Los Sujetos Del Dialogo Social-los Sindicatos, Etc

8/19/2019 Los Sujetos Del Dialogo Social-los Sindicatos, Etc

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boletín cinterfor 33 Número 156

Los sujetos del diálogo social

Los sindicatos, los empleadores y sus organizaciones y el Estado

Experiencias concretas en América Latina y Europa

Graziela Giuzio

Introducción

Diálogo social es una expresión relati-vamente nueva y flexible cuyo significa-do no es unívoco. Este término es utiliza-do de diversas maneras, y con contenidosy alcances no totalmente coincidentes en-tre sí. No obstante esta indefinición

terminológica, el concepto citado ha ad-quirido una singular significación, sobretodo en los últimos años. Así puede ha-blarse de un creciente interés por la fór-mula diálogo social en todo el mundo y atodos los niveles, tanto de gobiernos, comode los interlocutores sociales.

Varias instituciones internacionales han

desempeñado un papel importante en ladifusión de dicho concepto.

Así, en la Unión Europea, el diálogosocial en el ámbito de la comunidad se con-virtió en un componente habitual de lasdecisiones políticas a mediados de la dé-cada del ochenta, especialmente a partirdel Acta Única Europea de 1986, donde sereconoce el papel a nivel comunitario de

los actores sociales, y la posibilidad deacordar convenios colectivos de dimensióneuropea. Ello se fortalece en los años no-venta, entre otros elementos, por medio deenmiendas al Tratado de Maastricht y elTratado de Amsterdam.1

Sumario: Introducción. 1. Concepto de diálogo social. 1.1 Fundamentos. 1.2 Sujetosy requisitos. 1.3 El rol del Estado. 2. Experiencias concretas de diálogo social. 2.1 Eldiálogo social en la Unión Europea. 2.2 Diálogo social en América Latina. 2.3 Lospaíses del Mercosur. 2.3.1 Argentina. 2.3.2 Brasil. 2.3.3 Paraguay. 2.3.4 Uruguay. 2.4Dificultades para el cumplimiento del diálogo social en los países del Mercosur. 2.4.1Avances. 2.4.2 Dificultades. 2.4.3 Propuestas. 2.4.4 Recomendaciones para elevar alGrupo Mercado Común (MGC). 3. Variables obstativas del éxito del diálogo socialen América Latina.

1 En estos Tratados se valoró positivamente el papelde los interlocutores sociales en la construcción de

la Europa comunitaria como una vía de elaboraciónconsensuada de reglas laborales y como mecanismo


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El Mercosur lo proclama como dere-cho fundamental en 1998, declarando quela promoción del diálogo social en los pla-nos social y regional es uno de los objeti-vos principales de su política.2

Para la OIT el diálogo social constitu-ye un eje central desde su origen en 1919,dado que siendo de conformación consti-tucionalmente tripartita, necesita para supropio funcionamiento un mínimo de con-sensos. El tripartismo es un principio bá-sico que apunta a garantizar el diálogo so-cial tripartito en la organización.3

En los últimos años, la OIT ha difundi-do especialmente este concepto de diálo-go social al poner de relieve en su progra-ma de actividades 2000-2001 que el forta-lecimiento del diálogo social es uno de loscuatro objetivos que se propone.

Cabe destacar también que un númerocada vez mayor de empleadores, sindica-tos y gobiernos se han adherido al diálogosocial por considerar que se trata de unaforma útil de interacción entre ellos. Lo

han considerado así porque dicho concep-to integra ciertos valores inherentes a losideales de la democracia y satisface cier-tos anhelos de equidad y eficacia de laspartes en las relaciones de trabajo.

1. Concepto de diálogo social

A pesar de la amplia difusión y de laadhesión que concita, no se cuenta toda-vía con una definición precisa y aceptadapor todos, de dicho término.

Unos consideran que el diálogo social

abarca todas las formas de diálogo bipartitoo tripartito, como negociaciones y consul-tas que se celebran en todos los ámbitosde la sociedad, del país, del sector o de laempresa, y en las que participan los go-biernos, los empleadores (o sus organiza-ciones) y/o las organizaciones de trabaja-dores.

Otros consideran que el diálogo socialse refiere en lo principal a un proceso quese lleva a cabo en una esfera relativamen-te amplia, como la regional o la sectorial,excluyéndose del mismo el que tiene lu-gar en la empresa o en el establecimiento.

Unos limitan este concepto a una rela-ción de colaboración entre las partes inte-resadas, mientras que otros también inclu-yen en el mismo, relaciones conflictivas.4

Ciertos autores asimilan concertacióny diálogo social5 y otros6 los distinguen

de creación de reglas flexibles. En efecto, de acuer-do a estos instrumentos, las autoridades de la UniónEuropea han de consultar con los interlocutores so-ciales antes de elaborar una legislación o formularpropuestas específicas en esa esfera.2Así, el art. 13º de la Declaración Sociolaboral delMercosur establece: Los Estados Parte se compro-meten a fomentar el diálogo social en los ámbitos

nacional y regional, instituyendo mecanismos efec-

tivos de consulta permanente entre representantes

de los gobiernos, de los empleadores y de los tra-

bajadores, a fin de garantizar, mediante el con-

senso social, condiciones favorables al crecimien-

to económico sostenible y con justicia social de la

región y la mejora de las condiciones de vida de

los pueblos.3 Serna, María de Mar; Ermida Uriarte, Oscar, “El

tripartismo” en revista Derecho Laboral, T:XXXVII, Nos 173-174, p. 10.

4 Muneto Ozaki; Marleen Rueda, “Diálogo social:un panorama internacional”, en “Sindicatos y diá-logo social: Situación actual y perspectivas”, Edu-cación Obrera 2000/3, Nº 120, OIT, p. 1.5

Así Montoya Melgar, Alfredo, “ El diálogo so-cial en el Derecho del Trabajo”, RMTAS, Nº3,


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en función de la necesidad de alcanzar conellas un acuerdo o la imprescindible inter-vención del poder público. A esto cabeagregar que la noción de diálogo social seutiliza a veces para referirse a un diálogo

en que participen más partes que los inter-locutores sociales tradicionales(por ejem-plo, las ONG y otros representantes de lallamada sociedad civil).7

Ante este panorama, autores comoRodríguez Piñero han expresado que setrata de un término indefinido y abierto,que dice mucho y compromete poco.8

Ermida por su parte, anota que con lanoción diálogo social ha ocurrido algo si-

milar a lo que durante largo lapso ocurriócon el tripartismo: es utilizado en el len-guaje común, en el político y en diversosdocumentos internacionales suponiéndosesu contenido que no es definido con preci-

sión. Subraya que tal vez la propia indefini-

ción y/o ambigüedad del vocablo contri-buyan a su utilidad puesto que así puedeabarcar diversas instituciones y prácticas,sin necesidad de incluir algunas y excluirotras, dadas sus fronteras difusas.9

De todas maneras, parecen verificarse

coincidencias en torno a la idea de que esun término abierto, amplio, en el sentidode que puede contener una variedad de si-tuaciones y abarcar una diversidad de re-laciones entre sindicatos, empresarios ypoderes públicos, bajo la forma de encuen-tros y contactos que no tienen que llegar aactos jurídicos concretos.10

En este sentido se señala: podría de-cirse que en el marco de las relaciones

laborales, el diálogo social incluye a to-

das las formas de relación entre los acto-

res, distintas del conflicto abierto.11

En este orden de ideas la OIT, se incli-na por un concepto amplio, entendiendoque el diálogo social comprende todo tipode negociaciones y consultas –e incluso el

mero intercambio de información– entrerepresentantes de los gobiernos, losempleadores y los trabajadores sobre te-mas de interés común relativos a las polí-ticas económicas y sociales. Anota que la

1997, p. 141, considera al diálogo social “como laactividad que da como resultado los pactos y la

concertación social, dentro de la idea pacificado-

ra de las relaciones sociales reguladas por las par-

tes interesadas y no de forma unilateral por los

poderes públicos competentes”.6 En este sentido Martín Valverde, en Concertación

y diálogo social en 1996 , RMTAS, Nº3, 1997, p.155, señala que “el diálogo social no puede identi-

ficarse ni con la concertación social (que presupo-

ne una negociación política a tres bandas o

trilateral ) ni con la negociación colectiva que exi-

ge de suyo siempre una negociación bilateral ex-

clusivamente realizada entre las partes sociales).Barretto Ghione, Hugo, en “Diálogo social y For-mación: una perspectiva desde los países delMercosur y México”, Aportes para el diálogo so-cial y la formación, Nº 7, OIT/Cinterfor, expresa:“Concertación social y diálogo social comparti-

rían entonces una misma naturaleza con una dife-

renciación en cuanto al grado de acuerdo y la fi-

nalidad, que en el primer caso es necesariamente

convencional, aunque con frecuencia no es

coercible”.7 Muneto Ozaki; Marleen Rueda, op. cit., p. 1.8 Rodríguez Piñero, Miguel, “La institucionalizaciónde la representación de intereses: los Consejos eco-nómicos y sociales” en El Diálogo social y su institu-

cionalización en España e Iberoamérica, FedericoDuran López (coord.), CES, Madrid, 1998, p. 80.

9 Cf. Ermida Uriarte, Oscar, “Diálogo Social: Teo-ría y Práctica” en Revista Derecho Laboral, T.XLIV, Nº 201, enero-marzo 2001, p. 69.10

Ídem.11 Ídem.


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definición y el concepto de diálogo socialvarían en función del país o de la regiónde que se trate y no tienen todavía una for-mulación definitiva.12

Dentro de este marco es posible apre-

ciar múltiples formas de diálogo social. Así por ejemplo, puede tratarse de un procesotripartito, en el que el gobierno intervienecomo parte oficial en el diálogo, o bienconsistir en relaciones bipartitas estable-cidas exclusivamente entre los trabajado-res y las empresas (los sindicatos y las or-ganizaciones de empleadores), con o sinla participación directa del gobierno. Estediálogo puede ser informal o institucio-nalizado, o una combinación de ambascategorías, como ocurre a menudo.

Por otra parte, puede tener lugar a nivelnacional, regional o de empresa, y serinterprofesional o sectorial, o combinarambas características; puede revestir dis-tintas formas, que van desde el mero inter-

cambio de información hasta las modali-dades de concertación más perfeccionadas.

Generalmente, las instituciones de diá-logo social se definen de acuerdo con sucomposición. Pueden ser bipartitas,tripartitas o “tripartitas plus”. Los princi-pales actores tripartitos son los represen-tantes de los gobiernos, los empleadores ylos trabajadores. A veces, en función dedeterminados contextos nacionales, losinterlocutores tripartitos pueden optar porentablar el diálogo con otros actores so-ciales destacados, a fin de adquirir unaperspectiva más amplia, incorporar las dis-tintas ópticas de otros actores sociales ycrear un mayor consenso.

1. 1. Fundamentos

Los principales sujetos que actúan enlas distintas modalidades de diálogo socialson, de acuerdo a lo antedicho, los gobier-

nos, los sindicatos y los empresarios.La participación de las organizaciones

profesionales junto al Estado en la progra-mación e incluso en la adopción de deci-siones económicas y sociales de caráctergeneral, descansa en un fundamento teóri-co que responde a determinada concepciónde la sociedad y de las relaciones entre losgrupos que la componen.13

El fundamento teórico social radica enla concepción pluralista de la sociedad,reconocedora de la autonomía colectiva deque están investidos los grupos profesio-nales.14

En efecto, en las sociedades democrá-ticas pluralistas se reconoce la existenciade grupos intermedios con intereses, dere-chos y fines propios, dotados de autono-mía (colectiva): son los trabajadores yempleadores debidamente organizados,quienes a través de sus representantes,autorregulan sus relaciones y procuran in-cidir en el rumbo de las políticas económi-cas y sociales que toma el poder político.15

12 Programa InFocus sobre Diálogo social, Legis-lación y Administración del Trabajo.

13 Ermida Uriarte, Oscar, Introducción al estudiode la concertación social. La Concertación Social.

Estudios en Homenaje al Profesor Américo Plá

Rodríguez, Ediciones Jurídicas Amalio Fernández,Montevideo, 1985, p. 27.14 Ermida Uriarte, Oscar, “La Concertación Social”,ed. OIT-CIAT, 2ª ed., Lima, 1988, transcripta en

Derecho colectivo del trabajo, Materiales de ense-ñanza, Pontificia Universidad Católica del Perú,Facultad de Derecho, 2ª ed., Lima, 1990, p. 281.15 Ermida Uriarte, Oscar, Introducción al estudiode la concertación…, op. cit. p.27.


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En este esquema teórico, el diálogo so-cial surge como uno de los mecanismosmás adecuados para evitar la excesivaconflictividad del pluralismo en las socie-dades democráticas; así las organizacio-

nes representativas de los empleadores yde los trabajadores, a través de los con-sensos a los cuales llegan pasan, a jugar,

junto con el Estado el papel de participan-tes.16

En esta lógica, los procesos de diálogosocial implican una afectación o restric-ción voluntaria del ejercicio del poder pú-blico, en la medida en que el Estado suje-ta, en definitiva, sus opciones de políticasocioeconómica a la consulta y/o negocia-ción con los actores sociales, a fin de lo-grar un consenso de orden político social,mediante el cual los poderes públicos per-siguen que los interlocutores sociales lesapoyen en sus propósitos de política eco-nómica, confiando en el poder y fuerzaorganizativa de éstos, para legitimarse.Desde esta óptica se produce una mayordemocratización del sistema político.

En cuanto al fundamento práctico, ésteradica en la necesidad de establecer con-sultas y negociaciones en temas especial-mente conflictivos en determinada coyun-tura político económica, desde las situa-ciones más apremiantes, como son aque-

llas en que se propone el reinicio de la vidademocrática luego de un período dictato-rial, hasta la puesta en marcha de políticasde impacto social innegable, como la sa-larial, privatizaciones, etc.

1.2 Sujetos y requisitos

El diálogo social requiere de ciertasprorrogativas o prerrequisitos para desa-rrollarse.

Estas condiciones o circunstancias pue-den ser, en cierto modo, externas a los su-

jetos intervinientes, como por ejemplo, laexistencia de un clima político y cívicoestable, con vigencia de las libertades ci-viles y políticas, etc., mientras que otrosse refieren a calidades o atributos de lospropios sujetos; así la representatividad,fortaleza, independencia, etc.

La necesidad de cumplimiento de unaserie de condiciones fundamentales a losefectos del diálogo es destacada, tanto porla OIT, como por los diferentes autores queabordan el tema.

En general, y más allá de los matices oénfasis distintos que se verifican al enu-merar cuáles son esos requisitos, hay co-incidencia en que deben estar presentes lossiguientes:

Vigencia de las libertades políticas y

en especial de la libertad sindical; sóloallí, donde haya un efectivo respeto y pro-tección eficaz de la libertad sindical, sedarán las condiciones habilitantes del de-sarrollo de un diálogo social sustantivo y

verdadero, ello requiere a su vez, comoprecondición, el ejercicio sin restriccionesde las libertades civiles y políticas.

Vinculado estrechamente con lo ante-dicho se encuentra, en lo que a interlocuto-res sociales se refiere, la necesaria existen-cia de organizaciones de trabajadores y

de empleadores, sólidas, independientes,

representativas y con la capacidad técni-

ca y el acceso a la información necesarios.

16 Ermida Uriarte, Oscar, Introducción al estudiode la concertación…, op. cit. p.28.


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ciones políticas sociales y económicas quereinen en la misma. Por ejemplo, un sindi-calismo muy débil hace imposible un diá-logo real, allí habrá un monólogo o direc-tamente una imposición, nunca un diálo-

go social.18

Continuando con el tema del rol delEstado, cabe indicar que éste no puedeadoptar un papel pasivo, omiso, aun cuan-do no participe directamente en el proce-so. El hecho es que tiene la responsabili-dad de crear un clima político y cívico es-table que permita a las organizaciones deempleadores y de trabajadores actuar li-bremente, sin temor a represalias.

Incluso cuando está establecido formal-mente que las relaciones predominantesson bipartitas, el Estado ha de prestar unapoyo esencial a las iniciativas de las par-tes, ofreciendo, entre otros, los marcos ju-rídicos e institucionales necesarios paraque éstas puedan actuar con eficacia.19

El Estado debería además, contar conel poder y la autonomía necesarias paradiseñar libremente su política laboral yaplicarla con eficacia. (Éste es un tema dedifícil solución en países subdesarrolladossometidos a los dictados de los organis-mos internacionales de crédito).

El Estado procura, generalmente a tra-

vés del diálogo social, recabar un plus delegitimidad para el diseño y ejecución delas políticas públicas. Los gobiernos salen

al encuentro de los interlocutores sociales,para reforzar la legitimidad de las políti-cas que tratan de ejecutar en el planosocioeconómico.

Ello determina un cambio en su rol; el

Estado que busca mayor legitimidad, másallá de los poderes públicos y específica-mente de los parlamentos, intenta que laspolíticas laborales o económicas cuentencon un consenso mínimo de losinterlocutores sociales, aunque sólo sea porel “cálculo” de la conveniencia de repartirlos costos políticos de decisiones que nodejan nunca de tenerlos.20

Pero más allá de las motivaciones delEstado, el diálogo social tiene un valorintrínseco para la democracia, en dos di-recciones distintas: en la del sistema polí-tico por un lado y de las relaciones labora-les por otra. En el primer caso busca aba-tir los déficit históricos de democracia delsistema político, en el segundo hace lo pro-

pio favoreciendo la participación y la au-tonomía colectiva.21

2. Experiencias concretas de

diálogo social

2.1 El diálogo social en la Unión

Europea

El fomento del diálogo social en elámbito de la Comunidad ha sido constan-te desde mediados de los años ochenta,especialmente a partir del Acta Única Eu-ropea de 1986, donde se reconoce a nivel

18Tokman, Víctor, Hacia un diálogo social renova-do. http://www.oitandina.org.pe/publ/colombia/ dialogoso/texto.html19OIT, Programa Infocus sobre el diálogo social,legislación y administración del trabajo.

www.ilo.org/public/spanish/dialogue/ifpdial/ index.htm

20 Villasmil Prieto, Humberto en Estrategia del Diálogo Social: De la concertación a…, p.4.

21 Villasmil Prieto, Humberto, op. cit., p. 5.


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comunitario el papel de los actores socia-les y la posibilidad de acordar convenioscolectivos de dimensión europea. Ello sefortalece en los noventa, entre otros ele-mentos, por medio de enmiendas al Trata-

do de Maastricht y el Tratado deAmsterdam. En estos tratados se valorópositivamente el rol de los interlocutoressociales en la construcción de la Europacomunitaria, como una vía de elaboraciónconsensuada de reglas laborales y comomecanismo de creación de reglas flexibles.En efecto, de acuerdo a estos instrumen-tos, las autoridades de la Unión Europea

han de consultar con los interlocutores so-ciales antes de elaborar una legislación oformular propuestas específicas en esa es-fera.

En marzo de 2003 se crea la CumbreSocial Tripartita para el Crecimiento y elEmpleo. Nace con la finalidad principal devigorizar la contribución de las organiza-ciones sindicales y empresariales europeasa la consecución de los objetivos de mo-dernización económica y social formula-dos en el Consejo Europeo de Lisboa, enmarzo de 2003.22

Se asiste en esta etapa al esfuerzo delos interlocutores sociales por impulsar yprofundizar el diálogo social bipartito yautónomo, estructurando y programando

acciones conjuntas en ámbitos destacadosde las relaciones laborales y el empleo.23

Puede destacarse respecto al diálogosocial en la Unión Europea, como datosrelevantes, su cada vez más acusada di-

mensión europea, su carácter de instrumen-to clave del proceso de integración econó-mica y social, su centro en el problema dela ocupación, y la formación profesional.

Por último, cabe poner de manifiesto

que, muchas veces, detrás de las políticascomunitarias de fomento e instituciona-lización de este diálogo, subyace un plan-teamiento político de fondo que se vienemostrando como de carácter estructural ypermanente: la necesidad de que el Estadoy en general los poderes públicos tienenen la fase del capitalismo avanzado de in-crementar las bases de legitimidad social,estableciendo un plus de consenso sociala fin de garantizar la gobernabilidad delsistema político democrático vigente ensociedades complejas.

Más allá de este señalamiento y al mar-gen de las motivaciones de fondo subya-centes, se valora como positiva la realiza-ción de ese espacio social europeo que

puede favorecer que el cambio económi-co y el progreso social evolucionen colec-tivamente.

2.2 Diálogo social en América

Latina

Las primeras experiencias de diálogo

en América Latina datan de 1930.En este sentido pueden citarse la Pro-

puesta de Congreso Económico por Víctorde la Haya en Perú en 1932; el Pacto obre-ro industrial en México en 1945 en el quese señalan medidas para promover la pro-ducción industrial y el aumento del em-pleo. En Guatemala tiene lugar en 1945 elllamado Triángulo de Escuintla, por ini-ciativa del entonces presidente Juan José

22 “Memoria sobre la situación Socioeconómica yLaboral”, Economía Trabajo y Sociedad, SEP, Es-

paña, 2003, p. 277.23 Ídem.


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Arévalo. Las conclusiones de carácter la-boral adoptadas en ese Congreso motiva-ron la adopción de nuevas leyes de traba-

jo. En 1958 nos encontramos con el pactode Avenimiento Obrero-Patronal venezo-

lano de 1958; el pacto de solidaridad mexi-cano de 1983. Estos pactos, por su propiageneralidad, se vuelven de muy difícilmedición en cuanto a su cumplimiento yeficacia. En el otro extremo se registranexperiencias concretas, como los órganoscentrales tripartitos de fijación de salarios–y a veces también precios– como la Co-misión Nacional de Costos Precios y Sa-

larios (Venezuela, ley de 1984); el Conse- jo Nacional de Salarios (Colombia y Ecua-dor según sus respectivos Códigos de Sa-larios); y el Consejo Superior de Salariosque ha funcionado de hecho y por consen-so como coordinador de salarios por ra-mas de actividad previstos por la Ley10.449 de 1943 (Uruguay). Y por otra partese registran experiencias atípicas como la

Concertación Nacional Programática (Uru-guay 1984) que si bien puede considerar-se exitosa, no se trató de una concertaciónsocial típica y tenía una vigencia relativa-mente concreta o limitada.

Es decir, que en América Latina hanexistido éxitos parciales y específicos, li-mitados en el tiempo; no ha existido nin-

guna experiencia exitosa de desarrollo sos-tenido y continuo de una política de diálo-go social, tal como ha sucedido en Europa.

2.3 Los países del Mercosur 24

Dentro del panorama reseñado, los paí-ses del Mercosur presentan un panoramaun poco más alentador.

En primer lugar, resulta interesante laexperiencia de diálogo social en el ám-

bito del Mercosur. En este acuerdo enprincipio puramente comercial, se fueconstruyendo un espacio social a partir deplanteamientos sindicales, doctrinales y delos propios Ministerios de Trabajo.

Como productos significativos cabe

señalar brevemente y sin ánimo deexhaustividad: la Declaración Sociola-boral de 1998, la cual constituye una pro-clamación abierta y solemne de los prin-cipios y derechos fundamentales delMercosur y donde es importante destacarla consagración del diálogo social a nivelde derecho fundamental tanto en lo regio-nal como en lo nacional, y al mismo tiem-

po y con similar jerarquía que la libertadsindical, la negociación colectiva y el de-recho de huelga, entre otros.

El Foro Consultivo Económico y So-

cial es un órgano establecido por el Proto-colo de Ouro Preto; allí por definición serepresentan los intereses económicos ysociales del Mercosur y su función es con-sultiva pudiendo emitir recomendacionesal GMC. Es el único órgano con compe-tencia laboral previsto en los Tratadosfundacionales y por tanto de rango consti-tucional y permanente.

24 Para el tema del diálogo social de los países delMercosur se recurrió fundamentalmente a las Me-morias que esos cuatro países elevaron a la Comi-sión Sociolaboral del Mercosur, así como al análi-

sis y evaluación que de tales Memorias realiza lacitada Comisión.


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Lo integran las centrales sindicales ylas cámaras empresariales de los paísesmiembros, así como representantes deotros sectores, entre los que figuran con-sumidores, profesionales universitarios,

medios de comunicación social, cultura yciencia, educación, etc.

El subgrupo de trabajo SGT Nº 10,sucesor del anterior Subgrupo 11, es unórgano de composición tripartita de carác-ter consultivo y contingente, tiene la fina-lidad de considerar los asuntos laboralesde integración y formular propuestas alrespecto. Lo integran los representantes delos Ministerios de Trabajo, las centralessindicales y las cámaras empresariales.

Ha sido señalado como la más eficazinstancia de diálogo tripartito de la región,en cuanto de su seno emanaron, tanto laDeclaración Sociolaboral del Mercosur,como el Convenio Multilateral de Seguri-dad Social del Mercosur.25

La Comisión Sociolaboral del

Mercosur fue prevista en la DeclaraciónSociolaboral. Su composición es tripartitalo que la convierte en otra instancia de diá-logo social. Su finalidad es la de promo-ver la aplicación de los derechos funda-mentales establecidos en la Declaración enbase a memorias anuales presentadas porlos Estados.

El sindicalismo argentino, brasileño yuruguayo se ha debilitado, pero menos queen el resto de América Latina. El sindica-lismo paraguayo ha crecido, aunque a par-tir de una base anterior sumamente baja.La negociación colectiva ha sido tambiénmenos afectada que en el resto de la re-

gión con la excepción de Uruguay dondese vive una situación de retroceso, con unadescentralización creciente de la negocia-ción y una importante baja de los trabaja-dores cubiertos por la misma.

2.3.1 Argentina

En este país se producen, a mediadosde los noventa, algunas experiencias inte-resantes de diálogo nacional macro, cen-tralizado. En este sentido cabe destacar elAcuerdo Marco para el Empleo, de 1994,

y el Acuerdo Marco para la Productividady la Equidad Social firmado por los em-presarios y los trabajadores, a través de laConfederación General del Trabajo de1997.

Este último compromiso marco incluíadiversos acuerdos en materia de empleo;el derecho a la información; solución delos conflictos individuales; higiene y se-guridad en el empleo; la protección a losriesgos del trabajo; la ley de quiebras yeventualmente, una reforma integral de lasrelaciones laborales.

De acuerdo a las apreciaciones realiza-das por el gobierno de Argentina en lasmemorias sobre diálogo social a la Comi-sión Sociolaboral en el año 2001, los ám-

bitos de mayor institucionalidad tripartitaserían los convenios para mejorar lacompetitividad y la generación de empleo,establecidos por el Decreto 761/2001.

Estos convenios son tripartitos y tienencomo fin:

a. Mejorar la competitividad nacional einternacional del sistema productivo ar-

gentino.25

Ermida Uriarte, Oscar, “Diálogo Social: Teoríay…, op. cit., p. 79.


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b. Crear condiciones favorables a la in-versión y el empleo.

c. Apoyar la reconversión de los sectoresproductivos e industriales.

d. Además de ello, incorporan cláusulasde solidaridad social, como: son el com-promiso de mantener el plantel de per-sonal que se tiene al momento de la fir-ma del convenio; la construccióntripartita de la formación profesional yel tratamiento de los desempleados delsector; y la constitución de una comi-sión de seguimiento permanente a fin

de verificar los avances de estos com-promisos.

Se habrían realizado este tipo de con-venios en varios sectores de actividad ta-les como transporte, actividad actoraltelevisiva, industria cosmética, de limpie-za, industria química, agroquímica, meta-lúrgica y sector de las comunicaciones.

Se señala también como iniciativas sig-nificativas dirigidas a fomentar el diálogosocial, la constitución del Consejo Nacio-nal del Salario Mínimo, Vital y Móvil en1998 (Ley 24-013); y la constitución de laComisión Nacional para la erradicación deltrabajo infantil (Decreto 719 del 25 deagosto de 2000) integrada por trabajado-res, empresarios y gobierno).

2.3.2 Brasil

Al comienzo del período presidencialde Fernando Collor (5 de setiembre de1990) se efectuó un encuentro tripartitoque dio origen a un Comité Central deModernización integrado por seis subco-

misiones temáticas: modernización de lasrelaciones laborales; problemas emergen-

tes (ley salarial, reposición salarial, huel-ga) desrreglamentación; ataque a la pobre-za; educación y participación de la inicia-tiva privada en la infraestructura. A lasnegociaciones tripartitas efectuadas se su-

maron las negociaciones bipartitas desti-nadas a alcanzar acuerdos entre represen-tantes de empresariales y sindicales. Losacuerdos bipartitos dieron origen a un do-cumento titulado Esfuerzo nacional por la

Estabilización: Camino para el desarro-

llo, suscrito por seis centrales empresaria-les y dos centrales sindicales (CUT y Fuer-za Sindical). El documento (entregado al

gobierno el 4 de diciembre de 1990) con-tenía doce propuestas relacionadas entresí. Entre ellas: establecimiento de un bonocomplementario a los salarios menores;establecimiento de mecanismos compen-satorios para los trabajadores formales einformales, en caso de caída de los nivelesde empleo y de la renta nacional, la defi-nición de programas de participación de

los trabajadores en las ganancias de lasempresas.26

En la Memoria del gobierno brasileñodel año 2001 a la Comisión Sociolaboraldel Mercosur sobre diálogo social se des-taca a los efectos del fomento de este pro-ceso: la creación de consejos tripartitos –en el ámbito del Ministerio de Trabajo y

Empleo: el Consejo Curador del Fondo deGarantía por Tiempo de Servicio (FGTS)y el Consejo Deliberativo del Fondo deAmparo al Trabajador (Codefat)–.

26 Cf. Morgado Valenzuela, Emilio, “LaConcertación Social en Iberoamérica” , Temas de

Relaciones de Trabajo, Centro de Análisis de Polí-

ticas Públicas, Editor Francisco Tapia, Universi-dad de Chile, p. 155.


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Señala también como especialmenterelevantes para incentivar el diálogo, lacreación de Comisiones de Conciliaciónprevia, y el fomento de la prevalencia delo negociado sobre lo legislado en el ám-

bito laboral.

2.3.3 Paraguay

Respecto de este país puede destacarseel Acuerdo entre el Gobierno, organizacio-nes de trabajadores y empleadores, firma-do el 19 de abril de 1995 para consolidar

las instituciones que afiancen el Estado dederecho y fortalezcan el funcionamientodemocrático del país.

El Acuerdo se enmarca en la Declara-ción de San Bernardino de octubre de 1994,en la que se propuso crear un marco dediálogo social tripartito y establecer unacomisión tripartita para la solución de losconflictos laborales.

Desde 1999 y hasta la actualidad sedesarrolla una serie de mesas de concer-tación social, cuyo resultado no es fácil deprever; pero existe un cierto nivel de diá-logo tripartito.

Como ámbitos institucionales de diá-logo social en este país, puede reseñarse:el Órgano Rector del Sistema Nacional deFormación y Capacitación; el ConsejoNacional de Salarios Mínimos y el Conse-

jo de Administración del Instituto de Pre-visión Social. En el ámbito del Ministeriode Justicia y Trabajo se señalan diversosórganos de consulta tripartita, tales comoel Comité Asesor Nacional de Trabajo In-fantil (1999); la Comisión Tripartita deIgualdad de Oportunidad y Trato (1998);la Comisión Tripartita de Empleo (2000);

y el Consejo Tripartito de Diálogo Social,el cual como parte de su funcionamientomantuvo reuniones tripartitas durante 1999y 2000. Ésta ha sido considerada por laMemoria presentada por el gobierno de

Paraguay como la experiencia más impor-tante sobre diálogo social.

De acuerdo a una encuesta realizadapara conocer las opiniones y actitudes dedirigentes sindicales y empresariales res-pecto del diálogo social, anexada a la cita-da Memoria, sobre una muestra de 500personas (250 sindicalistas y 250 empre-sarios), el 80% de los empresarios y sindi-calistas opinan que el diálogo social con-tribuye a la gobernabilidad democrática delpaís.

2.3.4 Uruguay

En Uruguay ha descendido en formadramática la cantidad de trabajadores am-parados por la negociación colectiva, así en la etapa 1985-1990 estaban compren-didos en dicha negociación el 95%, actual-mente apenas sí alcanzan el 16%.

En efecto, la negociación colectiva pasóa constituirse en un proceso reservado asectores “privilegiados” que aún permane-cen organizados y conservan algún poder

de negociación. Los que sufren más fuer-temente la crisis, o bien no están en condi-ciones de negociar, o bien lo hacen en uncontexto proclive a la disminución de an-teriores condiciones laborales.

En lo que se refiere a la estructuranegocial, ha sido sustituida la negociaciónpor rama, típica de nuestro país, por la ne-gociación por empresa.27


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La no convocatoria por parte del Esta-do, de los consejos de salarios, y la debili-dad sindical, constituyen importantes cau-sas de este cambio.

Ante el verdadero desmoronamiento de

la negociación colectiva anotado ut supra,pueden destacarse, no obstante, como alen-tadoras, algunas formas de diálogo socialorgánico de nivel altamente centralizado,como la participación de representantes detrabajadores y empleadores en el Directo-rio del Banco de Previsión Social, en laComisión Mixta Sectorial del Mercosur yen la Junta Nacional de Empleo. Cabe res-catar, además, otros ámbitos de diálogo so-cial tripartito, tales como el Comité Na-cional para la Erradicación del TrabajoInfantil; la Comisión Tripartita de Igual-dad de Oportunidades y de Trato en elEmpleo; Comisión Tripartita de la Cons-trucción; Comisión Tripartita de la OIT,entre otros.

2.4 Dificultades para el

cumplimiento del diálogo social

en los países del Mercosur

Los gobiernos de estos países, en lasMemorias a la Comisión Sociolaboral delMercosur, indican como obstáculos encon-trados al diálogo social, lo siguiente:

Brasil: cita dificultades prácticas como lafalta de recursos y poderes capaces de ga-rantizar efectivamente las condiciones fa-vorables al crecimiento económico susten-table y con justicia social de la región y la

mejoría de las condiciones de vida de lospueblos; escasez de recursos financierospor parte de algunos actores sociales; des-interés de algunos sectores sociales en eldiálogo social; dificultades para llegar al

consenso social; prevalencia de interesessectoriales específicos en detrimento delefectivo cumplimiento del art. 13 de laDeclaración Sociolaboral.

Paraguay señala que la principal dificul-tad radica en la imposibilidad de viabilizarlas propuestas debido a la débil institucio-nalización del diálogo social y de las co-misiones en particular. Se cuestiona la ca-pacidad de canalizar las propuestas y losacuerdos concertados. Estima también quees preciso definir con claridad los objeti-vos del diálogo social para el desarrollodemocrático e identificar los procedimien-tos más adecuados y requisitos para queéste opere en condiciones de equilibrioentre las partes.

Uruguay indica que en general, se hanconstatado dificultades en consolidar ám-bitos permanentes de interacción, en vir-tud de posiciones coyunturales o deriva-das de la temática a tratar.

Argentina no se expide sobre este punto.

En el análisis comparativo y evaluaciónde las memorias que realiza la Comisión

Sociolaboral se constatan avances y difi-cultades en el cumplimiento del art. 13 dela Declaración Sociolaboral.

2.4.1 Avances

Se detecta como avance la creación dediversos ámbitos de participación, de ca-rácter nacional, sectorial y regional en loscuatro países del Mercosur.

27 Durante el período 2002-2003 se registraron 163convenios colectivos (86 en 2002 y 77 en 2003); 7

de estos convenios son de rama y 156 de empresa(datos del autor).


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En tal sentido han surgido en los últi-mos años instancias participativas para eltratamiento de temas laborales generalescomo Mesas de concertación, sectorialespara la construcción o temas específicos,

y de carácter regional originados en el pro-ceso de integración del Mercosur.

Las Memorias dan cuenta de la percep-ción y convencimiento en todos los paísesdel fortalecimiento recíproco que se daentre diálogo social, formación de ciuda-danía y democracia.

Se señala en las Memorias que el diá-

logo social fortalece a la democracia y laformación de ciudadanía y a su vez la de-mocracia es la que permite la creación deámbitos de diálogo social eficaces y repre-sentativos.

El concepto de diálogo social aparececomo un instrumento de gobernabilidad yde legitimidad de las decisiones. En tal sen-tido los países parecen recoger una “con-cepción de gobierno participativo” quetransforma al diálogo social en un instru-mento de paz social, dándole una trascen-dencia más allá de la de servir de amorti-guador o de freno de la conflictividad so-cial.

Se entiende que el proceso de integra-ción regional en el Mercosur, con la crea-

ción de los órganos sociolaborales, ha sidoun promotor del diálogo social, tanto a ni-vel regional, como nacional. A su vez hafortalecido a los sectores sociales al gene-rar redes y comunicaciones regionales deactuación. Así podemos citar a la Coordi-nadora de Centrales Sindicales delMercosur, entre otros.

En tal sentido, han surgido en los últi-mos años instancias participativas para el

tratamiento de temas laborales generalescomo Mesas de concertación, sectorialespara la construcción o temas específicos yde carácter regional originados en el pro-ceso de integración del Mercosur.

Se puede detectar como avance tam-bién, que en los ámbitos micro, cuando secrean instancias de diálogo social en basea un tema específico y común como traba-

jo infantil, promoción profesional, igual-dad de mujeres en el empleo, se han lo-grado consensos importantes, aunque esdable destacar que en esos ámbitos lascompetencias de los órganos tripartitos sondisímiles, pasando de meramente asesoraso consultivas a decisorias y con potesta-des de administración.

2.4.2 Dificultades

a. Falta consolidación de ámbitos per-manentes e institucionalizados de inter-acción y participación de los sectores so-ciales a nivel general. Los ámbitos crea-dos para la discusión de temas generales,como empleo, competitividad, etc., hantenido un funcionamiento temporal. No seobservan en la región ámbitosinstitucionalizados de discusión de proble-mas generales de carácter laboral, comoexisten en Europa; por ejemplo, el SEP enEspaña, que le da continuidad y madureza la participación.

b. La influencia de temas coyuntura-les ha desestimulado la permanencia deldiálogo social.

c. Se observan posiciones muyinmediatistas, que determinan que cuandolos resultados no aparecen en el corto pla-zo surge el desaliento, generándose frus-


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traciones y desconfianzas en el diálogosocial como instrumento para la toma dedecisiones.

d. Se crean ámbitos de diálogo socialformal que en la práctica luego no funcio-

nan. Así los países dan cuenta de una seriede órganos tripartitos que fueron creadospero no tienen actividad en los hechos otienen nula relevancia práctica, sea pordesinterés o falta de recursos, en muchoscasos.

e. El diálogo social no está incorpora-do aún como parte de las políticas de Es-

tado, aunque los diferentes gobiernos queasumen el poder, lo implementan con di-ferentes grados de entusiasmo y según susnecesidades.

2.4.3 Propuestas

Desarrollar indicadores para visualizar

mejor resultados y características de losprocesos de diálogo social que a su vezpermitan recabar datos estadísticos.

Ampliar la noción de diálogo socialpara incorporar todos los enfoques que serelacionan con participación, consulta,negociación, y el diálogo como medio al-ternativo de solución de conflictos.

Incorporar en las Memorias, el enfo-que de género, ya que ninguna lo refiere,sea para cuantificar o presentar datos porsexo de participantes, de instancias de diá-logo, o si los temas tratados en las dife-rentes ocasiones contienen sesgos queinvolucren el principio de igualdad deoportunidades y de trato.

2.4.4 Recomendaciones para elevar

al Grupo Mercado Común (MGC)

La Comisión Sociolaboral recomienda,para elevar al Grupo Mercado Común, los

siguientes conceptos:Promover en lo nacional un diálogo

social eficaz entre los actores sociales ygubernamentales que permita enfrentar,con modalidades definidamente democrá-ticas, la gestión así como las tensiones yconflictos propios de un proceso de pro-funda mutación en los esquemas de desa-rrollo, crecimiento y modernización de lasociedad, y que sea capaz, por tanto, decontribuir a generar las bases de un nuevoconsenso social, condición fundamentalpara la equidad, estabilidad, legitimidad yéxito del desarrollo.

A efectos de darle continuidad a la par-ticipación en materia laboral, entiende de-berían crearse ámbitos de diálogo social

institucionalizados de carácter estable y deforma estructurada, a fin de evitardiscontinuidades, frustraciones y descon-fianza en el diálogo social y evitar presio-nes externas por resultados inmediatos.

3. Variables obstativas del éxito del

diálogo social en América Latina

Además de las dificultades relevadaspor los informes gubernamentales y rese-ñadas ut supra, están operando como ele-mentos que dificultan el diálogo socialotras tan o más importantes que las que sereseñan y que son comunes, no sólo a lospaíses del Mercosur sino también al restode los países de América Latina.


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Así en una enumeración no exhaustivade esta problemática cabe indicar lo si-guiente:

Una democracia política imperfecta oincompleta, una distribución de la renta

reconocida como la más desigual de todoslos continentes, la dependencia económi-ca, las políticas de ajuste continuado, handebilitado a los actores sociales y a losgobiernos, o por lo menos a los órganosgubernamentales responsables de las po-líticas sociales.28

No se estaría cumpliendo con el requi-

sito de contar con organizaciones de tra-bajadores y empleadores fuertes, indepen-dientes y representativos.

En la mayor parte de los países latinoa-mericanos se encuentran movimientossindicales débiles y atomizados, debidoa su propia fragmentación y deficiente pro-tección contra los actos de discriminaciónantisindical y su relativamente bajarepresentatividad en términos cuantitati-vos.

La estructura sindical es, en general,

inadecuada. Ella se concentra en torno ala empresa a excepción de Brasil, Argen-tina y Uruguay, aunque tanto respecto deArgentina, como de Uruguay, la tenden-cia se revierte. Pocos países de América

Latina cuentan con una neta Central ma-yoritaria (Argentina, Brasil, Bolivia, Chi-le, México, Uruguay y Venezuela). El casode Perú es revelador: 13 centrales (9inscriptas y 4 de ipso). Los sindicatos deempresa y consecuentemente la negocia-ción colectiva del mismo nivel, no favore-

cen el fortalecimiento del movimiento sin-dical en donde predominan las pequeñas ymedianas empresas.29

Respecto de las organizaciones de losempleadores cabe indicar que en ellas pre-

domina la estructura monista, es decir, lasorganizaciones empresariales se ocupan dedefender y promover los intereses econó-micos de sus miembros y al mismo tiem-po también de representar los intereses delsistema de relaciones laborales.

La representación patronal es casi siem-pre ejercida a través de asociaciones de

derecho común y de afiliación voluntaria.Un rasgo común es su estructura

piramidal, con un primer nivel constitui-do por cámaras empresariales y un segun-do nivel conformado por las cúpulas em-presariales.

La participación de las organizacionesempresariales en las relaciones de trabajo

es generalmente indirecta, a través de lainfluencia política y de la opinión pública.En general participan poco, en tanto orga-nización, en convenios colectivos, lo cuales lógico pues la estructura sindical y denegociación en América Latina es la deempresa.

Las organizaciones patronales parecenno ser totalmente funcionales para unaconcertación exitosa. Por una parte, no entodos nuestros países existe una organiza-ción empresarial de cúpula que centraliceen su vértice a todas las patronales de las

28

Cf. Ermida Uriarte, Oscar, “Diálogo Social: Teo-ría y…, op. cit., p. 80.

29 Vega Ruiz, María Luz, “Libertad de asociación,libertad sindical y el reconocimiento efectivo delderecho de negociación colectiva en América Lati-

na”, Documentos de Información, OIT, marzo 2003,p. 39.


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30 Ídem.

diversas actividades económicas, lo quepluraliza al interlocutor y dificulta, por lomenos, modalidades de diálogo.

Por otra parte, a menudo se planteandudas acerca de la representatividad de

estas organizaciones respecto de algunostipos de empresa, como por ejemplo, lapequeña y mediana empresa o la empresamultinacional.30

Las sociedades son altamente conflic-

tivas. Ello refiriéndonos, no a la tasa deconflictividad en el sentido habitual delnúmero, frecuencia y duración de las huel-

gas y otros conflictos de trabajo, sino alhecho de que las sociedades latinoameri-canas padecen una conflictividad de fon-do o sustancial: alto grado de politizacióne ideologización, y estructuras socialesnotoriamente injustas; no en vano presen-tan una concentración de la riqueza que hasido calificada de “ofensiva”. Esto incidehaciendo más difícil el diálogo en sí y aun

con el Estado, el cual muchas veces es vis-to, por parte de uno de los interlocutoressociales, como excesivamente identifica-do con el otro.

Ineficacia. Es necesario peguntarse en

qué medida los tres protagonistas de uneventual diálogo social están preparadospara llevarlo a cabo eficazmente.

Forma o contenido de la convocato-

ria a concertar. En efecto, generalmentelos gobiernos latinoamericanos han llama-do a concertar la ejecución de políticas yadefinidas unilateralmente y no a concertar

la definición de tales políticas.Lo reseñado: democracias imperfectas,

sociedades conflictivas, actores socialesmuy debilitados, margen real de manio-bra muy disminuido, hacen difícil un diá-logo genuino. No es de extrañar entoncesque la situación de este continente, enmateria de diálogo social, sea más biendeficitaria.


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boletín cinterfor50

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Los Sujetos Del Dialogo Social-los Sindicatos, Etc