Los problemas actuales del Impuesto Predial Rural...El impuesto predial unificado (IPU) es un impuesto municipal que se cobra en función del valor de la propiedad, aplicado desde

53Los problemas actuales del Impuesto Predial Rural - Cristina Díaz Díaz y Ada López Bayona

Los problemas actuales del Impuesto Predial Rural

Current Problems About the Rural Property Tax

Os problemas atuais do imposto predial territorial rural

Cristina Díaz Díaz1 Al Día Consultores Jurídicos, Económicos y Contables, Colombia

Ada López Bayona2

Fecha de recepción: 21 de octubre de 2013Fecha de aprobación: 3 de diciembre de 2013

“El procedimiento más sencillo de evitarImpuestos en Colombia es legal:

Consiste en comprar tierra”Salomón Kalmanovitz

Página inicial: 53Página final: 81

ResumenEl impuesto predial unificado puede fomentar un uso más eficiente de la tierra y promover una mejor asignación de recursos, sin embargo las rentas provenientes de este impuesto están afectadas por el avalúo catastral y el nivel de las tarifas nomina-les, su evolución presenta problemas por factores económicos, políticos, geográfi-cos e institucionales. En Colombia existen problemas como la desactualización de

1 Abogada egresada de la Universidad de Los Andes, Especialista en Derecho Tributario de la Uni-versidad del Rosario. Publicaciones: La Jurisdicción coactiva (2008), Derechos Humanos y ciudad (2009), Historia de un derecho humano: La Educación en Colombia (2010) y Manual de Obligacio-nes (2012). Correo electrónico: [email protected]

2 Contadora Pública (Fundación Universitaria San Martín). Asistente de Investigación en el artículo publicado en la Revista del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, titulado Tratamiento Tribu-tario de la Donación de Alimentos. El Derecho Tributario y la Hacienda Pública: La verdadera legisla-ción para la protección de los Derechos Humanos. Coautora Libro Anotaciones Históricas a la Ley de Restitución de Tierras. Asistente del Proyecto Engativa Arte y Vida, en convenio con la Universidad Nacional de Colombia.

54Revista 69 ICDT - ISSN 0122-0799 / Año 50 Núm. 69 - Bogotá, D.C. - Diciembre 2013

los catastros municipales y las bajas tasas de este impuesto. En nuestro país es el se-gundo ingreso fiscal y lo cobran los municipios donde existe alta concentración de la tierra en pocos propietarios y hay un manejo político de las normas.

Palabras ClaveImpuesto predial unificado, tierras, distribución.

AbstractThe unified property tax, income tax is the second largest in the country, it does not provide enough thanks to the fees charged by municipalities are not the most appropriate under the law and there is a high concentration of land in few owners who pay ridiculous prices for this tax. The situations from this tax can be explai-ned by the behavior of the property valuation and the level of nominal rates, their development may be affected by a number of economic, political, geographical and institutional factors that can positively or negatively impact on the collection.

KeywordsUnified property tax, land, distribution

ResumoO imposto predial unificado pode fomentar um uso mais eficiente da terra e pro-mover uma melhor atribuição de recursos, no entanto as rendas provenientes deste imposto estão afetadas pela avaliação de imóveis e o nível das taxas nomi-nais, sua evolução apresenta problemas por fatores econômicos, políticos, geográ-ficos e institucionais. Na Colômbia existem problemas como a desatualização dos cadastros municipais e as baixas taxas deste imposto. Em nosso país é o segundo ingresso fiscal e o cobram os municípios onde existe alta concentração da terra em poucos proprietários e se apresenta uma gestão política das normas.

Palavras-chaveImposto Predial Unificado, Terras, Distribuição.

1. IntroducciónDesde la misión del Banco Mundial de 1949, encabezada por Lauchlin Currie, se puede evidenciar que se manifestaron los problemas de propiedad en la tierra en nuestro país, pues la conclusión de ese estudio fue:

“la manera de llevar a cabo las actividades agrícolas en Colombia era absurda e in-justa, pues el uso de la tierra sigue un patrón inusual. En general, los valles fértiles se emplean principalmente para pastoreo, mientras que se cultivan las empinadas


laderas montañosas […] El ganado engorda en los llanos mientras que la gente lucha para subsistir en las montañas” (BIFR, 1950, caps .5 y 18).

Currie con su grupo propuso modificar el impuesto a la tierra que existía desde la ley 4 de 18873, apuntándole a que se penalizara la subutilización de la tierra, “El impuesto predial existente del 4 por mil del valor estimado se aplicaría a las tierras que producían un beneficio “normal” o mayor (como ejemplo de ren-dimiento normal de dos tipos de tierras fértiles se mencionaba el 10% y el 14%); si el rendimiento era inferior, el impuesto predial aumentaría gradualmente hasta llegar al 4% del valor estimado en caso de un rendimiento nulo”, (Ibíd., 385).

Esto buscaba proporcionar un incentivo directo para una agricultura más intensiva y aumentar la carga tributaria para que los terratenientes absentistas4 vendieran la tierra a los minifundistas y bajaron los precios. Pero esta propues-ta no fue bien acogida por los dueños de la tierra, ni tampoco por expertos y ad-ministradores fiscales del país, quienes dieron una crítica contundente a la idea.

El gobierno colombiano, de acuerdo con el Banco Internacional, formó un comité para examinar las recomendaciones de la misión, denominado “Comité de Desarrollo Económico”, que fue integrado por seis ciudadanos colombianos (tres conservadores y tres liberales), y tuvieron a Currie como asesor. La conclu-sión de este comité, fue pronunciarse contra la aplicación inmediata del impuesto y aconsejó en cambio fortalecer el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y acele-rar sus estudios catastrales, (CDE, 1951, 114 – 116).

De acuerdo con estudios del Ministerio de Agricultura, es evidente que Co-lombia es uno de los países con mayor concentración de tierra y se atribuye el fe-nómeno a la amenaza narcoparamilitar que se apropió de grandes extensiones, luego de que los campesinos (propietarios o arrendatarios) fueron despojados de sus terrenos y sometidos al desplazamiento forzado.

Según cálculos de Salomón Kalmanovitz, de cerca de 80 millones de hectá-reas rurales, 40 millones se dedican a ganadería (aunque no era su vocación), 4 millones a la agricultura y el resto, unas 36 millones de hectáreas, son improduc-tivas. Además, afirma el autor que las tierras fértiles y valiosas suman 5 millones de hectáreas cada una de las cuales vale en el mercado alrededor de 5 millones de pesos mientras que existen 14 millones de hectáreas de inferior calidad, destina-das a la ganadería con valores entre $ 500.000 y $ 1.000.000 por hectárea.

Este fenómeno surgió hace aproximadamente dos décadas porque existe un negocio doblemente productivo: primero por venta de carne y la producción de leche junto con sus derivados (queso, yogurth, kumis, etc.) y además el verdade-ro interés que se el precio de la tierra.

3 Ley que faculta a los departamentos para crear y recaudar el impuesto predial. 4 Un absentista es el propietario rural o terrateniente que vive lejos de sus tierras, descuidando su

explotación o dejándolas directamente ociosas. El absentismo ha sido fuente de conflictos sociales en el campo, especialmente en aquellas sociedades en las que una masa importante de personas no poseía tierras cultivables o sólo tenían acceso a parcelas muy reducidas, incapaces de sostener explotaciones económicamente viables.


2. El Impuesto Predial Unificado (IPU)El impuesto predial unificado (IPU) es un impuesto municipal que se cobra en función del valor de la propiedad, aplicado desde 1887. El tipo y la tasa del gra-vamen son establecidos por los concejos municipales, de acuerdo con ciertas ca-racterísticas y rango prescrito por la ley mientras que el control y recaudo es asignado a los gobiernos municipales. No obstante lo anterior, las autoridades municipales deben solicitar la actualización de los avalúos al Instituto Geográfi-co Agustín Codazzi (IGAC), entidad encargada del catastro5 de los bienes inmue-bles con sus respectivos avalúos. En Bogotá6, Cali, Medellín y el Departamento de Antioquia, existen entidades territoriales que tienen oficinas de catastro inde-pendientes que realizan esta labor y en cumplimiento con lo dispuesto por la Ley 14 de 1983 y 223 de 1995, deben realizar una actualización catastral al menos cada cinco años.

Respecto a la normatividad en Colombia sobre el tema, podemos dividir su legislación en cinco etapas7:

Primera etapa

• Ley 48 de 1887: Primera norma que se refería a la imposición de un impuesto sobre los bienes inmuebles.

• Los departamentos eran los encargados de establecer las tarifas impositivas y su reglamentación.

Segunda etapa

• Decreto 2185 de 1951• El impuesto a la propiedad inmobiliaria dejó de ser un tributo departamental

y se convirtió en uno de orden municipal.

5 Catastro: es el inventario o censo debidamente actualizado y clasi� cado, de los bienes perteneci-Catastro: es el inventario o censo debidamente actualizado y clasi�cado, de los bienes perteneci-entes al Estado y a los participantes, con el objeto de lograr correcta identi�cación física, jurídica, �scal y económica.

6 En cuanto a los avalúos catastrales, en el caso de Bogotá, el Decreto – Ley 1421 de 1993, de�nió que a partir del año gravable 1994, la base del impuesto sería el valor que mediante autoavalúo estableciera el contribuyente, el cual no podría ser inferior al avalúo catastral del año inmediata-mente anterior.

7 Con la Ley 44 de 1990, se uni�can 4 impuestos inmobiliarios a saber: 1) El impuesto predial regulado en el Código de Régimen Municipal y demás normas complementarias; 2) El impuesto de parques y arborización, regulado en el Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto 1333 de 1986; 3) El impuesto de estrati�cación socioeconómica creado por la Ley 9 de 1989 y 4) la sobretasa de levantamiento catastral a que se re�eren las leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989.


Tercera etapa

• Periodo comprendido entre la Ley 14 de 1983 y el Decreto 1333 de 1986.• Dio las pautas para el procedimiento de actualización (para periodos de cinco

años en cada municipio) y renovación del inventario catastral.• Estableció: la tasa del impuesto podía variar desde 4x1000 a 12x1000

Cuarta etapa

• Ley 44 de 1990: crea el actual Impuesto Predial Unificado,• Se unifican cuatro impuestos: la propiedad y la tierra, parques y arborización,

estratificación socioeconómica y de pago catastral. • Estableció rangos de tasas entre 1x1000 a 16x1000, y los lotes urbanos baldíos

una tasa de 33x1000.

Quinta etapa

• Deriva del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, que introdujo modificaciones a la Ley 44 de 1990.

• Estableció rangos de tasas entre 5x1000 y 16x1000 para las propiedades de los estratos 4, 5 y 6, y para los estratos 1, 2 y 3 la tasa se mantendría entre 1x1000 a 16x1000 y los lotes urbanos baldíos una tasa de 33x1000.

Desde la primera norma que regulo la materia en 1887, hasta comienzos de 1980, la legislación no introdujo mayores modificaciones respecto al impuesto predial, salvo algunas alzas en las tarifas, pero ya en los ochenta la Misión de Finanzas in-tergubernamentales de 1981, encontró que Colombia era uno de los países lati-noamericanos con el rendimiento más bajo de tributación a la propiedad y dio algunas recomendaciones para elevar el nivel de recaudo de los impuestos muni-cipales, con lo cual se expidió la Ley 14 de 1983, la que si introdujo modifica-ciones de fondo en el manejo de los impuestos regionales y locales del país. En cuanto al impuesto predial estableció el reajuste de los avalúos catastrales, faculto a los Concejos Municipales para fijar las tarifas y definió algunas sobretasas con destinación específica.


Luego con la Ley 44 de 1990, se definió que la base del impuesto predial sería el avalúo catastral o el autoavalúo8, y se modificaron nuevamente las tarifas para realizar un cobro entre el 1 y el 16 por mil, dejando la posibilidad de cobrar una tarifa hasta del 33 por mil a los lotes urbanizables no urbanizados.

En conclusión, de acuerdo con la normatividad vigente en la materia, las autoridades locales conjuntamente con el Concejo Municipal, determinan las tasas, las políticas de cobro, exenciones y exclusiones, los niveles de descuentos y la adopción de actualizaciones catastrales. Este esquema impone numerosas res-tricciones e intereses locales sobre el tributo, los cuales deben ser analizados con el fin de comprender su funcionamiento local y, en especial, los procesos políticos que lo afectan. Por ejemplo Leibovich y Núñez (2002)9 afirman que los factores de economía política hacen que la recaudación del Impuesto Predial Unificado sea ineficiente y por debajo de su potencial.

3. Evolución reciente del recaudoUna de las principales fuentes de ingreso municipal es el impuesto predial en varios países del mundo. El estudio de dicho tributo ha constituido uno de los temas de investigación más importantes dentro del área de las finanzas públicas locales, por su importancia como fuente de financiación para las regiones y su impacto sobre diferentes agentes económicos. La literatura sobre el tema se con-centra principalmente en la incidencia del gravamen y en menor medida en los determinantes de la base y de la tarifa del impuesto10.

En Colombia, este impuesto constituye la segunda fuente de rentas tributa-rias locales, después del impuesto de industria y comercio. Si bien, las rentas pro-venientes de este impuesto se pueden explicar por el comportamiento del avalúo catastral y el nivel de las tarifas nominales, su evolución puede verse afectada por una serie de factores económicos, políticos, geográficos e institucionales, que pueden incidir positiva o negativamente sobre el recaudo.

En un estudio Iregui, Melo y Ramos (2004), se concluye que en un gran número de municipios los recaudos por impuesto predial son inferiores a su po-tencial, debido al rezago en la actualización de los avalúos catastrales, al bajo nivel de las tarifas nominales y la existencia de una brecha entre las tarifas nominales y efectivas. Teniendo en cuenta ese resultado, en este estudio se evalúa a nivel em-pírico la incidencia de diversos factores sobre el comportamiento del recaudo del impuesto, con el objeto de aportar nuevos elementos a la discusión sobre la tri-butación local en Colombia.

8 El objetivo del autoavalúo es que los mismos propietarios estimen el valor comercial justo de sus predios.

9 Leibicich, J., y Nuñez, J. (2002). El impuestos a la tierra en Colombia. Bogotá.10 Mieszkowski, P. y Zodrow, G. R. (1989) Taxation and the Tiebout Model: The differential effects of

head taxes, taxes on Land Rents, and property taxes.


4. Incidencia del gravamenSobre este tema, se pueden distinguir tres enfoques, que en general se diferencian por la forma en que la carga del impuesto recae sobre los agentes económicos.

1. Enfoque tradicional (Ver Simon, 1943 y Zodrow, 2001): considera que el impuesto recae sobre los dueños de factores inmóviles como las edificaciones y los terrenos, trasladándose completamente a los con-sumidores en forma de precios más altos de la vivienda. Bajo este en-foque, el capital es un factor móvil y elástico, por lo que el impuesto no afecta su rendimiento neto. Para realizar el análisis de incidencia se utilizan modelos de equilibrio parcial, que se concentran en el efecto del impuesto sobre el mercado de vivienda.

De acuerdo con esta visión, el predial es un impuesto regresivo por cuanto los dueños de propiedades de alto precio pagan un porcentaje menor que los propietarios de viviendas de menor valor. Así mismo, el impuesto a la propiedad reduce el tamaño del acervo local de vivien-da, por lo que su carga recae en proporción a su consumo (Zodrow, 2001).

2. Enfoque de la nueva visión, desarrollado por Mieszkowsky (1972) y Mieszkowsky y Zodrow (1989), quienes consideran que el impuesto recae sobre los dueños del capital, asumiendo que el acervo de capital es fijo y que todas las localidades escogen la misma tasa impositiva11. Los dueños de capital asumen la mayor parte del impuesto, el cual se considera como progresivo. La nueva visión adopta un enfoque de equilibrio general, y asume que el impuesto a la propiedad afecta la rentabilidad del capital invertido en vivienda, dando lugar a una rea-signación de recursos hacia otros sectores, que al final se expresa en una reducción del rendimiento de todo el capital de la economía.

3. Enfoque del principio del beneficio, propuesto por Hamilton (1975 y 1976): considera que el impuesto a la propiedad puede ser visto más como un precio o una tasa por los bienes públicos recibidos y no como un tributo. Este enfoque puede considerarse como una extensión del modelo de gasto público local de Tiebout (1956), en el cual la movi-lidad de los consumidores (votar con los pies) y la competencia entre localidades en la provisión de servicios públicos, bajo ciertas condicio-nes, es suficiente para asegurar una asignación eficiente de los recursos en el sector público local. Hamilton desarrolló las condiciones bajo las cuales el impuesto a la propiedad puede convertirse en un impuesto personal (head tax) asumido por Tiebout. Más recientemente, Fischel (2000)12 encuentra evidencia según la cual el impuesto a la propiedad y los gastos en bienes públicos locales se capitalizan en el valor de la

11 Ibídem.12 Fischel, W. (2000). Municipal Corporations, Homeowners, and the bene�t view of the property Tax.


vivienda y que dicha capitalización es suficiente para convertir el im-puesto a la propiedad en un impuesto de beneficio (benefit tax) a nivel local (Zodrow, 2001).

5. Recaudo del impuestoCon respecto al comportamiento del recaudo del impuesto predial, la literatu-ra económica es escasa y no aborda directamente el tema. Algunos estudios exa-minan el comportamiento de los determinantes de la base impositiva a nivel local (ver Haughwout, 2003)13 o de las tarifas de los impuestos municipales (ver Brett y Pinkse, 2000)14. En general, para la definición de la base gravable o del nivel de la tasa requerida, estos estudios parten del tamaño deseable de gasto pú-blico local, asumiendo la existencia de equilibrio presupuestal. En el modelo de Haughwout (et. al, 2003), se asume que los bienes públicos locales, pueden ser financiados con impuestos y con transferencias intergubernamentales.

Los autores estiman el impacto y las elasticidades de largo plazo de la base gravable de los impuestos locales con respecto a las tasas impositivas para cuatro ciudades de Estados Unidos (Houston, Minneapolis, Nueva York y Filadelfia). Así mismo, calculan el recaudo potencial de estas ciudades para los diferentes im-puestos y encuentran que excepto en Minneapolis, las otras ciudades están cerca de su potencial.

En el estudio de Brett y Pinkse (2000), que se concentra en el comporta-miento de las tarifas, se asume que el capital es móvil y por lo tanto la localidad debe tener en cuenta el efecto de su política tributaria sobre el acervo del capi-tal. De acuerdo con los resultados empíricos del estudio adelantado para la pro-vincia de British Columbia en Canadá, los autores encuentran evidencia de que los municipios reaccionan positivamente al incremento de la tasa impositiva de sus vecinos.

En Colombia, en el año 2009, el IPU representó 0,6% del PIB, una cifra que sitúa a Colombia como uno de los países con mayor carga en este tipo de tributos en América Latina. El recaudo del IPU dio un importante salto en los noventa al pasar del 0,31% del PIB en 1993 al 0,57% del PIB en 1999, esta ten-dencia puede reflejar el impacto del marco legal definido por la Ley 44 de 1990, el impacto de las variaciones de los tipos impositivos y la introducción de la au-toevalúo. Sin embargo, después de 2000, el IPU se muestra estancado entre el 0,5% y el 0,6% del PIB.

En el estudio realizado por Iregui, Melo y Ramos (2003), se demuestra que “el recaudo por concepto de IPU es menor al potencial para muchos municipios de Colombia, debido a la brecha entre las tarifas nominales y efectivas y al rezago

13 Haughwout, A., Inman, R., Craig, S., Luce, T. (2003). Local Revenue Hilss. Evidence From Four Us cities.

14 Brett, C., Pinkse, J. (2000). The determinants of municipal tax rates in British Columbia.


en la actualización catastral”, y por lo tanto su potencial de recaudo podría ser mucho mayor.

Cuando se compara con los ingresos propios de los municipios, el IPU ha sido menos dinámico que el agregado. En efecto, el total de los ingresos propios como porcentaje del PIB ha estado en constante aumento, mientras que el IPU se ha mantenido relativamente constante. Según el DNP, el IPU representó el 28,5% de los ingresos propios de los municipios en 2009, mucho menos que el 43% de los ingresos derivados del ICA.

Un examen de las tasas efectivas del IPU arroja que la mayoría de los muni-cipios se encuentran dentro del intervalo de 4 a 7 por mil y que la tasa promedio es de 5 por mil, muy por debajo de la tasa máxima legalmente permitida. Planea-ción Nacional dice que a pesar de la legislación vigente en cuanto a este tema, la realidad muestra que la tarifa promedio es de solo el 4 por mil. Un estudio rea-lizado por esta entidad en el 2004, señaló que con un solo punto de alza en las tarifas del impuesto predial, el recaudo por esta vía se aumentaría para todos los municipios en unos $320 mil millones de pesos anuales.

Cuando se evalúan las tendencias en recaudo per cápita y tasa efectiva por regiones se encuentra diferencias importantes entre ellas. La región Caribe mues-tra el desempeño relativo más bajo en los dos indicadores. En recaudo per cápita, su nivel es similar al que se observa en la Amazonia, muy por debajo del observa-do en las regiones con mejor comportamiento como la Andina y la Oriental. Por su parte, mientras la tasa efectiva del Caribe se mantiene con una tendencia de-creciente, la de las otras regiones exhiben un cierto comportamiento convergente creciente. Estas disparidades regionales reflejan las diferencias en las bases impo-nibles y en los ingresos entre unas y otras. Adicionalmente puede revelar proble-mas de economía política, como el relativo poder de ciertos grupos de grandes propietarios, la menor capacidad institucional del gobierno local y/o deficiencias en la recolección del tributo.

Otro elemento que es importante analizar es el recaudo del IPU por tamaño de la población de los municipios. Cadena (2002)15 y Núñez (2005)16 han puesto de manifiesto diferencias significativas en el IPU por tamaño poblacional. En ge-neral, los municipios más ricos tienen poblaciones relativamente más altas y re-caudan una proporción mayor.

15 Cadena, X. (2002). ¿La descentralización empereza? Efecto de las transferencias sobre los ingresos tributarios municipales en Colombia

16 Núñez, J. (2005). Diagnóstico básico de la situación de los ingresos por impuestos del orden munici-Núñez, J. (2005). Diagnóstico básico de la situación de los ingresos por impuestos del orden munici-pal en Colombia.


Tabla 1: Rangos de las tarifas del impuesto predial para tierras rurales en varios municipios de Colombia

MUNICIPIO TIPO DE PREDIO TARIFA X MILDuitama (Boyacá) Rural Entre 2,6 y 8,0Villamaría (Caldas) Rural Entre 6,5 y 7,0Guicán de la Sierra (Boyacá) Rural Ente 4,0 y 6,8Yumbo (Valle) Agropecuario Entre 2,0 y 13,0Sibaté (Cundinamarca) Rural Entre 6,0 y 16,0Tabio (Cundinamarca) Rural Entre 4,5 y 16,0Nilo (Cundinamarca) Agropecuario Entre 4,5 y 10,0Córdoba (Nariño) Rural 6,0Bahía Solano (Chocó) Rural 10,0

Palmira (Valle del Cauca)Rural con destinación industrial, comercial y de servicios

Entre 3,5 y 14,5

Puerto Tejada (Cauca) Rural con destinación económica Entre 5,0 y 12,0

Cartagena (Bolívar) Rural Entre 3,7 y 13,0Tame (Arauca) Rural Entre 6,0 y 8,0Juan de Acosta (Atlántico) Rural Entre 3,0 y 9,0Barranquilla (Atlántico) Rural Entre 3,7 y 13,0Popayán (Cauca) Rural 8,0Chachaguí (Nariño) Rural Entre 4,0 y 14,0Buenaventura (Valle del Cauca) Rural Entre 5,0 y 16,0

Puerto Guzmán (Putumayo) Rural 8,0Bogotá (D.C.) Rural Entre 5,0 y 16,0

Fuente: La Silla Vacía. Marzo 2010.

La información catastral disponible permite analizar el comportamiento de los avalúos de los bienes inmuebles y su actualización, la informalidad en las propie-dades rurales y los factores que determinan el reajuste en los valores, al comparar la evolución del valor per cápita promedio de las propiedades y del recaudo per cápita del IPU, se encuentra, como era de esperarse, una asociación entre estas dos variables. Sin embargo, los valores promedio de las propiedades por habitan-te disminuyeron después del año 2000, como consecuencia de la crisis económi-ca de finales de los noventas que golpeó fuertemente a los mercados de la vivienda


y la tierra, pero que se recuperaron con un crecimiento constante desde el 2005 hasta el 2009. Por su parte, el recaudo per cápita de IPU no cayó en línea con va-lores de propiedades, sino que creció en forma sostenida hasta el 2005, ya que las tasas efectivas aumentaron hasta este año, sin embargo, entre 2006 y 2008, el re-caudo permaneció estancado mientras que los valores de las propiedades aumen-taron. Esta tendencia parece indicar un desfase entre la actualización catastral y el recaudo del impuesto.

En cuanto al comportamiento por región, la Andina, tiene el valor más alto per cápita promedio, con una caída mayor a medida en que la actualización del catastro se rezaga. En la región Caribe, los valores de las propiedades caen abrup-tamente durante los primeros cuatro años sin actualización y luego la caída es más leve. Los resultados también sugieren que las diferencias en los valores de propiedad por cápita entre las regiones tienden a disminuir a medida que el pe-ríodo entre las actualizaciones crece.

Finalmente, la comparación en términos per cápita del número de propie-dades y el avalúo promedio dentro de los años transcurridos desde la última actualización catastral entregan unas características importantes sobre el com-portamiento del catastro. La falta de actualizaciones catastrales afecta más a los avalúos de las propiedades que al número de propiedades. En otras palabras, las actualizaciones catastrales tienen un impacto mayor en los valores de los inmue-bles que en la incorporación de nuevos inmuebles al catastro.

En promedio, si el catastro lleva seis años sin actualizar, se estima que el número per cápita de propiedades sería 15% más baja en comparación con una actualización catastral completa. Por su parte, si el catastro lleva cinco años sin actualizar el avalúo per cápita promedio de las propiedades es 40% menor y hasta un 60% más bajo si transcurren 10 años sin actualizar el catastro, en compara-ción con el catastro actualizado.

En cuanto a la comparación con otros países de la región, se encuentra que tanto en Chile como en Ecuador el impuesto a la propiedad es la principal fuente de rentas tributarias municipales (Gómez & Jiménez, 2010)17. No obs-tante, al considerar el peso del tributo sobre la totalidad de las rentas tributarios subnacionales (suma de los departamentales y municipales) para ciertos países de América Latina, se puede ver que Colombia está por debajo del promedio de 33,14%, mientras que países como Bolivia, Perú y Chile tienen una participa-ción del 50%.

17 Gómez, J. & Jiménez, J. (2010). EL Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina: un análisis de casos


Gráfico I. Impuesto de la Propiedad Inmobiliaria 2008 (como porcentaje del total de Ingresos Tributarios Subnacionales)

Fuente: Gómez y Jiménez 2010

6. Distribución de la tierraLa tierra se ha concebido desde los clásicos de la economía como un recurso natu-ral que ejerce una función social, pues cuando se aplica el trabajo humano sobre ésta, es transformada en productos que sirven a la sociedad. La tierra en esen-cia, es tomada en posesión o por propiedad para destinarla a la producción, y su límite de propiedad es fijado por el catastro rural.

La tenencia de la tierra se define como el sistema de relaciones jurídico-po-líticas de dominio de la tierra y de los recursos, sea para uso económico o para sustentar poderes políticos18. El conflicto por la tenencia de la tierra ha llama-do siempre la atención por las personas que participan en el problema, así como por las que ven la dificultad desde afuera. La concentración de la propiedad rural en un poco porcentaje de la población total, ha sido característica histórica del sector agrario colombiano, y se ha convertido en un obstáculo para el desarrollo humano sobre todo de los habitantes que ocupan estas zonas.

Según el Informe de Desarrollo Humano de 2011, en Colombia “se carece de estadísticas ciertas y completas sobre el grado de formalidad e informalidad de los derechos de propiedad rural, y son escasos los datos que faciliten el conoci-miento de su situación real: quiénes son los dueños de las tierras, cómo las usan,

18 Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Colombia Rural – Razones para la Esperanza. PNUD. 2011.

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dónde están, de qué calidad son las utilizadas, cómo evolucionan los precios y qué los determina; cuáles están abandonadas y mal usadas, cuál es la legalidad de los títulos, cuáles han sido despojadas, cuáles están en grados críticos de deterio-ro y deberían sacarse de la producción para recuperarlas, y cómo se relacionan las fuentes de agua con las tierras de uso productivo, entre otros factores”19, motivo por el cual es tan complicado en Colombia determinar a ciencia cierta la verda-dera tenencia de la tierra y su uso.

De acuerdo con Tamayo (1970), en los años sesenta el 1,2% de los propie-tarios poseía el 50% de las tierras. Los minifundios (en su mayoría localizado en las laderas andinas sobre terrenos erosionados de bajos rendimientos agrícolas) eran muy precarios, pues el 64% tenía en promedio 1,8 hectáreas. Las difíciles condiciones de vida de los campesinos minifundistas son agravadas por los defi-cientes sistemas de tenencia de la tierra. La concentración de la población rural en las zonas de minifundio generaba una oferta de mano de obra mayor que la demanda, los ingresos eran bajos y el desempleo muy alto. La concentración de la propiedad implicaba una alta concentración de los ingresos provenientes de la agricultura: el 1,8% de la población recibía el 30,9% del ingreso, mientras que el 63,9% de esa población apenas recibía un 22,8%.

Mondragón (2002) comparó los resultados de las encuestas nacionales agro-pecuarias y los datos de catastro y encontró que entre 1984 y 1997 el número de predios de más de 500 hectáreas se redujo del 0,4% al 0,3%, mientras que la su-perficie que ocupaban pasó del 32,5% al 45,0%. Entre 1995 y 1996, la superfi-cie ocupada por fincas grandes (de más de 200 hectáreas) se elevó del 39,9% del área total al 43,1%, y el uso agrícola se redujo del 2,5% al 1,7%.

Según estimaciones oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4% de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3% de estos. De modo que la situación empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena men-cionar que la estimación de las tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el 41,7%. En el 2007 sólo el “30% de la tierra dedicada a cultivos explotaba totalmente su potencial” (Vargas, 2007, 7 de diciembre, Sec-ción La Reforma Agraria en Colombia, párr. 1).

De acuerdo con Ana María Ibáñez, la concentración de la propiedad rural en Colombia aumentó en el periodo comprendido entre 2000 y 2010. En el 2000. El 75,7% de la tierra estaba en poder del 13,6% de los propietarios, mientras que para el 2010 estas cifras aumentaron a 77,6% y 13,7% respectivamente20.

19 Ibíd.20 Ibáñez, A. M. y Muñoz, J. C. (2011). La persistencia de la concentración de la tierra en Colombia:

¿Qué paso entre 2000 y 2010?


Mapa: Coeficiente de Gini

Mapa esquemático de países según su coeficiente de Gini.

< 0,250,25 ↔ 0,290,30 ↔ 0,340,35 ↔ 0,390,40 ↔ 0,440,45 ↔ 0,490,50 ↔ 0,540,55 ↔ 0,59≥ 0,60Sin datos

Fuente: Ricardo Ferré. En: http://ricardoferre.blogspot.com/2011/11/indice-gini-en-el-mundo.html

En suma, la estructura de la propiedad de la tierra ha sido y sigue siendo un obs-táculo para el desarrollo del país21, y además es una amenaza para la población

21 A este respecto, Ibáñez (2010) calcula que entre 2000 y 2009 el índice de Gini creció en un 1%. Muestra que la concentración de la propiedad es histórica y analiza los efectos del despojo sobre la vida de la población, la caída del PIB agrícola y las distorsiones en la inversión pública; para poner un ejemplo, en los municipios con mayor concentración la inversión en educación es menor. Ibáñez (2008) analiza con profusión de cifras el impacto del desplazamiento forzado: promedio anual de desplazados (2002-2007): 266.235; número: 2,5-3,5 millones; porcentaje de población desplazada en la línea de pobreza: 95%; porcentaje de desplazados bajo la línea de pobreza: 42%; porcentaje de desplazados bajo la línea de pobreza extrema: 75%; propietarios de activos produc-tivos (predios) antes del desplazamiento: 55,2%; porcentaje de municipios con desplazamiento: 90%; porcentaje de la población desplazada en el país con respecto a la población desplazada en el mundo: 13%.


indígena, afrocolombiana y campesina en general, que tiene en la tierra su única posibilidad de supervivencia. No obstante, a juzgar por las políticas que se han adoptado, esta situación no ha sido una preocupación vital para el Estado, o al menos, los esfuerzos han sido insuficientes. De ahí la persistencia del conflicto.

Debido al desplazamiento de la población y al despojo de tierras, que ha tenido un gran impacto económico tanto para las víctimas como para el país, también la producción agrícola ha caído en general, pues de 1998 a 2009, alre-dedor de un 25% de las tierras cultivadas, se quedaron sin explotar a consecuen-cia del desplazamiento forzado.

La propiedad de la tierra se puede identificar en el catastro rural que es donde se registran los predios, sus tamaños y sus dueños, a excepción de las pose-siones, que se mantienen informales, sin títulos de propiedad. Según el informe de Desarrollo Humano 2001, existen factores técnicos que es necesario contem-plar para entender la complejidad de los procesos que ayudan a mantener la des-igual y muy alta concentración de la tenencia de la tierra en Colombia; además que también ayudan para que el cobro y recaudo del impuesto predial no sea justo de acuerdo al tamaño de los terrenos, son ellos:

(a) Desactualización del catastro rural: En el año 2009 en Colombia, según el IGAC estaban registrados 13,6 millo-nes de predios, de los cuales 3,7 se clasificaban como rurales. En 2010 estos últi-mos crecieron 1,8% anual, en tanto que los urbanos lo hicieron en 2,6% (IGAC, 2009)22. De estos predios registrados en todo el país, el 52,8% estaban actuali-zados, el 44,3% desactualizados y el 2,9% no tenían formación catastral (IGAC, 2009). Esta desactualización es un problema nacional, pues cobija a todos los departamentos del país sin excepción, significando esto menos recursos para los municipios que cobran el impuesto predial por ley, con tarifas que tienen como techo el 16 por mil, pero cuyos promedios efectivos no superan el 3 por mil. Esta desactualización tiene varias explicaciones, unas de carácter histórico, porque este registro no se ha tomado desde su creación como un instrumento de informa-ción para el desarrollo y por lo cual no se le han asignado los recursos necesarios para su buen funcionamiento; financiero porque muchos municipios no apor-tan el dinero para que funcione, además las administraciones de estos municipios son muy inestables para cobrar y administrar los tributos de forma adecuada; por su parte el problema institucional es por los miles de intereses que se mueven en la actualización de los avalúos de grandes propietarios a los que no les interesa que este proceso se lleve a cabo y la falta de liderazgo estatal para dar un proce-so que de buenos resultados en la actualización catastral; y otras de carácter polí-tico, pues los concejos municipales, generalmente están controlados por grupos políticos que representan los intereses de los terratenientes, las amnistías de los

22 Gran Atlas de la distribución de la propiedad rural en Colombia. IGAC – CEDE. Universidad de Los Andes. 2009.


morosos son frecuentes en los concejos municipales, ordenadas por los propieta-rios allí representados.

A este atraso del catastro rural se le suma la poca comunicación y relación que existe entre catastro-registro y la modernización inconclusa de las oficinas de registro de instrumentos públicos, además muchas veces los avalúos presentan una seria desigualdad en los avalúos por hectárea según el tamaño de las propiedades.

En el informe de Colombia “La perspectiva del impuesto predial en las áreas rurales”, realizado en el año 2004, se concluye que: “La recaudación del impuesto predial sobre un valor actualizado de la propiedad inmueble supone de antemano el ensamble y alineación de decisiones políticas discrecionales tales como actualizar ava-lúos, definir índices de ajuste de valor, decretar la vigencia de los avalúos, establecer sistemas de facturación por parte del gobierno municipal, además del monitoreo del desempeño y coordinación de los catastros municipales, las oficinas de registro de la propiedad y las secretarías de hacienda o tesorerías municipales. Como resultado de la alineación se esperaría obtener una buena calidad en los nuevos avalúos, información real de los predios y propietarios, decisión política y capacidad técnica y administrati-va de cobrar el impuesto. La sincronización o convergencia de estas instancias parece no existir para la mayor parte de los municipios colombianos.”23

Según las estadísticas hechas por acción social las propiedades más peque-ñas tienen avalúos por hectárea más altos que las grandes y las medianas. Según el informe de protección de tierras y patrimonio (Acción Social, pptp, 2010)24, en el año 2009 el avalúo catastral de una hectárea en gran propiedad era siete veces menor que el de un microfundio, tres veces menor que una pequeña propiedad y 3,3 veces menor que el de una mediana propiedad.

La desigualdad se evidencia también en el valor de las unidades agrícolas fa-miliares (UAF). Así, en el año 2009, una UAF de microfundio estaba avaluada en 74,1 millones de pesos en promedio, una de gran propiedad en 14,4 millones; una de mediana propiedad en 26,7 millones y de la pequeña propiedad en 36,9 millones (Acción Social, pptp, 2010: 29)25.

Es claro que el impuesto predial es uno de los instrumentos que puede ayudar a disminuir la desigualdad en el cobro de impuestos, pues la finalidad de éste es capturar el valor real de la tierra. Pero tiene limitaciones por la sobrerrepre-sentación y el poder político que ejercen los grandes propietarios en los concejos municipales y el Congreso de la República. Las tarifas que se han fijado como mí-nimas siguen siendo muy bajas como para que tengan efecto sobre la desigualdad anotada. Salomón Kalmanovitz, resaltaba “Un propietario de 10 hectáreas tiene en-tonces la disyuntiva de pagar su impuesto o tomarse una gaseosa”.

23 Garzón, H. y Vázquez, J. (2004). Colombia: perspectivas del Impuesto predial rural. LAC Bureau Poverty Reduction A Task Order Under the RAISE IQC

24 Informe del Programa de Protección de tierras y Población Desplazada (PPTP). 2010. Acción Social.25 Ibíd


(b) Poco avance en la relación catastro-registroComo ya se mencionó anteriormente existe muy poca comunicación y no existe un sistema que permita que estas entidades crucen información para tener los va-lores reales de la Tierra en Colombia. Además existe persistentemente la desactua-lización en la información que posee catastro y desigualdad en la valoración de la propiedad para efectos de cobro del impuesto predial, lo cual sumado al grado de concentración de la propiedad, crea una visión sobre la forma como es adminis-trada la tierra en el país, que se caracteriza por la inequidad existente.

Una manera de medir la concentración de la tierra rural y los ingresos es mediante el índice de Gini, cuanto más cercano a 1 esté el índice, más concen-trada está la propiedad (pocos propietarios con mucha tierra), y cuanto más cer-cano a cero, mejor distribuida está la tierra (muchos propietarios con mucha tierra). El IGAC, junto con la Universidad de los Andes, depuró la informa-ción catastral entre 2000 y 2009, y en este estudio se pudo establecer que “para el año 2009 el Gini de propietarios ascendió a 0,875, el de tierras a 0,86 y el de avalúos a 0,84”.

En los municipios menos rurales con un índice de ruralidad promedio de 32,79, los Gini promedio de tierras y de propietarios son respectivamente de 0,710 y 0,752; y en los municipios más rurales (índice de ruralidad promedio de 50,16) son de 0,681 y 0,70. Es decir, la propiedad está más concentrada en los municipios con mayor grado de urbanización, más cercanos a las grandes ciuda-des y con mayor densidad demográfica.

“Entre 2000 y 2009 la concentración de la propiedad aumentó en 23 de 32 de-partamentos, especialmente en los de la Amazonía, donde es probable que el incre-mento se deba en gran parte a la actualización del catastro, en Antioquia, Chocó, Risaralda, Norte de Santander, Cesar, Cauca, San Andrés, Valle del Cauca y La Guajira.”

Toda la zona andina, el Caribe y la Orinoquia registra elevados índices de concentración de la tierra, incluidos departamentos como Nariño, Cundinamar-ca y Boyacá, tradicionalmente minifundistas con Gini por encima de 0,80. Esto indica que aun en el interior de la pequeña y la mediana propiedad se presentan desigualdades notorias en la tenencia de la tierra.

La propiedad está más concentrada en toda la zona del occidente desde Antioquia hasta el Valle, los departamentos de la Costa Caribe situados al margen izquierdo del río Magdalena que hacen una franja continua con An-tioquia y tienen una gran influencia de ese departamento en materia de com-pras de tierras por antioqueños desde inicios del siglo XX, especialmente Córdoba. La concentración también es alta en Arauca, Casanare y Meta (la Orinoquia), lo mismo que en la zona central andina y en Santander. La mayor concentración está en Valle del Cauca después de Antioquia, y la menor en


Caquetá (sacando a Vichada y Vaupés, Guaviare y Guainía, donde la informa-ción es precaria por la baja formación catastral)”26.

En el caso concreto de Colombia, el conflicto interno armado ha empeora-do la situación de concentración de la tierra, pues los pequeños propietarios han visto sus tierras ser despojadas por los señores de la guerra y han sido víctimas del desplazamiento forzoso27. Por otro lado, según varios estudios el desarrollo eco-nómico se ha visto estancado por la subutilización de la tierra28, pérdidas de ven-tajas comparativas y por la presión que ejercen los poderosos latifundistas sobre los concejos municipales. Así mismo, Medina (2010, 14 de septiembre) sostie-ne que las tarifas del impuesto predial rural suelen ser extremadamente bajas y en casos llegan a ser casi inexistentes. Todo lo anterior se podría traducir en un bajo recaudo por concepto de impuesto predial, y por consiguiente, en menores in-gresos tributarios a nivel municipal indispensables para el suministro de bienes públicos locales.

(c) Seria desigualdad en los avalúos catastrales por hectárea Datos del IGAC dejan en evidencia que “en algunos casos, los dueños de pre-dios que sobrepasan las 400 hectáreas llegan a pagar anualmente entre 8.000 y 5.000 pesos por hectárea. Incluso, se descubrió que latifundistas con lotes en departamentos como Caquetá, Guaviare y Valle del Cauca han llegado a pagar la hectárea a 500 pesos” (Ojeda, 2007, 16 de agosto, párr. 5). Lo anterior resul-ta de gran interés, pues aunque en los departamentos previamente menciona-dos se podría estar presentando una relación negativa entre la concentración y el impuesto, en departamentos como Cundinamarca se ha presentado lo contrario (Acemoglu, et al., 2007).

Otro estudio que realizó el IGAC encontró que: “de 20 municipios con-sultados, que aparecen entre los 50 con mayor concentración de tierras, el im-puesto predial máximo de más de la mitad de ellos no supera el 10 por mil y, una quinta parte de ellos, incluso, cobran la mitad o menos del máximo legal” (Medina, 2010, 14 de septiembre, párr. 5). Lo anterior teniendo en cuenta que la tarifas se pueden situar entre 1 y 16 por mil- y hasta 33 por mil los lotes urba-nizables no urbanizados.

26 Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011. Colombia Rural – Razones para la Esperanza. PNUD. 2011.

27 El conflicto interno armado de Colombia tuvo origen en el siglo XIX y ha tenido mayor incidencia en las zonas rurales del país. La actividad armada de los grupos ilegales se ha venido expandiendo y con ella muchas familias han sido desplazadas de sus hogares. Según datos de Ibáñez & Velásquez (2008), el desplazamiento forzoso en Colombia afecta cerca del 4,4% del total de la población y 13,7% de la población rural colombiana.

28 Según un estudio del Banco Mundial (Colombia: Una Política de Tierras en Transición), los altos niveles de desigualdad tienen una alta correlación con el mal uso de la tierra y la expansión de la ganadería, pues “sólo el 30% de la tierra con aptitud agrícola es utilizada para tal �n”. Leibovich y Estrada 2008 también muestran la subutilización y el mal uso que se le está dando a la tierra apta para la agricultura, pues ésta es utilizada para la ganadería.


Por último, Skinner (1991) considera que existe un problema de evasión, ya que los grandes propietarios tienden a dividir los extensos predios en parcelas pe-queñas para reducir el pago del impuesto.

Además, Kalmonovitz, recalca que los incentivos perversos creados por las limitaciones de la representación conducen a que los ciudadanos se conviertan en oportunistas: pretenden escapar de sus obligaciones tributarias, pero al mismo tiempo intentan capturar los beneficios del gasto público, pues son pocos los grupos de presión que discuten y negocian abiertamente cuánto contribuyen de impuestos y cuánto reciben de gasto público.

También afirma, que “para que el sector agrícola y ganadero no tribute se argumenta que los campesinos son pobrísimos, lo cual es indudable pero escon-de a muchos propietarios muy ricos que evaden tributos significativos, y también existe un campesinado medio que ha prosperado y que puede pagar impues-tos más altos y la valorización que les ha producido la construcción de carreteras cerca de sus fincas.

7. Uso y ocupación de la tierra- Zonas de reserva

Buena parte del territorio del país se encuentra distribuido en zonas de reserva forestal, parques nacionales naturales y áreas de propiedad colectiva reconocidas a comunidades afrocolombianos e indígenas. Las mismas están desplegadas a lo largo de la geografía nacional con diferentes grados de superposición y coinciden-cia. Las zonas de reserva (ley 2 de 1959), constituyen el 44, 7% del área total del país; las áreas de propiedad colectiva indígena representan el 25.2%, las áreas des-tinadas a los parques nacionales naturales corresponden al 11% y los territorios colectivos de las comunidades afrocolombianas cuentan con un poco menos del 5% de la superficie continental.

El proyecto de protección de tierras y patrimonio de la población desplaza-da por la violencia, iniciativa de Acción Social, estimó que en el año 2009 cerca de 2,9 millones de personas ocupan áreas de reserva en aplicación de la Ley 2 de 1959, y reclamaban del Estado, derecho como acceso al crédito, asistencia técni-ca, justicia, educación y salud. Por esta razón, la ley requiere de una profunda re-visión para promover un ordenamiento del territorio capaz de extraer de las zonas de reserva predios que hoy se encuentran ocupados y explotados.

- Territorios de propiedad colectivaHoy están reconocidos 710 resguardos, localizados en 27 departamentos y 228 municipios del país, que ocupan unas 34 millones de hectáreas (29,8% del te-rritorio nacional). Con tanta tierra, algunas voces opinan que los indígenas tam-bién serían terratenientes. Esa lectura pierde fundamento al considerar la calidad de los suelos otorgados y su ubicación.


A falta de información oficial sobre la calidad de las tierras de los indígenas, análisis independientes señalan que de 31.2 millones de hectáreas tituladas hasta 2007, el 79% estaban en la Amazonía y Orinoquía, áreas forestales no aptas para la producción agropecuaria; otra parte eran páramos, desiertos y áreas de protec-ción forestal, con cerca de un millón de hectáreas; y tres millones de hectáreas en zonas de traslape con parques nacionales. Según el estudio, los indígenas solo ten-drían 3,12 millones de hectáreas apta para labores agropecuarias.29

El país no ha definido con claridad hasta donde deben extenderse los res-guardos respetando los derechos de otros pobladores rurales y urbanos. Como la proporción de pueblos indígenas sin resguardos titulados continúa siendo amplia, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, debe precisar las necesidades de tierra para su sobrevivencia y desarrollo.

Los títulos colectivos de comunidades afrocolombianas están en 62 muni-cipios, incluyendo baldíos en la cuenca del Pacífico y territorios en Urabá an-tioqueño (Vigía del Fuerte, Murindó, Turbo), Urrao (en el suroeste), Frontino, Sopetrán, Zaragoza, Anorí, Segovia y Yondó (occidente, noreste y Magdalena Medio antioqueños).

- Ganadería en el paísDe acuerdo con información del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para el año 2009 se identifica un fenómeno de gran subutilización de la tierra apta para el desarrollo de cultivos. La superficie dedica a actividades agrícolas y silvoagríco-las asciende de 4,9 millones de hectáreas, pese a que se estima que 21,5 millones tienen aptitud agrícola; es decir, solo el 22,7% de la superficie con esa vocación es utilizada para cultivos. Lo contrario sucede con la actividad ganadera que dedica 39,2 millones de hectáreas para mantener el hato, mientras que solo 21 millones de las utilizadas tienen aptitud para esta actividad.

- Minería y biocombustiblesLa minería es uno de los sectores más dinámicos de la economía colombiana. Du-rante la última década, aumentó su contribución a la actividad productiva y su comportamiento contrastó con el bajo desempeño de la agricultura y la mode-rada participación de los hidrocarburos. El grueso de los flujos de inversión ex-tranjera directa se ha orientado al sector minero (representó el 42 % del total de inversión foránea que arribó al país en 2009) y se prevé que, en el corto plazo, la actividad atraiga mayores recursos de capital foráneo.

El auge de la minería se refleja en la dinámica de otorgamiento de licencias. Entre 2000 y noviembre de 2010 el Ministerio de Minas otorgó 7.264 títulos mi-neros y tramitó 17.479 solicitudes en toda la geografía nacional; mientras la su-perficie que se contrató rebasó las 5.8 millones de hectáreas, área superior a las extensiones dedicadas a la actividad agrícola del país.

29 Vásquez y Eusse. 2007.


Para la generación de combustibles de origen vegetal Colombia está impul-sando dos frentes de producción: el etanol o alcohol carburante con base en la caña de azúcar que se está expandiendo hacia los Llanos Orientales, y el biodie-sel fundamentado en el cultivo de la palma de aceite. La caña de azúcar ocupaba cerca de 193.423 hectáreas en 2009 y el 95,4% se produjo en los ingenios y plan-tas de producción del Valle. Por su parte, en palma de aceite el país contaba en 2009 con más de 360.537 hectáreas sembradas distribuidas por zonas así: 37,6% en la oriental, 30,5% en la norte; 27,7% en la central y 4% en la occidental.

- Actividades ilícitas que agudizan los conflictos de uso del suelo: coca y minería ilegal

La superficie sembrada de hoja de coca en 2010 alcanzó 62.000 hectáreas, un descenso del 9,6% frente al 2009 cuando se estimaron 68.000 hectáreas. Los datos evidencian aumentos en productividad reflejados en el número de cosechas por año y un avance tecnológico en el cultivo.

Una evaluación realizada al Plan Colombia, efectuada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), demostró que este plan habría mejorado la seguridad del país, pero no habría cumplido la meta de reducir los volúmenes de producción de cocaína. Este informe, resalta que para disminuir los cultivos de coca se debe siempre considerar dos aspectos: a) pro-puestas de desarrollo rural que contribuyan a la solución de problemas estructu-rales en el sector agrario y, b) lucha integral contra el negocio del narcotráfico, es decir, a lo largo de todos los eslabones de la cadena.

Las explotaciones ilegales de minería están en todo el territorio. Tienen un efecto perverso sobre las condiciones de vida de los pobladores rurales y trabaja-dores que se dedican a esta actividad y han generado un impacto ambiental signi-ficativo (destrucción de fauna, flora, biodiversidad, afectación de los ecosistemas de ciénagas, contaminación de aguas y modificación de cauces de los ríos).

Casi siempre, detrás de la infraestructura requerida para desarrollar la mi-nería ilegal, particularmente la de oro, se encuentran grupos armados ilegales y bandas criminales. Estos suelen controlar el proceso de extracción, y financian la compra o el alquiler de la maquinaria requerida. Son grandes ganadores del ne-gocio pues se apropian de las utilidades a costa de la explotación de los poblado-res y del daño irreparable a los recursos naturales.

- Ampliación de la frontera agrícola sin controlLa limitada disponibilidad de tierras en el interior de la frontera agraria conti-núa generando presiones sobre sus bordes, a lo cual se suman los desplazamien-tos forzados y el desarrollo de cultivos de uso ilícito, que inducen a muchos pobladores a buscar opciones más allá de sus límites. A su vez, las fumigaciones de cultivos de coca han generado nuevos desplazamientos hacia el exterior de las fronteras agrarias.


De esta manera continúan ejerciéndose presiones sobre la frontera agraria, aun en espacios sobre los cuales ha avanzado la delimitación de controles por parte del Estado como áreas protegidas (parques, reservas, santuarios naturales) y como territorio étnicos (resguardos indígenas, territorios colectivos de comu-nidades afrodescendientes), lo cual justifica que la política agraria contemple a la colonización dentro de sus campos de acción.

La tenencia de la tierra en Colombia se caracteriza por una alta concentra-ción de la propiedad rural. A las causas tradicionales (históricas, políticas, econó-micas y técnicas), se han sumando la lógica de control territorial y de poblaciones de los actores armados, y el proceso de expoliación y compra de terrenos por parte del narcotráfico, todo lo cual ha terminado por reforzar la tendencia.

Para el año 2009 el Gini30 de propietarios ascendió a 0,87 y el de tierras a 0,86. Ambos datos son alarmantes y ponen a Colombia como uno de los países con más alta desigualdad en la propiedad rural en América Latina y el mundo.

El siguiente mapa muestra que la alta concentración de la tierra cubre toda la geografía nacional. Los índices de Gini superiores a 0,70 están en toda la fron-tera agropecuaria incorporada, y los inferiores lo están más en la periferia donde los índices de ruralidad son más altos, o en zonas con menores densidades de po-blación y más alejadas de los centros más poblados. De los 32 departamentos con información, 18 tiene Gini superiores a 0.80.

Otra forma de identificar el grado de identificar el grado de concentración de la tenencia de la tierra es a través de la relación entre tamaño, productividad y número de propietarios. No hay un criterio definido para precisar el concepto de pequeña, mediana y gran propiedad, pero este documento adopta la medida de la Unidad Agrícola Familiar (UAF)31 para establecer los tamaños, siguiendo los criterios utilizados por el proyecto de protección de tierras de Acción Social.

Esta medición muestra que la propiedad está más concentrada en pocos te-nedores de derechos (predios mayores de 10 UAF), la mediana resulta con un peso mucho menor, y la pequeña tiene un porcentaje menor de la tierra (18,8%). El microfundio indica que casi el 80% de los propietarios – poseedores están prácticamente en la pobreza absoluta, pues obtienen un ingreso que no supera medio salario mínimo legal.

30 El índice de Gini se utiliza como un indicador para medir el grado de concentración de la propiedad rural y de los ingresos. Mientras más cercano a 1 esté el índice, más concentradas está la propie-dad (pocos propietarios con mucha tierra), y mientras más cercano a cero, mejor distribuida está la tierra (muchos propietarios con mucha tierra).

31 Es la unidad predial que genera por lo menos dos salarios mínimos legales de ingreso. Al valorarla se tiene en cuenta la calidad y el potencial productivo del suelo. El microfundio se de�ne como predios con menor de 0,5 UAF, pequeña propiedad entre 0,5 y 2 UAF; mediana entre 12 y 10 UAF, y grande mayor de 10 UAF.


Tabla II

ESTRUCTURA DE LA PROPIEDAD, SEGÚN RANGOS UAF. 2009

Rango UAF Área (%) Predios (%) Propietarios poseedo-res (%)

Microfundio 10,59 80,49 78,31Pequeña Propiedad 19.1 13.66 14.72Mediana Propiedad 18.2 4.99 5.83Gran Propiedad 52.2 0.86 1.15Total 100.0 100.0 100.0

Fuentes: elaboración INDH 2001, con base en Acción Social, PPTP (2010)

De igual manera el conflicto rural involucra el conflicto agrario y el armado in-terno. Pero aunque ambos tienen escenario el mundo rural, se diferencias por sus objetivos, sus protagonistas, el papel estratégico de la tierra en uno y otro, y las prácticas a las que apelan los actores.

La lucha por la tierra, por condiciones de bienestar y por inclusión política es el motor del primero; el control del territorio y de la población y la disputa de soberanía al Estado animan al segundo.

El actor, por excelencia, del conflicto agrario es el campesinado a través de la organización y la movilización social. Los protagonistas del conflicto armado son la guerrilla y los paramilitares mediante su capacidad para ejercer coerción armada para disputarle soberanía al Estado.

En el primer caso, la tierra es un fin en sí mismo. En el segundo, la tierra es un medio de acumulación (poder económico), de prestigio (vía de legitimación en un orden social jerarquizado), de influencia (poder político) y de control te-rritorial (para garantizar corredores de paso en una lógica militar o, rutas de trá-fico en una lógica criminal).

La reforma agraria como vía institucional, o las invasiones y tomas de tierra como vía extra institucional son las prácticas propias de los actores involucra-dos en el logro de los objetivos que mueven el conflicto agrario. La violencia y el terror definen las prácticas de los grupos armados ilegales.

El conflicto agrario y el armado terminan relacionándose a través de sus efectos: el desplazamiento de la población y el despojo de tierras, en la medida en que la tierra se convierte en un instrumento de la guerra y por ello, es objeto de expropiación y despojo por vías de hecho, o mediante la utilización ilegal de ins-trumentos jurídicos. Y la población es el objeto de control y, por ello, susceptible de ser desplazada o confinada.

El conflicto agrario tiene dos expresiones: una es la deuda social y políti-ca del Estado y la sociedad colombiana con el sector rural; otra son las diferentes conflictos por la tierra (entre campesinos y terratenientes, la lucha indígena por


la recuperación y reconocimiento de sus resguardos, la de las comunidades afro-colombianas por la titulación de territorios colectivos, el enfrentamiento más re-ciente entre despojadores y despojados, y los proyectos de grandes dimensiones), cuyo corazón es la disputa por los derechos de propiedad.

Los conflictos por la tierra se inscriben en tres momentos y procesos clara-mente definidos: a) el reformismo agrario y el movimiento campesino liderado por la Asociación Nacional de Usuarios Campesino (ANUC); b) la derrota del movimiento campesino y de la propuesta de modernización del Partido Liberal, y el posicionamiento del narcotráfico, el paramilitarismo y las guerrillas en la dis-puta por el territorio a partir de los año 1980; c) el proceso de recuperación de tierras de los despojados durante el conflicto, apoyando en la propuesta de mo-dernización del gobierno de Juan Manuel Santos.

El conflicto rural tiene dos consecuencias nefastas para el desarrollo humano; el despojo y el desplazamiento forzado

- El despojo y abandono de tierrasCon el despojo no solo se pierde la tierra como bien material, también la perte-nencia a un lugar y los lazos sociales; se erosionan las redes sociales, se deterioran los medios de subsistencia e ingresos de las familias, se fragmente la unidad fami-liar, se acaban proyectos de vida, se configura un destierro, se genera un despla-zamiento forzado y las víctimas bajan en la escala social y en calidad de vida. El despojo significa el desconocimiento de derechos de propiedad, así como el uso y disfrute de un bien.

Según la III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Pobla-ción Desplazada, realizada por la Comisión de Seguimiento a la Política Públi-ca sobre desplazamiento Forzoso, las hectáreas despojadas y forzadas a dejar en abandono por causa del desplazamiento entre 1980 y 20120 ascendieron a cerca de 6,6 millones (sin contar los territorios de las comunidades étnicas), cifra que equivale al 12,9 % de la superficie agropecuaria del país.

Tabla IIITIERRAS ABANDONADAS Y DESPOJADAS EN EL MOMENTO DEL

DESPLAZAMIENTO SEGÚN PERÍODOS %

PERIODOS

HECTÁREAS ABANDONAS O DESPOJADAS (1980 – JULIO

2010)

HECTÁREAS ACTUALMENTE ABANDONADAS

DIFERENCIA (HECTÁREAS

RECUPERADAS)

Primer desplazamiento antes de 1998

1.023.703 907.928 115.774 11,31


TIERRAS ABANDONADAS Y DESPOJADAS EN EL MOMENTO DEL DESPLAZAMIENTO SEGÚN PERÍODOS %

PERIODOS

HECTÁREAS ABANDONAS O DESPOJADAS (1980 – JULIO

2010)

HECTÁREAS ACTUALMENTE ABANDONADAS

DIFERENCIA (HECTÁREAS

RECUPERADAS)

Primer desplazamiento entre 1998 y 2008

5.263.282 4.889.691 373.591 7,10

Primer desplazamiento entre 2009 y 2010

351.210 345.083 6.127 1,74

Total 6.638.195 6.142.702 495.493 7,46

Fuente: III ENV. Julio – agosto de 2010. Comisión de seguimiento y CID – UN.

Los departamentos de mayor despojo han sido en su orden Antioquia, Putuma-yo, Caquetá, Bolívar, Nariño, Meta, Tolima, Cauca, Córdoba, César, Sucre y Chocó, los que cubren el 74,4% del área abandonada y el 77 ,9% de los predios.

- Despojo e informalidad de los derechos de propiedadLa condición de informalidad de los derechos de propiedad facilita los procesos de despojo y afecta un porcentaje importante de los pobladores rurales. Según la Comisión de Seguimiento y el Proyecto de protección de tierras y patrimonio de la población desplazada de Acción Social, el 54% de los bienes protegidos tanto por ruta individual como colectiva, tiene relación de informalidad en la tenen-cia de la tierra.

- Desplazamiento forzado: el éxodo de las zonas ruralesEn el transcurso de los últimos años Colombia se ha ubicado entre los dos pri-meros países con mayor número de población en situación de desplazamiento, de acuerdo con garay, el 60% de los grupos familiares desplazados - inscritos en el RUPD-, provienen de zonas rurales, el 24% de centros poblados y el 15% de cabeceras municipales.

8. Factores que afectan el recaudo del impuesto predial en Colombia

Para un análisis sobre el comportamiento del recaudo por predial se deberían con-siderar tanto los objetivos económicos de las autoridades municipales, como el papel que juegan las relaciones intergubernamentales en las decisiones fiscales


locales. No obstante, en la literatura existente no se logró identificar un modelo teórico que permita explicar el comportamiento del recaudo del impuesto en Co-lombia ni en otros países. Sin embargo, para otros propósitos teóricos y empíri-cos existen estudios en los cuales se evalúan los objetivos fiscales de las autoridades municipales. Mientras para algunos autores el objetivo de los gobiernos locales debe ser la maximización del recaudo de impuestos (Kanbur y Keen, 1993), para otros como Brett and Pinkse (2000) debe ser una combinación de la utilidad que los residentes derivan de la provisión de bienes públicos y del consumo de bienes privados, asumiendo que los bienes públicos se financian exclusivamente con im-puestos locales. Para Haughwout et. al. (2003) si bien el objetivo sigue siendo la maximización de la utilidad que los ciudadanos obtienen por el consumo de bienes públicos y privados, los bienes públicos pueden ser financiados no sólo con impuestos, sino con ingresos no tributarios y transferencias intergubernamentales.

Teniendo en cuenta las limitaciones mencionadas, y partiendo del hecho de que en un gran número de municipios del país los recaudos de predial son infe-riores a su potencial, en este estudio se evalúa a nivel empírico la incidencia de diversos factores económicos, institucionales y de violencia sobre el comporta-miento del recaudo del impuesto, con el objeto de aportar nuevos elementos a la discusión sobre la tributación local en Colombia.

Dentro de los factores seleccionados para el análisis empírico se incluyen: el partido político al cual pertenece el alcalde, una variable dummy de ciclo político que toma el valor de 1 para el último año de administración del alcalde, el rezago en la actualización de los avalúos catastrales, el grado de dependencia de las trans-ferencias nacionales, el comportamiento de los ingresos tributarios locales dife-rentes a predial, el tamaño del gasto público local y un indicador de violencia que mide el número de acciones unilaterales por parte de grupos armados al margen de la ley. Todos estos factores fueron seleccionados teniendo en cuenta la dispo-nibilidad de información a nivel municipal y su posible efecto sobre el recaudo.

Con respecto a la variable que identifica el partido del alcalde, se considera que esta podría afectar el recaudo, a través de la posición que los partidos políti-cos adopten frente a los niveles de tributación, gasto público local y transferencias del gobierno nacional. Se incluye una variable de ciclo político con el fin de eva-luar si el último año de la administración del alcalde, tiene algún impacto sobre los niveles de recaudo. Por su parte, el rezago en la actualización catastral podría afectar la base gravable y en esa medida debería tener un impacto negativo sobre los niveles de recaudo municipal.

En relación con la variable que mide la dependencia de las transferencias (ingresos por transferencias como porcentaje de los ingresos corrientes), se podría esperar una relación negativa con el recaudo, debido a que entre mayor sea el por-centaje del gasto público local financiado con recursos de otros niveles de gobier-no, las autoridades locales podrían tener un menor incentivo para aumentar la carga por impuestos. Los ingresos tributarios diferentes al predial, podrían tener


un efecto ambiguo sobre el recaudo, teniendo en cuenta que se pueden presentar fenómenos de sustitución o de complementariedad entre impuestos. El tamaño del gasto público local se incluye sobre la base de que el objetivo de las autorida-des locales es maximizar la provisión de bienes públicos. Sin embargo, esta va-riable se incluye rezagada un período, por la posible simultaneidad que se podría presentar entre el recaudo del predial y el gasto público local.

Finalmente, las diferentes formas de violencia que afectan algunas zonas del país pueden haber incidido sobre el comportamiento del recaudo del impuesto predial. En particular, las acciones unilaterales por parte de grupos armados al margen de la ley, podrían ocasionar un aumento o reducción de los ingresos tri-butarios, dependiendo de los intereses particulares del grupo presente en la zona, o podrían inducir el desplazamiento forzoso, especialmente en las zonas rurales, disminuyendo el recaudo por el abandono de tierras.

9. ConclusionesSi existiera un cobro y recaudo efectivo del Impuesto Predial Unificado, las admi-nistraciones locales contarían con recursos fiscales que financiarían, entre otros, programas para solucionar problemas urgentes de sus comunidades, como acceso a una educación básica y técnica de los campesinos, o a la dotación de servicios públicos en las comunidades donde todavía en esta época no tienen.

Debe existir un catastro realista, que ponga a todos los propietarios del país a pagar un impuesto predial justo, así tendríamos una sociedad más prospera, con más obras públicas, mayor educación financiada por el propio municipio, y con una buena estructura de los impuestos, para así acabar con la pobreza en el campo colombiano.

Si se pudiera establecer un impuesto a la tierra efectivo los propietarios se verían obligados a vender los excesos de tierras improductiva que poseen, la que traería como consecuencia que la tierra se abarataría y se utilizaría más efectiva-mente, además de la creación de nuevos empleos aumentando a su vez el poder adquisitivo de los salarios de los trabajadores y se podría construir una infraes-tructura rural de mejor calidad.

Colombia recauda por impuesto predial sólo el 6% del PIB, del cual Bogotá aporta un tercio, Medellín 14%, Cali 9%, mientras que las tierras rurales aportan casi nada, si existiera más voluntad política de los municipios para definir tarifas a cobrar, exenciones, descuentos y todas las políticas de administración y recaudo, y por otra parte también existiera la cultura cívica y tributaria de los propietarios de tierras para aportar lo justo por los terrenos que poseen, el escenario respecto al recaudo de este impuesto sería diferente y mucho mejor para el desarrollo del país, pues existiría un movimiento de las finanzas de los municipios, porque estos están muertos de hambre, teniendo propiedades valiosas, que pueden aportarles mucho a sus ingresos municipales.


Los datos sobre la distribución de la propiedad de la tierra en Colombia son indicativos de una fuerte concentración, reflejada necesariamente en la política local, es necesario crear políticas públicas que ayuden a disminuir este fenóme-no, y así poder aplicar mejor el concepto del impuesto predial en las propieda-des, para que no siga existiendo esas diferencias entre el tamaño del terreno y lo que paga por este impuesto.

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Los problemas actuales del Impuesto Predial Rural...El impuesto predial unificado (IPU) es un impuesto municipal que se cobra en función del valor de la propiedad, aplicado desde