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© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017D. Völker, Kommunikation im Krisenmodus,DOI 10.1007/978-3-658-17357-9

Abstract

The financial and economic crisis of 2008/09 is exemplary for far-reaching transboundary crises (cf. Boin 2009) of our times which have an effect across state borders and touch several social subsystems and thus actors from the fields of politics, finance, economy, and civil society. How was the initially abstract crisis after the bankruptcy of the US bank Lehman Brothers in the middle of September 2008 interpreted in Germany? How were the unusual state interven-tions by the German government following this event legitimized? How do the public processes of interpretation and legitimization proceed in such crisis situa-tions from the perspective of involved actors, and which role do high-ranking state officials play as actors? To examine these questions, in its theoretical part this dissertation develops a concept of strategic framing in crises. In the empiri-cal part, these theoretical considerations are translated into a methodical proce-dure to examine the strategic framing of the Federal Ministry of Finance (FMF) during the financial and economic crisis.

My starting point is the thesis that for the development of a crisis, it is deci-sive how it is reported in the mass media, i.e., how problems are weighted and interpreted, and which possible solutions are in consequence considered legiti-mate or illegitimate. After all, especially abstract crises are hardly ever experi-enced directly, but largely through the mass media. The crisis is thus co-constructed not just by journalists, but by various actors who compete to estab-lish specific interpretations in the public sphere and try to strategically influence things through communications.

Most concepts of crisis communications research reach their limits when it comes to this question. Among other things, this is so because the usual ap-proaches focus on individual organizations, especially on corporations in crises for which they are responsible. This study wants to orient the perspective of crisis communications research more towards society, and make it more dynam-ic. The focus is not just on organizations, but beyond that on their organizational field (cf. DiMaggio/Powell 1983), as well as on the crisis discourses taking place there, which they in turn affect.

The framing approach used in communication studies (cf. for example Matthes 2007) is at the center of this study, because it enables a fruitful concep-tual extension and empirical examination of communicative processes about

© Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2017D. Völker, Kommunikation im Krisenmodus,DOI 10.1007/978-3-658-17357-9

340 Abstract

crises. As far as strategic framing is concerned, research is needed about how frames get from media-external communicators into media reporting, and above all how these come about and are developed in an organizational process. What is strategic about strategic framing? What role does strategic framing play in organizational crisis communications? In order to conceptualize the genesis of framing strategies and frames, this study draws on three theoretical frames of reference. The understanding of strategic framing in crises after all links ele-ments of crisis communication research and strategic framing, theoretically sup-ported by neo-institutionalist organizational research und strategy research. The first research contribution is a process model of strategic framing. Taking the multivocal approach in crisis communication research (cf. Frandsen/ Johan-sen 2010a), findings on strategic framing, and neo-institutionalist considerations with reference to the concept of sensemaking (Weick 1995) as well as strategy research (cf. Wrona 2009b) as points of departure, this study describes how after crisis events, individual strategies emerge on a group level which by degrees lead to informal strategies for the organization, applied on an ad-hoc basis, and even-tually to formal organizational strategies. Iteratively, actor frames are developed that become publically effective. The process model is enriched with results of guideline interviews that were conducted with three high-ranking officials at the Federal Ministry of Finance with responsibility for the area of strategy and communications. Strategic framing can here be defined as a process in which frames are strategically developed, communicated through the media, and changed by actors; they become effective in a public competition among actors, and in this way have an impact on the process of strategic framing on the part of the original player. A framing strategy is no short-term technique for formulating messages. It is a medium- and long-term strategy, and at the same time highly sensitive to the environment, because it emerges in a contested field between the organizations’ own goals and the influence of the institutional and situation-specific context – of which above all the emerging reporting in the media is a part, through which organizational interpretations are to be publically estab-lished. In the sense of strategizing, the genesis of the strategy can be character-ized as “framing by doing”.

The second research contribution is my analysis model, derived from theo-retical approaches and established findings, which sees strategic framing as a part of dynamically oriented crisis communications. Framing research as well as organizational research demonstrate that after key or crisis events, an orientation phase starts both for the media and organizational actors, because old interpreta-tion models are no longer applicable. Consequently, an increased co-orientation between actors takes place, leading to a change of existing frames, which can be

Abstract 341

explained neo-institutionally both on a meso and macro level with increasing legitimation pressure or opportunities (cf. Meyer/Rowan 1977; Berger/ Luckmann 2012). The analysis model introduces a case study of the German Federal Ministry of Finance during the financial crisis 2008/2009, undertaking a content, frame, and framing analysis. It covers 1,784 reports of an entire year, with 2,018 actor-oriented statements and reports from Frankfurter Allgemeine Zeitung (including the Sunday edition and the online version FAZ.net) and Spie-gel Online. In addition, materials from the Ministry of Finance, such as press releases, Internet texts, and speeches were analyzed. The central result are eleven frames that condense the abundant media material and trace the direction of the reporting better than would be possible through an evaluation of single variables. The overall findings about the FMF during the financial crisis demonstrate how issues are differently framed, how frames are variable in terms of intensity, and how typical frame patterns – consisting of temporally corresponding frames – can be interpreted in the context of the player groups behind them. The results show that each player pursues a specific framing strategy, using diagnostic, prognostic, and motivational frames. For political players, values play a decisive role within frames, which is why value framing (cf. Scheufele/Engelmann 2014) should not be an isolated research strand, but was integrated into Entman’s (1993) frame elements, together with legitimation patterns. Viewed over time, overarching framing lines can be read as story-lines (cf. Hajer 1995) from which we can infer about the course of a crisis, competing interpretations, and dis-course coalitions. Methodically, the combination of cluster analysis, further prin-cipal component analyses, as well as detailed analyses of active and passive variables, are called for to characterize quantitatively surveyed frames with qual-itatively more in-depth descriptions. For this, three methodological steps are taken to counter the weak point of many framing studies, which sometimes posit frames a priori or leave it unclear how far they use manifest elements to draw conclusions about latent structures.

Thirdly, the findings about the content of FMF-related reporting during the financial crisis overall point to a crisis frame alignment in the time span when the crisis came to a head (cf. van der Meer et al. 2014). The FMF, the Federal Government, and the players on the financial markets as well as the media are at the beginning present with a framing that is largely in harmony. Later, the frame portfolio and framing lines diverge again, the actors seem to be oriented more towards their own positions and values, and the competition among different interpretative approaches becomes stronger. The interpretation of the crisis is also undergoing change and cannot be determined situationally at one moment. We see this among other things in the course of the four identified framing lines of reactive damage control, active measures to combat the crisis, dealing with the

342 Abstract

consequences, and interpreting the crisis, which as generic framing lines can in future be applied to other studies. It is remarkable that the crisis is rarely repre-sented with a view of its causes and the damage that took place, but more as a threat with possible consequences for the economy and jobs. Almost all actors attribute problem-solving competence to the state: first for an acute rescue for reasons of security (reactive, powerless state), then for a preventative softening of the economic decline, and the concern about prosperity (active, strong state). This study shows the FMF’s framing strategies, which is reflected in the report-ing in varying degrees—between a dominant discourse of security and rationaliz-ing frames, as well as less frequent attempts to bolster a moralizing discourse with justice and sustainability frames. All in all, the impression is confirmed that the crisis mode of damage control and rescue leads to a focus on government players and the policies of the cabinet, and this is where in the weeks of the bank rescue in 2008 the logics and legitimations are rooted, which manifest them-selves in slogans like “systemic importance” (“too big to fail”) and “there is no alternative.” A framing on the political consequences of the crisis, on questions of regulation and risk minimization, the future relationship of markets and the state, or the just distribution of crisis costs, was only found intermittently. The concept of strategic framing in crisis developed here reveals strategies and tactics, processes and consequences of how actors use strategic frames for inter-pretation, legitimation, and mobilization. It shows the mingling of the meso and macro levels by examining an organization on the context of its organizational field ad emergent crisis discourses in the media. Crisis communication oriented towards society therefore always goes beyond situational strategies of apology and reply vis-à-vis stakeholders.

For organizations, in terms of their practice, this means that strategic fram-ing as an ongoing process requires an interactive understanding of communica-tion, and will in future need management processes that are environment-sensitive and agile, in order to engage the environment through strategic framing which plays an important role for politics under the normative requirements of responsiveness and legitimation.

For communication studies, this demonstrates the requirement for further research on the transboundary crises of our time, and the widely held feeling of a permanent crisis between financial crises, debt crises, Euro crises, climate crisis, and terrorism crises. What is needed is a link between crisis communication and risk communication. Once certain frames have been established after key events and the true crisis phase, this corresponds to a legitimation and institutionaliza-tion of certain interpretations. These then become part of our social reality. Only once a situation is labeled as a crisis do unconventional interventions become

Abstract 343

feasible. If after certain problem articulations, only a few solutions seem possi-ble, then it is important to ask which players are behind any crisis framing. They don’t just influence the issues and timing of the coverage, but also help deter-mine the mode and turn interpretation into meaning. A critical examination of the public process of strategic framing remains highly relevant – especially whenever society thinks it is in a crisis mode.