Las barreras al crecimiento económico en Apurímac

Las barreras al crecimiento económico en Apurímac

Richard WebbClaudia Mendieta

Víctor Ágreda

serie estudios regionALes | 4

Apropiabilidad 7

richard WebbPh.D.enEconomíadelaUniversidaddeHarvardyM.A.enEconomíayGeo-grafíadelaUniversidadSt.Andrews.PresidentedelBCRPendosperíodos.FundóelInstitutoCuántoyfueprofesordelaUniversidaddePrinceton. publicó Government Policy and the Distribution of Income in Peru, editado porHarvardUniversity; una historia de lasmicrofinanzas en elperú, El Árbol de la Mostaza;yfueco-autordeunahistoriaoficialdelBancoMundial, The World Bank, Its First Half Century. Fundó y actualmentedirige el Institutodel Perúde laUniversidaddeSanMartíndePorres;realizandoinvestigacionessobrepolíticasocial,economíarural,derechodepropiedadymicrofinanzas.

Víctor ÁgredaEconomistadelaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú.Con25añosdeexperienciaeninvestigaciónagrariayproyectosdedesarrolloruralymedioambiente.HasidoconsultordediversasinstitucionescomoelBancoIntera-mericano de Desarrollo, Banco Mundial, Internacional Food Policy Research Institute, y la Agencia Nórdica de Desarrollo y Ecología. Ha realizado estudios sobre economía campesina y poblaciones indíge-nasenlacosta,sierrayselva;costosdetransacciónaniveldelospequeñosproductores; comercialización agropecuaria y formación de precios en pro-ductos agropecuarios; derechos de propiedad, regulación de concesiones

Sobre los autores

y uso de los recursos naturales en la sierra y selva en áreas protegidas; estimacióndelimpactodelaspolíticasdeajusteyestabilizaciónaniveldelospequeñosproductoresdelpaísyestudiossobrelasdistintasexperienciasdeejecucióndeprogramasdecrédito.

Claudia MendietaCandidataaMasterenPolíticasPúblicaspor laWoodrow Wilson School of Public and International Affairs - Princeton University. Economista de la UniversidaddelPacífico.Hasidoconsultoraentemasdedesarrollorural,biodiversidad,seguridadalimentaria,microfinanzas,educaciónintercultu-ral,liderazgoyderechosdemujeres,yresponsabilidadsocial;paradiversasinstitucionescomoelBancoInteramericanodeDesarrollo(PerúyBolivia),el Banco Mundial (perú), y el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.

Hadesarrolladoinvestigacionessobreeconomíarural;tierrasyderechosde propiedad; y poblaciones indígenas, educación, y pobreza. Entre sus principalespublicacionesfiguran,Propuestas para una economía rural com-petitiva e incluyente, en el marco de un desarrollo territorial-Aportes para el gobierno peruano 2006-2011; y, Etnia, Educación y Pobreza: un análisis con énfasis en la actitud de las poblaciones indígenas hacia su desarrollo.

Apropiabilidad 9

Índice

1. Metodología 11

2. Reseñahistórica,visióngeneraldelaregión yprincipaleshechosestilizados 17 2.1 Reseñahistóricayvisióngeneraldelaregión 17 2.2 Principaleshechosestilizados 26 3. Retornossociales 41 3.1 Condicionesgeográficaseinfraestructura 42 3.2 Capital humano 57 4. Apropiabilidad 65 4.1 FallasdelGobiernosubnacional: Riesgos macroeconómicos 65 4.1.1 Sostenibilidadfiscal 69 4.1.2 Gestióndelgastopúblicoalnivelsubnacional 79 4.2 FallasdelGobiernosubnacional: Riesgosmicroeconómicosycontextoinstitucional 85 4.2.1 Derechosdepropiedadytenenciadelatierra 86 4.2.2 Seguridad y crimen 91 4.2.3 Narcotráficoyterrorismo 92 4.2.4 Eficienciaburocrática 95 4.2.5 Transparencia y corrupción 96 4.2.6 Informalidad 98

LasbarrerasalcrecimientoeconómicoenApurímac10

4.3 Fallas de mercado: Externalidades de coordinación y de información (autodescubrimiento) 101 4.3.1 Diversificacióndelasactividadesproductivas 104 4.3.2 Minería, crecimiento y desarrollo regional 112 4.3.3 Experiencias de autodescubrimiento 127

5. Costoyaccesoalfinanciamiento 155 5.1 Mercadofinanciero 156 5.2 Problemasdeintermediaciónfinanciera 163

6. Laexclusióncomobarreratransversal 169

7. Conclusionesyrecomendaciones 171

Bibliografía 177

Apropiabilidad 11

[11]

La metodología empleada para este análisis de las barreras al crecimiento delaregiónApurímacsebasaenelmarcoanalíticopropuestoporRicardoHausmann, Dani Rodrik y Andrés Velasco (Growth Diagnostics, 2005)1, precisado luego por Ricardo Hausmann, Bailey Klinger y Rodrigo Wagner (Doing growth diagnostics in practice: a ‘Mindbook’, 2008)2. Estametodología enfatiza la identificación de diferentes conjuntosdesíntomascomobaseparaundiagnósticodiferenciadodelasbarrerasal crecimiento de una unidad de análisis particular. Varios elementos adestacar en este enfoque son: i) cada unidad de análisis (en este caso, la regiónApurímac)esunaunidadparticularconcaracterísticasparticularesybarrerasparticularesalcrecimiento;ii)lasbarrerasalcrecimientopue-densermuchas,perocadabarrerageneraunconjuntodistintode“sín-tomas”, y estos a su vez son explicados por una secuencia de causalidad específica(un“síndrome”);iii)identificarlospermiteentenderlanatura-leza exacta de las barreras (síntomas), las causas de las barreras (síndro-mes),ylarelevanciadelasbarrerascomotales(cuánrestrictivassonparaelcrecimiento).Porejemplo,analizarlospreciosbrindainformaciónsobre

1 Hausmann, Ricardo, Dani Rodrik y Andrés Velasco (2005). Growth Diagnostics. Kennedy SchoolofGovernment,HarvardUniversity.

2 Hausmann, Ricardo, Bailey Klinger y Rodrigo Wagner (2008). Doing growth diagnostics in practice: a ‘Mindbook’. CID Working Paper N° 177, Center for InternationalDevelopment, Harvard university.

1. Metodología


los retornos marginales de factores como la educación o el crédito, y sobre sielproblemaesunodeofertaodedemandaenelmercadorespectivo(unbajoniveldecréditoenuncontextodebajas tasasde interés indi-caríamásunproblemadebajademandadecréditoqueunodeoferta).Siguiendoconelejemplodeunbajoniveldelcrédito,alternativamenteaproblemasdedemandauoferta,laslimitacionespodríanestarenlaarti-culaciónentrelademandaylaoferta(intermediaciónfinanciera),oenlaofertadefactorescomplementarioscomolainversiónpúblicaquemejo-renlosretornosesperadosdelainversiónprivaday;porlotanto,estimu-lenlaintermediaciónfinanciera. Parasuimplementación,lametodologíaproponeelusodeun“árboldedecisión”quesebasaenunmodelosimplificadodecrecimientoquepuede ser afectado por diferentes factores. La principal propiedad de este modelo es que establece que en una senda de crecimiento balanceado, latasaalacualcrecelaeconomía,queesigualalatasaalacuallosacti-vos (el capital) son acumulados, es una función de la diferencia entre el retornoesperadodelaacumulacióndeactivosyelcostodeestosactivospara los agentes privados que los acumulan. Así, a mayor diferencia entre retornos esperados y costo, mayor será el esfuerzo de inversión. La siguiente ecuación expresa el planteamiento central del modelo: g = f (r(1 – t) – r) [1]

Donde: g = tasa de crecimiento de la economía r = retornos sociales esperados de la inversión (1 – t) = proporción de “r” que puede ser apropiada privadamente r = costo de oportunidad de los recursos necesarios para invertir

Estaecuaciónreflejalapotencialnaturalezadelasbarrerasalcreci-miento: retornos privados esperados de la inversión r(1 – t)bajos,ocostode financiamientor alto. Esto configura dos escenarios posibles: i) lasoportunidadesde inversiónpresentanbajos retornosesperadosparaelsector privado, o ii) existen oportunidades de inversión rentables para el sectorprivado,peroelcostodefinanciamientoesalto.Asuvez,elprimerescenariodebajosretornospuededebersea:i.1)bajosretornossociales

13Metodología

(bajot),o i.2)bajaapropiabilidadesperada(bajo(1–t)). Mientras que elescenariodealtocostodefinanciamientopuededebersea:ii.1)bajosnivelesdeahorroagregadoporbajosahorrosdomésticosybajoaccesoaahorrosexternos,oii.2)bajaintermediaciónfinanciera. Estametodología,diseñadaoriginalmenteparaanalizarlasbarrerasdel crecimiento económico de un país, fue ajustada para su aplicaciónal análisis del crecimiento económico a nivel subnacional por Schliesser (2009)3.Laadaptacióndelmarcoanalíticosecentraenlaidentificacióndebarreras que pueden presentar variación interregional, ya que no todas las barreras que son relevantes cuando la unidad de análisis es el país, lo son cuando la unidad de análisis es el nivel subnacional (regional en este caso). Losfactoresquemuestranvariacióninterregionalserían“lamásprobablefuente de varianza en términos de crecimiento económico a nivel subna-cional”,ydeahílaimportanciadetomarloscomoelpuntodepartida(“elprimerconjuntodehipótesisquedebeserevaluado”)enelanálisis4. El documento de Armendáriz et al (2011)5 que aplica la metodolo-gíaajustadaparaanalizarlasbarrerasalcrecimientodelaregiónJunínsetoma como referencia de aplicación al caso peruano regional. También será un referente importante para el presente estudio el documento de Hausmann y Klinger (2008), que aplica la metodología para el análisis de las barreras al crecimiento del perú6. Enelesquema01sepresentael“árboldedecisiónajustado”paraelanálisis del crecimiento económico a nivel regional. La lectura del árbol es dearribahaciaabajo:cadanodotienehaciaabajosusposiblescausas.Elárbolajustadoempiezaconelproblemadebajosnivelesdeproduccióny crecimiento: se asume que la inversión privada y el emprendimiento sonbajos,ycomoconsecuenciadeellolosnivelesdeproducciónycreci-mientosonbajos(elárboldedecisiónoriginalempiezaconelproblemade

3 Schliesser, Reinier (2009). Aplicación de la metodología de diagnóstico de crecimiento en el ámbito subnacional (Mimeo). Referenciado en: Armendáriz et al (2011).

4 Armendáriz et al (2011), p. 123.5 Armendáriz, Edna, Luis Felipe Zegarra y Fidel Jaramillo (2011). Las barreras al

crecimiento económico en Junín. Lima: BID y CIES.6 Hausmann, Ricardo y Bailey Klinger (2008). Growth diagnostics in Peru. CID Working

PaperN°181,CenterforInternationalDevelopment,HarvardUniversity.


bajosnivelesdeinversiónyemprendimiento).Labajaproducciónyelbajocrecimientopuedendeberseabajosretornosdelaactividadeconómica,oaunelevadocostodefinanciamientoyfaltadeaccesoalfinanciamiento.Los bajos retornos pueden a su vez deberse a bajos retornos socialesporbajocapitalhumano,mala infraestructuraounageografíaadversa;oaunabajaapropiabilidadde losretornosa la inversión,por fallasdelGobiernosubnacional(riesgosmicroeconómicosoinstitucionales,yries-gosmacroeconómicosofiscales),oporfallasdemercado(problemasdeautodescubrimiento y coordinación). Por su parte, el elevado costo del financiamiento y la falta deaccesoalfinanciamiento(incapacidaddeadquirirrecursosfinancierosaunatasa“razonable”parapoderinvertir),puedendeberseabajosnive-lesdeahorrooaunabajaintermediaciónfinanciera(losproblemasenlamovilizacióndelosahorrospuedenasuvezdeberseaunabajacom-petencia,altoriesgooaltocosto).Elconjuntodefactoresquepuedenafectarelcrecimiento(lasramasdelárbol)puedengenerarcomplejasinteracciones, de manera que no debe interpretarse que la presencia de untipodebarrerasexcluye lapresenciadeotras.Laproductividadesuntemacentraldelmarcoanalítico:todalaparte(izquierda)delárbolreferidaalosbajosretornosdelaactividadeconómicaevalúalosdeter-minantesdelaproductividadquepodríanincrementarlademandadeinversión. Deacuerdoalametodología,paraqueunabarrerapuedasercalifi-cadacomorestrictiva,debepresentarcuatrocaracterísticas: i)elpreciosombradelabarreraesalto,locualsignificaquesiselograraremoverlabarrera, el impacto en crecimiento sería grande (los precios sombra pue-den aproximarse por precios explícitos o implícitos de mercado u otros síntomasdedemanda insatisfecha); ii) los cambiosen labarreradebenproducir cambios significativos en la función objetivo, lo cual sigue lamisma idea de que lograr reducir una barrera debe generar un aumento en la inversión; iii) los agentes económicos están tratando de superar o evadir la barrera; iv) los agentes menos intensivos en una barrera (menos afectados por una barrera) tienen más probabilidades de sobrevivir ycrecer, y viceversa (entonces, leestará yendomejoraaquellosagentesque estructuralmente eran menos intensivos en el factor limitado, o que podían evadir la necesidad de este factor).

15Metodología

Finalmente, para la aplicación del “árbol de decisión ajustado” enel análisis del crecimiento de una región tan pobre como Apurímac, es importante considerar una advertencia que plantea la metodología: no porelhechoquemuchosfactoresesténmalalavez,sepuedeafirmarquetodossonbarrerasalmismotiempo;hayqueidentificaraquellasbarrerasque están realmente en peor situación y que hacen que las demás sean relativamentemenosrestrictivas. A continuación se presenta la aplicación de la metodología parael análisis de las barreras al crecimiento de Apurímac y sus resultados. Algunas precisiones al respecto: i) los resultados del análisis deben ser valorados desde la idea central que la metodología propone: hacer un diagnósticodelasbarrerasalcrecimiento,asociandoelcrecimientoalaacumulacióndeactivos(alainversiónprivada);yii)lametodologíaestádiseñadaparaanalizarestructuraseconómicashomogéneas7, y aunque en principio el ámbito regional podría ser más homogéneo que todo un país, en el caso de Apurímac (como en muchas regiones del país) no hay sino enormes diferencias entre los núcleos dinámicos de la región y las mayoritarias zonas pobres, además de las diferencias al interior de cada uno de estos sectores.

7 Armendáriz et al (2011), p. 123.


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Reseñahistórica,visióngeneraldelaregiónyprincipaleshechosestilizados 17

2.1 Reseñahistóricayvisióngeneraldelaregión a. Reseña histórica8

Apurímac como departamento surge en el año 1873. Sin embargo, lascircunstancias de su creación no dan cuenta de una tradición como unidad geográfica o funcional del Estado Inca o la etapa colonial, ni tampococomo unidad identitaria étnica o de otra naturaleza. La idea de queApurímaccomoterritoriodepartamentalsea“unaficción”9 responde al hechodequelasmotivacionesdesucreaciónestuvieronprincipalmenterelacionadas a intereses de hacendados poderosos de la zona de Abancay (el departamento se crea con Abancay como su capital), como las familias Trelles y Samanez, quienes veían en la creación del departamento una alternativaparanoestar a la sombra (política yfiscal) delCusco10. Así, para la creación del departamento de Apurímac se toma por un lado la provincia de Andahuaylas (actuales provincias de Andahuaylas y

8 BuenapartedelasseccionesdelareseñahistóricacorrespondientesalasetapasInca,colonial y republicana se basan en información proporcionada por el historiador Jaime Urrutia, y en: Urrutia, Jaime (sin fecha),Demografía y tributación en Andahuaylas (Mimeo).

9 EntrevistaconJaimeUrrutia.10 Preferíanser“cabezaderatónynocoladeleón”.

2. Reseñahistórica,visióngeneral de la región y principales hechosestilizados

[17]


Chincheros11), que tradicionalmente pertenecía al departamento de Ayacucho (durante la Colonia, Andahuaylas perteneció al corregimiento yposteriorintendenciadeHuamanga,convertidoeneldepartamentodeAyacucho en la República). por otro, se toman las provincias de Abancay, Cotabambas (actuales provincias de Cotabambas y Grau12) y Aymaraes (actuales provincias de Aymaraes y Antabamba13), que tradicionalmente pertenecían al Cusco (el corregimiento y posterior intendencia del Cusco comprendíaestostres“partidos”oprovincias).AbancayyAndahuaylasseconstituyendesdeeliniciodesuhistoriacomoterritoriosintegradosalosnúcleospolíticosyeconómicosdelaregión. Antes de y durante el Estado Inca la historia de estas dos zonas es disímil.Abancayeraunterritoriopobladopormitimaes(noétnicos)colo-cados ahí por el Estado Inca con la función de producir maíz para el Estado (cultivofundamentalparasugestióneconómica).Porsuparte,Andahua-ylas era en la etapa preinca parte del territorio de la etnia Chanka14. Esta etnia fue desplazada durante la dominación Inca, aunque su relevancia se mantuvo en toda la región durante el periodo Inca, evidenciándose en la difusióndelquechuachanka(diferentedelquechuacusqueño)hastaelríoApurímac (actual frontera entre Apurímac y Cusco). Estasdiferenciasenlasraícesculturalesehistóricasdeestosdosejesde la región se reflejanen la actualidad, con la zonadeAndahuaylas yChincheros,teniendocomoreferentes identitariosa laculturaChankayal antropólogo y escritor José María Arguedas (nacido en Andahuaylas); mientrasqueestosreferentessonajenosalazonadeAbancay. DurantelaColoniaseforjanimportanteshaciendas,tantoenlazonade Andahuaylas como en la de Abancay. La importancia de Andahuaylas data de inicios de la Colonia, con una alta concentración de tributarios y de manodeobraparaeltrabajoenobrajes,ganaderíayproducciónagrícola,

11 Chincheroscomoprovinciareciénfuecreadaenelaño1983.12 LadivisióndelaprovinciadeCotabambasenlasprovinciasdeGrauyCotabambasdata

delaño1919(Grau)y1960(Cotabambas).13 La división de la provincia de Aymaraes en las provincias de Aymaraes y Antabamba

datadelaño1871.14 Documentoscolonialesdancuentadelapresenciade“chankasdelvalle”enelvalle

del Chumbao (San Jerónimo, Talavera y Andahuaylas) y de “chankas de las punas”(Pampachiri,Huayana,HuancarayyCachi).Ver:Urrutia,Jaime(sinfecha),p.6.


llegando a comerciar con Lima y potosí15.Enparticular,surgenhaciendascañeras,llegandoaconstituiresteelprincipalproductodeexportacióndela región en la Colonia. Igualmente, en la zona de Abancay habría habido unaveintenadecentrosdeproduccióndecaña16, que posteriormente se constituyenenhaciendasquelleganaalcanzarmayordesarrollo,tamañoy poder económico que las de la zona de Andahuaylas. Ladiversidaddezonasgeográficascomprendidasenlaregión(punas,zonas alto andinas, valles interandinos y yungas) daba lugar a una varie-daddeactividadesproductivasagropecuarias,condisponibilidaddepas-tosparalaproduccióndecamélidos,vacunosyovinos,ydedistintostiposdecultivosaltoandinos(tubérculos)yotroscomomaíz,cocaycaña. por su parte, zonas como Aymaraes y Cotabambas habrían tenido una tempranaactividadminera(minascomoPachaconasyChuquingaenlasactuales provincias de Antabamba y Aymaraes, Cochasayhuas y Haquira en las actuales provincias deGrau y Cotabambas, entre otras), aunqueeran de menor importancia respecto de los principales centros mineros de la Colonia17. El sistema colonial generó en zonas como Andahuaylas una disminución creciente de la población (y por lo tanto de los indígenas contribuyentes), como resultado de epidemias y el propio mecanismo de enriquecimiento colonial a costa de la población indígena. Al igual que en el resto del país, la independencia y el inicio de la Repúblicamuestranenlaregiónlacomposiciónétnicaysocialforjadaenla Colonia y que se consolidaría a lo largo de la República: una población indígenaconcentradaenlaszonasdepuna(repartimientosdeindígenas),dondehay;porlotanto,presenciamayoritariade“indígenascontierras”(posteriores comunidades indígenas); haciendas en los lugares que no son puna (pisos suni, quechua y yunga), con una importante presencia de españolesymestizos(“forasterossintierras”);yalgunapequeñapropie-dad en los valles18.Posteriormenteestoseconstituiríaenunaestructura

15 Urrutia,Jaime(sinfecha),pp.2-5.16 INEI (1999). Conociendo Apurímac – 1999. En: http://www.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/Est/Lib0279/indice.htm17 INEI (1999).18 Categorías y estadísticas de inicio de la República (1828 - 1836), documentadas en:

Urrutia,Jaime(sinfecha),pp.6,8.


desigualdetenenciadelatierra,graciasaunsistemapolíticorepublicanoquebeneficióalaséliteslocalespoderosas(gamonales)ydiolugaraunprocesodeapropiacióndelastierrascomunalesquefueparticularmenteintenso a lo largo del siglo XIX, generando como resultado que la mayor cantidaddelashaciendasseanrepublicanas(ynocoloniales). Estos procesos históricos también determinaron el origen tradicional de las comunidades campesinas de la región a partir de las comunida-desindígenas(elcambiodedenominaciónde“comunidadesindígenas”a“comunidadescampesinas”reciénocurreenelaño1969),lascualesasuvezerangruposdefamiliasindígenasafectadosporlosrepartimientosdeindígenas y las encomiendas coloniales. Los inicios republicanos también se caracterizan por la debilidad o la inexistencia del Estado en la región, lo cual da lugar a un fuerte debi-litamiento del control tributario, y a que se fortalezcan poderes locales gamonales que acentúan sus rasgos feudales. Hacia mediados del siglo XIXsehacemanifiestaunacrisis regionalaceleradapor lascaracterís-ticasdelEstadorepublicano,lacualseevidenciaenelreplieguedelashaciendas y las comunidades indígenas de los circuitos comerciales, a locualsesumanepidemiasysequíasquegenerancuantiosaspérdidasproductivasymuertesenlaregión.Estacrisisalcanzasumayorintensi-dadenlaszonasdemayorproducciónmercantil.Así,porejemplo,haciafinesdelsigloXIXlashaciendascañerasseextinguenycrecelaactividadganadera, llegando a asumir el otrora importante rol que habían tenido lashaciendascañeras 19. Ensuma,elperiodorepublicanonoalteródemanerasignificativala estructura de tenencia de la tierra ni la composición social que sedesarrolló durante la Colonia, sino que, por el contrario, la ausencia del Estado dio lugar a la consolidación de poderes económicos locales, los cualessereflejabanenlashaciendas,enelaccesodesigualalatierraendetrimento de los sectores tradicionalmente excluidos (los indígenas), y en el estilo de gestión pública del departamento de Apurímac. Laexclusión de la población indígena, sector importante de la población de la región (como porcentaje de la población y como presencia de

19 Urrutia,Jaime(sinfecha),pp.2,5-13.


comunidades campesinas tradicionales), es así un factor históricamente característicodeApurímac. La Reforma Agraria de la década del sesenta (Gobiernomilitar deJuan Velasco Alvarado) llega a la región en este contexto, con comunida-des tradicionales que convivían con las haciendas; haciendas en diferentes zonas de la región, siendo las de Abancay las más importantes y grandes que las de Andahuaylas; y algunas zonas de valles (por ejemplo, entreAndahuaylas y Chincheros) donde también habían hacendados, pero era másimportantelapresenciadepequeñospropietarios.Uncapítulorele-vantedeesteperiodoeslatomadetierrasdeAndahuaylasylasuscripciónde las Actas de Tocsama y Huancahuacho (1974), movimiento campesino impulsadoentreotrosfactoresporlallegada“tardía”delaReformaAgra-riaalazona(cincoañosdespuésdesupromulgaciónoficial)20. Sobre el impacto de la Reforma Agraria en la región, hay tres factores relevantes para analizar. En primer lugar, la mayoría de las haciendas de Apurímac eran en ese momento poco rentables, con una producción bási-camente para el consumo, pocos excedentes para el mercado, y teniendo como soporte una mano de obra casi gratuita21. En segundo lugar, están lasestadísticasoficialesquedancuentadelosbajosnivelesdeafectaciónde grandes propiedades en la región22, a lo cual se suma la ausencia de cambiosinstitucionalesquehicieransostenibleslasreformasimplemen-tadas; en suma, al igual que a nivel global del país, la afectación fue tan pequeñaquenollegóasignificaruncambioprofundoenlaestructuradelatenenciadelatierra23.Sinembargo,hubounimpactopositivocolateralen los procesos que dieron lugar al avance en la autopercepción democrá-ticaydeciudadaníadelapoblacióntradicionalmenteexcluida,acompa-ñadodedinámicasmigratorias,decrecimientourbano,degranexpecta-tivaporelaccesoalaeducacióncomoherramientademovilidadsocialyde mayor acceso a los cargos públicos locales.

20 Monge, Carlos (1989), pp. 70-71. 21 EntrevistaconJaimeUrrutia.22 EldocumentodelINEI(1999)estimaunaafectacióndesoloel5%delagranpropiedad

en el departamento de Apurímac.23 DelCastillo,Laureano(2004),p.114.


b. Visión general de la región

Estasparticularidadesenelorigenyevolucióndelaregiónsereflejanenlaactualidadenlaausenciadeunamacroidentidadapurimeña,porencimadelasidentidadessubregionales.Másaún,esconocidalarivalidadentrelosdosprincipalescentrospolíticosyeconómicosdelaregión:Abancayeselcentropolíticoformal,peroAndahuaylasconcentralamayorpoblaciónde la región, así como el mayor movimiento económico. Esta rivalidad se traduceenineficienciasenlagestiónpúblicasubnacional(enunaregióncuyo segundo componente más importante del pBI sectorial son los servi-ciosgubernamentales),conciertaalternanciaentreagrupacionespolíticasandahuaylinas y abanquinas en la conducción de la región (predominando hasta ahora las primeras), y que tienden a favorecer a sus respectivosvotantes. Se refleja, además, en limitaciones para alcanzar consensossobre inversiones fundamentales en infraestructura económica (como el caso de la carretera Abancay - Andahuaylas); y en un centralismo regional que concentra la burocracia y la inversión pública en ambas ciudades, en desmedro de los demás distritos de ambas provincias (Andahuaylas como provincia es la tercera más pobre de la región) y del resto de la región, en particulardelaszonasmáspobresdelrestodeprovincias. La región presenta dinámicas económicas poco integradas, más allá queAndahuaylasyAbancayseanconjuntamenteelejeeconómicodelaregión. por un lado, las provincias de Andahuaylas y Chincheros son la fuente de abastecimiento de Ayacucho (circuito comercial tradicional-mente fuerte) con producción agrícola y ganadera de su valle Chumbao y sus zonas alto andinas. Dichas provincias son las de mayor potencial agro-pecuariodelaregión,yestaactividadeconómicaeslamásimportanteenla producción regional. por otro lado, está la tradicional vinculación económica de Abancay al Cusco, con una ubicación privilegiada respecto de la carretera interoceá-nica con conexión a Lima (Abancay - Challhuanca - puquio - Nazca - Lima) yalCusco,yconunaproducciónagrícola relativamentepequeñadesuestrecho valle (pachachaca). Porúltimo,desconectadasdeamboscircuitos,estánlaszonasaltasdel departamento (provincias de Aymaraes, Antabamba, Cotabambas yGrau), conuna vocaciónprincipalmentede crianzadealpacas en sus


punas,actividadtradicionaldelascomunidadescampesinasqueenfrentagrandesriesgosycostos,ygeneraunaproduccióndefibradebajacali-dadconfuertesbarrerasensuarticulaciónalmercado.Estaszonasaltasse caracterizanpor subaja densidaddemográfica, una importantepre-sencia de población indígena y sus comunidades campesinas, la ausencia debienesyserviciospúblicos,ladesarticulacióndela(reducida)redvialregional, y por tanto, por su mayor incidencia de pobreza. Factores que tambiénexplicanlamayorintensidadquetuvolaactividadterroristaenestas áreas. Si bien la principal actividad económica en la región es la agrope-cuaria, losserviciosenconjunto(comercio,turismo,transportesyotrosservicios)sontambiénimportantes.Así,hayunadiversidaddeactividadesgeneradoras de ingresos no agropecuarios, cuyo dinamismo se ha intensi-ficadoenlasúltimasdécadas,aunqueconcentrándoseenAndahuaylasyAbancay. Esta dinámica económica regional se ha dado paralelamente al creci-miento del ámbito urbano, y a la transformación del ámbito rural: mayor articulaciónconel sectorurbano,diversificacióndeactividadesagrope-cuarias y no agropecuarias y complementación de ingresos, comunidades campesinasasumiendonuevosrolesidentitarios,socialesydepromociónde emprendimientos que son conducidos por organizaciones de comune-ros, en el contexto de los gobiernos locales con mayor protagonismo en la provisión de bienes y servicios públicos, y migración interna del campo a la ciudad y hacia las principales urbes del país. La exclusión y la pobreza son rasgos fundamentales de la región. La desigualdadenelaccesoalatierra,surgidaaraízdelosprocesoshistóri-cosdelaColoniaylaRepública,nologróserrevertidaomitigadasignifi-cativamenteniporlaReformaAgraria,niporloscambiosenlalegislaciónde tierras ocurridos durante los años ochenta (colapso de losmodelosdepropiedady gestiónasociativa implementadospor laReformaAgra-ria, parcelación, incentivos a la formación de comunidades campesinasyreconocimientodelasmismas),losañosnoventa(impulsoalaprivati-zacióndetierras,peroexcluyendoalascomunidades,especialmenteenel ámbito de sierra), o los hechos más recientes que han devenido en el estancamiento de la discusión sobre el tema de la propiedad comunal e individual.


Sibienhahabidociertademocratizaciónenelaccesoalosrecursosymercados,reflejadaprincipalmenteenlaimportantedinámicadelosmicroemprendimientos urbanos y rurales, la exclusión -entendida como proce-sosqueexcluyenindividuosdeunaparticipaciónplena(económica,socialypolítica)enlasociedad,conmecanismosdeasignaciónderecursos,rela-cionesdepodere identidadessocialesyculturales-persisteyexplicaengran medida tanto la mayor incidencia de la pobreza en la región como su bajocrecimientoeconómico,situaciónquesepresentaconmayorgrave-dad en el ámbito rural y en el sector indígena de la población. La exclusión económica de amplios sectores de la población se mani-fiestaenlamayorpobrezadelaszonasruralesylaproblemáticaagrope-cuaria:altoriesgoclimáticoydeprecios;parcelasfragmentadasydisper-sas;ausenciadetítulosdepropiedadindividualydelicenciasdeusodelagua de riego; ausencia de organizaciones de productores; mayores costos y limitado acceso al crédito, insumos, tecnología de producción, transfor-mación, capacitación y asistencia técnica; ausenciade riego tecnificadoe infraestructuradealmacenamientoytransformación;bajosnivelesderendimientosyproductividad,ybajacalidadde laproducción;mayorescostos de transporte y costos de transacción; y, limitada articulación alosmercados (articulaciónalmercadoabierto,muypocaagriculturadecontrato con incumplimiento de acuerdos por parte de los productores y lasempresas,asimetríasenladistribucióndelriesgoqueperjudicanalosproductores). El problema de exclusión económica semanifiesta también en lasmayoresbarrerasqueenfrentalapoblaciónurbanapobreparaarticularsealosmercadosclave,comolosserviciosmicrofinancieros,capacitaciónytecnología, mercados de productos e insumos, y la falta de capacidades paraarticularsecompetitivamentealmercadolaboral.Alocualseañadela vulnerabilidad como problema transversal (shocks externos de mer-cado,climáticosyotrascatástrofes,yshocks internos de los hogares como enfermedad, accidentes y fallecimiento), en el contexto de la ausencia de mecanismos efectivos para la gestióndel riesgo: sistemadeprotecciónsocial sumamente limitado (circunscrito básicamente al sistema de salud pública),yausenciademicrosegurospara losdistintostiposderiesgos.Ademásdeunsistemaeducativodemuybajacalidadyquenoconsideralasparticularidadesculturalesde lapoblación.Ensuma,unaregióncon


predominanciadelapequeñapropiedadylapequeñainversiónprivada,sincondicionesnipolíticasquecontribuyanasuperar losretosqueellosupone en términos de crecimiento económico y desarrollo. A esto se suman procesos de exclusión étnica (cultura, social y polí-tica,ademásdeeconómica)queafectanalapoblaciónindígena,refleja-dos no solo en los problemas descritos, sino en episodios tan lamenta-bles como la mayor intensidad con que regiones como Apurímac fueron afectadasporlaviolenciapolíticaquesedioenelpaísdurantelosañosochenta y noventa24,quegenerócuantiosaspérdidashumanasyeconó-micas,ypusodemanifiesto la fracturasocialdelpaís.Comoloenfatizala Comisión de la Verdad y Reconciliación, esta violencia afectó más a la población pobre, rural e indígena del perú. El Estado, a nivel central y descentralizado, es un actor importante en elprocesoinstitucionalquedalugaralaexclusiónqueafectalaregiónyparticularmentealossectoresdemayorpobreza,ruraleseindígenas.Alinterior de la región, es patente la desigualdad en la concentración geo-gráficadelainversiónpúblicayelcentralismoregional.Enlacomparacióninterregional, Apurímac muestra menores niveles y calidad de bienes y servicios públicos respecto de otras regiones del país. En este contexto se da el reciente ingreso de la gran minería en la región,quebuscaresaltarsucondiciónde“mineríamoderna”,conmejortecnologíaymenorimpactoambientalysocialenoposiciónala“mineríatradicional” (condiciónquesolopodráverificarseconeltiempo), yquecoexistiráconlamineríainformaldepequeñaymedianaescala.Sobrelosefectos que pueden esperarse en términos del impulso de la minería al crecimiento de la región, están los posibles encadenamientos hacia atrás en los mercados locales de las zonas en las que operen las minas, la inver-sión directa de las empresas en infraestructura económica y vía acciones deresponsabilidadsocial,yelfinanciamientodeinversiónpública(nacio-nal y subnacional) con impuestos y regalías mineras. Sin embargo, es importante que adquiera prioridad en la agenda regionalelconjuntoderetosrelacionadosconlascapacidadesrealesde

24 Apurímac fue la quinta región del país más afectada en términos de muertos y desaparecidos reportados a la Comisión, después de Ayacucho, Junín, Huánuco y Huancavelica. Ver: Comisión de la Verdad y Reconciliación (2004).


la minería de contribuir con el crecimiento y más ampliamente con el desarrollodeApurímac:bajacapacidaddegeneracióndeempleonocali-ficado;funcionalidaddelainfraestructuraeconómicadesarrolladaporlasempresas mineras respecto de las necesidades de la región; capacidades institucionalespúblicasparaunaadecuadagestióndelosmayoresingre-sosfiscales,demaneraquepuedancanalizarserecursosdelsectorminerohaciaeldesarrollodecapacidadesproductivasenotrossectoresyhaciapolíticassocialesparaimpulsaruncrecimientomásinclusivo;comporta-mientosrentistasdeactoresprivadosypúblicos,dentroyfueradelámbitolocal;externalidadesnegativascomoeldesplazamientodepoblaciones,eldañoambientalylospasivosambientales,ydañosalacalidaddevidadela población; el impacto de las externalidades ambientales en la viabilidad deotrasactividadesgeneradorasdeingresodelapoblacióncomolaagri-cultura;yelsurgimientodeconflictossocialesasociadosaestosfactores,lademandademayorparticipaciónen ladistribucióndebeneficios,asícomoeloportunismodeotrosactoresconagendasdistintas. Finalmente,a laproblemáticadescrita seañadeelnarcotráfico, yaque las zonas de Andahuaylas y Chincheros son punto de salida de la droga del valle de los ríos Apurímac y Ene (VRAE); y por lo tanto, zonas de lavado de dinero con grandes patrimonios locales que se generan rápidamente a partir de esta actividad. Los impactos de esta creciente actividad ile-galestánasociadosa lospoderosos incentivoseconómicosal lavadodedinero, lacorrupciónalimentadaporestos incentivosy laviolenciaquegeneralaactividadtantoporlarepresióndelnarcotráfico,comoporlaspropiaspugnasentrelosnarcotraficantes. Los procesos de exclusión que afectan a la región generaron antes un contexto propicio para la violencia terrorista y hoy generan un contexto favorableparaelnarcotráficoyelnarcoterrorismo.

2.2 Principaleshechosestilizados

La metodología propone empezar con la descripción del proceso de creci-mientodelaregiónenanálisis,conelobjetivodetenerunapercepcióndelargoplazodeestecrecimiento,ypoderidentificarcuáleslapreguntaenrelación al crecimiento que la metodología buscará responder.


La aplicación de la metodología para el análisis de las barreras al cre-cimiento del perú (Hausmann y Klinger, 2008) concluye que el crecimiento experimentadoporelpaísapartirde ladécadadelnoventaesen rea-lidad la recuperación de un periodo prolongado de colapso en el creci-mientoeconómico (que comenzóafinesde los años setenta), causadoa su vez por la caída de los términos de intercambio de las principales exportaciones (caída de los precios internacionales de los sectores expor-tadores primarios como la minería e hidrocarburos, y productos agrícolas tradicionales)25,ylaincapacidaddelpaísdeajustarsuofertaexportablemoviéndoseaexportacionesalternativas(enelperiododecolapsodelasexportacioneselsectordehidrocarburosymineríaconstituíael66,5%delacanastaexportadora,yelsectordeagriculturatradicionalel12,2%,enelperiododerecuperaciónlosporcentajeseran74,2%y1,7%respectiva-mente):Noexistíaysiguensinexistiractivosycapacidadesparamoverseaproductosnuevosymássofisticadosqueconstituyanunaofertaexpor-tablemásdiversificadaydemayorvaloragregadoquepuedaimpulsarelcrecimiento a futuro. El colapso en las exportaciones habría causado una crisis en la balanza depagos,asícomounacrisisfinancierayfiscal(endeudamiento),ehipe-rinflación, lascualesfueronposteriormenteacompañadaspor laviolen-cia terrorista y las graves consecuencias de esta en la pérdida de capital humanoycapitalfísico(infraestructura)26. En el actual contexto de creci-mientosostenidoenlosúltimosaños,señalanlosautoresquelaspregun-tas relevantes para el caso peruano serían por qué este crecimiento no se reflejaenelingresodelhogarpromedio(elcrecimientodelPBIper cápita sobreestimalamejoradelbienestaryaquehasidomayoralcrecimientodel consumo, el empleo formal, los salarios reales y el ingreso nacional), ni en las regiones más pobres27. De allí se deriva la importancia del análisis de las barreras al creci-miento de las regiones más pobres del país, como es el caso de Apurímac.

25 El periodo analizado por los autores es 1890-2007. El periodo de colapso de las exportaciones es 1979-1993, y el periodo de recuperación 1993-2007.

26 Hausmann y Klinger (2008), pp. 3-10, 25; Hausmann, Klinger y Wagner (2008), pp. 48-49, 87.

27 Hausmann, Klinger y Wagner (2008), p. 56; Hausmann y Klinger (2008), p. 36.


Análisis para el cual el presente estudio se plantea como preguntas cen-trales qué barreras están determinando que la región sea -persistente-mente-unade lasmáspobres, conundesempeño inferioraldevariasotras regiones (vecinas y no vecinas, y respecto de regiones comparables) yaldelpaísensuconjunto. Otro aspecto que sustenta la importancia del análisis de Apurímac es que, siendo según los autores la falta de descubrimiento de nuevas actividades de exportación la principal barrera al crecimiento del país,adquieregranimportanciaelhallazgoqueunodelossectoresqueconstituyeuna oportunidad para una futura transformación estructural productivahaciaexportacionesmássofisticadases laagriculturano tradicionalquees un sector intensivo en empleo rural, además del procesamiento de alimentos28. Dada la importancia de la población rural en Apurímac (quinta región másruraldelpaíscon54,1%depoblaciónrural),yelpotencialdesupro-ducción agrícola no tradicional (con productos como menestras, palta, anís,manzanilla, menta, kiwicha, quinua, fibra de alpaca, entre otros),resulta fundamental analizar las barreras a su crecimiento. Más aún si estosautoresenfatizanlaausenciadenuevasactividadesorientadasalaexportaciónenelámbitourbano;yporlotanto,el“descalce”generadopor una población mayoritaria y crecientemente urbana, pero oportunida-des en sectores intensivos en empleo rural: más allá de verlo como un des-calce,podríapensarseenmejorarlasoportunidadesqueofreceelámbitoruralparaquedejedeexpulsaralapoblaciónhacialasurbesysereduzcala presión sobre estas; más ampliamente, podría pensarse en cómo pro-mover el desarrollo descentralizado del país, y tanto en los espacios rura-lescomourbanos.Estosobjetivosrequierenlamejoradeincentivosaladiversificaciónproductiva y el valor agregado, tantopara la produccióndestinadaamercadosexternos,comoparalaproducción“exportada”porregiones predominantemente rurales hacia otras regiones del país (mer-cadodoméstico). Enelgráfico01sepresenta la seriedelPBI regionalenelperiodo1970-2009.Sepuedeidentificartresgrandesciclos:1970-1992(expan-

28 Hausmann y Klinger (2008), pp. 20-23, 36, 39.


sión y contracción), 1993 - 2002 (expansión y contracción), y 2003 - 2009 (expansión sostenida) periodo en el que la economía regional habría empezado a recuperarse, aunque logrando hasta ahora apenas superar el pico alcanzado en 1982.

Enelgráfico02sepresentalaevolucióndelPBIper cápita regional en el periodo más reciente de 2001 - 2009, durante el cual la región creció anualmenteenpromedio4,8% (ritmomuy similar al delPBIper cápita nacionalquecrecióaunpromediode4,7%).Paraunamiradademáslargoplazo de la evolución del pBI per cápitaregional,setieneladatareportadaporSilvaLira(2003),quienestimaqueenelperiodo1970-1980Apurímaccrecióanualmenteenpromedio1,9%(elpaíslohizoaunritmode1,2%),enelperiodo1980-1990lohizoen-3,5%(-3,3%anivelnacional),yenelperiodo1990-1995lohizoen3,2%(igualalpromedionacional)29. Según data del INEI, en el periodo 1995 - 2000 la región creció anualmente en

29 Silva Lira, Iván (2003), p. 81.

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Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Silva Lira (2003) y del Instituto Nacional de Estadística e Informática.

Gráfico 01Evolución del PBI per cápita de Apurímac

(1970 - 2009) (1970 = 100)


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Gráfico 02Evolución del PBI per cápita de Apurímac

(2001 - 2009) (2001 = 100)

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática.

promedio 0,4% (0,8% a nivel nacional). Así, se tiene que la evolucióndel pBI per cápita es consistente con la del pBI regional. En términos per cápita, laúltimadécadahabríasido lademayorcrecimiento,siguiendomuydecercaladinámicanacional(gráfico03). EncuantoaldesempeñodeApurímacrespectodelasotrasregio-nesdelpaís,comosepuedeverenelgráfico04,Apurímacesunaregióncuyo crecimiento anual promedio del pBI per cápita en el periodo 2002 -2009(4,8%,octavaregióndemayorcrecimiento)essuperioralprome-dio regional (4,3%), y superior al de regiones comoMoquegua (3,8%)yLima(4,6%)quetienenelprimerysegundoPBIper cápita más altos delpaísrespectivamente.Respectoderegionescomparablespornivelessimilares de pBI per cápita e incidencia de pobreza, además de ser tam-bién regiones de sierra centro-sur y con presencia importante de pobla-ción indígena,setienequeelcrecimientodelPBIper cápita de Apurí-macessuperioraldeHuancavelica(1,5%),peroinferioraldeAyacucho(6,3%). Al relativamente alto nivel de crecimiento deApurímac en la últimadécada se opone el nivel del pBI per cápita regional y su evolución en el


Huancavelica Loreto

Huanuco

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Pasco Madre de Dios

Junin Ucayali Tumbes Cajamarca

Puno San Martín Piura

Apurímac Amazonas Ayacucho

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Crecimiento del PBI per cápita(Promedio 2002-2009)

Promedio*=3,528

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1970-1980 1980-1990 1990-1995 1995-2000 2001-2009

Apurímac Nacional

Gráfico 04Desempeño económico regional

Gráfico 03Crecimiento promedio del PBI per cápita de Apurímac y nacional

(1970 - 2009)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática.* Promedio simple de 24 regiones.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Silva Lira (2003), Banco Central de Reserva del Perú y del Instituto Nacional de Estadística e Informática.


periodo2001-2009(gráfico05),elcualindicaunestancamientoyaqueApu-rímac es en el 2001 la región con el pBI per cápitamásbajodelpaís(S/.1216),yocupaestemismopuestoenel2009(S/.1770),conlocualnosehamovidodelprimerlugardelprimerquintil(elquintildemenoresPBIporhabitante),ysiguesignificandopocomásdelatercerapartedelPBIper cápita promedio regional(S/.3528en2001yS/.4887en2009),ymenosdelatercerapartedel pBI per cápitanacional(S/.4601en2001,yS/.6625en2009). Estasituaciónesconsistentecon la ínfimaparticipaciónporcentualdelaregiónenelPBInacional:0,41%en2009,siendolasegundaregiónconparticipaciónporcentualmásbajaenel PBInacional; unpromediode0,48%enelperiodo1970-1995(segúndatadeSilvaLira,2003);yunpromediode0,49%enelperiodo1996-2009(segúndatadeINEIyelBCR). Como se puede ver, al 2009 el pBI per cápita de Apurímac estaba pordebajodeotrasregionestambiénubicadasenelprimerquintilcomo

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aPBI per cápita 2001PBI per cápita 2009

Gráfico 05Ranking de PBI per cápita regional

(2001 - 2009)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática.


Puno(S/.2800)yAyacucho(S/.2896),yderegionesubicadasensegundoquintilcomoHuancavelica(S/.3039)yCajamarca(S/.3295). El análisis de las regiones vecinas de Apurímac da información adi-cional sobre cuánto de la performance de la región podría atribuirse a la “vecindad”ycuántopodríaserespecíficoa laregión30. Apurímac limita poreloesteconAyacucho(primerquintilenambosaños),porelesteconCusco(segundoquintildePBIper cápitaen2001,tercerquintilen2009),yporelsurconArequipa(últimoquintilenambosaños);laregiónmantieneestrechosflujoscomercialesprincipalmenteconAyacuchoyCusco. Laheterogeneidaddeldesempeñodelasregionesvecinasindicaqueno necesariamente podría hablarse de pobreza en el vecindario, aunque sí en el caso de Ayacucho y Huancavelica (vecina de Ayacucho y muy cercana aApurímac).Siseamplíaelanálisisalámbitodeladenominada“macro-rregión sur”, conformada por siete departamentos del sur del país31, se intensificalafiguradelmenordesempeñodeApurímacconnivelesdePBIper cápita inferiores a regiones como Cusco y Arequipa ya mencionadas, yotras regionescomoPuno (segundoquintilenel2001,primerquintilenel2009),MadredeDios(cuartoquintilenambosaños),Tacna(últimoquintilenel2001,cuartoquintilenel2009)yMoquegua(últimoquintilenambosaños,yregiónconelPBIper cápita más alto del país). Elperfildelapoblaciónpobreenelpaíseseldehogaresmenosedu-cados,mayortamañodelafamilia,menordotacióndebienesprivadosymenoraccesoabienesyserviciospúblicos,predominanciadelaactividadagropecuaria,mayorimportanciarelativadelingresoindependienteres-pecto del ingreso dependiente (especialmente en el caso de los pobres extremos), mayor ruralidad, y condición étnica indígena (Trivelli 2010). Las características deApurímac de ruralidad de la población, presenciadepoblaciónindígenaypredominanciadelaactividadagrícola,graficanplenamenteesteperfildemayorpobrezaenelpaís. SegúnlaComisiónConsultivaparaEstimacióndelaPobreza(constituidaconelobjetivodegarantizarlacalidad,transparenciayconsistenciadelainformaciónsobrepobrezaeindicadoresafinesdelINEI),laregiónApurímac

30 Hausmann, Klinger y Wagner (2008), p. 51.31 Neyra,Gonzalo(2005).La economía de la Macrorregión Sur: Un análisis estructural.

CIES y universidad Católica Santa María.


esenelaño2010lasegundaregiónmáspobredelpaís(igualposiciónaladelaño2009)conunaincidenciadel63,1%,másdeldobledelapobrezaanivelnacional(31,3%),superioralapobrezadetodoelámbitorural(54,2%),yenlacomparacióninterregionalsuperasoloaHuancavelica(66,1%). Apurímac es además la región que en el periodo 2004 - 2010 mos-tró lamenor reducción de incidencia depobreza (gráfico06):mientraslapobrezaseredujoanivelnacionalen35,6%yanivelruralen22,3%,enApurímacsoloseredujoen3,2%,muypordebajodelamejoramos-tradaporregionescomoAyacucho(reducciónde15,2%)einclusoHuan-cavelica(reducciónde22,1%).Alinteriordelaregión,lamayorincidenciade pobreza se da en la provincia de Cotabambas, seguida de Antabamba, Andahuaylas,Grau,Aymaraes,Abancay,yfinalmenteChincheros32.

32 Mapa de pobreza distrital de FONCODES 2007.

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Pobreza 2004 Pobreza 2010

Gráfico 06Incidencia de pobreza por regiones

(2004 - 2009)

Fuente: Comisión Consultiva para Estimación de la Pobreza.


Apurímac Huanuco Ayacucho

Amazonas

San Martín Puno

Cusco Loreto

Huancavelica Piura Tumbes

Cajamaca Lambayeque

Ucayali La Libertad Junin Ancash

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Incidencia de pobreza %

Gráfico 07PBI per cápita y pobreza

(2009)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Comisión Consultiva para Estimación de la Pobreza y del Instituto Nacional de Estadística e Informática.

LaregiónApurímaccombinaademásbajosnivelesdePBIper cápita conaltosnivelesdepobreza(gráfico07),demanerasimilaraHuancave-lica,yadiferenciaderegionescomoAyacucho,Puno,CajamarcayCuscoque a pesar de tener pBI per cápitabajos,muestranmenoresnivelesdepobreza. Apurímaces laquinta regióndeporcentajemásaltodepoblaciónrural(54,1%)33,muyporencimadelpromedionacionalde24,1%,yporencima de regiones como Ayacucho (42%). La definición de poblaciónruralutilizadaporelINEIesresidualenelsentidodequeloquesedefinees la población urbana y, por tanto, la población rural es la diferencia entre la población total y la urbana. Un área urbana se define como aquella parte del territorio de undistritoenlaquehayporlomenos100viviendasagrupadascontiguamentey, además, se consideran como urbanas todas las capitales de distrito

33 INEI, Censo Nacional 2007.


aunque no satisfagan esta condición. Varios autores34 sostienen quebajoestadefinición se subestima lapoblación rural enelpaís. En todocaso,ladefiniciónutilizadatambiénpermitetenerunaaproximaciónaladispersióndelapoblaciónenlaregión,característicaqueescorroboradaporlabajadensidadpoblacionaldeApurímac. El análisis de la condición étnica de indígena aproximada por la len-guamaterna indígena (quechua,aymara,asháninka,otras lenguasnati-vas) muestra que Apurímac es la región de mayor presencia de población indígenaenelpaís(poblaciónindígenaandinaquechua).Estoseverificatanto a nivel de la población total de la región, como a nivel de su pobla-ciónrural.DeacuerdoalainformacióndelINEIal2007,elporcentajedelapoblación(de5añosymás,urbanayrural)deApurímacqueaprendió

34 Trivelli, Carolina,Milton Von Hesse, Alejandro Diez y Laureano del Castillo (2000).Desafíos del Desarrollo Rural en el Perú.Lima:CIES;DeFerranti,Davidetal.(2005).Más allá de la ciudad - La contribución del campo al desarrollo. Washington, D.C.: Banco Mundial; entre otros.

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Gráfico 08Ruralidad por regiones



enlaniñezunalenguaindígenaes71,7%(71,5%delapoblaciónaprendióquechua),indicadorqueanivelnacionalesdesolo16%,yquetambiénindica una presencia de población indígena superior a la de otras regiones andinasquechuacomoAyacucho(64,1%)yHuancavelica(64,7%),ysupe-rioraladeregionesconpoblaciónquechuayaymaracomoPuno(66,1%).EnelámbitoruralelporcentajedelapoblacióndeApurímacconlenguamaternaindígenaesaúnmayor(89%),indicadorqueenAyacuchoes85%,enHuancavelica77%,yenPuno87%35. Apurímac es una de las regiones de menor población y de menor densidadpoblacionaldelpaís,con404190habitantes(1,5%delapobla-ciónnacional)y21habitantes/km2 locuallaconfiguranosolocomounaregión poco poblada sino también dispersa. Apurímac es, además, la regióndemenorcrecimientopoblacionalsegúnelcensodel2007(0,4%).AlinteriordelaregiónlaprovinciamáspobladaesAndahuaylas(35,6%delapoblación),seguidadeAbancay(23,8%).

35 EstimacionesdelMinisteriodeEducación,apartirdelCensodel2007.

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Gráfico 09Presencia de población indígena

(% de la población total)



Cuadro 01Tasa de crecimiento poblacional de Apurímac y a nivel nacional


Nivel 1981-1993 1993-2007

Total nacional 2,2 1,5

Apurímac 1,4 0,4


El análisis del pBI sectorial de Apurímac muestra que al 2009 (pBI de S/. 786 070 a precios constantes de 1994), el sector más impor-tanteeselsectorserviciosqueenconjuntorepresentael55,9%delPBI(comercio, otros servicios, transportes y comunicaciones, restaurantes y hoteles, y servicios gubernamentales), le sigue en importancia el sec-tor primario con 27,2% (agricultura yminería) y finalmente el sectorsecundario con 16,9% (manufactura y construcción); estructura idén-ticaaladel2001. Por actividades económicas se tiene que al 2009 la principal es laagricultura,cazaysilvicultura(25,2%),seguidamuydecercaporlosser-viciosgubernamentales (24,5%),en tercer lugarel comercio (12,8%), lamanufacturaocupaelquintolugarenimportancia(9,3%),ylamineríaelnoveno(1,2%). Resulta llamativa la importancia de los servicios gubernamentales,queeslaactividadquemáscreció(35%)enelperiodo2001-2009,ycuyaimportanciarelativaesmuysuperioralaimportanciadelaactividadenelPBInacional(7%).Lamineríaeselsegundosectorquemáscreció(29%)enelperiodo.Mientrasquelamanufacturacayóen10%,laagriculturaen8%,yelcomercioen7%.Así,lamayorimportanciarelativadelosserviciosgubernamentalesreflejaríamásqueunproblemadeexcesivaburocraciaenlaregión,unodebajadinámicadelaactividadeconómica(locualtam-pocosignificaquelascapacidadesdegestiónpúblicaanivelsubnacionalsean las necesarias). Apurímac ocupa el puesto 21 de 24 según el índice Departamental de Competitividad 2009 (Consejo Nacional de Competitividad), con uníndice de 0,324 (la máxima puntuación es 1), solo supera a las regiones de


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Agricultura, caza y silvicultura

Servicios gubernamentales

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2009 2001

Gráfico 10Valor agregado bruto de Apurímac por actividades económicas


Estoes consistentecon labajaproductividadde la región,medidacomoelvaloragregado(milesdesoles)portrabajador(gráfico11).Apu-rímaceslaoctavaregióndemenorproductividad(S/.25226portraba-jador), por debajo de regiones comoHuancavelica (S/. 69 699 por tra-bajador),aunquesuperandoaregionescomoAyacucho(S/.13469portrabajador).

Huancavelica,HuánucoyAmazonas.Losfactoresenlosquetienemenorpuntuaciónson:innovación(puesto23),desempeñoeconómico(puesto23), infraestructura (puesto 22), clima de negocios (puesto 19) y educa-ción(puesto19).Elúnicofactorenelquetieneunaubicaciónporencimadelamitadesinstitucionalidad(puesto10).


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Gráfico 11Productividad del personal ocupado por regiones

(miles de soles por trabajador)

Fuente: Censo Económico del 2008.

Retornossociales 41

La presencia de bajos retornos esperados puede deberse en primerainstanciaaque losretornosefectivossonbajos,aúncuandoseanapro-piablesprivadamente.Comoloseñala lametodología, lascausasde losbajosretornospuedensermuchas,perotípicamenteestáinvolucradaalafalta de factores o insumos complementarios que no pueden ser provistos por un inversionista individual, tales como carreteras, fuentes de energía, telecomunicacionesoaguaysaneamiento.Otracausadebajosretornospuede ser un acceso muy caro o imposible a capital humano capacitado, debidoalaescasezdeestefactoroalasdificultadesdecontratación36. Comosedemuestraacontinuación,Apurímacpresentabajosretor-nos sociales principalmente como consecuencia de la falta de bienes y serviciospúblicosentanto factorescomplementariosquemejoren losretornosesperadosde la inversiónprivada.Enparticular,elbajoniveldecapitalhumano(bajosnivelesdeeducación)ylacarenciadeinfraes-tructura(vial,telecomunicacionesyenergíaeléctrica)afectansignificati-vamenteelcrecimientodelaregión.Enamboscasos,el“síndrome”(lascausassubyacentesaestosbajosnivelesdecapitalhumanoe infraes-tructura) sería el de un Estado que subinvierte: la inversión pública en la regiónesbajaydepobrecalidad.Lasubinversiónenlosfactorescom-plementariosqueestáncausandobajosretornossedatantoaniveldel

36 Hausmann, Klinger y Wagner (2008), p. 74.

3. Retornos sociales

[41]


Gobiernocentral comode lasdos instanciasdeGobierno subnacional(Gobiernoregionalygobiernoslocales),yesimportantetenerpresenteestos dos niveles de análisis (nacional y subnacional) en un país como el perú con un proceso de descentralización reciente, aún muy inicial y que todavía enfrenta muchos retos. A nivel subnacional (nivel materia de este estudio), algunos de los factores que explicarían la subinversión serían las fallas de coordinación que afectan la provisión de bienes y servicios públicos (tema que será retomadoenlasecciónIV.3),losmenoresingresosfiscalesparafinanciarla inversión pública regional y local, así como las limitadas capacidades de gestión pública (sección IV.1), y otros factores asociados a la visióndedesarrollo de la región, el centralismo regional, lasmotivaciones delainversiónpública,ylaexclusiónpolíticadesectoresdelapoblacióndemayor pobreza y vulnerabilidad.

3.1 Condicionesgeográficaseinfraestructura

Lametodologíaplanteaquealvariarlascondicionesgeográficasyclimáti-cas entre regiones, afectarán de manera diferenciada el potencial de cre-cimiento. Dado que la infraestructura puede contribuir a contrarrestar los efectosdelascondicionesgeográficas,suvariacióntambiénesunfactorrelevante. De hecho, se espera que los retornos a la inversión en infraes-tructuradifieranentreregionesporfactorescomoundesigualaccesoalos recursospúblicos,unabajacapacidaddeejecucióndelpresupuestopúblico, o una dicotomía en las preferencias del votante medio. Así, las inversiones no necesariamente se darán en las zonas que concentran a la mayoría de la población o en aquellas de mayor pobreza o estarán ausen-tesallídondelaparticipaciónpolíticaesdébil37. Sin embargo, el análisis de la infraestructura como barrera al creci-mientorevistelacomplejidaddedeterminarlacausalidadentrebarreray crecimiento: la intensidad con que se presenta una barrera puede ser


Retornossociales 43

endógena a los retornos38, con lo cual el hecho de observar crecimiento en un escenario de provisión de infraestructura no necesariamente sig-nificaquelainfraestructuraeraunabarrerayquedisminuiresabarreracontribuyó a generar crecimiento, sino que el potencial de crecimiento fue loqueindujolainfraestructura(causalidadinversa). En el caso de la infraestructura provista por el Estado (como, por ejemplo,lainfraestructuravial)estosignificaríaquelainversiónencarre-terasocaminosruralespuedeserconsecuenciadelamayorproductividadyrentabilidadpotencialde lasactividadeseconómicasendeterminadaszonas, y entonces esmásdifícil determinar la causalidad entre infraes-tructura y crecimiento. Más aún, una causalidad inversa determinaría la persistencia de la ausencia de infraestructura en las zonas más pobres (de menor rentabilidad potencial); y por lo tanto, la persistencia de esta barrera para su crecimiento económico. El análisis de los factores que inducen la inversión pública en infraes-tructurallevatambiénacuestionarsesobrelosproblemasquesesumanaldecausalidadinversa,comolaexclusiónpolíticadeciertossectoresdela población (sectores de mayor pobreza y vulnerabilidad como las pobla-ciones indígenas)que impideque logrenpersuadir alGobiernocentral,regional y los gobiernos locales sobre la necesidad de infraestructura y susbeneficiospotenciales.Engeneral,laspreferenciasdelvotantemedio,determinadas por los beneficios que este recibe de la acción pública,definenelcursodeestasacciones.Así,si lamayoríade losvotantesnopercibeelbeneficiodeunadeterminadainversiónpública,nolaapoyará,aún cuando esta sea necesaria y tenga potenciales altos retornos para una población minoritaria39. Enel casodeuna regióncomoApurímacestopodría significar,enprocesoscomoelpresupuestoparticipativooelplandedesarrollocon-certado, la preponderancia de los intereses de la población urbana con-centrada en las principales ciudades de la región en detrimento de la población rural dispersa, donde la necesidad de infraestructura es aún más urgente, situación que se observaría incluso a nivel distrital.

38 Hausmann, Klinger y Wagner (2008), p. 46.39 Hausmann, Klinger y Wagner (2008), p. 84.


Aestoseañadenlossesgosquepuedehaberenlavisiónsobreelroldelainversiónpública,nosoloeninfraestructurasinoenelconjuntodebienesyserviciospúblicos,claveparapromoverlaactividadeconómica:unEstadoquenovaloralosuficienteelmicroypequeñoemprendimiento(porqueconsideraquesonavancesinsignificantesentérminosdecreci-mientoeconómicooquenorepresentan lamejor formadeaprovecha-miento de los recursos) y que privilegia la gran inversión privada, tendría menosincentivosparainvertirenzonasdondeestospequeñosemprendi-mientos predominan. Este tipo de problemas caracteriza el síndrome propuesto de unEstado que subinvierte. Y al ser responsables tanto los actores privados comoelEstado(elamplioconjuntodeactoresqueloconstituyenanivelcentral y subnacional), la solución no solo requiere remover obstáculos políticospara inversionescríticas,sinouncambioen lapropiavisióndedesarrollo de la región y del país.

Condiciones geográficas

Comosedesarrollaacontinuación,laregiónApurímacpresentaunageo-grafíacompleja;locualnoesadversoper se, pero sí lo es si la infraestruc-turanoesadecuadaysinoexistenmecanismosparalagestióndelriesgoclimáticoydedesastres,comoeselcasodelaregión. Apurímac se encuentra en la sierra sur del país, en la Cordillera de los Andes. Tiene siete provincias y 80 distritos, la capital es Abancay. La región tieneunasuperficiede20895km2 ubicada en su totalidad en la región natural de sierra. La distancia de Lima a ciudades como Abancay y Andahuaylas es intermedia en términos de kilómetros (gráfico 12), peromayor cuandose considera la interconexión vial de la región, tema que se aborda más adelante. Laregiónpresentaunatopografíaenlaquesedistinguenprincipal-mente tres zonas en tanto territorio de sierra o andino40: i) zona alta o alto

40 Comité Regional de Defensa Civil Apurímac (sin fecha), pp. 7-8.

Retornossociales 45

andina (3700 a 5700 msnm), predominante en el territorio de la región, yenparticularenlasprovinciasdeCotabambas,Antabamba,Aymaraes,AndahuaylasyGrau;ii)zonamediaomesoandina(2500a3700msnm),segunda de mayor extensión en la región, predominante en las provincias deAbancay,ChincherosyGrau,zonafavorableparalaactividadagrope-cuaria y en la que se ubican los principales centros urbanos de la región (incluidosAbancayyAndahuaylas);y,iii)zonabajaoinferiorandina(1050a 2500 msnm), de menor extensión en el territorio de la región cubriendo parte de las provincias de Chincheros, Andahuaylas, Cotabambas y Aban-cay. En esta zona recorren los ríos más caudalosos de la región (Apurímac,

Mapa 1Región Apurímac

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (Banco de Información Distrital).


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Gráfico 12Distancia entre Lima y varias ciudades

(km)

Fuente: Provías Nacional.

pampas y pachachaca) dando origen a los valles de la misma: valle del ChumbaoenAndahuaylas(valleamplioyzonaagrícolamásproductivadela región), valle del pachachaca en Abancay (valle estrecho), y valle del Apu-rímac (subcuencas Santo Tomás y Vilcabamba, valle estrecho). Esta variada topografíadalugaraunagrandiversidaddepisos,microclimas,recursosnaturales; y por lo tanto, productos agropecuarios y también recursos minerales. Apurímac tiene según el último Censo Nacional Agropecuario-CENAGRO(1994)1437145hectáreasdesuperficieagrícolaynoagrícola(gráfico 13), de las cuales 62% son pastos naturales, 9% montes ybosques,ysolo8%esdeusoagrícola(40%bajoriegoy60%ensecano).Estoexplicalamayorimportanciarelativadelaproduccióndecamélidossudamericanos(principalmentedealpacasparalaproduccióndefibra)enla región, y en menor medida de la agricultura.

Retornossociales 47

Infraestructura

SegúnelÍndiceDepartamentaldeCompetitividad2009,Apurímacocupael puesto 22 de 24 en el factor de infraestructura. Este factor mide indica-dorescomoladensidaddelaredvial,coeficientedeelectrificación,trans-porteaéreo,densidaddetelefoníafijaymóvil,accesoa Internet,gastoen infraestructura de transporte terrestre, agua potable y alcantarillado. Comosedetallaacontinuación,laregiónpresentaunadeficienteinfraes-tructura(nivel/acceso,calidadyfuncionalidad),muypordebajodepro-medios nacionales y de regiones comparables en todas estas dimensiones

Mapa 2Topografía de la Región Apurímac

Fuente: Apoyo (2008). Ap


señaladas;ademásdepresentarunproblemadecentralismoenelaccesoa esta infraestructura. La mala infraestructura, que no contrarresta los efectos de la com-pleja geografíade la región, eleva los costosde transporte y los costosde transacción y, además, se convierte en un factor de riesgo adicional al riesgoclimáticoydemercado,todolocualreducelosretornosesperadosdelasactividadeseconómicas(ydelaactividadagropecuariaenparticu-lar),constituyendoportantounabarreraalcrecimientodelaregión.

Transporte terrestre

El transporte terrestre es el medio más importante de interconexión de la región; en consecuencia, la extensión y calidad de la red vial tendrá impac-tosdirectosenloscostosdelaactividadeconómica. De acuerdo a información del Ministerio de Transportes y Comuni-caciones, al 2010 la red vial de Apurímac alcanzaba los 3740 km, lo cual

Agrícola-riego

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Montes y

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Otra clase

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Gráfico 13Uso de la tierra en la región Apurímac

(% de la superficie agrícola y no agrícola)

Fuente: Censo Nacional Agropecuario (1994).

Retornossociales 49

significaunadensidadderedvialde179kmporcada1000km2 de super-ficie, laterceramásaltadelpaís(gráfico14).Asimismo,estosignificabaun nivel de 9,25 km por cada 1000 habitantes, por encima del promedio nacionalde3,16km.Sinembargo,estosratiosestaríanreflejandoprinci-palmente la mayor densidad vial en los departamentos de costa y sierra (en laselva ladensidadesmuchomenor)conmenorsuperficieterrito-rial (lo cual también explica la aparente buena posición de Huancavelica que, sin embargo, ocupa el puesto 24 en infraestructura según el índice DepartamentaldeCompetitividad); así como lamayordensidadvial enlos departamentos menos poblados (Moquegua, la segunda región menos pobladadelpaístieneunratiode11,91kmporcada1000habitantes).Deahí que sea más importante ver la calidad y funcionalidad de la red vial. Los 3740 km de red vial de Apurímac están conformados por 1109 km(30%)deredvialnacional,1290km(35%)deredvialdepartamental,y1341km(36%)deredvialvecinal(MinisteriodeTransportesyComunica-ciones al 2010).

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Gráfico 14Red vial y superficie territorial

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y Proinversión.


Larednacionalesenprincipiolademejorcalidad;sinembargo,enelcasodeApurímac,elporcentajedelarednacionalqueseencuentrapavi-mentadaesdesolo26%,siendolaterceraregióndemenorniveldepavi-mentacióndelpaíssuperandosoloaHuancavelicayPasco(elporcentajede pavimentación de Ayacucho, Cusco y Arequipa es 1,2, 1,6 y 2,2 veces, respectivamente,elporcentajedeApurímac).Lasredesdepartamentalyvecinalenlaregiónson100%nopavimentadas.

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Gráfico 15Calidad de la red vial

(% de la red nacional pavimentada)

Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

una medida complementaria de la calidad de la infraestructura de transporte terrestre es la estimación de los costos de transporteen la región. Siguiendo la propuesta de Arméndariz et al (2011), en el cuadro02 sepuedever laposición relativade los costosde transporteestimadosparaeldesplazamientoLima-Abancay (vía la ruta026de laIIRSA, asfaltada en su totalidad). En términos de la distancia medida como minutos por cada 100 km –dato que incluiría implícitamente información sobretráficovehicular,estadodelacarreteraycondicionesgeográficas–el desplazamiento Lima - Abancay es el sexto más largo. En términos del

Retornossociales 51

costo por hora, es el desplazamiento más caro, y el segundo más caro en costo por km. Estos mayores costos de transporte se explicarían por un conjuntode factores,ademásde los señalados, incluyendouna relativamenor oferta del tipo de servicio de transporte considerado para laestimación(yporlotantomenorcompetencia),considerandoquedadoslosbajosnivelesdeingresodelapoblaciónlamayordemandaseráporunservicio de transporte de menores estándares de calidad.

Cuadro 02Costos de transporte entre Lima y principales

ciudades del país

RutaDistancia

(km)

Duración *Distancia (minutos/100 km)

Costo de

pasaje (S/.)**

S/. por

cada100 km

S/. por

cada hora

Horas Minutos

Lima - Ilo 1186 18:15 1095 92,3 101 8,52 5,53

Lima - Tacna 1293 19:00 1140 88,2 110 8,51 5,79

Lima - Cajamarca 861 16:00 960 111,5 96 11,15 6

Lima - Tumbes 1259 19:00 1140 90,5 121 9,61 6,37

Lima - Arequipa 1009 15:00 900 89,2 100 9,91 6,67

Lima - Piura 981 15:00 900 91,7 101 10,3 6,73

Lima - Ayacucho 543 09:30 570 105 66 12,15 6,95

Lima - Chiclayo 770 12:00 720 93,5 86 11,17 7,17

Lima - Trujillo 561 09:00 540 96,3 65 11,59 7,22

Lima - Huaraz 406 08:00 480 118,2 64 15,76 8

Lima - Cusco 1105 21:00 1260 114 172 15,57 8,19

Lima - Huancayo 298 06:30 390 130,9 56 18,79 8,62

Lima - Nazca 444 07:30 450 101,4 67 15,09 8,93

Lima - Abancay 954 18:00 1080 113,2 172 18,03 9,56

Lima - Huánuco 410 08:00 480 117,1

Lima - Cerro de Pasco 302 07:00 420 139,1

Fuente: Provías Nacional, Empresa de Transportes Cruz del Sur, Armendáriz et al (2011), y elaboración propia. Información actualizada a noviembre del 2011.* La información sobre la duración del viaje corresponde a Cruz del Sur.** La información sobre el costo del pasaje corresponde a Cruz del Sur (Servicio Cruzero, tarifa regular; a

excepción de Cusco y Abancay rutas para las cuales solo existe el servicio Cruzero Suite).


Ademásdelabajacalidaddelaredvialylosaltoscostosdetrans-porte, es fundamental considerar la funcionalidad de la conectividadinterna (Apoyo 2008) y su impacto en la dinámica económica de la región. Como se puede apreciar en el mapa vial de Apurímac (mapa 03), la región básicamente está conectada por dos carreteras principales, una quelaatraviesadiagonalmentedenorteasurteniendocomoejelaciu-dad de Abancay, y otra que va de Abancay hacia Andahuaylas - Chincheros - Huamanga. La primera carretera es parte de la IIRSA Sur (ruta 026), y es la única que se encuentra asfaltada. La segunda es parte de la carretera longitudinal de la sierra sur (La Oroya - Huancayo - Ayacucho - Abancay - Cusco - puno) y es trocha (el asfaltado de la carretera Abancay - Andahua-ylas - Ayacucho recién se inició hacia abril del 2010, y a octubre del 2011 todavía no estaba culminado). Fuera de estas dos carreteras, la comunicación terrestre en la región es vía trochas hacia sus dos ciudades principales: Tambobamba (capital de Cotabambas) - Chuquibambilla (capital deGrau) - Abancay,Antabamba(capital de Antabamba) - Santa Rosa-Abancay y Chalhuanca (capital de Aymaraes) - Abancay. Este sistema de conectividad interna determina que básicamenteesténarticuladoshaciaafuerayentresílosejeseconómicosdeAbancayy Andahuaylas, mientras que el resto de la región queda virtualmente desarticulado: las provincias de Cotabambas, Grau, Antabamba y par-cialmente Aymaraes están bastante desconectadas. Cotabambas y Anta-bambatiendenavincularsemásalasregionesvecinas(CuscoyArequiparespectivamente)queinternamenteohacialosejeseconómicosdeAban-cayyAndahuaylas.Estebajoniveldeinfraestructuravialalimentaelcen-tralismoeconómicoyadministrativodelaregiónylosconsecuentesbajodinamismoydesarticulacióndegranpartedelaregión,quepresentalasmismascaracterísticasdedeficienteoinexistenteinfraestructuraentodaslas otras categorías que serán analizadas.

Transporte aéreo

La región cuenta con un aeropuerto nacional que está ubicado en la comunidaddeHuancabamba,provinciadeAndahuaylas, y constituye

Retornossociales 53

una instalación bastante limitada. El número de operaciones, al igual queelflujodepasajeros,esmínimorespectodelrestodeinstalacionesaeroportuarias del país: 0,48% del total de operaciones nacionales,y 0,14% del total de pasajeros nacionales en el 2009 (Ministerio deTransportes y Comunicaciones). Considerando el bajo dinamismoeconómico de la región, el reducido flujo aeroportuario responderíaprincipalmenteaunabajademanda.Laofertaentodocasosemuestrarelativamente más dinámica (para el tamaño de demanda) con elreciente ingreso (2010) de una segunda línea aérea en la ruta Lima - Andahuaylas.

Mapa 3Mapa vial Apurímac



Telecomunicaciones

El nivel de acceso a telefonía en la región Apurímac la posiciona muy por debajodelpromedionacionalyderegionescomparables.SegúnelMinis-terio de Transportes y Comunicaciones, al 2010 la densidad de telefonía fija (númerode líneasfijaspor cada100habitantes)erade2,2 (quintaregión de menor densidad, superando solo a regiones como Huanca-velica), mientras que la densidad nacional era de 10,0, y la densidad de regionescomoAyacucho2,7yCusco4,6.Lamismafiguraserepiteparaelacceso a telefonía móvil, ya que la densidad de la región (número de líneas móviles por cada 100 habitantes) es de 50,0 (cuarta región de menor den-sidad, superando solo a regiones como Huancavelica y Amazonas), mien-tras que la densidad nacional era 98,3, y la densidad de regiones como Ayacucho 76,3. Además, el porcentaje de distritos con telefonía móvil(79%)es inferioralporcentajederegionescomparables(Ayacucho84%yCusco96%).Elaccesoatelefoníapública(urbanayrural)nocompensaestadeficiencia,yaquesegúninformacióndelOsiptel(ajuniode2010)ladensidad de Apurímac (número de líneas de teléfonos públicos por cada 100 habitantes) es de 0,37, mientras que la densidad nacional es 0,73, y la densidad de regiones como Ayacucho 0,46 y Cusco 0,48. Adicionalmentesetieneunproblemadecentralismoenelaccesoalosserviciosdetelefoníaengeneral,puescomo loseñalaelPlanEstra-tégico Regional de Exportación de Apurímac (pERX Apurímac) estos se concentraban en las ciudades de Abancay y Andahuaylas. La ausencia de cobertura de telefonía móvil en la mayor parte de los tramos de las carre-teras o caminos entre ciudades capitales de distrito o provincia, especial-mentefueradeAbancayyAndahuaylas,estambiénindicadordeladefi-ciencia del acceso e infraestructura de telefonía. En cuanto al acceso a Internet, según información del Ministerio de TransportesyComunicacionesal2010,el96%delosdistritosdelaregiónApurímactienendisponibilidaddeInternet,porcentajeligeramentesupe-rioraldeAyacucho(94%)yCusco(90%).Peroeste indicadornobrindasuficienteinformaciónsobreelaccesorealdelapoblacióndelaregiónaInternet. Según el Informe sobre Tecnologías de Información y Comunica-ciónenlosHogaresdelINEI(2010),mientrasanivelnacionalel32,6%delapoblaciónde6añosymáshaceusodeInternet(informacióncorrespon-

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Gráfico 16Acceso a telefonía fija

(número de líneas por cada 100 habitantes)

Gráfico 17Acceso a telefonía móvil





dientealaño2009),esteporcentajesereducealacuartaparte(8,2%)enel caso de la población de lengua materna indígena de presencia mayori-tariaenlaregión.Igualmente,esteporcentajesereducealacuartaparteenelárearural(8,4%)-datorelevanteparaelnivelderuralidaddeApu-rímac-.Encuantoalporcentajedehogaresconaccesoa Internet,enel2009el indicadornacionalerade11%,8,6%eneláreaurbanafueradeLimaMetropolitana,y0,1%enelárearural.SegúnelPERXApurímac,elporcentajedehogaresenlaregiónconaccesoaInternetesde0,8%,locual sería consistente con los datos anteriores.

Energía eléctrica

SegúnelMinisteriodeEnergíayMinas,el coeficientedeelectrificaciónde Apurímac al 2009 es de 58% (cuarto más bajo del país), menor alcoeficientenacionalde78%,ymenoralderegionescomoHuancavelica(60%)yAyacucho(62%).SegúnelMapadePobrezadelFoncodes(2006,

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Gráfico 18Acceso a telefonía pública


Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones y del Instituto Nacional de Estadística e Informática.

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actualizadoconelCenso2007),elporcentajedepoblaciónsinelectricidadporprovinciaseraelsiguiente:Abancay27%,Andahuaylas34%,Aymaraes44%,Grau47%,Antabamba52%,Chincheros53%yCotabambas68%.Locual no solo grafica el reducido acceso a electricidad, sino que este esmayor principalmente en las provincias de Abancay y Andahuaylas.

3.2 Capital humano

La metodología propone evaluar el retorno a la dotación del capital humano, además de problemas como movilidad imperfecta, capital espe-cífico,ocomplementariedadentrefactores41,conelfindeidentificarsiellimitadoaccesoalcapitalhumanocalificadocausabajosretornosycons-tituyeunabarrera. En un escenario de alta movilidad y altos retornos a la educación, un nivel de capital humano inferior al promedio nacional podría evidenciar


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Gráfico 19Coeficiente de electrificación

Fuente: Ministerio de Energía y Minas.


problemas de complementariedad de factores que impiden la igualación deretornos, constituyendopor tantounabarreraal crecimiento.Enunescenariodealtamovilidad,peroconbajosretornosalaeducación,unbajoniveldecapitalhumanonoseríaensílabarrera;lacombinacióndebajosnivelesdeeducaciónybajosretornosreflejaríamásbienquelasociedadnoestádispuestaapagarporunamayorofertadeltipodeeducaciónqueestá siendo brindado42.Escenariosalternativosdemovilidad imperfectao capital específico para industrias en las que la región tiene ventajas,tambiénconstituiríanbarrerasalcrecimiento.

Educación

Acceso a la educación y logros educativos

Segúnel INEI,al2007 la tasadeanalfabetismode lapoblaciónde17ymásañosdeedadenApurímac(21,7%)eralamayordelpaís,superioralatasanacional(7,1%)yaregionescomoHuancavelica(20,1%)yAyacucho(17,9%). En términos de niveles de educación alcanzados, Apurímac es la región que presenta el porcentajemás alto de población de 15 años ymásquenotieneningúnniveldeeducación (20,5%). Suporcentajedepoblación coneducación secundaria (33,1%)es ligeramente superior aldeAyacucho(32,9%)einferioraregionescomoHuancavelica(33,4%)yalporcentajenacional(38,2%).Consistentementeconello,elporcentajedepoblaciónconeducaciónsuperior(16,3%)eselquintomásbajodelpaís,casi lamitaddelporcentajenacional(31,1%)einferioraregionescomoAyacucho(19,4%).

Calidad de la educación

La calidad de la educación puede aproximarse por el rendimiento de los estudiantes. El Ministerio de Educación lleva a cabo distintos tipos de


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Gráfico 20Tasa de analfabetismo de la población mayor de 15 años


Gráfico 21Población de 15 y más años de edad con educación superior





evaluacionesmuestralesycensalesdelrendimientoeducativoenelpaís.Segúnelinformedescriptivoderesultadosdelaevaluaciónnacionaldelrendimientoestudiantildelaño2004,Apurímacocupóelúltimopuestoen la comparación interregional del rendimiento promedio, tanto en com-prensióndetextosescritoscomoenLógicoMatemática,conresultadosbastanteinferioresalrendimientopromedionacionalqueyaeracrítica-mentebajo.Porejemplo,paraelsextogradodeprimaria,eneláreadeComunicaciónIntegralsoloel1,2%delosestudiantesalcanzóelniveldedesempeñosuficienteenApurímac(elporcentajedeHuancavelicaesmásdetresvecesmayor,yeldeAyacuchoescasi11vecesmayor),porcentajequeanivelnacionalerade12,1%;eneláreaLógicoMatemáticaelindica-dorparaApurímacesde0,7%(elporcentajedeAyacuchoescasi4vecesmayor, y el de Huancavelica casi 6 veces mayor), mientras que el indicador paraelnivelnacionalerade7,9%. Como lo señalael referido informe, losmenores rendimientos sonalcanzados por las regiones de mayores niveles de pobreza, mayor rura-lidad y mayor presencia de poblaciones con lengua materna indígena, situaciónqueexplicaelbajodesempeñodelosestudiantesdeApurímac.El informe también señala que estos resultados sugieren que el gastopúblico no estaría siendo asignado y distribuido de manera que las pobla-cionesmásdesfavorecidasrecibansuficientesrecursosparaquelaeduca-ciónconstituyaunaherramientadeigualacióndeoportunidades,enlugardeacompañarlaestructuradedesigualdadeconómicadelpaís43. por su parte, los resultados de la Evaluación Censal de Estudiantes 2010muestranunaposiciónrelativadeApurímacligeramentemejorenlacomparacióndeldesempeñoregional44. En el área de comprensión lec-tora,elporcentajedeestudiantesdeApurímacenelnivel2(estudiantesquealfinalizarelgradolograronlosaprendizajesesperados)esde16,4%,la sexta región conmás bajo porcentaje (el porcentaje nacional es de28,7%);eneláreadeMatemática,elporcentajedeestudiantesdeApurí-macenelnivel2esde8,5%,laquintaregiónconmásbajoporcentaje(elporcentajenacionalesde13,8%).

43 Ministerio de Educación (2005), pp. 71-72.44 Pornohaberalcanzadolacoberturarequerida,lasregionesdeAyacucho,Cajamarcay

PunonotienenresultadosparalareferidaEvaluación.

Retornossociales 61

Dada la importancia de la población indígena en la región Apurí-mac,otro indicadorclavedecalidades lapresenciadecentroseducati-vosencomunidadesindígenasquedesarrollanaprendizajesenlalenguamaterna de los alumnos (educación intercultural bilingüe)45. SegúnelMinisteriodeEducación,al2010soloel11,5%deloscentroseducativosdelpaísubicadosenlosámbitosconpresenciadepoblaciónindígenadesarrollabanaprendizajes incorporandoelenfoquedeeduca-cióninterculturalbilingüe(elporcentajeesaúnmenor,10%,enelcasodelapoblaciónquechuahablantecomolaapurimeña).Estacarenciaresultacríticaenuncontextoenelque,comoloseñalaAmes(2010),laproble-máticadelaeducaciónruralsecaracterizaporaspectoscomo:eldesen-cuentro cultural entre la escuela y la comunidad; la distancia social y cul-turalentreelprofesorylosalumnos(orígenesdistintos,prejuicioshacialapoblaciónindígena);labajacalidaddelaenseñanzamanifestadaenunpobredesempeñopedagógico (ausentismode losmaestros,ausenciaoinadecuación de la educación bilingüe intercultural, falta de incorporación eneldiseñodelcurrículoescolardelasactividadesquelosniñosyjóve-nesrealizanenelcampoyelhogar,castigofísico,entreotros);elusodemarcos curriculares, calendarios y contenidos homogéneos ignorando la diversidad espacial, social y cultural del país; el ignorar otras fuentes de conocimientos que disponen los alumnos y que podrían reforzar el cono-cimiento impartidoenlaescuela(familias,comunidadesysaberes loca-les); lapersistenciadecurrículosescolares con sesgosurbano, costeño,hispano-hablanteydeclasemedia;ylaactitudambivalentedelospadreshacialaescuela(puedehacerconflictoconlospatronesculturalesdelacomunidad,peroalavezlaeducaciónesvistacomoelmediomáseficazdeprestigioyascensosocial). Encuantoa los indicadoresdeentornodeenseñanza,segúndatosdel Ministerio de Educación al 2010, el número de alumnos por docente en Apurímac es 15, superior al promedio nacional de 13, y superior al

45 Ladefiniciónexactadelindicadoreslasiguiente:proporcióndeloscentrosdeeducacióninicialoprimariaubicadosencentrospobladosconalmenos25%dehablantesdeunalengua indígena, en losque las lenguasdeenseñanza sonel castellano y la lenguaoriginaria de la zona, y todos los docentes han recibido capacitación en EIB, según la declaración del director.


indicadorparaAyacucho(12).Eltamañodelaclase(númerodealumnos)en secundaria en la región Apurímac es de 26 alumnos, similar al promedio nacional de 25, superior al promedio rural de 18, y ligeramente superior al tamañodelaclaseenAyacucho(23).ElporcentajedeprofesorestituladosenApurímacenprimariaesde92,2%,ligeramentesuperioraAyacucho(90,1%)yHuancavelica(91,7%),mientrasqueensecundariaelporcentajeparaApurímacesde88,2%,ligeramenteinferioraAyacucho(88,3%),perosuperioraHuancavelica(85,8%). La oferta y calidad de la educación superior universitaria amerita unamenciónparticulardadoqueelumbraldeeducaciónsuperiortienealtos retornos en la región Apurímac (para el sector de asalariados), comoseverámásadelante.Apoyo(2008)identificóhastaseisuniversi-dades operando en la región, dos públicas (universidad Nacional Micaela Bastidas yUniversidadNacional JoséMaríaArguedas), y cuatropriva-das (universidad Tecnológica de los Andes, universidad Alas peruanas, UniversidadVirtualMariáteguiyUniversidadCristianadelPerú“MaríaInmaculada”). Las carreras profesionales más ofrecidas por estas universidades (aná-lisis realizado para cinco de las seis universidades) eran las de ingeniería informática/sistemas(lascincouniversidades), ingenieríaagroindustrial/agronomía (4 de 5), y educación y derecho (3 de 5). La calidad de estas universidades puede aproximarse a través de los rankings disponibles. Así, porejemplo,segúnelranking2010deuniversidadesdelpaís(públicasyprivadas) realizado por América Economía, ninguna de las universidades queoperanenApurímacfiguraentrelas15mejoresdelpaís,ydentrodeeste grupo solo hay una universidad que no es de Lima (la universidad NacionaldeSanAgustíndeArequipa).

Retornos a la educación

para la evaluación de los retornos a la educación, la metodología propone, porejemplo,elusodeunaecuacióndeMincerqueesunaregresióndellogaritmo de los salarios teniendo como variables explicativas los añosdeeducaciónyotroscontrolescomolaexperiencia,elgénero,eltipodeempleo,elsectordeactividad,lalocacióndeltrabajo,entreotros.

Retornossociales 63

El coeficiente estimado para la variable educación representael retorno porcentual en salario de un año adicional de educación. Sinembargo, esta aproximación tiene limitaciones por la existencia deun sesgopor variables omitidas: los retornos a la educación dependentambién de las características no observables como la habilidad, que asu vez puede estar correlacionada con la decisión de permanecer en la escuelapormástiempo(porlosmayoresretornosesperados),conlocuallosretornosalaeducaciónestimadosestaríansobreestimadosalasumircomo retornos a la educación lo que es retornos a la habilidad. Otra limi-taciónestárelacionadaconlaposibleexistenciadeexternalidadespositi-vas de la educación (planteamiento central de los modelos de crecimiento endógeno)46. MendozayGallardo(2011)estimanlaecuacióndeMincerparatodaslas regiones del país, diferenciando los sectores asalariado e indepen-diente47. Los resultados para la región Apurímac indican que en el sector deasalariados,elnúmerodeañosdeeducaciónper senotieneretornossignificativamentedistintosdecero,peroel logrodelumbraldeeduca-ciónsuperiorcompletatienealtosretornos(167,6%deincrementoenlosingresos por hora por alcanzar este umbral), mientras que la experiencia laboralmuestraretornospositivos,perobajos(3%). Apurímac es de hecho la región de más altos retornos para el umbral de educación superior completa, muy superiores a los de regiones como Ayacucho(74,4%)yCusco(70,7%),yalretornoanivelnacional(43%).Enelsectordeindependientes,unañomásdeeducacióngeneraunincre-mentode4,7%enlosingresosporhora,yningunaotravariablemuestraretornossignificativamentedistintosdecero.Laregióneslacuartademásbajosretornosalaeducaciónenelsectordeindependientes,pordebajodelretornoanivelnacional(8,7%),yderegionescomoAyacucho(7,4%)yHuancavelica(8%).

46 Hausmann, Klinger y Wagner (2008), p. 35.47 Los autores estimaron un modelo con la tasa salarial por hora como variable

dependienteylassiguientesvariablesindependientes:añosdeeducaciónalcanzadosy aprobados, y dummies para los niveles de secundaria completa, educación superior completa (universitaria y no universitaria), y postgrado universitario completo. Ver MendozayGallardo(2011),pp.32-34,92-94.


La interpretación de estos resultados requiere del análisis comple-mentariodelosbajosniveleseducativosdelaregiónApurímac,yelhechode que no existen restricciones a la movilidad interregional del capital humano.Enelcasodelosasalariados,losaltosretornos(quesonreflejode laescasezdetrabajadoresconestascalificaciones) indicanquees lafalta de factores complementarios (bienes y servicios públicos) lo que impide (desincentiva)el flujodel capital humano calificado, con lo cuallosbajosniveleseducativosenlaregiónsíconstituiríanunabarreraasucrecimientoeconómico.Enelcasodelosindependientes,losbajosretor-nosrelativosmásbienindicaríanqueenuncontextodebajacalidaddela educación -lo cual es un problema nacional y no exclusivo de la región- lasociedadnoestádispuestaaremunerarañosadicionalesdeesaedu-cación. Lamayor importancia relativa del ingreso independiente en lossectores pobres y pobres extremos de la población (que acceden a una educaciónaúndemenorcalidad)agravalasconsecuenciasdeestosbajosretornos. Sin embargo, la lectura de resultados de la ecuación de Mincer debe ser cuidadosa, ya que lo que está midiendo es básicamente un premio en funcióndelaescasezdelfactor.Enconsecuencia,este“valorpremio”noreflejaelvalorproductivodelaeducaciónensímisma,valorqueestanevidenteenellogrodeumbralescomoelalfabetismoolaeducaciónpri-maria.Loslogrosdelpujantesectordepequeñosemprendedoresurbanosy rurales en la región, muchos de los cuales no cuentan sino con educación primariaincompleta,reflejaríanelvalorproductivodeestosumbrales.

4.1 FallasdelGobiernosubnacional: riesgos macroeconómicos

En el caso de los riesgos macroeconómicos, dado que no se espera varia-ción interregionalen lapolíticacambiariaomonetariaqueesuniformepara todoelpaís, lametodologíaenfatizaproblemasde inestabilidadeineficienciafiscalanivelsubnacional(lasostenibilidadfiscalanivelnacio-nal tampoco varía interregionalmente). Unasituaciónfiscalinsostenibleafectaríalasreglasdejuegolocalylosincentivosalainversiónprivadaenlaregión,debido,porejemplo,alafaltaderecursospúblicosparaqueelGobiernoregionalylosgobiernoslocales inviertan en factores complementarios (bienes y servicios públi-cos),oa la incertidumbre sobre los retornosdespuésde los impuestossi se esperaqueestos subanparafinanciar déficits fiscales.Delmismomodo,puedehaberproblemasenlacapacidaddegestiónpública(aúnenelcasodeunasituaciónfiscalsaludable),loscualespuedenexpresarseenlabajaejecucióndelpresupuesto,lamalacalidaddelainfraestructuraoproblemasenlaentregadelosservicios,olabajarecaudaciónderecur-sos propios. Todos estos factores afectarán la percepción del inversionista sobre la apropiabilidad de los retornos de sus emprendimientos y, por lo tanto,influiránendecisionescomoelplazodelasinversiones,elsector,losactoresalosquesearticula(incluyendolasposibilidadesdeasociacio-nes público - privadas), los mercados a los que apunta, entre otras.

4. Apropiabilidad

[65]


Estos factores son aún más relevantes en el contexto de un proceso de descentralización (que tomó fuerza a partir del 2002) que todavíaenfrentamuchosretos,enelqueseapreciaundesempeñodiferenciadoentrelasdistintasregionesylosgobiernoslocalesentérminosderecau-dación de ingresos propios, capacidad exógena de generación de ingresos tipoCanon yde gestión, y enel que la transferenciade competencias,funciones y recursos continúa introduciendo cambios en los gobiernossubnacionales (con algunos casos de superposición o cruce de funciones entre el nivel regional y el nivel local de gobierno). La propuesta Técnica de Descentralización Fiscal de la presidencia del ConsejodeMinistros(2010)permiteidentificarvarioselementosimpor-tantessobreelprocesodedescentralizaciónfiscal:i)labajaautonomíadelos gobiernos regionales, ya que no están facultados para recaudar tribu-tos propios -recaudan derechos, pero en un volumen muy limitado- y está pendientelaasignacióndel50%delostributosnacionalesqueseanrecau-dados en las regiones; ii) la también limitada autonomía de los gobier-nos locales, ya que si bien son responsables de los recursos directamente recaudados(tasasycontribuciones)ylosimpuestosmunicipales,notie-neninjerenciaenlastasasdelosimpuestosyotrostributospuesestassonfijadasporelPoderLegislativo,ademásdequepresentanunbajonivelde recaudacióncomoconsecuenciadesubajacapacidad técnicaenunentorno de escasa cultura de pago de los contribuyentes; iii) la gran hete-rogeneidadde losgobiernos regionalesy locales; iv) ladificultadde lasnuevas administraciones subnacionales (luego de cada proceso electoral) paradisponerdecuadrosgerencialesytécnicoscapacesdemanejarlossistemasadministrativosdeinversionespúblicasycomprasestatales;v)elhechoqueelimpulsoaladescentralizaciónfiscalenlosúltimosañoshayasido fundamentalmente exógeno, debido a la importancia de los recursos del Canon (principalmente el Canon Minero, en un contexto de mayores precios internacionales y el ingreso de grandes proyectos mineros) como fuente de financiamiento de la inversión de los gobiernos regionales ylocales48; vi) la desigualdad de ingresos de los gobiernos subnacionales

48 El Canon está constituido por el 50% del Impuesto a la Renta de las empresasmineras,yserepartedelasiguientemanera:25%delCanoncorrespondealGobiernoregional,dondese realiza laexplotación (80%deelloalGobiernoregionaly20%a

Apropiabilidad 67

como consecuencia de la distribución del Canon; y, vii) la posibilidad de unproblemade“apatíafiscal”alreducirselosincentivosarecaudarlocal-mente ante transferencias del Gobierno nacional que cubren lamayorpartedelasnecesidadesdefinanciamiento49. Deaquísedesprendeunasituaciónparadójicaenlasfinanzassubna-cionales,yaqueunimpulsoexógenoaladescentralizaciónfiscalimplicala ausencia de un proceso (endógeno) gradual en el que el fortaleci-mientode las capacidadesdegestiónhayaacompañadoel crecimientode los ingresos de aquellos gobiernos regionales y locales que se vieron beneficiados por los recursos del Canon. Así, el cuestionamiento sobrelas limitadas capacidades de los gobiernos subnacionales para ejecutaradecuadamente estos recursos tendría buena parte de su explicación en este problema de origen. un contexto que se ve agravado por el problema delaapatíafiscal,puesnosoloexistiráelriesgodel inadecuadousodelosmayoresingresosfiscales,sinoeldeunaexcesivadependenciadelosrecursosdelCanonparaelfinanciamientodelaprovisióndebienesyser-viciospúblicos,ydemecanismosderedistribución(políticassociales). Este contexto también explicaría la ausencia de mecanismos para corregirladesigualdadintroducidaporelCanonoparaarticularestosrecur-sos a los planes de desarrollo de las regiones, incluyendo tanto la promo-cióndeunportafoliodiversificadodeactividadesgeneradorasdeingresos(bienes y servicios públicos y programas de desarrollo), como el adecuado manejoambientaldelasactividadesextractivasquegeneranlosrecursosdelCanon.Contextoquetambiénexplicapartedelaproblemáticadelosconflictossocialesasociadosaactividadesextractivascomolaminería.

las universidades nacionales); y el 75% restante es distribuido entre losmunicipiosdistritalesyprovincialesdemaneraqueel10%correspondealosmunicipiosdistritalesdondeserealizalaexplotación,el25%alosmunicipiosdelaprovinciayel40%alosmunicipiosdelaregión(enlosúltimosdoscasos,lareparticiónsehacebajocriteriosdepoblación y pobrezamedida por necesidades básicas insatisfechas). Las regalíasestán constituidasporentreel 1%yel 3%de las ventasmineras, y se repartendela siguientemanera: 15% al Gobierno regional donde se realiza la explotación, 5%a las universidades nacionales de la región, 20% a las municipalidades distritalesdondeseexplotael recurso,20%a lasmunicipalidadesde laprovincia,y40%a lasmunicipalidades de la región. Fuente: Macroconsult (2008).

49 PresidenciadelConsejodeMinistros(2010),pp.12,15,17,22.


Armendárizetal(2011)señalanotrosfactorescomplementariosparael análisis del proceso de descentralización en el país: a) la transferencia defuncionesoprogramassinsuficientesrecursosasociadosyautonomía(problema que afectaría principalmente a los gobiernos regionales); b) la faltadearticulaciónentreelmandatode inversiónpara laejecuciónderecursos del Canon y las funciones asumidas por los gobiernos subnacio-nales; c) las debilidades del proceso de acreditación para la transferencia de funciones sectoriales a los gobiernos regionales, con muchas de estas funciones transferidas bajo lamodalidaddenecesidaddepotenciaciónde capacidades; d) en el caso de los gobiernos locales, una transferencia de responsabilidades más gradual y concentrada en programas sociales y productivos(Pronaa,Foncodes,ProvíasRural,ProgramaIntegraldeNutri-ción,programasdeprotecciónsocial,etcétera);y,e)unprocesopartici-pativoparaprepararelPlandeDesarrolloConcertadoyelPresupuestoParticipativo,cuyoobjetivoeslaconcertaciónentrelosdiversosactoressocialesconjuntamenteconelGobiernoregionalylosgobiernoslocalessobrelosobjetivosdedesarrolloylasprioridadesenelusodelosrecur-sos, que estaría generando problemas de gestión al atomizar en ciertamedidaelpresupuestoregionalparticularmente50. Comoseveráacontinuación,enelcasodeApurímacencontramosquelasituaciónfiscalesrelativamentesanaysigueelpatróndelrestodelos gobiernos subnacionales en términos del cumplimiento de las reglas fiscales.Sinembargo,laregióndisponedemenoresingresos,enparticularaquellos provenientes de fuentes como el Canon y los recursos directa-mente recaudados, lo cual se reflejaenuna tendenciahacia resultadosdeficitariosaniveldelGobiernoregionalydelosgobiernoslocales. En un contexto de mayores recursos esperados del Canon en la regiónparalospróximosaños,losriesgosdeausenciadeprocesosdefor-talecimientodecapacidadesparasuadecuadaejecución,laapatíafiscalyladependenciadeestafuentedeingresos,soncríticosparaelcasodeApurímac.Además,existendeficienciasenlagestiónfiscalanivelregionaly local,quesesumanalcentralismoregional.Estasdeficienciasafectandirectamentelaprovisióndebienesyserviciospúblicos(Gobiernosubna-

50 Armendáriz et al (2011), pp. 58-60, 66.

Apropiabilidad 69

cional que subinvierte) y factores complementarios que a su vez afectan los retornos esperados de la inversión privada.

4.1.1 Sostenibilidad fiscal

Enelperiodo2004-2009elGobiernoRegionaldeApurímactuvoresulta-dosfiscalesoscilantes,aunquemayormentedeficitarios:déficitslosaños2004,2006,2007y2008,ysuperávitenlosaños2005y2009.Enel2004eldéficitascendíaal12,2%delPBIregional,yenel2009elsuperáviteraequivalenteal7,6%delPBIregional51. A nivel nacional, la estructura de ingresos de los gobiernos regionales tienecomoprincipalfuentelosrecursosordinariostransferidos(“traspa-sados”)porelGobiernonacionalparaquelosgobiernosregionaleshaganfrentea lascompetenciasquehanasumido(gastosespecíficoscomoelpago de servidores públicos), fuente que a nivel de todas las regiones significóenel2009el71,6%delos ingresos.LesigueenimportanciaelCanonyelsobrecanon, lasregalías, larentadeaduanasy lasparticipa-ciones,queformanpartedelastransferenciaspropiamentedelGobiernonacional;estafuentesignificóenel2009el18,9%delosingresos,ymásque cuadriplicó su importancia entre el 2004 y el 2009. En tercer lugar, están lasdonacionesy transferencias (5,8%). En cuarto lugar, los recur-sosdirectamenterecaudados(3,2%delosingresos)quebásicamentesonderechos recaudados por los gobiernos regionales, ya que según la nor-matividadestosnopuedenrecaudartributospropios52. EnelcasodelGobiernoRegionaldeApurímacsuestructuradeingre-sos en el 2009 fue la siguiente (gráfico 22): recursos ordinarios 85,3%;donacionesytransferencias6,3%;Canonysobrecanon,regalíasypartici-paciones5,6%;yrecursosdirectamenterecaudados2,8%. Dado que el principal recurso natural no renovable explotado en la regiónsonlosminerales,yreciénapartirdel2011sehadadoelingresode grandes proyectos mineros (Las Bambas y Xstrata) cuya operación

51 Ministerio de Economía y Finanzas - portal de Transparencia Económica.52 PresidenciadelConsejodeMinistros(2010),pp.12,18-26.


propiamente se iniciaría hacia el 2014, el Canon correspondiente a este conceptohasidobajo,respectodeotrasregionesminerasdelpaís.Anivelregional, Apurímac fue en 2009 la novena región que percibió los montos másbajos deCanonMinero, concentrando apenas el 0,38%del Canontotal. Esto también explica que el Canon sea en Apurímac solo la tercera fuenteenimportanciadeingresos,conunporcentaje(5,6%)muyinferioralpromedionacional(18,9%). Como lo señala el informe de la Presidencia del Consejo deMinis-tros (2010), ello muestra las grandes desigualdades que son introducidas en los ingresos de los gobiernos subnacionales como consecuencia de la distribución del Canon, con regiones de alta incidencia de pobreza como Huancavelica, Apurímac y Ayacucho captando los porcentajesmás bajosdelCanon (gráfico24).Desigualdadesqueadquierenmayor relevancia sise considera que el fuerte crecimiento de las inversiones regionales a nivel nacional (entre el 2004 y el 2009 más que se quintuplicaron) se explica por elcrecimientodelCanon(yelCanonMineroenparticular)comofuentedefinanciamiento,yaquelegalmenteestosrecursosdebensergastadosmayo-ritariamente en inversiones (y una porción menor en su mantenimiento). A futuro esto implica que, en la medida que los grandes proyectos mineros que iniciarán operaciones en la región Apurímac se desarrollen a lo largode los plazos previstos, y que continúe el contexto favorableinternacionaldealtosprecios, los ingresosfiscalesen la región tendránun importante incremento por concepto de Canon y regalías mineras53. Sinembargo,estoentrañanosololacomplejaproblemáticaasociadaalaminería y su real capacidad de contribuir al desarrollo (en una región en la que los ingresos de la población están asociados de manera muy impor-tante a la agricultura, y en un contexto de ecosistemas frágiles), sino tam-biénelcuestionamientosobrelasostenibilidaddelfinanciamientodelaprovisióndebienesyserviciospúblicosylaspolíticassocialesenlaregión. Esta sostenibilidad depende de la capacidad -nacional y subnacional- de evitar una excesiva dependencia de los ingresos asociados al Canon, precisamente por la volatilidad de los precios de losminerales y otros

53 Más adelante se revisan algunas estimaciones sobre recursos del Canon y las regalías mineras asociados a proyectos mineros que entrarán en operación en la región.

Apropiabilidad 71

Recursos ordinarios

85,3%

Recursos directamente recaudados

2,8%

Donaciones y transferencias

6,3%

Canon, regalías, participaciones

5,6%

0

10

20

30 %

Cal

lao

Piu

ra

Mad

re d

e D

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as

Lam

bay

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San

Mar

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Tacn

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La L

iber

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pa

Anc

ash

Gráfico 22Estructura de ingresos del Gobierno Regional de Apurímac

(2009)

Gráfico 23Distribución del Canon Minero a nivel de gobiernos regionales

(2009)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - portal de Transparencia Económica.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - portal de Transparencia Económica.


riesgos de mercado asociados a estos commodities. A lo cual se suma la distorsiónquepuedeintroducirseenlos incentivosdelaadministraciónnacional y subnacional a la adecuada fiscalización y regulación de laactividadmineraenunescenariodealtadependenciadeestosrecursos.Este riesgo de dependencia es aún mayor en una región como Apurímac debido a su menor capacidad de generación y recaudación de ingresos fiscales propios (tributarios y no tributarios) asociados a actividadeseconómicasdistintasalaminería. En cuanto al gasto público regional, la estructura del gasto de los gobiernosregionalesenel2009indicaqueelgastocorrientetotal(68,8%)superaalosgastosdecapital(31,2%).Dentrodelgastocorriente,elrubromásimportante(46,9%delgastototal)sonlosgastosdepersonalyobli-gaciones sociales (principalmente servidores de los sectores educación y salud), lo cual es consistente con la importancia de los recursos ordina-rios como fuente de ingresos; siguen en importancia los gastos en bienes y servicios (10,2%), lasobligacionesprevisionales (9,8%), yotrosgastos

Arequipa

Ancash

Ayacucho Apurímac Huancavelica

0

5

10

15

20

25

30

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Dis

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ució

n d

el C

anon

%

Incidencia de pobreza %

Gráfico 24Distribución del Canon Minero a nivel de gobiernos regionales

e incidencia de pobreza (2009)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - Portal de Transparencia Económica y Comisión Consultiva para la Estimación de la Pobreza.

Apropiabilidad 73

Otros gastos corrientes

3,1% Donaciones y transferencias

0,5%

Personal y obligaciones

sociales 56,9%

Obligaciones previsionales

7,5%

Bienes y sevicios 13,3%

Inversiones 18,8%

Gráfico 25Estructura de gastos del Gobierno Regional de Apurímac

(2009)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - Portal de Transparencia Económica.

corrientes(1,8%).Dentrode losgastosdecapital, las inversionessonelprincipalrubro(27,7%delgastototal),principalmentecomoresultadodelcrecimiento de los recursos del Canon, seguido de otros gastos de capital (3,6%)54. Enel casodelGobiernoRegional deApurímac (gráfico25), elgastototalen2009representóel48,5%delPBIregional(porcentajealtodebidoalbajoPBI),delcualel80,8%fuegastocorrientey19,2%gastosde capital. Dentro del gasto corriente, el principal rubro de gasto fue el depersonalyobligacionessociales(56,9%delgastototal),seguidodelosbienesyservicios (13,3%), lasobligacionesprevisionales (7,5%),yotrosgastoscorrientes(3,1%).Dentrodelgastodecapital,lasinversionesrepre-sentaronel18,8%delgastototal. EnelcasodelosgobiernoslocalesdeApurímac,susresultadosfiscalesenelperiodo2004-2009fuerontambiénoscilantesymayormentedefici-tarios:déficitslosaños2004,2005,2006y2007,ysuperávitsenlosaños2008y2009,mostrandociertatendenciaalamejoraenlosúltimosañosdel

54 PresidenciadelConsejodeMinistros(2010),pp.15-16.


periodoanalizado.Enel2004eldéficitascendíaal3,2%delPBIregional,yenel2009elsuperáviteraequivalenteal15,1%delPBIregional55. A nivel nacional, la estructura de ingresos de los gobiernos locales al2009eslasiguiente:Canon,sobrecanonyregalías29,7%(fuentecre-ciente, de gran impactoanivel local dadoque75%del Canon va a losgobiernos locales, y que entre el 2004 y el 2009 más que duplicó su impor-tancia); Fondo de CompensaciónMunicipal (Foncomun) 20,3% (fuentemásimportantehastael2006,añoenqueganópreponderancialafuentedel Canon, sobrecanon y regalías); recursos ordinarios 17,8%; recursosdirectamente recaudados12,9%; impuestosmunicipales9,1%;donacio-nesytransferencias5,5%;participaciónenrentasdeaduana3,5%;yope-racionesdecrédito1,2%56. LosgobiernoslocalesdeApurímactienenunaestructuradeingresosenel2009(gráfico26)talquelafuentemásimportanteeselFoncomun(35%),seguidaderecursosordinarios(33,9%),lasdonacionesylastrans-ferencias(18%),recursosdirectamenterecaudados(6,5%),Canonyrega-lías (4,1%), operaciones de crédito/endeudamiento (1,6%) e impuestosmunicipales(0,8%). Serepite lafigurade lamenor importanciarelativade los ingresospor el Canon quetienen una importancia (4,1%)muchomenor al pro-medionacional(29,7%).El2009losgobiernoslocalesdeApurímaccon-centraronsoloel0,35%delCanonMinerototal (gráfico27),porcentajeinferioralderegionescomoHuancavelica(0,51%).Laimportanciadelosrecursos directamente recaudados y los impuestos municipales también es bastante inferior que el promedio nacional. Respecto al gasto público de los gobiernos locales a nivel nacional, en el 2009 los gastos de capital (58,7%) superaron al gasto corriente(41,3%).Dentrode losgastosdecapital, las inversionessonelprincipalrubro(58,1%delgastototal),mostrandoconmayorintensidadlatenden-cia de crecimiento de la inversión asociado al crecimiento de los recursos derivados del Canon. Dentro del gasto corriente, el rubro más importante (21,1%delgastototal)sonlosgastosenbienesyservicios,seguidosdelos

55 Ministerio de Economía y Finanzas - portal de Transparencia Económica, e INEI.56 PresidenciadelConsejodeMinistros(2010),pp.19-22.

Apropiabilidad 75

Operaciones de crédito 1,6%

Impuestos municipales

0,8%

Recursos directamente recaudados

6,5%

Canon y regalías

4,1%

Foncomun 35,0%

Recursos ordinarios

33,9%


18,0%

0

10

20

30 %

Cal

lao

Piu

ra

Mad

re d

e D

ios

Am

azon

as

Lam

bay

eque

San

Mar

tín

Huá

nuco

Aya

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Ap

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Hua

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elic

a

Juní

n

Lim

a

Ica

Pas

co

Cus

co

Caj

amar

ca

Pun

o

Tacn

a

La L

iber

tad

Moq

uegu

a

Are

qui

pa

Anc

ash

Gráfico 26Estructura de ingresos de los gobiernos locales de Apurímac

(2009)

Gráfico 27Distribución del Canon Minero a nivel de gobiernos locales

(2009)




gastosdepersonalyobligacionessociales(11,4%),obligacionesprevisio-nales(4,1%),otrosgastoscorrientes(3%),einteresesycargosdeladeuda(1,6%)57. EnApurímac(gráfico28)elgastototaldelosgobiernoslocalesenel2009representóel29,1%delPBIregional,delcualel61,5%fuegastosdecapital,37,3%gastocorriente,y1,2%amortizacionesdeladeuda.Dentrodelgastodecapital,lasinversionesrepresentaronel61,4%delgastototal,yotrosgastosdecapitalel0,1%.Dentrodelgastocorriente,elprincipalrubrodegastofueeldebienesyservicios(19,4%delgastototal),seguidode personal y obligaciones sociales (9%), obligaciones previsionales(5,6%),donacionesytransferencias(3%),otrosgastoscorrientes(0,3%),einteresesycargosdeladeuda(0,1%). En cuanto al endeudamiento, en principio los gobiernos regionales y locales pueden endeudarse interna y externamente. En el caso de la deuda


Amortizaciones 1,2%

Personal y obligaciones

sociales 9,0%

Obligaciones previsionales

5,6%

Bienes y servicios 19,4%


3,0%

Inversiones 61,4%

Gráfico 28Estructura de gastos de los gobiernos locales de Apurímac

(2009)


Apropiabilidad 77

externa requieren la autorización y el aval del Ministerio de Economía y Finanzas.Paraelendeudamientointernotienenrelativaautonomía,perodentrodelmarcoestablecidoporlasreglasfiscalesysiemprequenoseanecesario un aval58. EnelcasoespecíficodeApurímac,enelcuadro03sedetallaeltipodeendeudamientoaniveldeGobierno regional y gobiernos localesenel2005y2009.Comosepuedever, losgobiernos localestienendeudainterna (préstamos de mediano y largo plazo) y otras obligaciones (AFp, Essalud, Sunat yONP) y ambos componentesde ladeuda son relativa-mentebajosrespectodelPBIregional.Enel2009,elprincipalacreedordela deuda interna de los gobiernos locales de Apurímac es el Banco de la Nación(82%).Porsuparte,elGobiernoregionalsolomuestraendeuda-miento por concepto de otras obligaciones (ONp, Sunat y Essalud), el cual significabaenel2009el0,09%delPBIregional.

Cuadro 03Endeudamiento a nivel de Gobierno Regional y gobiernos

locales en Apurímac

Tipo de Deuda

Nivel de gobierno

2005 (S/.)

Compo-sición %

% PBIregional

2009(S/.)

Compo-sición %

% PBIregional

Deuda Interna

Gobierno Local 15 345 945 94 2,37 5 064 993 52 0,64

Gobierno Regional 0 0 - 0 0 -

Otras obligaciones

Gobierno Local 749 319 5 0,12 3 854 887 40 0,49

Gobierno Regional 271 824 2 0,04 740 115 8 0,09

Deuda total 16 367 088 100 9 659 995 100


Lanormatividadenlaqueseenmarcanlasoperacionesdeendeuda-miento interno y externo de los gobiernos regionales y locales en el país

58 PresidenciadelConsejodeMinistros(2010),p.13.


consta de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Regla Fiscal N° 1, N° 2 y N° 3) y de la Ley de Descentralización Fiscal (Regla Fiscal N° 4, N° 5,N° 6 y N° 7), además de las reglas temporales establecidas en el Decreto deUrgenciaN°108-2009comopartedelasmedidasparamitigarlades-aceleración económica. SegúnelinformedelaPresidenciadelConsejodeMinistros(2010),eltemadelcumplimientodelasreglasfiscalesaúnpresentalimitacio-nes y se encuentra en debate. De acuerdo con dicho informe, al 2007, enelcasode losgobiernosregionaleselporcentajedecumplimientodelasreglasfiscalesesalto(entreel84,6%yel100%),exceptoporlasreglasN°4(23,1%)yN°7(46,2%).Enelcasodelosgobiernoslocales,casi todas las reglas fiscales presentan algúnporcentaje de incumpli-miento(másaltoenlasreglasN°7(56,8%),N°4(43,5%)yN°3(21,9%)),ademásdepresentarunaltoporcentajedeomisión;mientrasquelasreglasquepresentabanlosmayoresporcentajesdecumplimientoeranlaN°2(96,1%%),N°6(96%),N°1(93,9%)yN°5(85,6%).Sinembargo,precisa el informe, esto podría estar asociado al uso de criterios inco-rrectosquedificultansuaplicación,comoenelcasodelasreglasN°4yN° 759. EnApurímac,alaño2008elGobiernoRegionalcumplíaconlasreglasN° 1, N° 2, N° 5 y N° 6, mas no con las reglas N° 3, N° 4 y N° 7 (cuadro 04). Así, sigue el patrón de los gobiernos regionales a nivel nacional, a excep-ción de la regla N° 3 cuyo incumplimiento evidencia, como se vio anterior-mente,unatendenciaaresultadosdeficitarios. Ensuma,elanálisismuestraqueApurímactieneunasituaciónfiscalrelativamentesana,aunquelosmenoresingresosylaconsecuentemenordisponibilidadderecursossereflejaenunatendenciaaresultadosdefici-tarios,ypodríatambiénafectarlasostenibilidaddelfinanciamiento(espe-cialmente a nivel local), con impactos directos en la menor capacidad del Gobiernoregionalylosgobiernoslocalesparaproveerdebienesyservi-cios públicos.


Apropiabilidad 79

4.1.2 Gestión del gasto público a nivel subnacional

Lacapacidaddegestióndelgastopúblicosubnacionalseanalizaatravésde factoresqueaproximen la calidady laeficiencia como las capacida-desinstitucionales,elniveldeejecución,elgastoporsectoresylaperfor-mancedelasinversionesysusfuentesdefinanciamiento.Análisisqueseinscribe en el contexto descrito al inicio de este capítulo sobre las caracte-rísticasylosretosdelprocesodedescentralizacióndelpaís. Una formadeaproximar lascapacidades institucionaleses laacre-ditación para la transferencia de funciones a los gobiernos regionales. En el caso de Apurímac, al 2008 esta era la segunda región del país con menor acreditación de funciones (50%) bajo la modalidad “apto” (lasegundaconmayoracreditaciónen lamodalidad“porpotenciar”yporlo tanto con mayores requerimientos de fortalecimiento de capacidades); situación inferior a la de regiones como Huancavelica y Ayacucho con mayoracreditaciónenlacondiciónde“apto”(56%y59%defunciones,respectivamente)60.


Cuadro 04Cumplimiento de las reglas fiscales por parte

del Gobierno Regional de Apurímac (2008)

Reglas fiscales Cumplimiento

N° 1: Stock de deuda/Ingresos corrientes ≤ 100% Sí

N° 2: Servicio anual de deuda/Ingresos corrientes ≤ 25% Sí

N° 3: Promedio del resultado primario de los últimos 3 años ≥ 0 No

N° 4: Deuda de corto plazo ≤ 1/12 Ingresos corrientes anuales No

N° 5: Stock de deuda sin garantía/Ingresos corrientes ≤ 40% Sí

N° 6: Servicio de deuda sin garantía/Ingresos corrientes ≤ 10% Sí

N° 7: Crecimiento anual del gasto corriente no financiero ≤ 3% No

Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros (2010) y Gómez et al (2009).


ConrelaciónalniveldeejecucióndelgastosubnacionalenApurímac,al2009esteeradel84,9%enelcasodelGobiernoregional,ydel71,1%enelcasodelosgobiernosregionales.Comosepuedeverenelgráfico29,enamboscasoselniveldeejecucióndecreciórespectodel2005,locualestaría asociado al patrón que presentó el resto de gobiernos subnacio-nalesdelpaísdeunamenorejecuciónasociadaalaumentoderecursosderivados del Canon61(que,porejemplo,aniveldelGobiernoRegionaldeApurímacpasarondesignificarel0,1%deltotaldeingresosenel2004,al5,6%enel2009).Almismotiempo,elbajoporcentajedelCanoncaptadopor Apurímac respecto de otras regiones del país explicaría en parte que losnivelesdeejecucióndelGobiernoregionalylosgobiernoslocalesdeApurímac sean consistentemente superiores al promedio nacional (por ejemplo,enel2009elpromediodeejecucióndelosgobiernosregionalesfuedel81,6%,yeldelosgobiernoslocalesfuedel69%).

Nivel de ejecución del gasto calculado como gasto devengado/PIM62.

61 PresidenciadelConsejodeMinistros(2010),p.17.62 PresupuestoInstitucionalModificado(PIM).

0

30

60

90

120 %

2005 2007 2009

Gobiernos locales Gobiernos regionales

Gráfico 29Ejecución del gasto subnacional en Apurímac


Apropiabilidad 81

El análisis del gasto por sectores en Apurímac (gráfico 30) indicaqueaniveldelGobiernoregional,demanerasimilaralasotrasregiones,el gasto se concentra en los sectores sociales como educación 49,4%ysalud25,3%,seguidode losgastosenprevisiónsocial (7,9%),sectoragropecuario(5,5%),planeamientoygestión(3,8%)ytransporte(3,8%).Aniveldegobiernos locales,el gastoenplaneamientoygestióneselmás importante (32,1%), seguido de saneamiento (17,7%), transporte(11,8%),educación(10,7%),protecciónsocial(7,9%)ysectoragropecua-rio(7,7%). AniveldelGobiernoregionaleldesempeñoentérminosdeejecuciónesbuenoenlossectoreseducación(95%)ysalud(85%),peroesmuyinfe-riorensectorescomotransporte(62%)yagricultura(45%).Enelcasode

0 10 20 30 40 50 60 %

Gobierno regional Gobiernos locales

Planeamiento y gestión

Saneamiento

Transporte

Educación

Protección social

Agropecuario

Cultura y deporte

Medio ambiente

Salud

Deuda pública

Vivienda y desarrollo urbano

Energía

Previsión social

Gráfico 30Gasto subnacional en Apurímac por sectores

(2009)



losgobiernoslocales,losnivelesdeejecuciónengeneralsoninferioresalosdelGobiernoregional,especialmenteenelsectoragropecuario(52%),educación(62%)ytrasporte(69%). EnelcasoespecíficodelgastoeninversionessetienequeelniveldeejecucióndelasinversionesdelGobiernoRegionaldeApurímac(34%deltotalde la inversiónsubnacionalen laregión)fuedel53,8%,yelde lasinversionesdelosgobiernoslocales(66%deltotaldelainversiónsubna-cional)fuedel65,2%,mostrandounarelativamayorcapacidaddeejecu-ción a nivel de gobiernos locales (importante, dada la mayor concentra-ción de inversiones subnacionales a este nivel). Respectodel restodelpaís, laejecuciónde la inversiónpúblicaaniveldelGobiernoregionalenApurímacesinferioralpromedionacional(58,7%)e inferior a lade los gobiernos regionales comoHuancavelica(59,3%) yAyacucho (75,9%) (gráfico31).Aniveldegobiernos locales,laejecuciónenApurímacesligeramentesuperioralpromedionacional(64,5%)einferioraladeregionescomoAyacucho(67,8%)(gráfico32).Sinembargo,esteanálisiscomparativodebedistinguiraquellosgobier-nossubnacionalesquepresentanunbajoniveldeejecucióndelainver-siónteniendograndescantidadesdemontosdisponiblesparaestaporrecursos asociados al Canon (como Ancash o Tacna), de aquellos que presentanbajosporcentajesdeejecuciónteniendopocosrecursosparaello(comoApurímacoHuancavelica).Enesteúltimogrupodegobiernossubnacionales,elproblemadebajaejecuciónestaríamás relacionadoauntemadecapacidadesdegestiónqueauntemadeabundanciaderecursosydificultadparaejecutarlosenelmarcodelsistemadeinver-sión pública. Otra dimensión importante del análisis de las inversiones tienequeverconsusfuentesdefinanciamiento.Lacomparacióndelaevolu-cióndelasinversionesdelGobiernoRegionaldeApurímacrespectodelos recursos del Canon muestra que estas crecieron 3,6 veces entre el 2004(3,3%delPBIregional)yel2009(9,1%delPBIregional),peroestecrecimiento fue mucho menor que el del Canon y las regalías mineras, quecrecieronen16,9vecesenelperiodoseñalado.Lafiguraserepiteen el caso de los gobiernos locales cuyos ingresos por Canon y regalías mineras crecieron en 9,7 veces, mientras que las inversiones lo hicieron encuatroveces(representaronel5,8%delPBIregionalenel2004yel

Apropiabilidad 83

26% Canon

10%Canon

0,4% Canon

1% Canon

0,4%

Canon

0

30

60

90

120

Juní

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Gráfico 31Ejecución de la inversión pública a nivel de gobiernos regionales

(2009)

Gráfico 32Ejecución de la inversión pública a nivel de gobiernos locales

(2009)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - Portal de Transparencia Económica.Nivel de ejecución de la inversión calculado como gasto devengado/PIM.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - Portal de Transparencia Económica.Nivel de ejecución de la inversión calculado como gasto devengado/PIM.


17,9%enel2009)63.Estoreflejaqueendichoperiodo,elcrecimientodelos ingresosfiscalesporesteconceptonosevioreflejadoenlamismaintensidad en mayores inversiones públicas regionales y locales. En la comparación de los niveles de inversión per cápita y el pBI per cápitadeApurímacrespectodelrestoderegionesdelpaíssetienequelainversión pública subnacional en Apurímac es inferior incluso a la de otras regionesquetambiéntienenbajosnivelesdePBIper cápita como Ayacu-cho o Huancavelica. Ensuma,seencuentraqueenApurímaclascapacidadesdegestiónpública son relativamente inferiores al resto de las regiones, lo cual sereflejaenbajosnivelesdeejecucióndelgastoyde la inversiónenpar-ticular,apesardetratarsedeunaregiónconbajosrecursosasociadosafuentes como el Canon. El crecimiento de recursos asociados al Canon no

63 Ministerio de Economía y Finanzas - portal de Transparencia Económica.

Apurímac

Huánuco

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Huancavelica Tumbes

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PBI per cápita (soles)

Gráfico 33Inversión pública per cápita de los gobiernos subnacionales

y PBI per cápita (2009)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Economía y Finanzas - Portal de Trans-parencia Económica y del Instituto Nacional de Estadística e Informática.* Se agrega el gasto devengado del Gobierno regional y de los gobiernos locales en cada región.

Apropiabilidad 85

haestadoacompañadoenlamismaintensidadporelcrecimientodelasinversiones, mientras que la dependencia de estos recursos como fuente definanciamientoesalta(aligualqueenlasotrasregionesdelpaís);seña-les clave para el futuro inmediato de la región en un escenario de mayores ingresos asociados a la minería, con los grandes retos que ello supone en términosdemanejofiscalydearticulaciónaestrategiasparacontribuircon el desarrollo de la región.

4.2 FallasdelGobiernosubnacional: riesgosmicroeconómicosycontextoinstitucional

Lametodología enfatiza el efecto que pueden tener las diferencias enla calidadde las institucionespúblicas localesenel crecimientodeunaregión, lo cual adquiere mayor importancia cuando el grado de descentra-lización del país es mayor64. para el análisis de estos factores es importante tener en cuenta que la provisión de bienes y servicios públicos no solo está referida a la infraes-tructurasinotambiénaunconjuntodeintangiblesclavecomolosdere-chos de propiedad, las regulaciones, las reglas de acceso al mercado, entre otros,quedeterminanelcontextoinstitucionalenelquesedesenvuelvelaactividadeconómicaengeneral65. EnApurímacseencuentraquelosaspectosinstitucionalesmássensi-bles son los derechos de propiedad en el ámbito de las comunidades cam-pesinas (propiedad formal comunal con propiedad informal individual), conflictos sociales asociados a la actividadminera, narcotráfico (lavadode dinero y paso de la droga) e informalidad (alto grado de informalidad yaltoscostosdeformalización).Problemasde ineficienciaburocráticaycorrupción corroboran las conclusiones de las limitadas capacidades de gestiónfiscal(secciónIV.1.2).Sinembargo,lamenorintensidadconquelasbarreras institucionalessepresentanen la región, respectodeotrasbarrerasal crecimiento identificadas,hacendel tema institucional y los

64 Armendáriz et al (2011), p. 125.65 Hausmann y Klinger (2008), p. 37.


riesgosmicroeconómicosasociados,unorelativamentemenosrestrictivoen la región.

4.2.1 Derechos de propiedad y tenencia de la tierra

LaestructuradelapropiedadenlaregiónApurímacreflejalacaracterís-ticadelpaísencuantoaladesigualdadenelaccesoalatierraylapre-dominanciadeunapequeñapropiedadqueademásesdispersa.Aestoseañade,enelámbitodelascomunidadescampesinas,elcomplejosis-temaquecombinalapropiedadformalcomunaldelatierraconlapose-sión y el usufructo individual, característicode toda la sierradel país yque adquiere aún mayor relevancia en una región como Apurímac por la importante presencia de comunidades campesinas tradicionales. Este sistema se da en un contexto en el que los sectores de comune-rosdemandanlaformalizacióndelapropiedadindividualdesustierras,peroalavezexistenincentivosparamantenerlapropiedadcomunaltantopor la estrecha relación entre la comunidad campesina como organiza-ción social y la propiedad comunal, como por la necesidad de negociar a nivelcomunal(ynoindividual)asuntosrelacionadosalatierra(accesodeindustriasextractivas,gestióndebienesyserviciospúblicos,etcétera).Encontraste,lapropiedadurbanasícuentamayoritariamentecontítulosdepropiedad individual66. Esto supone un gran reto para la inversión privada en espacios rurales delaregión.Enparticular,paralaactividadagropecuariaqueesmayori-tariamentedepequeñaproduccióndelsectordelaeconomíacampesina,enelsentidodealcanzarnivelesdeorganizaciónquepermitanlograreco-nomíasdeescala,reducircostosdetransacciónymejorarlaarticulaciónal mercado. A la vez, este contexto supone una oportunidad en térmi-nosdealternativasdegeneracióndeingresosycrecimientoinclusivo,alestargranpartedelapoblacióndelaregión,yenparticularsectoresdemayorpobreza,involucradaenlaactividadagropecuaria,yalrepresentar

66 Entrevista con el Encargado de la Oficina de Formalización de la Propiedad Rural,DirecciónRegionaldeDesarrolloEconómico–GobiernoRegionaldeApurímac.

Apropiabilidad 87

estaactividadunpotencialparaladiversificaciónproductivadelaregiónampliando la oferta agropecuaria y dándole valor agregado. Según el último Censo Agropecuario (CENAGRO 1994), el 79% delasunidadesagropecuariasenApurímacerandemenosde3has,el18%entre3y9,9has,ysoloel1%superaba las50has (cuadro05).Anivelnacionalel55%delasunidadesagropecuariaserandemenosde3has,yel29%teníaentre3y9,9has.Así,lapequeñaproducciónagropecuariadela región supera ampliamente los promedios nacionales.

Cuadro 05Tamaño de las unidades agropecuarias (UA) en Apurímac

Tamaño de las UA (has) N° %

Menos de 3.0 has 54 063 79

De 3.0 a 9.9 has 12 273 18

De 10.0 a 49.9 has 1457 2

De 50.0 has a más 637 1

Total 68 430 100

Fuente: Censo Nacional Agropecuario (1994).

Encuantoalamodalidaddetenenciadelatierra,elCENAGROmos-trabaqueel55%delasuperficieagropecuariadelpaíseracomunal,conlas comunidades campesinas controlandoel 39,8%y las comunidadesnativasel14,7%.EnelcasodeApurímac(cuadro06),el54%delasuni-dades agropecuarias era comunal replicando la tendencia nacional, el 28%estababajoel régimendepropiedad (individual), yel2%bajoelrégimen de arrendamiento. A nivel de provincias, la importancia de la tenenciacomunaleralasiguiente:Aymaraes74%,Grau70%,Cotabam-bas66%,Andahuaylas53%,Antabamba43%,Chincheros40%,yAban-cay40%. Apurímaceslaquintaregióndelpaísconmayorcantidaddecomuni-dadescampesinas(470),representandoel8%deltotaldelascomunida-descampesinasdelpaís,despuésdePunoconel21%,Cuscoconel15%,Ayacuchoconel11%yHuancavelicaconel5%(COFOPRI2008).Lavecin-dad de las regiones Apurímac, Cusco, Ayacucho y Huancavelica determina


un área macro regional de importante presencia de población indígena andina y comunidades campesinas de origen tradicional. Las comunidades de la región se distribuyen en las siete provincias, conmayorpresenciadecomunidadesenAndahuaylas,Cotabambas,Grau,Abancay y Aymaraes (cuadro 07). De las 470 comunidades campesinas de laregión,alaño2008el92%deellasseencontrabantituladasyelrestoestabaportitular(COFOPRI).

Cuadro 07Comunidades campesinas en Apurímac

Provincia % Comunidades campesinas

Antabamba 4

Chincheros 9

Aymaraes 12

Abancay 14

Grau 15

Cotabambas 20

Andahuaylas 25

Total 100

Fuente: Plan Estratégico Regional del Sector Agrario de Apurímac.

Cuadro 06Régimen de tenencia de las unidades agropecuarias

(UA) en Apurímac

Régimen de tenencia N° UA %

Comunal 36 988 54

En propiedad 19 381 28

Otra forma * 5839 9

Más del 50% en propiedad * 5039 7

En arrendamiento 1060 2

Otra 123 0

Total 68 430 100

Fuente: Censo Nacional Agropecuario (1994).*Más de un régimen de tenencia.

Apropiabilidad 89

Comoseseñaló,elsistemadepropiedadytenenciadelatierraenel ámbito de las comunidades campesinas combina la propiedad formal comunal de latierra (títulos comunales) con la posesión y el usufructoindividualporpartedeloscomuneros(derechoslegítimosyplenamentereconocidos al interior de la comunidad) quienes tienen documentosimperfectos de propiedad individual tales como documentos de compra -venta,escriturasantenotarioojuezdepaz,herencias,etcétera. Segúnlalegislaciónvigente,latitulacióncomunaldetierrasesfactible,mientras que no existe una salida legal formal para que comuneros miembros deestascomunidadestengantítulosindividualesdelastierrasdelasquesonposesionarios.Sinembargo,enlaprácticaexistendistintosmecanismos67 medianteloscualeslascomunidades“liberan”zonasdeterritoriocomunalquedespuéssontituladasindividualmente68 sobre la base de la posesión y/odedocumentosimperfectosdepropiedadindividual69. Importantes sectores de comuneros demandan la titulaciónindividualdesustierras,locualesunacontinuacióndesuspermanentesesfuerzos por formalizar su propiedad, losmismos que se reflejan enla tenencia de los documentos imperfectos de propiedad individual señalados. Estudiosde casoen comunidadesde la sierra surdelpaís,como los de Ágreda y Mendieta (2007) y Monge y Urrutia (1999),muestran la magnitud de esta demanda70yseñalanqueentrelasrazones

67 Acuerdodelacomunidadpara:separacióndeciertaszonas,“urbanización”desectoresdelacomunidad,modificacióndemapascomunales,etcétera.

68 Ágreda y Mendieta (2007).69 Actualmente, existe un intrincado sistema a nivel central y descentralizado, con los

gobiernos regionales con competencias para sanear la propiedad rural comunal e individual y el COFOpRI (aún dependiente del nivel central) en proceso de transferencia de competencias a los gobiernos locales para sanear la propiedad urbana individual. En este marco, la actual gestión del Gobierno Regional de Apurímac ha venidoentregandotítulosindividualesaprediosruralesatravésdesuoficinadeFormalizaciónde la propiedad predial y Catastro (FORpRAp). Aunque no se dispone de información sobre los mecanismos de saneamiento de la propiedad individual implementados, de acuerdoalainformacióndelGobiernoregionallametaparael2011eraentregar5,621títulosenlasprovinciasdeAndahuaylas,Abancay,GrauyCotabambas.

70 Monge y Urrutia (1999) encuestan a 454 familias comuneras de Cusco y Punoy encuentran que el 52% de estas en Cusco y el 63% en Puno demandan títulosindividuales de sus tierras.


que arguyen los comuneros para demandar títulos individuales estáprincipalmenteelquerer tener seguridad jurídicaparaheredartierrassaneadasa sushijos.Ensegundoordendeprioridad,aparecen temascomotenerseguridadpara invertiren los terrenosy laexpectativadeacceso al crédito. Lademandaasociadaalacompra-ventadetierrascontercerosnocomunerosapareceencasosdemercadodetierrasabiertooexterno,yaque el mercado interno entre comuneros (compra - venta, traspaso, alqui-leryaparecería)prescindedetítulosformalesindividuales.Engeneral,lademandaportitulación individualesmayor,amayorarticulaciónde loscomuneros a los mercados. Sinembargo,partedelacomplejidaddeestesistemadepropiedadenespacioscomunalesresideenquetambiénexistenincentivosalatitu-lación comunal, y en la estrecha relación entre la existencia de la comu-nidad como organización social y la propiedad comunal. Los incentivosa latitulación comunal están relacionados con varios factores: para loscomuneros la protección comunal de la propiedad es complementaria a la protección individual71,negociarenmejorescondicionesconempresasextractivasodegeneracióndeenergía,evitarelpagodeimpuestosalapropiedad individual, entre otros. por su parte, la relación comunidad - propiedad comunal está rela-cionadaconelconjuntoderolesquecumplelacomunidadcomoorgani-zación social, aún en el contexto de los cambios que ha experimentado en lasúltimasdécadas:comunidadcomocapitalsocial(fuentedeidentidadysentidodepertenenciayciudadanía);mejoraderelacionesdepoderparaenfrentar procesos de exclusión; mecanismos comunales para reducir la vulnerabilidad(protecciónsocial,transferenciadetierrasdelacomunidada los más vulnerables y redes de solidaridad); redes económicas; promo-ción de emprendimientos de organizaciones de comuneros o comuneros individuales, y gestiónde los recursosnaturales en la comunidad (aun-que puede devenir en una barrera para los emprendimientos, o presentar distorsionesporelladodelosemprendimientoscomunales);gestiónde

71 Ver:Diez,Alejandro(2003).“Interculturalidad y Comunidades: Propiedad colectiva y propiedad individual”, en Debate Agrario N° 36. Lima: CEpES.

Apropiabilidad 91

inversiónpúblicaenlacomunidad(mediadaporelroldelGobiernosub-nacional); entre otros. Adicionalmente,setienequelasinversionesdeloscomunerosensusparcelas,elmercadodetierras,yelmercadodeserviciosfinancieros,sehanmostradodinámicosenausenciadetítulosindividualesformales,evi-denciandosurelatividadcomoinstrumentoqueformalizaelderechodepropiedad (situación de la que los comuneros están muy al tanto). El mer-cadointernodetierrasentrecomunerosprescindedeltítuloindividualylatendencia creciente de los precios de los predios evidencia el dinamismo delmercadointernoyexterno.Elmercadofinancieroutilizagarantíasnoreales,nosoloporlaausenciadetítulosindividuales,sinoporqueaúnenloscasosenqueexistennonecesariamenteseránejecutables(bajovalor,dispersión, etcétera). En este contexto, lo que se requiere son mecanismos legales que explícitamentehagandelatitulaciónindividualunaopciónadicionalalatitulacióncomunal,demaneraqueseanlascomunidadesyloscomunerosquienesdecidanquéalternativa(titulacióncomunaloindividual)ocombi-nacióndealternativaseslamásconvenienteparasusinteresesyempren-dimientos. La problemática de los derechos de propiedad de la tierra en elámbito rural está estrechamente relacionada con la de las licencias de uso de agua de riego. El otorgamiento de licencias de uso de agua está asociadoaloscatastrosdepropiedaddelatierra,yenelcasodetítuloscomunales en principio las licencias debían ser otorgadas a la comunidad, independientemente de si la organización de riego (comités de riego) estaba o no relacionada con la organización comunal (a mayor presencia de propietarios individuales no comuneros, mayor distancia entre la orga-nizacióncomunal/tradicionalparaelriegoylaorganizaciónparaelriegovigente).

4.2.2 Seguridad y crimen

La incidenciadecriminalidadenApurímacesrelativamentebaja.Segúnel número de delitos registrados por la policía Nacional el 2007, la región eslanovenamásbajaencriminalidad(gráfico34).Eltotalde1125delitos


cometidosenlaregiónsignificaunratiode2,8delitosporcada1000habi-tantes, que es casi la mitad del indicador a nivel nacional (5,3), e inferior a regiones como Ayacucho (3,6) o Huancavelica (8,9). Sinembargo,esimportantedistinguirenelanálisislacriminalidadaso-ciadaalterrorismoynarcotráfico,temaqueseabordaenlasecciónsiguiente. Asimismo, es importante evaluar la incidencia de conflictos socia-les en la región. Según la Defensoría del pueblo, a noviembre del 2011 la regiónpresentauntotalde10conflictossociales(todosactivos),siendolaséptimaregióndelpaísconmayorcantidaddeconflictosactivos(7%deltotaldeconflictosactivosdelpaís),conunniveldeconflictividadcercanoalderegionescomoAncash(12%),Cusco(10%),Puno(10%),Cajamarca(8%)yAyacucho(8%). Del total de conflictos activos en Apurímac, el 70% son conflictossocioambientales(casitodosvinculadosalaactividadminera)superandoelpromedionacional(67,5%);el20%estánrelacionadosatemascomuna-les(problemasdelinderosentrecomunidades);yel10%alagestióndelGobiernoregional(lapoblacióndeAbancaycuestionaalGobiernoRegio-nal de Apurímac por favorecer con mayor presupuesto a la provincia de Andahuaylas). En la sección IV.3.2 se analiza en profundidad el tema de los conflictossocialesasociadosalaminería. Al igual que en otras regiones, las modalidades de protesta involucran paros,tomasdecarreterasyotrasmanifestacionesafines,locualgeneracostosypérdidasparalaactividadeconómicaengeneral.Laausenciademecanismos que permitan canalizar las demandas de la población, así comodeespaciosquepermitandiscutiryconcertarsolucionesefectivasasusproblemas,explicanlapersistenciadeestetipodeconflictos.

4.2.3 Narcotráfico y terrorismo

ElsíndromedeunEstadoquenoessuficientementeprotectorestárela-cionado con problemas como el colapso de la ley y el orden que a su vez genera guerras internas72. La violencia terrorista de los añosochenta y


Apropiabilidad 93

parte de los noventa, y la mayor magnitud con que afectó la sierra del país, yenparticularadepartamentoscomoAyacucho,HuancavelicayApurí-mac, podrían asociarse a este síndrome al ser una expresión de la exclu-sión étnica de la población indígena andina, de presencia mayoritaria en estasregiones.Elactualproblemadelnarcotráficoydelnarcoterrorismo,quetambiénafectandemaneraparticulararegionescomoApurímac,evi-denciaría la persistencia de estos procesos de exclusión. SegúndatadelINEI,elaño2007Apurímacfuelaséptimaregióndelpaís con mayor incidencia de acciones subversivas. Aunque con una inci-dencia menor que regiones como Ayacucho y Huancavelica, Apurímac forma parte del grupo de regiones de sierra centro y sur que, a diferencia de otras partes del país, son más afectadas por el terrorismo. El crecimiento del número de incursiones terroristas en el país en losúltimosañoshaestadoasociadoenregionescomoApurímacconelnarcotráfico.DadaslascaracterísticasdelaregiónysuubicaciónrespectodelValledelosríosApurímacyEne(VRAE),distintaszonasdelasprovin-cias de Chincheros y Andahuaylas son punto de salida de la droga que se produce en el VRAE. Así, si bien la zona no es propiamente productora,

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Gráfico 34Número de delitos por cada 1000 habitantes

(2007)

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática.* Delitos registrados por la Policía Nacional.


es lugar de paso de la droga hacia la costa del país73. Más aún, ciudades como Andahuaylas han devenido en espacios para lavado de dinero, el cual se evidenciaría en grandes patrimonios locales que se generan rápi-damenteapartirdeesta actividad. Estospatrimonios se convierteneninversionesdiversificadas(principalmenteenelsectorinmobiliario,hote-lero,transporteygrifos),cuyoorigenilegalesdifícildocumentar,por loquedevienenenactoreseconómicosformales,inclusoarticuladosaenti-dadesfinancieras también formales. Laausenciadebarrerasparaestasestrategias de lavado de dinero se convierte en un poderoso incentivo

73 Algunas cifras que darían cuenta de la importancia de la zona como ruta de salida de la droga son: la incautación de 135 kilos de cocaína en la ruta hacia la costa entre febrero ysetiembredel2007,lacapturade135sujetos(95%delapoblaciónpenalenlacárcelde Andahuaylas está ahí por delitos vinculados al narcotráfico), y el atentado quedestruyó la comisaría de Ocobamba (provincia de Chincheros) en octubre del 2007. La importanciadeesta zonacomorutadelnarcotráficohabría crecidoen laúltimadécada principalmente. Ver: (http://elcomercio.pe/edicionimpresa/html/2007-11-03/narcoterrorismo_capto_a_licenc.html)

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Gráfico 35Número de acciones subversivas

(2007)


Apropiabilidad 95

paraelnarcotráfico,porlaaltaapropiabilidaddelosfuertesretornosdeestaactividadilegal. Laeconomíadelnarcotráficointroduceunaseriededistorsionesenla economía regional que, además, se traducen en distorsiones en sus indicadores.Asíporejemplo,seoponeelbajogradode intermediaciónfinancieraenlaregión,especialmenteparaelfinanciamientodeinversio-nes (capítulo V), al dinamismo en Andahuaylas y más recientemente en Abancay en inversiones inmobiliarias, hoteles, grifos y empresas de trans-porte. La demanda por educación y el mercado laboral también se distorsio-nan,conbajosincentivosadesarrollarcompetenciasparabuscartrabajoalserrelativamentefácil“emplearse”eneltransportedeladroga,ade-másdedistorsionarseelpreciodelosjornalesporlasaltastarifaspagadasa los que transportan la droga. por otro lado, están los efectos en términos del costo económico para la inversión privada en estas zonas, como consecuencia de la corrupción, la competenciadesleal que representan las actividadesfinanciadas conrecursos asociados al narcotráfico o aquellos negocios paralelos (tam-biénilegales)quegeneranliquidezparalaoperacióndelnarcotráfico.Laausencia de estudios en la región que se hayan aproximado a medir estas distorsiones impide analizar hasta qué punto podrían estar sub o sobredi-mensionandolosproblemasasociadosalasbarrerasalainversiónidenti-ficadas.

4.2.4 Eficiencia burocrática

Ciudadanos al Día elabora un ranking de atención al ciudadano por parte de las distintas instancias de gobierno, que considera factores como elproceso para los trámites, atención al personal, transparencia y corrup-ción,infraestructuraeinstalaciones,quejasyreclamosylaimagen.Segúndichoranking,el2010elGobiernoRegionaldeApurímacocupaelquintolugardepeoratención,conundesempeñomejorqueHuancavelica,peropeorqueregionescomoAyacucho(gráfico36).Porsuparte,laMunicipa-lidadProvincialdeAbancayocupaelséptimolugardepeoratenciónentrelos municipios provinciales capitales de región.


4.2.5 Transparencia y corrupción

La transparencia y la corrupción están estrechamente relacionadas. El pro-yecto“IniciativadeIntegridadLocal”(Global Integrity y Ciudadanos al Día 2009)analizaaniveldeGobiernosubnacionalunconjuntodeaspectosquepermitenevaluar la “existencia, eficacia y el accesoquetienen losciudadanosalosmecanismosdebuengobiernoyanticorrupción”.Segúnestaevaluación(cuadro08),Apurímacobtienelospuntajesmásaltosenlas áreas de empresas públicas y rendición de cuentas del poder Judicial; muestra un desempeño inferior en las áreas de transferencias fiscales,institucionesdeauditoría, rendicióndecuentasde laAltaDireccióndelGobiernoRegional, acceso a la información pública, y sistemade com-prasycontrataciones;ymuestraeldesempeñomásbajoenelprocesopresupuestario. Estedesempeñoes similar al de regiones comoAyacu-cho y Huancavelica (pero inferior al de Lima), aunque las debilidades en el proceso presupuestario de Apurímac serían mayores. En la sección IV.1 seanalizanotrosaspectosdelagestiónpúblicasubnacionalenApurímac.

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Gráfico 36Ranking de atención al ciudadano por parte

de los gobiernos regionales (2010)

Fuente: Ciudadanos al Día.

Apropiabilidad 97

Cuadro 08Evaluación subnacional de buen gobierno

(2009)

CategoríaApurímac Ayacucho Huancavelica Lima

Índice Descripción Índice Índice Índice

Acceso a la información pública

73 Moderado 78 85 93

Rendición de cuentas de la Alta Dirección del Gobierno Regional


Rendición de cuentas del Poder Judicial

94Muy

fuerte92 98 94

Instituciones de auditoría a nivel regional


Proceso presupuestario 59 Muy débil 65 65 76

Transferencias fiscales 78 Moderado 75 84 91

Empresas públicas 100Muy

fuerte100 100 100

Sistema de compras y contrataciones


Fuente: Proyecto “Iniciativa de Integridad Local”.

En cuanto a la corrupción, según la encuesta de Ciudadanos al Día (RankinCAD Corrupción 2010), Apurímac es la segunda región del país con mayor porcentaje de ciudadanos encuestados (8%) que declaróque un funcionario o empleado les solicitó regalos, propinas, sobornos y/ocoimasparafavorecerlosensugestión,superandoaregionescomoHuancavelica (6%) y Ayacucho (solo 2%), y al promedio nacional (3%).Consistentementeconello,Apurímaceslaregiónconeltercerporcentajemásalto (32%)deentrevistadosquecalificaa laentidadpúblicadonderealizó su trámite74comocorrupta(gráfico37),porcentajequecasitriplica

74 La encuesta consideró las siguientes entidades públicas: Gobierno Regional,Municipalidad provincial, Municipalidad Distrital, Ministerio, Organismo público Descentralizado y Defensoría del pueblo.


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Gráfico 37Porcentaje de entrevistados que califica a la entidad pública

donde realizó su trámite como corrupta (2010)


elpromedionacional(11%);yeslaregiónconelsegundoporcentajemásalto(8%)deentrevistadosquecalificaalaentidadpúblicadonderealizósu trámite comomuycorrupta,porcentajequecuadriplicaelpromedionacional(2%). Entrevistas en la región en el marco del presente documento dieron cuentadeunapercepciónnegativadevariossectoresde lapoblaciónyautoridades locales sobre los problemas de corrupción a nivel de gobier-noslocalesydelGobiernoRegional,conrelaciónatemascomoelfavo-ritismo para la selección de proveedores, uso de recursos del Canon ylavadodeactivos.

4.2.6 Informalidad

Al2006,seestimabaqueenlaregiónApurímachabíauntotalde60391microempresas(2,6%deltotalnacional)y536pequeñasempresas(0,8%del total nacional), cifras ligeramente inferiores a las de regiones como

Apropiabilidad 99

Ayacucho(3,3%demicroempresasy0,9%depequeñasempresas)yHuan-cavelica(2,7%demicroempresasy0,7%depequeñasempresas),ymásaúnenlacomparaciónconunaregióncomoCusco(6,2%demicroempre-sasy2,7%depequeñasempresas)75. Lamagnituddelamicroylapequeñaempresa(MYPE)esundatomuyrelevanteaefectosdecomprenderlaimportanciadelpequeñoemprendi-mientoylapequeñainversiónprivadaenlaregión.Almismotiempo,lasestadísticastienenlalimitacióndenoactualizarsesuficientementerápidorespecto de los cambios en el sector de las MYpE (empresas que son dadas debaja,nuevasempresas,cambioenelnúmerodetrabajadoresynivelesde venta, etcétera); además de enfrentarse al problema de la informalidad quedebilitasuconfiabilidad. Lainformalidadrepresentaunabarreraparalaactividadeconómicaengeneral, yenparticularenuna regióncomoApurímac:porun lado,limitalasposibilidadesdearticularseaoportunidadesdenegociosparaelmercadointerno(porejemplo,lagranminería,alrededordelacualexis-tengrandesexpectativaslocales,requierequesusproveedoressatisfagansus requerimientos de calidad y sean formales), y para el mercado externo (cuyos requerimientos suelen ser aún mayores). por otro, la informalidad limitaelaccesoafuentesdefinanciamientoformales,lascualesdeporsíson escasas en la región. un indicador para aproximarse al tema de la informalidad es la mag-nitud de trabajadores empleados en lamicroempresa, independientes,trabajadoresfamiliaresnoremunerados,trabajadoresdelhogaryotros,medidacomoporcentajedelaPEA.SegúnelMinisteriodeTrabajoyPro-moción del Empleo, en el 2008 este indicador para la región Apurímac (gráfico38)laubicacomolaquintaregiónconnivelmásaltodeinforma-lidad (88%),porencimadelpromedionacionalqueyaesbastantealto(76%),yconunasituaciónsimilaraladeregionescomparablescomoAya-cucho(88%)yHuancavelica(91%). un indicador que corrobora la importancia del problema de informalidaden laregióneselaltocostode lagestiónde licenciasdefuncionamiento. De acuerdo a Ciudadanos al Día (2004), la Municipalidad

75 CuANTO-perú en números 2009.


0

1.000

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3.000

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Gráfico 39Costo para obtener una licencia de funcionamiento

(2004)


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Gráfico 38Informalidad (% de la PEA)

(2008)

Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

provincial de Abancay era la tercera más cara (de los municipios provinciales capitales de región) para dar licencias de funcionamiento paraempresasconRUC(gráfico39);datoconsistenteconelhechode

Apropiabilidad 101

que la municipalidad requería hasta ocho trámites para gestionar lalicencia (tercer número más alto de trámites). La figura se repite enel caso del costo de obtención de una licencia para una MYpE, donde Abancay (S/. 402) es también la terceraprovinciamás cara (superadasolamentepor las provincias deCoronel Portillo yHuancavelica). A locualsesumanlosproblemasderivadosdelanormatividadnacionalquetiendeaencarecerlaformalidadporelladodelossobrecostoslaboralesy tributarios.

4.3 Fallas de mercado: externalidades de coordinación y de información (autodescubrimiento)

Como lo señala la metodología, los insumos que son requeridos porcualquieractividadeconómica,puedenser transables (materiasprimas,equipos,etcétera)ono transables (trabajo/capacidades, infraestructurauotrosservicios).Losinsumostransablessonrelativamentedemásfácilacceso, a menos que tengan costos de transporte o de transacción muy altos, lo cual ocurre cuando hay pobre infraestructura o no existe un ambiente de facilitación del comercio. pero el caso de los no transables es máscomplejopues,denohaberaccesoaestos,lasactividadesproduc-tivasquelosutilizannopuedendarseolohacenanivelesmuybajosdeeficiencia.Estosinsumosnotransablespresentandostiposdeproblemasquepuedenconstituirbarrerasalreducirlosretornosdelasinversiones:externalidades de coordinación y externalidades de información (autodes-cubrimiento), ambas resultado de fallas del mercado76. Las externalidades de coordinación están referidas a la ausencia de un insumo no transable (por ejemplo, capacidades especializadas paraunadeterminadaactividad)debidoalaausenciadedemandadelmismo,generando un círculo vicioso (no hay oferta porque no hay demanda y viceversa) que tiene como consecuencia la ausencia de demanda y deoferta de un determinado factor, problema que se presenta con mayor intensidadamayorespecificidaddelinsumoparadeterminadaactividad.

76 Hausmann, Klinger y Wagner (2008), pp. 23, 75-76.


Ante un set de capacidades disponibles, en el que los insumos no transablespuedenonoexistir,losinnovadoresnecesitanadaptarlapro-ducciónaestesetdecapacidades(procesode“autodescubrimiento”). Las externalidades de información o autodescubrimiento están refe-ridas al problema que enfrentan los innovadores para descubrir o validar lafactibilidaddelaproducciónrentabledeunbienenestecontexto,yaque incurren en costos de inversión y esto será aprovechado por imita-dores free riders, por lo que no podrán apropiarse completamente de los retornos generados por el descubrimiento y asumirán todas las pérdidas en caso fallen. Como consecuencia de estos problemas, la unidad económica (la región en este caso) presentará un reducido set de insumos no transa-bles,locualasuvezsetraduceenventajascomparativasenpocosysim-ples productos que ya son producidos por otras unidades económicas (se prefiere laproducciónquedemandainsumossimilaresa losyadisponi-bles),enlugardeunaofertadiversificadadeproductosmássofisticados:secompiteconmuchosqueproducenlomismo;y,alnodiversificar losproductos,tampocosediversificaelriesgo(locualllevaasituacionesdevulnerabilidad como las que dieron lugar al colapso del crecimiento eco-nómicoafinesdelosaños70enelpaís,vulnerabilidadqueesmayorsilaproducción está concentrada en commodities),nisediversificanlasposi-bilidades de generación de ingresos. Enelanálisisanivel regional,Schliesser (2009)enfatiza losproble-masde coordinaciónentreelGobierno subnacional yel sectorprivadolocal para la promoción del desarrollo de productos (bienes y servicios) con mayor valor agregado, los cuales ocasionan la exportación regional (al mercado externo o en el comercio interregional) de productos tradicio-nalesounbajodesarrollodelsectorturismo77. Estos problemas de coor-dinación se expresan en la limitada o inexistente provisión de bienes y serviciospúblicosespecíficosparaestossectoresinnovadoresydemayorvalor agregado. Así, un elemento central en el análisis de estas fallas de mercado es que las externalidades de coordinación están estrechamente relaciona-

77 Armendáriz et al (2011), pp. 125-126.

Apropiabilidad 103

das con los problemas de infraestructura78: la infraestructuraespecíficaquerequierecadasectordebesercoordinadaporelGobiernoparahacerfactible la transformación productiva, más aún si la unidad económicano presentamuchas oportunidades de actividades de exportaciónmássofisticadasydemayorvaloragregado79. En consecuencia, las barreras de coordinación y de infraestructura tendrían a la base similares causas. Como se verá, las fallas de coordinación y autodescubrimiento cons-tituyenbarrerasmuyrestrictivasalcrecimientodelaregiónApurímac,yestos problemas se presentan con aún mayor intensidad en el caso de la pequeña inversiónprivada que caracteriza la región:micro y pequeñosemprendimientos urbanos y rurales (agropecuarios y no agropecuarios), individuales y dispersos o conducidos por organizaciones de pequeñosproductores. Laregiónmuestraunportafoliodeactividadespocodiversificadoyprincipalmente orientado al mercado interno (mercado regional de Apu-rímac)yalcomercio interregional,siendosuparticipaciónen lasexpor-tacionesdelpaís ínfima.El ingresode lagranmineríaaApurímachaceprevisible en el corto mediano plazo una fuerte tendencia al crecimiento delaactividadmineraylaconsecuenteconcentraciónoalmenospredo-minanciadelaproducciónprimarioexportadoraextractivaenlaregión. Alotro lado, casosemblemáticosde lamicroinversiónprivadaen laregióndancuentadelacomplejidaddelasbarrerasqueenfrentaestetipodeemprendimientos,tancrucialesparalasoportunidadesdediversificaciónproductiva y de crecimiento inclusivo en la región: bajas capacidadesfuncionalesa losemprendimientos(producción,comercialización,gestióny organización); ínfima infraestructura y geografía compleja (altos costosde transportey riesgoclimático); complejaproblemáticadederechosdepropiedadcomunaleindividualenelámbitorural;informalidad;deficientegestión pública (que afecta la provisión de bienes y servicios públicosy las posibilidades de promoción de los emprendimientos); fallas de coordinaciónyautodescubrimiento(quelimitanfuertementelasiniciativas

78 Hausmann y Klinger (2008), p. 35.79 Lo cual significa en términos de una de las herramientas de lametodología (open

forest),queelpaísolaunidadeconómicatienelanecesidaddedesplazarsegrandesdistancias en el espacio - producto.


de asociatividad e innovación de los pequeños emprendedores); y, altocostodelfinanciamientoporelaltoriesgo(ademásdeunabajapenetracióndeentidadesmicrofinancierasenelámbitorural).

4.3.1 Diversificación de las actividades productivas

Lasprincipalesactividadeseconómicasen la regiónson laagropecuaria(25%delPBIregionalenel2009),elcomercio(13%),lamanufactura(9%),elturismo(4%)ylaminería(1,2%).Elprincipaldestinodelaproducción(excepto turismo y minería) es el abastecimiento de la demanda interna (mercado regional de Apurímac) y el comercio interregional (principal-mente a regiones como Ayacucho, Cusco, Arequipa y Lima80). En cuanto al mercado externo, según el plan Estratégico Regional Exportador-PERXdeApurímac,elaño2005lasexportacionesdirectasdelaregiónascendieronaUS$31,95millones,representandoel0,19%delasexportacionesnacionales,el16,22%delPBIregional,yunniveldeexpor-taciones directas per cápita de uS$ 76,28. Los principales productos de exportación directa81eranmineralesdeplataysusconcentrados(99,6%),aMéxicoyCanadácomoprincipalespaísesdedestino,constituyendounacartera exportadora eminentemente minera (cuadro 09). por su parte, los principales productos de exportación indirecta82 eran fibra de alpaca ydevicuña,menestras,tara,cochinilla,kiwicha,quinua,anís,linaza,maca,alcachofa y artesanías. En el periodo 2008 - 2010, la composición de la cartera de exporta-cionesdirectasde la regiónsemantuvoprácticamente igual,aunqueelnivel de exportaciones del 2010 era 3,8 veces el del 2005. De acuerdo a la información del Sistema Integrado de Información de Comercio Exte-rior(cuadro10),enel2010el97,3%delasexportacionesdirectasfueron

80 pERX Apurímac (2006), p. 31; pDRC Apurímac al 2021 (2010), p. 64.81 Exportaciones registradas por la Sunat como originarias de la región en el régimen

aduanerodeexportacionesdefinitivas.82 Flujo comercial deproductosoriginariosdeApurímac,peroexportadosa travésde

operadoresdeotrasregionesodelosturistasextranjeros(quellevanlaproduccióncomopartedesuequipaje).

Apropiabilidad 105

Cuadro 09Exportaciones directas de Apurímac

(2002 - 2005)

ProductoValor FOB en US$ miles

% (2005)2002 2003 2004 2005

Minerales de plata y sus concentrados

0 0 29 131,52 31 821,00 99,6

Plata en bruto sin alear 0 0 0 114,57 0,4

Maíz blanco (maíz gigante tipo Cusco)

0 0 0 16,49 0,1

Fríjol común 0 139,68 0 0 0

Tara 98,63 24,47 0 0 0

Total 98,63 164,15 29 131,52 31 952,06 100

Fuente: Plan Estratégico Regional Exportador - Apurímac (2006).

Cuadro 10Exportaciones directas de Apurímac

(2008 - 2010)

ProductoValor FOB en US$ miles

% (2010)2008 2009 2010

Minerales de plata y sus concentrados

59 115,08 79 688,43 118 819,52 97,28

Minerales de plomo y sus concentrados

0 0 3 104,95 2,54

Quinua 0 499,65 105,96 0,09

Demás dispositivos semiconductores fotosensibles

0 0 54,12 0,04

Mucílagos de semilla de tara 0 254 18,27 0,01

Videojuegos con receptor de televisión

0 0 13,5 0,01

Juegos activados con monedas, billetes de banco, etcétera

136,91 1.53 10,31 0,01

Granos trabajados de maíz 0 0 6,26 0,01

Otros 192,71 36 988,28 5,68 0,00

Total 59 444,70 117 431,89 122 138,57 100,00

Fuente: Sistema Integrado de Información de Comercio Exterior.


mineralesdeplatayconcentrados,2,5%mineralesdeplomoyconcen-trados y productos como quinua, tara, maíz, entre otros, representaron el 0,2%delasexportacionesdirectas.

Actividad agropecuaria

La actividad agropecuaria es predominantemente pequeña agriculturacampesina,tradicionalydesecano,presentandolaproblemáticacaracte-rísticadeestesector:altoriesgoclimáticoydeprecios;parcelasfragmen-tadasydispersas;ausenciadetítulosdepropiedadindividualesydelicen-cias de uso de agua de riego; ausencia de organizaciones de productores; mayores costos y limitado acceso al crédito, insumos, tecnología de pro-ducción y transformación, y capacitación y asistencia técnica; ausencia de riegotecnificadoeinfraestructuradealmacenamientoytransformación;bajosnivelesderendimientosyproductividad,ybajacalidaddelaproduc-ción; mayores costos de transporte y costos de transacción; y una limitada articulación a losmercados (articulación almercado abierto,muypocaagricultura de contrato con incumplimiento de acuerdos por parte de los productores y las empresas, y asimetrías en la distribución del riesgo que perjudicanalosproductores). Segúnlacapacidaddeusomayordelastierrasenlaregión(mapa04),las zonas de pastoreo son mayoritarias en la región y se ubican predomi-nantemente (ocupando la mayor parte de sus territorios) en las provincias deAymaraes,Antabamba,CotabambasyGrau,asícomoenlapartecentro-surdeAndahuaylas;mientrasquelaszonasdecultivoseconcentranenlaprovincia de Chincheros, y parte de Andahuaylas y Abancay. Las áreas de la región quepresentan un relativomayor desarrolloagrícolasonlaspartesbajasdelasprovinciasdeAndahuaylas,ChincherosyAbancay,conciertoniveldeusodemayortecnologíayriegotecnificado.El resto de la región presenta un desarrollo inferior, con las zonas altas pre-dominantementealpaquerascaracterizadasporunabajaproductividadylos mayores niveles de pobreza de la región. DeacuerdoalainformacióndeApoyo(2008),nilasuperficiecose-chadanilaestructuradeproducciónhanvariadosignificativamenteenlosúltimosañosy lasbrechasdeproductividadsonaltasaniveldetoda la

Apropiabilidad 107

Mapa 4Capacidad de uso mayor de la tierra en Apurímac

Fuente: Apoyo (2008).

región, lo cual se presenta con mayor intensidad en el caso de los produc-tos que compiten con la producción de la costa83. Como lo señala el Plan deDesarrollo Regional Concertado - PDRC(2010)84, el principal producto agrícola de la región es la papa (la papa comercial representa tres cuartosde la producción y la papanativauncuarto, proveniente principalmente de la provincia de Andahuaylas), y destacan entre los nuevos productos los frutales (palta, melocotón, chiri-moyaynaranja). Las principales crianzas son vacuno, ovino, porcino y caprino en los valles, animales menores (cuy) y alpacas en las zonas altas de la región.

83 Apoyo (2008), pp. 58-61. Ver también: pERSA Apurímac (2009), p. 18.84 pDRC Apurímac al 2021 (2010), pp. 64-66.

PastoreoCultivoForestal


El principal producto pecuario es la leche sin procesar. La producción de tara(forestal,nomaderable)esbajarespectodelaproducciónagrícoladela región85.Enlosgráficos40y41sepresentalaimportanciarelativadealgunos de los principales productos agrícolas y pecuarios. pero es impor-tante contextualizar estas cifras considerando labaja importanciade laproducción de Apurímac respecto de la producción nacional: en el periodo 2001-2009,elPBIagropecuarioregionalharepresentadoentreel1,1%yel1,3%delPBIagropecuarionacional(INEI),siendolaséptimaregióndemenorparticipaciónporcentualenel2009.

Además de abastecer el mercado regional, la mayor parte de la producción agropecuaria de Apurímac se destina al mercado nacional,destacando el comercio interregional hacia ciudades como Huamanga, Cusco,ArequipayLima.Sinembargo,laregióntambiéntieneunpotencial

85 Enel2009eraequivalenteaaproximadamenteel0,1%delaproducciónagrícoladelaregión.

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20

40

60 51,9

14,96,9

4,4 3,0 2,4 1,8 1,7 1,6 1,3 1,2 1,2 1,0 0,9 0,9 0,8 0,6 0,5 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1

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Gráfico 40Producción agrícola en Apurímac

(2009) (*)

(*) Porcentajes calculados sobre la base de un total aproximado de producción agrícola de 408,783 TM.Fuente: Ministerio de Agricultura.

Apropiabilidad 109

importante en exportaciones agrícolas no tradicionales, con productos comofrijol,palta,anís,manzanilla,menta,kiwicha,quinua,entreotros86, aunquelaparticipaciónactualenlasexportacionesdelpaísaúnesínfima. Laproduccióndefibradealpacaescomercializadaaintermediariosque proveen a las principales empresas productoras de tops de alpaca, hilados y productos terminados para exportación87, siendo esta otra opor-tunidad importante de exportaciones no tradicionales (al igual que la pro-duccióndefibradevicuña),aunqueenestecasotambiénlaparticipacióndelaregiónenlasexportacionesesaúnmuybaja(laregióntieneel3%dela población nacional de alpacas88).

86 Apoyo (2008), pp. 65-68; pERX Apurímac (2006), p. 7.87 Al2010,el70%delasexportacionesnacionalesdefibradealpacasontops(producto

resultante del proceso de cardado y peinado de la fibra, a partir del cual despuésse producen hilados y prendas), y el 30% restante son hilados y otros productosterminados. Ver: De Los Ríos (2010).

88 Ministerio de Agricultura.

83

7,9 3,5 1,7 0,7 0,6 0,6 0,6 0,5 0,4 0,4 0,1 0,1

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Gráfico 41Producción pecuaria en Apurímac

(2009) (*)

(*) Porcentajes calculados sobre la base de un total aproximado de producción pecuaria de 36,475 TM.Fuente: Plan Estratégico Regional del Sector Agrario de Apurímac (2009).


Comercio y servicios

Elcomercioylosserviciosenlaregiónpresentanunrelativodinamismo.En el primer caso se trata predominantemente de comercio minorista en rubros como material de construcción, vehículos de transporte público, abarrotes y ferreterías, el cual está concentrado en los centros urbanos de la región. En el área rural predomina el comercio minorista de abarrotes y otros bienes de primera necesidad, además de la comercialización de la producción agropecuaria principalmente en las ferias locales. En cuanto a los servicios, fuera del rubro de turismo (referido más adelante), existe una diversidad de servicios de alimentación, transporte, talleres de mecánica, talleres de carpintería, entre otros. Además, existe unadiversidaddemicroypequeñosemprendimientosurbanosyruralesqueporsuescalanosonconsideradoscomopequeñaindustriasinocomoservicios. La informalidad en el sector comercio y servicios, en el área urbanayconaúnmayorintensidadenelárearural,tambiéndificultalacontabilidaddeestaactividadenlaregión.

Turismo

Elturismoesunaactividadcongranpotencial,peroaúndemuylimitadodesarrollo en la región. Con una ubicación estratégica respecto del circuito turísticodelsurdelpaís(Arequipa,Cusco,PunoyMadredeDios)ycondiversosatractivosturísticos(conjuntosarqueológicos,iglesiasypuentescoloniales,bañostermalesydeportesdeaventura),ademásdeladiversi-dadecológicaylariquezapaisajísticaydecapitalculturaldelaregión,elturismoconstituyeunsectorinteresanteaunqueenfrentafuertesbarre-ras principalmente de infraestructura de transporte, de comunicaciones y de servicios. El pBI regional asociado a restaurantes y hoteles representó enelperiodo2001-2009el0,5%delPBIsectorialnacional,similaralde-sempeñoderegionescomoAyacucho(INEI2010).

Manufactura

Laregiónpresentaunapequeñaindustriaincipiente.SegúnelPlanEstra-tégicoRegionalExportador(2006),laimportanciadelasmicroypequeñas

Apropiabilidad 111

empresas industriales por sectores es la siguiente: productos de molinería, panadería, lácteosyotrosalimentos23%;metalmecánica22%;madera15%; confecciones textiles y calzado12%;productosnometálicos11%;actividadesde impresión8%;ybebidasalcohólicasynoalcohólicas2%.Andahuaylasconcentraríael45%delaactividadmanufacturerayAbancayel43%89.

Minería

En el periodo 2001 - 2009, la producción minera de la región ha repre-sentadounporcentajeínfimodelaproducciónnacional,enunrangodeentre0,1%y0,5%delPBImineronacional,conproductoscomoplatayoro (INEI 2010). Las principales empresas que explotan recursos minerales enlaregiónsonMineraAntaresS.A.C.(oroyplata)enAymaraesyElMisti-goldS.A.C.(oro)enGrau90. Como se discute más adelante, este panorama cambiaríadrásticamenteapartirdel2014,yaqueentraríaenoperaciónelprimero de los varios megaproyectos mineros en curso en la región. Para aproximarse al análisis de las posibilidades de diversificaciónproductivadeApurímac,asícomodelasbarrerasquepuedenestarafec-tando este proceso (entre ellas, las externalidades de coordinación y auto-descubrimiento),acontinuaciónsedetallaelanálisisdetrescasosemble-máticos.Porunlado,elingresodelagranmineríaenApurímac,alrededordelcualexisteunainmensaexpectativanosoloenlaregiónsinoenelpaís,tanto en términos de los impactos que esta pueda tener a nivel macroeco-nómico y en el impulso del crecimiento de la región, como en términos de laconflictividadasociadaalaactividadmineraysusposibilidadesrealesde contribuir al desarrollo regional y nacional. Porotrolado,tenemosdoscasosdepequeñaproduccióncampesina:el casodeproduccióndefibradealpaca,emblemáticopor susposibili-dades para contribuir a un crecimiento inclusivo al involucrar a sectores importantes de la población rural indígena pobre de la región, y por su potencial de exportación. Además, el caso de la producción de la papa

89 pERX Apurímac (2006), p. 31; pDRC Apurímac al 2021 (2010), p. 67.90 INEI(2010);MinisteriodeEnergíayMinas(estadísticasal2010).


nativa, emblemático por la importancia de la producción papera en laregión y el hecho de que estos productores son uno de los sectores de mayordesarrollorelativo,ademásdelpotencialdearticulaciónamerca-dos dinámicos y de agricultura de contrato.

4.3.2 Minería, crecimiento y desarrollo regional

De acuerdo a CooperAccion (2010), a noviembre del 2010 el 55% delterritorio de la regiónApurímac se encontraba bajo concesionesmine-ras (otorgadas y en trámite), en una tendencia creciente principalmente a partirdel2007;esteporcentajeesmuchomayor(80%)sisecomparanlas1 149 249 hectáreas concesionadas con las 1 437 145 hectáreas de super-ficieagrícolaynoagrícoladelaregión(CENAGRO1994).Porprovincias,elporcentajede territorioconcesionadoseríael siguiente:Cotabambas69%,Antabamba68%,Aymaraes66%,Andahuaylas54%(datosegún laJuntadelDistritodeRiegodeAndahuaylas),Grau52%,Abancay37%yChincheros17%. Según el plan de Desarrollo Regional Concertado, la región dispone de una variedad de recursos mineros: hierro y metales ferrosos, metales preciosos (oro), metales comunes (plata, plomo, zinc, molibdeno y otros) y depósitos de cobre91. En marzo del 2011 el Ministerio de Energía y Minas aprobó el Estu-dio de Impacto Ambiental (EIA) del proyecto Las Bambas de la empresa Xstrata perú (Xstrata Copper, Suiza), ubicado en la provincia de Cotabam-bas (distrito de Challhuahuacho), cuya operación propiamente se iniciaría en2014yqueprevéunaestimacióndeUS$4200millones. Según el Ministerio de Energía y Minas92, otras empresas que se encuentran en fase de exploración en la región Apurímac son: Apurímac Ferrum (Strike Resources, Australia) con el proyecto Hierro Apurímac enAndahuaylasyAymaraes(inversiónestimadadeUS$2300millones);

91 pDRC Apurímac al 2021 (2010), pp. 58-59. De acuerdo a este documento, en las provincias de Andahuaylas y Aymaraes se ubicaría una de las reservas de hierro más grandes del mundo.

92 MinisteriodeEnergíayMinas,Carteraestimadadeproyectosdeinversiónajulio2011.

Apropiabilidad 113

Mapa 5Concesiones mineras en Apurímac

(2010)

Fuente: CooperAccion (2010).

Minera Antares perú (Antares Minerals Inc., Canadá) con el proyecto HaquiraenGrauyCotabambas(inversiónestimadadeUS$301millones);y,SouthernPerú(GrupoMéxico,México)conelproyectoLosChancasenAymaraes(inversiónestimadadeUS$1,200millones)93. Además de estos, hay otros siete proyectos en exploración en la región94. Así, Apurímac

93 Según el Banco Central de Reserva del perú, varios de estos proyectos están en fase “avanzada” de exploraciones. Ver: Banco Central de Reserva del Perú (2011).Caracterización del departamento de Apurímac, pp. 3-4.

94 Ministerio de Energía y Minas, Mapa de Unidades Mineras en Producción y Proyectos de Exploración - Agosto 2011.


representa a julio del 2011 el 18,85% (US$ 8001millones) del total dela cartera estimada de inversión minera en el país, superada solo porCajamarca(19%),yporencimadetodaslasotrasregionesconproyectosmineros. Según información de Xstrata95, el proyecto Las Bambas prevé la explotaciónde5,65millonesdetoneladasdecobredurante18años96 (a un precio de uS$ 7265 por tonelada a noviembre del 201197, esto signi-ficaunvalordeproduccióndeUS$63205,5millones).Deacuerdoa laempresa, el valor de exportación de la producción es de uS$ 21 600 millo-nes (uS$ 1200 millones anuales), y la inversión total del proyecto asciende aUS$3795millonesde loscualesUS$1500millones (40%)seríangas-tados en el perú. Si bien el mineral será extraído de Apurímac, el pro-yectotieneunalcancebirregionalalinvolucrartambiénalCusco,yaqueelmineralextraídodelostajos(cieloabierto)Ferrobamba,Chalcobambay Sulfobamba será transportado por un mineroducto (206 km longitud) hasta las plantas de la empresa ubicadas en Espinar, Cusco. En el área de influenciadirectadelproyectoenApurímacestáninvolucradaslacomu-nidad campesina de Fuerabamba (que será reasentada), 18 comunidades enlasproximidadesdelostajos,lacapitaldeldistritoChallhuahuacho,19comunidades a lo largo del mineroducto entre Las Bambas y Espinar, y las cuatro capitales de distrito en el recorrido del mineroducto98. Ensuetapadeexploración,XstratasecomprometióconelGobiernoperuanoaunaportedeUS$47millonesparalaconstitucióndelFideico-miso Aporte Social proyecto Minero Las Bambas, que desde el 2009 pasó aserelFondoSocialLasBambas(FOSBAM),asociacióncivilsinfinesdelucroquetienecomoobjetivo“financiarproyectosdeinversióndestina-dosaldesarrollo sosteniblede laspoblacionesde la zonade influenciadel proyecto”99, administrando el fondo que al 2010 ascendía a uS$ 63

95 Xstrata Copper (2010). Estudio de Impacto Ambiental Proyecto Minero Las Bambas -Resumen Ejecutivo.

96 314,000 toneladas anuales.97 Fuente:DiarioGestión,25denoviembredel2011,cotizaciónenlaBolsadeMetalesde

Londres.98 Xstrata Copper (2010), pp. 2, 24, 101.99 Xstrata Copper (2010), p. 3.

Apropiabilidad 115

millones100(equivalentesal0,3%delvalordeexportacióndelproyecto).Estos recursos han venido siendo desembolsados desde el 2004, y han sido invertidosenproyectosorientadosa lamejorade laproductividadagrícola y a la expansión de la infraestructura en el ámbito de Cotabambas yGrau.AunqueelFondohaexperimentadodificultadesensuimplemen-tación101, la inversión en proyectos sociales desde la etapa de exploración habríacontribuidoageneraruncontextomásfavorableparalagestióndela licencia social del proyecto. Otrofactorpositivoenlaestrategiadeintervencióndelproyectoeslaconstitución(desdeel2005)deungrupoasesorindependiente(Inde-pendent Advisory Group -IAG)conformadoporactoresdelasociedadcivil(nacional e internacional)102,quetieneporobjetivohacerrecomendacio-nesalaempresasobresuaccionarenrelaciónalosobjetivosdedesarro-llo sostenible, así como de transparencia y equidad en las relaciones con todas las partes afectadas por el proyecto103. Según Xstrata, los impactos del proyecto Las Bambas en la región Apu-rímacsederivaránprincipalmentede“losbeneficiosfiscalesdelGobiernoregionalapartirdelCanonmineroylasregalías”,loscualessonestimadosenUS$2160millones(US$120millonesanuales),queequivalenal10%del valor de exportación. La empresa también prevé generar 3500 empleos directos en la etapa de construcción y 1340 empleos directos en la etapa de operación. Encuantoalosimpactoslocales(áreadeinfluenciadirectadeLasBam-bas), la empresa indica que los empleos generados durante la operación

100 http://www.fosbam.org/index.php?option=com_content&view=article&id=46 101 Según el Grupo Asesor Independiente Las Bambas - IAG, el Fondo habría tenido

problemas de retrasos en desembolsos, debilidades en la estructura de gestión ydificultadesde lasautoridadesmunicipalesparaconcebire implementarproyectos;aunque los cambios de personería jurídica y de estructura de gestión a inicios del2009habríanpermitidounamejoraeneldesempeñodelFondo.Ver:GrupoAsesorIndependiente Las Bambas (2010), pp. 22-23.

102 LosmiembrosdelIAGnorepresentanalasorganizacionesalasquepertenecen,perosonconvocadosporsuliderazgoenlasmismas.Al2010elIAGestabaconformadoporpersonaspertenecientesainstitucionescomo:CorredorparaelDesarrolloSostenible“Orode losAndes”,MesadeConcertaciónde Lucha contra la Pobreza -Apurímac,CRESPIAL,PontificiaUniversidadCatólicadelPerú,Insight Investment, y Pact Inc.

103 Las Bambas Independent Advisory Group (2005). Founding Agreement.


beneficiaríandemaneramuylimitadaalapoblaciónlocal,yaquelanece-sidaddetrabajonocalificadoesmínima.Seesperaentodocasounmayorimpactoaniveldeempleosyactividadesgeneradorasdeingresosatravésde los proyectos de inversión social de la empresa (mano de obra, bienes y servicios demandados a nivel local). También se espera que el crecimiento y ladiversificaciónde laeconomíadelpueblodeChallhuahuachosiganaumentando. Finalmente, se reconoce que los impactos en términos de inflación(aumentodepreciosenlazona)seránnegativos,afectandoespe-cialmente a los sectores más vulnerables de la población104. Las magnitudes de inversión, producción y los recursos del Canon y las regalías de un proyecto como Las Bambas son enormes en compara-ciónconel(bajo)PBIregionalyelpresupuestopúblicosubnacional.Pro-rrateando el monto de inversión que sería gastado en el perú a lo largo de los18añosdeoperación,elmontoanualresultante(US$83,3millones)equivaleal29%delPBIregionalenel2009.Elvaloranualdelaexporta-ción de la producción (uS$ 1200 millones) es 4,1 veces el pBI regional en el 2009 y 10 veces las exportaciones directas de la región en el 2010. El monto anual del Canon y las regalías (uS$ 120 millones) tendría un impactomuy importanteen los ingresosfiscalessubnacionales:asu-miendodemanerageneralquefuerarepartidoenlasproporcionesesta-blecidasparaelCanon,el25%correspondientealGobiernoregionalharíaque sus ingresos anuales crezcan en 20%,mientras que el 75% corres-pondientealosgobiernoslocalesharíaquesusingresosprácticamentesedupliquen(99%deincremento). ElPlandeDesarrolloRegionalConcertado,formuladoporlagestiónregionalanterior, indicaque“la (…)riquezaminera (…)del territoriodeApurímac hace impostergable la necesidad de realizar acciones que con-lleven al desarrollo sostenible de la región sobre la base de la explotación derecursosmineros”.Alavez,estedocumentoseñalaquelaagriculturaes “la principal fuente de subsistencia y complementada con la activi-dadpecuariasonlospilaresdelaeconomía”,yquees“(laactividad)quemayor empleo genera”105.

104 Xstrata Copper (2010), pp. 100-102.105 pDRC Apurímac al 2021 (2010), pp. 64, 68.

Apropiabilidad 117

Porsuparte,laactualgestión,enelmarcodesufuncióndefomentoysupervisióndelasactividadesdelapequeñamineríaylamineríaartesa-nal y la exploración y explotación de los recursos mineros de la región, ha tomado medidas orientadas principalmente a regular la minería informal queoperaenlaregión.Enparticular,sepromulgólaOrdenanzaN°006-2011queregula“laproducción,comercialización,transportedemineralesylaformalizaciónypromocióndelapequeñamineríaylamineríaartesa-nal”. En declaraciones en noviembre del 2011, en el marco de las moviliza-cionesrechazandolaactividadmineraenlasprovinciasdeAndahuaylasyChincheros,elpresidenteregionalseñalóquesuadministraciónnobuscaprohibir la minería artesanal sino ordenarla y formalizarla de manera que no afecte los recursos hídricos, que con la minería formal no había problema,yqueinstrumentosdegestióncomolazonificaciónyelorde-namiento territorial serían los que determinarían hasta qué punto debía haber minería en la región106. Expectativas, demandas y contexto que resaltan la importancia deanalizar no solo las barreras que puede enfrentar la minería, sino tam-bién el impacto que esta puede tener en el crecimiento económico y más ampliamente en el desarrollo de la región.

Barreras que enfrenta la minería

En términos de los factores analizados como barreras a la inversión regio-nal, la gran minería enfrenta menos barreras que otros sectores de la eco-nomía: no depende de la dotación de capital humano de la zona de explo-tación,pues“importa”elpersonalaltamenteespecializadoquerequiere;invierte directamente para generar la infraestructura que necesita; es menosvulnerablealosproblemasdeinsostenibilidadoineficienciafiscalen la medida en que depende menos de los bienes y los servicios públi-cos asociados a la infraestructura económica; enfrenta menos problemas de coordinación y autodescubrimiento asociados a insumos no transables

106 http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-region-apurimac-elabora-reglamento-ordenanza-regula-mineria-artesanal-385437.aspx


como capacidades e infraestructura; y, tiene fuentes definanciamientodirectas, quenodependendelmercadofinanciero regional y eventual-mentetampocodelmercadodoméstico.Sinembargo,elcontextoinstitu-cional (especialmente en lo referido a derechos de propiedad y estabilidad política)ylaestabilidadfiscal(reglasdejuegosobreimpuestosyregalías)son temas altamente sensibles para la minería. ComoseñalanHausmannyKlinger(2008),unaspectosaltantedelahistoria del crecimiento del perú ha sido el hecho de que sectores como la mineríahanestado“atrapadosenuncírculovicioso”enelquelosmeno-res impuestos y las regalías eran requeridos para compensar a los inversio-nistas por los riesgos de expropiación que estos percibían dada la historia del país, y a la vez estas menores transferencias del sector minero exacer-babanlapresiónpolíticaparaexpropiaciones(comoenelpasado)oparala suspensión de las concesiones107.

Impacto de la minería en el crecimiento económico y el desarrollo regional

Losimpactospositivosdelamineríaenelcrecimientoregionaltienenquever con factores como la dinamización de las economías locales (enca-denamientos), la inversión directa de las empresas en infraestructura económica y vía acciones de responsabilidad social y el financiamientode la inversión pública (nacional y subnacional) con impuestos y regalías mineros.Sinembargo, laactividadminera tambiénestáasociadaaunacomplejaproblemáticaporlosmúltiplesretosparahacerrealeslospoten-cialesefectospositivosseñalados,lasexternalidadesnegativasquegeneray sus efectos en términos de posibilidades de crecimiento inclusivo. Dentrodeesteconjuntodefactores,AragónyRud(s/f)enfatizanel“canaldemercado”comoprincipalmecanismodetransmisióndeefectospositivosdelamineríaenlazonadeoperaciónysusalrededores.ApartirdelanálisisdelcasodelaminadeoroYanacochaenlaregiónCajamarca,losautoresencuentranunefectopositivode laexpansiónmineraenel

107 Hausmann y Klinger (2008), p. 36.

Apropiabilidad 119

ingreso real de los hogares cercanos a la mina. Los efectos son de corto plazo y se reducen con mayor distancia al mercado local debido a costos de transporte (los efectos desaparecen más allá de 100 km de distancia delamina).Esteefectopositivoseríaexplicadoporlosencadenamientoshaciaatrásquegeneranunefectomultiplicadorenlaeconomíalocal:elincremento de las compras locales de la mina y el pago de salarios a sus trabajadoresgeneranunshock positivodedemandaqueincrementanlosretornos reales a factores de producción locales como la mano de obra y la tierra108. Según los autores, este mecanismo de mercado parece ser más importanteparagenerarbeneficios localesqueel incrementodelgastopúblicofinanciadoconlatributaciónminera. Esimportantenotarquelosimpactosdistributivosdeestosprocesosdeterminan,comoloindicaelpropioanálisisdeXstrata,quelos“mayoresretornos”tambiénsignificanincrementosdepreciosdebienesclave(ali-mentos, vivienda, etcétera) para la economía de los hogares más vulne-rables de la población local109, factor muy relevante en el contexto de los niveles masivos de pobreza y pobreza extrema en Apurímac. En cuanto a la inversión directa de las empresas en infraestructura, es importante considerarqueestetipode inversión será funcional a laactividaddelaempresa(ensusdistintasfasesdeexploraciónodeexplo-tación)ysusobjetivos,loscualesnonecesariamentecoincidiránconlasnecesidades de la región. Igualmente, si bien las acciones de responsabilidad social de las empresaspueden-adecuadamenteconducidas-generarefectospositivosen términos de la provisión de bienes y servicios públicos o en términos de lamejoradelaproductividaddelasactividadesgeneradorasdeingresos(proyectosproductivos),porsunaturalezasetratadeaccionesqueseránconducidasaladiscrecionalidaddelaempresaynopuedensignificarqueelGobiernonacionalosubnacionaldejedecumplirsuroldeasegurarelacceso universal a los bienes y los servicios públicos e implementar meca-nismosderedistribucióncomolaspolíticassociales.

108 Losautoresconcluyenqueunincrementodel10%enlascompraslocalesdelaminayelpagodesalariosestáasociadoconunincrementopromediodel1,7%delosingresosreales de los hogares en un área de 100 km.

109 Xstrata Copper (2010), pp. 100-102.


EnelPerú,lamineríatieneunrolcentralenlageneracióndeingresosaniveldelGobiernonacional110 y de los gobiernos subnacionales. Como seseñaló,elCanon(queprovienedelImpuestoalaRenta)ylasregalíasmineras representan una fuente importante de los ingresos de los gobiernos subnacionales y del financiamiento de la inversión pública aestenivel(enelcasodeApurímacestaimportanciarelativaactualmentees bastante inferior a los promedios nacionales, pero esta situación cambiaríaenelcorto-medianoplazo).Sinembargo,existeunconjuntode retos asociados a la captación, la distribución y el uso de estos recursos: i) Los recientes cambios introducidos en la legislación sobre el aporte minerotenderíanavolveracentralizar los ingresosfiscalesyelgasto,acontracorrientedelatendenciadelosúltimosaños111; ii) Se han anunciado próximos cambios en la distribución del Canon y su ejecución; iii) Queestosrecursossetraduzcanefectivamenteenmayorbienestardependede la capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales (ejecución,prioridadesdeinversión,calidaddelainversiónyarticulaciónaobjetivosde desarrollo), que en el caso de Apurímac es bastante limitada; iv) Existe el riesgo de generar una fuerte dependencia de los recursos del Canon y las regalías mineras, lo cual afectaría la sostenibilidad de la provisión de losbienesyserviciospúblicos,ydelaspolíticassociales,anivelnacionalysubnacional; riesgo que resulta mayor en contextos como el de Apurímac

110 Para un análisis que enfatiza los efectosmacroeconómicos asociados a los aportesmineros (impuestos, regalías y otros), ver: Macroconsult (2008). Impacto económico de la actividad minera en el Perú, Lima: Macroconsult.

111 Los cambios en la legislación sobre el aporte minero implican: un impuesto especial queaplicaráparaempresassincontratosdeestabilidad,cuyomontoserádestinadoalGobiernocentral;ungravamenespecialqueaplicaráparalasempresasconcontratosdeestabilidad,cuyomontotambiénvaalGobiernocentralylamodificacióndelaleyderegalías con mayores tasas (que aplicará para empresas sin contratos de estabilidad), recursos que serándestinados a las regiones. Estos cambios tenderán a centralizarlos ingresosfiscalesyelgasto,yaque:a)reducirán larecaudaciónporconceptodeImpuesto a la Renta (al reducir su base imponible), lo cual reduce los recursos del Canon para los gobiernos subnacionales; b) reducirán las regalías (al reducir su base), que se destinan en su totalidad a las regiones y c) destinarán los nuevos ingresos(impuestoespecialygravamenespecial)alGobiernocentral.Ver:http://carlosmonge.lamula.pe/2011/09/20/de-cuanto-hablamos-cuando-hablamos-del-aporte-minero-de-3-000-millones-de-soles/carlosmonge

Apropiabilidad 121

con un bajo dinamismo en otros sectores económicos; y por lo tanto,bajacapacidaddegeneracióndeotrotipodeingresospropios;v)Existeelriesgodedistorsiónde los incentivosdelEstadoa laregulaciónde laactividadmineraenuncontextodedependenciadelosrecursosmineros,lo cual se agrava si no existe transparencia en las declaraciones de las empresassobreventasyutilidades. En cuanto a las externalidades negativas que la actividad minerapuedegenerar, setienen losdañosalmedioambienteya la calidaddevidadelaspersonas,incluyendolosdañosalasaludhumanayalaviabi-lidaddelasactividadesgeneradorasdeingresodelapoblacióncomolaagricultura, el turismo, entre otras. uno de los aspectos de mayor impacto de la minería en el medioam-biente está asociado a la afectación de la disponibilidad y la calidad del agua,yaqueelsistemadeextracciónatajoabiertoalteralasredessub-terráneasdelsistemaacuífero,disminuyendosuflujoysudistribuciónaguasabajo;aloquesesumaeldrenajeácidoconaltacargadesólidosy contenidos de sulfatos y metales disueltos, consecuencia tanto de los tajoscomodelosdepósitosdedesechomineral.Así,elriesgonoresideúnicamenteenelefectosobreellugarespecíficodelaoperación,sinoen las consecuencias sistémicas en el sistema hidrológico de las cuen-cas en las que se realiza la actividadminera112. A esto se suman los impactos en los recursos aire y suelo y la consecuente afectación de la biodiversidad. Apurímac se caracteriza por la importante presencia de ecosistemas frágiles (cabeceras de cuencas, lagunas y humedales) a los que se super-ponen concesiones en toda la región, incluyendo las áreas de mayor pro-ducción agropecuaria como Andahuaylas, Chincheros y Abancay (mapas 05y06).Aestoseañadeelmayorimpactocontaminantedelamineríainformal, también importante en la región113. El riesgo de afectación al medioambiente y el compromiso de la viabi-lidadylacompetitividaddeotrasactividadescomolaagricultura,resultanentonces centrales en Apurímac. En consecuencia, es necesario integrar

112 Torres, Fidel (2006).113 pDRC Apurímac al 2021 (2010), pp. 59, 68.


en la evaluación del impacto ambiental efectos de largo plazo sobre los recursoshídricosysobrelasotrasactividadeseconómicasafectadas(sue-los, cosechas, etcétera). Otradimensióndelaproblemáticamineraeselcomportamientoren-tista(captacióndelosmayoresbeneficiosposibles)delosactorespriva-dosypúblicos,anivellocalyfueradeeste,quedebilitanlainstitucionali-dad y la democracia, y que se exacerban en contextos en los que el poder políticosesesgaafavordealgunodeestosactores. En esta línea, el capital social local también puede afectarse por vicios en la relación entre las empresas mineras y la población directamente afectada,temaqueestáestrechamenterelacionadoconlagestióndelalicencia social y la posterior relación una vez iniciada la operación.

Mapa 6Ecosistemas frágiles (lagunas y humedales) en Apurímac

Fuente: Ministerio del Ambiente.

Apropiabilidad 123

Con relación a la licencia social, es importante considerar que para que haya una consulta en condiciones de transparencia, democracia y equidad, la población directamente afectada debe estar plenamente informadasobreloscostosybeneficiosasociadosalaintervencióndelaminaentodassusetapasydebenexistirmecanismosparaqueefectiva-mente sea esta población la que tome decisiones sobre la base de esta información. Otroaspectoimportanteenestesentidoesladefinicióndecuálesla“poblacióndirectamenteafectada”,paranocaerendefinicionesparcialesque,porejemplo,noconsiderelaafectaciónaguasabajoenunacuenca.La misma lógica aplica en el contexto de las estrategias de las relaciones comunitarias y la responsabilidad social de las empresas una vez iniciadas susoperaciones.Comportamientosrentistasycorruptosporpartedelasempresas, los representantes de la población afectada o las autoridades distorsionan estos procesos. Así,losconflictossocialesasociadosaactividadesextractivascomolamineríasonelreflejodeestacomplejaproblemáticaycomprendenvariasdimensiones. En primer lugar, en el caso de los recursos que son explota-dos en los territorios de las poblaciones indígenas (como las numerosas comunidades campesinas tradicionales de Apurímac, región que además presentaunaltogradodetenenciacomunaldelatierra),existeundes-encuentro en los conceptos de propiedad, acceso, usufructo y valor inhe-rentedelatierra,entreelEstadoydichaspoblaciones.Estedesencuentroradica en que desde el Estado (legalmente propietario de los recursos) se tiendealegitimarlasdecisionesylasaccionesunilateraleseinconsultas(delpropioEstadoyde lasempresasextractivas);ydesde laspoblacio-nes indígenas(cuyarelaciónespecialconsusterritorios incluyesentirsedueñosde latierray losrecursosnaturalesy,por lotanto,coneldere-choaautorizarsuexplotaciónybeneficiarsedeella)setiendeaasumirposiciones intransigentes, en el contexto de una persistente exclusión que lasdejaconpocoscaminosparaarticularsealadinámicadecrecimiento.Desencuentroqueenrealidadseextiendemásalládelosterritoriosdepoblaciones indígenas y al que se suman los reclamos legítimos de laspoblacionesafectadasporeldañoambiental,eldeteriorodesusmediosdevida(agua,tierrasyproducciónagropecuaria)olavulneracióndeotrosderechos.


En segundo lugar, la tendencia de sectores del Estado a una visión de desarrollo sesgada a favor de la gran inversión privada (y como parte deella,aactividadescomolaminería),setraduceenproblemascomolaargumentacióndeun“interésnacional”segúnelcuallosmicroempren-dimientosalternativossonvistoscomopocorentablesoqueaprovechaninadecuadamentelosrecursos,políticassesgadasquecarecendeobjeti-vosexplícitosdeviabilizar lamicroypequeña inversióny consecuente-mentelaausenciadealternativasviablesa laactividadextractivaenunpaísdepequeñospropietariosycondesigualdadeconómica. Unaterceradimensióndelosconflictoseseljustificadoescepticismopor parte de las poblaciones donde se explotan los recursos, sobre la capacidaddelEstadoderedistribuirenbeneficiodeellaslasrentasgene-radasporlaactividadextractiva,desencantocrecienteyanosolorespectodelGobiernonacionalsinotambiéndelosgobiernossubnacionales,porproblemas como la corrupción, el centralismo, la preponderancia de inte-resesquenonecesariamentereflejanlasnecesidadesdelaspoblacionesmásdesfavorecidasyladeficientegestiónycalidaddelainversiónpública. Una cuarta dimensión está asociada a la compleja interacción deintereses en los espacios donde se realizan actividades extractivas. Porun lado, están los poderosos intereses de la explotación informal de los recursos(comolamineríainformal)olasactividadesilegales(comoelnar-cotráfico), con su gran capacidad de distorsionar demandas legítimas yexacerbarconflictos.Porotrolado,laausenciadealternativasviablesdegeneración de ingresos para la población genera intereses también pode-rosos,noparaviabilizarestasalternativassinoparaapropiarsedepartedelosbeneficiosdelaactividadextractiva,medianteelempleo,lascompen-sacionesdirectasolainversiónsocialdelasempresas,bajoobjetivosquenonecesariamentepriorizanobjetivosdedesarrolloobienestarcomún.Finalmente, laausenciademecanismosparamanejar integralmente losconflictosconsiderandoestasyotrascomplejasdimensionessetraduceen procesos cíclicos de violencia. De manera complementaria al análisis del impacto local y regional esnecesariotenerencuentaelconjuntodeproblemasaescalanacionalasociados a una apuesta prioritaria por un modelo de crecimiento extrac-tivoyprimarioexportador,endetrimentodeotrasactividadesdemayorvalor agregado, efectos de encadenamiento y más intensivas en empleo,

Apropiabilidad 125

paraelmercadodomésticoyexterno, incluyendo losmicroypequeñosemprendimientos urbanos y rurales que son cruciales para un crecimiento y desarrollo inclusivo. Eldiagnósticode lasbarrerasal crecimientodePerú (HausmannyKlinger,2008)indicaquelafaltadedescubrimientodenuevasactividadesdeexportación(mayordiversificaciónproductivaymayorvaloragregado)es la principal barrera al crecimiento del país. Es un problema que el cre-cimientoenelpaíshayaestadoysigaestando lideradoporactividadescomo la minería, sector primario exportador que absorbe poco empleo (a pesardelincrementomasivodelaproducciónmineraenlasúltimasdéca-das, el empleo en este sector ha disminuido), y que es intensivo en capital extranjero(suimpactoenelingresonacionalesmuylimitado,yaquelosretornos son ingreso para sus propietarios fuera del país)114. A lo que se sumaelcírculoviciososeñaladoporlosautores,demenoresimpuestosyregalías como compensación a riesgos de expropiación y mayor presión políticapara las expropiacioneso la suspensiónde las compensacionesantebajastransferenciasdelsectorminero. por su parte, Schuldt y Acosta (2006) indican, entre otros, los siguien-tes problemas asociados a la dependencia económica de la explotación deestetipoderecursos,loscualesseagravanenuncontextodeausenciadebaseinstitucional,social,políticayeconómicaquesustenteunaformadistintadegestióndelosrecursosnaturales:i)pérdidadecompetitividaddelsectorexportadormanufactureroyagropecuario(“enfermedadholan-desa”);ii)volatilidaddelpreciodelasmateriasprimasysusefectosnega-tivosenlabalanzacomercial,déficitsencuentacorrienteyresultadosfis-cales;iii)bajosencadenamientoshaciaadelante(valoragregado)yhaciaatrás (insumos) que, además, limitan la transferencia tecnológica y las externalidadespositivashaciaotrossectores;iv)debilitamientodelmer-cadointernoconpolíticasfiscalesymonetariasorientadasaunmodeloprimario exportador que, además, limitan el desarrollo de las capacida-desproductivasparalasactividadesalternativas;v)distorsióndelroldelEstado si son las empresas las que asumen el rol de provisión de bienes y servicios públicos a su discrecionalidad; y vi) mayor desigualdad.

114 Hausmann y Klinger (2008), p. 36.


En suma, la compleja relación entre la minería y el desarrollo noes solo un problema de cómo se distribuye y se usa el Canon, o solo un problema de presencia de la minería informal. Las oportunidades que la mineríarepresenteparacontribuirconlosobjetivosdedesarrolloeinclu-sión en la región dependerán de que se tomen medidas que apunten a la superacióndelaproblemáticadescrita. Como primer paso, es necesario que se evalúe y se decida, a tra-vés de procesos transparentes, autónomos y participativos, en quécasosesviableypertinente lamineríaen laregión,haciendousocabalde las herramientas para ello (ordenamiento territorial, consulta, estudios de impacto ambiental, plan de desarrollo concertado, entre otros). En segundo lugar, resulta crucial que a nivel nacional y subnacio-nalelEstadotomemedidas,yhagausoóptimodelosmayoresingresospúblicos asociados a la minería, hacia objetivos como: i) el fortaleci-mientodesectoreseconómicosalternativos(diversificaciónproductivayvaloragregado);ii)laviabilizacióndelmicroemprendimientoylamejorade las capacidadespara la articulaciónalmercado laboral enmejorescondiciones(políticassociales,educación,saludypromociónproductivaparalainclusión);iii)elfortalecimientodelabaseinstitucional(evalua-cióndelapertinenciadelaminería,licenciasocial,regulación,espaciosdecontrolsocialydistribucióndebeneficios);yiv)elresarcimientodelosdañosambientalesyelsaneamientodelospasivosambientales(fis-calización de responsables y contabilización de pasivos como parte de lasestadísticasoficiales). En tercer lugar, las empresas mineras están en la obligación de asumir su responsabilidad en la generación de externalidades e internalizar los costos ambientales que generan (además de pagar los impuestos y derechos que les corresponden). Esto significa que deben asumirlos costos reales de su actividad durante y después de su operación(exploración, explotación y después del cierre) y evitar minimizar y resarcireldañoambiental(susefectosnegativosactualesypotenciales)con mecanismos sostenibles social, técnica y financieramente enel largo plazo. De igual manera, están en la obligación de sanear sus pasivosambientales(dañosambientalesocasionadosenelpasadoynoresarcidos).

Apropiabilidad 127

4.3.3 Experiencias de autodescubrimiento

Fibra de alpaca Apurímac es considerada como una de las regiones donde la actividadalpaquerapresentaescasodesarrollorelativo.Enrelaciónalnúmerodealpacas115, según información del Ministerio de Agricultura, Apurímac seríalasextaregiónenimportanciaconel2,9%delapoblaciónnacionalde alpacas, las cuales estarían ubicadas principalmente en las provincias deAntabamba(47%)yAymaraes(32%),seguidasdeAndahuaylas(10%),Grau (6%)yCotabambas (5%)116. El rendimiento promedio de la región esde3,5librasdefibraporalpaca.Estaofertaesconsideradaderelativamenorcalidadporlamayorpresenciadefibrasinferiores117. Según Apoyo (2008), en el periodo 2002 - 2006 la región tuvo un cre-cimientoenlaproduccióndefibradel14%,superioralpromedionacional(0,8%).Sinembargo,soloel2%delaproducciónesdecalidadextrafinayel10%fina(mientrasqueenunaregióncomoPuno,losporcentajessonde10%yde15%respectivamente),siendomayoritaria lafibrasemifinacon30%ylagruesacon48%118. Lalimitadadotacióndeactivosproductivos(hatoeinstalacionesparalacrianza)ylaescasadisponibilidaddeaguaenlosmesesdeestiaje119, la faltadecapacidadesyserviciospara lamejorade lacrianzayelmanejo,

115 Elrebañoquemanejanlosalpaquerosesmixto:elhatotambiénlointegranllamas,ovinos e incluso vacunos, pero la principal crianza son las alpacas. Como la crianza se realizaporencimadelos3800metrosdealturasobreelniveldelmarestaactividadtambién se conoce como ganadería de altura.

116 Enel paíshabría alrededorde4,9millonesdealpacas, de las cuales59%estánenPuno,11,4%enCusco,9,4%enArequipa,6,8%enHuancavelicay4,6%enAyacucho.para el dato de distribución de alpacas al interior de la región, ver Apoyo (2008), p. 73.

117 Lafibradealpacasecategorizadelasiguientemanera:extrafinayfinaconformanlasfibrassuperioresysemifinaygruesaconstituyenlasfibrasinferiores.Lacategorizacióntomaencuentalasrazasdealpaca(HuacayaySuri),elcolordelafibrayelenvellonado(presentación limpia del vellón y sin adulteraciones).

118 Apoyo (2008), pp. 71-73.119 LazonaalpaqueradeApurímacformapartedelafranjadepunasecaquerecorrela

parte sur occidental de la cordillera de los Andes, en la cual la disponibilidad del agua setornacríticaenlosmesesdeestiaje(juniohastaoctubre-noviembre).


la carencia de infraestructura (carreteras y caminos en buen estado, elec-tricidad y telecomunicaciones) y de bienes y servicios públicos en general (educación,salud,etcétera),yelnopoderaccederalfinanciamiento,seríanlasrazonesmásimportantesqueexplicaríansuatraso.Esasíquelaactivi-dad alpaquera es realizada principalmente por familias de extrema pobreza, existiendoademáselestigmadequereconocersecomoalpaqueroimplicaserconsideradocomoelúltimoenlaescalasocial.Situaciónqueseagravapor el importante número de familias alpaqueras y el territorio involucrados enlaactividad:7%delapoblación,yunterciodelterritoriode laregiónsegúnApoyo(2008).Almismotiempo,laimportanciadelaactividadenlaregiónylarelativacercaníadelasprincipaleszonasproductorasaArequipa(dondeseencuentranlasempresastransformadoras),constituiríanpoten-cialesventajascomparativasdelograrsuperarselasbarrerasidentificadas.

Características de los productores alpaqueros de Apurímac

Entre los criadores de alpaca hay una heterogeneidad importante, carac-terísticacomúnde las familiasqueconformanelsectorde laeconomíacampesinadelpaís.DelosRíos(2010),replicandolatipologíapropuestaporHuanca(1990),identificalossiguientessistemasdeproducciónalpa-queros en el país:a) Tradicional: Crianza tradicional en comunidades campesinas y parcia-

lidades.Suimportanciaescrucialporqueconcentraríanmásdel80%deltotaldelasalpacas.Enestesistemaseregistrandeficienciasenlacrianzaymanejodelhato,queocasionantasasdenatalidadbajasymalacalidaddelafibra.

b) Medianos propietarios: productores que han adoptado tecnologías decrianzamejorada(compradereproductores,ampliacióndebofe-dales,mejoradelaesquila,controldeparásitos,entreotras)yregis-tran índices de natalidad medios. Sector minoritario, usualmente presente en comunidades y parcialidades, que detenta mayores extensiones de pastos (principalmente bofedales) y se dedica tam-biénaotrasactividadescomoelcomercioyeltransporte.General-mente no se reclaman comuneros y de hecho suelen tener relaciones deconflictoconlascomunidadesporlitigiosdetierras.

Apropiabilidad 129

c) producción empresarial: Sistema que se observa principalmente en las zonas de Arequipa y puno. Se sustenta en los fundos que integra-ron lasempresasasociativas creadaspor laReformaAgrariayquepor diversas razones no fueron parceladas120.

En el caso específico de Apurímac, Sihuincha (2008) identifica lossiguientestiposdeproductoresapartirdeunestudiode líneadebasellevado a cabo en 12 comunidades campesinas de cuatro distritos de las provinciasdeAntabambayGrau:a) Comuneros pobres: Rebaños reducidos que no superarían las 30

alpacas121. Se trataría de comuneros cuyo ingreso principal no pro-vienedelacrianzadealpacas,sinodeactividadesnoagropecuarias(comercio y trabajos temporales en la zona,minas por ejemplo) ycomojornalerosenlosvallesenlasépocasdecosecha.

b) Comunerosmedianos: Grupo de poblaciónmás importante de lascomunidades alpaqueras y cuya fuente de ingreso principal es la ventadelafibradealpaca,locualsesustentaenrebañosconforma-dos por 50 a 100 alpacas122. Sector más importante en términos de población involucrada y dotación del ganado. También realizan tra-bajostemporalesenlazonayfueradeella,paralocualdisponendediversas estrategias de asignación de la mano de obra familiar a lo largo del calendario pecuario.

c) Comuneros acomodados: Minoría de comuneros. Detentan entre 150 a 200 alpacas123 y a través de generaciones han logrado concen-trarmayoresdotacionesdepastos.Tambiénsededicanaactividadesdecomercioytransporte.Implementantecnologíasmejoradas.Casisiempresonloslíderesdelascomunidadesyconstituyenelnexoconlas instituciones públicas y privadas. Como resultado de sus expe-rienciasdesempeñandocargosyvisitasaotraszonasalpaquerasde

120 Como es el caso de las ex empresas de Propiedad Social “Rural Alianza” y“Kolqueparque”,ylaexcooperativa“Huaycho”.

121 20 a 30 alpacas, 10 llamas y entre 10 a 15 ovinos en promedio. 122 También disponen en promedio de 20 llamas y de 40 a 50 ovinos.123 Disponen, además, de 30 a 40 llamas y 60 a 80 ovinos.


mayor desarrollo, son los que promocionan al interior de las comuni-dades la modernización de las mismas.

Similares resultados son obtenidos por A. Mendieta (2011) en un estudio en los distritos de Cotaruse, Huaquirca y Sabaino, provincias de Aymaraes y Antabamba. Otra conclusión de ambos estudios es la presencia de rebaños depropietariosausentes (que residenen las zonasurbanas), característicacomúnatodoslostiposdeproductoresidentificados.Estaestrategiasebasa en la formación de redes extensas de parentesco que norman el accesoa lospastosyen lapersistenciademodalidadesdetrabajorecí-proco propias del sector de la economía campesina. Sin embargo, esta modalidaddecrianzadealpacaspuedeencubrircomportamientosrentis-tas124yconstituirseenunabarreraparalamodernizacióndelaactividad.

La crianza de alpacas en la región es principalmente comunal

SeconcluyeentoncesquelaactividadalpaqueraenApurímaceseminen-temente comunera, es decir, realizada por el sector de economía campe-sina. Al interior de este sector existen diferencias en la dotación de ganado y en menor medida en la modalidad de crianza. Sin embargo, predomina unmanejo tradicionalquees representativode lamayoríade losalpa-queros de esta región, cuyas característicasmás importantes serían lassiguientes:• El trabajo se sustenta en la disponibilidad demano de obra de la

familia nuclear, complementada con el acceso a la mano de obra de la familia extensa y a las redes sociales de las cuales forman parte.

124 Por ejemplo, A.Mendieta (2011) identifica el siguiente arreglo: a los pastores quese les encarga los rebaños se les retribuye en especie, no en dinero (del total delascríasnacidas,elpastor tendráderechoa lamitaddeellas).Estetipodearregloeracaracterísticodelsistemadehaciendayfueimplementadoporhacendadosqueno residían en las zonas de producción. Al priorizarse con este criterio la cantidadde animales (y por tanto de fibra) y no su calidad, se desincentiva la adopción detecnologíasquemejorenlacalidaddelafibra.

Apropiabilidad 131

• Lacrianzadealpacasse realizaenuncontextode riesgoe incerti-dumbre debido a las condiciones que enfrenta el productor en la elaboración (fenómenos naturales adversos como heladas, nevadas y granizadas) y en elmercado (fluctuación de precios de la fibra).para enfrentar estas condiciones adversas los alpaqueros implemen-tanunaseriedeestrategias,comoladiversificacióndesuportafoliodeproducción (rebañomixtocondistintasespeciesdeanimales)yladiversificacióndesuoferta,yaquenosoloselimitanalaproduc-cióndefibrasinotambiéndecarnefrescaytransformada(charqui)yproductosabasedefibradealpacayllama(sogas,hondas,frazadas,mantas, etcétera). Además, del intercambio de productos (trueque) conproductoresdelosvallesdelacostaydelCusco(prácticacomúnhasta hace dos décadas, que se ha ido perdiendo como resultado de laconstruccióndevíasdecomunicación,peroqueaúnsemantieneenlascomunidadesmásalejadas).

• Elniveldeeducacióndelosalpaquerosesmuybajo.DeacuerdoalestudiodeSihuincha(2008),el18%delosjefesdefamilianotieneningunainstrucción,el36%nohacompletadosiquieralaprimariaysolamenteel25%logrócompletarlosestudiosprimarios.

• Lamayoríadejóvenes(hombresymujeres)migranalascapitalesdeprovincia (Totora - Oropesa, Challhuanca, Chuquibambilla, etcétera) y mayormente a las ciudades cercanas de las regiones vecinas (Are-quipa, Cusco y Ayacucho), en busca demejores oportunidades deestudio,trabajoydecondicionesdevida.Enelcasodelosestudios,losjóvenesvanenbuscaprincipalmentedeestudiossecundarios125 y superiores, luego de los cuales la mayoría no retorna a la zona alpa-quera.Esimportantedestacarqueestosestudiossonfinanciadosporlos padres de familia, con mucho esfuerzo, con los ingresos obtenidos delaactividadalpaquera.

• Los canales demigración hacia las ciudadesmás importantes deldepartamento de Apurímac (Abancay y Andahuaylas) son mínimos, lo cual evidencia que los alpaqueros están en los corredores

125 En la zona alpaquera existen centros educativos primarios y secundarios, pero conescasa población escolar. El problema es la mala calidad de la educación que se imparte en estos centros de estudios.


económicos que no guardan relación con la división territorial de la región126.

• Enconsecuencia,elsectoralpaqueroesexpulsordesumejormanode obra. Es común escuchar entre los propios alpaqueros que los que sequedany/olosqueretornansonlosquemenoscapacidadeshanmostrado en la implementación de nuevos emprendimientos, siendo por lo tanto el capital humano disponible una barrera para la moder-nización de la crianza.

• Lamarcadadispersióngeográficadelosasentamientospoblaciona-lesesotracaracterísticatípicadelaactividadalpaquera.Debidoalabajasoportabilidaddesuspastosylamodalidaddepastoreoexten-dido,losalpaquerostienenquerecorrergrandesdistanciascuandorequieren acercarse a los mercados zonales e inclusive cuando nece-sitanreunirse.Estadispersióngeográficaademásencarece loscos-tosdeltransporteydeinstalacióndeservicioscomoelfluidoeléc-trico,elaguapotableylastelecomunicaciones.Asimismo,constituyeuna barrera en los meses de lluvia (donde se presentan nevadas y granizadas) ante la ausencia de infraestructura vial y de medios de transporte,dificultandoactividadescomolaesquilayeltrasladodelafibraaloscentrosdeacopio.

• La tenencia de pastos (bofedales y pastos temporales de ladera yaltura) es formalmente comunal, pero su usufructo es privado (a niveldefamilianucleary/oextensa,compartiendoáreascomunes).Existen derechos de uso consuetudinarios (sustentados en el uso y la costumbre) que permiten la apropiación privada de estos recursos; noestánrefrendadosentítulosdepropiedadformaldelospastos,pero los alpaqueros disponen de documentos imperfectos de propie-dadcomolacompra-ventaanteautoridadeslocalescomoeljuezde

126 EneltrabajodecamporealizadoenlaprovinciadeAntabambasepudoconstatarquemuchosdeloscentrospobladosconpredominanciadelaactividadalpaqueraguardanuna estrecha relación con Arequipa y en menor medida con Cusco. Las líneas de transporte público, los circuitos comerciales alrededor de las ferias locales y la propia administraciónpúblicatienerelacióndirectaconArequipaycasinulaconAbancay.Esmás, ante la ausencia de vías de comunicación en buen estado y de centros poblados importantes, a veces es difícil saber si está recorriendo zonas alpaqueras que enrealidad pertenecen a la región de Arequipa.

Apropiabilidad 133

paz, el notario, el presidente de la comunidad, el alcalde, entre otros. Tampoco existen derechos de uso de agua.

Avances y limitaciones en la innovación tecnológica para mejorar la productividad

Lasactividadespropiasde la crianzadealpacas (alimentación, sanidad,reproducción, esquila, etcétera) han venido siendo sujetas de cambioscomo resultado de la lenta adopción de innovaciones tecnológicas que ya hanmostradosueficaciaenotraszonasdeproducciónalpaquera(comopuno, Arequipa y Cusco). Entre las principales tecnologías que se han difundidodestacanlasprácticasdesanidadparaelcontroldelosparási-tos internos y externos127, la separación del hato alpaquero según cate-gorías128,elusodelcobertizo(infraestructurabásicaquefuepromovidaporelanteriorGobiernoregionalconlafinalidaddeprotegeralasalpa-casdelasnevadasylasbajastemperaturas),laaplicacióndecriteriosdeselección de los machos para el empadre, la difusión reciente del uso de latijerapara la esquila129 y la selecciónde la fibradistinguiendofibrassuperioresdelasinferiores.Otrocambiorelacionadoalaesquilaserefiereasufrecuencia:tradicionalmenteseesquilabalasalpacascadadosaños,ahora es común hacerlo anualmente. Sin embargo, de acuerdo a las entrevistas efectuadas a técnicos espe-cialistasenlacrianzadealpacas,aúnpersistenprácticastradicionalesqueconstituyenunabarreraparalamejoradelaproductividad.Porejemplo,

127 Sin embargo, enfermedades como la enterotoxemia (que ataca a las crías como consecuencia de las frecuentes bajas temperaturas que se presentan en la zonaalpaquera) y la sarcocistosis (enfermedad parasitaria que se presenta en forma de quistesenlafibramuscular)sontodavíaenfermedadesendémicasenlacrianzaactualde la alpaca.

128 De esa manera se evita que los machos estén en contacto permanente con las hembras ycrías(eliminacióndelempadrecontinuo),asegurándoselaproteccióndelashembraspreñadasydelascrías.

129 Hoy en día sería poco común la esquila usando lata de conserva o cuchillos o la curacióndelasarnamedianteelusodeaceitedesechadodeautos,prácticasqueerancomuneshaceunosañosatrás.


lagranmayoríadealpaquerosseresisteaeliminardesusrebañosaque-llosejemplaresquepresentanproblemasdeconsanguinidad(aúncuandosonconscientesdesusimplicancias)oeliminarmadresquetienenmalacalidaddefibra.Asimismo,seresistenautilizarmedicamentosveterina-rios de reconocida calidad, con el afán de reducir todo aquello que impli-queungastomonetario.Tampocoseapreciancambiossignificativosenlamejoradeladotacióndepastosenlosmesesdeestiajemedianteelusodetecnologíasderiegotecnificadohaciendounmejorusodelaactualdis-ponibilidad de agua para riego. La alimentación de las alpacas y las demás crianzas se sigue sustentando en el uso de pastos naturales temporales en los meses de lluvia (diciembre a marzo) y en el uso de los bofedales en los mesesdeestiaje.Enesesentido, losalpaquerosconmanejotradicionalprefierentenerlamayorcantidaddeanimalesaúnsiconellogeneranunacarga animal inadecuada para la disponibilidad y la calidad de los pastos, produciéndose el problema del sobrepastoreo. Como consecuencia de este manejo tradicional se registran bajosnivelesdeproductividad (alta tasademortalidadde las crías,baja tasadereproducción,escasopesodelvellón,predominanciadefibrasinferio-res,bajopesocorporal,entreotras)quegeneranpérdidasqueafectanlosescasos ingresos del productor. Ante esta situación el criador tradicional tiendeaincrementaraúnmássuhatoesperandocorregirlosproblemasseñalados,agravandoasíelproblemadesobrepastoreo.

Acceso al financiamiento

En las entrevistasefectuadasa variasentidadesfinancierasqueoperanen la región130seencontróque,salvolaCooperativadeAhorroyCréditoLosAndes,ningunaotraentidadatiende lademandaporcréditode losalpaqueros,evidenciandofuertesbarrerasparaqueestetipodeempren-dimientosaccedaalfinanciamiento.Lasrazonesqueexpusieronlosrepre-sentantesdelasentidadesfinancierasparaexplicarsunegativaaotorgar

130 En ciudades relativamente próximas a la zona alpaquera, como Challhuanca yChuquibambilla,seencuentranagenciasdecajasmunicipales,cajasrurales,coopera-tivasylabancatradicional.

Apropiabilidad 135

créditos a este sector eran los altos costos de transacción que incurrirían enla identificación,seguimientoyrecuperacióndelpréstamootorgado,asícomolaausenciadegarantías,siendolaproduccióndefibraunaacti-vidadqueserealizaenunmarcoderiesgoe incertidumbretantoen laproducción como en la comercialización. EnelcasodelaCooperativadeAhorroyCréditoLosAndes,estadeci-dió a inicios del 2011 ingresar a la zona alpaquera de Apurímac haciendo usodeunatecnologíacrediticiamuysimpleyefectiva,queabaratacos-tosyutilizainstrumentosdeprobadoéxitoenentidadesmicrofinancieras:productoscrediticiosajustadosalanaturalezadelaactividadeconómica(montosymomentosdepago),usodegarantíasnoreales(grupossolida-rios,avalesycertificadosdeposesión),evaluacióncuantitativaycualita-tiva,oficialesdecréditolocalesyconocedoresdelaactividadeconómicay control social para la recuperación del crédito (apoyo de las autoridades comunales). EneltrabajodecamposepudoconstatarlapresenciadeunaagenciadeestaentidadenHuacuyo,comunidadalpaqueradonderesidenaproxi-madamente 48 familias. La mayoría se dedica principalmente a la crianza de alpacas y solamente una minoría (alrededor de diez familias) son tam-biéncomerciantes(abarrotes,carnedealpaca,fibra,etcétera).Losjefesdefamiliatambiénrealizanotrasactividadesquelespermitecomplemen-taringresos(trabajoseventualesenlasminasdellugar,comopeonesenlaspartesbajasdelosvallesytambiénenlaconstrucción). A octubre del presente la agencia había otorgado 67 créditos por un monto totaldeS/.111810, siendoelpromediodecréditootorgadodeS/.1 669131. La mayoría de los préstamos son pagados en un periodo de cuatromeses, a una tasa de interésmensual de 2%. El crédito estáprincipalmenteorientadoparafinanciarlosinsumosyelcostodeacopiodelafibra.Segúnelresponsabledelaagencia,delos67créditosotorgadossolo 20 fueron entregados a pobladores de Huacuyo, los demás fueron otorgadosa lospobladoresdecomunidadesvecinasquetambiéntienen

131 ElpréstamomásgrandefuedeS/.5000yelmáspequeñodeS/.150.Elrepresentantede la agencia tiene autorización para aprobar préstamos hasta por S/. 5000 (4 delos prestatarios han obtenido este monto); solicitudes de préstamos mayores son atendidasenlasagenciasdelaCooperativaenlascapitalesdeprovincia.


comoactividadprincipallacrianzadealpacas.Aestafecha,lamorosidaderanula.Larazóndeello,ademásdelosinstrumentoscrediticiosquelaentidadfinancierautiliza,seríalaeficienteevaluaciónquerealizaelresponsabledela agencia. A su favor cuenta ser oriundo del lugar, ser criador de alpacas y residir permanentemente en esa localidad, ya que dispone de información actualizada de cada familia y sus capacidades y voluntad de pago. Aún cuando esta experiencia es relativamente reciente en la zonaalpaquera, evidencia que hay una demanda por crédito en este sector de laeconomíacampesina,queaúnconlasdificultadesqueenfrentatieneinterésenaccederalcréditoy,hastaahora,hapuestodemanifiestosuvoluntad y capacidad de pago.

La presencia del Estado en el sector alpaquero de Apurímac

Medida por la dotación de bienes y servicios públicos, la presencia del Estadoesínfimaenelsectoralpaquero. Encuantoalaimplementacióndeproyectosproductivosenlosúlti-mosaños,laintervenciónmásimportantefueladelaanteriorgestióndelGobiernoregionalatravésdelProyectoPROREAL. El proyecto habría tenido una cobertura de más de 1000 familias delascomunidadesalpaquerasdelaregión.Suobjetivofuemejorarlosingresosmediantelamejoragenéticadelganado(compradereproducto-res)yelapoyoenlasactividadesdeclasificaciónycomercializacióndelafibra,paralocual lasfamiliasalpaquerasfueronorganizadasennúcleosmultifamiliaresconlafinalidaddefacilitarlasactividadesdecapacitaciónen la adopción de innovaciones tecnológicas, así como en la comercializa-cióndelafibra.Atravésdeestasactividadesseproponíaincrementarlosingresosde losalpaquerosenun50%.Según informacióndelproyecto,PROREALhabríacontribuidoalacopioylacomercializaciónasociativadelafibradealpacaysehabríanconseguidomejorespreciosparalospro-ductores132.Sinembargo,seconocepocosobrelosimpactosefectivosdel

132 En la campaña 2009 PROREAL habría logrado los siguientes precios: Extra fina (S/.9,00/lb),fina(S/.7,00/lb),semifina(S/.6,00/lb),ygruesa(S/.5,00/lb),mientrasqueelpreciopromediopagadoporlosacopiadoresfuedeS/.4,00/lb.

Apropiabilidad 137

proyecto(noexistiríaunaevaluación).EnlasentrevistasalasautoridadeslocalesylaactualgestióndelGobiernoregional,nosepercibeunavalo-raciónpositivadelorealizado,sinouncuestionamientosobrelacapaci-dad real del proyecto para solucionar los problemas que afectan al sector alpaquero. Agrobancoesotrade las institucionesqueha tenidoparticipaciónreciente en la zona alpaquera a través de créditos otorgados a las orga-nizaciones de productores, como es el caso de la Cooperativa CorazónAndino en Antabamba133. No se dispone de datos a nivel de Apurímac, la información disponible es a nivel nacional: según el informe de SpAR Nacional para la campaña de fibra de alpaca del 2009 - 2010, fueron14 647 productores agrupados en 133 organizaciones los que accedieron alcréditodeestainstitución,pagandounatasadeinterésanualde4%.Sedesconoce los resultados de la recuperación de estos créditos. Categorización y comercialización asociativa: barreras para generar valor agregado

La comercialización es el tema más sensible cuando se aborda el análisis del sector alpaquero a nivel de país en general y aún más en el contexto deunaregióncomoApurímac.Lasempresastextilesdedicadasalproce-samientoylaexportacióndefibradealpacaseencuentranubicadasenArequipa yen suaprovisionamientodemateriaprimaabsorbenprácti-camentelatotalidaddelaproduccióndefibraenelpaís.Estesectorhamostradograndinamismoycrecimientoenlosúltimosaños,locualsehavistoreflejadoenlosvolúmenesyvaloresdeexportacióndelafibra. Otra tendencia del sector de la gran empresa textil alpaquera esla alta concentración de mercado. Solo dos empresas concentran las

133 Paralacampaña2010,lacooperativaobtuvodeAgrobancouncréditoparacapitaldeacopiodeS/.120000.Conestedinerosepudocancelaralosproductoresquerequeríansudineroalmomentode laentregade lafibra,solucionándosedeesamaneraunode los problemas más difíciles que enfrenta la estrategia de acopio asociativo deuna organización de productores, cual es la cancelación inmediata de la producción entregadaporelsocio.SedesconocesilaCooperativadevolvióelpréstamo.


comprasdefibraparaelprocesamientoentops(70%delasexportacionesdefibraal2010):MichellyCía.(52%delasexportacionesdetopsenel2010),yProductosdelSur(39%)134.Así,lademandafinalinternadefibrapresentaunasituaciónde fuerteconcentración.Aestoseañade,comose detalla más adelante, los efectos de la demanda externa (los clientes delasempresastextiles)enelprecioylascalidadesrequeridas,yaquelademanda externa también está fuertemente concentrada por países (en el 2010soloChinarepresentael51%delasexportacionesperuanasdetops,seguidadeItaliaconel32%135). LaproduccióndefibradeApurímacestáfuertementevinculadaalasgrandes empresas textiles, pero intermediada por pequeñas empresasquesededicanallavadoyclasificacióndelafibrayquecuentanconsupropia red de acopiadores locales. Hasta ahora, aún con los cambios que seestándandoenlacomercialización,lamayoríadelosalpaquerostienecomo principal comprador al acopiador local, con el cual establece rela-cionesdecompra-ventaalcontado,desempeñandoelacopiadorademásotros roles como el de prestamista y de compadrazgo. Dado que el aco-piadormayoritariamentefijaunprecioporcantidadynoporcalidad,losalpaquerosnotienenincentivosparalaintroduccióndeinnovacionesquemejorenlacalidaddelafibra.Estamodalidaddetransacciónprovocauncírculovicioso:comolafibraentregadanoestádebidamenteclasificadaypredominanlascalidadesinferiores,losalpaquerosrecibenunbajopre-cio,locualasuvezlosdesincentivaparamejorarlacalidad,prefiriendoincrementarsoloelvolumendesuoferta.Aestoseañadeelestigmadelaregióndeunaofertadefibrademenorcalidad,locualconstituyeunabarrerapara lasasociacionescuandotienenquenegociar sufibra,yesfuentedeconflictoalinteriordeellasporlasdificultadesqueocasiona.

134 Fuente: http://agrodataperu.blogspot.com/search/label/Alpaca%20Pelo%20Fino%20Per%C3%BA

La exportación de hilados también está fuertemente concentrada: Michell y Cía. 55%eIncaTops42%(mismaFuente).Además,laempresaProductosdelSurhasidoadquirida por Inca Tops, consolidando la concentración tanto en tops como en hilados.

135 Fuente: http://agrodataperu.blogspot.com/search/label/Alpaca%20Pelo%20Fino%20Per%C3%BA

Apropiabilidad 139

En cuanto a la categorización, desde mediados de la década pasada el Estado ha promovido la venta asociativa de fibra categorizada a tra-vésde losrematesorganizadosdefibra,con lafinalidaddemejorar losingresosdelosalpaqueros(laventadefibracategorizadapermitiríaalosproductores acceder a un precio según la calidad). En este marco, el Inde-copipromulgólasnormastécnicasperuanasNTP231,304(fibradealpacacategorizada,enlacualseseparanlosvellonesenfuncióndelporcentajedelasfibrasfinasquecontienen)yNTP231,300205(fibradealpacaclasi-ficada,enlacualserompeelvellónyseagrupadeacuerdoalascalidadessegúnloestipuladoenlasnormastécnicas). Estas medidas han sido una continuación de las experiencias decomercializacióndelafibrademaneraasociadapromovidasporlacoope-ración internacional, como fue el caso de CESI ALpACA en puno mediante lacreaciónyelfortalecimientodelaCentraldeCooperativasAlpaquerasde puno (CECOALp). Experiencias de menor alcance fueron las del proyecto Alpacas (COTESU/IC), principalmenteenfibras categorizadas, todas ellasdesdeiniciosdeladécadadelosnoventaycondistintosresultados136. En la provincia de Antabamba, el proyecto Economía Solidaria (ECO-SOL)ejecutadoporGVC(CooperaciónInternacionalItaliana)vienepromo-viendolaorganizacióndelosalpaquerosencooperativasdeservicios,paralocualhanimplementadodiversasacciones:i)constituciónformaldedoscooperativasalpaqueras(CorazónAndinoyCOSEALPA);ii)implementacióndeunaestrategiadeacopiodefibracategorizadaenelámbitodesuinter-vención (provincia de Antabamba); iii) construcción de un centro de acopio en la localidad de Huacuyo; iv) contratación de un gerente para apoyar a lossociosdelascooperativasenlagestióndelasmismas;v)capacitaciónamujeresenlacategorizacióndelafibra;vi)formacióndeunaalianzaestra-tégicaconlaCooperativadeAhorroLosAndes,conlafinalidaddearticularalosalpaquerosconunafuentedefinanciamiento;entreotrasacciones. Losresultadosdelacopiodefibracategorizadaparalacampaña2009de laCooperativaAlpaqueraCorazónAndinosepresentanenelCuadro11. Los socios de la cooperativa residen en los centros poblados de la

136 ElimpactodelasdistintasexperienciasdecomercializacióndefibraqueseimpulsaronenesosañosseanalizaenÁgreda(1997).


parte alta del distrito Totora - Oropesa. De los 61 socios que vendieron sufibraen la campaña2009, suponiendoun rendimientopromediode3,5 libras por alpaca, ninguno de ellos tendría más allá de 100 alpacas. El promedio de alpacas por productor sería de 34, con un rango superior de 94 y mínimo de 7. Sin embargo, es muy posible que los alpaqueros sola-mentehayanentregadopartedesuproduccióndefibraalacooperativa;enconsecuencia,eltamañopromediodelhato,laproducciónyelingresopodríansermayores.Laventaasociativageneraunademoraenelpago,dadoquetranscurrenvariosdíasentrequelafibraesacopiadayesefecti-vamentevendida.Anteestasituación,losalpaquerostiendenavenderalmenos parte de su producción a acopiadores locales quienes, aún cuando paganunmenorprecio,cancelanlafibraalcontado.

Cuadro 11Campaña de acopio de fibra (2009),

Cooperativa de Alpaqueros Corazón Andino

Fibra según categorías

Extrafina Fina Semifina GruesaTotal lbs

acopiadas

Valor de venta (S/.)137

Cantidad entregada (lbs)

381 1158 2988 2667 5665 32 861

% 5% 16% 42% 37% 100%

Promedio por socio (lbs)

6,25 18,98 48,98 43,72 117,93 538,71

Fuente: Elaboración propia en base a la información de la campaña de acopio 2009.

La información presentada evidencia lo siguiente:• Laproducciónporsocioquefueacopiadaporlacooperativaesbas-

tante limitada, lo cual reflejaría la escasa dotación de recursos deesta población. En promedio, los socios entregaron para la venta aso-ciativa la cantidadde118 libras, percibiendoun ingresopromediototaldeS/.539.

137 En el cuadro siguiente se detalla la información de los precios.

Apropiabilidad 141

• Lasfibrasdecalidadsuperior (extrafinayfina) representanapenasel 21% de las fibras acopiadas. La oferta de la cooperativa esprincipalmentedefibras inferiores, aunque sepuede suponerquecomo resultado de la asistencia técnica recibida los productores lograron una mayor oferta de fibra semifina (42% de la fibraentregada),disminuyendolaofertadefibragruesa(37%).

• Los mejores precios de las fibras superiores se suponía serían elmejorincentivoparaquelosalpaquerosrealiceninnovacionestecno-lógicas,locualsehabríalogradoenlacampaña2009comosepuedeapreciar en el cuadro 12.

Cuadro 12Precios obtenidos en la campaña

(2009)

Categoría

Precio de la fibra según categorías (S/. por lb)

Huacaya blanco

Incremento % entre

categorías

Huacaya LF

Incremento % entre

categorías

Huacaya color

Incremento % entre

categorías

Extrafina 6,5 8 6 9 3,9 0

Fina 6 20 5,5 22 3,9 0

Semifina 5 28 4,5 29 3,9 0

Gruesa 3,9 3,5 3,9

Fuente: Elaboración propia en base a la información de la campaña de acopio 2009.

• Los precios conseguidos pusieron en evidencia la posibilidad de

mejorar los ingresosde losalpaquerosvíamejoradecalidad.Sola-mentepasardefibragruesaasemifinasignificóparalosalpaquerosunincrementodel28%al29%enelprecio.

• La venta de fibra se hizo a una de las pequeñas empresas queacopia fibra categorizada y que realiza una transformación inicial(clasificación,lavadoycardado),vendiéndoladespuésalasempresastextiles. Debido a la limitada cantidad acopiada y a la presenciaminoritaria de fibras superiores, los socios de esta cooperativano tendrían opción por el momento de negociar su fibra con lasempresastextiles.Elaltocostodeltransporteyellimitadovolumende oferta impide que las empresas grandes se interesen en vincularse


directamente a productores de esta zona. Solo algunas pequeñasempresasestándispuestasacomprarlafibraenelcentrodeacopio(asumiendo parte de los costos de transporte), a diferencia de las empresasgrandesqueselimitanacomprarlafibrapuestaenlaplanta.Sinembargo,losdirigentesdelacooperativasonconscientesqueelhechodevenderalasempresaspequeñasconllevaunriesgomayordequeestasnocancelensegúnelplazoy/oelprecioacordados.

• Losresultadosdelacopiodefibratambiénevidencianlasdiferenciasque existen entre los socios, como se puede apreciar en el cuadro 13. Solamente 20 de los 61 socios concentran más de la mitad de laproducciónyelvalordeventadelafibraacopiada.Sinembargo,es importante precisar que estas diferencias se dan en un marco de pobreza: losdiezproductoresqueregistranlasmayorescantidadesdefibraentregadarecibieronenpromedioS/.1141porlaventatotaldesufibra138.Nivelessumamentebajossiseconsideraquesetratadelaprincipalactividadgeneradoradeingresosdeestapoblaciónyquesolamenteserealizaunacampañaanual.

• En principio, el precio conseguido fue en promedio superior en un23%respectoalpreciopagadopor losacopiadores locales139. Dichos acopiadores reaccionaron y subieron también el precio, superando inclusoelofrecidoporlacooperativaenunintentodecompetirconella,pero no tuvieron mayor éxito. Como resultado de la formación de las cooperativas,algunosdelosacopiadoreslocaleshanperdidovigenciaen la zona, dedicándose en la actualidad a prestar otros servicios.

• Sin embargo, si se hace un balance del precio promedio efectiva-mentepagadoenlacampañaponderandolospreciosporcategoríacon lacantidadqueacopió lacooperativaencadaunadeellas, seobtieneunpreciosimilaraldelafibrasemifina.Asimismo,sielpreciose pondera según el color, los resultados obtenidos también son muy similaresalpreciodelafibrasemifina.Estasestimacionessepresen-tan en el cuadro 14.

138 Elproductorqueentrególamayorcantidaddefibra(330lbs)recibiólacantidadde S/.1558comoresultadodelaventa.139 para comparar los precios respecto al que paga el acopiador, los socios toman como

referencia los precios que reciben por su fibra semifina y gruesa, que son las doscategorías que venden mayormente.

Apropiabilidad 143

Cuadro 13Concentración del acopio en la campaña

(2009)

Variables Resultados

Número de socios que comercializaron 61

Producción total comercializada (lbs) 5665

Promedio lbs por productor 117,93

Valor total de venta (S/.) 32 861

Promedio valor venta por productor (S/.) 538,71

Concentración de la producción, en las vendidas %

Socio más grande concentra 4,6

5 primeros socios concentran 19,1




Concentración del valor de venta, en S/. %

Socio más grande concentra 4,7





Fuente: Elaboración propia en base a información de la campaña de acopio 2009.

Cuadro 14

Estimación del precio promedio ponderado de la fibra

Huacaya blanco

Huacaya LF Huacaya colorPrecio ponderado

global

Precio ponderado (S/. por lb)

4,82 4,13 3,9 4,54

Fuente: Elaboración propia en base a información de la campaña de acopio 2009.


• Las categorías superiores no tienen suficiente volumen o densidadrespectoalaofertaglobal,queespredominantementedefibrasinfe-riores.Enconsecuencia, resultanecesariomejorar los rendimientosy lacalidadparaque los resultadosseansignificativosysostenibles(márgenesefectivamentemayores).Másaún,sisededujeranloscos-tosdelacopioylacategorizacióndelafibraelresultadoseríanegativo.De acuerdo a la información recogida, el excedente que se ha obte-nido hasta el momento es mínimo y no permite cubrir dichos costos.

El mercado no siempre demanda fibras de calidad Comosevio,lademandaexternadefibra(destinosdeexportación)estáfuertementeconcentradaporpaíses.Estotieneunefectoimportanteenelprecioyenlascalidadesrequeridasporlasempresastextiles,quereper-cutedirectamenteenlademandadelapequeñaproduccióndefibra. SegúnelgerentedelaCooperativaCorazónAndino,enlacampaña2010lospreciosdelafibrasegúncategoríaprácticamenteseigualaron140 como resultado del incremento de la demanda de fibras inferiores porparte de China141. Si bien esto favoreció a los alpaqueros que producen estas calidades (como losdeApurímac),desincentivaa losproductoresque están interesados en mejorar la calidad a través de innovacionestecnológicas, además de debilitar a la cooperativa como alternativa decomercializaciónasociativa. A esto se añade el hecho que la fibra de alpaca forma parte delmercadodefibrasespecialesdondeexistenfuertesfluctuacionesdelos

140 De acuerdo a información proporcionada por la cooperativa, la empresa Mitchelldemandó principalmente fibra semifina y gruesa. Los precios que se fijaron en lacampaña 2010 fueron los siguientes: extrafina S/. 9,50/lb, fina S/. 9,0/lb, semifina

S/.8,50/lbygruesaS/.8,0/lb.141 Enlosúltimosañoslaexportacióndeproductostransformadosdefibradealpaca(tops

e hilados) a China se ha incrementado fuertemente. En el 2009 se exportó a ese país un valordeUS$11,9millones(46%delvalortotalexportado).Enel2010laexportaciónseincrementóaUS$18,6millones(51%delvalortotalexportado).Segúnelgerentedelacooperativa,lademandadefibrasinferioresestaríaprincipalmentedestinadaalaconfeccióndealfombrastipopersa.

Apropiabilidad 145

precios,altasustituibilidaddefibrassegúnvariacionesdelprecioybas-tanteespeculación.Enconsecuencia,nadagarantizaquelospreciosylademandaporfibrasinferioressesostengan.

Papa nativa

Enlasúltimastresdécadaslaadopcióndevariedadesmejoradasdepapanativasehaincrementadoenelpaís,siendoahorasuproduccióncomer-cial142 como resultado de la difusión de un paquete tecnológico promo-vido por el Estado y por el Centro Internacional de la papa (CIp). Laexistenciadeáreasimportantesusualmentedestinadasalapro-duccióndeestetubérculoporpartedepequeñosymedianosproductores,asícomolascondicionesclimáticasfavorables,hanfacilitadoesteproceso.Lapapanativatieneunimportantepotencialparaarticularseamercadosdinámicos (mejorespreciosasociadosamayorcalidadymejorescondi-cionesdeventa),enesquemasdeagriculturadecontratoconlapequeñaproduccióncampesina.Sinembargo,problemasenlaarticulacióndelosproductoresalmercado(fluctuacionesdeprecios,altoscostosdetransac-ción, mermas, ausencia de canales de comercialización adecuados, entre otros)hansidounaconstante,restandocompetitividadaesteproducto. AcontinuaciónseanalizaunadelasexperienciasdelProyectoInno-vaciónyCompetitividaddelaPapa(Incopa)delCIP,orientadaalaintro-ducción de nuevas variedades de papa nativa agrupadas bajo lamarca“Tíkapapa”,con lafinalidaddemejorar laarticulaciónde lospequeñosproductores al mercado, mediante innovaciones tecnológicas, organiza-cionales y comerciales143.

142 Las principales variedades de papa nativa cuyo consumo se ha difundido en todoslosestratosdeconsumidores son las siguientes: “Tumbay”, “Huayro”, “Peruanita”y“Huamantanga”.

143 El Proyecto Incopa también promovió otros productos. Uno de ellos, “Mi papa”,estaba dirigido a los mercados mayoristas, y proponía modificar la modalidadactual de ensacado de la papa (sacos de 120 kilos) por sacos de 50 kilos, con papa seleccionada,limpiayclasificada,proporcionando,además,informaciónalcompradorsobre la procedencia, variedad, calidad y calibre de la papa. Esta propuesta ha sido ampliamentediscutidaconlosdiversosagentesqueoperanenelMercadoMayorista


Arreglos institucionales para un esquema de agricultura de contrato

Afinesdel2004,comopartedelasactividadesdelProyectoIncopadesdesu primera fase144,sefirmauncontratodeabastecimientoentrelacadenadesupermercadosdelaCorporaciónWongylaempresaA&LExportacio-nesyServiciosS.A.C. (A&L),unaempresarelativamentepequeña, iden-tificada por el Proyecto Incopa, que ya venía realizando actividades deprocesamiento y transformación de papa, y que con el apoyo del proyecto había conseguido la inscripción a su nombre ante el Indecopi de la marca comercial Tíkapapa. El contrato de abastecimiento contemplaba los siguientes puntos más importantes:• LaempresaA&Lsecomprometíaaabasteceralacadenadesuper-

mercados145 con 50 TM semanales de 20 variedades nuevas146 de papanativa,fresca,seleccionada,clasificada,limpiayembolsada.

• Lasvariedadesdepapanativadebíansernuevasporquesepretendíaatender la demanda de consumidores urbanos de los sectores medio

N° 1 de La parada, pero hasta ahora no se ha implementado por reticencia de los comerciantes. Se espera que con la puesta en funcionamiento del nuevo mercado mayorista, esta modalidad de ensacado pueda ser implementada. Ver: Maldonado et al (2010).

144 ElProyectoINCOPAtuvotresfases,iniciandosusactividadesenel2001.Enlasegundafaseserealizaronlasprimerasaccionesparacomercializarvariedadesdepapanativaa través de las cadenas de supermercados establecidas en Lima, desarrollándose plenamente el concepto de Tíkapapacomomarcaquealudeaunapapanativafrescay embolsada y efectuándose las primeras ventas con la cadena de supermercados plaza Vea. Esta primera experiencia duró tres meses y se comercializaron aproximadamente 30TM,participando98productoresdelosdepartamentosdeHuancavelicayApurímac(zonas deQuelloccasa,Quishuará y Chutinza de la provincia de Andahuaylas). Ver:Fano et al (2011), p. 31.

145 El acuerdo con Wong y Metro en Lima fue proveer a los 26 autoservicios. 146 para la selección de variedades, la empresa dio prioridad a aquellas que habían

sido seleccionadaspor el CIP. En el trabajode Fanoet al (2011) se identificandiezdeellas:“Ishcupuru”,“Duraznilla”,“Milagros”,“Camotillo”,“Huayru Macho”,“Putis”, “Yana Imilla”,“NoviaHuajachu”,“Wiña”,y“Pasña”.Comoeramuydifícilpromocionarun producto que tuviera demasiados nombres, se acordó posteriormente con la cadena de supermercados agrupar a las veinte variedades en cuatro grandes grupos, atendiendoasuforma,colordepielycaracterísticasdelapulpa:“Putis”,“Camotillos”,“Duraznillos”y“Chaccros”.

Apropiabilidad 147

y alto, interesadosen consumirpapasnativasgourmet de calidad, sabor y textura únicos y exclusivos, debiéndose, por lo tanto, dife-renciarelproductodelasvariedadesnativasqueyaestabansiendocomercializadas147.

• Laempresadebíagarantizarlaexclusividaddelproductoaunpreciodiferenciado,peronodemasiadoaltorespectoalasvariedadesnati-vas que ya estaban siendo comercializadas.

El proyecto Incopa impuso una restricción adicional a la empresa: los proveedores de papa debían ser pequeños ymedianos productores, nopudiendo aprovisionarse, por lo tanto, de acopiadores locales o regionales. Elproyectoconsiderabaqueasífomentabaelvínculoentrelospequeñosproductores y los consumidores urbanos, a través de un producto emble-máticodelabiodiversidaddelpaís.Sereforzabaentonceselmensajedelaproduccióndepapasnativasoriginariasdelabiodiversidaddelpaísyprodu-cidas en condiciones naturales. También se buscaba asegurar de esa manera quelamejoraenlospreciosllegueefectivamentealosproductores. Como parte de las actividades del proyecto en su segunda fase, laempresa había logrado validar y estandarizar el proceso de transforma-ción.Así,identificólaestructuradecostosquesepresentaenelcuadro15. Comoseverá,enlaprácticasepresentaroncostosadicionales,comolas mermas por descarte al acopiar materia prima que no reunía las con-dicionesexigidas,situaciónquellevaríaalaempresaatrabajarenalgunosmomentos a pérdida. Es decir, recién cuando se puso en marcha el arreglo serevelóqueelretomásdifícileraacopiarmateriaprimadeloscamposde los productores seleccionados con la calidad requerida y dentro de los costos previstos.

Algunas características de la oferta de papa nativa

Las papas nativas crecen por encima de los 3500metros de altura, encampos de producción en su mayoría de propiedad de productores

147 Las variedades de papa nativa que ya estaban siendo comercializadas y que, porlo tanto, no podrían ser consideradas eran las siguientes: “Tumbay”, “Huayro”,“Peruanita”y“Huamantanga”.


minifundistas (comunerosyparcelarios).Algunascaracterísticasdeestaoferta son:• Unproductortieneenpromedioentre2a3parcelas,conunaexten-

sión total de 0,5 hectáreas.• Losproductoresdepapanativadestinanlaproducciónasuautocon-

sumo y el excedente a la venta. Como resultado de la mayor inserción delasfamiliasalmercadoyladifusióndevariedadesdepapanativacomerciales, la producción para la venta se ha ido acentuando en las últimasdécadas.

• Lasparcelasdepropiedaddelospequeñosproductoresnosonconti-nuasymuchasdeellasestánalejadasdelasvíasdecomunicación,locual encarece los costos de traslado, acopio y transporte.

Cuadro 15Estructura de costos de la empresa A&L para la producción de un kilo

de papa de la marca “Tíkapapa” (2007)

Rubro de Costos S/.

* Costos directos:

Precio pagado al productor (incluyendo fletes de transporte) 1,20

Mano de obra en planta (recepción, lavado, selección, clasificación, almacenamiento y carga)

0,20

Empaque (mano de obra, bolsa y stikers) 0,09

Transporte al centro de acopio de la cadena de supermercados

0,30

Tasa de Wong por distribución (descontado del precio pagado a la empresa)

0,09

* Costos indirectos:

Supervisión, comunicación, alquiler y otros 0,04

* Costo total de A&L 1,92

* Precio pagado por la cadena de supermercados 2,25

* Precio de venta de la cadena de supermercados al público 2,99

Fuente: Fano et al (2011).

Apropiabilidad 149

• LospequeñosproductoresacostumbranvendersuproducciónalosacopiadoreslocalesyenlosúltimosañostambiénacomerciantesdeLima. Las transacciones se realizan al contado (cuando venden a los acopiadores), y a consignación (cuando venden a los comerciantes de Lima),sinquetranscurramuchotiempoparaqueselescancele.

• Los productores integran diversas asociaciones, cada una con unnúmero limitado de miembros, sin que existan organizaciones de productores de segundo piso que las representen. En muchas de estasasociacionesexistenconflictosyproblemasdeliderazgocomoresultado de malas experiencias en el pasado.

• Enordendeprioridad,losproblemasqueenfrentanenlaproduccióndepapanativason148: mala calidad de la semilla y ausencia de pro-ductoressemilleristasqueofrezcanesteinsumoenlazona,dificultadpara acceder al crédito en los montos requeridos149 y mala calidad de los insumos por problemas de adulteración.

El acopio de la papa nativa empezó en Huancavelica (distrito dePazos), con productores que ya habían participado en programas deinvestigacióndel EstadoyelCIP. El primer convenio fuefirmadopor laempresa con lamunicipalidaddeTayacaja en representaciónde cuatrocomunidades. una de las limitaciones de este convenio fue la ausencia de

148 OpiniónexpresadaporproductoresdeQuishuaráen lareuniónsostenidaconellos.Lareuniónsellevóacaboel9desetiembredel2011enellocaldelmunicipiodistritaldeQuishuará (Andahuaylas),para locual secontóconelapoyode los técnicosdelprograma Sierra Exportadora que brindan asesoría en la zona a las organizaciones de productores.Asistieronrepresentantesdelassiguientesasociacionesdeproductores:AsociacióndeProductoresAgropecuariosQuishuará,AsociacióndeProductoresHansMinerLaramaru,AsociacióndeProductoresLosAndesdeQuishuará,Asociacióndeproductores Agropecuarios porvenir, Asociación de productores Agropecuarios Aguas Verdes de Secsenccalla, Asociación de productores Las Águilas de Cavira, Asociación de ProductoresQóriKantudeTintayylaAsociacióndeProductoresNuevoAmanecerdeCcotoquite.

149 En opinión de los productores, los montos de crédito que pueden obtener de las dos cooperativas de crédito que tienen agencias en Quishuará (Cooperativa Los Andesy Cooperativa San Pedro) no son suficientes: máximo pueden obtener S/. 5000,y les alcanza solamente para media hectárea. Según estos productores, las otras institucionesdecrédito(cajasmunicipalesycajasrurales)ofrecenuncréditocontasasde interés demasiado altas.


unadefiniciónespecíficadeloqueseentendíaporcalidadyclasificacióndelapapa,utilizándoseunadefiniciónmuygeneral(queesténsanas,sindañosmecánicosydeplagasyenfermedades,yqueseande“primera”,aunquesinespecificarseelcalibrenilaclasificaciónsegúnlavariedad). Ante la escasez de materia prima de la calidad exigida se amplió la cobertura, ingresandoproductores dePomamanta (Jauja - Junín) con elapoyo de FOVIDA; y productores de Andahuaylas de las asociaciones Tesoro delosAndesyCcacceyHatarisundeQuishuará,asícomodelascomuni-dadesdeQuellocasayChullcuisa,conelapoyodelaredCAPACPerú.Losproductores de Andahuaylas llegaron a representar la tercera parte de los cercade300productoresqueparticiparoncomoproveedores.

Barreras de la agricultura de contrato y la articulación de la pequeña producción campesina a los mercados dinámicos

Comoresultadodelaexperienciaseidentificaronlassiguientesbarrerasenlaarticulacióndelospequeñosproductoresalosmercadosdinámicosyaltamenteespecializadoscomoeldepapanativagourmet:• Desconocimientodelaoferta:Laempresadesconocíalascaracterísti-

casdelaofertadepapanativa.Laausenciadeinformaciónsobrelaszonasdeproducciónylosproductoressetradujoenlaimprovisaciónde acciones que no llegaron a solucionar el problema de acopio con la calidad requerida.

• Abastecimiento irregular: No se logró alcanzar un abastecimientoregular a la cadena de supermercados, por la escasa oferta por pro-ductor. Los volúmenes producidos fueron reducidos por la limitada extensión de sus parcelas y por la existencia de mermas y exceso de mala calidad de la producción acopiada (problema que se presentó conmayorincidenciaenlosmesesdesetiembreyoctubre).

• Excesodemalacalidaddelapapaacopiada:Fueunodelosproble-masrecurrentesdesdeeliniciodelasactividades.Lamayorpartedela producción de los productores no reunía los estándares de calidad exigidos por la cadena de supermercados150, principalmente como

150 Recién en el lavado de las papas en la planta de la empresa en Lima se constataban problemasrelacionadosadañosfísicossuperficialesporaccióndelarvas(Epitrix sp.,

Apropiabilidad 151

resultado de las deficiencias en las labores de cosecha y poscose-cha. Esto constituyóuna fuentepermanentede conflictoentre losproductores y la empresa, ya que cuando estos se enteraron que la empresa no cancelaba toda la producción enviada al precio conve-nido, sino solamente aquella que reunía las calidades exigidas151, se consideraronengañadosporesta.Además,sehizoevidentelanece-sidad de tecnologías que minimizaran la variabilidad en la calidad del producto. Así, en algunos casos la empresa se vio en la necesi-dad de recurrir a comerciantes mayoristas cuando tuvo problemas para completar la carga semanal requerida; en estos casos el precio pagadoa losmayoristas fuede S/. 0,90por kilo (inferior al preciopagado al productor).

• Ausenciadeunainnovacióntecnológicaquegarantizaralaconserva-ción de la papa en la planta industrial y en los anaqueles de los super-mercados: Las técnicas de conservación disponibles no lograron reducirdemanerasignificativalamermayeldescarteocasionadospor el almacenamiento de la producción acopiada, más aún cuando estapresentódiferentesedadesfisiológicas.Siendolapapaunpro-ducto con cosechas estacionales, asegurar el aprovisionamiento durantetodoelañosinqueexistansobrecostosporalmacenamientofue una barrera imposible de vencer para la empresa.

• Desconocimientodelademanda:Lainformaciónsobrelademanday su comportamiento se infirióapartirde las ventasde la cadenade supermercados de las variedades nativas comerciales que yaeran consumidas152. De acuerdo a esta información se estimó quela demanda sería no mayor de 2 TM semanales en cada punto de venta.Como laempresanuncapudocumplir conproveer la canti-dadtotalacordadaynollevóunregistrodelasventasefectivasen

que usualmente se presenta en las parcelas ubicadas en las zonas altas de la Cordillera de los Andes), presencia de izoctoniasis (enfermedad presente en los suelos inundables de altura), manchas en la piel cuyo origen no pudo ser identificado y mezclas devariedades. Ver: Fano et al (2011), p. 40.

151 La producción rechazada por la empresa llegaría en algunos casos a representar hasta el50%deltotaldelloterecibido.

152 Lasvariedadesdepapanativarelativamenteconocidasporelconsumidorlimeñoson“Tumbay”y“Huayro”.


cada establecimiento, no se llegó a conocer cuál fue el nivel real de demanda. Tampoco se pudo conocer en detalle el comportamiento delademandayenparticularlafrecuenciadecompra153.

• Atrasoenlospagos:Eltiempoquesetomólacadenadesupermer-cados para hacer efectiva la cancelación de la venta a la empresa(mínimotressemanas),afectóeldesempeñodelaempresadadasulimitadacapacidadfinanciera.Estasituaciónrepercutióasuvezenlosproductoresproveedores,especialmenteen losmáspequeños,por el retraso en la cancelación. Este problema tampoco pudo ser resuelto.

Cierre de la experiencia y algunos efectos de irradiación

La empresaA&L fue liquidada (en condición de “baja de oficio”, segúninformación de la Sunat). Según proexpansión (2011), a los problemas de faltadeaprovisionamientodemateriaprimadecalidadalolargodelaño,ydelimitadacapacidadfinancieradelaempresaparaafrontarlademoraen la cancelación, se sumó su incapacidad para diversificar su portafo-lio con otras variedades de tal manera que pudiera ofertar el producto durantetodoelaño. En el caso de la cadena de supermercados Wong y Metro, en la actua-lidad son los proveedores de esta cadena los que se encargan de acopiar laproduccióndepapanativaseleccionada,perolacompraestálimitadaalosmesesdecosecha(deabrilajunio).Laexperienciahabríamostradoqueerademasiadocostosoproveeralossupermercadosunflujoperma-nentedeproduccióndurantetodoelaño. Nosetieneinformacióndelosproductoresactualmentevinculadosalos proveedores de esta cadena de supermercados, ni de las condiciones contractuales establecidas. pero lo más probable es que estos proveedo-res basen su estrategia de acopio en los intermediarios locales que operan en losdistintosmercados regionalesde la sierradelpaís, incluyendo la

153 Hubo semanas en las cuales se agotaron las existencias; sin embargo, también ocurrió locontrario:lapapanofuevendida,sinquepudieranidentificarlascausasdeello.

Apropiabilidad 153

región de Apurímac y que en menor medida se aprovisionen directamente delasorganizacionesdepequeñosproductores. LaexperienciadeTíkapapafuereplicadaporotrasempresas,reco-giendo el concepto comercial promovido por el proyecto INCOpA: venta de papa nativa fresca de calidad gourmet a consumidores de estratos medio y medio alto. Según Manrique et al (2011), las empresas que no participaronenlasactividadesdelproyectohancomenzadoacomerciali-zar cuatro nuevas marcas en las cadenas de supermercados, lo cual pon-dría en evidencia el efecto irradiación de esta experiencia154.

154 Lasnuevasmarcasson:“Kusandina”,“Miterruño”,“Cosechandina”y“Vivanda”.Ver:Manrique et al (2011), 175.

Costoyaccesoalfinanciamiento 155

Enprincipio,elmercadodeserviciosfinancierospermitecanalizarlosaho-rros hacia la demanda de la inversión privada, pero este mercado puede presentarunaseriedeproblemasquedevienenenunaltocostoyunbajoaccesoalfinanciamiento. Paraanalizarlanaturalezadelasbarrerasreferidasalfinanciamiento,lametodologíaenfatizalaimportanciadediferenciarproblemasdeinade-cuadoaccesoalosahorros(bajosahorros),deproblemasdeintermedia-ciónfinanciera. En el primer caso, una alta tasa de interés conjuntamente con unacceso limitado a los ahorros, son algunos de los síntomas de los proble-masdebajosahorros.Enelsegundocaso,unsíntomadeproblemasdeintermediaciónfinancieraesunspread importante entre tasas cobradas por créditos y tasas pagadas por depósitos, que puede ser causado por altos costos operativos, impuestos implícitos a la intermediación finan-ciera (requerimientos de reservas), alto riesgo o altas utilidades de laintermediaciónderivadasdeuncontextodebajacompetenciaomonopo-lioporpartedelasentidadesfinancieras155. por su parte, Schliesser (2009) sugiere analizar temas como efectos inercialesdeldesarrollodelsistemabancario,bajadensidadqueincrementaelcostomediodelosserviciosfinancieros(problemasdeeconomíasde

155 Hausmann, Klinger y Wagner (2008), pp. 60-70.

5. Costoyaccesoalfinanciamiento

[155]


escalaenlasfinanzas),roldelasinstitucionesmicrofinancierasencontextosdealtaruralidadeinformalidadycentralismofinanciero(intermediaciónconcentradaen lacapitalde laregión),conelfindeevaluarelniveldepenetracióndelosserviciosfinancierosyelaccesoalcrédito156.

5.1Mercadofinanciero

Demaneraconsistenteconelreducidotamañodelaproducciónregionalrespectodelaproducciónnacional,elmercadofinancierodeApurímacesbastante reducido también. Según información de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFp, al 2009losdepósitosdelsistemafinancierodelaregiónapenasrepresenta-banel0,1%delosdepósitostotalesdelpaís,mientrasqueloscréditosdelsistemafinancierorepresentabanel0,2%deloscréditosanivelnacionalyel13%delPBIregional.Respectodel2005,estosindicadoresmuestranrelativodinamismo,yaqueendichoañolosdepósitosdelaregióneran0,1%de losdepósitosdelpaís (ningunavariaciónen2009), loscréditoseran0,1%deloscréditosdelpaís(duplicandosuimportanciaen2009)y5,4%delPBIregional(másqueduplicandosuimportanciaen2009). En lacomparacióninterregional(gráfico42)el indicadordecréditocomoporcentajedelPBIubicaaApurímacenunaposiciónno tanbaja(por encima de Huancavelica y Ayacucho); sin embargo, esto en realidad reflejaunreducidotamañodecolocacionesconjuntamenteconelhechoque la región presenta el pBI per cápitamásbajodelpaís. Elsistemafinancieroenlaregiónseencuentrarelativamentediversi-ficado.Comosepuedeverenelgráfico43,al2009lascajasmunicipalesconcentranel66%delcréditototal,destacandolaCMACCuscoylaCMACArequipa;sigueenimportanciaelsectordeempresasbancariasconel18%delcrédito,enelquedestacaelBancodeCrédito; luegoestán lascajasruralesqueparticipanconel7%delcréditoyendondedestacalaCRACCredinka; luegoestá laEdpymeProempresaconel5%y,finalmente, lasempresasfinancierasconel4%endondedestacaCrediscotiaFinanciera.



Apurímac

Ayacucho Amazonas

San Martín

Junín

Huancavelica

Cajamarca

Lambayeque

Ancash

Madre de Dios

La Libertad

Pasco

Arequipa Ica

Lima

Moquegua

0

10

20

30

40

50

0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000

Cré

dito

(% P

BI)

PBI per cápita 2009 (soles, valores 1994)

Gráfico 42Crédito y PBI regional

(2009)

Fuente: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP e Instituto Nacional de Estadística e Informática.

Así,lasinstitucionesmicrofinancieras157 contribuyeron con hasta con el82%delcréditototalenlaregión,mientrasquelosbancossoloexplicanel18%.Comparandoestaestructuradeofertadecréditoconpromediosnacionales se encuentra que Apurímac muestra una situación opuesta, ya queanivelnacional losbancosrepresentanel87%deloscréditosy lasmicrofinancierassoloel13%158. Dado que la Superintendencia de Banca, Seguros y AFp no registra informaciónde lascooperativas,estasno formanpartede lasestadísti-casoficiales del sistemafinanciero159. Sin embargo, como se desarrolla

157 Seconsideranenestesector:cajasmunicipales,cajas rurales,edpymesyempresasfinancieras.

158 EstimadossinconsiderarloscréditosotorgadosporelBancodelaNaciónyAgrobanco.159 Por esta razón, cuando se menciona el “sistema financiero” se hace referencia

solamente a los bancos, empresas financieras, cajas municipales, cajas rurales yedpymes. Mientras que cuando se menciona el “mercado financiero regional” sehacereferenciaengeneralatodaslasentidadesfinancierasqueoperanenlaregión,incluyendolascooperativas.


másadelante, lascooperativascumplenunrolcríticoen laregiónen lacaptación del microahorro y en la oferta del microcrédito, posicionándose principalmente en el segmento del microemprendimiento urbano y rural, agropecuario y no agropecuario, que precisamente no es atendido por la mayoríadelasentidadesdelsistemafinancieroenlaregión. Según laFenacrep, lasprincipalescooperativasenApurímacson laCooperativa“SanPedro116”ylaCooperativa“LosAndesCotarusiAyma-raes”ysuscréditosenel2009representabanporcentajes tansignifica-tivos comoel 39% y el 12%, respectivamente, del total de créditos delsistemafinancieroen la región (aunquenoseprecisasiel100%de loscréditosfueronotorgadosenlaregión,yaquetienenagenciasenregionesvecinas también)160.Laausenciadeinformaciónoficialsobreelsectordelas cooperativas introduceentoncesdistorsionesenel análisis delmer-cadofinancieroregional. Conrelaciónaltipodecrédito,el47%fuecréditoamicroempresasyel19%créditocomercial,mientrasqueel26%fuecréditodeconsumoyel8%créditohipotecario.Estocorroboralamayorimportanciadelmicro-crédito en Apurímac; similar al caso de una región como Ayacucho que, concasieldobledecolocaciones,presentael49%decréditoamicroem-presasyel25%decréditocomercial;ymuydistintodelaestructuradecolocacionesanivelnacional(57%créditocomercialysolo12%créditoamicroempresas,19%créditodeconsumoy12%créditohipotecario).Enlasecciónsiguientesedetallanmáscaracterísticasdelcréditoenlaregión,lascualesindicanuncréditopredominantementeorientadoalpequeñoymicrocomercio y de corto plazo. En cuanto a los depósitos en la región, según información de la Super-intendencia de Banca, Seguros y AFp en el 2009 los bancos captaron el 52%deestos,seguidosporlascajasmunicipalesquecaptaronel34%ylas

160 FederaciónNacionaldeCooperativasdeAhorroyCréditodelPerú(Fenacrep),entidadencargadadelasupervisióndelascooperativas(informacióndisponibleenlapáginawebdelaSuperintendenciadeBanca,SegurosyAFP).Enel2009laCooperativaSanPedro126representóel3,4%deloscréditosdeltotaldelascooperativasconactivossuperioresa1500UITenelpaísyel2,7%delosdepósitos.LaCooperativaLosAndesrepresentóel1%deloscréditosyel0,8%delosdepósitosdeltotaldecooperativasdeeste rango.


Otras Microfinancieras

5,2% Banco de Crédito 14,3%

Interbank 3,5%

Crediscotia Financiera

4,0%

CMAC Arequipa 21,9%

CMAC Cusco 33,1%

CMAC Ica 7,7%

CRAC Credinka 5,4%

Edpyme Proempresa

4,9%

Gráfico 43Participación de las instituciones financieras en el mercado

crediticio en Apurímac (2009)

Fuente: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.

cajasruralesconel12%.SegúnlaFenacrep,losdepósitoscaptadosporlaCooperativaSanPedro116equivalenal46%delosdepósitosdelsistemafinancieroregional,ylosdelaCooperativaLosAndesal14%(aunquenoseprecisasiel100%delosdepósitosfueroncaptadosenlaregión). Entreel2007yel2010elcréditodelsistemafinancieroenApurímaccreció 2,5 veces y el promedio de la tasa de crecimiento anual del crédito enlaregiónfuedel36%.Losdepósitosendichoperiodocrecieronen1,9veces,ysutasadecrecimientoanualpromediofuedel25%.Así,tantoelcrédito como los depósitos en la región experimentaron una dinámica de crecimientoenlosúltimosaños(conloscréditosmostrandounmayorcre-cimiento), con cierta tendencia a la igualación de las tasas de crecimiento entre ambos (cuadro 16). Encuantoalcostodelfinanciamientoenlaregión(cuadros17y18),se encuentra que entre el 2006 y el 2009 este disminuyó en términos generales,tantoparaloscréditosenmonedanacional(porcentajemayo-ritariodelacarteradecréditos),comoenmonedaextranjera.Enprincipio,


las menores tasas se registran (cuadro 17) para el crédito comercial de mediano plazo del Banco de Crédito, el crédito comercial de corto plazo delaCajaRuralCredinka,elcréditoamicroempresasdecortoplazodelBanco de Crédito y el crédito a microempresas de mediano plazo de la CajaMunicipalCusco.Sinembargo,comosedesarrollaenlasiguientesec-ción,estodebesercontrastadoconlacomposiciónefectivadelacarteracrediticiadelasinstitucionesfinancierasparatenerunaaproximaciónmásreal de la oferta del crédito y su costo. Las tasas promedio de la región son relativamente similares a lastasas promedio nacionales161.Enparticular,enelcasode loscréditosamicroempresas de corto plazo (mayoría de créditos en la región) de las ins-titucionesfinancierasqueconcentranlamayorpartedelcrédito,setieneque:Latasade27,3%delBancodeCréditoesmenoralatasapromedionacionalde37,6%,latasade49,0%delaCajaMunicipalCuscoesmayoralatasapromedionacionalde44,1%ylatasade36,2%delaCajaRuralCredinkaesmenoralatasapromedionacionalde42,6%.

161 Como la metodología lo advierte, se debe tener cuidado con el uso de las tasas promedioenelanálisisdelospreciosylosretornosenelmercadofinanciero,porlasdiferenciasasociadasacolateral,monto,plazo,perfildelprestatario,etcétera.

Cuadro 16Crecimiento del crédito y los depósitos en Apurímac

Variable2007 (Miles

S/.)

2008 (Miles

S/.)

Creci-miento

%

2009 (Miles

S/.)

Creci-miento

%

2010 (Miles

S/.)

Creci-miento

%

Crecimiento %

Promedio

2010 vs

2007

Créditos totales*

107 949 157 786 46 204 348 30 272 039 33 36 2,5

Depósitos totales**

84 684 107 422 27 127 455 19 165 071 30 25 1,9

Créditos / Depósitos

1,3 1,5 1,6 1,6

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP.* Créditos totales no consideran al Banco de la Nación y Agrobanco.** Depósitos totales no consideran al Banco de la Nación.


Cuadro 17Tasas de interés anuales para créditos en moneda nacional

Institución financiera

Moneda nacional

Crédito comercial Crédito a microempresas

Menor a 360 días

Mayor a 360 días

Menor a 360 días

Mayor a 360 días

dic-06 dic-09 dic-06 dic-09 dic-06 dic-09 dic-06 dic-09

Banco de Crédito

6,86 5,24 6,16 4,67 31,37 27,34 28,91 29,97

CMAC Arequipa

40,97 28,96 39,42 24,3 46,23 37,44 45,68 35,86

CMAC Cusco 45,14 36,73 41,89 28,83 49 49,03 44,52 34,12

CRAC Credinka

53,76 13,39 - 21,77 35,59 36,21 40,71 36,84

Edpyme Proempresa

- - - 41,61 57,44 48,76 53,56 42,94

Promedio bancario

7,64 6,69 10,63 6,15 42,06 37,61 39,66 33,1

Promedio cajas municipales

30,69 28,67 23,94 24,1 51,26 44,16 44,28 37,71

Promedio cajas rurales

20,56 20,72 25,53 22,53 59,15 42,61 44,12 38,54

Promedio epdymes

44,17 34,76 36,52 28,32 56,77 53,23 47,43 41,45


LarelativacercaníadelastasasregionalesalospromediosnacionalesespositivaconsiderandoqueApurímaces,comosedemuestraalolargode este documento, una plaza de mayores riesgos y costos. Sin embargo, tasas similares a promedios nacionales resultan altas para una población comoladeApurímacporsubajoniveldeingresosylaaltaincidenciadelapobreza (como se vio, presenta el pBI per cápitamásbajodelpaísyeslasegunda región más pobre).


Cuadro 18Tasas de interés anuales para créditos en moneda extranjera

Institución financiera

Moneda extranjera

Crédito comercial Crédito a microempresas

Menor a 360 días

Mayor a 360 días

Menor a 360 días

Mayor a 360 días

dic-06 dic-09 dic-06 dic-09 dic-06 dic-09 dic-06 dic-09

Banco de Crédito

8,8 5,57 8,13 9,5 24,41 23,16 23,77 24,16

CMAC Arequipa

21,63 20,08 17,43 17,73 25,23 26,45 24,55 25,55

CMAC Cusco 22,08 21,72 18,84 17,72 22,5 27,99 20,34 22,58

CRAC Credinka

- 15,2 17,09 16,43 25,48 23,64 23,3 22,44

Edpyme Proempresa

- - 23,71 13,5 39,38 34,14 35,26 33,74

Promedio bancario

9,54 5,65 9,66 9,33 24,54 23,59 25,51 22,24

Promedio cajas municipales

18,62 16,98 16,96 17,83 26,12 25,88 23,99 24,48

Promedio cajas rurales

17,56 16,76 17,04 15,12 25,22 25,01 23,88 24,58

Promedio epdymes

21,13 24,51 18,91 21,01 28,05 30,58 28,47 28,17


El hecho que la institución que concentramás de la tercera partedeloscréditos(CajaMunicipalCusco)presentetasasporencimadelospromediosnacionalescorroboraelmayorcostorelativodelcréditoenlaregión. El análisis que sigue sobre la situación de racionamiento y segmen-tación de la oferta de crédito también es consistente con el problema de altocostodelfinanciamiento. En suma, este primer conjunto de indicadores evidencia que elproblemadelmercadofinancieroenlaregiónnoesunodeinadecuado


accesoalosahorros(hayrelativacompetenciadeentidadesfinancieras,las cuales tendrían niveles adecuados de liquidez al no existirmayoreslimitaciones en el acceso a los ahorros), sino principalmente uno de inter-mediaciónfinancieraasociadoaaltastasasdelcrédito.

5.2 Problemasdeintermediaciónfinanciera • Alto costo del financiamiento: alto riesgo y alto costo operativo

Elanálisisdelmercadofinancieroenlaregiónindicaqueelaltocostodelfinanciamientoestáprincipalmente asociadoal alto riesgo y a los altoscostos operativos, antes que a las altas utilidades de la intermediaciónderivadasdeunabajacompetenciadeentidadesfinancierasoimpuestosa la intermediaciónfinanciera (factorquenopresentavariabilidad inte-rregional). Elaltoriesgoestáasociadoalosaltosriesgosclimáticos,malainfraes-tructurayriesgodemercadoyprecios(esquemasprecariosdearticula-ciónde laproducciónalmercado,principalmentebajo lamodalidaddemercadoabierto). Los altos costosoperativosestánasociados a labajadensidad del crédito, problema que es aún mayor fuera de los dos núcleos urbanosdelaregión.Finalmente,elaltoriesgoylosaltoscostosoperati-vosestánestrechamenteinterrelacionados,yaquedesdelaperspectivade las instituciones financieras,manejar el riesgo significará incurrir enmayorescostosoperativos. El alto riesgo es resultado de una confluencia de factores. Por unlado,lasbarrerasalaasociatividad,lasinnovacionesylamejorarticula-ciónalmercado,especialmenteenelcasodelapequeñaproducciónyelmicroemprendimiento, hacen de la demanda de crédito una intrínseca-mente riesgosa. por el lado de la oferta están la ausencia de herramientas para eva-luarmejorelriesgoyparamanejarlosriesgos(comolosmicroseguros).Finalmente,elEstadotambiéncumpleunrolcentral,asociadoa labajadotación de bienes y servicios públicos y al uso de herramientas de pro-mocióndelmercadomicrofinanciero,comoelcofinanciamientodeestra-tegias para reducir el riesgo intrínseco de los emprendimientos y, por lo


tanto,delademandadecrédito,eincentivosalaofertaparaeldesarro-llo de instrumentos adecuados de crédito y microseguros, así como para ingresar a segmentos no bancarizados (cofinanciando temporalmentecostos operativos y/o implementando esquemas para reducir el riesgocomofondosdegarantíaconrecursospúblicos162). Elaltoriesgotienecomoconsecuencianosolounaofertacarayrela-tivamenteescasa(segmentaciónyracionamiento163 de la oferta), sino que también afecta la demanda: la demanda del crédito será menor por los bajosretornosesperadosdelasinversionesenlaregión(retornosespe-radosconsiderandobajosresultadosopérdidasenescenariosadversos)ypor un autorracionamiento de la demanda como consecuencia de los altos costos y la aversión al riesgo.

• Mercado segmentado y oferta centralizada

Elalto riesgose traduceenunaofertacaray relativamenteescasaqueseexpresaen la segmentaciónde laoferta.Elhechoque lasentidadesfinancierasesténposicionadasenciertossegmentosde lademandadelcrédito(definidosporeltamañodelprestatarioyeltipodecrédito-acti-vidad económica, monto y plazo), o que pongan tasas tan altas que resul-tanprohibitivasparaalgunossegmentos,esun reflejodelproblemaderacionamiento asociado al mayor riesgo que representan los microem-prendimientosurbanosyrurales,ylasactividadescomolaagricultura.Lacentralizacióndelaofertadelsistemafinancieroesconsistenteconestasegmentación(el56%delcréditoestáconcentradoenagenciasdeAban-

162 Laentrevistaaunrepresentantedeunadelasprincipalesentidadesfinancierasenlaregión evidenció la sensibilidad de las tasas de interés al uso de instrumentos como los fondosdegarantía:dichofuncionarioindicóqueenpresenciadefondosdegarantía(delGobiernoregional,porejemplo),quefuncionancomounagarantíalíquida,sutasapara crédito a las microempresas podía experimentar una reducción porcentual del 63%respectodelatasapromedioactual.

163 El problema de racionamiento del crédito está referido al hecho de que ciertas clases de riesgo serán racionadas porque la tasa de interés que sería necesaria para cubrirlos sería tan altaque activaríauna situaciónde impago (Hausmann, Klinger yWagner,2008: 34).


cayyel43%enAndahuaylas,mientrasqueAymaraessignificaapenasel0,28%yCotabambasel0,03%164). Lasentrevistasrealizadasarepresentantesdelasprincipalesentidadesfinancieraspresentesenlaregiónseñalanlasiguienteestructurasegmen-tada de la oferta del crédito: Los bancos básicamente prestan al mediano (gran)sectordecomercioyserviciosdelaregión.Elsectordecajasmunici-pales,cajasruralesyedpymesseconcentraenelpequeñosectordecomer-cioyservicios,yenmenormedidaalapequeñaindustria.Finalmente,elsectordelascooperativassehaposicionadoenlamicroypequeñaproduc-ción agropecuaria, así como otros microemprendimientos rurales y urbanos. Amaneradeejemplo,setienequelacarteradecréditode laCajaRuralCredinkaenAndahuaylasestácompuestaenun50%porcréditosalcomercio(abarrotes,ferreteríayagrícola),un30%paraservicios(princi-palmentetransporte),yel20%restanteapequeñasempresasdetransfor-mación (agroindustria, insumos para la construcción, entre otras), siendo el60%deloscréditosurbanosyel40%rural165. Laausenciadecréditoa laproducciónagropecuariaescríticasiseconsideraquesetratadelaprincipalactividadenlaeconomíaregional;aunquenoesunasituaciónmuydistintadelaestructuranacionaldecré-ditos por sector (el crédito agropecuario representó en el 2009 solamente el5%deltotaldecréditoscomercialesyalamicroempresas).Laimportan-cia del crédito al comercio en la región sería mayor que el promedio nacio-nal(23%).Mientrasquelaimportanciadelcréditoalapequeñaindustriamanufactureraseríainferioralpromedionacional(24%)166. ConrelaciónalaparticipacióndeAgrobanco,segúninformacióndelaSuperintendencia de Banca, Seguros y AFp, ni en el 2009 ni en el 2010 esta entidadotorgó créditos directos enApurímac (a diferencia de regionescomoAyacuchoquesí registrancréditosenambosaños).Sinembargo,entrevistasrealizadasenlazonaindicaronqueenlacampaña2009-2010defibradealpaca,Agrobancootorgópréstamosaorganizacionesdepro-ductores alpaqueros, aunque no se dispone de información sobre los montos y la recuperación de los mismos.

164 Superintendencia de Banca, Seguros y AFp.165 EntrevistaalaresponsableZonal-ApurímacdelaCajaRuralCredinka.166 Superintendencia de Banca, Seguros y AFp.


En suma, el crédito formal en la región es principalmente un crédito a microempresas,debajosmontos,cortoplazoyprincipalmenteorientadoal comercio, ya que existe un mínimo crédito para la producción y la inver-sión,asícomounmínimocréditoagrícola.Así,enelmejordeloscasosseatiendenlasdemandasdecréditodecapitaldetrabajoynolasdecréditoparainversiónalargoplazoycapitalizaciónproductiva.

• Avances en inclusión financiera en la región

Estecontextoponederelieveelroldelasentidadesmicrofinancierasenlaregión,yenparticulardelsectordelascajasruralesycooperativas,alserprácticamentelasúnicasquesehanposicionadoenlossectorestradicio-nalmentenobancarizados(pequeñosymicroemprendimientosurbanosyrurales,incluyendolapequeñaproducciónagropecuaria).Así,losmayoresavanceseninclusiónfinancieraenlaregiónestánasociadosaldinamismoydesempeñodeestetipodeentidadesysuusodeinstrumentoscrediti-cios más adecuados a este segmento de la demanda. Algunascaracterísticasimportantesdeestesectorsonlassiguientes:• Crédito a micro y pequeños emprendimientos, urbanos y rurales,

agropecuarios y no agropecuarios, además del sector comercio y ser-vicios.Créditosproductivosy comerciales.Créditosdecortoplazo,pocoscréditosdeinversiónamedianoplazo.Créditosdebajosmon-tos. Créditos individuales.

• Tasasactivasmenores,graciasamenorescostosoperativos,mejorevaluacióndelriesgoyenelcasodelascooperativasdistintoscrite-riosdeutilidad.AmaneradeejemplosetienequelaCooperativaLosAndestrabajaconunatasapromedioanualdeentreel24%yel26%para las microempresas167,inferioralpromediorespectivodelaCajaRuralCredinka(33%)168ydelBancodeCrédito(40%)169.

• Menorescostosoperativos:agenciasmínimamenteimplementadas,ubicadas en las capitales de provincia y en los pueblos donde se con-centran productores o emprendedores por sector económico.

167 EntrevistaalgerentedelaCooperativadeAhorroyCréditoLosAndes.168 EntrevistaalaresponsableZonal-ApurímacdelaCajaRuralCredinka.169 Entrevistaalgerentedeoficina,DivisiónComercial-BancodeCrédito,Abancay.


• Mejorevaluacióndelriesgo:evaluacióndeflujosdenegocios(plandenegocios,contratos,articulaciónalmercado,tiempoenelnegocioyevolución)ydepatrimonio(viviendas,tierras,infraestructuraparalaproduccióno comercialización,otros activos). Complementacióndelaevaluacióncuantitativaycualitativadelacapacidadylavolun-taddepago.Oficialesdecréditodelazona,conconocimientodelosprestatariosyde lasactividadeseconómicasa lasqueseotorgaelcrédito, y con residencia permanente en la localidad.

• Uso de garantías no reales: grupos solidarios (todos losmiembrosdel grupo afrontan una eventual situación de impago de uno de los miembros);avales;certificadosdeposesióndetierrasuotrosdocu-mentosdepropiedad(enausenciadetítulosdepropiedadprivadaindividual en comunidades), pero no en esquemas hipotecarios170; entre otras.

• Aprovechamiento de losmecanismos de control social que imple-mentan los prestatarios (grupos solidarios, comunidades, etcétera), porsuinterésenelcréditoylapresenciadeestetipodeentidades.Estos mecanismos reducen los costos de evaluación y seguimiento de lasmicrofinancieras(prestatariosyentidadescompartencostos).

• Productoscrediticiosadecuadosalanaturalezadelosmicroempren-dimientos:montos(bajos)ymomentosdepago(esquemasflexiblesde pago, en el caso de producción agropecuaria se considera el ciclo agrícola),evaluacióncuantitativaalternativayevaluacióncualitativa.

• Entidadesmicrofinancierassostenibles:cubrencostosoperativos(yademásutilidadesparalossociosenelcasodelascooperativas),demaneraque lasmenores tasasactivasnoafectansu rentabilidadysostenibilidad.

Resulta entonces fundamental seguir promoviendo el desarrollo del sectormicrofinancieroen la región,paraque laofertadelmicrocréditosiga creciendo. Esto incluye el fortalecimiento de las capacidades de las cooperativas para enfrentar los retos que tienen actualmente, como lanecesidad de mayor transparencia y la armonización de su modelo opera-

170 Loscertificadosdeposesiónsonavaladosporelpresidentedelacomunidad.


tivoconlosrequerimientosdelaSuperintendenciaNacionaldeAdminis-tración Tributaria (Sunat). por el lado de la demanda del microcrédito, experiencias de autodes-cubrimientocomoelcasodelafibradealpacaevidencianquelosproduc-tores del sector de la economía campesina no solo demandan crédito, sino que,conelusodeinstrumentoscrediticiosadecuados,puedenserbuenospagadores,yaquetienencapacidadyvoluntaddepago.Engeneral, losíndicesdemorosidadenlasentidadesmicrofinancierasdelsistemafinan-ciero de la región en el 2009 son inferiores o iguales que los promedios nacionales (4,6%en cajasmunicipales, 6,6%en cajas rurales y4,1%enedpymes)171. Las características delmercado financiero regional también ponende relieve la importancia del autofinanciamientopara hacer viables losmicrosypequeñosemprendimientos,asícomolaactividadagropecuaria,ante un mercado de crédito segmentado y racionado.

171 Superintendencia de Banca, Seguros y AFp.

La exclusión afecta de manera diferenciada a las regiones del país, cons-tituyendo un factor de variación interregional. Asimismo, tiene efectostransversales en el capital humano (menor dotación de capital humano y menores retornos), la intensidad de la ausencia de infraestructura y la adversidaddelageografía(lossectoresexcluidosseubicanenlaszonasmásaccidentadas,demayorriesgoclimáticoydedesastreymásaleja-das),laslimitacionesdelcontextoinstitucionalydelagestiónpública,laintensidad de las fallas de coordinación y el autodescubrimiento, así como elaccesoyelcostodelfinanciamiento. Sibien la regiónApurímactieneun indicadordedesigualdad (coefi-cientedeGinide0,32172) que es menor al indicador a nivel nacional rural (0,41) y urbano (0,43)173,estarelativamenordesigualdadloqueenrealidadreflejaesunaregiónmasivamentepobreyexcluida:unasuertedeigualdadperohaciaabajo(locualnosignificaquenohayaheterogeneidadalinte-riordelosdistintossegmentossocioeconómicos,perosíquelosnivelesdepobreza y exclusión afectan a los sectores mayoritarios de la población). La exclusión social es un concepto amplio referido a procesos que excluyen a los individuos o a los grupos de una participación plena

172 Indicador de desigualdad: 0 no desigualdad, 1 máxima desigualdad. INEI – Mapa de pobreza 2009.

173 INEI – Evolución de la pobreza en el perú 2009.

6. La exclusión como barrera transversal

[169]


(económica, social, cultural y política) en la sociedad. La exclusión serefleja en procesos de discriminación que limitan esta participación eimportan mecanismos de asignación de recursos, pero además relaciones depodereidentidadessocialesyculturales:esunprocesoinstitucional,con instituciones yactoresqueparticipanen losprocesosquegeneranprivaciones. Laexclusióntieneefectosenelaccesoalosactivosyenlosretornosde losactivos,ypor lo tantoenelcrecimientoy lapobreza.Losproce-sos de discriminación pueden producirse antes de acceder a los mercados (diferenciasenelaccesooacumulacióndeactivos,porejemplo,capitalhumano) y en los resultados de mercado (diferencias en los retornos al capital,porejemplo,salarios). La exclusión étnica está relacionada con las diferentes dimensiones de ladiscriminación(social,cultural,políticayeconómica)contralaspobla-cionesindígenasyconstituyeunproblemacríticoparaunaregióncomoApurímac por la importante presencia de población indígena andina. Además de los efectos de la exclusión desde la perspectiva de losdiferentes actores privados de la economía regional que invierten (acu-mulacióndeactivosysusretornos),estánlosefectosdelosbajosingre-sos como determinante de la demanda y, por lo tanto, del desarrollo del mercado regional para el consumo interno de los productos que resulten delaactividademprendedora:lademandaesperadaestambiénundeter-minantedelosretornosesperadosdelasventasy,porlotanto,influyedemanera importante en las decisiones de inversión. Este factor es de suma relevancia en el análisis de una economía regional cuya producción está principalmente orientada a abastecer la demanda interna (mercado regional de Apurímac) y otros mercados regio-nales (exportación interregional) y esta producción es en buena cuenta el resultadodelosmicrosypequeñosemprendimientos.

LasprincipalesbarrerasdelcrecimientodeApurímacsonelbajocapitalhumano, una mala infraestructura que no contribuye a contrarrestar los efectosdeunageografíacomplejayproblemasdecoordinaciónydeauto-descubrimiento, que afectan la productividad de las inversiones (bajosretornos sociales y baja apropiabilidad de los retornos); además de unaltocostodelcréditoparafinanciarinversionespotencialmenterentables. Lasubinversiónpúblicaesunadelasprincipalescausasdelosbajosretornos sociales, debido a la ausencia de bienes y servicios públicos quemejorenlosretornosesperadosdelainversiónprivadaenlaregión.Barrerasrelativamentemenosrestrictivasqueafectanelcrecimientodela región son los derechos de propiedad en el ámbito de las comunidades campesinas,lainformalidadylosproblemasasociadosalnarcotráfico.Laexclusión que afecta a sectores masivos de la población de Apurímac es unabarreratransversalconefectosnegativostantoenelaccesoalosacti-vos como en sus retornos. Las recomendaciones apuntan a la superación simultánea de las barreras identificadas, partiendo por definir la viabilidad de Apurímaccomo una unidad territorial regional (actualmente la región carece de una identidadregionalyunavisióndedesarrollocomounidadterritorial). Elfortalecimientodelcapitalhumanoparamejorarlaproductividadde las inversiones privadas pasa por un mayor acceso a una educación demejor calidad, además de adecuados sistemas de nutrición y salud.Enunaregiónconimportantepresenciadepoblaciónindígenalamejora

7. Conclusiones y recomendaciones

[171]


delacalidadde laeducación,asícomoelasegurarsuefectividadcomoherramientadeigualacióndeoportunidades,implicamejorarinfraestruc-tura, contenidos y metodología, pero también reducir la distancia social yculturalentreel sistemaeducativo (incluyendoa losprofesores)y losestudiantes. Complementariamente, mayores niveles de bienes y servi-ciospúblicosconstituiránmayoresincentivosparaquepersonascalifica-das de fuera de la región se interesen en esta. Lamejoradelainfraestructuradebeenfatizarnosolomayoresnive-les para cerrar las brechas actuales, sino mayor calidad, además de una lógica de funcionalidad respecto de las necesidades de la región como conjunto(descentralizacióndelainfraestructura,énfasisenlasáreasdela regiónactualmentedesarticuladas y contrarrestar losefectosdeunageografíacompleja).Unaestrategiaconestascaracterísticaspuedecontri-buirareducirlosaltoscostosdetransporteydetransaccióndelaactivi-dad económica en la región, además de reducir los factores de riesgo que introducenactualmenteladeficienteinfraestructuravial,detelecomuni-cacionesyenergéticadelaregión. Con relación a las externalidades de coordinación y autodescubri-miento,queafectanconaúnmayorintensidadalasactividadesnacientesy al microemprendimiento en la región, las recomendaciones apuntan a fortalecerlacapacidaddelEstadonacionalysubnacionalparaidentificaryresolverestasfallas.ComoloseñalanHausmannyKlinger(2008),lacoo-peración público - privada puede contribuir a superar los problemas de coordinaciónentantonoseadistorsionadaporcomportamientosrentis-tasosesgoshaciaelsectormáspudientedelaeconomía.Enestesentido,una propuesta de dichos autores es un banco de desarrollo como inicia-tivadelEstado,quepermita identificarnuevasoportunidadeseconómi-cas, comparta riesgos de modo que logre atraer inversionistas privados y articulealosdistintosactoresynivelesdelEstadoparaproveerlosbienesyserviciospúblicosqueseidentifiquencomonecesariosparasuperarlasbarreras a la inversión privada. En efecto, las alianzas público - privadas pueden alentar la innova-ciónatravésdearreglosinstitucionalesquepermitancompartirelriesgoylos costos de inversión con los innovadores. Los fondos concursables para la promoción de la innovación han sido una herramienta interesante en estesentido,especialmenteenelcasodeaquellosproyectospúblicosy

173Conclusionesyrecomendaciones

de la cooperación internacional que han mostrado efectos para la promo-ción de los microemprendimientos urbanos y rurales en contextos de alta pobreza. Las recomendaciones para ampliar el acceso al financiamiento yreducirsucostoapuntanaproveerincentivosalasinstitucionesfinancie-ras(enparticularlasmicrofinancieras)paraquedesarrolleninstrumen-tosquepermitanunamejorevaluaciónymanejodel riesgo.Sistemasdeevaluaciónalternativosyquecomplementenaspectoscuantitativosycualitativosquedencuentadelacapacidadyvoluntaddepagodelosprestatarios, sonejemplosdeunamejoraproximacióna laevaluacióndelriesgoencontextoscomoeldeApurímac.Productoscrediticiosade-cuadosalperfildelademanda, incluyendoelusodegarantíasnorea-les,contribuyenaunamayorinclusiónfinanciera.Losmicrosegurossoninstrumentosquefacilitanlagestióndelriesgoypuedencomplementarlaofertadeproductoscrediticios.Losesquemasdefondosdegarantíacon recursos públicos también pueden constituir mecanismos efecti-vosparaincentivarelincrementodelaofertadecréditoalsectordelamicroinversiónprivada.Lossubsidiostemporalesdeloscostosoperati-vospuedenfacilitarelingresodeentidadesmicrofinancierasasectoresde la población no bancarizados y a la atención de nuevas oportunidades de negocios, hasta que se alcancen densidades de crédito suficientesparareducirelcostodefinanciamientosinafectarlasostenibilidaddelaoferta de microcrédito. Porelladodelademanda,soncrucialesinstrumentosdecofinancia-mientodepartedelEstadoparaquelospequeñosemprendedorespue-dan implementar estrategias de asociatividad e innovación, quepermi-tanreducirelriesgointrínsecodelamicroinversiónprivadaymejorarsurentabilidad (lograr economías de escala, reducir costos de transacción y mejorarlaarticulaciónalmercado). Lamejoradelagestiónpúblicasubnacionalrequiereenfatizarlasos-tenibilidad de la inversión pública (bienes y servicios públicos, así como políticassociales),locualpasaporelfortalecimientodelascapacidadespara evitar generar la dependencia de recursos exógenos como el Canon Minero, generar recursos propios (que complementen a los recursos exó-genos)ymejorarlagestióndelosmayoresingresospúblicosasegurandonivelessuficientesdeinversiónpúblicaylacalidaddeestainversión.


Complementariamenteserequieremejorarlaarticulaciónentrelosdistintosnivelesdegobierno(local,regionalynacional),yacompañarelproceso de descentralización con el fortalecimiento de las capacidades de lasinstanciasdescentralizadasylasimplificacióndelosprocesosdeinver-sión pública. En cuanto a los derechos de propiedad en el ámbito de las comu-nidades campesinas, se requieren mecanismos legales que hagan de latitulaciónindividualunaopciónadicionalalatitulacióncomunal,demanera que sean las comunidades y los comuneros quienes decidan quéalternativa(titulacióncomunaloindividual)ounacombinacióndeestasalternativas,es lamásconvenienteparasus interesesyempren-dimientos. Igual importancia reviste el hecho de que los derechos de propiedadnosignificarángarantíadeapropiabilidaddelosretornosdelosemprendimientosdeloscomuneros,sinoexistenpolíticasdepromo-ción e inversión pública que viabilicen y eleven los retornos esperados de dichos emprendimientos. La reducción de la informalidad requiere de la complementación de medidas a nivel regional y nacional orientadas a brindar mayor informa-ción, facilitar trámites y reducir los costos asociados a la formalidad. El lavado de dinero vinculado al narcotráfico debe ser abordadomediante una estrategia integral nacional que no solo priorice las zonas de producción, sino también las rutas de salida de esta producción. En lo concerniente a la región, el énfasis debe estar en medidas que reduzcan la apropiabilidaddelosretornosdeestalucrativaactividadilegal(documen-tarlosflujosdellavadodedineroypenalizaralosinvolucrados). Finalmente, para reducir la exclusión se requiere de un Estado que asuma el liderazgo de una estrategia que incorpore a los sectores de la población tradicionalmente excluidos, cuyo patrón en la región es muy similar al patrón nacional: poblaciones indígenas en el campo y sectores urbanosmarginales.Elloimplicaunmarcoinstitucionaladecuadoypolí-ticasde reducciónde lavulnerabilidadydepromociónproductiva,quefomentenlaparticipacióneconómica,socialypolíticadeestossectores,fortaleciendo su capital social (organizaciones sociales como las comuni-dades campesinas y las redes de migrantes, organizaciones para acceder aprogramassociales,organizacionespolíticas,activosculturales,asocia-ciones de productores, micro empresas, etcétera), además de su capital

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económico. Enesta línea, laspolíticas sociales jueganun rol clavepararedistribuircapacidadesdegeneracióndeingresos(activosclavecomoelcapital humano) e igualar oportunidades de crecimiento económico y más ampliamente de desarrollo. Paralasuperacióndelasbarrerasidentificadas,esnecesarioconsi-derar el énfasis que pone la metodología en la complementariedad de los determinantes del crecimiento: ayudapocomejorar la performance ensolounadelasbarrerasoenunassignificativamentemásqueenotras,porquelasmejorasenunáreanocompensanlaslimitacionesenotras.Enconsecuencia,resultaimprescindibletrabajarsimultáneamenteentodoslosfrentesidentificadoscomolasbarrerasmásrestrictivasdelcrecimientode la región. El objetivo es aprovechar el potencial y las oportunidades que laregiónofreceparadesarrollarcapacidadesproductivasparaunaestrate-giadiversificadadecrecimiento,viabilizaryfacilitarnosololagraninver-siónprivadasinotambiénelmicroypequeñoemprendimientoysustentarlas bases económicas y sociales de un desarrollo inclusivo y sostenible.

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Las barreras al crecimiento económico en Apurímac