la posibilidad de encontrar piezas y formas de engarzarlas, fue un aliciente para poder reconocer no sólo que el neoinstitucionalismo no es uno, sino más bien la intersección de múltiple aportes que plantean el desafío de una obra diaria de (re)construcción, incluso teniendo que dar respuesta a procesos y problemas ajenos a su propio contexto de producción, como lo es, por ejemplo, el reciente interés sobre las instituciones informales.

Haber puntualizado (al menos) tres elementos nodales del aterrizaje del actual pensamiento institucional en América Latina ha servido para afrontar el rompecabezas que a

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veces resulta tener que dar cuenta de modas intelectuales foráneas (incluso originadas por otras motivaciones) , pero también para comprender, como plasma nuestro epígrafe de esta última sección, que muchas veces es difícil ver la viga en nuestro ojo, y que en tanto hacemos el esfuerzo de reflexionar sobre nosotros mismos desde un punto de vista panorámico, nos permite evitar caer en pensar – tal como lo propugna el anónimo danés- que si miramos el cambio desde el cambio mismo (en este caso mirar América Latina con los ojos de América Latina) es como si nada estuviese cambiando (es como si siempre fuéramos los que somos y seremos lo que fuimos).

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