Le rapport du PS sur les institutions (mai 2016)

7/26/2019 Le rapport du PS sur les institutions (mai 2016)

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50RECOMMANDATIONS

INSTITUTIONSpour

NOS

parti-socialiste.fr

RAPPORTMAI 2016

Laurent DutheilSecrtaire national en charge du ple Prparation de lavenir

Nicolas SfezSecrtaire national adjoint en chargedes Institutions

PRSENT par

50RECOMMANDATIONS

INSTITUTIONSpour

NOS


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RAPPORT

50RECOMMANDATIONS

INSTITUTIONSpour NOS


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AVANT-PROPOS 5MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL 6INTRODUCTION 8

1.Le rapport ambigu des socialistes aux institutions 82. La fracture entre les citoyens et les institutions 9

PREMIRE PARTIE :RNOVER LA VIE POLITIQUE

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CHAPITRE 1er: Renforcer lexpression du peuple 14

1.tendre lusage du rfrendum 152.Instaurer un vritable droit de ptition 18CHAPITRE 2 : Mieux reprsenter le peuple 20

1.Un mode de scrutin plus quitable 212.Une parit renforce 223.Un non-cumul plus strict 23CHAPITRE 3 : Une dmocratie exemplaire 24

1.Une dontologie plus exigeante 252.Une immunit prsidentielle rduite 31CHAPITRE 4 : Une dmocratie plus galitaire et intgratrice 34

DEUXIME PARTIE :QUILIBRER LES POUVOIRS

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CHAPITRE 1er: Une reprsentation parlementaire renforce 42

1.Des dputs lus avant le Prsident 432.Un gouvernement qui procde de lAssemble nationale 443.Un rle renforc pour lAssemble nationale dans la procdure

de rvision constitutionnelle 454.Un travail parlementaire modernis 47CHAPITRE 2 : Un pouvoir excutif mieux contrl 52

1.Le rgime des nominations par lexcutif clarifi 532.Des pouvoirs prsidentiels mieux encadrs 543.Des Autorits administratives indpendantes plus lgitimes 56CHAPITRE 3 : Une justice enfin indpendante 60

1.Une organisation assurant lindpendance du CSM 612.Des comptences garantissant lindpendance de lautorit judiciaire 64CHAPITRE 4 : Une justice constitutionnelle plus lgitime 68

1.Des juges renforcs 702.Une institution juridictionnalise 72

3.Un contrle de constitutionnalit renforc 74

LES 50 recommandations

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SOMMAIRE


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la fin de lanne 2014, le Premier secrtaire a souhait quele Parti socialiste mne une rflexion approfondie sur lesinstitutions de la Ve Rpublique et ses possibles volutions.Lobjectif de cette rflexion doit contribuer rpondre au

malaise dmocratique qui rsulte de la coupure croissanteentre les citoyens et leurs reprsentants.

Il a confi la responsabilit de cette mission Laurent Dutheil,Secrtaire national charg du ple Prparation de lavenir ,et Nicolas Sfez, secrtaire national adjoint en charge desinstitutions qui ont anim un groupe de travail composduniversitaires et de praticiens.

Ce rapport est le fruit dun travail collectif. Nous remercionschacune et chacun des membres du Groupe de travail pour leurdisponibilit et leur ractivit et sans lesquels ce documentnaurait pu voir le jour.

AVANT-PROPOS


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Membres permanents

Vincent Brhier

Administrateur de lAssemble Nationale

Vronique Champeil-DesplatsProfesseur de droit constitutionnel luniversit de Paris Ouest-Nanterre La DfenseResponsable du Centre de Recherches et dEtudes sur les Droits Fondamentaux(CREDOF)Directrice de la revue des droits de lhomme

Marie-Anne CohendetProfesseur de droit constitutionnel lUniversit de Paris I Panthon Sorbonne

Mathieu DebatisseMagistrat

Manuel DelamarreAvocat au Conseil dEtat et la Cour de CassationMatre de confrences Sciences Po Paris

Francis Hamon

Professeur mrite de lUniversit de Paris SudHubert LesaffreAncien assistant de Robert Badinter et ancien conseiller juridique de Jean-Pierre BelChef du bureau du droit de lorganisation judiciaire au ministre de la justice

Jean-Christophe MnardAvocat la CourMatre de confrences Sciences Po Paris

Franoise Toubol-FischerAvocate la CourAncienne conseillre technique aux cabinets de Robert Badinter et de Pierre JoxeAncienne conseillre de Robert Badinter, Prsident du Conseil Constitutionnel

Michel TroperProfesseur mrite de droit constitutionnel lUniversit Paris Ouest-NanterreLa Dfense

MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL


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Nous exprimons tout particulirement notre reconnaissance aux diffrentsrapporteurs des thmatiques traites : Vincent Brhier, Vronique Champeil-Desplats, Mathieu Debatisse, Manuel Delamarre, Francis Hamon, Jean-ChristopheMnard et Franoise Toubol-Fischer.Nous tenons dire notre profonde gratitude Michel Troper dont les analyses ontnourri et enrichi lensemble de nos rflexions et de nos travaux.

Laurent Dutheil et Nicolas Sfez

Membres non-permanents

Philippe Bluteau

Avocat la cour,Enseignant Paris II et Versailles Saint-Quentin

Patrice BergougnouxPrfet honoraire

Roland CayrolPolitologueDirecteur de recherche associ Sciences Po Paris

Jean GrossetMembre du Conseil conomique, social et environnemental

Benot HaudrechyAdministrateur du SnatEnseignant en droit public Sciences Po Lille

Vito MarinseConseiller au groupe socialiste de lAssemble Nationale charg des questions

institutionnellesCharg de cours Sciences Po Paris et luniversit de Paris Ouest-NanterreLa Dfense

Olivier RozenbergProfesseur Sciences PoSecrtaire Gnral du Groupe dEtudes sur la Vie et les Institutions Parlementaires(GEVIPAR)

Guillaume Sacriste

Matre de confrences en sciences politiques lUniversit Paris I Panthon Sorbonne


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1.Le rapport ambigu des socialistes aux institutions

Au fil de notre histoire, les socialistes ont considr les questions institutionnellescomme secondaires et entretenu avec elles une relation complexe et contradictoire.Les socialistes du dbut du XXe sicle, inspirs par le marxisme et la culture jacobinenacceptent le parlementarisme quau nom de la dfense de lenracinement de la Rpubliquemais ni Jaurs, ni Blum, ne tranchent clairement la querelle entre partisans de la dmocratiedirecte et militants de la dmocratie reprsentative si bien que la SFIO est confrontependant toute cette priode la contradiction entre son insertion croissante dans le systmeparlementaire et sa volont constante de rester un parti de classe rvolutionnaire.

dfaut de doctrine proprement institutionnelle et malgr de nombreux dbats, lessocialistes, diviss, ne sont pas en mesure sous la IVeRpublique dopposer un projetdensemble loffensive des droites visant renforcer le pouvoir excutif, asseoir lebicamrisme, permettre le rfrendum et le contrle de constitutionnalit des lois.

Le Parti socialiste dpinay ne tranche pas davantage, au moins en thorie, la querelleentre parlementaristes et prsidentialistes mais, dans la pratique, la centralit de llectionprsidentielle et la personnalisation du pouvoir sont acceptes par les socialistes sous laprsidence de Franois Mitterrand qui crit ds 1972 : lexprience ma appris que lesinstitutions sont bonnes ou mauvaises selon celui ou ceux qui les appliquent . Sous saprsidence, le Parti socialiste ne propose aucune modification de nos institutions.

Linstauration du quinquennat et linversion du calendrier lectoral qui subordonne les

lections lgislatives llection prsidentielle simposent au parti socialiste et seracommente par Franois Hollande dans son livre Droit dinventaires dans les termessuivants : cest ce jour-l que fut vraiment dcide la fin du gouvernement parlementairede la France.

INTRODUCTION

Les socialistes ont longtemps dvelopp un rapportambigu avec les questions institutionnelles (1.) qui doitpourtant tre clarifi afin de pouvoir rduire la fractureentre les citoyens et les institutions (2.).


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Au congrs de Dijon en 2003, est mise lordre du jour la thmatique de la VIeRpubliqueavant que le congrs du Mans, en 2005, ne labandonne.

En dpit de la volont des socialistes de rquilibrer les pouvoirs en faveur du Parlement, legroupe parlementaire, au nom de la mfiance vis--vis de Nicolas Sarkozy, refuse de voterla rvision constitutionnelle de 2008 bien que plusieurs de ses membres aient souhait

dans une tribune donner une chance la rforme .

lautomne 2010 un document de synthse sur les institutions pilot par Manuel Valls lademande de Martine Aubry est prsent au bureau national du 25 janvier 2011 sous le titresuivant : Pourquoi il faut garder la VeRpublique . Certaines des ides de ce documentseront reprises dans le projet socialiste pour llection prsidentielle de 2012.

Chacun saccorde aujourdhui considrer que la rforme constitutionnelle reste faire.Dautant quavec la dfiance gnralise lgard du politique et la crise conomique qui

senlise, les traditionnelles critiques sur la VeRpublique se font plus virulentes et lesappels un changement de Rpublique se multiplient.

La droite et lextrme droite, chacune pour ce qui la concerne, dramatisent lenjeu desseinet parlent de crise de rgime. Notre Premier secrtaire les accuse de jouer la crise pourmieux servir leur thse du recours.

gauche, des voix de plus en plus nombreuses considrent que cette Constitution boucliera instaur une dmocratie sans le peuple et que la fracture slargit entre une sociten mouvement et des institutions qui seraient devenues plus rigides que solides comme laencore relev la mission Bartolone dans son rapport sur lavenir des institutions : Refairela dmocratie prsent le 2 octobre 2015.

Il apparat ainsi indispensable aux socialistes de prciser leur rflexion institutionnelledans ce contexte de forte dfiance citoyenne.

2.

La fracture entre les citoyens et les institutions

la fois plus autonome et plus individualiste, lexpression politique citoyenne estincontestablement devenue plus dfiante et plus critique. La dfiance qui sest installeet qui sest gnralise lencontre des institutions comme du personnel politique a faitle lit dune crise de la reprsentation et suscite une rticence croissante lgard de tousles types de mdiation politique. Dune part la dfiance lgard de la classe politiqueet des institutions fragilise tous les mcanismes de la reprsentation dmocratique.Dautre part, le rapport aux lections sest beaucoup modifi et llectorat est devenu

intermittent. Enfin, le dveloppement des mdias en continu et des rseaux sociaux amodifi le rapport au temps politique. Linstantanit et la dmultiplication des messagesont acclr de faon spectaculaire le dsir de voir se raliser la promesse politique maisaussi le risque que le citoyen soit constamment frustr et mcontent.


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Les Franais, sils ne rejettent pas dans leur immense majorit les rouages dela reprsentation dmocratique privilgient de plus en plus des formes dactionspolitiques autonomes et spontanes, de fait plus protestataires. Ces diffrents cerclesde contestation nont pas la mme capacit de mobilisation et de diffusion mais tousinterrogent les mcanismes actuels de reprsentation dmocratique. Dans un contextede crise sociale et conomique devenue endmique, la radicalit comme la violencepolitique peuvent gagner en lgitimit, se nourrir dun dsenchantement lgarddu systme politique actuel et de ses reprsentants et dboucher sur un mouvement

antisystme dampleur. Un rcent sondage Ipsos-Sopra-Steria ralis pour lassociationLire la socit, publi dans le Monde du 11 mars 2016, atteste de cette ralit. Daprscette enqute, malgr leur intrt pour la politique, les Franais portent un regard ngatifsur le systme politique et ses acteurs ; 88 % des personnes interroges jugent que lesystme dmocratique fonctionne mal et que leurs ides ne sont pas suffisammentreprsentes. Le discrdit lgard de la classe politique se confirme quand 93 % dessonds estiment que leurs reprsentants agissent pour leur intrt personnel et nondans lintrt gnral, tandis que 77 % pensent quils sont corrompus. Cet effondrementde la confiance des citoyens envers leurs reprsentants est galement trs fort chez lessympathisants socialistes qui sont 66 % se sentir de plus en plus manipuls par lesdcisions des pouvoirs publics et 62 % tre ignors. Les Franais souhaitent cependantune amlioration du systme politique et plbiscitent davantage dlus issus de lasocit civile (96 %) ou plus de consultation des citoyens, notamment par rfrendum(91 %). Ils souhaitent galement linterdiction totale du cumul des mandats (90 %), uneparit absolue entre hommes et femmes chez les lus (86 %) et lutilisation du scrutinproportionnel intgral lors des lections lgislatives (79 %).


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Nous faisons ntres les analyses de Pierre Rosanvallon sur la dissociation entre lgitimitdes gouvernants et confiance des gouverns : un monde politique davantage rgi par le jeudes personnalits que par des dbats tranchs, un volontarisme au moment de llectionet un ralisme dans laction, une dmocratie lectorale base sur la personnalisation etlincarnation et une dmocratie de dcision fonde sur la dmultiplication des instancesde dbat et de contrle. cet gard, la pratique actuelle de la Verpublique nous placedans une situation singulire : la prsidentialisation renforce sans cesse la polarisationautour du Chef de ltat dot de pouvoirs considrables et donc tenu pour responsable

de tout.

Une majeure partie de la socit ne se reconnat plus dans lordre institutionnel, rejetteles discours qui en manent et souhaite penser hors, voire contre cet ordre. La fractureentre la socit et les institutions est relle ; et la VeRpublique semble parfois protgerdavantage les gouvernants que les gouverns.

Plutt que dinvoquer une crise de rgime inluctable, nous proposons de dbattre sanstabou des dfauts de fabrication dun rgime en crise et des conditions dans lesquellesles Franais pourraient nouveau se reconnatre dans leurs institutions. Tel est lobjet denotre rflexion et les raisons de nos recommandations qui sinscrivent dans une rflexionplus large sur la dmocratie. Celles-ci sarticulent autour de deux axes : La rnovation dela vie politique (premire partie) et le rquilibrage des pouvoirs (seconde partie).


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PREMIREPARTIE


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RNOVER

LA VIEPOLITIQUE

RNOVER

LA VIEPOLITIQUE

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Le groupe de travail a souhait mettre au cur de sa rflexion la questionde la participation citoyenne. Sil demeure convaincu de limportancedu systme reprsentatif seul systme politique -mme de garantirque les personnes charges de prendre des dcisions seront amenes rendre des comptes aux lecteurs en fin de mandat il estime galementque ce dernier doit tre complt par des mcanismes permettant aux

citoyens de sexprimer entre les chances lectorales, et de participerdirectement llaboration des choix collectifs.

Certes, linstauration de tels mcanismes ne saurait constituer une solution miracle de nature endiguer, eux seuls, la monte de ladfiance qui ronge le lien entre les citoyens et leurs reprsentants.Pour autant, les membres du groupe de travail sont convaincus que -combins avec les volutions institutionnelles dcrites dans le prsentrapport - des mcanismes dexpression directe amliorent la confiancede nos concitoyens en leurs institutions, enrichissent le dbat public etrenforcent notre dmocratie.

Dans cette perspective, le groupe a choisi de se concentrer sur deuxsujets : le rfrendum lgislatif et le droit de ptition. Le rapport netraite donc pas de la dmocratie participative dans son ensemble(budgets participatifs, jurys citoyens, rfrendums locaux, community

organizing , empowerment etc.), sujet qui mriterait lui seul un

rapport.

Le groupe de travail na ainsi pas, une fois encore, cherch fournir une

tude exhaustive mais faire ressortir des recommandations fortes de

nature favoriser un renouveau dmocratique. Ses rflexions ont port

sur le rfrendum (1) et sur le droit de ptition (2).

CHAPITRE 1ER

Renforcer

lexpression du peuple


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1.tendre lusage du rfrendum

Le recours au rfrendum a longtemps t peru avec mfiance. Le rfrendum taitutilis comme un instrument de renforcement de lexcutif au dtriment des autrespouvoirs, ouvrant in fine la voie vers un rgime csariste.

Ainsi, la gauche a longtemps t rticente lide de recourir cet instrument. Pourautant, il serait faux daffirmer que les socialistes sy sont toujours opposs. Ainsi FranoisMitterrand rappelait en 1988, dans sa Lettre tous les Franais : Quant permettre auxFranais de trancher par rfrendum les problmes majeurs qui naissent de lvolution de

notre socit, jai nagure souhait ( propos de lcole) que cela ft possible. Je le souhaite

toujours. Mais sous la garantie que le Conseil constitutionnel mette un avis public sur la

conformit de la question rfrendaire la Constitution et aux lois fondamentales de la

Rpublique. Je pense aussi quil serait bon davancer nos rflexions sur lventualit du

rfrendum dinitiative populaire. Dun maniement plus dlicat dans un pays de la taillede la France que dans un canton suisse, cette rforme rpondrait une aspiration relle.

Jinviterai nos lgistes se pencher sur le sujet .

Pour sa part, le groupe de travail considre que le recours au rfrendum ne prsente plusles dangers prcdemment noncs. Il est possible de favoriser un usage vertueux de cedernier, ds lors que sont instaurs un certain nombre de garanties.

Sagissant dune potentielle drive csariste , le groupe note que le rfrendum alargement perdu son caractre plbiscitaire. Depuis 1969, la plupart des rfrendums sesont solds par un chec pour le pouvoir excutif en raison dune faible participation oudun rsultat oppos la solution prconise.

A linverse, le groupe de travail constate que lorsque la question pose porte sur des choiximportants, le rfrendum et la campagne qui le prcde sont des moments de revitalisationdmocratique. Le rfrendum sur le trait constitutionnel et le dbat que celui-ci a susciten constitue lun des meilleurs exemples.

Une meilleure utilisation du rfrendum appelle une refonte de larticle 11 de la Constitution.

En vertu du premier alina de larticle 11 de la Constitution du : Le Prsident de laRpublique, sur proposition du Gouvernement pendant la dure des sessions ou sur

proposition conjointe des deux assembles, publies au Journal officiel, peut soumettre

au rfrendum tout projet de loi portant sur lorganisation des pouvoirs publics, sur des

rformes relatives la politique conomique, sociale ou environnementale de la nation

et aux services publics qui y concourent, ou tendant autoriser la ratification dun trait

qui, sans tre contraire la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement desinstitutions .


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RECOMMANDATION N 1 :

TENDRE LE DOMAINE DU RFRENDUMAUX QUESTIONS DE SOCIT

Le rfrendum lgislatif devrait, selon les membres du groupe, embrasser lensemble des

matires lgislatives dfinies larticle 34 de la Constitution. Si le champ du rfrendumde larticle 11 a en effet t largi aux questions conomiques et sociales en 1995 et auxquestions environnementales en 2008, rien ne justifie selon le groupe de travail, quensoient exclues les questions socitales, condition bien videmment quun certain nombrede mcanismes de protection des liberts soient prvues. ce titre, il pourrait tre envisagun contrle ( priori ou postriori de la dcision de mise en place du rfrendum ?) duConseil constitutionnel sur la question ou le texte soumis rfrendum afin de sassurerque ce dernier nest pas susceptible de porter atteinte aux droits et liberts que laConstitution garantit.


METTRE FIN AU MONOPOLE DE LEXCUTIFEN MATIRE DE RFRENDUM

Le groupe remarque que la Constitution franaise est lune des rares confier au seulexcutif le pouvoir de recourir au rfrendum. Il estime quil est indispensable de mettrefin ce monopole afin de faire du rfrendum un vritable outil dmocratique. Pour cefaire, il propose de le mettre galement la disposition du pouvoir lgislatif. LAssemblenationale pourrait ainsi, la majorit absolue de ses membres, dcider de soumettre untexte rfrendum.


INSTAURER UN RFRENDUM CHOIX MULTIPLESLe groupe estime que le rfrendum choix multiples ou rfrendums simultans ,constitue galement une piste intressante de nature dpersonnaliser lexercice durfrendum, et permettre au peuple franais doprer un certain nombre de choixfondamentaux.

Si aucun projet nobtient la majorit absolue, ils sont tous considrs comme rejets. Pourtre adopt un projet doit donc recueillir plus de 50 % des suffrages exprims, le quorum

tant de 50 % des inscrits.


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INSTAURER UN VRITABLE RFRENDUMDINITIATIVE CITOYENNE

La rvision constitutionnelle de 2008, initie par Nicolas Sarkozy, a instaur un simulacre

de rfrendum dinitiative citoyenne. Il suffit pour le constater de lire le deuxime alinade larticle 11 de la Constitution : Un rfrendum portant sur un objet mentionnau premier alina peut tre organis linitiative dun cinquime des membres du

Parlement, soutenue par un dixime des lecteurs inscrits sur les listes lectorales.

Cette initiative prend la forme dune proposition de loi et ne peut avoir pour objet

labrogation dune disposition lgislative promulgue depuis moins dun an. () Si la

proposition de loi na pas t examine par les deux assemblesdans un dlai fix par la

loi organique, le Prsident de la Rpublique la soumet au rfrendum ()

Dune part, ce ne sont donc pas les citoyens qui ont linitiative mais bien les seulsparlementaires. Dautre part, les seuils prvus pour dclencher ce mcanisme sont defait inatteignables : 1/5me des parlementaires et 1/10me du corps lectoral, cela signifieconcrtement 185 parlementaires soutenus par 4,5 millions de personnes. En comparaison,1 2 % du corps lectoral seulement est requis en Espagne ou en Italie - soit environ 500000 personnes - pour provoquer un rfrendum dinitiative citoyenne. Enfin, mme si untexte venait recueillir un tel soutien en France, il ne serait pas ncessairement soumis rfrendum. Cela impliquerait simplement que le texte soit examin - et non adopt -par les deux assembles, conformment larticle 11 dans sa rdaction actuelle.

Le groupe propose dinstaurer un vritable rfrendum dinitiative citoyenne qui prsenteraitles caractristiques suivantes :

linitiative appartiendrait aux citoyens eux-mmes : un seuil de 2 % du corps seraitrequis, soit environ 800 000 personnes pour dclencher la procdure. Nanmoins,afin de limiter les tentatives dobstruction de laction gouvernementale, unlecteur ne pourrait signer par an quune seule demande tendant lorganisationdun rfrendum ;

le texte propos serait tout dabord examin par le Conseil constitutionnel afin devrifier sa conformit la Constitution. Dans le cas contraire, linitiative citoyennene saurait prosprer ;

le texte accompagn dune tude dimpact, tabli par un organisme indpendant,serait par la suite soumis au Parlement. Celui-ci pourrait soit dcider de ladoptermettant fin ainsi la procdure, soit de le rejeter. Dans ce dernier cas, le texte seraitncessairement soumis rfrendum. Toutefois, le Parlement aurait galementla possibilit tout en rejetant le texte, dlaborer une contre-proposition qui seraitalors galement soumise aux citoyens lors du rfrendum ;

le texte soumis rfrendum serait rput adopt ds lors que la participationserait au moins gale 50 %, quil aurait recueilli la majorit des suffragesexprims et au moins 35 % des lecteurs inscrits (quorum dapprobation).


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Enfin, le groupe soutient galement ladoption dune loi organique visant encadrerlensemble des campagnes rfrendaires, notamment dinitiative citoyenne, afin degarantir la transparence des propositions (viter que cet instrument soit dtourn par desorganisations conomiques ou des groupes sociaux en vue de dfendre exclusivement leurintrt catgoriel lexistence dun dbat quitable entre partisans et adversaires du projet.Dans ce cadre, une dure minimale de campagne de lordre de 6 9 mois pourrait tre

retenue.

2.Instaurer un vritable droit de ptition

Pilier de la Rvolution franaise, le droit de ptition a t progressivement dlaiss. Ilpourrait nanmoins, selon les membres du groupe de travail, constituer un instrumentextrmement utile pour renforcer les liens entre les citoyens et leurs reprsentants, enfavorisant un dialogue constant entre les assembles et la socit.

En ltat actuel, les conditions dexercice du droit de ptition sont largement insatisfaisanteset prive ce droit de toute porte.

Le droit de ptition est dfini par larticle 4 de lordonnance du 17 novembre 1958 relative aufonctionnement des assembles parlementaires et par les articles 147 151 du Rglementde lAssemble nationale. En vertu de ces textes :

Les ptitions doivent tre adresses au Prsident de lAssemble. Elles peuvent galement

tre dposes par un dput, qui fait, en marge, mention du dpt et signe cette mention

()

Le Prsident de lAssemble nationale renvoie les ptitions la commission comptente

pour leur examen. La commission dsigne un rapporteur

Aprs avoir entendu les conclusions du rapporteur, la commission dcide, suivant le cas, soit

de classer purement et simplement la ptition, soit de la renvoyer une autre commission

permanente lAssemble ou un ministre, soit de la soumettre lAssemble .

Sur les cinq dernires lgislatures, aucune ptition na t soumise lAssemble.

Rappelons galement que depuis la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseilconomique, social et environnemental peut tre saisi par voie de ptition de toute question caractre conomique, social ou environnemental. Le bureau du CESE statue sur sarecevabilit et dans un dlai dun an compter de cette dcision, le Conseil se prononce par

un avis en assemble plnire sur les questions souleves par les ptitions recevables et

sur les suites quil propose dy donner. Lavis est adress au Premier ministre, au prsident

de lAssemble nationale, au prsident du Snat et au mandataire de la ptition. Il est publiau Journal officiel .


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Cependant, ce recours prsente peu dintrt pour les citoyens. Dune part, la ptition doittre prsente dans les mmes termes par au moins 500 000 personnes majeures, denationalit franaise ou rsidant rgulirement en France , chiffre difficilement atteignable.Dautre part, le contrle exerc sur la recevabilit est troit. Le CESE a ainsi fait lobjet denombreuses critiques la suite du dbat sur le mariage pour tous. Le 15 fvrier 2013, LaManif pour tous a en effet dpos au CESE une ptition citoyenne rassemblant plus de 500

000 signatures afin que ce Conseil rende un avis relatif au projet de loi ouvrant le mariageaux couples de mme sexe. Le CESE a rejet cette demande au motif que la saisine du

CESE pour avis sur un projet de loi relve exclusivement du Premier Ministre . Cependant,le tribunal administratif de Paris, le 30 juin 2014, a annul la dcision du bureau du CESEpour illgalit. Le bureau du CESE a fait le choix, lunanimit, de ne pas faire appel de ce

jugement.

RECOMMANDATION N 5 :INSTAURER UN VRITABLE DROIT DE PTITION

Le groupe de travail estime quil serait souhaitable de rnover les conditions dexercicedu droit de ptition. Le droit de ptition pourrait en effet constituer un vritable pouvoirdinterpellation des lus par les citoyens, entre les lections. Sans que la ptition ne consiste soumettre un texte prcis - comme dans le cas du rfrendum dinitiative citoyenne - ellepermettrait linscription dun dbat lordre du jour de lAssemble nationale, obligeant lesreprsentants se positionner sur un sujet donn et rpondre aux citoyens sur telle outelle question. En pratique, une partie de la semaine de contrle pourrait tre rserve auxdbats ports par les ptitions qui ont recueilli au moins 100 000 signatures.


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Le Parlement est aujourdhui insuffisammentreprsentatif de la diversit de la socit franaise :sous-reprsentation des femmes, sur-reprsentationdes cadres suprieurs (fonction publique ou chefsdentreprises), faible prsence des lus issus de ladiversit Mme si une partie importante du travaildoit tre fait au sein des organisations politiques, legroupe de travail a nanmoins identifi un certainnombre de leviers daction : modes de scrutin (1), parit(2) et non-cumul (3).

Mieux reprsenterle peuple

CHAPITRE 2


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1.Un mode de scrutin plus quitable

Le mode de scrutin constitue un lment essentiel de lgitimation du pouvoir politique.Le choix dune modalit particulire dlection des parlementaires peut avoir desconsquences fortes sur la structuration de la vie politique du pays. Pour lAssemble

nationale comme pour le Snat, le groupe de travail a explor plusieurs pistes de rforme.

Assurer la reprsentativit de la diversit politique du pays, poursuivre la longue marchevers la parit, favoriser des majorits parlementaires stables, tels sont les objectifs quedoit rechercher toute rforme du mode de scrutin aux lections lgislatives.

Le groupe de travail a identifi trois scnarios diffrents :lapplication aux lgislatives duscrutin binominal appliqu aux lections dpartementales ; lintroduction dune dose deproportionnelle et une proportionnelle intgrale au niveau national avec prime majoritaire

et des listes rgionales.

Pour ces trois scnarios, le groupe de travail sest prononc contre une rduction du nombrede dputs qui risquerait de conduire des circonscriptions trop tendues (au moins dansles deux premiers scnarios) et un loignement des dputs de leur territoire dlection.

RECOMMANDATION N 6-1

MISE EN PLACE DUN SCRUTIN BINOMINAL

Le premier scnario consiste donc reprendre pour les lgislatives le scrutin rcemmentappliqu aux dpartementales, savoir le scrutin binominal mixte majoritaire deux tours.Ce mode de scrutin aurait limmense avantage de garantir la parit au sein de lAssemblenationale ce qui constituerait un progrs considrable. Le maintien dun scrutin majoritaireintgral aurait nanmoins les mmes consquences que le scrutin actuel, savoir unesous-reprsentation lAssemble des petits partis dont les scores cumuls peuventreprsenter une part significative de llectorat. Cela supposerait aussi un redcoupage

lectoral de grande ampleur puisque le nombre de circonscriptions serait divis par deux(ce qui rendrait dailleurs difficile le maintien de la rgle dun dput par dpartement).


MISE EN PLACE DUNE DOSE DE PROPORTIONNELLE

Le deuxime scnario consiste intgrer une dose de proportionnelle pour llection des

dputs ce qui permettrait lexpression des principaux partis politiques sans briser lacquis dufait majoritaire. Le groupe de travail a considr que llection dune centaine de dputs auscrutin proportionnel sur une base nationale permettrait datteindre cet objectif. Un redcoupagelectoral, moins important que dans le prcdent scnario serait galement ncessaire.


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MISE EN PLACE DUN SCRUTIN PROPORTIONNEL INTGRAL

Un troisime scnario a, enfin, t discut consistant aller jusquau bout de la dmarcheproportionnelle. Pour le groupe de travail, une proportionnelle intgrale na pas de sens

dans des circonscriptions trop troites. Cest pourquoi le systme de 1986 na pas t retenu(avaient alors t retenues des listes dpartementales ce qui rduit leffet reprsentatif dela proportionnelle et, surtout, rend impossible linstauration dune prime majoritaire).Il semble par contre ncessaire de favoriser lmergence dune majorit stable. Cest pourquoiil est propos de reprendre le systme de prime majoritaire, par exemple 25%, utilis pourles lections rgionales (ce qui suppose une lection deux tours pour que des alliances degouvernement se forment). Enfin, pour assurer limplantation locale des dputs et viter unetrop grande centralisation dans la constitution des listes, il est propos, en prenant ici encorepour modle le systme des rgionales, de constituer des listes rgionales.

RECOMMANDATION N 7

AMNAGEMENT DU MODE DE SCRUTIN SNATORIAL

La question de la place du Snat dans les institutions a longuement occup le groupe detravail qui a, au final, retenu lhypothse consistant amnager le dispositif existant afinden corriger les dfauts les plus flagrants, tout en prservant la vocation du Snat dereprsentation des collectivits locales.

Cela conduit, tout en conservant le principe dun suffrage universel indirect, modifiersignificativement le mode de scrutin grce aux dispositions suivantes :

rquilibrage du collge lectoral en faveur des dpartements et des rgions afin derduire la surreprsentation des communes rurales. Seraient galement intgresles intercommunalits, ds lors quelles seront lues au suffrage universel direct ;

gnraliser le scrutin proportionnel en le portant au niveau rgional, ce qui permettra

une plus grande diversit dans la reprsentation.

2.Une parit renforce

Les rcentes lections dpartementales lont prouv, seule une contrainte juridique fortepermet davancer dans la parit et le renforcement de la place des femmes dans la viepolitique. Le scrutin binominal mixte a ainsi pleinement jou son rle modernisateur puisque lonest pass de 16,3% de femmes conseillres gnrales 50% de conseillres dpartementales.

Deux faiblesses fortes subsistent nanmoins dans le dispositif actuel : les femmes sont dabordencore sous-reprsentes dans les excutifs locaux (16,7% des prsidences de conseilsrgionaux, 10% des prsidences des conseils dpartementaux et 16% des maires) ; et ellessont encore largement minoritaires au Parlement (25% des snateurs et 26,9% des dputs).


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RECOMMANDATION N 8

RENFORCER LES SANCTIONS FINANCIRESEN CAS DE NON-RESPECT DE LA PARIT

Face cette situation, le groupe de travail a retenu la proposition consistant alourdir lessanctions financires, savoir la suppression de la 1re tranche de financement public,

pour les partis ne respectant pas la parit des candidats aux lections lgislatives.Cette proposition, figurant dj dans les propositions du parti Pour une Rpublique nouvellede fvrier 2011, na pas t reprise par la rcente loi relative lgalit entre les hommeset les femmes, compte tenu des incertitudes quant sa constitutionnalit. Elle constituenanmoins un engagement fort en faveur de la parit. Cest pourquoi le groupe de travailpropose de rviser la Constitution sur ce point.Par ailleurs, lintroduction dun scrutin binominal ou dune dose de proportionnelle, voiredune proportionnelle intgrale aux lgislatives et le recours une proportionnelle intgralergionalise pour les snatoriales auraient un effet trs positif sur la parit.

3.Un non-cumul plus strict

Les limitations au cumul des mandats ont t systmatiquement portes et mises enuvre par des majorits progressistes ; la loi de fvrier 2014 en est le tmoignage le plusrcent. Cette loi, qui ne doit pourtant entrer en vigueur quen 2017, a dj produit des effets,signe que les mentalits voluent, gauche comme droite, conformment au souhait desFranais : ainsi, alors que lAssemble nationale comptait 101 dputs exerant un mandat deconseiller gnral (hors Paris), seulement 67 se dclaraient candidats et 51 ont t lus. Lenombre de dputs exerant simultanment un mandat de conseiller dpartemental a donct divis par deux (alors mme que cela restera autoris aprs 2017).

RECOMMANDATION N 9

LIMITER LE CUMUL DANS LE TEMPS

Il semble aujourdhui ncessaire daller plus loin encore dans lencadrement du cumul desmandats. Si, sur la question du mandat unique, le groupe de travail na pas adopt de positiondfinitive, il sest unanimement prononc pour une limitation du cumul dans le temps quidoit permettre un vritable renouvellement des lus et une meilleure reprsentation dela socit franaise au Parlement avec plus de femmes, plus de diversit de parcours oudorigines des lus de la Nation. Il est donc propos de limiter ce cumul trois mandatsidentiques successifs, limitation qui vaudrait aussi bien pour les parlementaires que pourles lus des excutifs locaux.


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Le groupe de travail a t trs attentif aux exigences de transparencequi fonde une dmocratie exemplaire. Deux points ont t plus

particulirement envisags : la dontologie (1) et les immunits (2).

Dans un contexte caractris, dune part, par une dfiance croissantedes citoyens lgard des lus et, dautre part, par une mise encause rcurrente de la probit de la classe politique, le groupe detravail a souhait engager une rflexion sur la rforme des rglesen matire de dontologie des parlementaires et des membres duGouvernement afin de contribuer restaurer la confiance du peupledans ses reprsentants.

Dans cette perspective, le groupe de travail estime que la rgle dedroit peut tre utilise comme un moyen, tantt pour inciter, tanttpour contraindre les lus et les membres du Gouvernement plusdintgrit et dexemplarit.

Par ailleurs, le Parti socialiste doit se rapproprier la question de ladontologie et de la probit et dans la vie politique afin dapparatre

comme la premire formation politique tre force de propositionsconcrtes sur une thmatique lgard de laquelle la socit civileest particulirement sensible.

CHAPITRE 3

Une dmocratieexemplaire


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1.Une dontologie plus exigeante

Le groupe de travail sest intress plus particulirement la dontologie desparlementaires, la prsence des reprsentants dintrts, au cumul dactivits, la prvention des conflits dintrts et du risque denrichissement personnel des

parlementaires, ainsi qu la dontologie des membres du gouvernement.

En premier lieu, la dontologie des parlementaires est prvue, concernant les dputs,aux articles 80-1 et suivants du rglement intrieur de lAssemble nationale et, sagissantdes snateurs, aux articles 92 et suivants du rglement intrieur du Snat. Le respect deces principes dontologiques est confi lAssemble nationale, un Dontologue et,sagissant du Snat, un comit de dontologie parlementaire compos uniquement desnateurs.

Le statut des organes chargs de faire respecter la dontologie des parlementaires diffresensiblement dune assemble lautre. En effet, le Dontologue de lAssemble nationaleest dsign la majorit des trois cinquimes des membres du bureau de lAssemblenationale, sur proposition de son Prsident et avec laccord dau moins un prsident dungroupe dopposition. Il exerce ses fonctions pour la dure de la lgislature et son mandatnest pas renouvelable.

linverse du Dontologue de lAssemble nationale, le comit de dontologie parlementairedu Snat est un organe collgial compos de neuf snateurs en exercice lesquels sontdsigns la reprsentation proportionnelle des groupes politiques du Snat.

On relvera encore que certaines des rgles dontologiques prvues tant par le rglementintrieur de lAssemble nationale que celui du Snat comportent des dispositions pour lemoins imprcises et dont le degr dapplicabilit est variable.

Ainsi, par exemple, de larticle 99bis du rglement intrieur du Snat qui nonce, sansplus de prcisions, que le comit de dontologie parlementaire assiste le Prsident et le

Bureau du Snat dans la prvention et le traitement des conflits dintrts des snateursainsi que sur toute question dthique concernant les conditions dexercice du mandat des

snateurs et le fonctionnement du Snat .

De la mme manire, les noncs des six articles du Code de dontologie des dputsrevtent une porte plus dclarative et symbolique que prescriptive.

Outre limprcision de certaines de ces rgles, il nest prvu, lgard du Dontologuede lAssemble nationale et du comit de dontologie parlementaire du Snat, ni droit

dauto-saisine ni pouvoir dinstruction ou de sanction. Les avis de ces deux organes sontpar ailleurs confidentiels. Ils ne lient pas le bureau de lassemble parlementaire, seulcomptent pour dcider de lventuelle sanction infliger au parlementaire concern.


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Concernant le comit de dontologie du Snat, le fait quil soit compos de snateurs enexercice soulve ncessairement la question de lindpendance et de limpartialit de cetorgane.

Dans ce contexte, le groupe de travail propose deux axes de rflexion alternatifs.

RECOMMANDATION N 10

MODIFIER LES DISPOSITIONS DES RGLEMENTSDES ASSEMBLES RELATIVES LA COMPOSITIONET AUX ATTRIBUTIONS DES ORGANES CHARGS DE FAIRERESPECTER LA DONTOLOGIE DES PARLEMENTAIRES

Prcisment, le groupe de travail propose de :substituer au collge des snateurs un Dontologue du Snat dsign selon des

modalits identiques celles du Dontologue de lAssemble nationale, savoirpar les trois cinquimes des membres du bureau du Snat, sur proposition de sonPrsident et avec laccord dau moins un prsident dun groupe dopposition ;

prvenir les risques de survenance de conflits dintrts entre la mission exerce parle Dontologue et lexercice simultan dune activit professionnelle soit, dune part,en publiant la dclaration dintrts et de patrimoine du Dontologue soit, dautre part,en instaurant un rgime dincompatibilits professionnelles avec cette fonction ;

doter les organes chargs de faire respecter la dontologie parlementaire du droitde sautosaisir et du pouvoir dinstruire ;

rendre public les avis et les consultations dlivrs par les organes chargs de fairerespecter la dontologie parlementaire, sous rserve du respect du droit la vieprive et la confidentialit des donnes personnelles du parlementaire.

RECOMMANDATION N 11

MODIFIER LA RPARTITION DES COMPTENCESDANS LE DOMAINE DU CONTRLE DU RESPECTDES RGLES DONTOLOGIQUES

Prcisment, le groupe de travail propose que :la Haute Autorit pour la Transparence de la Vie Publique soit saisie pour avis, par les

bureaux des assembles parlementaires, pour les questions dordre dontologique.Dans ce contexte, lavis de la Haute Autorit serait motiv et rendu public ;


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la Haute Autorit puisse transmettre son avis au parquet dans tous les cas oelle relverait, aprs que le parlementaire ait t mis en mesure de produire sesobservations, un manquement grave ou pour lequel elle ne dispose pas dexplicationssuffisantes.

Entre ces deux axes de rformes, le groupe de travail a rparti ses voix de manire gale

sans quune dcision dfinitive ne soit retenue en faveur du premier ou du second axe derflexion.

En deuxime lieu, lencadrement de la prsence des reprsentants dintrts danslenceinte du Parlement est relativement rcente (2009 pour lAssemble nationale et 2010pour le Snat).

Comme la soulign Transparency International France dans son rapport du 21 octobre2014, la question du lobbying ne se rduit pas qu un seul enjeu daccs des

reprsentants dintrts aux membres des assembles parlementaires. Cette questionconcerne galement linfluence des reprsentants dintrts sur la dtermination des choixde politiques publiques et de leur contenu.

Mais la question de la participation des reprsentants dintrts aux dcisions publiquesdoit tre apprhende autrement quen des termes ngatifs. En effet, les reprsentantsdintrts sont susceptibles de fournir aux parlementaires un clairage pertinent surlapplication de la loi et sur les moyens de lamliorer.

Actuellement, lobligation principale faite aux reprsentants dintrts consiste sinscriredans un registre des reprsentants dintrts lequel donne droit, en contrepartie, unaccs facilit aux parlementaires. Linscription sur le registre est par ailleurs mentionnelorsque les reprsentants dintrts ont t auditionns dans le cadre dun travailparlementaire.

Le rglement de lAssemble nationale dispose galement en son article 22 1 d.) que lesannexes des rapports rendus sur les projets et propositions de loi oprent une distinction

entre les auditions menes auprs de reprsentants dintrts inscrits sur le registre et lesautres auditions .

Pour favoriser la transparence et linformation du public sur les modalits dlaborationde la loi sans pour autant interdire la prsence des reprsentants dintrts au sein duParlement, le groupe de travail estime ncessaire damliorer la traabilit des interventionsdes reprsentants dintrts afin dviter quun parlementaire ne reprenne une prise deposition, ou un argumentaire, proposs par des reprsentants dintrts.


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RECOMMANDATION N 12

MIEUX ENCADRER LACTIVITDES REPRSENTANTS DINTRTS

Le groupe de travail propose :

de rendre publique, ds le dpt de la proposition ou du projet de loi jusqu lentreen vigueur de la loi, non seulement, comme cest le cas actuellement, la liste delensemble des reprsentants dintrts auditionns mais galement les runionsorganises, les consultations menes et les contributions reues ;

dans la continuit des propositions formules par la Haute Autorit pour laTransparence de la Vie Publique dans son rapport doctobre 2014, que lesparlementaires, qui dposeraient des amendements inspirs par des reprsentantsdintrts, en fassent mention lors des dbats en sance et en commission.

En troisime lieu, sur le cumul dactivits, la prvention des conflits dintrts et laprvention du risque denrichissement personnel des parlementaires, il convient derappeler que les articles 1 et 2 de lordonnance n 58-1210 du 13 dcembre 1958portant loi organique relative lindemnit des membres du Parlement prvoient leversement dune indemnit parlementaire calcule par rfrence au traitement desfonctionnaires occupant les emplois de lEtat classs dans la catgorie prsentement

dite "hors chelle" et complte par une indemnit dite indemnit de fonction soit,au 1erfvrier 2015, un montant brut mensuel total slevant 7 100,15 euros.

Sajoute cette indemnit parlementaire le versement d une indemnit reprsentativede frais de mandat (IRFM), destine faire face aux dpenses lies lexercicedu mandat parlementaire non directement prises en charge ou rembourses par leParlement.

Afin de prvenir la survenance de conflits dintrts et le risque denrichissementpersonnel des parlementaires dans le cadre de leurs mandats, larticle 20 de la loi

n 2013-907 du 11 octobre 2013 sur la transparence de la vie publique prvoit ainsique la Haute Autorit pour la Transparence de la Vie Publique reoit des dputs etdes snateurs leurs dclarations de situation patrimoniale et leurs dclarationsdintrts, en assure la vrification, le contrle et, le cas chant, la publicit .

Toutefois, ce dispositif na pas permis dexclure dfinitivement le risque dune utilisationde lIRFM qui savre soit irrgulire soit non conforme son objet.


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RECOMMANDATION N 13

RFORMER LE RGIME DE LIRFM

Le groupe de travail propose donc de rformer le rgime de lIRFM en proposant, dunepart, un systme de dclaration auprs du Dontologue des dpenses effectues par les

parlementaires et, dautre part, dautoriser la Haute Autorit pour la Transparence de laVie Publique effectuer des contrles ponctuels et, le cas chant, des demandes decommunication de justificatifs aux parlementaires.

RECOMMANDATION N 14

METTRE EN PLACE UN STATUT DE LLU PRENANT EN

COMPTE LES CONDITIONS DE CUMUL ENTRE LES MANDATSPARLEMENTAIRES ET DES ACTIVITS PROFESSIONNELLES

Le mandat parlementaire reste compatible avec lexercice simultan des fonctions deprofesseur duniversit, dune profession librale rglemente ou bien encore duneactivit de conseil. Cette dernire hypothse nest toutefois possible qu la condition quele parlementaire exerait ces fonctions de conseil antrieurement son mandat.

La possibilit laisse un parlementaire de cumuler lexercice de son mandat avec uneactivit de conseil facilite toutefois la survenance de conflits dintrts.

Bien que souhaitable, le groupe de rflexion na pas estim opportun de proposerlinterdiction de cumuler un mandat parlementaire avec une activit de professionnelle, etce pour deux raisons :

dune part, en raison des difficults tenant lapplicabilit dune telle mesure.Pour ne prendre que lexemple du cumul dun mandat parlementaire avec laprofession dite d avocat daffaires , cette appellation ne correspond aucune

des spcialisations numres par larrt du 28 dcembre 2011 fixant la liste desmentions de spcialisation des avocats. Quelle que soit sa spcialisation (droit fiscal,droit bancaire, droit public, droit des successions, etc.), tout avocat est susceptibledexercer dans le domaine des affaires (si tant est que lon puisse dlimiterprcisment ce secteur) ;

dautre part, en raison dun risque de fonctionnarisation du Parlement, unparlementaire issu de la fonction publique ayant, lexpiration de son mandat, lagarantie de rintgrer son corps dorigine, linverse de celui issu du secteur priv.


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Le groupe de travail propose donc de crer un groupe de travail ad hoccharg de rflchir la mise en place dun statut de llu destin favoriser, dune part, une reprsentationquitable au Parlement de lensemble des professions du secteur public et priv et, dautrepart, le retour la vie professionnelle dun parlementaire dont le mandat naurait pas trenouvel.

Ce groupe ad hoc devra notamment rflchir la possibilit dinstaurer un mcanismede protection des salaris exerant un mandat parlementaire, de validation des acquis delexprience du parlementaire et, ventuellement, dintgration directe dans la fonctionpublique dun parlementaire dont le mandat vient de sachever, sous rserve du respect duprincipe dgalit daccs aux emplois publics.

En quatrime lieu, en matire de dontologie des membres du Gouvernement, le dispositifen vigueur concerne principalement les incompatibilits et la prvention des conflitsdintrts.

Larticle 23 alina 1erde la Constitution dispose en effet que les fonctions de membre duGouvernement sont incompatibles avec lexercice de tout mandat parlementaire, de toutefonction de reprsentation professionnelle caractre national et de tout emploi public oude toute activit professionnelle .

Les articles 4 et 11 de la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013 sur la transparence de lavie publique prvoient en outre que, dans les deux mois suivant leur entre en fonctions,chacun des membres du Gouvernement ainsi que les membres des cabinets ministrielsadressent une dclaration de situation patrimoniale et une dclaration dintrts la HauteAutorit pour la Transparence de la Vie Publique.

Il sajoute en outre ce dispositif une Charte de dontologie , prsente lors du conseildes ministres du 17 mai 2012, que chaque ministre a t invit signer.

Cette charte sarticule autour des cinq axes suivants : solidarit et collgialit , concertationet transparence , impartialit , disponibilit , intgrit et exemplarit .

Cependant, cette Charte de dontologie est dpourvue de toute valeur juridique.

Par ailleurs, le dispositif en vigueur ne tient pas compte de trois sries de difficults :le contrle de la conformit avec la loi fiscale des ministres, ministres dlgus et

des secrtaires dEtat avant leur entre en fonctions ;

le cumul des fonctions de membres du Gouvernement avec celles de dirigeants departis politiques, de mandataire financier dun parti politique ou de groupements

susceptibles de recevoir des dons ou des cotisations ouvrant droit dduction fiscale ;

laccs des reprsentants dintrts aux membres du Gouvernement.


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RECOMMANDATION N 15

RENFORCER LES OBLIGATIONS DONTOLOGIQUESDES MEMBRES DU GOUVERNEMENT ET LES TENDREAUX PLUS HAUTS MAGISTRATS

Concernant les membres du gouvernement, le groupe de travail estime souhaitable derflchir sur lopportunit :

dinterdire le cumul des fonctions de membres du Gouvernement avec celles dedirigeant dun parti politique ;

dinsrer dans la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013 sur la transparence de la viepublique lobligation faite aux ministres, aux ministres dlgus et aux secrtairesdEtat de justifier de la rgularit de leur situation fiscale lors de leur entre auGouvernement ;

dtablir un registre des reprsentants dintrts commun au Gouvernement et auParlement, et au Conseil Economique social et environnemental.

Concernant les juges constitutionnels, le groupe de travail propose que les plus hautsmagistrats du pays (prsident de la Cour de cassation, Vice-prsident du Conseil dtat,Procureurs gnraux) remplissent galement des dclarations de patrimoine etdintrts pour eux-mmes et leurs conjoints et quelles soient transmises la HauteAutorit pour la Transparence de la Vie Publique. Il est propos dtendre cette obligationaux membres de droit comme aux membres nomms du Conseil constitutionnel.

Le groupe de travail propose que cette obligation figure dans le texte du projet de loiorganique en cours de dbat lAssemble nationale sur lindpendance et limpartialitdes magistrats . La droite soppose cette proposition. Nous considrons quelle est undes lments de la Rpublique exemplaire que nous souhaitons promouvoir au nom duncessaire renforcement de la confiance des citoyens dans la justice.

2.Une immunit prsidentielle rduite

Larticle 67 de la Constitution tel quil a t modifi par la loi constitutionnelle du 23fvrier 2007 dispose que le Prsident de la Rpublique () ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorit administrative

franaise, tre requis de tmoigner non plus que faire lobjet dune action, dun acte

dinformation, dinstruction ou de poursuite. Tout dlai de prescription ou de forclusion est

suspendu.Les instances et procdures auxquelles il est ainsi fait obstacle peuvent tre reprises

ou engages contre lui lexpiration dun dlai dun mois suivant la cessation des

fonctions.


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Il ressort de ces dispositions, quen ltat, le Prsident ne peut tre poursuivi devant unejuridiction mme civile.

RECOMMANDATION N 16

SUPPRIMER LIMMUNIT

EN MATIRE CIVILE DU PRSIDENT

Le groupe a considr que limmunit en matire civile ne se justifie plus. En effet, lePrsident peut intenter des actions en justice mais ne peut pas tre assign devantune juridiction civile. Ainsi, le Prsident de la Rpublique peut demander la rparationdun dommage sans possibilit pour la personne poursuivie de former une demandereconventionnelle.

Un projet de loi constitutionnelle a t dpos en mars 2013 qui modifie larticle 67 de la

Constitution. Il prvoit quen matire civile, le Prsident de la Rpublique pourra faire lobjetdune action dans les conditions du droit commun dans la mesure o elle nest de natureni compromettre laccomplissement de sa charge ni porter atteinte la dignit de safonction.

Le groupe de travail souscrit ce projet de loi qui a t adopt en Conseil des ministresmais qui na pu tre adopt par le Parlement runi en Congrs, faute de majorit.

RECOMMANDATION N 17

PERMETTRE LES POURSUITES PNALESCONTRE LE PRSIDENT

Pour ce qui concerne limmunit pnale, ds lors, que le Prsident de la Rpublique exercela ralit du pouvoir, il ne saurait tre pnalement irresponsable. La distinction entre lesactes accomplis dans ou en dehors de lexercice des fonctions ne se justifie en rien. Le

Prsident de la Rpublique peut en effet, tre amen commettre, dans lexercice de sesfonctions, des actes qui constitueraient des infractions pnales sils taient le fait duncitoyen ordinaire. Les rgles constitutionnelles actuelles nauraient pas pu permettre de

juger le Marchal Ptain.

La reconnaissance par la France de la comptence de la Cour pnale internationale (CPI)affaiblit la porte de cette immunit pnale. Le Prsident de la Rpublique pourrait treen effet tre traduit devant la CPI, tandis quil ne pourrait pas ltre devant une juridictionnationale.

Il doit toutefois bnficier dune certaine immunit de manire viter quun harclementpermanent le mette hors dtat dexercer ses fonctions.


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Le groupe de travail propose donc de donner la Haute Cour la facult dautoriser lespoursuites pnales contre le Prsident de la Rpublique, aprs avoir prononc la destitution.

Les textes seraient donc modifis comme suit :

ARTICLE 67.

Le Prsident de la Rpublique nest responsable des actes accomplis en cette qualit, queselon les modalits prvues aux articles 53-2 et 68.

En matire rpressive, il ne peut, durant son mandat et devant aucune juridiction ou autorit

administrative franaise, tre requis de tmoigner non plus que faire lobjet dune action,

dun acte dinformation, dinstruction ou de poursuite.

En matire civile, une action mettant en cause le Prsident de la Rpublique ne peut

tre engage pendant la dure de son mandat qu'aprs autorisation de la commission

des requtes mentionne l'article 68-1, dans les conditions fixes par la loi organique.Les actions civiles engages son gard ne doivent tre de nature ni compromettre

l'accomplissement de sa charge, ni porter atteinte la dignit de sa fonction.

Les instances et procdures auxquelles lapplication des deux prcdents alinas

fait obstacle peuvent tre reprises ou engages contre lui lexpiration dun dlai dun

mois suivant la cessation des fonctions. Les dlais de prescription ou de forclusion sont

suspendus jusqu cette date.

ARTICLE 68.

Le Prsident de la Rpublique ne peut tre destitu quen cas de manquement ses

devoirs manifestement incompatible avec lexercice de son mandat. La destitution est

prononce par le Parlement constitu en Haute Cour.

La proposition de runion de la Haute Cour adopte par une des assembles du Parlement

est aussitt transmise lautre qui se prononce dans les quinze jours.

La Haute Cour est prside par le prsident de lAssemble nationale. Elle statue dans undlai dun mois, bulletins secrets, sur la destitution. Sa dcision est deffet immdiat.

Dans le cas o le manquement par le Prsident de la Rpublique ses devoirs est constitutif

dun crime ou dun dlit, la Haute Cour dclenche les poursuites pnales.


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Ds 1981 et sans discontinuit jusqu ce jour, le PS sestengag largir le droit de vote aux trangers pour leslections locales.

Il na pourtant eu de cesse que de repousser cette rforme,soit parce quau regard du calendrier politique, le momentntait pas opportun, soit parce quil ne fallait pas faire lelit du FN qui a pourtant trouv bien dautres sujets pourtendre son influence, soit parce que la gauche nobtiendraitpas la majorit des 3/5me requise pour la faire adopter par leCongrs, annonant ainsi un chec jamais vrifi.

Une dmocratie plusgalitaire et intgratrice

CHAPITRE 4


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La Commission a estim indispensable davancer de manire dcisive sur cette question.Un regard dabord sur cette question aux sicles prcdents.La Constitution du 24 juin 1793 dclarait :

Tout homme n et domicili en France, g de vingt et un ans accomplis, tout tranger de

vingt et un ans, qui, domicili en France depuis une anne, y vit de son travail, ou acquiert

une proprit, ou pouse une Franaise, ou adopte un enfant, ou nourrit un vieillard, touttranger enfin qui sera jug par le Corps lgislatif avoir bien mrit de lHumanit est

admis lexercice des Droits de citoyen franais.

Elle na toutefois jamais t applique.

Le droit de vote des trangers na pas t reconnu dans son principe depuis 1799.

En effet, les rsidents trangers nont pas t inclus dans le suffrage universel masculin

des plus de 21 ans adopt en 1848 par modifications successives, tendu en 1944 auxfemmes , puis en 1946 aux indignes des colonies et en 1974 aux plus de 18 ans.

Depuis 1981, llargissement du droit de vote aux trangers pour les lections locales faitlobjet de promesses constantes et ritres, qui ne se sont jamais concrtises.

Le dbat a t relanc aprs ladoption en 1992 du Trait de Maastricht qui bauche lanotion de citoyennet europenne en accordant le droit de vote et dligibilit aux rsidentstrangers de pays membres de lUnion europenne aux lections europennes etmunicipales. Cette clause sest applique pour la premire fois aux lections europennesde 1994.

En revanche, il a fallu attendre 2001 pour quelle soit applique aux lections municipales,faisant ainsi de la France le dernier pays prendre les dispositions pour transposer ladirective europenne de 1994 prcisant ses modalits dapplication. Il y a lieu de prciserque les rsidents communautaires ne peuvent tre lus maires ou adjoints au maire etque, sils sont lus conseillers municipaux, ils ne peuvent pas participer llection des

snateurs qui sont des reprsentants de la Nation.

Au 1er janvier 2014, 1 397 conseillers municipaux ntaient pas franais : 409 taientbritanniques, 323 belges, 177 portugais. Le nombre de candidats trangers a augmentlors des lections municipales de mars 2014 par rapport aux lections prcdentes de 2008.La prsence de ces conseillers municipaux trangers, ressortissants de pays membres delUnion europenne, ne fait pas dbat. Elle est dailleurs sans doute ignore de beaucoupde Franais.

Il convient donc de sinterroger sur le spectre du vote des trangers venant de pays tiersauquel adhraient en 2011 60 % des Franais, cette mme proportion y tant oppose en2014 (sondage Odoxa ITELE et Le Parisien/Aujourdhui en France).


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Comme la justement relev Patrick Weil, il y a un peu plus de 3 millions dtrangersen France qui nont pas demand tre Franais, cest leur droit. Les trangers

communautaires (venant de lUnion europenne) ont dj le droit de vote. Or, ils ont souvent

peu ou moins de relation avec la France que des trangers non europens, qui y vivent

depuis vingt ou quarante ans, parlent le franais et paient leurs impts. Le droit de vote

des trangers rsidents aux lections municipales est donc une question dgalit et de

justice

Si les Franais sont hsitants sur cette mesure, cest en partie parce quils imaginent descommunauts trangres constituer des listes entre eux, voire des missaires de Daechinvestir les conseils municipaux. De surcrot, ils sont conscients que beaucoup de cestrangers sont originaires de pays qui ignorent tout du fonctionnement dmocratique. Il najamais t organis sur cette question de vrai dbat public, permettant de le dconnectertotalement de celui sur limmigration auquel les opposants font systmatiquement rfrence.Pourtant, il ne sagit ni de faire voter nimporte quel tranger nouvellement arriv, ni de

favoriser un vote communautariste. Des critres doivent ncessairement tre fixs.

RECOMMANDATION N 18

DONNER LE DROIT DE VOTE ET LE DROIT DTRE LIGIBLE DES RESSORTISSANTS DE PAYS TIERS AYANTUN LIEN REL AVEC LA FRANCE

Parler du vote des trangers na pas de sens, les ressortissants des pays de lUnionEuropenne ntant pas concerns et ceux des pays tiers nayant naturellement pas tousvocation voter ou tre lus.

Ces critres qui seraient cumulatifs devraient tre dfinis de sorte que ne puissent trelecteurs et ligibles aux lections municipales que des ressortissants de pays tiers ayantun lien rel avec la vie de la cit :

ceux titulaires dune carte de sjour, ce qui exclut les trangers en situation

irrgulire et ceux qui nont quune autorisation provisoire de sjour ;

ceux titulaires dune carte de rsident ou dun certificat de rsidence (pour lesAlgriens) de 10 ans, ce qui exclut les trangers dtenant une carte de sjourtemporaire de 1 an dont la prennit de la rsidence en France nest pas garantie.

Il convient de rappeler quaux termes de larticle L. 314-8 du code de lentre et du sjourdes trangers et du droit dasile, la carte de 10 ans ne peut tre dlivre qu ltrangerqui justifie dune rsidence ininterrompue dau moins cinq annes en France, conforme

aux lois et rglements en vigueur, qui dispose de ressources stables et suffisantes poursubvenir ses besoins et que la dcision daccorder ou de refuser cette carte est prise parle prfet en tenant compte des faits que ltranger peut invoquer lappui de son intention destablir durablement en France (notamment famille en France, insertion professionnelle).


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loccasion de linstruction de la demande, il est notamment vrifi que lintress napas de casier judiciaire, quil na pas de dette fiscale etc. En rsum, accde cette carteltranger dont le prfet sest assur quil respecte les lois de la Rpublique.

La carte de 10 ans est par ailleurs, en application de larticle L. 314-11 du code prcit,dlivre de plein droit, sous rserve de la rgularit du sjour 9 catgories dtrangers

qui ont tous des attaches fortes avec la France (par exemple, enfant tranger dun Franais,rfugi politique etc.).

Dautre part et linstar des rsidents communautaires, les trangers ressortissants depays tiers seraient exclus des fonctions de maire ou dadjoint au maire et, en cas dlectioncomme conseiller municipal, interdits de participer llection des snateurs.

Dautres propositions ont t avances, mais elles doivent tre cartes.

Il a ainsi t propos de sinspirer du Royaume Uni qui accorde le droit de vote aux lectionsmunicipales aux seuls ressortissants du Commonwealth en le rservant aux ressortissantsdes 57 Etats membres de lOrganisation internationale de la francophonie (OIF).

Or, le Commonwealth reste encore aujourdhui une puissante entit gopolitique au sein delaquelle les 53 tats qui le composent sont unis les uns avec les autres via leur souverain,actuellement la reine Elisabeth II, porteur du titre pour chacun deux. En revanche, lOIFpoursuit un but trs diffrent : elle cherche donner corps une solidarit active entreles 80 tats et gouvernements qui la composent (57 membres et 23 observateurs) et seprsente comme une communaut de destin consciente des liens et du potentiel quiprocdent du partage dune langue, le franais, et des valeurs universelles.

La comparaison entre le Commonwealth et lOIF nest donc pas pertinente.

Il a galement t propos de naccorder que le droit de vote, lexclusion du droitdligibilit.

Cette demi-mesure aprs 30 ans dattente serait extrmement choquante, tant en termesde justice que dquit.

En premier lieu, le risque que les trangers ressortissants de pays tiers dirigent la politiquedune commune est inexistant. En effet, tout comme les trangers de lUnion Europenne,ils ne pourraient pas accder aux fonctions de maire ou dadjoint au maire.

En second lieu, lide de la dissolution de la citoyennet europenne nest destine qufaire barrage cette rforme.

Il faudrait dabord dmontrer quil existe une citoyennet europenne, concept dont lemoins quon puisse dire est quil a encore beaucoup de chemin faire.


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Ensuite et comme lcrit justement Patrick Weil, il conviendrait dtablir de faon certaineque les ressortissants de lUnion Europenne sont plus lis la France que les trangersvenant de pays tiers qui, souvent contrairement aux premiers, vivent en France de longuedate, connaissent bien les institutions de la commune dans laquelle ils habitent depuis desannes et dont lachvement de lintgration suppose quils puissent tre lus au sein duconseil municipal.

Pour rsumer, soit le droit de vote des trangers ayant de fortes attaches avec la Franceest institu sans autres rserves que celles destines prserver la souverainet nationaleet sans faux semblants, soit le PS a lhonntet dy renoncer purement et simplement carle prix politique payer lui parat trop important par rapport aux effets positifs escompts.


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DEUXIMEPARTIE


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QUILIBRER

LESPOUVOIRS

QUILIBRER

LESPOUVOIRS


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Le groupe de travail considre que lun des maux

de la VeRpublique rsulte de laffaiblissement

du rle et de la place de lAssemble nationale

au profit dune part de lexcutif et dautre part

du Snat.

Une reprsentationparlementaire renforce

CHAPITRE 1ER


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1.Des dputs lus avant le Prsident

La loi organique du 20 dcembre 1995 dispose que les pouvoirs de lAssemble nationaleexpirent le premier mardi davril de la cinquime anne qui suit son lection. Cette loiorganique a t modifie par celle du 15 mai 2001 qui fixe la date dexpiration des pouvoirs

de lAssemble nationale le troisime mardi du mois de juin de la cinquime anne qui suitson lection.

Cette disposition revient, dans la pratique, organiser les lections lgislatives peu aprsllection prsidentielle. Venant aprs llection prsidentielle, les lections lgislatives ontainsi t ramenes une fonction subsidiaire de vote de confirmation.

De nombreuses rserves se sont exprimes sur ce calendrier depuis son adoption qui faitde llection prsidentielle le moment dcisif de la vie politique franaise dans la mesure

o elle confre au prsident une majorit de dputs censs le soutenir et fait donc de luilacteur central des institutions.

Il en rsulte que la prsidentialisation du rgime sest encore accentue du fait de cetterforme comme en tmoigne la pratique du pouvoir de Nicolas Sarkozy qui a considr queson Premier ministre ntait quun collaborateur.

Selon le groupe de travail, les raisons qui, lpoque, ont conduit cette rforme sontsurtout lies au souhait alors exprim par les principales forces politiques dempcher denouvelles cohabitations et dviter ainsi un pouvoir fragment.

lexprience des trois quinquennats qui sont intervenus depuis la loi organique de 2001,il apparat que linversion du calendrier a contribu significativement la concentrationexcessive des pouvoirs et la prsidentialisation du rgime. Certes, des initiatives ont tprises par Franois Hollande pour en limiter les aspects les plus symboliques commela suppression du dlit doffense au Prsident ou lengagement pris de respecter lesdispositions de larticle 20 de la Constitution, mais, dans les faits, tous les problmes

remontent au Prsident qui continue de dcider de tout.

Cette domination se traduit au moins de trois manires. En premier lieu, la majoritparlementaire est celle que le Prsident a largement contribu faire lire la suitede son lection. En deuxime lieu, il choisit le Premier ministre et le Gouvernement eta la possibilit de les rvoquer. En troisime lieu, il a la tentation constante sous de laVeRpublique, de faire du Parlement une chambre denregistrement. On aura not quecette domination nempche pas les tensions entre les diffrents pouvoirs institus, quece soit entre le Prsident de la Rpublique et le Premier ministre ou entre lexcutif et le

Parlement.

Certes, il semble alatoire de considrer que le simple fait dlire les dputs avant le chefde ltat suffirait restaurer la fonction parlementaire. L'effacement du Parlement n'est


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pas n de la seule instauration de l'lection du Prsident de la Rpublique au suffrageuniversel direct en 1962 ni de linversion du calendrier. Il procde dun contexte plusglobal qui touche non seulement notre Rpublique mais aussi, plus largement, toutes lesdmocraties occidentales.

Il existe cependant une diffrence cruciale entre la France et les autres dmocraties

parlementaires. Dans celles-ci le pouvoir est exerc par un organe excutif responsable,le gouvernement, qui peut tre rvoqu tout instant par les reprsentants du peuple. linverse, en France, le pouvoir est concentr de fait entre les mains du Prsident qui nestpas responsable devant la reprsentation nationale.

RECOMMANDATION N 19

LIRE LES DPUTS UN MOIS

AVANT LLECTION PRSIDENTIELLE

Le groupe de travail propose donc de revenir sur la rforme de 2001 et de procder llection des dputs au mois un mois avant llection prsidentielle.

Le groupe de travail a bien conscience que le fait de faire prcder llection prsidentiellepar llection lgislative rend moins improbable une nouvelle cohabitation surtout en casde dissolution, de destitution ou de dmission. Cependant, cette modification du calendrierlectoral pourrait, compte tenu de la tripartition de la vie politique franaise, conduire unesituation qui ne serait ni une cohabitation opposant la majorit parlementaire au Prsident,ni une soumission de la majorit parlementaire celui-ci.

Le groupe de travail, hostile lhyper prsidentialisation voit dans lhypothse duneabsence de majorit parlementaire de soutien au Prsident, une alternative possible dansla construction dune majorit rpublicaine.

2.

Un gouvernement qui procde de lAssemble nationale

Afin de renforcer le lien entre le Premier ministre, le gouvernement et lAssemblenationale, il est propos de rendre obligatoire le recours la procdure de larticle 49,al. 1 de la Constitution aux termes de laquelle :

Le Premier ministre, aprs dlibration du Conseil des ministres, engage devant

lAssemble nationale la responsabilit du Gouvernement sur son programme ou

ventuellement sur une dclaration de politique gnrale.


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RECOMMANDATION N 20

RENDRE LUSAGE DE LARTICLE 49-1 OBLIGATOIRE

En ltat, lusage de ces dispositions nest quune simple facult. Lentre en fonction duPremier ministre et du Gouvernement est, en application de larticle 8 de la Constitution,

immdiate et ne dpend pas dune investiture. Afin de renforcer la place du Parlement, ilest propos de rtablir une investiture obligatoire. Il suffit pour cela dimposer, par unervision de larticle 49, alina 1er, un dlai qui pourrait tre dun mois maximum.

Les Premiers ministres qui ont fait usage de larticle 49, al. 1 de la Constitution ontgnralement prsent une dclaration de politique gnrale. Il est propos de supprimerdans le texte la facult de prsenter une dclaration de politique gnrale et de ne retenirque celle de prsenter un programme.

Afin de limiter le risque de vacance du pouvoir, il est propos que le dcompte des votes sefasse dans les conditions prvues par larticle 49-2 cest--dire que ne soient dcomptsque les seuls votes ngatifs et quil est ainsi instaur une prsomption de confiance delAssemble nationale lgard du Gouvernement.

Larticle 49-1 serait donc ainsi modifi. Le Premier ministre, aprs dlibration du Conseil des ministres, engage, dans un dlai

de un mois, devant lAssemble nationale la responsabilit du Gouvernement sur son

programme ;

Le vote ne peut avoir lieu que 48 heures aprs lengagement de la responsabilit. Seulssont recenss les votes en faveur du refus dinvestiture .

3.Un rle renforc pour lAssemble nationale dans la procdurede rvision constitutionnelle

Dans le cadre de la rflexion sur le rquilibrage des institutions en faveur de lAssemblenationale, il a paru opportun la Commission de sinterroger sur le rle de chaque

chambre et du Prsident de la Rpublique dans la procdure de rvision constitutionnelle.

La procdure de rvision de la Constitution, telle quelle est prvue par larticle 89C, sedcompose en trois phases.

Dabord, linitiative dune rvision constitutionnelle appartient concurremment aux dputs,aux snateurs et au Prsident de la Rpublique (sur proposition du Premier ministre). Cette

partie de la procdure ne suscite pas de dbat particulier et, sur ce point, le statu quosemble lgitime.


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Ensuite vient la phase parlementaire. Une fois quun projet ou une proposition de loiconstitutionnelle a t dpos, celui-ci doit tre, en application de larticle 89C, vot parles deux assembles en termes identiques selon la procdure tablie par larticle 42C.

Enfin, ladoption dfinitive de la rvision constitutionnelle se fait par rfrendum convoqupar le Prsident de la Rpublique. Cependant, dans lhypothse o la rvision a t introduite

par voie de projet de loi constitutionnelle, le Prsident peut prfrer au rfrendum laconvocation du Congrs. Dans ce cas, le projet de rvision nest approuv que sil runit lamajorit des trois cinquimes des suffrages exprims.

Ainsi, la rvision se heurte actuellement au double obstacle dun ventuel blocage par leSnat et dun ventuel refus du Prsident de la Rpublique de convoquer le Congrs ou desoumettre le texte referendum.

Pour y remdier, le groupe de travail propose deux orientations :

RECOMMANDATION N 21

SUPPRIMER LE VETO SNATORIAL

En cas daccord entre les deux chambres, le groupe de travail ne propose pas de modifierla procdure de larticle 89C.

Par contre, dans le cas o les deux chambres ne parviennent pas saccorder sur un texteidentique, le groupe de travail propose de permettre lAssemble nationale davoir ledernier mot et de sinspirer de la procdure lgislative ordinaire prvue lart 45 de laConstitution.

Cette position est traditionnelle gauche. Elle a notamment t propose dans le RapportPour une Rpublique nouvelle !remis en 2007 par Jean-Pierre Bel la candidate socialisteSgolne Royal. Dans le mme esprit, mais ne visant pas spcifiquement le vto snatorial,

le Comit consultatif pour la rvision de la Constitution institu par Franois Mitterrand etprsid par le Doyen Vedel a propos la possibilit de soumettre au rfrendum un projet ouune proposition de loi constitutionnelle, qui aurait t approuv par lune des assembles la majorit des trois cinquimes des suffrages exprims. Cette ide a ensuite t reprisepar le Comit Balladur .

Il convient nanmoins de maintenir la spcificit de la loi constitutionnelle en ne facilitantpas, outre mesure, la possibilit de rviser la loi fondamentale. cette fin deux hypothsesont t mises. La premire consiste reprendre les propositions faites par les Comits

Vedel puis Balladur en instaurant un vote qualifi au sein de lAssemble nationale. Laseconde consiste prvoir, dans le cadre du rfrendum portant adoption dfinitive de larvision constitutionnelle, la mise en place dun quorumde participation lectorale.


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Le groupe de travail propose dune part que le projet de rvision ne soit approuv parlAssemble nationale que sil runit la majorit des 3/5 des suffrages exprims et dautrepart que le projet soumis rfrendum ne puisse tre adopt quavec un quorum de 50%des inscrits afin de donner la rvision constitutionnelle une vritable assise populaire.

RECOMMANDATION N 22

SUPPRIMER LE VTO PRSIDENTIEL

Le Prsident de la Rpublique peut aujourdhui sopposer une rforme constitutionnelleen refusant de la mettre lordre du jour du Congrs ou en convoquant un rfrendum.Le texte constitutionnel nest pas clair sur le point de savoir sil sagit dune obligation ousimplement dune facult. Nanmoins, la pratique institutionnelle montre que plusieursPrsidents ont dcid de ne pas aller au terme dune procdure de rvision qui avait

pourtant pass le stade de la phase parlementaire. Cela ft notamment le cas de la rformedu quinquennat propose par Georges Pompidou qui na pas t soumise au Congrs alorsquelle avait t vote par lAssemble nationale et le Snat.Le groupe de travail propose, que les assembles soient daccord ou non sur le projet oula proposition de loi portant rvision constitutionnelle, quun texte adopt soit par les deuxchambres soit par la seule Assemble nationale dans le cadre de la procdure de larticle45C, soit obligatoirement soumis par le Prsident de la Rpublique au Congrs ou aurfrendum dans les conditions dtermines larticle 45C et la majorit qualifie.

Renforcer le rle de lAssemble nationale en lui permettant de dpasser une oppositiondu Snat, si elle se manifeste, sinscrit dans la tradition de la gauche. Permettre lAssemble, grce un vote la majorit qualifie de continuer une procdure de rvisionconstitutionnelle remplirait cet objectif tout en incitant le peuple participer pleinement llaboration de la loi constitutionnelle.

4.Un travail parlementaire modernis

Les dputs lus lissue des lections lgislatives de 2017 ne pourront plus cumulerleur mandat parlementaire avec une quelconque participation un excutif local ; cechangement profond aura des consquences certaines sur les mthodes de travail duParlement.

Par ailleurs, la rforme constitutionnelle de 2008 a significativement modifi certainsaspects du travail parlementaire (examen du texte de la commission en sance, ordre du

jour partag etc.) mais sans forcment en tirer toutes les consquences.

Il est temps dachever la modernisation du travail parlementaire en le rendant plus efficacetout en renforant les pouvoirs des parlementaires.


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RECOMMANDATION N 23

RFORMER LA PROCDURE LGISLATIVE

Larticle 45 de la Constitution qui fixe la procdure lgislative na que trs peu volu depuis

1958 et ses grands principes nont pas boug : hors procdure acclre, deux lecturesdans chaque chambre avant ventuelle convocation dune commission mixte paritaire ; encas dchec de la CMP, deux nouvelles lectures avant une lecture dfinitive par lAssemblenationale.

L environnement constitutionnel de larticle 45 a lui considrablement volu : un ordredu jour dsormais partag qui laisse beaucoup moins de places aux projets de loi portspar le Gouvernement ; une discussion en sance publique qui porte sur le texte labor parla commission ; un encadrement de la procdure par des dlais dont seul lengagement de

la procdure acclre permet de sexonrer.

Au final, on aboutit une procdure lgislative excessivement longue puisquen casdchec de la CMP et sans procdure acclre, sept lectures seront ncessaires avantladoption dfinitive. Et si lon prend en compte lexamen en commission, qui est devenu unemini-sance publique (prsence du Gouvernement, publicit des dbats), lon peut mmeestimer que ce sont 13 lectures qui sont dsormais ncessaires ce qui est assurmentexcessif mme pour les plus fervents dfenseurs de la navette parlementaire. Ceci conduitdailleurs le Gouvernement faire un usage immodr de la procdure acclre.

Le groupe de travail sest donc prononc pour une rforme de la procdure parlementaire quiconcilie trois objectifs : le maintien dune navette parlementaire, facteur dune certaine qualit dela loi ; la rduction du nombre de lectures successives afin dacclrer le travail parlementaire ;le renforcement des garanties en termes de dlai dexamen pour les parlementaires.

De ces trois objectifs dcoulent les propositions suivantes : considrer que la premire tape de lexamen du projet ou de la proposition de

loi est un dbat gnral, sans dpt damendements. Il prcde la saisine de lacommission comptente de lune ou lautre des Chambres ;

prendre acte que le passage en commission constitue dsormais une lecture ensoi et tablir que la procdure de droit commun est une lecture par chambre avantlventuelle convocation dune CMP ;

permettre aux deux confrences des prsidents de demander que, pour certainstextes importants, deux lectures soient prvues ;

dans cette logique, la procdure acclre ne servirait plus qu sexonrer desdlais dexamen et il conviendrait alors de limiter par session le nombre de textespouvant en bnficier (3 ou 5 textes par exemple) ;


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le dlai avant lexamen par la premire chambre serait port huit semaines alorsquil est aujourdhui de six semaines ;

en cas dchec de la CMP, ltape des nouvelles lectures serait supprime et ledernier mot serait directement donn lAssemble nationale.

RECOMMANDATION N 24

CONSERVER LES OUTILS DU PARLEMENTARISMERATIONALIS TOUT EN ASSOUPLISSANT LARTICLE 40

Concernant les outils du parlementarisme rationalis (article 49-3C, vote bloqu,recevabilit financire), le groupe de travail a considr que lventuelle introduction dunedose de proportionnelle devait se combiner avec le soutien de laction gouvernementale.

Dans cette hypothse, le groupe de travail ne juge pas ncessaire daller plus loin quela rforme de 2008 sur lencadrement du 49-3 ou dintroduire une limitation du nombredutilisations du vote bloqu par le Gouvernement.

Sur la recevabilit financire des initiatives parlementaires (article 40 de la Constitution),le groupe de travail a par contre estim utile, sans en remettre en cause le principe, unevolution de la procdure : quau contrle systmatique a priori, au dpt, soit substitueune capacit dopposition du Gouvernement qui reviendrait la facult de sopposer, oupas, aux initiatives parlementaires coteuses pour les finances publiques. Cela donneraitune plus grande marge de manuvre pour les parlementaires tout en conservant au

Gouvernement la possibilit de sopposer aux initiatives les plus coteuses.

RECOMMANDATION N 25

AUGMENTER LES MOYENS DE CONTRLE DU PARLEMENT

Les activits de contrle du Parlement se sont considrablement renforces depuisune dizaine dannes et il est probable que la fin du cumul des mandats permettra auxparlementaires dy consacrer plus de temps encore. Dautant que lintroduction desemaines de sance publique consacres au contrle donne une plus grande visibilit ce travail.

Le groupe de travail a dabord souhait que se poursuive le rapprochement entre leParlement et la Cour des comptes qui a vocation devenir le bras arm du contrle

parlementaire.

Il a ensuite prconis le renforcement des pouvoirs des commissions denqute ensupprimant linterdiction qui leur est faite actuellement denquter sur des faits dont


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lautorit judiciaire est saisie. Afin de renforcer leurs pouvoirs, il serait ncessaire derflchir modifier larticle 432-13 du code pnal. Dans certaines hypothses limitesdenqute et dinvestigation, lintroduction dun dlit de parjure devant les commissionsparlementaires dans notre arsenal rpressif permettrait de considrablement renforcerlautorit et linfluence des commissions parlementaires. Comme le soulignait GuyCarcassonne, le Parlement saura comme cela se fait ltranger, sabstenir dempiter

sur les attributions de lautorit judiciaire, tout en se livrant un travail utile avec sesmoyens et sa lgitimit .

RECOMMANDATION N 26

SUPPRIMER LA RSERVE PARLEMENTAIRE

Le groupe de travail sest prononc pour la suppression de la rserve parlementaire, les

sommes ainsi conomises pouvant tre utilement affectes

Documents

Le rapport du PS sur les institutions (mai 2016)