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Documento de Trabajo Nº 63www.clapesuc.cl
Julio Peña-Torres
Pedro Dosque
La industria lechera en Chile: Análisis de Temas de Libre Competencia
La industria lechera en Chile:
Análisis de Temas de Libre Competencia†
Julio Peña-Torres* y Pedro Dosque**
CLAPES UC
Abril 2019, Santiago
† Este análisis de la industria lechera se originó a raíz de una solicitud realizada a CLAPES UC en el año 2018, por parte de la Sociedad Agrícola y Ganadera de Osorno A.G. (SAGO), para estudiar aspectos de libre competencia en el sector lácteo chileno. SAGO aportó financiamiento a CLAPES UC para desarrollar análisis en esta área. CLAPES UC tuvo plena independencia para decidir qué temáticas incluir en la investigación. El documento resultante se ejecutó y escribió con plena independencia para sus autores, basando las conclusiones en datos objetivos, criterios técnicos y las apreciaciones de sus autores. * Ph.D. en Economía, Investigador CLAPES UC (E-mail: [email protected]) ** Master en Economía (PUC), Investigador CLAPES UC (E-mail: [email protected])
2
Prefacio
Durante el año 2018 la Sociedad Agrícola y Ganadera de Osorno A.G. (SAGO) solicitó a CLAPES UC
realizar un análisis sobre temas de libre competencia en el sector lechero en Chile. La propuesta de
CLAPES UC identificó las siguientes temáticas para análisis:
1. La naturaleza estructural de los poderes de negociación asimétricos que prevalecen entre los grandes agentes procesadores y el segmento primario productor de leche cruda;
2. Análisis de si, dada la evidencia reciente disponible sobre el funcionamiento de esta industria (ej. Informe de la Fiscalía Nacional Económica (FNE), de enero de 2018), se confirma o no el diagnóstico de las instituciones chilenas especializadas en temas de libre competencia, en concreto del Tribunal de la Libre Competencia (TDLC) y de la FNE, en términos que no se han constatado problemas de ilicitud, desde el punto de vista de la libre competencia, en el funcionamiento reciente de la industria lechera chilena; y
3. En términos de desafíos de política pública, analizar los siguientes temas:
A. ¿Tiene sentido económico mantener incentivos a la asociatividad entre productores de leche cruda, como instrumento de política pública destinado a reducir la asimetría estructural de poderes de negociación entre los grandes procesadores y el segmento bastante más atomizado de productores primarios?
B. Si la respuesta para (a) es positiva, ¿Existen mejoras que se puedan introducir en la Ley General de Cooperativas vigente en Chile, de forma que esfuerzos de asociatividad entre productores primarios puedan tener más efectividad?
C. ¿Cómo acotar los riesgos de coordinación colusoria entre pocos y grandes procesadores, en particular cuando los mercados relevantes (áreas de influencia de cada planta procesadora) son de naturaleza geográfica local, dada la perecibilidad del producto en intercambio? En este tema juegan un rol protagónico las recientes controversias sobre la obligación de publicar las pautas de compra de leche cruda, impuesta por decisión del TDLC desde el año 2004, a un sub-conjunto de los grandes procesadores de leche cruda.
D. ¿Son las franquicias tributarias de las cooperativas chilenas factores que afecten el adecuado funcionamiento de la libre competencia en el sector lácteo? De ser así, ¿Qué tratamiento tributario sería el más conveniente?
Este Informe presenta los resultados de este análisis. Para lograr una mejor comprensión sobre el
funcionamiento de la industria láctea en Chile, staff de CLAPES UC, incluidos los autores de este
Informe, se reunió con representantes de SAGO en un par de ocasiones. Agradecemos el tiempo y
apoyo entregado por los representantes de SAGO para resolver dudas sobre esta industria.
3
Contenidos Prefacio .....................................................................................................................................................2
Contenidos ...............................................................................................................................................3
1. Resumen Ejecutivo ...........................................................................................................................5
2. Descripción del Sector ................................................................................................................... 15
Sector de Producción Primaria .......................................................................................................... 15
El Sector de Procesamiento ............................................................................................................... 20
Mercados Geográficos y Macro-Zonas Lecheras ............................................................................... 24
Asimetría en Poderes de Negociación: Procesadores versus Productores Primarios ........................ 26
3. Sobre la naturaleza de lo transado ................................................................................................... 27
Productores de leche: Baja tasa de cambio de procesador ¿Por qué? .............................................. 27
Pautas de Pago de las Grandes Procesadoras ................................................................................... 32
Sobre la estructura de pagos a los productores de leche cruda .................................................... 32
Opacidad en la determinación de los precios de compra de leche cruda ..................................... 35
Asimetría entre procesadoras en exigencia de publicación de Pautas de Pago ................................ 37
4. Grandes procesadoras: sobre su Poder de Compra .......................................................................... 41
Evidencia #1: Traspaso de precios internacionales a precios domésticos ......................................... 41
Traspasos Asimétricos de variaciones en los Precios Internacionales ........................................... 47
Traspasos distintos de tasas (1:1): Interpretación Económica ....................................................... 49
Evidencia #2: Capacidad Ociosa y Poder de Compra de las grandes procesadoras ........................... 53
Equilibrio de acomodo: Grandes Procesadoras y Capacidad Ociosa ................................................. 54
Condiciones necesarias para la existencia de un equilibrio de acomodo ...................................... 57
Capacidades Ociosas por empresa o grupo procesador lácteo ..................................................... 58
5. Cooperativas Lecheras ..................................................................................................................... 62
Gobierno corporativo y financiamiento de cooperativas ................................................................. 64
Beneficios Tributarios de las Cooperativas ....................................................................................... 67
Ventajas Tributarias de las Cooperativas ...................................................................................... 68
Efectos sobre la Libre Competencia .............................................................................................. 71
¿Reformas al actual sistema de beneficios tributarios para cooperativas lácteas? ..................... 73
6. Recomendaciones ............................................................................................................................. 78
(6.1) Gobierno Corporativo de las Cooperativas ............................................................................... 78
(6.2) Exenciones tributarias (impuesto a la renta) a favor de las cooperativas ................................ 79
(6.3) Opacidad en la determinación de precios de compra de leche cruda .............................. 80
4
(6.4) Asimetría, entre procesadoras, en la exigencia de publicar Pautas de Pago ........................... 81
Referencias ............................................................................................................................................ 83
Anexos ................................................................................................................................................... 86
(A1) Causas, ante el TDLC, relacionadas a la industria láctea ........................................................... 86
Causas No Contenciosas ................................................................................................................ 87
1. Consulta de Watt’s sobre las condiciones de recepción y compra de leche fresca .............. 87
2. Consulta de Nestlé Chile S.A. relativa a la operación de concentración de Nestlé Chile S.A. y Soprole Inversiones S.A. ............................................................................................................ 88
3. Consulta de Soprole Inversiones S.A. y Nestlé Chile S.A sobre operación de concentración 89
4. Consulta de Fedeleche F.G. sobre información disponible para agentes del mercado lechero ................................................................................................................................................... 89
5. Consulta de Nestlé Chile S.A. sobre alianza estratégica con Soprole S.A. ............................ 90
Causas Contenciosas ..................................................................................................................... 90
1. Demanda de Fedeleche contra Soprole Inversiones S.A. ...................................................... 90
2. Demanda de Fedeleche contra Soprole Inversiones S.A. y otros ......................................... 91
3. Avocación en denuncia de Fedeleche por rebaja de precios de compra de leche fresca .... 92
4. Requerimiento del Fiscal Nacional Económico y recursos de reclamación de Soprole y Loncoleche, contra el Dictamen N° 1/96 de la Comisión Preventiva Regional IX ..................... 93
(A2) Importaciones y Preferencias Arancelarias ............................................................................... 94
(A3) Legislación sobre Cooperativas y sus Beneficios Tributarios .................................................... 96
Estructura de Gobierno Corporativo ............................................................................................. 96
Patrimonio y Excedentes ............................................................................................................... 97
Transferibilidad de las Cuotas de Participación ............................................................................ 99
Beneficios y Exenciones Tributarias .............................................................................................. 99
Sobre la interpretación de exenciones tributarias concedidas a cooperativas y sus socios ....... 103
(A4) Reglas de Gobierno Corporativo, para cooperativas, en otros Países .................................... 105
(A5) Evolución de la industria láctea en Nueva Zelanda ................................................................. 112
Datos Generales .......................................................................................................................... 112
Desarrollo de la Industria ............................................................................................................ 112
Fonterra Shareholders’ Fund: Separación entre Derechos Económicos y Derechos de Voto .... 118
(A6) Gráficos de Capacidad Ociosa ................................................................................................. 119
(A7) Producción lechera en Chile, según tamaño del productor .................................................... 124
(A8) Sobre la definición del mercado geográfico relevante ............................................................ 125
(A9) Precio internacional de la leche descremada y análisis de la FNE .......................................... 130
5
1. Resumen Ejecutivo
1. Este Informe presenta un análisis de la industria láctea chilena desde la perspectiva de la
libre competencia. El foco central es el mercado de compraventa de leche cruda. Los
principales temas que se analizan son: (i) el poder de compra de las procesadoras lácteas
frente a los productores lecheros y sus implicancias sobre la libre competencia; (ii) la
conveniencia de tener regulación sobre las Pautas de Pago de los principales grupos lácteos
procesadores; (iii) efectos de libre competencia asociados a las exenciones tributarias a favor
de las cooperativas lácteas. Y, por último, (iv) se presentan recomendaciones sobre medidas
orientadas a mejorar el funcionamiento y resguardo de la libre competencia en la industria
láctea chilena.
2. El Informe se estructura en 5 secciones centrales y anexos (los que proveen información
complementaria a los puntos centrales en discusión). La Sección 2 describe al sector lácteo
en Chile. La Sección 3 analiza la naturaleza de las transacciones y los mecanismos de pago
entre los productores lecheros y las empresas procesadoras de leche; con énfasis en el poder
de compra de estas últimas y la necesidad de regulación sobre las Pautas de Pago de los
principales grupos lácteos procesadores. La Sección 4 analiza evidencia sobre el ejercicio de
poder de compra en el mercado nacional de leche cruda; examina los efectos sobre los
precios de compra de leche cruda y discute si tal evidencia refleja problemas (ilícitos) de libre
competencia en la industria láctea. La Sección 5 analiza dos áreas de debate sobre el
funcionamiento de las cooperativas en Chile, su rol como competidores y los efectos sobre la
libre competencia: Por un lado, (i) problemas (ineficiencia económica) asociados a las reglas
legales que condicionan las estructuras de gobierno corporativo de las cooperativas. Por
otro, (ii) los beneficios tributarios de las cooperativas y sus efectos sobre la libre competencia
en la industria láctea. Por último, la Sección 6 recomienda medidas orientadas a mejorar el
funcionamiento y resguardo de la libre competencia en la industria láctea chilena.
3. La Sección 2 describe la atomización que prevalece entre los productores de leche cruda,
siendo su oferta muy estacional y fuertemente inelástica a corto plazo. El número total de
explotaciones lecheras en Chile ha caído muy fuerte en las últimas dos décadas: desde
49.000 en 1997 a 4.900 en 2017. No obstante, han aumentado las explotaciones lecheras de
mayor tamaño (500 vacas o más); lo que ha contribuido a aumentar la productividad media
(leche por vaca), dadas las economías de escala en el sector. Así, a pesar que el número total
6
de vacas en ordeña ha caído, el volumen total de producción lechera de Chile se ha
mantenido relativamente estable en los últimos años.
4. El sector procesador está dominado por la “Industria Láctea Mayor”, compuesta por 11
entidades rivales (con controladores distintos), las que procesaron 86% del total de la leche
cruda recepcionada en el país en el periodo 2016-2017. Los cuatro mayores grupos
procesadores lácteos (agrupados según controlador común: Colun; Prolesur/Soprole; Nestlé;
y Watt’s/Diwatts) representaron, en esos mismos años, 69% del total de leche recepcionada
en Chile.
5. Respecto al mercado geográfico relevante, este Informe considera que, si bien las
transacciones entre productores y procesadores ocurren en mercados locales, existen
interacciones estratégicas multi-mercado entre las empresas procesadoras, tanto para las
decisiones de compra de leche cruda como para los mercados de venta de productos lácteos
elaborados. Ello implica que el análisis de libre competencia en los mercados de
aprovisionamiento de leche debe además considerar el equilibrio del mercado a nivel
nacional. Por otro lado, el mercado de compra de leche cruda presenta actualmente una
evidente segmentación entre Colun y el resto de empresas procesadoras: la primera no
compite, en términos sustantivos, por el suministro de leche cruda desde terceros (no
cooperados), debido a su integración vertical entre producción y procesamiento.
6. Dadas (i) la dimensión local de los mercados relevantes de compra de leche cruda y (ii) el
evidente contraste entre la concentración del poder de compra y la atomización y rigideces
productivas a corto plazo de los productores primarios, las condiciones de compra de la leche
cruda adquieren, desde el punto de vista de los productores individuales, en particular para
aquellos de menor tamaño, características similares a un contrato de adhesión. Por lo tanto,
resguardar transparencia en las condiciones de compra de leche cruda adquiere especial
relevancia en la industria láctea, para reducir el riesgo de conductas abusivas o de
discriminación arbitraria.
7. La Sección 3 describe que la relación contractual entre productor y procesador suele ser de
largo plazo, incluso cuando no existen contratos escritos. Durante 2010- 2015, más del 90%
de los productores de leche cruda, con o sin contrato, no se cambió de empresa
procesadora. Por otro lado, en los últimos años ha ocurrido un aumento en la proporción de
productores con contratos escritos de aprovisionamiento, llegando en mayo 2018 a 40% del
7
total de productores. En el caso de las empresas Watt´s y Surlat, cerca del 80% de sus
productores proveedores de leche operarían bajo contratos escritos.
8. En los hechos, la gran mayoría de los productores de leche operan bajo reglas de intercambio
que introducen costos de cambio a la decisión de cambio de procesador. El objetivo de
incorporar estos costos de cambio puede deberse a: (i) el diseño de reglas de contratación
destinadas a reducir los costos de transacción y así implementar intercambios
económicamente eficientes, o bien (ii) el fin de fortalecer artificialmente el poder de
mercado y las rentas apropiadas por la empresa procesadora, lo que sería ilícito desde el
punto de vista de la libre competencia.
9. Como se plantea en la Sección 3, algunas de las cláusulas usadas en los contratos de
suministro de leche cruda y en las Pautas de Pago podrían ser reflejo de la explicación (ii).
Hay contratos que incluyen bonos por fidelización y exclusividad en la entrega de leche y que
se pagan por año vencido, desincentivado el cambio de procesador. También se eligen fechas
de renovación de contrato en que existe una evidente menor demanda (estacional) por leche
cruda. Y se usan cláusulas de “precio más favorable”, que pueden ser utilizadas como
mecanismo de monitoreo colusorio sobre los precios pagados por otros procesadores.
10. Si bien ninguna de las cláusulas contractuales descritas en el párrafo precedente constituye
evidencia válida, por sí sola, de intencionalidad contraria a la libre competencia, el uso
conjunto de ellas -- siendo además varias de ellas de uso predominante por parte de los tres
grandes grupos lácteos procesadores-- plantea dudas razonables sobre la licitud, desde el
punto de vista de la libre competencia, de tales prácticas.
11. Respecto a la información publicada en las Pautas de Pago, en relación con la obligación
impuesta por la Sentencia N°7/2004 del TDLC a los grupos lácteos procesadores Nestlé,
Watt’s/Diwatts y Soprole/Prolesur: según representantes de productores lecheros, estas
Pautas no explicitan cómo se determina el precio base, ni justifican los valores que se
establecen para el cálculo de los pagos vía bonos. Tampoco explicitan todos los beneficios
obtenibles al firmar un contrato de suministro. Estos problemas de opacidad en la
información disponible sobre el cálculo del precio base de compra de leche y del resto de los
pagos que se efectúan a los productores de leche, en caso de ser acreditados, vulnerarían el
espíritu de transparencia que buscó promover el considerando Resolutivo N0 4 de la
Sentencia N0 7/2004 del TDLC.
8
12. En relación a la actual exigencia de publicar Pautas de Pago a los grupos lácteos procesadores
Nestlé, Watt’s/Diwatts y Soprole/Prolesur: mediante Consulta al TDLC, iniciada en junio 2018
y aún en proceso, Watt´s ha argumentado que esta exigencia sería discriminatoria al no
incluir a Colun, la procesadora más grande del país, ni a las demás procesadoras más
pequeñas; y que este trato discriminatorio entregaría una ventaja artificial de competencia a
favor de los actores no obligados a cumplir tal exigencia. Los autores de este Informe
discrepan de los argumentos, y de las solicitudes de reforma a la actual exigencia de publicar
Pautas de Pago, presentados en esta Consulta por Watt´s. Las razones de nuestra
discrepancia, a continuación.
13. La exigencia de publicar Pautas de Pago fue impuesta por el TDLC, a los grupos procesadores
aludidos, dado el “dominio de mercado conjunto” que estos tres grupos lácteos detentaban,
en la época de la Sentencia N0 7/2004 del TDLC, en la región sur de Chile. Tal dominio de
mercado aún persiste e incluso podría haber aumentado (FNE 2018b). Respecto de la
solicitud de extender la obligación de publicar Pautas de Pago al resto de empresas
procesadoras: en el caso de las procesadoras más pequeñas, ellas no tienen poder de
mercado y por tanto no existe necesidad de exigir publicar sus condiciones de pago. En el
caso de Colun, al ser una entidad verticalmente integrada, también desaparece el sentido de
exigir publicar Pautas de Pago. Con integración vertical se diluyen ostensiblemente los
incentivos para ejercer poder de compra en forma abusiva o para imponer cláusulas de
compra arbitrariamente discriminatorias. Si se exigiera publicar Pautas de Pago a todos los
procesadores, lo único que se obtendría sería un aumento en el riesgo de colusión en este
segmento de la industria.
14. Por otro lado, no exigir publicar Pautas de Pago a ninguna empresa procesadora implicaría
una reducción en la información disponible para los productores primarios. Esto aumentaría
el riesgo que los grandes grupos procesadores impongan condiciones abusivas de compra o
discriminen arbitrariamente entre productores. Por lo tanto, nuestra recomendación en
mantener la actual exigencia de publicación de Pautas de Pago, aunque sujeta a algunos
ajustes operativos (detalles en la Sección 6 de este Informe).
15. La Sección 4 analiza evidencias que avalan la existencia y ejercicio de poder de compra por
parte de los grandes grupos lácteos procesadores que operan en Chile. Un primer tipo de
evidencia se refiere a las tasas de traspaso de cambios en los precios internacionales (de
9
commodities lácteos relevantes) hacia los precios pagados a los productores primarios en
Chile. Se comprueban tasas de traspaso menores a 1:1 entre ambas series de precios y
también asimetría en la tasa de traspaso (mayor traspaso de las bajas en precios
internacionales, que de las alzas); junto con una tendencia de reducción en las tasas de
traspaso durante el periodo 2003-2016.
16. Esta evidencia comprueba que existe y se ejerce poder de compra por parte de los grandes
grupos lácteos en Chile. Pero de esta evidencia no se puede inferir, por sí sola, que existan
problemas (ilícitos) de libre competencia. El ejercicio de poder de mercado, per se, no es
ilícito bajo la legislación chilena de defensa de la libre competencia. La ilicitud depende de
cómo y con cuál propósito se ejerce el poder de mercado. Lo que es ilícito es ejercer el poder
de mercado de forma tramposa, bajo engaño o creando barreras artificiosas a la libre
competencia.
17. La existencia y ejercicio de poder de compra es y será una fuente recurrente de conflictos
distributivos. Pero el reparto desigual de las rentas creadas mediante el intercambio
económico no constituye, per se, un ilícito contrario a la libre competencia. El ilícito surge
cuando el ejercicio de poder de compra deriva en conductas que, con intencionalidad,
persiguen objetivos y formas de rivalidad contrarias a la libre competencia. Al respecto, hasta
ahora ni la FNE ni el TDLC han encontrado evidencia suficiente de que, en años recientes,
hayan ocurrido conductas contrarias a la libre competencia en la industria láctea.
18. Un segundo tipo de evidencia sobre el ejercicio de poder de mercado, por parte de los
principales grupos lácteos procesadores, se analiza a partir de estimaciones de capacidad
ociosa en las plantas procesadoras. Este Informe plantea que en el mercado de compra de
leche cruda existe un “equilibrio de acomodo” entre los tres principales grupos lácteos
procesadores: Soprole/Prolesur, Nestlé, y Watt’s/Diwatts. Por “equilibrio de acomodo” nos
referimos a un equilibrio que incorpora aspectos de coordinación, aunque no
necesariamente de naturaleza colusoria, entre empresas procesadoras que, actuando como
entidades competitivas interdependientes entre sí y que disfrutan de una “posición
dominante conjunta” en el mercado, han logrado alcanzar un equilibrio productivo en el cual
cada una de las empresas procesadoras prefiere, por decisión individual y no necesariamente
concertada, no competir tan intensamente, resultando de esto un menor precio para la
compra de leche cruda.
10
19. A partir de los cálculos realizados en este Informe sobre capacidad ociosa en las plantas
procesadoras lácteas (para producir leche en polvo, quesos y leche fluida), se concluye que
los grupos lácteos Soprole/Prolesur, Nestlé, y Watt’s/Diwatts han dispuesto, en los últimos 5-
8 años, de significativas holguras productivas, incluso durante los meses de temporada alta
de recepción de leche cruda. Estas holguras han sido mayores que las disponibles en el resto
de empresas procesadoras. En la Sección 3 se argumenta que estas características son
compatibles con el cumplimiento de condiciones necesarias para la existencia y estabilidad
de un “equilibrio de acomodo”.
20. Este tipo de equilibrio puede surgir por distintas razones; entre ellas, la posibilidad de un
acuerdo colusorio. Sin embargo, para acreditar que ha existido colusión, y por tanto un ilícito
contrario a la libre competencia, no basta con demostrar la existencia de un equilibrio de
mercado que sea compatible con interacciones oligopólicas que redunden en un menor
grado de rivalidad entre competidores. Se requiere además probar que entre competidores
(a) se ha producido un “acuerdo” (“concertación de voluntades” entre ellos) y (b) que este
acuerdo ha tenido como propósito reducir el grado de rivalidad en el mercado relevante,
rivalidad que habría sido mayor en ausencia de tal acuerdo. Hasta ahora, las instituciones de
defensa de la libre competencia en Chile no se han formado convicción, más allá de toda
duda razonable, sobre la ocurrencia de colusión entre los principales grupos lácteos
procesadores.
21. La Sección 5 analiza las reglas de gobierno corporativo y el marco tributario de las
cooperativas en Chile, considerando sus posibles efectos sobre la competencia en el sector
lácteo. En relación a las reglas de gobierno corporativo se analizan problemas de ineficiencia
económica, que entraban un mayor desarrollo de las cooperativas, asociados a la actual regla
legal de “1 socio, 1 voto”. Además, las consecuencias de ineficiencia económica se amplifican
producto de otras reglas y procedimientos asociados al funcionamiento de cooperativas en
Chile, que redundan en mercados de intercambio de cuotas de participación (en
cooperativas) poco líquidos y con alta informalidad.
22. Respecto a los beneficios tributarios de las cooperativas, en años recientes ha surgido un
debate sobre si las franquicias tributarias que reciben las cooperativas lácteas --
especialmente Colun, dada su participación de mercado-- generan un problema de libre
competencia, dado que estas franquicias entregarían una ventaja artificial de competencia
11
sólo a un segmento de productores en la industria láctea, sea que pensemos en la rivalidad
entre agentes procesadores o entre productores primarios (cooperados versus no
cooperados).
23. Dadas las últimas interpretaciones de la Corte Suprema sobre estas franquicias tributarias (lo
que ha sido controvertido por el SII), los socios de una cooperativa no pagan ningún tipo de
impuesto a la renta por los excedentes provenientes de operaciones entre la cooperativa y
sus socios. Por lo tanto, hoy esta franquicia tributaria define una ventaja legal a favor de
entidades competidoras que se organizan como cooperativa.
24. Desde el punto de vista de la libre competencia, ¿es justificable que un tipo específico de
entidad competitiva (una cooperativa) sea favorecida con una ventaja legal de competencia?
Este Informe argumenta que, con el fin de resguardar la libre competencia en el caso
específico de la industria láctea, sí se justifica subsidiar iniciativas asociativas, incluyendo a
cooperativas, en particular si estas iniciativas involucran a pequeños productores.
25. Una característica estructural del sector lácteo es que los grandes procesadores detentan un
fuerte poder de compra frente a productores atomizados. Así, los grandes procesadores no
tienen mayores incentivos para invertir en el segmento de producción primaria: su poder de
compra les basta para controlar las decisiones de producción y el reparto de las rentas en la
cadena productiva. Este contexto de mercado implica riesgos serios y concretos de
conductas abusivas o discriminación arbitraria por parte de los grandes procesadores. En
este caso, proveer franquicias tributarias a las cooperativas lecheras, favoreciendo así la
asociatividad entre productores primarios, puede ayudar a limitar los riesgos
anticompetitivos derivados de la fuerte asimetría en los poderes de negociación que
detentan los grandes procesadores respecto de productores atomizados. Además, el subsidio
a la asociatividad facilita que los productores más pequeños logren mayor eficiencia
productiva, dispongan de mayor certeza en sus decisiones de inversión y tengan mayor
predictibilidad sobre las condiciones de compra de su producción.
26. En este Informe no se discute si subsidiar mediante franquicias tributarias constituye o no el
instrumento económicamente más eficiente para lograr el objetivo de política pública
descrito en el párrafo precedente. Este Informe asume que existen y continuarán existiendo
franquicias tributarias para las cooperativas en Chile. En este contexto, se analiza si existe
12
algún área sustantiva de reforma en este tema que pueda apoyar el desarrollo de la industria
láctea y a la vez resguardar la libre competencia en esta industria.
27. Este Informe concluye que entregar por ley una ventaja a un determinado tipo de
competidor debe entenderse como un caso excepcional y que, en el caso del sector lácteo,
esto sólo puede justificarse como un contrapeso necesario frente a otra fuente de riesgo
anticompetitivo en el mercado (el fuerte poder de compra de los grandes procesadores
frente a productores primarios atomizados). Así, como se argumenta en la Sección 5 del
Informe, no parece conveniente entregar una franquicia tributaria de forma independiente
del nivel de desarrollo o éxito productivo logrado por una cooperativa láctea. Siguiendo el
mismo principio, y junto con el objetivo de focalizar en forma más eficiente el subsidio a la
asociatividad entre productores atomizados, no parece adecuado definir franquicias
tributarias que sean igualmente válidas para todos los socios de una cooperativa, cuando
existan diferencias muy significativas en las rentas logradas por distintos socios.
28. La Sección 6 presenta nuestras recomendaciones sobre medidas orientadas a mejorar el
funcionamiento y resguardo de la libre competencia en la industria láctea chilena, en
relación con los siguientes temas:
1) Gobierno corporativo de las cooperativas:
a) Para evitar los problemas asociados a la regla “1 socio, 1 voto”, se sugiere: evaluar la
opción de un cambio legal que permita que un sistema de voto proporcional, sujeto a
un número (o porcentaje) máximo de votos por socio, se pueda establecer vía
estatutos de la cooperativa.
b) Medidas orientadas a favorecer el desarrollo de un mercado secundario más eficiente
en el intercambio de cuotas de participación. Se recomienda:
(i) Crear un registro de acceso público y actualizado de socios de cooperativas en
Chile;
(ii) Para reducir los costos de salida desde una cooperativa, permitir --mediante los
estatutos de la cooperativa-- que se pueda separar (a) la transferibilidad de los
derechos de voto del socio, de (b) la transferibilidad de los derechos económicos
asociados a (algunas) cuotas de participación de ese socio.
2) Exenciones tributarias a favor de las cooperativas:
13
a) Considerando el carácter excepcional de las franquicias tributarias dadas a las
cooperativas, se recomienda: analizar la posibilidad de reformar la Ley de Cooperativas
de forma que (i) el acceso a las franquicias tributarias quede acotado a un máximo de
ventas anuales del cooperado (a la cooperativa), para focalizar la política de subsidios;
y (ii) que el texto de la Ley de Cooperativas y su fiscalización sean claros y efectivos en
resguardar que no exista arbitrariedad en las condiciones de entrada a las
cooperativas. Para esto último, se recomienda (iii) que las cooperativas deban justificar
las restricciones que imponen a la entrada de nuevos cooperados.
b) Con el fin de resguardar que las franquicias tributarias en el mercado lácteo no
produzcan ventajas espurias de competencia, se recomienda: que la FNE mantenga un
programa de fiscalización periódico (cada 3 o 5 años) sobre las condiciones de
competencia en esta industria.
3) Opacidad en la determinación de precios de compra de leche cruda:
a) Se recomienda que las actuales empresas procesadoras obligadas a publicar sus Pautas
de Pago deban explicitar, en sus respectivas Pautas, cada una de las distintas fuentes
de pagos y beneficios disponibles para los productores de leche cruda. Y estas
empresas deban publicar: (i) los valores paramétricos y el algoritmo de cálculo del
precio base de la leche cruda, (ii) los valores paramétricos y el algoritmo de cálculo
usado para determinar los pagos vía bonos; y (iii) explicitar todos los beneficios
disponibles para los productores que decidan operar bajo contrato formal (escrito).
b) Además, que las actuales empresas procesadoras obligadas a publicar sus Pautas de
Pago deban informar y justificar ante la FNE, como mínimo una vez por año, los valores
paramétricos y algoritmos de cálculo usados para determinar el precio base de pago y
la estructura de pago mediante bonos.
c) (Para poder monitorear el funcionamiento del mercado de contratos): Que las
principales empresas procesadoras lácteas (Colun incluida) deban informar a la FNE, al
menos una vez por año, el listado de los productores lecheros con los cuales cada
empresa procesadora opera bajo contrato (o sean cooperados, en el caso Colun),
indicando el volumen de leche entregado por cada productor, en lo que lleve
transcurrido el año corriente y en cada uno de los dos años precedentes.
14
4) Asimetría entre procesadoras en la exigencia de publicar Pautas de Pago:
a) Se recomienda mantener la actual exigencia de publicar sus Pautas de Pago para los
tres grandes grupos lácteos procesadores hoy afectos a esta exigencia, sin extender
esta obligación ni a Colun ni al resto de procesadoras de menor tamaño.
b) Por otro lado, dado que la obligación de publicar Pautas de Pago aumenta el riesgo de
colusión entre los principales grupos lácteos procesadores, para acotar este riesgo --sin
perjudicar la información disponible para los productores primarios, sobre las
condiciones de compra de su producción lechera-- se recomienda: que ODEPA
publique la información histórica sobre volúmenes de recepción de leche, y de
producción por líneas de elaboración, de forma más agregada (para evitar poder
identificar a cada empresa competidora); y que ODEPA publique esta información con
al menos un semestre de desfase a la publicación de las Pautas de Pago.
15
2. Descripción del Sector
Sector de Producción Primaria
La leche cruda es la leche recién ordeñada de las vacas u otros animales1 y que no ha recibido ningún
tipo de procesamiento para eliminar los microorganismos en ella. Ésta es la base de todos los
productos lácteos que se elaboran, desde la leche líquida y en polvo hasta los productos de mayor
elaboración como la mantequilla y diversos postres.
En el periodo 2003-2017 en Chile se produjo como promedio anual 2.482 millones de litros de leche
cruda. Dadas las posibilidades de crecimiento sectorial que fueron plasmadas en una proyección
hipotética sugerida por el Consorcio Lechero2 en el año 2010, la que suponía duplicar la producción
nacional de leche hacia el año 2020, hoy se habla en el sector lechero de un contexto de
“estancamiento” en los niveles de producción. El Gráfico 1 reporta la evolución real (líneas
continuas) de los volúmenes nacionales de recepción de leche cruda, con un crecimiento promedio
anual de 1,6% en el periodo 2010-2017 en el caso de la recepción de leche cruda por parte de la
Industria Láctea Mayor; mientras que la proyección del Consorcio Lechero (línea discontinua)
suponía una tasa de crecimiento promedio anual de 7,8%.
Por otro lado, el crecimiento de sólo una empresa procesadora (Colun) explica casi la mitad (47%) del
crecimiento total (a nivel nacional) en los volúmenes de recepción de leche cruda, entre los años
2004 y 2017. Esta proporción aumenta a 71% si se considera el periodo 2010-2017.3 Como resultado
de esto, Colun ha aumentado su participación de mercado a nivel nacional, en lo que respecto a los
volúmenes totales de recepción de leche, desde 19% en el año 2004 hasta 26% en el 2017 (ver
Gráfico 2).
1 De aquí en adelante nos referiremos solamente a la leche cruda de vaca. 2 El Consorcio Lechero está conformado por las mayores procesadoras de leche del país (Colun, Nestlé, Prolesur, Soprole y Watts), por gremios de productores lecheros y por asociaciones de empresas proveedoras de insumos para la industria lechera. 3 Colun es una cooperativa y en la práctica sólo recepciona leche, en lo sustantivo, de sus miembros productores. Por lo que la mayor fuente de crecimiento de la producción nacional proviene de los miembros de Colun.
16
Gráfico 1: Recepción de leche cruda en Chile (2002-2017) y Proyección (año 2010) del Consorcio Lechero (en miles de millones de litros de leche)
Fuente: ODEPA (recepción de leche cruda) y Consorcio Lechero (Proyección de recepción).
Gráfico 2: Recepción de leche cruda en Chile (2002-2017) (en miles de millones de litros de leche)
Fuente: ODEPA.
Dadas las condiciones climáticas del país la producción comercial de leche es realizada en predios
ubicados en las zonas centro y sur del país, entre las regiones de Valparaíso y de los Lagos,
concentrándose cerca de un 85% de las vacas para ordeña en las regiones X (Los Lagos) y XIV (Los
Ríos) (INE, 2017).
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
Litr
os d
e le
che
(Mile
s de
mill
ones
)
Recepción total de leche crudaRecepción industria láctea mayor"Proyección" de recepción Industria Láctea Mayor (Consorcio Lechero)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
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0,5
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1,5
2,0
2,5
3,0
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Litr
os d
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che
(Mile
s de
mill
ones
)
Participación de Colun en Industria Láctea Mayor
Recepción industria láctea mayor
Recepción total de leche cruda
17
El sector lechero primario muestra fuerte atomización entre sus productores; esto, entre otros
factores, producto de deseconomías de escala en la producción de leche cruda.4 Un porcentaje
significativo de las unidades de explotación lechera son pequeñas y cuentan con menos de 50 vacas.5
A pesar de esto, existen costos fijos altos en, por ejemplo, tecnología genética, automatización de la
ordeña o estanques de enfriamiento; inversiones que se facilitan con asociatividad entre los
productores.6
Además la oferta doméstica de leche cruda se caracteriza por ser fuertemente inelástica en el corto
plazo7 y estacional8, produciéndose la mayoría de la leche en primavera y verano. La producción más
estacional es la que se realiza por pastoreo libre, que se ocupa más en la zona sur del país. Mientras
que la que se realiza mediante el sistema de confinamiento, usada más en la zona central de Chile, es
más estable.
Según las cifras del Censo agropecuario de 1997 (ver Tabla 1), en ese año había en Chile cerca de
49.000 explotaciones lecheras. Desde entonces este número se ha ido reduciendo. Según
estimaciones (propias) hechas a partir de la Encuesta de Ganado Bovino del año 2017, actualmente
existirían unas 4.900 explotaciones lecheras en el país. Esta tendencia a la baja se explicaría por
caídas en la rentabilidad del rubro lechero, especialmente en los últimos años9, relativo a la
rentabilidad (al alza) en otros rubros agrícolas (e.g., frutas de exportación) y ganaderos.10 Las
mayores magnitudes de caída se registran en los grupos de explotaciones pequeñas (con 99 vacas de
4 En el sistema de producción en base a pastoreo (caso de la macro zona Sur lechera en Chile) existen costos unitarios que aumentan con el tamaño del predio productivo: e.g., costos de monitoreo, logística y traslado del stock de vacas productivas desde un sector a otro. Mientras mayores distancias transiten las vacas en sus traslados diarios, menores serán sus rendimientos de leche. 5 El concepto de “explotación lechera”, que puede estar compuesto de uno o varios predios, colindantes o separados, corresponde a la unidad productiva en la industria lechera. Para más detalles, véase Tabla 1 y las notas a esta Tabla. Podría ocurrir, aunque no de forma masiva, que un mismo controlador económico posea más de una explotación lechera. 6 Por ejemplo, existen cooperativas de productores lecheros para para la compra conjunta de insumos, y también acuerdos entre productores para ocupar grupalmente infraestructura de estanques de enfriamiento. 7 En principio, los productores pueden ajustar a la baja la cantidad de vacas para ordeña más rápidamente que al alza. En un plazo relativamente breve podrían sacrificar vacas o detener el reemplazo de vacas al reducir la inseminación artificial. Pero criar nuevas vacas lecheras requiere un plazo superior al ciclo anual. Así, ajustes en la cantidad producida ante alzas de precios necesariamente requerirían mayores plazos de ajuste que ante contextos de reducción del precio. 8 El rendimiento de una vaca, en litros y componentes de la leche, depende a grandes rasgos de la raza (genética), la estación y la alimentación, la salud, y la tecnología usada para ordeñar. 9 FEDELECHE. “Cierre de lecherías explica descenso de productores en los últimos 20 años”. 22/06/2018. En http://www.fedeleche.cl/ww4/index.php/noticias/todas-las-noticias/3903-cierre-de-lecherias-explica-descenso-de-productores-en-ultimos-20-anos. 10 Por ejemplo, el negocio de exportación de vaquillas a China.
18
ordeña o menos). En estos grupos el número de explotaciones ha disminuido, en los últimos 20 años,
en 50% y más (mayor caída en los grupos de explotaciones más pequeñas). Por su parte, las
explotaciones lecheras de mayor tamaño (con más de 500 vacas) aumentaron en 477% en el mismo
periodo.
Por otro lado, según información del Consorcio Lechero (2017), al año 2016 operaron 1.820
productores lecheros que entregaban su producción a las procesadoras miembros del Consorcio, las
que durante el 2016 representaron 71% de la recepción total nacional de leche cruda.11 De este
conjunto de productores lecheros, 52,7% de ellos entregaba, cada uno, menos de 500.000
litros/año12, representando 8,6% del total de leche cruda recibida por las procesadoras miembros del
Consorcio Lechero. Mientras que 7.4% de este conjunto de productores entregaba, cada uno, más de
1.5 millones de litros/año, representando 66.1% del total de la leche recibida por estas empresas
procesadoras.
Tabla 1: Número de Explotaciones lecheras, según cantidad de vacas de ordeña N° de vacas de ordeña+
Número de explotaciones lecheras** ∆% (2009/1997)
∆% (2017/2009) Censo 1997 Estimación 2009* Estimación 2017*
1 a 19 43.657 13.192 2.235 -70% -83% 20 a 49 3.107 1.391 908 -55% -35% 50 a 99 1.177 527 518 -55% -2%
100 a 149 510 264 345 -48% 31% 150 a 199 267 174 109 -35% -37% 200 a 299 250 299 285 20% -5% 300 a 499 147 242 270 65% 12% 500 y más 39 139 225 256% 62%
Total 49.154 16.228 4.894 -67% -70% *: Estimaciones realizadas a partir de una muestra de explotaciones de ganado de la Encuesta de Ganado Bovino del INE (Olivares 2011 para el año 2009; y estimación nuestra para el 2017); **: El concepto de explotación lechera corresponde a la unidad productiva, i.e. un terreno dedicado parcial o completamente al negocio de producción de leche por un mismo productor, sin consideración de tenencia (de la tierra) o tamaño. Puede comprender parte de un predio, uno o varios predios colindantes o separados, siempre que en conjunto tales predios formen la misma unidad técnica o productiva (VI Censo Nacional Agropecuario, 1997). +: Corresponde al stock de vacas productivas. Fuente: Mario Olivares (2011) en base a Censo agropecuario 1997 y Encuesta INE 2009; Encuesta INE 2017.
11 Según el mismo Consorcio Lechero, al año 2014 operaban 2.340 productores lecheros, mientras que 2.005 lo hacían al año 2015. 12 Con las productividades medias anuales por vaca al año 2017 (Tabla 2), este volumen de producción implica una escala de operación de hasta 100 vacas en ordeña por explotación lechera.
19
Así, las explotaciones lecheras incluyen a un conjunto de productores con significativa
heterogeneidad en sus escalas de producción; lo que se traduce en heterogeneidad en su
productividad. Distintos tamaños de operación implican distintas oportunidades para viabilizar
inversiones en tecnología de ordeña, de mejora genética, en infraestructura del predio, entre otras.
La Tabla 2 reporta el promedio de litros anuales de leche producidos por vaca, para diferentes
tamaños de explotación lechera, según la cantidad de vacas de ordeña. En el año 2017, las
explotaciones lecheras en los dos grupos de mayor tamaño (con 300 vacas en ordeña o más)
obtuvieron una productividad anual media que es (aprox.) 33% superior a la productividad media de
los 3 grupos de menor tamaño (explotaciones con hasta 99 vacas de ordeña).13 En el caso de los
aumentos de productividad reportados para los grupos de explotaciones de menor tamaño, es muy
probable que esta tendencia se deba a la salida de productores con menor productividad.
Tabla 2: Promedio de litros de leche anuales por vaca, por tamaño de explotación lechera (según cantidad de vacas de ordeña)
N° de vacas de ordeña
Litros anuales/vaca (estimados*)
2009** 2013 2015 2017
1 a 19 1.800 2.605 3.387 4.405 20 a 49 2.300 3.725 4.634 4.834 50 a 99 3.000 4.238 4.285 4.660
100 a 149 5.000 4.597 5.774 5.512 150 a 199 6.000 5.271 7.493 5.323 200 a 299 7.500 6.386 4.957 7.592 300 a 499 7.500 6.612 7.031 6.247 500 y más 7.500 6.354 6.748 6.135
Promedio total 3.537 4.301 4.976 *: Estimaciones realizadas a partir de una muestra de explotaciones de ganado de la Encuesta de Ganado Bovino del INE. **: Estimaciones realizadas por Mario Olivares (2011). Fuente: Estimación de Mario Olivares (2011) para año 2009; Encuesta de Ganado Bovino del INE 2013 a 2017 para años 2013 a 2017.
13 En el Anexo A7 se presentan tablas adicionales que caracterizan la producción nacional de leche, por grupos de explotaciones lecheras según tamaño de la explotación. La Tabla A7.3 muestra la “mejor lactancia promedio por explotación”. Esta métrica corresponde al valor promedio, dentro de cada grupo de explotaciones, de la mejor productividad anual por vaca en cada explotación que forma parte de ese grupo. Este indicador podría interpretarse como una métrica de productividad potencial (o frontera productiva) de la explotación lechera. Esta métrica posee una estructura similar a la reportada en la Tabla 2, aunque con menor variación en el tiempo para cada grupo.
20
El Sector de Procesamiento
Los productores de leche cruda venden su producción a empresas procesadoras, las que aplican
tratamientos a la leche –como pasteurización o UHT14- para eliminar los microorganismos y luego la
procesan según los distintos productos lácteos que se venden a consumidor final. Esta industria se
encuentra dominada por una decena de grandes procesadoras que conforman la llamada “Industria
Láctea Mayor”. Este último segmento recepcionó, como promedio anual entre 2003 y 2017, un 78%
de le producción total de leche cruda del país y 86% de la recepción total de leche cruda del país
(Gráfico 1).
La fuerte concentración industrial que se observa en el sector de las procesadoras de leche es una
característica que se repite a nivel mundial. En este segmento productivo existen fuertes economías
de escala, las que se amplifican por la frecuente integración vertical de los procesadores hacia los
segmentos de distribución, comercialización y generación de valor de marca.
Además existe la denominada “Industria Láctea Menor”, que se compone de las procesadoras que
compran al menos 20.000 litros/año de leche pero que no están incluidas en las estadísticas del
Ministerio de Agricultura (en adelante MinAgri). En los últimos años el número de procesadoras en
este segmento ha fluctuado en torno a 125 empresas (Gráfico 3). Este grupo de procesadoras
recepcionó, como promedio anual entre 2004 y 2017, 11,5% de la producción de leche cruda del país
y 13% de la recepción total de leche cruda del país.15 En este segmento de la industria, algo más del
50% de la leche recepcionada se destina a elaborar quesos maduros y 30% a queso fresco y quesillo
(INE, 2018), por lo que a la mayoría de estas procesadoras se les denomina ‘queserías‘.
14 UTH: Siglas de Ultra High Temperature, un proceso de esterilización de líquidos mediante temperaturas a 138° Celsius por 2 segundos, que da origen a productos de leche “larga vida”. 15 Entre 2013 y 2017 la Industria Láctea mayor ha recepcionado 80% de la producción láctea del país mientras que la Industria Láctea menor un 12%.
21
Gráfico 3: Cantidad de plantas procesadoras menores
Fuente: ODEPA.
Nota: En el 2012 se incorporaron 25 empresas por actualización del Directorio de procesadoras.
Desde el año 2018, tras la entrada de Comercial del Campo S.A., hay 13 empresas procesadoras de
tamaño suficientemente relevante para ser consideradas parte de la Industria Láctea Mayor. Sin
embargo, en realidad 11 cuentan con controladores diferentes, ya que las empresas Soprole y
Prolesur son controladas por la neozelandesa Fonterra, mientras que la familia Larraín Cruzat,
controladora de Watt’s (a través de Inversiones Sodeia S.P.A.) adquirió Danone Chile S.A.
(actualmente Diwatts) en el año 2017 (Tabla 3).
Entre estas 13 empresas procesadoras, 6 tienen controlador extranjero: Nestlé Chile por Nestlé
Suiza, Prolesur y Soprole por la neozelandesa Fonterra, Surlat por la suiza EMMI AG (a través de la
empresa española Kaiku), Lácteos del Sur por la francesa Lactalis (a través de su filial Parmalat) y
Granarolo por la italiana Granarolo Group. Tres de las más grandes empresas lácteas multinacionales
llegaron a Chile en la última década (ver Tabla 4): Danone, Granarolo Group y Grupo Lactalis;
mientras que Emmi AG adquirió en el 2012 la empresa española Kaiku, controladora de Surlat y en el
2016 se convirtió en la única dueña de esa procesadora.
Por su parte, 2 de las 6 procesadoras más grandes, con controladores chilenos, son cooperativas:
Colun, Cooperativa Agrícola y Lechera de La Unión (XIV región), es la empresa procesadora más
grande del país y reúne más de 700 socios de la zona; y Chilolac, controlada por la Cooperativa
Pudeto Ltda., es una procesadora de Chiloé que reúne a más de 1000 socios. La Tabla 5 muestra
cómo se ha ido reduciendo el número de cooperativas lácteas en Chile (periodo 1977-2018).
9095
100105110115120125130135140
22
Tabla 3: Controladores de las empresas procesadoras de la Industria Láctea Mayor
N Empresa Controlador País origen de
empresa Matriz % de control
1 Colun Cooperativa (más de 700 socios) Chile 100% 2 Nestlé Nestlé Suiza Suiza 100% 3 Prolesur Fonterra N. Zelanda 86.21% 4 Watt's Familia Larraín Cruzat Chile 51.09% 5 Soprole Fonterra N. Zelanda 99.85% 6 Surlat Emmi AG Suiza 100% 7 Lácteos del Sur Grupo Lactalis Francia 100% 8 Valle Verde Empresas Ariztía Chile 100% 9 Quillayes Quillayes de Peteroa Ltda. Chile 100%
10 Diwatts (ex Danone) Familia Larraín Cruzat Chile 100% 11 Lacteos Osorno Julio Arenberg G. Chile 100% 12 Chilolac Cooperativa (más de 1000 socios) Chile 100% 13 Granarolo Granarolo Group Italia 100%
Nota: Las empresas están ordenadas de mayor a menor según la cantidad de litros de leche cruda recepcionados en los años 2016 y 2017.
Tabla 4: Entrada/Salida de grupos controladores de procesadoras grandes en Chile
Empresa Llegada Salida Nombre empresa en
Chile Monto de inversión inicial y otros
antecedentes
Nestlé Suiza* 1934 - Nestlé Chile
Fonterra** 1988 - Soprole y Prolesur Adquiere 52% de Soprole
Parmalat Entre 1975-1993
2003 Parmalat 2004: Grupo Bethia adquiere la filial de Parmalat en Chile
Danone 2007+ 2017 Danone Chile S.A. 2007: Adquiere 70% de Vialat del Grupo Bethia que posee marcas Calán y Parmalat. 2017: Danone es adquirida por Watt´s
Grupo suizo Emmi AG
2012+ - Surlat Adquiere la empresa española Kaiku, controladora de Surlat (2001), en el 2012.
Granarolo Group 2015+ - Granarolo Chile SpA Adquiere 90% de la cooperativa Bioleche
Grupo Lactalis*** 2017+ -
Adquiere La Vaquita Holding S.P.A. Inversión: 105,5 millones de USD
Notas: * Empezó en Linares bajo el nombre Sociedad Industrial Lechera Miraflores. En 1946 cambió su nombre a Chiprodal S.A.I.C., y en 1986 lo cambió a Nestlé Chile S.A. ** La empresa que adquirió Soprole fue New Zealand Dairy Board, una de las empresas que luego formaría Fonterra en el 2001. *** Adquirió a través de su filial Parmalat las empresas de Lácteos del Sur, La Vaquita y Lácteos Kümey. +: En estos casos se produce entrada de un nuevo controlador que adquiere a otra empresa ya presente en el mercado chileno.
23
Tabla 5: Industria Láctea Mayor: Procesadores según tipo de sociedad (1977-2018)
N° de empresas N° de plantas % recepción de leche cruda
1977 2008 2018 1977 2008 2018 1977 2008 2018
Sociedades anónimas 11 6 8 21 12 16 60% 65% 68.8% Cooperativas 10 3 2 13 3 2 39% 24% 27.2%
Otras 4 5 3* 4 6 4 1% 11% 3.9%
Totales 25 14 13 38 21 22 Fuente: 1977 y 2008: Mario Olivares (2011). 2018: cálculos basados en datos de ODEPA. * Dos sociedades de responsabilidad limitada y una sociedad por acciones.
La Tabla 6 reporta la participación de mercado, según volúmenes anuales de recepción de leche
cruda16, de cada una de las empresas procesadoras de la Industria Láctea Mayor.17 Por su parte, la
Tabla 7 reporta esta misma información pero agrupando las empresas con un mismo controlador. Al
considerar las procesadoras según grupo controlador, incluyendo a Colun, las 4 empresas más
grandes controlan el 80% del mercado chileno (el correspondiente Índice de Herfindahl- Hirschman,
HHI, es de 1772). Las Tablas 6 y 7 además reportan participaciones de mercado, en la compra de
leche cruda, sin considerar a Colun. Como se argumenta más adelante, los autores de este Informe
estiman que el mercado de compra de leche cruda se encuentra segmentado, dado que Colun
obtiene prácticamente toda la leche cruda que procesa desde sus cooperados (cuyo número total se
ha mantenido muy estable en años recientes).
Tabla 6: Mills. litros de Leche recepcionados (2016-2017), Industria Láctea Mayor, por empresa procesadora
N Empresas 2016 2017 Promedio
ambos periodos
Participación de mercado
(promedio 2016-2017)
Índices (%) de Concentración
Con Colun Sin Colun Con Colun Sin Colun
1 Colun 541 566 554 26,2% - -
2 Nestlé 386 373 379 17,9% 24,3% 44,1% (C2)
3 Prolesur 313 318 316 14,9% 20,2% 59,0% (C3) 44,5% (C2)
4 Watts 237 241 239 11,3% 15,3% 70,3% (C4) 59,8% (C3)
5 Soprole 164 147 156 7,4% 10,0%
6 Grupo Lactalis 149 155 152 7,2% 9,7% 84,8% (C6)
7 Surlat 110 95 103 4,9% 6,6% 86,1% (C6)
8 Valle Verde 65 77 71 3,4% 4,6% 93% (C8)
16 Como Chile es importador neto de productos lácteos, estos % de participación no necesariamente reflejan la participación de mercado en la venta bruta anual de productos finales. 17 La Industria Láctea Menor recepcionó, como promedio anual en el periodo 2016-2017, 325 millones de leche cruda, i.e. un 13,3% de la recepción total a nivel nacional.
24
Otros: 150 143 147 6,9% 9,4%
9 Quillayes 45 47 46 2,2% 2,9% 93,6% (C8)
10 Danone (Diwatts) 42 40 41 1,9% 2,6%
11 Lacteos Osorno 29 31 30 1,4% 1,9%
12 Chilolac 21 23 22 1,0% 1,4%
13 Granarolo 14 2 8 0,4% 0,5%
Total 2.116 2.115 2.116 100% 100% HHI: 1508 HHI: 1510 Fuente: Boletín de la leche, ODEPA. 2018. Nota: Ci: Participación (%) de mercado de las i- empresas más grandes del mercado.
Tabla 7: Millones litros de Leche recepcionados (2016-2017) en la Industria Láctea Mayor, por grupo controlador
N Empresas 2016 2017 Promedio
ambos periodos
Participación de mercado
(Promedio 2016-2017)
Índices (%) de Concentración 18
Con Colun Sin Colun Con Colun Sin Colun
1 Colun 541 566 554 26,2% - -
2 Prolesur/Soprole 477 465 471 22,3% 30.2% 48,4% (C2) 3 Nestlé 386 373 379 17,9% 24.3% 66,4% (C3) 54,4% (C2)
4 Watt’s - Danone 279 281 280 13,2% 17.9% 79,6% (C4) 72,4% (C3)
5 Grupo Lactalis 149 155 152 7,2% 9.7% 82,1% (C4)
6 Surlat 110 95 103 4,9% 6.6%
7 Valle Verde 65 77 71 3,4% 4.6% 95% (C7) Otros: 108 103 106 5,0% 6.8%
8 Quillayes 45 47 46 2,2% 2.9% 96,1 (C7)
9 Lacteos Osorno 29 31 30 1,4% 1.9%
10 Chilolac 21 23 22 1,0% 1.4%
11 Granarolo 14 2 8 0,4% 0.5%
Total 2.116 2.115 2.116 100% 100% HHI: 1772 HHI: 1994 Fuente: Boletín de la leche, ODEPA. 2018. Nota: Ci: Participación (%) de mercado de las i- empresas más grandes del mercado.
Mercados Geográficos y Macro-Zonas Lecheras
En base a los criterios y evidencia considerados en un análisis reciente de la Fiscalía Nacional
Económica (FNE, 2018a), parece razonable diferenciar en Chile entre dos mercados, geográficamente
segmentados, de compra de leche cruda. Esta segmentación se relaciona con las distancias y tiempos
18 La FNE utiliza el índice HHI como uno de los factores (de hecho, como un punto de partida del análisis) para evaluar si existen riesgos anticompetitivos, asociados a la concentración de mercado, en operaciones de concentración (fusiones) entre empresas. Según los criterios hoy en uso por la FNE, un HHI entre 1500 y 2500 reflejaría un mercado “moderadamente concentrado”, mientras que un mercado con un HHI > 2500 reflejaría un mercado “altamente concentrado” (FNE, “Guía para el Análisis de Operaciones de Concentración”, 2012). La FNE analiza con detención operaciones de fusión en ambos rangos de valores del HHI, en tanto la operación bajo análisis implique un incremento en el valor del HHI de (al menos) 100 o 200 puntos adicionales (según cuál rango de valores del HHI aplique al caso en estudio).
25
máximos (desde predio productor a planta) en que la leche cruda no caduca y puede por tanto ser
trasladada:19 (i) la Región Metropolitana (RM), en donde Soprole posee una participación
predominante (más del 85% de este mercado); y (ii) la macro-zona Sur (regiones VIII a X,
principalmente).
Según lo concluido por análisis de la FNE (2018a), y que a su vez es consistente con lo previamente
concluido al respecto por el TDLC (2004), en la macro-zona Sur las procesadoras Prolesur (Soprole),
Watt’s y Nestlé detentarían una “posición dominante conjunta”20 al controlar el 55% de este
mercado (FNE, 2018a, pp.4 y 27-28). Lo anterior, asociado al hecho que Colun obtiene prácticamente
la totalidad de su aprovisionamiento de leche desde sus socios productores.21 Con lo cual, en los
hechos, las decisiones de Colun de compra de leche cruda, junto con sus políticas de crecimiento
(fundamentalmente de tipo orgánico22) y de incorporación de nuevos cooperados23, tienden a
producir una situación de segmentación del mercado en esta zona geográfica, respecto del accionar
de las otras principales empresas procesadoras en la macro-zona Sur. Esto implica, en la práctica, que
Colun no genera presión de competencia sobre el resto de las grandes procesadoras lácteas, en lo
que respecto a las condiciones de compra de la leche cruda.
Sobre esto último, el Informe de FNE (2018a) argumenta que “…se descarta que Colun pueda ejercer
una presión competitiva suficiente para desestabilizar la interdependencia detectada [entre las otras
grandes procesadoras en la zona Sur]. En primer término, esta empresa mantiene un modelo de
integración vertical, por lo que no recibe leche de productores no asociados a la cooperativa (salvo 19 La leche cruda tiene una duración máxima de 2-3 días, si se mantiene en buenas condiciones. Además, los costos de transportar leche fluida, desde los predios a la planta de procesamiento, son importantes para distancias superiores a 50 Km. (Valdés, 2002, p. 15). 20 Según la definición provista por la FNE (2018a), una “posición dominante conjunta” equivale a una situación de mercado en la que “dos o más empresas [independientes] tienen los incentivos y la habilidad para no competir [más intensamente] entre ellas, dada la existencia de factores estructurales y económicos determinados, [y] sin que se requiera la existencia de un acuerdo o colusión, sino que corresponde a una situación de interdependencia [entre esas empresas] en la que la mejor estrategia –individual y colectiva-- es no competir o hacerlo de manera menos intensa.” (FNE 2018a, p. 47) 21 Colun informó, con fecha 27/7/2018, mediante su aporte de antecedentes a la Consulta presentada por Watt´s ante el TDLC (Rol NC 445-2018), que su compra de leche cruda a no cooperados es muy menor, i.e. del orden de 0,22% (aprox.) del total de leche recepcionada. 22 Esto es, crecimiento mediante aumento en las escalas de operación de sus actuales socios, sin incorporar (en guarismos relevantes) a productores adicionales como nuevos socios de la cooperativa. 23 José Manuel Bustamante, abogado de Colun, en minuta sobre su presentación en la audiencia pública del proceso no contencioso “Consulta de Watt’s sobre las condiciones de recepción y compra de leche fresca”, Rol NC 445-18 (con fecha de 19/12/2018), en sede del TDLC, señala que “el crecimiento de la recepción de leche de Colun proviene no de compras a terceros ni de la incorporación masiva de nuevos socios provenientes de otras plantas, sino del aumento de la producción de sus cooperados” (p.8) y que “el número de proveedores de Colun se ha mantenido y que su crecimiento viene dado por la mayor producción de sus socios” (p.21).
26
situaciones excepcionales), y no compite por su suministro, al menos en el corto plazo, pues el
proceso de admisión de nuevos asociados requiere de al menos un año”. (FNE 2018a, p.53).
Dado lo anterior, en lo que sigue de nuestro análisis mantendremos el supuesto general –salvo que
se exprese en forma explícita lo contrario-- que es razonable simplificar la segmentación geográfica
de los mercados chilenos de compra de leche cruda en términos de diferenciar entre las dos macro-
zonas aquí indicadas. Esta segmentación geográfica, junto a la naturaleza local de las áreas de
influencia (de compra de leche cruda) de cada planta procesadora, influye en el poder de compra
que detentan distintas plantas de procesamiento en sus decisiones de compra de leche cruda.
No obstante lo anterior, y para efectos de analizar los equilibrios de mercado que pueden prevalecer
en función de las decisiones de compra de leche cruda de cada empresa procesadora, no se debe
olvidar que cada una de las principales empresas procesadoras enfrenta decisiones de interacción
estratégica, en relación a las otras procesadoras, que corresponden a interacciones multi-mercado:
Por un lado, la mayoría de las principales empresas procesadoras dispone de plantas de proceso en
más de un mercado geográfico (local) de compra de leche cruda. Por otro lado, las principales
empresas procesadoras de productos lácteos también interactúan entre sí como oferentes en
distintos mercados de productos elaborados.
La consecuencia de lo anterior es que los equilibrios de mercado esperables en la industria láctea
chilena, incluso si nos concentramos sólo en los resultados esperables para las estrategias y
decisiones de compra de leche cruda, se deben analizar como el resultado de un proceso de
interacción estratégica que engloba y está condicionado por acciones y resultados en múltiples
mercados; i.e., considerando interacciones no sólo en distintos mercados locales de compra de leche
cruda, sino también en los distintos mercados de venta de productos elaborados.
Asimetría en Poderes de Negociación: Procesadores versus Productores Primarios
La perecibilidad de la leche cruda implica que al menos parte de la determinación de su precio de
intercambio queda sujeta a espacios de negociación entre productores y procesadores. Por otro lado,
los productores de leche cruda tienen además una oferta muy inelástica en el corto plazo (i.e., al
menos durante el ciclo reproductivo del stock de vacas de ordeña): las vacas no pueden dejar de
27
producir leche en el corto plazo, sin afectar la producción futura24, ni tampoco se puede dejar de
cuidar y alimentar a las vacas, sin enfrentar pérdidas de capital. Por esto, aún en la eventualidad de
dejar de producir leche se seguiría incurriendo en diversos costos de producción. Adicionalmente,
una proporción relevante de las inversiones realizadas por los productores primarios de leche
corresponden a costos hundidos, i.e., son inversiones con valor de uso muy específico. Como
consecuencia de esto, los productores primarios de leche enfrentan costos significativos de salida, en
el caso que optasen por sacrificar parte de su stock de vacas durante ciclos de precios a la baja, para
luego quizás buscar reingresar durante una fase de precios al alza (FNE, 2018a, p.12).
En este contexto, tanto (i) la dimensión local de los mercados relevantes de compra de leche cruda
como (ii) el evidente contraste (asimetría) entre la concentración del poder de compra (sólo un par
de grandes procesadores en cada mercado local) y la atomización de los productores de leche cruda,
en conjunto implican que las condiciones de compra de la leche cruda adquieren, desde el punto de
vista de los productores individuales (exceptuando a aquellos de evidente mayor tamaño o a
agrupaciones de productores que negocien en forma coordinada), características similares a la
aceptación de un contrato de adhesión.25
Dado este contexto de intercambio en la compraventa de leche cruda, resguardar transparencia en
las condiciones de compra adquiere especial relevancia en la industria láctea, para reducir el riesgo
de conductas abusivas o de discriminación arbitraria en este intercambio.
3. Sobre la naturaleza de lo transado
Productores de leche: Baja tasa de cambio de procesador ¿Por qué?
Los productores de leche muestran en Chile, de forma sistemática en los últimos años, bajas tasas de
cambio en términos de a cuál procesadora venden su producción. Una proporción significativa de
24 En el corto plazo, si se deja de ordeñar a una vaca podría provocarle enfermedades (e.g. mistitis). También si se deja de ordeñar a la vaca algunos días, no volverá a producir la misma cantidad de leche en los días siguientes, dado que se interrumpió la estimulación de producción de leche. 25 Representantes de Fedeleche han expresado, en ocasiones diversas, opiniones en esta dirección. Un par de ejemplos en: http://elagro.radioagricultura.cl/2015/12/06/precio-de-la-leche-en-region-de-los-lagos-cae-durante-el-primer-trimestre-y-es-el-tercero-mas-bajo-del-pais/; http://www.ladiscusion.cl/detalle/11614/Gremio-lechero-advierte-impacto-por-quiebra-de-Quesos-Boy%C3%A9n; http://www.ladiscusion.cl/detalle/11614/Gremio-lechero-advierte-impacto-por-quiebra-de-Quesos-Boy%C3%A9n (2017);
28
ellos tiende a mantenerse, por largo tiempo, como proveedores regulares del mismo procesador. 26
Por ejemplo: durante el periodo 2010-2015 más de 90% de los productores de leche cruda, con o sin
contrato formal (escrito) de suministro, no se cambió de empresa procesadora a la que vendía
regularmente su producción (FNE, 2018a, p.44). Y esto, a pesar de que en este periodo ocurrieron
cambios relevantes en los precios de compra (i) a través del tiempo (ver Anexo A9, Gráfico A9.1) y (ii)
entre procesadoras (FNE2018a. p. 41-43). ¿Por qué ocurre esto?
No todos los productores que se mantienen fieles a una determinada procesadora operan con
contratos escritos de aprovisionamiento de leche.27 Por ejemplo, el Informe FNE (2018b, p. 44)
señala que, en el caso de Soprole, durante 2010-2015 sobre 80% de sus productores proveedores no
se cambiaron de procesador; a pesar de que el porcentaje de los productores proveedores de
Soprole que operan bajo contrato escrito de aprovisionamiento sería menor que en los casos de
Watt’s y Surlat. 28
No obstante lo anterior, es un hecho que en los últimos años la proporción de productores lecheros
que operan con contratos escritos de aprovisionamiento ha ido en aumento. Según la FNE (2018a, p.
26 En las presentaciones realizadas durante la audiencia pública en sede del TDLC (con fecha 19/12/2018), en relación con la causa NC 445-2018, el abogado representante de Watt’s mencionó que los productores proveedores de Watt´s mantenían relaciones de aprovisionamiento con esta procesadora con una duración promedio de 10,9 años. Por su parte, el abogado Tomas Menchaca, representante de Fedeleche, indicó que, en el caso de Watt’s, 80% de sus productores proveedores operaban con contrato formal y que éstos tenían plazos promedio de 36 meses renovables, con duración promedio de 10 años. En ambos casos la fuente de estos antecedentes es el Informe Económico de Basso (2018). Por su parte, el Informe FNE (2018a, p. 44) señala que en el caso de procesadoras más pequeñas, como Quillayes y Danone (previo a la adquisición de esta última, en el año 2017, por parte de Watt’s), menos del 60% de sus productores proveedores no se cambiaron de procesadora durante el periodo 2010-2015. 27 Algunos autores (e.g. Valdés 2002) han argumentado que el uso de contratos no escritos en la industria lechera sería resultado de problemas de información asimétrica que, en la práctica, harían muy costoso el monitoreo y corroboración, por una tercera parte (e.g. un árbitro o juez), de algunas de las variables o factores que determinan el valor de mercado de la leche intercambiada entre productor y procesador. En todo caso, en la última década han surgido distintos indicadores de mercado (e.g., mercados a futuro para intercambiar commodities lácteos), en distintos mercados geográficos con intercambio internacional de productos lácteos relevantes al comercio con Chile, que debieran ayudar a aliviar este problema de información asimétrica (e.g., véase: https://www.nzx.com/markets/nzx-dairy-derivatives/dairy (para el caso de Nueva Zelanda); para Europa: https://derivatives.euronext.com/en/commodities/dairy-complex ; y https://www.argentina.gob.ar/noticias/etchevehere-presento-el-mercado-de-futuro-de-la-leche (para Argentina). 28 En las presentaciones realizadas durante la audiencia pública en sede del TDLC (con fecha 19/12/2018), en relación con la causa NC 445-2018, el abogado Tomas Menchaca, representante de Fedeleche, indicó que, en el caso de Watt’s, el 80% de sus productores proveedores operaban con contrato formal. De forma consistente, el Informe FNE (2018a, p. 16 y 45) señala que Surlat y Watt’s/Danone son las empresas procesadoras con mayor participación de contratos formales suscritos con productores (en torno al 80% del total de sus proveedores de leche); y que la gran mayoría de éstos no se cambiaron de procesadora durante el periodo 2010-2015 (FNE 2018a, p. 44).
29
45), en febrero del 2016 18,9% del total de productores de leche operaban con contrato formal de
suministro, en diciembre de ese año tal porcentaje era 32% (con plazos de contratos entre 1-3 años,
renovables); y en mayo del 2018, un 40% (FNE2018b, p.33). Mientras que en el caso de procesadoras
como Watt´s y Surlat, en torno al 80% del total de sus productores proveedores de leche operarían
bajo contratos formales de aprovisionamiento29 (FNE 2018a, p. 16).
En cualquier caso, sea que los productores primarios operen con o sin contrato formal de
aprovisionamiento, es un hecho que la gran mayoría de ellos operan bajo reglas de intercambio que
introducen costos de cambio a la decisión de cambio de procesador. La pregunta de fondo entonces
es: ¿Cuál es el objetivo o motivación final para incorporar estos costos de cambio en el contexto de
intercambio entre procesador y productor primario?
Responder esta pregunta no es fácil. Hay dos opciones de fondo. La primera, que los costos de
cambio sean consecuencia de reglas de contratación diseñadas para disminuir los costos de
transacción que requiere la creación de renta económica mediante el intercambio de leche cruda; un
producto que es perecible y en cuya producción primaria prevalecen deseconomías de escala.
Entonces, en esta primera opción el objetivo de incorporar costos de cambio (al productor primario)
coincide con la promoción e implementación de intercambios económicamente eficientes (eficiencia
Paretiana).
Una segunda opción es que el objetivo principal, al introducir costos de cambio al productor
primario, sea fortalecer –de forma artificial-- el poder de mercado y las rentas apropiadas por el
procesador, y por ello incluso a costa de perjudicar la eficiencia económica total (Paretiana) del
intercambio en curso. Situación que, de ser válida, sería contraria a la libre competencia y por tanto
ilícita desde la perspectiva de la defensa de una sana y libre competencia de mercado.
En la primera opción, la forma básica de entender la relación transaccional entre procesador y
productor de leche cruda consiste en expandir el ámbito de análisis más allá de la mera compraventa
de leche cruda. En la práctica, lo que además suele ocurrir, y que por lo demás es una característica
común y frecuente en muchos sectores de producción agro-industrial, es que el procesador
típicamente ofrece un conjunto de otros servicios al productor primario. Por ejemplo, apoyos de
29 Cabe precisar que, tradicionalmente, sólo los productores (o agrupación de ellos) que logran un volumen de producción por sobre un umbral mínimo pueden acceder a contratos formales de aprovisionamiento. Por ejemplo: en Prolesur se requiere 686.700 kilos de proteínas y grasas (equivalente a 9 millones de litros de leche) anuales; Soprole exige 4,25 millones de litros de leche anuales; y Nestlé exige 500.000 litros de leche anuales. (Fuente: las respectivas Pautas de Pago de cada procesadora).
30
financiamiento (los productores más pequeños tienen dificultades para acceder a crédito en los
mercados financieros formales); apoyo para controlar la calidad del producto en intercambio o para
acceder a nuevo equipamiento productivo; apoyo para asesorías técnicas que ayuden a aumentar la
productividad del productor primario; o que el procesador soporte una parte importante de los
riesgos comerciales involucrados en el intercambio (garantizando con anticipación, por ejemplo, el
volumen de compra de leche cruda, bajo determinadas condiciones de compra).
En esta primera opción, se logra mayor eficiencia económica porque se utilizan los diferentes bienes
y servicios bajo mutuo intercambio para alinear, de forma más costo-efectiva, los intereses de los
productores primarios con los de la procesadora.30 De este modo se viabiliza el intercambio en curso.
Entonces, bajo la lógica de esta primera opción, un intercambio con múltiples dimensiones
transaccionales facilita el diseño de incentivos (i.e., combinaciones de premios y penalizaciones) para
que ambas partes, productor primario y procesador, cumplan con las distintas condiciones que
viabilizan este tipo de intercambio. Así se viabilizan transacciones que de otra forma habrían sido
demasiado costosas de implementar, por los costos informacionales involucrados. En la literatura
económica a este tipo de intercambios se le denomina “market interlinkages” (Glover & Kusterer
1990, Little & Watts 1994, Sotomayor 1998).
A la fecha de este Informe no se conocen reclamos o litigios que hayan versado directamente sobre
la posible ilicitud, desde el punto de vista de la libre competencia, de cláusulas que formarían parte
de los contratos de compra de leche implementados por las grandes procesadoras lácteas (FNE
2018a, p. 47). Por lo mismo, la evidencia disponible para los autores de este Informe no permite
discriminar entre la validez de las dos opciones antes descritas. No obstante lo anterior, algunas de
las cláusulas usadas en estos contratos podrían ser reflejo de objetivos contrarios a la libre
competencia.
En la sección siguiente de este Informe se describen las estructuras de pagos usadas por los grandes
procesadores para remunerar a los productores primarios por la compra de leche cruda. Entre los
distintos tipos de bonos que los procesadores pagan, existen pagos por fidelización y exclusividad en
30 Por ejemplo, si un pequeño productor necesita crédito es probable que el mercado financiero formal le cobre un interés mayor, o exija mayor colateral, que lo que le cobraría un procesador que, ya por varios periodos, dispone de información sobre el historial productivo, y como agente pagador, de ese productor en particular. Y que, además, le puede cobrar el pago del crédito mediante una retención simple y directa de parte del pago total por la entrega de leche cruda. Así, créditos basados en el conocimiento y confianza personal, y en el cumplimiento de otras obligaciones interrelacionadas, ayudan a reducir los costos transaccionales totales necesarios para viabilizar ciertos tipos de intercambio económico.
31
la entrega de leche. Estos pagos están directamente asociados a la firma de contratos formales de
aprovisionamiento a más largo plazo (3 años o más), los que consideran mecanismos de
remuneración que no se explicitan en las Pautas de Pago (FNE 2018a, pp. 45 y 78).
Estos contratos incluyen cláusulas que imponen multas por término anticipado del contrato; e.g., se
establecen multas, en caso de salirse del contrato, a través de exigir la devolución de todo a parte de
los bonos por fidelidad o de bonos por “entrega programada” de leche. Además, este tipo de bonos
se suelen pagar por año vencido, o bien cuando está próxima la fecha de renovación del contrato, lo
que introduce evidentes desincentivos para que el productor primario se cambie de procesador
durante el año productivo. Adicionalmente, según la FNE (2018a, p. 45 y 2018b, p. 51-52), varias de
las mayores procesadoras han instrumentalizado los ciclos temporales de sus contratos, mediante la
elección de las fechas de renovación de contrato, para desincentivar que los productores se cambien
de procesador. En primavera/verano hay abundancia de leche cruda y las procesadoras no necesitan
salir a buscar productores. Así, varias de las mayores procesadoras han ajustado sus ciclos
contractuales de forma tal que los contratos se deben renovar en primavera o verano, lo que
amplifica el poder de negociación a favor de las mayores procesadoras.31
Por otro lado, la FNE (2018a, p. 46) también menciona que algunos de los contratos revisados
incluyen cláusulas de “precio más favorable”, i.e., un mecanismo de compensación para el productor
primario en caso de constatarse diferencias entre los precios establecidos en las Pautas de Pago y
precios (superiores a los de las Pautas) observados en el mercado. Un riesgo relevante del uso de
este tipo de cláusula contractual es que puede usarse como un mecanismo de monitoreo sobre los
precios pagados por otros procesadores, como parte de un mecanismo colusorio (tal como lo
exponen Motta 2004 y Carlton & Perloff 2000).
No obstante ninguna de las cláusulas contractuales aquí descritas constituye evidencia válida, por sí
sola, de intencionalidad contraria a la libre competencia, el uso conjunto de ellas, siendo además –al
parecer-- de uso predominante por parte de los tres grandes grupos lácteos procesadores, plantea
dudas razonables sobre la licitud, desde el punto de vista de la libre competencia, de tales prácticas.
Por esta razón, en la Sección 6 de este Informe recomendamos que la FNE mantenga un programa de
31 La FNE calculó la distribución de las épocas de término de contratos de algunas compañías, señalando que Nestlé termina entre 85-95% de sus contratos en la época estacional con baja producción (agosto a febrero), Watt’s entre 55-65%, Soprole entre 75-85%, Prolesur entre 80-90%, y Surlat entre 10-20% (FNE 2018b, p.35).
32
monitoreo regular sobre la evolución y funcionamiento del mercado de contratos en relación con la
compra de leche cruda.
Pautas de Pago de las Grandes Procesadoras
El TDLC estableció, mediante su Sentencia N°7/2004, la obligación de publicar, para el caso de los
grandes grupos lácteos procesadores (Nestlé, Watt’s y Soprole/Prolesur), las respectivas listas de
precios de compra de leche cruda, denominadas “Pautas de Pago”; y también publicar --con al menos
un mes de anticipación-- cualquier cambio en sus condiciones de compra.32 El objetivo de esta
medida era reducir las asimetrías de información entre grandes procesadores y el sector, bastante
más atomizado, de productores de leche cruda.
En lo que sigue en esta sección, primero describimos las estructuras de pagos que predominan en las
Pautas de Pago de los mayores grupos lácteos procesadores con operaciones en Chile. Luego
discutimos problemas de opacidad en la información pública sobre la determinación de los precios
de compra de leche cruda. Y, en tercer lugar, analizamos las consecuencias de la asimetría hoy
existente entre empresas procesadoras de leche, producto de exigir publicar sus Pautas de Pago sólo
a los tres grandes grupos lácteos procesadores (Nestlé, Soprole/Prolesur y Watt’s/Diwatts).
Sobre la estructura de pagos a los productores de leche cruda
A partir de las Pautas de Pago publicadas por las grandes procesadoras se constata que el precio de
compra de la leche cruda se establece a partir de un precio base por litro de leche y un conjunto de
bonos (por litro recepcionado de leche cruda) que se pueden ir añadiendo al precio de compra. El
precio base corresponde al precio que se paga considerando un contenido mínimo de proteínas y
materia grasa de 3.0% (30 gramos por kilo de leche). El precio base ofrecido cambia según la zona en
que se produce. Por ejemplo, según su Pauta de Pago de fecha 01/04/2018, Watt’s entonces pagaba
como precio base $107,5/litro a los proveedores del distrito de Loncoche, $104,3/litro a los del
distrito de Valdivia, y $99,4/litro a los de Osorno.33
En el caso de los pagos mediante bonos, sus valores unitarios (por litro de leche recepcionado) no
suelen diferir entre zonas de aprovisionamiento (salvo escasas excepciones). Además son similares
32 Las empresas Surlat y Danone (actual Diwatts) también se sumaron de forma voluntaria, al menos a partir del año 2010, a la publicación de sus Pautas de Pago (FNE 2018a, p. 56). 33 Todas las empresas que publican sus Pautas de Pago, diferencian sus condiciones de compra según dos o tres zonas de aprovisionamiento.
33
entre empresas, tanto en función de los criterios que se usan para definirlos como según los pagos
resultantes.34
Los principales tipos de bonos que se observan en el sector lácteo son:
x Bono por Volumen anual de entrega: Su valor por litro recepcionado se define según tramos de
volumen de aprovisionamiento y su pago es normalmente mensual, en función del promedio
móvil (a 12 meses) de los volúmenes entregados por productor. El valor unitario de este tipo de
bono suele ser creciente según el volumen entregado. Así, los rangos de volumen considerados
y el pago mensual de este tipo de bonos suele tener por objetivo el lograr fidelidad y entrega
estable desde los productores, sobre todo desde aquellos con mayores escalas de producción.
También hay bonos por volumen que se entregan según tramos de aprovisionamiento anual de
leche cruda, cuyos pagos en ocasiones se terminan efectuando – de facto—en plazos superiores
al ciclo anual.
Algunas de las grandes empresas procesadoras permiten que se formen grupos de proveedores
para así lograr un mayor volumen de aprovisionamiento. Pero en estos casos si alguno de los
miembros del grupo proveedor se retira, todo el grupo pierde el historial de volúmenes de
entrega de leche del productor retirado; lo anterior crea presión, desde otros miembros
productores, para mantenerse en el grupo.35
x Bono por sólidos: Este pago se entrega en función del mayor porcentaje de sólidos (proteínas y
materia grasa) en la leche entregada, por sobre el contenido mínimo exigido.
x Bonos sanitarios y de aseguramiento de la calidad: Estos bonos dependen del estado de salud
del rebaño, lo cual afecta la calidad de la leche y la cantidad producida. Existen umbrales
mínimos en las mediciones de parámetros sanitarios, bajo los cuales no se recibe la leche.
También se han definido pagos (bonos) en función de la temperatura de la leche recepcionada.36
34 En esto último, quizás la excepción más notoria son diferencias que se observan entre empresas, tanto en la forma de determinar (tramos de volumen de leche aprovisionaba) como en los valores pagados por litro recepcionado, respecto del Bono a pagar según volumen de la producción aprovisionada por un productor (o por un grupo de ellos). 35 La empresa procesadora también enfrenta incentivos para premiar con bonos (por volumen) más atractivos a los productores de mayor tamaño, tanto como estrategia de ahorro de costos de transacción, como para debilitar el poder de negociación de grupos de productores que logran agregar escalas más relevantes de aprovisionamiento. 36 Actualmente el requerimiento de temperatura máximo (40 C) se ha transformado en un estándar mínimo en el caso de las grandes procesadoras lácteas en Chile.
34
x Bono por certificaciones sanitarias y de procesos: También se ofrece un bono por litro de leche
cruda a los predios que cumplan con las certificaciones del SAG o estén en proceso de
certificación.
x Bono por pago diferido: Se paga (extra) entre 1 -1,5 $/litro por aceptar recibir el pago en el mes
siguiente al de entrega. Este monto suele ser en torno a 0,4-0,6% del precio de compra (unitario
final) promedio en la industria.
x Bono de desarrollo: Este bono puede ser entregado a organizaciones gremiales u otras
asociaciones de la industria, a elección del productor proveedor.
x Bono Invierno: Este bono se entrega como incentivo a la producción, debido a la baja estacional
durante los meses de invierno.
Estos bonos se establecen según el tipo (calidad) de leche que las procesadoras demanden. Por
ejemplo, Juan Carlos Petersen, Gerente General de Prolesur, menciona37 un cambio implementado
por su empresa, desde inicios del 2017, en las condiciones de compra de leche cruda: Desde
entonces Prolesur define su Pauta de Pago en función de los kilogramos de sólidos recepcionados, y
no de los litros de leche cruda. El objetivo de este cambio fue desincentivar el transporte de agua,
priorizando el de proteínas y materia grasa, dado que lo primero representa un sobre-costo
(ineficiencia) evitable en esta industria.
Este ejemplo ilustra cómo las grandes procesadoras han ido modificando sus Pautas de Pago para
obtener leche de mayor calidad. No obstante, realizar el cambio de producción hacia un mayor
porcentaje de sólidos requiere, en el segmento de producción primaria, inversión en genética y
tecnología para modificar ese tipo de variables. Es probable que parte de esas inversiones tengan
valores de uso muy específico. Por ello, una vez realizada la inversión por el productor, éste enfrenta
el riesgo de trato oportunista por parte del comprador (procesador). La integración vertical u otro
esquema similar de control vertical, entre la producción primaria y el procesamiento, o contratos de
compra a más largo plazo, son soluciones posibles para minimizar los desincentivos a invertir en
activos que enfrentan este tipo de riesgo.
37 Entrevista en El Mercurio, 17/03/18, p. B11.
35
Opacidad en la determinación de los precios de compra de leche cruda
En exposiciones ante la Comisión de Agricultura, Silvicultura y Desarrollo Rural de la Cámara de
Diputados (Sesión 141 Ordinaria, 7/01/2014), las procesadoras Soprole y Nestlé han descrito los
criterios que cada una ocuparía para determinar sus precios de compra. En el caso de Soprole,
establecerían sus precios de compra en función del respectivo ingreso marginal.38 Nestlé, por su
parte, declaró que utiliza un conjunto de 10 a 12 variables (e.g., la estacionalidad, el inventario
disponible de leche en polvo, el precio internacional, entre otras) para definir el precio de compra.
No obstante lo anterior, representantes de productores de leche cruda han señalado que las
procesadoras establecen sus precios de compra sin explicitar, con más detalle que lo descrito en las
Pautas de Pago, cómo se determinan estos precios.39 Argumentan, por ejemplo, que no se explicita
cómo se determina el precio base, valor que representa cerca de la mitad del precio final de compra.
Ni que tampoco se entrega justificación, con más detalle a lo publicado en las Pautas de Pago, sobre
los valores (por litro recepcionado de leche) que se establecen para el cálculo de los pagos mediante
bonos.
Fedeleche ahondó en esta misma línea argumental (ante la a Comisión de Agricultura, Silvicultura y
Desarrollo Rural de la Cámara de Diputados, 7/01/2014), refiriéndose al caso de Soprole. Según
Fedeleche, no obstante Soprole publica sus Pautas de Pago e informa con mayor detalle sus
condiciones de compra (sobre lo descrito en sus Pautas de Pago) a los productores desde los cuales
recepciona leche, tal información más detallada no sería de fácil acceso para otros productores
interesados en comparar los precios y condiciones de compra de distintas empresas procesadoras.40
Otro problema de opacidad en las Pautas de Pago se relaciona con la no publicación de algunos de
los beneficios obtenidos al firmar un contrato de suministro. Según la FNE (2018a, p.78) existen
productores que han suscrito contratos de suministro de largo plazo (3 años o más), en los que se 38 Según Soprole esta regla es informada en forma oral al productor proveedor, al momento de establecer el correspondiente precio de compra. 39 Un ejemplo: Juan Ignacio Carrasco, representante de Fedeleche, argumentó en el año 2014 (ante la Comisión de Agricultura, Silvicultura y Desarrollo Rural de la C. de Diputados) que “su gremio busca aclarar las pautas de pago que desarrollan las empresas a los primeros productores…éstas [las pautas] son extremadamente complejas y difíciles de comprender y de comparar entre una empresa y otra…Estimó necesario transparentar la forma en que se construye el precio pagado al productor, sus variables y el porcentaje en que inciden cada una de ellas.” (véase: https://www.camara.cl/prensa/noticias_detalle.aspx?prmid=87785). 40 Horario Carrasco, representante de Fedeleche, argumentó ante la Comisión en cuestión de la Cámara de Diputados: “…Nosotros [productores miembros de Fedeleche]…quisiéramos saber cuáles son las políticas lecheras de Soprole…Pero, hoy día al no haber transparencia al respecto, es muy difícil poder tomar una decisión con claridad.” (pp. 29 de la transcripción Sesión N0 141 de la Comisión en cuestión).
36
acuerdan sistemas de remuneración que incluyen pagos que no están explícitos en las Pautas de
Pago (e.g. préstamos, programas de fidelización41 o pagos por exclusividad42). Este tipo de pagos
crean costos de cambio para el productor de leche cruda, en caso de cambiarse a otro procesador
(FNE 2018a, p.16).43 Las Pautas de Pago típicamente no establecen, de manera pública, cuáles son los
beneficios asociados a firmar un contrato de suministro. Sólo estipulan la posibilidad de realizar un
contrato y, de exigirse, el volumen anual mínimo de entrega de leche que se requiere para participar
en este tipo de acuerdo contractual.
Por su parte, la Sentencia N°7/2004 del TDLC estableció que:
“1.- las empresas procesadoras de leche deberán mantener un listado de precios de
compra, el que deberá detallar los diferentes parámetros que lo componen, con la debida
información a los interesados; y 2.- las empresas procesadoras de leche deberán anunciar,
a lo menos con un mes de anticipación, cualquier cambio en las condiciones de compra de
leche fresca.” [Considerando Resolutivo N0 4, numerales 1 y 2]
Por lo tanto, los problemas descritos de opacidad en la información disponible sobre el cálculo del
precio base de compra y del resto de pagos que se efectúan a los productores de leche, en caso de
ser acreditados, vulnerarían el espíritu de información transparente que buscó promover el
considerando Resolutivo N0 4 de la Sentencia 7/2004 del TDLC.
Respecto a este problema de opacidad, no parece prudente ni deseable imponer la obligación de
publicar información, en las Pautas de Pago, explicitando todos los valores monetarios exactos que
los principales procesadores ofrecen como sistema de pagos a sus productores proveedores. Hay dos
razones de peso para esto. Primero, tal obligación podría incrementar aún más el riesgo de
coordinación colusoria entre los principales procesadores, riesgo que ya es significativo. Segundo, en
tanto existan costos de información que hagan muy costoso verificar, por terceras partes, el valor
41 Éstos incluyen: bonos por fidelidad, bonificaciones por entrega programada, pago adicional por litros extras entregados (por sobre el volumen contratado), entre otros. 42 Por ejemplo, para el periodo 2015 Nestlé, Watt’s, Surlat y Quillayes establecían, para los productores que optaban por una relación de exclusividad, la obligación de entrega del 100% de su producción (FNE 2018a, p. 44). 43 Estos beneficios pueden ser pactados ajustando los ciclos contractuales (e.g., eligiendo fechas de renovación contractual tales que coincidan con temporadas de baja demanda) y, junto con ello, pagando el total o parte de los bonos sólo una vez que esté próxima la fecha de renovación del contrato, de forma tal que estas reglas contractuales contribuyan a desincentivar decisiones de término anticipado del contrato; e.g., exigiendo la devolución o renuncia al total de bonos acumulados en caso que el productor opte por el término anticipado de su contrato (FNE 2018a, p.45; FNE 2018b, p. 51-52).
37
relevante para algunos de los factores que condicionan el valor de intercambio de la leche cruda,
imponer la obligación de explicitar todos los valores exactos de los múltiples factores relevantes
podría rigidizar, en forma excesiva, la determinación ex-ante de las condiciones de compra de
distintos volúmenes de leche cruda y que ocurren en momentos de tiempo sujetos a shocks
inesperados de mercado.
No obstante lo anterior, en la Sección 6, más adelante, exponemos nuestras sugerencias sobre cómo
mejorar los actuales problemas de opacidad que se han constatado en las Pautas de Pago de las
grandes procesadoras lácteas. Dos ideas de fondo sustentan nuestras recomendaciones: (1) La
obligación de publicar Pautas de Pago debe traducirse en hacer públicos el total de los factores que
cada procesador considera para determinar sus condiciones de compra de leche cruda, indicando
todos los valores paramétricos que determinan la forma de ponderar esos factores. Algunos de los
valores exactos de los factores relevantes podrían no quedar explicitados (ex-ante) en la Pauta de
Pago publicada. Pero es evidente que cada productor proveedor tiene derecho a saber cada uno de
esos valores exactos al momento de entregar su leche al proveedor. (2) Como un mecanismo de
control sobre los valores usados, por cada gran procesador lácteo, para valorizar los distintos
factores condicionantes del precio de compra, los grandes procesadores, con obligación de publicar
sus Pautas de Pago, debieran además estar obligados a informar y justificar, ante la FNE, los valores
usados en distintos momentos del tiempo para valorizar los factores condicionantes del precio de
compra, según las reglas indicadas en sus Pautas de Pago.44
En una industria en donde muchas de las decisiones de inversión de los productores primarios tienen
efectos a mediano y largo plazo, y en donde el valor de esas inversiones depende del tipo y
volúmenes de leche que demanden los procesadores, resguardar transparencia en la información
sobre los contratos y condiciones de suministro ofrecidas a los productores primarios es muy
importante para reducir incertezas y tomar mejores decisiones de producción.
Asimetría entre procesadoras en exigencia de publicación de Pautas de Pago
La Sentencia N°7/2004 del TDLC exigió sólo a los grupos lácteos Soprole/Prolesur, Nestlé y Watt’s
publicar sus Pautas de Pago. Y esto, dado el dominio de mercado conjunto que estos tres grupos
lácteos detentaban ya en esa época en la región sur lechera de Chile.
44 En años recientes (2017-2018), los principales grupos procesadores lácteos han publicado 1 Pauta de Pago por año.
38
En relación con esta exigencia, Watt’s presentó en junio del 2018 una consulta ante el TDLC sobre las
condiciones de recepción y compra de leche fresca y sus efectos sobre la libre competencia (causa no
contenciosa, Rol NC 445-2018). Watt’s argumentó que esa exigencia es discriminatoria al no incluir a
Colun, la procesadora más grande del país, ni tampoco al resto de empresas procesadoras más
pequeñas. Asimismo, en su escrito de consulta Watt´s argumentó que “Estableciendo condiciones
igualitarias y no discriminatorias en la publicación de condiciones de compra, [se] evitaría en
definitiva que los actores no obligados a publicar puedan ajustar su conducta en forma estratégica
para obtener mayores cuotas de mercado o poder ofrecer mayores precios, sin que los obligados a
publicar puedan reaccionar, lo cual afectaría la libre competencia.” (p. 12). Es decir, Watt’s plantea
que la asimetría en esta exigencia entregaría una ventaja artificial de competencia a favor de los
actores no obligados a cumplir tal exigencia.
En su escrito de consulta, Watt’s solicitó que: (i) las pautas de pago sean una exigencia para todos los
actores, o en su defecto, que éstas (ii) sean obligatorias para todos los actores “que efectivamente
tengan una participación relevante en la compra a nivel nacional y regional”; o, en caso contrario (iii)
que si el TDLC estima que la publicación de condiciones de compra es contraria a la libre
competencia, se deben establecer condiciones de igualdad de manera tal que dicha publicación no
sea exigible a algunos y sí a otros.
Dentro del proceso de esta consulta, la FNE aportó antecedentes (FNE 2018b) mediante los cuales
desestimó los argumentos centrales de Watt´s y concluyó que no existe nueva evidencia que
justifique cambiar la actual exigencia respecto de la obligación de publicación de las Pautas de Pago
por parte de Watt´s, Soprole/Prolesur y Nestlé.
Los principales argumentos de la FNE, que los autores de este trabajo comparten, para desestimar lo
solicitado por Watt´s en su consulta, son (más detalle en Anexo A1):
1) La FNE concluyó que las condiciones de concentración del poder de compra de leche cruda, que
justificaron imponer la obligación de publicar sus Pautas de Pago a las principales procesadoras
de leche, con el paso de los años se han empeorado, desde la época de dictación de la Sentencia
N0 7 del TDLC.
2) La propuesta de extender la exigencia de publicar sus Pautas de Pago a Colun y al resto de
procesadoras más pequeñas no tiene mayor fundamento, por cuanto:
(a) En el caso de las procesadoras pequeñas, éstas actúan como seguidoras (tomadoras) de los
precios establecidos por las grandes procesadoras, por cuanto no disponen de poder de
39
mercado. Por lo tanto, obligarlas a publicar sus condiciones de compra no cambiaría en nada
relevante el grado de competencia entre procesadoras. No obstante, tal exigencia sí
aumentaría el riesgo de converger o mantener equilibrios de coordinación (i.e., con menor
competencia) entre empresas procesadoras; y
(b) En el caso de Colun, dado que ella adquiere prácticamente toda la leche que procesa desde
sus propios socios (quienes son los dueños de los activos de Colun y tienen por lo tanto
derechos sobre los excedentes económicos que Colun genera), desaparece el sentido y
justificación para exigir hacer públicas sus Pautas de Pago. En este caso se diluyen,
ostensiblemente, los incentivos para ejercer poder de compra en forma abusiva o para
imponer condiciones de compra que contengan cláusulas arbitrariamente discriminatorias.
Además, el precio que Colun paga por aprovisionarse de leche cruda no es comparable con
el precio que pagan procesadoras que no son cooperativas. En Colun el pago total a los
productores está compuesto por (i) el precio de compra y (ii) la distribución del excedente
económico logrado cada año.
Por otro lado, bajo la actual estructura de mercado --fuertemente concentrada-- del sector de
procesamiento lácteo, la FNE (2018a,b) también analizó un conjunto de evidencias consistentes con
una hipótesis de segmentación de mercado (en lo que respecta a las decisiones de compra de leche
cruda): Un segmento de la industria estaría constituido el grupo de las tres grandes procesadoras
obligadas a publicar sus Pautas de Pago, las que interactúan entre sí y a las cuales las sigue, en
términos de decisiones de precios de compra de leche, el segmento de pequeñas procesadoras. En
otro segmento separado, en lo que refiere al mercado de compra de leche cruda, se encontraría
Colun. Dada esta segmentación de mercado, la FNE sugiere que el grupo de las tres grandes
procesadoras --obligadas a publicar sus Pautas de Pago-- habría convergido a un equilibrio de
mercado en donde esas tres empresas tienen una “posición dominante conjunta” en la macro-zona
Sur lechera (ver Sección 2). Derivándose de esto una situación de interdependencia oligopolística,
que no necesariamente requiere la existencia de un acuerdo colusorio, en donde la mejor estrategia
–individual y colectiva—es “no competir o hacerlo de manera menos intensa”.
Dado el conjunto de argumentos precedentes, estimamos como muy improbable que, como
resultado de exigir la publicación de sus condiciones de Compra al resto de empresas procesadoras
lácteas (i.e. aquellas distintas de las tres grandes procesadoras hoy sujetas a tal obligación), se pueda
lograr un aumento en el grado de competencia entre las empresas procesadoras, respecto de sus
40
decisiones de compra de leche cruda. Por el contrario, tal medida probablemente aumentaría aún
más el riesgo de un equilibrio de mercado con mayor coordinación (menor competencia) entre las
empresas procesadoras lácteas.
Considerando el otro extremo de política pública sobre esta materia, i.e. la opción de no exigir a
ninguna procesadora láctea la publicación de sus Pautas de Pago: esta medida provocaría una
evidente reducción en la información disponible para los productores primarios, sobre los precios y
condiciones de compra disponibles en el mercado para ellos. Este efecto, dadas las características
estructurales del negocio lácteo y en particular la elevada concentración industrial hoy vigente en el
segmento de procesamiento lácteo, implicaría un incremento sustantivo en el nivel de riesgo que los
grandes grupos lácteos procesadores realicen conductas abusivas en el ejercicio de su poder de
compra, incluyendo el riesgo de discriminación arbitraria en las condiciones de compra ofrecidas a
distintos productores.
La situación actual implica una discriminación entre empresas procesadoras. Pero en nuestra opinión
el actual trato asimétrico, en las reglas regulatorias exigidas a algunas de las grandes procesadoras
lácteas, se justifica plenamente dado el objetivo de lograr un mejor balance entre distintas fuentes
de riesgo de funcionamiento inadecuado de la libre competencia en la industria láctea en Chile.
Los autores de este informe coinciden con la conclusión expuesta por la FNE (2018b, pp. 52-54), en el
sentido que estimamos como improbable que la obligación de publicar sus Pautas de Compra,
impuesta a las empresas Nestlé, Soprole y Watt’s, les haya implicado a estas empresas soportar una
real desventaja competitiva respecto del resto de procesadoras lácteas.45
Primero, en relación con el grupo de procesadoras lácteas más pequeñas (“queserías”), existe
consenso en que ellas actúan como seguidoras (pasivas) de las pautas de compra que publican las
grandes procesadoras.46 Segundo, Colun adquiere prácticamente la totalidad de su recepción de
leche cruda desde sus propios socios y por lo tanto no compite directamente con las otras grandes
procesadoras en sus decisiones sobre aprovisionamiento de leche cruda. Por otro lado, el proceso
para que un nuevo socio se pueda incorporar a Colun, lo que en la última década raramente ha
45 Un hecho decidor al respecto es que Surlat actualmente publica, de forma voluntaria, sus Pautas de Compra. Danone (su filial chilena) también hizo lo equivalente, de forma voluntaria y durante varios años, previo a su adquisición en el año 2017 por parte de Watt’s. 46 Las procesadoras pequeñas suelen pagar según la Pauta de Pago de alguna de las grandes empresas, más un pago extra con la intención de compensar al productor por el riesgo de realizar la venta a una procesadora pequeña.
41
ocurrido, demora a lo menos un año y requiere cumplir con un conjunto de exigencias diversas; con
lo cual, en la práctica, un productor cualquiera no puede ingresar a corto plazo a Colun.
Tercero, el exigir publicar Pautas de Pago a una procesadora definitivamente no impide que esa
empresa pueda discriminar (i.e., diferenciar) en los precios que paga a distintos tipos de productores
(Poblete 2018). De hecho, los pagos vía bonos al productor están diseñados con tal propósito.
Lo que se busca impedir, mediante la exigencia de publicar Pautas de Pago a las grandes
procesadoras con poder de compra, es que se discrimine en forma arbitraria al pagar a distintos
productores. Por lo tanto, la exigencia de publicar las Pautas de Pago tampoco implica desventajas
competitivas para las procesadoras afectas a esta exigencia. Esta exigencia no le impide diferenciar
sus condiciones y formas de pago, entre productores con características disímiles que justifiquen
diferenciar las condiciones de compra ofrecidas a unos y otros.
Por lo tanto, y considerando el conjunto de argumentos precedentes, nuestra sugerencia es
mantener la actual exigencia de publicación de Pautas de Pago para las tres grandes procesadoras
hoy afectas a esta exigencia, sin extender esta obligación ni a Colun ni al resto de procesadoras de
menor tamaño. No obstante esto, en la Sección 6 de este Informe presentamos nuestras sugerencias
sobre precisiones de información que deben ser parte de la obligación de publicar Pautas de Pago
por parte de los mayores grupos lácteos procesadores.
4. Grandes procesadoras: sobre su Poder de Compra
Las grandes empresas procesadoras de leche tienen poder de compra. Esta sección profundiza sobre
este tema, analizando dos tipos de evidencia sobre la existencia y ejercicio de poder de compra en el
mercado nacional de leche cruda. A su vez, examinamos los efectos sobre los precios de compra de
leche cruda y analizamos si esta evidencia es compatible con la existencia de problemas de libre
competencia en la industria láctea chilena.
Evidencia #1: Traspaso de precios internacionales a precios domésticos
Representantes de los productores primarios de leche han planteado varias veces en los últimos años
que el mercado de compra de leche cruda no funciona de manera competitiva. Incluso han
argumentado que existirían comportamientos anticompetitivos por parte de algunas de las mayores
42
procesadoras (Soprole, Nestlé y Watt’s).47 Argumentan que este comportamiento se reflejaría en
bajas tasas de traspaso de variaciones en los precios internacionales de commodities lácteos hacia los
precios pagados por las grandes procesadoras a los productores chilenos. Subyace a este argumento
el supuesto que, en tanto el bien intercambiado tenga la naturaleza de ser transable
internacionalmente, bajo competencia perfecta se debería observar un traspaso de 100% (i.e., 1:1)
de variaciones porcentuales en el precio internacional relevante del bien hacia el precio doméstico
de compra de leche cruda.
Sin embargo, para que se produzca este tipo de traspasos se deben cumplir un conjunto de requisitos
básicos. Primero, se requiere que el bien intercambiado sea de naturaleza efectivamente “transable”
en los mercados internacionales.
El producto ‘leche’ que se transa internacionalmente con mayor frecuencia es la leche en polvo48, sea
entera o descremada. Por tanto son estos dos formatos de producto lo que más frecuentemente se
utilizan para establecer precios internacionales de referencia.49 Pero, ¿qué tan cercanos sustitutos
son la leche cruda y en polvo?
Por un lado, la leche en polvo es un bien durable, acumulable en stocks50, lo que permite
aprovisionar el mercado de compra de leche durante épocas con baja producción doméstica. Por
otro lado, la leche en polvo es un sustituto muy cercano de la leche líquida sin procesar. Existe alta
sustituibilidad por el lado de la oferta: la mayoría de los productos lácteos --salvo algunos quesos de
mayor calidad-- se pueden producir indistintamente, sin mayores diferencias en calidad o en otro
atributo perceptible, con leche en polvo o con leche líquida. También existe alta sustituibilidad por el
47 Por ejemplo, véase la demanda ante el TDLC de FEDELECHE sobre prácticas anticompetitivas realizadas por Soprole, Nestlé y Watt’s, en http://www.aprolechearaucania.cl/site/index.php/78-noticias/284-declaracion-publica-presidente-fedeleche-demanda-de-los-productores-ante-el-tdlc-en-contra-de-soprole-nestle-y-watt-s (27 de agosto de 2014). Véase también el Anexo A1 para una lista descriptiva de causas judiciales ante el TDLC, relacionadas al mercado de la leche en Chile. 48 Cabe señalar que como es leche en polvo lo que se transa, los precios de la leche importada tienen un diferencial de precios respecto a la leche cruda nacional debido a los costos de transporte y los costos de transformación de la leche, por lo que es preciso realizar el análisis comparando las tasas de variación de los precios y no los niveles de precio. 49 No obstante, también se transan internacionalmente otros productos lácteos, como mantequillas, quesos y otros derivados de la leche, como la caseína o la proteína de suero de leche. 50 La leche en polvo descremada dura aprox. 3 años, mientras que la leche entera en polvo unos 6 meses (la grasa en polvo se oxida, lo que implica que vaya perdiendo sabor). En el caso de la leche líquida, su duración se puede extender hasta unos 3 meses, usando envase sellado y aplicando algún proceso de UHT (Ultra High Temperature) para eliminar microorganismos. Sin embargo, empieza a perder propiedades nutritivas con el paso de los días (esto no ocurre con la leche en polvo).
43
lado de la demanda: los consumidores no suelen diferenciar entre un producto elaborado con leche
en polvo o con leche líquida. En consecuencia, leche en polvo y leche cruda son sustitutos cercanos
entre sí. Por lo tanto, desde el punto de vista de las fuerzas de mercado que condicionan su precio, la
leche cruda es clasificable como un bien transable internacionalmente.
No obstante lo anterior, para observar una relación cercana (no distante de 1:1) entre los precios
internacionales y doméstico relevantes para la compra de leche cruda, además debe ocurrir que los
productores primarios de leche tengan suficiente poder de negociación para exigir mayores precios
domésticos ante alzas en el precio internacional relevante.
En lo que sigue a continuación, se revisa con mayor detalle evidencia sobre la existencia y ejercicio de
poder de compra por parte de las principales empresas procesadoras lácteas en el mercado chileno.
La FNE ha analizado el comportamiento de los precios en este mercado en varios informes (FNE,
2011 y 2018a,b). En FNE (2018a), estudio sobre la evolución y determinación de los precios de la
leche cruda en Chile en el periodo 2003-2016, la FNE señaló que, ante aumentos en los precios
internacionales, las procesadoras analizadas (Soprole/Prolesur, Watt’s, Nestlé y Surlat) aumentaron
el pago por sólidos (proteínas y materia grasa), lo que representa un componente relativamente
menor del precio final.51 Mientras que ante bajas en los precios internacionales, las grandes
procesadoras redujeron el valor del precio base de compra de leche cruda, que representa más del
50% del precio final pagado a productor. De lo anterior la FNE concluye que existiría una tasa de
traspaso asimétrica desde los precios internacionales a los domésticos; esto es, se habría traspasado
al productor primario, de forma sistemática, un menor porcentaje de las alzas en precios
internacionales, que los porcentajes traspasados durante ciclos de baja en los precios internacionales
(FNE, 2018a, p.65-70).
La FNE también ha realizado análisis de causalidad (entre el precio internacional de la leche en polvo
y los precios pagados por las diferentes procesadoras chilenas) en sus informes para (a) la Consulta
del año 2010 de Soprole y Nestlé, con motivo de una operación de fusión entre ellas (Rol NC-385-10:
informe FNE (FNE, 2011) y (b) su investigación de oficio por eventuales conductas anticompetitivas
de Soprole Inversiones S.A. y Nestlé Chile S.A. (FNE, 2018a). El primero de estos informes analizó
tasas de traspaso de precios internacionales a los precios domésticos en un periodo cuando Chile era
51 Nótese que esto puede interpretarse como una estrategia para incentivar, de forma incremental durante periodos con precios al alza, el aprovisionamiento de leche con mayor contenido de atributos asociables a mayor calidad.
44
exportador neto de productos lácteos (2002-2011)52, comparando los precios pagados por las
procesadoras nacionales con el precio de la leche entera en polvo (en Oceanía) y el precio de la leche
descremada en polvo (en Europa del Norte).53
Aplicando a estos datos el test de causalidad de Granger (Granger 1969), la FNE concluye que, en el
caso de ambas series de precios internacionales, el precio internacional “causaría”54 a los precios
pagados a las exportaciones nacionales y a los precios domésticos de compra de leche. En este caso,
podría entonces argumentarse que el mercado lácteo doméstico presentaría un nivel de
competencia no alejado en forma significativa, a largo plazo, de resultados Pareto eficientes; lo
anterior, no obstante, exceptuando el periodo de alzas en el precio internacional entre 2006 y
2008.55
En el segundo informe (FNE 2018a), que utiliza datos para el periodo 2003-2016, la FNE concluyó que
la variable relevante a considerar en los análisis de traspasos es el precio internacional de Oceanía
para leche descremada en polvo, que correspondería al producto (commodity) de uso marginal56
(2018a, p.65). Ocupando esta serie de precios internacionales, la FNE concluye que el precio de la
52 Al respecto, véase Gráfico A9.1 en Anexo A9. 53 Europa del Norte (que abarca los países en torno al Mar del Norte, entre los cuales Alemania es el más importante en el mercado de la leche) y Oceanía (Nueva Zelanda y Australia) son las dos regiones con mayores exportaciones de productos lácteos del mundo. Durante el periodo considerado por la FNE en sus estudios econométricos (2001-2016), las respectivas series de tiempo de precios de productos lácteos en estas dos regiones son similares entre sí; y lo mismo ocurre entre las series de leche entera en polvo y leche descremada en polvo, a excepción de periodos cortos de desacoplamiento, ya que estos bienes se encuentran arbitrados internacionalmente. No obstante, a partir de mediados de 2016 los precios de la leche entera en polvo y de la leche descremada en polvo empiezan a diferir más sustantivamente. Véase Anexo A9 para más información. 54 La hipótesis nula en este test es “el precio internacional no causa (a la Granger) al precio doméstico”, lo que significa que no existe evidencia estadística significativa de causalidad entre esas variables. Rechazar la hipótesis nula implica que “el precio internacional puede causar al precio doméstico” (el verbo potencial se debe a que podría existir una relación espuria entre ambas variables, por cuando en este test sólo se considera información sobre las dos variables analizadas, y no el posible impacto de otra(s) variable(s). Que una variable Y cause (“a la Granger”) a otra variable X implica que la variable Y entrega información relevante para predecir la evolución de la variable X. 55 Este resultado de excepción se obtiene sólo cuando se considera el precio de la leche descremada en polvo de Europa del Norte. 56 Se denomina “producto de uso marginal” al producto que determina el valor marginal de la leche cruda, es decir, el precio de la última unidad vendida. La leche cruda puede ser utilizada como insumo para diferentes bienes finales y es esta demanda derivada la que determina el precio a la que se transa la leche cruda. Como cada uno de los usos tiene una rentabilidad distinta, la leche es inicialmente demandada por las procesadoras para satisfacer los usos de mayor rentabilidad y así sucesivamente hasta llegar a los de menor rentabilidad, formando una demanda de pendiente negativa. Sin embargo, al ser Chile un país pequeño puede exportar leche en polvo sin afectar los precios, por lo que la demanda se vuelve horizontal una vez satisfecho todos los usos de mayor rentabilidad al exportar commodities lácteos. Por lo tanto, de existir exportaciones el valor de uso marginal lo determina la leche en polvo, que es el commodity que se transa internacionalmente.
45
leche descremada en polvo de Oceanía causaría al precio doméstico, por lo que se podría asumir que
el precio de la leche descremada en polvo es utilizado por la industria láctea nacional como precio de
referencia para determinar el precio doméstico de compra a los productores primarios.
Como complemento a los análisis de la FNE, Díaz, Galetovic y Sanhueza (2014) identifican dos
periodos en que el precio doméstico no siguió de forma cercana al precio internacional cuando éste
aumentó de forma considerable. El Gráfico 4 reporta la evolución del precio doméstico pagado a
productor nacional (en USD/ton) y del precio internacional (promedio entre Oceanía y Europa del
Norte) de la leche entera en polvo.57 Entre los años 2006-2008 y durante 2013-2014 el precio de la
leche entera en polvo aumentó por sobre el precio doméstico, sin que este último siguiera de forma
cercana tal tendencia. Estos autores plantean que las diferencias por sobre los 1.500 USD/ton en el
primer periodo señalado, y que incluso llegaron a diferencias de 2.000 USD/ton en el segundo
periodo, no pueden explicarse por cambios en los costos de transporte y elaboración de la leche en
polvo; dado que, en este caso, tales costos debieran haber aumentado entre dos y tres veces el valor
inicial del costo total de largo plazo (600- 700 USD/ton), o entre cuatro y cinco veces el nivel de los
costos evitables (400-470 USD/ton); y todo esto, en un corto periodo de tiempo.
La validez de esta última inferencia, no obstante, depende de que se cumplan algunos supuestos
importantes. Primero, tal inferencia sería válida en la medida que la leche en polvo (para
exportación) hubiese sido efectivamente, en esos años, el producto marginal que determina el precio
de equilibrio pagado a los productores nacionales. En este caso, de prevalecer competencia perfecta,
la diferencia entre el precio internacional y el doméstico se debería explicar, en lo fundamental, por
los costos de transporte y elaboración. Sin embargo, y como segundo supuesto importante implícito
en esta línea de razonamiento, la deducción previa además supone que el precio unitario pagado
(por litro de leche cruda) a los productores nacionales es el mismo (precio uniforme) para todos los
productores, lo que sabemos que no ocurre (ver Sección 3). Tercero, y como fue argumentado por
Carlos Poblete (2014)58, la inferencia de Díaz et al. (2014) también requiere suponer que las
empresas procesadoras disponen de, y están dispuestas a utilizar, un grado suficiente de
maleabilidad (flexibilidad) productiva, de forma que puedan ajustar su portafolio (mix) productivo
57 En el Anexo A9 se explican las razones por las que realizamos la comparación con el precio internacional de la leche entera en polvo en vez de la leche descremada en polvo. 58 Asesor de la Gerencia General de Soprole en el año 2014, en exposición ante la Comisión de Agricultura, Silvicultura y Desarrollo Rural de la Cámara de Diputados (Sesión 141 Ordinaria, 7/01/2014),
46
ante cambios observados, incluso a corto plazo, en los precios relativos de los distintos productos
finales.
Respecto de la validez de este último supuesto, a su favor está el hecho que las principales
procesadoras lácteas han mantenido, durante varios años de la última década, grados no
despreciables de capacidad ociosa en sus plantas productivas (en promedio, para este grupo de
empresas, en torno a 20-40%; ver Anexo A6). Por otro lado, opuesto ahora a la validez de este
supuesto, existen condicionantes que limitan la disposición de los procesadores a cambiar su mix
productivo (y de exportación) ante variaciones de corto plazo en los precios relativos de distintos
productos elaborados: (i) la mayor volatilidad observada, desde 2006 en adelante, en los precios
internacionales de commodities lácteos introduce consideraciones de exposición al riesgo, ante
cambios inesperados en los precios internacionales; y (ii) se requeriría de algún periodo mínimo para
lograr implementar ajustes en el mix productivo, en caso de optar por realizar cambios en este
sentido ante variaciones observadas en los precios relativos internacionales de distintos commodities
lácteos.
En consecuencia, en tanto existan limitaciones relevantes para aumentar la producción de la leche en
polvo como bien exportable, al observar aumentos a corto plazo en su precio internacional, no es
obvio que este tipo de commodity necesariamente pase a ser el producto marginal que determina el
precio de equilibrio doméstico para la compra de leche cruda. En tal caso no sería válido inferir que
existan problemas de conductas anticompetitivas, a partir de simplemente constatar que existen
tasas de traspaso distintas de una relación 1:1, entre los precios internacionales relevantes y los
precios domésticos de compra a productor primario.
47
Gráfico 4: Precio doméstico (pagado a productor primario) vs. Precio internacional de leche entera en polvo (en miles de USD/ton)
Fuente: Para los precios internacionales: datos FAO; para los precios domésticos: promedio nacional, datos de ODEPA. Los precios de la FAO son promedios mensuales de los puntos medios de los rangos de precios (FOB) de exportación desde Europa y Oceanía, las dos mayores regiones exportadores del mundo, reportados cada 15 días por el U.S. Department of Agriculture (USDA).
Traspasos Asimétricos de variaciones en los Precios Internacionales
En lo que respecta a diferencias en las tasas de traspaso de precios internacionales durante periodos
de alza versus de baja en los precios internacionales, la FNE infiere un patrón de traspasos
asimétricos en su estudio FNE (2018a).
El Gráfico 5 reporta (i) la serie de precios promedio de la leche descremada en polvo (LDP) en
Oceanía y (ii) las tasas estimadas de traspaso del precio de la leche descremada en polvo a los precios
domésticos. Estas estimaciones se obtienen a partir de regresiones econométricas realizadas, de
forma independiente, para distintos sub-periodos móviles de 3 años cada uno.59 Desde el periodo
2007-2009 en adelante, se observa una correlación negativa entre ambas variables. Entre los
periodos 2008-2010 y 2012-2014 se obtiene una reducción en la tasa estimada de traspaso (estos
son años en los que aumentan los precios internacionales). Mientras que a partir del periodo 2012-
2014 y hasta el año 2016, cuando los precios internacionales bajan, la tasa de traspaso aumenta. Así,
59 Estas estimaciones ocupan datos tipo panel, en donde se usa como unidad de observación el precio promedio mensual de compra de la leche cruda pt (variable por explicarse) que paga una empresa i, en cada mercado geográfico r (Región Metropolitana y Zona Sur). Esta variable se regresiona respecto del precio promedio mensual internacional de Oceanía de la leche descremada en polvo, controlando además por efectos aleatorios. En el Informe FNE (2108a) no existe discusión sobre por qué se considera este tipo de periodo en particular (periodos móviles de 3 años cada uno), y luego uno con regresiones para periodos móviles de 10 años cada uno -- que se comenta más adelante-, para realizar este tipo de análisis econométrico.
1,01,52,02,53,03,54,04,55,05,5
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18
Mile
s de
USD
/Ton
Precio leche entera en polvo (miles de USD/Ton) promedio Oceania y Europa
Precio promedio Leche cruda total Chile productor (USD/Ton)
48
la tasa estimada de traspaso se reduce en la última década analizada, respecto de la situación en la
década previa.
Gráfico 5: Regresiones de traspaso de precios internacionales (Para sub-periodos móviles, e independientes, de 3 años c/u)
Fuente: FNE (2018a)
Los resultados reportados en el siguiente Gráfico 6 confirman esta historia: allí se reportan las tasas
estimadas de traspaso del precio de la leche descremada en polvo a los precios domésticos, en este
caso estimadas usando regresiones independientes para sub-periodos móviles de 10 años y
controlando además por (i.e., diferenciando entre) periodos “de alza” versus “de baja” en el precio
internacional. De este análisis, la FNE obtiene: (i) una caída monotónica en las tasas estimadas de
traspaso y (ii) una diferencia regular (en torno al 10%) entre la tasa de traspaso en periodos de alza y
de caída en el precio internacional de la leche descremada en polvo.
Ambos conjuntos de estimaciones confirman el resultado general que, durante los periodos
analizados, no habrían ocurrido tasas de traspaso 1:1 entre los precios internacionales y el precio
doméstico (promedio nacional) de compra de leche cruda.
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Prec
io (K
g. D
e LD
P)
Tasa
de
tras
paso
(%)
Tasa de traspaso Promedio precio Oceanía
49
Gráfico 6: Regresiones de traspaso de precios internacionales (para sub-periodos móviles e independientes de 10 años c/u)
Fuente: FNE (2018a, Anexo 2)
En lo que sigue argumentamos que obtener estimaciones de tasas de traspaso distintas de 1:1, entre
el precio internacional relevante y el precio doméstico de compra al productor primario, no puede
ser interpretado, por sí solo, como evidencia de conductas contrarias a la libre competencia; y esto,
dada la estructura de mercado y el poder de compra de las grandes procesadoras lácteas en Chile.
Traspasos distintos de tasas (1:1): Interpretación Económica
Ya hemos argumentado (Sección 2) que la oferta de los productores de leche en Chile es fuertemente
inelástica en el corto plazo (como mínimo, considerando la duración de un ciclo productivo del stock
de vacas en ordeña). El Diagrama 1 ilustra esta idea. Primero la curva de oferta (S) tiene una
pendiente menor, en función de los productores con los costos de producción más eficientes. Los
predios de mayor tamaño tienen menores costos marginales que los más pequeños, producto del
uso de mejor tecnología, mayor aprovechamiento de economías de escala y mejores condiciones de
acceso a financiamiento. Sin embargo, a medida que aumenta el tamaño de los rebaños también
aumentan los costos de monitoreo y de logística para trasladar las vacas a través de las distintas
praderas disponibles, lo que se transforma en fuente de des-economías de escala. Así el costo
marginal de producción de la leche cruda irá en aumento en función de la cantidad total de leche
producida, al irse agregando productores que trabajan a escalas más pequeñas o con costos mayores
50
de monitoreo y logística para el traslado y manejo de sus rebaños. Dado un stock total de vacas en
ordeña, y según cuál sea el nivel de la demanda en un periodo dado de tiempo, eventualmente el
mercado alcanzará el máximo productivo. Alcanzado este nivel de producción, incrementos
adicionales en el nivel de demanda por leche cruda no resultarán, ciertamente no en el corto plazo,
en aumentos de producción.
Una consecuencia de la inelasticidad de la oferta a corto plazo de leche cruda es que variaciones en
los precios de demanda en la industria láctea, e.g., aproximados a través de precios internacionales
de referencia para commodities lácteos transados internacionalmente, no necesariamente se verán
reflejadas, ni con alta sincronización ni tampoco en proporciones cercanas a 1:1, en variaciones
equivalentes en los precios domésticos de compra de leche cruda.
Si vemos el Diagrama 1, la demanda podría incrementarse desde la curva D a D´, mientras la oferta
está situada en su tramo totalmente inelástico. Supongamos que la curva de oferta relevante
durante el periodo de incremento en la demanda es la curva S, en donde el punto Z describe el nivel
de precios a partir del cual la cantidad ofertada de leche cruda es 100% inelástica (en el corto plazo).
En este contexto, dadas las fuertes asimetrías entre el poder de negociación de pocos y grandes
procesadores, respecto del poder de negociación de los productores de leche cruda (atomizados), lo
esperable es que el precio pagado a productores individuales no se distancie demasiado, sobre todo
si el volumen individual de oferta es reducido, del costo de oportunidad de esos productores (esto
es, el precio al nivel del punto Z). En este caso, fruto del poder de compra a favor de las grandes
procesadoras, variaciones en los precios de demanda (i.e., en los precios internacionales de
referencia) no se verán reflejadas en fluctuaciones similares en los precios domésticos de compra de
leche cruda.
51
Diagrama 1: Inelasticidad de la oferta de leche cruda y traspaso de precios
Por otro lado, el hecho que en los últimos años se haya producido un evidente incremento en la
participación de mercado de productores de mayor tamaño, en desmedro de la participación de
productores más pequeños, induce a conjeturar que la eficiencia productiva promedio en la oferta de
leche cruda es probable que haya estado aumentando (como señalamos en la Sección 2). En el
Diagrama 1 esto se representa a través del traslado de la curva de oferta desde el locus S hacia una
nueva oferta (S’). En este caso, los costos de oportunidad (ahora más bajos que Z) de oferentes
sujetos a fuerte inelasticidad en sus decisiones de oferta tenderán a reflejarse, al menos a corto
plazo, en un empeoramiento en la posición negociadora de esos productores, sobre todo de los
productores menos eficientes.
La asimetría en los poderes de negociación de productores atomizados y los grandes grupos lácteos
procesadores implica, sin duda, una fuente recurrente de conflictos distributivos entre los
participantes en uno y otro lado de esta negociación. No obstante, el desigual reparto de las rentas
creadas por este tipo de intercambio no constituye, por sí solo, un ilícito contrario a la libre
competencia de mercado. El ilícito surge cuando el ejercicio del poder de mercado de los grandes
poderes compradores de leche cruda deriva en conductas que, con intencionalidad, persiguen
objetivos contrarios a la libre competencia, como prácticas abusivas de compra o la imposición de
cláusulas de discriminación arbitraria; o más general aún, conductas individuales o concertadas que
52
busquen impedir, restringir o entorpecer la libre competencia, a través de la explotación de una
posición dominante en el mercado.
En este sentido, ni la FNE ni el TDLC han encontrado evidencia suficiente, luego de realizar distintas
investigaciones y analizar distintas causas judiciales sobre la industria láctea chilena, de que hayan
ocurrido conductas contrarias a la libre competencia, asociadas al ejercicio de poder de compra por
parte de algunas de las mayores procesadoras de leche cruda. Por ejemplo, la Sentencia N°7 (2004)
del TDLC es explícita al respecto, al señalar que “este Tribunal resuelve… rechazar el requerimiento de
la Fiscalía Nacional Económica… por cuanto no ha quedado suficientemente probado respecto de
ellas [las empresas procesadoras denunciadas] la existencia de un acuerdo de reparto de mercado,
negativa de compra y acuerdo de precios, así como las demás conductas derivadas de dichos
acuerdos y otros hechos imputados”. Sin embargo, la Sentencia N°7 del TDLC sí concluyó que Lechera
del Sur S.A. ejecutó conductas de discriminación arbitraria de precios, pero que éstas no podían ser
extrapoladas al resto del mercado. Por su parte, el informe de la FNE (2018a) concluye que “Si bien se
observa una reducción paulatina de la intensidad de la competencia en el mercado de
aprovisionamiento de leche cruda, esto no es atribuible a conductas específicas de abuso de poder de
mercado (sea individual o colectivo) que sean imputables a las empresas investigadas[60]” y que,
además, “los problemas detectados en el funcionamiento de este mercado tienen un carácter
marcadamente estructural, por lo que las medidas más adecuadas para resolverlos no corresponden
a las funciones de persecución de ilícitos anticompetitivos” (FNE, 2018a, p.85).
Por último, también hay que considerar que el precio pagado (por litro de leche cruda) por las
grandes procesadoras no sólo refleja el valor de intercambio de ese bien. Incluye además un valor
implícito por el intercambio de una serie de otros servicios que el procesador provee a los
productores primarios, para asegurar la calidad de la leche (e.g., mediciones de calidad y asesorías
técnicas) y también la estabilidad de la provisión de leche en el tiempo (e.g., ofreciendo seguridad en
la compra de la leche y facilidades de financiamiento); estos servicios son beneficiosos para el
productor (Sección 3). Por lo tanto, no todo el menor valor pagado al productor primario, respecto
del precio internacional relevante, se puede interpretar como mayor renta a favor del procesador.
Parte de la renta económica creada mediante este tipo de intercambio es apropiada por el productor
primario a través del acceso a estos servicios.
60 En este caso: Lechera del Sur S.A (controlada por Nestlé Chile S.A.), Parmalat Chile S.A., Soprole S.A., Watt’s Alimentos S.A. y Dos Álamos S.A.
53
Evidencia #2: Capacidad Ociosa y Poder de Compra de las grandes procesadoras
Una segunda fuente de evidencia sobre la existencia y ejercicio de poder de compra, por parte de las
mayores empresas procesadoras lácteas, se deriva del análisis realizado por Díaz et al. (2014). Estos
autores calculan y analizan los niveles de capacidad ociosa disponible, promedio por mes, en cada
una de las plantas productoras de leche en polvo y quesos con operaciones en Chile, durante el
periodo 2003-2014. Obtienen que el promedio anual nacional de capacidad ociosa en el conjunto de
las plantas productoras de leche en polvo fue 52,9% entre Enero 2003 y Agosto 2006 y 57,9% entre
Septiembre 2006 y Abril 2014.61
Díaz et al. (2014) argumentan que, de haber existido mayor competencia entre las empresas
procesadoras, y dado que todas ellas disponían de capacidad ociosa considerable en muchos de los
meses del periodo analizado62, cualquiera de estas empresas podría haber pujado algo más por
comprar más leche cruda y así haber aumentado el precio de compra a los productores primarios,
para lograr mayor participación de mercado. Dado que las capacidades ociosas de las plantas
procesadoras se mantuvieron a niveles significativos durante gran parte del periodo analizado, Díaz
et al. (2014) concluyen que durante el periodo 2003-2014 habría prevalecido, en la industria
procesadora láctea, un equilibrio de mercado con grados atenuados de competencia; lo que habría
implicado menor rivalidad en la compra de leche cruda y por tanto menores presiones al alza sobre el
precio pagado al productor primario. De haber prevalecido intensidades de competencia más
cercanas a competencia perfecta, Díaz et al. (2014) argumentan que el precio doméstico pagado por
la leche cruda debiera haber seguido más cercanamente al precio internacional relevante.
Nótese, no obstante, que Díaz et al. (2014) calculan capacidades ociosas por planta considerando
todos y cada uno de los meses de cada año en el periodo analizado; y esto, a pesar que la producción
de leche es claramente estacional. El problema de calcular capacidades ociosas de esta forma es que,
especialmente durante los meses de baja temporada productiva (febrero a septiembre de cada año),
el guarismo así calculado puede ser resultado de consideraciones y decisiones de naturaleza diversa.
Durante temporada baja, una proporción no menor de la capacidad ociosa disponible se explica por
61 Los respectivos porcentajes para la capacidad ociosa promedio en las plantas productoras de quesos son 31,1% (enero 2003 a agosto 2006) y 39,9% (septiembre 2006 a abril 2014). 62 Díaz et al. (2014), si bien presentan estimaciones de valores máximos, mínimos, promedios y desviación estándar para la capacidad ociosa (promedio mes) de cada una de las plantas analizadas, no discuten en mayor detalle el problema de la fuerte estacionalidad que condiciona los niveles de producción láctea mensual en Chile.
54
la decisión de disponer de capacidad productiva suficiente para aprovechar oportunidades de
ganancias durante los peaks productivos (temporada alta: octubre a enero de cada año).
Dada la baja movilidad constatada --entre empresas procesadoras-- de los productores primarios de
leche, y dado en particular la creciente importancia del mercado de contratos para el
aprovisionamiento de leche cruda (Sección 3 de este Informe), una planta procesadora no podría
incrementar su volumen de recepción de leche cruda durante temporada baja (e.g., aumentando el
número de sus proveedores de leche) sin que tal estrategia luego implicase, durante temporada alta,
el riesgo de verse obligada a sostener incrementos indeseados en el aprovisionamiento de leche
cruda. Así, es probable que los niveles de capacidad ociosa calculados por Díaz et al. (2014)
sobreestimen la real capacidad de expansión productiva de las plantas procesadoras. Por esta razón,
en este informe realizamos cálculos de capacidad ociosa, por planta procesadora, que sólo
consideran datos de producción durante los meses de la temporada alta de producción.
Equilibrio de acomodo: Grandes Procesadoras y Capacidad Ociosa
Sostenemos que en la industria láctea chilena existe un “equilibrio de acomodo”, en el mercado de
compra de leche cruda, entre tres de los principales grupos lácteos procesadores: Soprole/Prolesur,
Nestlé, y Watt’s/Diwatts. Colun, por su parte, no compite por asociar nuevos productores lecheros
con las otras grandes procesadoras, sino que crece orgánicamente, esto es, a partir del crecimiento
de sus actuales socios. Así las cosas, existe una segmentación de mercado en donde, por un lado, los
tres grandes grupos procesadores antes mencionados interactúan entre sí, junto a otro segmento
(seguidor en precios) compuesto por procesadoras de menor tamaño. Y por otro lado se ubica Colun,
constituyéndose en otro segmento (separado) del mercado total de compra de leche cruda; y esto,
porque Colun no compite con el resto de procesadoras por adquirir provisión extra de leche cruda a
partir de nuevos socios productores.
Por “equilibrio de acomodo” nos referimos a un equilibrio que incorpora aspectos de coordinación,
aunque no necesariamente de naturaleza “colusoria” (discusión sobre esto, en lo que sigue), entre
empresas procesadoras que, actuando como entidades competitivas interdependientes entre sí
(conducta que es propia de mercados oligopólicos) y que a la vez disfrutan de una “posición
dominante conjunta” en el mercado (FNE 2018a), han logrado alcanzar, a través del uso de
mecanismos de señalización de mercado, un equilibrio productivo tal que cada una de las empresas
procesadoras finalmente prefiere, por decisión individual y no necesariamente concertada, no
55
competir tan intensamente con el resto de las empresas procesadoras, al menos en lo que se refiere
a sus estrategias de compra de leche cruda a productores primarios. Obteniéndose, de este modo,
un menor precio de equilibrio para la compra de leche cruda.
¿Qué se requeriría para que un equilibrio “de acomodo”63 sea considerado, según la doctrina jurídica
chilena, como una situación de colusión? El Artículo 30 de la Ley de defensa de la libre competencia
(DL 211, en su versión refundida) establece como contrario a la libre competencia, entre otras
conductas, “…(a) Los acuerdos tácitos o expresos entre competidores, o las prácticas concertadas
entre ellos, que consistan en fijar precios de venta o de compra, limitar la producción, asignarse zonas
o cuotas de mercado o afectar el resultado de procesos de licitación.”
En el caso chileno, el requisito jurídico esencial es que exista prueba de la existencia de un “acuerdo”
o “prácticas concertadas” entre competidores, cuyo objeto o propósito sea lograr una fijación de
precios o limitar la producción, o asignarse zonas o cuotas de mercado, i.e. producir una atenuación
concertada e intencional en la intensidad de la competencia en el mercado en cuestión.
Por lo tanto, para probar el ilícito de colusión no basta con constatar o demostrar la existencia de (o
“el efecto” de) un equilibrio de mercado que sea compatible con estrategias de interacción
oligopólica que redunden en una reducción del grado de rivalidad entre competidores, los que, en
otro contexto de mercado, podrían haber competido con mayor intensidad. Además, se requiere
probar que entre competidores (a) se ha producido “un acuerdo” y (b) que ese acuerdo ha tenido
como “objeto o propósito” (i.e., con intencionalidad) lograr una reducción en el grado de rivalidad en
el mercado relevante.
Así, el requisito esencial de la prueba del ilícito colusorio no está en la “naturaleza” o “tipo” de la
prueba disponible sobre la existencia y objeto del acuerdo ilícito, i.e. si la prueba disponible es
directa y evidente (caso de un acuerdo “expreso”) o si la existencia del acuerdo requiere ser inferida,
más allá de toda duda razonable, de forma indirecta (caso de un acuerdo “tácito”). Más bien, el quid
de la prueba del ilícito colusorio es demostrar que ha ocurrido un acuerdo, i.e. una concertación de
63 En la doctrina jurídica a este tipo de equilibrio de mercado se le denomina, en su versión “no colusoria”, equilibrio con “paralelismo consciente” (Motta 2004) o, en lenguaje del derecho de España, “práctica conscientemente paralela” (Pascual y Vicente 2002, p. 320-322).
56
voluntades,64 entre competidores y que éste ha tenido por objeto o propósito el producir una
reducción en el grado de rivalidad en el mercado en cuestión.
En Chile han ocurrido controversias judiciales en las cuales algunos de los mayores grupos lácteos
procesadores han sido acusados de prácticas colusorias. Hasta la fecha, sin embargo, las instituciones
de defensa de la libre competencia no se han formado convicción, más allá de toda duda razonable,
sobre la ocurrencia de este ilícito por parte de algunos de los grandes grupos lácteos procesadores
(ver Anexo A1, causas contenciosas C-1-2004 y C-8-2004).
Por otro lado, aparte de los indicios sobre la existencia de segmentación de mercado en la industria
de compra de leche cruda en Chile, en los mercados de productos lácteos finales (elaborados)
también podrían prevalecer equilibrios con segmentación de mercados. Como indicio al respecto,
FNE (2018a p.37) presenta intervalos de participaciones de mercado, de las principales procesadoras,
en productos vendidos en Chile durante el periodo 2010-2016. De los números reportados en la
Tabla 8 se deduce que, en cada una de las principales líneas de productos lácteos elaborados en
Chile65, existe básicamente un par de empresas con participaciones más relevantes, las que
presentan “alta estabilidad” en el periodo considerado (FNE. 2018a, p.38).
64 Esto es, un “acuerdo real de voluntades” o “…a tacit meeting of the minds of the [colluding conspirators] on maintaining a noncompetitive pricing policy”, en palabras del famoso jurista norteamericano –en doctrina antitrust-- Richard Posner (2001); o “a unity of purpose or a common design and understanding, or a meeting of the minds [of the colluding conspirators] in an unlawful arrangement…and where [the colluding conspirators] has a conscious commitment to a common scheme designed to achieve an unlawful objective”, según doctrina establecida por la Corte Suprema de US (e.g., American Tobacco Co vs US, sentencia del año 1946; y Viscusi et al. 2005, cap. 5): o, para el caso de prácticas o acciones concertadas, según sentencia de la European Court of Justice: “A form of coordination between undertakings which, without having reached the stage where an agreement properly so-called has been concluded, knowingly substitutes practical cooperation between them for the risks of competition.” (Motta, 2004). Ver además interesante discusión en Kaplow & Shapiro (2007). 65 La participación de estos productos en los volúmenes usados de leche cruda (año 2017) por las plantas procesadoras, y según el valor de venta de estos productos lácteos (volúmenes del 2017 valorados a precios de 2018) son, respectivamente, Quesos: 35% y 28%; Leche líquida: 17% y 15%; Mantequilla: 0% (es un sub-producto) y 8%; leche entera en polvo: 19% y 13%; leche descremada en polvo: 11% y 5%. Estas estimaciones se realizaron usando: datos de ODEPA, factores de conversión a litros de leche equivalente provistos por OCLA 2018 (Observatorio de Cadena Láctea Argentina) y precios de productos elaborados (en partir de datos de ODEPA y una muestra de precios a consumidor final, en supermercados de Santiago –según precios en Cornershop).
57
Tabla 8: Participación en productos lácteos vendidos en el país (periodo 2010-2016)
Producto Empresa Promedio participación
Queso Gouda*/ Colun [50-60]%
Soprole/Prolesur [30-40]%
Leche Líquida (UHT) Soprole/Prolesur [30-40]%
Colun [30-40]%
Mantequilla Soprole/Prolesur [90-100]%
Leche Entera en polvo
Nestlé [50-60]%
Watt’s [10-20]%
Colun [10-20]%
Soprole/Prolesur [10-20]%
Leche Descremada en Polvo Nestlé [40-50]%
Colun [20-30]%
Fuente: Extracto de Tabla N°4 de FNE, 2018a, p.37. Nota: */: Esta variedad de queso representa en torno al 60-70% del queso producido en Chile.
El hecho que las principales procesadoras interactúen, unas con otras, en una diversidad de
mercados de productos lácteos elaborados, además de su interacción repetida en mercados de
compra de leche cruda, incrementa las posibilidades que estas empresas logren converger hacia
equilibrios con grados más atenuados de rivalidad entre ellas; lo anterior, dado el número de
combinaciones posibles entre premios ofrecidos (e.g. reparto de cuotas de mercado, sin enfrentar
mayor rivalidad) y amenazas de represalia (e.g., guerras transitorias de precios), que podrían
sostener la estabilidad de equilibrios de acomodo, i.e., con menores grados de rivalidad entre las
grandes empresas procesadoras.
Condiciones necesarias para la existencia de un equilibrio de acomodo
Esencial para la existencia de un equilibrio de acomodo es la capacidad de mantener en el tiempo las
condiciones necesarias para que: (i) no exista desvío, desde las conductas de acomodo, por parte de
las empresas en coordinación; (ii) ninguna otra empresa procesadora (incluyendo la posibilidad de
entrada de un nuevo rival) pueda alterar la estabilidad del equilibrio de acomodo; y, además, que (iii)
los productores primarios no puedan alterar el equilibrio. A continuación argumentamos que, en el
caso del mercado de la leche cruda en Chile, estas tres condiciones se cumplen.
La condición (i) se cumplirá en la medida que exista la capacidad de monitorio (mutuo) sobre el
comportamiento competitivo de las distintas grandes procesadoras. Esto se puede lograr a través del
58
conocimiento mutuo de las respectivas Pautas de Pago; y en la medida que las mayores procesadoras
dispongan de capacidad productiva suficiente para amenazar con castigos (‘represalias’) si alguna de
ellas, u otro participante en el mercado relevante, optase por competir más intensamente,
ofreciendo mayores precios de compra al productor primario.
La condición (ii) se cumplirá en tanto las demás procesadoras no tengan capacidad productiva
suficiente como para alterar el actual equilibrio o se les pueda amenazar con medidas de represalia,
suficientemente gravosas, que desincentiven cualquier intento de alteración del equilibrio de
acomodo; incluyendo la capacidad de desincentivar la entrada de nuevos procesadores rivales. Por
su parte, la condición (iii) se cumplirá en tanto los productores primarios estén atomizados y no
dispongan de poder de negociación suficiente para alterar sus precios de venta.
En lo que sigue veremos que los tres grupos lácteos procesadores antes mencionados
(Soprole/Prolesur, Nestlé y Watt´s/Diwatts) han dispuesto, en los últimos 5-8 años, de holguras
productivas importantes, en términos de niveles de capacidad ociosa disponible en plantas
procesadoras de su propiedad. Y esas holguras de capacidad productiva han sido mayores que las
disponibles en el resto de empresas procesadoras (incluida Colun; ver Anexo A6, Gráficos A6.5 hasta
A6.8). Además, cada uno de estos tres grupos lácteos ha tenido a su disposición niveles no
demasiado diferentes de capacidad ociosa en sus plantas (en las principales líneas de procesamiento,
i.e., en la producción de leche en polvo, de quesos y de leche fluida). Esta última característica de la
industria láctea le permitiría, a cada uno de estos tres grupos lácteos, inyectar similares intensidades
de mayor rivalidad en el mercado de compra de leche cruda, en caso que estimasen que ello fuere
necesario. Por lo mismo, similares debieran ser sus incentivos individuales para mantenerse en el
actual equilibrio de acomodo, que les permite mantener una intensidad de competencia más
atenuada entre ellas. En consecuencia, características estructurales de la industria láctea chilena son
compatibles con el cumplimiento de las condiciones (i), (ii) y (iii), precedentes.
Capacidades Ociosas por empresa o grupo procesador lácteo
Calculamos capacidades ociosas (promedio mensual) por planta usando la misma metodología
planteada en Díaz et al. (2014), aunque en nuestro caso sólo consideramos datos de producción
durante los meses de temporada alta de producción (octubre a enero), en cada uno de los años del
periodo analizado (oct. 2002-Ene. 2018; véase Anexo A6).
59
La capacidad de procesamiento (q) máxima del producto lácteo k, en una planta i, durante el mes t se
estima como la máxima producción mensual del producto lácteo k en la planta i, entre los meses
enero de 2002 y el mes t, en este caso considerando todos los meses de cada año y todos los años en
el periodo analizado (2002-2017). Sea entonces y denótese esta capacidad máxima por:
𝑞𝑚𝑎𝑥𝑡𝑖,𝑘 = max{𝑞𝑡
𝑖,𝑘, 𝑞𝑡−1𝑖,𝑘 , … , 𝑞01/2002
𝑖,𝑘 }
A partir de esta estimación se obtiene entonces la capacidad ociosa (denótese CO) para procesar el
producto lácteo k en la planta i, en el mes t, a partir de la siguiente expresión:
𝐶𝑂𝑡𝑖,𝑘 = 𝑞𝑚𝑎𝑥𝑡
𝑖,𝑘 − 𝑞𝑡𝑖,𝑘
Esta estimación se realiza para cada una de las plantas de las empresas que recepcionaron leche en
Chile y produjeron el producto lácteo k, durante el año 2017. Luego se suman las capacidades ociosas
así calculadas a nivel de cada empresa, o grupo lácteo, para obtener la capacidad ociosa total por
empresa, o grupo lácteo, para cada producto k. Para comparar entre empresas los niveles estimados
de capacidad ociosa, 𝐶𝑂𝑡𝑖,𝑘 se expresa en litros o kilos del producto k.
Estas estimaciones se realizaron para tres categorías de productos lácteos: leche en polvo, quesos y
leche fluida. Estas categorías de producto han representado en años recientes, a nivel del mercado
nacional total, los mayores volúmenes de procesamiento de leche cruda y también los mayores
valores de venta anual.66
Los siguientes Gráficos, 7 y 8, reportan los resultados para todas las plantas que produjeron leche en
polvo durante meses de temporada alta en los años 2015 a 2017. En el Anexo (A6) se reportan los
gráficos correspondientes a las otras dos categorías de productos lácteos. Para cada categoría de
producto se reporta el nivel de capacidad ociosa (CO), promedio mes, de las plantas y empresas
consideradas en cada gráfico. Así, el Gráfico 8 reporta los niveles de CO (en MM kilos de leche en
polvo) para el total de plantas procesadoras de propiedad de los tres grupos lácteos Nestlé, Prolesur
y Watt´s. Mientras que el Gráfico 7 reporta, por un lado, los niveles de CO y producción (promedio
mes) del resto de empresas procesadoras con plantas productoras de leche en polvo; junto con, por
otro lado, el nivel agregado de CO (promedio mes) que estuvo disponible, en los meses de
temporada alta del periodo 2015-2017, en el total de plantas bajo propiedad de los grupos lácteos
Prolesur, Nestlé y Watt´s (línea roja).
66 Véase nota a pie de página #62.
60
En el caso de la leche en polvo, la CO que tuvieron disponible las plantas del colectivo conformado
por los grupos lácteos Prolesur, Nestlé y Watt´s, durante 2015-2017 superó claramente a la
capacidad de producción total de cada una de las otras tres empresas procesadoras de leche en
polvo (Surlat, Lactalis y Colun). En este periodo, entonces, el colectivo de esos tres grupos lácteos
podría haber aumentado su producción de leche en polvo en magnitud suficiente hasta
eventualmente captar toda la leche recepcionada, en forma individual, por cualquiera de las otras
empresas procesadoras. En contraste, ninguna de estas otras 3 empresas (Surlat, Lactalis, Colun)
posee, por si sola, capacidad ociosa suficiente para inyectar mayor rivalidad a la industria de manera
significativa; siendo probable, por lo tanto, que estas otras 3 empresas procesadoras sean tomadoras
de precios, o seguidoras de las decisiones que adopten los tres grandes grupos lácteos.
Por su parte, el Gráfico 8 muestra que la CO para producir leche en polvo se encuentra repartida,
desde principios de 2017, especialmente --y en proporciones similares-- entre los grupos Nestlé y
Prolesur. Esto sugiere que, al menos en el caso de estos 2 grupos lácteos, cada uno disponía en el
periodo analizado de una capacidad similar de amenaza, entre sí y también respecto de otras
empresas procesadoras, para efectos de desincentivar desvíos unilaterales desde estrategias de
rivalidad compatibles con un equilibrio de mercado con intensidad atenuada de competencia.
Gráfico 7: Capacidades ociosas de todas las plantas de producción de leche en polvo (Considera sólo meses de temporada Alta: Oct-Ene, 2015-2017)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de ODEPA. Notas: (1) La capacidad ociosa (CO) de las grandes empresas procesadoras, presentada mediante una línea roja, es el promedio por temporada de la suma mensual de las capacidades ociosas de todas las plantas de procesamiento de estas empresas. (2) La planta de procesamiento del Grupo Lactalis en Osorno, utilizada para procesar leche en polvo desde diciembre de 2015, fue utilizada por Mulpulmo hasta febrero del 2012, tras lo cual no se ocupó para procesar leche en polvo por 47 meses. Por el largo periodo de interrupción de la producción, sólo se considera, para efectos del cálculo de la capacidad ociosa de esta planta, el periodo en que Lactalis ha utilizado esta planta (i.e., desde diciembre 2015).
0
1
2
3
4
5
Surlat Lactalis Colun Surlat Lactalis Colun Surlat Lactalis Colun
2015 2016 2017Mill
ones
de
kilo
s de
lech
e en
po
lvo
Producción promedio mensual temporada CO promedio mensual temporada
CO Grandes empresas (Prolesur, Watt's y Nestlé)
61
Gráfico 8: Capacidad ociosa de plantas de producción de leche en polvo
(Considera sólo meses de temporada Alta: Oct-Ene, 2015-2017)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de ODEPA
En el caso de las procesadoras de quesos, el contexto previo se repite. La capacidad ociosa conjunta
de los grupos Prolesur y Watt’s es diez veces mayor a la capacidad productiva total de Quillayes,
cinco veces superior a la de Surlat y Chilolac y tres veces la de Valle Verde (ver Anexo A6, Gráfico
A6.1). Así, tanto Prolesur (que produjo un millón de kilos promedio-mes de quesos en la temporada
alta 2017), como Watt’s (que también produjo en promedio un millón de kilos mensual), por sí solas
y en conjunto, tienen la capacidad de aumentar su producción, ante un eventual crecimiento de las
empresas más pequeñas, para recepcionar volúmenes extras de leche cruda que procesadoras más
pequeñas podrían intentar captar.
Colun, por su parte, ha tenido en los años 2015-2017 una capacidad total de producción superior a
los 3 millones de kilos/mes de quesos. Pero a diferencia de Prolesur y Watt’s, su capacidad ociosa en
los últimos tres años es baja, menor a 10% en el 2015 y 2016 (270 y 310 mil kilos/mes) y menor a 4%
en el 2017 (120 mil kilos/mes). Por tanto, en esta categoría de productos lácteos Colun no tiene
mayores holguras productivas para incrementar su actual volumen de recepción de leche cruda.
En el caso de la leche fluida (ver Anexo A6, Gráficos A6.3-A6.4) sólo operan cinco empresas
procesadoras: Colun, Surlat, además de los tres grandes grupos procesadores (Nestlé, Soprole y
Watt’s-Diwatts). En esta categoría de producto, el nivel de capacidad ociosa agregada de los tres
grandes grupos procesadores (9.1 millones de litros/promedio mes durante la temporada alta 2017;
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62
Gráfico A6.3) es menor a la capacidad total de producción de Surlat y de Colun. Y en el caso de Surlat,
esta empresa además tiene capacidad ociosa disponible que es superior a la capacidad ociosa de
cada una de las grandes empresas por separado. No obstante, la capacidad ociosa agregada de los
tres grandes grupos lácteos en esta categoría de producto (en torno a 9 mills. de litros/promedio-
mes durante la temporada alta de 2017; Gráfico A6.4) supera a la capacidad ociosa a disposición de
Surlat y Colun.
En resumen, en cada una de las principales categorías de productos lácteos procesados se observan
holguras significativas de capacidad productiva, durante los últimos años, a disposición del colectivo
de los tres grandes grupos lácteos procesadores; incluso durante los meses de temporada alta de
recepción de leche cruda. Por lo que, en caso que fuese en su propio beneficio, este grupo de
procesadores no enfrentaría restricciones relevantes de capacidad para recepcionar mayores
volúmenes de leche, respecto de los adquiridos en años recientes. Por otro lado, en los últimos 10
años el volumen de procesamiento y recepción de leche cruda se ha estancado; mientras que el
aumento en la demanda nacional de productos lácteos ha sido satisfecho, crecientemente, a través
de la importación de productos lácteos. Este conjunto de evidencias es compatible con la existencia
de un equilibrio de acomodo entre los tres grandes grupos lácteos procesadores; y a la vez señala
desafíos de competitividad internacional para algunos segmentos de la industria lechera nacional
(productores primarios).
La asimetría en los poderes de negociación entre productores primarios atomizados y las grandes
empresas procesadoras, y el riesgo asociado de conductas anticompetitivas por parte de estos
grandes procesadores, aspectos ambos que resultan de la actual estructura del mercado lácteo
nacional, implican desafíos pendientes para políticas públicas que ayuden a (i) fomentar mayor
competencia entre las grandes procesadoras y (ii) al fomento efectivo y competitivo de asociatividad
entre productores primarios y su integración contractual con segmentos de procesamiento y
comercialización de productos lácteos elaborados.
5. Cooperativas Lecheras
La industria láctea chilena ha impulsado múltiples iniciativas de asociatividad desde los años 1920s.67
Sin embargo, en las últimas décadas los emprendimientos de asociatividad en los segmentos de
67 En Chile las primeras cooperativas datan de 1929 (Bioleche) y 1930 (CALO). En 1977 había en Chile 10 cooperativas que controlaban 39% del mercado de recepción de leche cruda (Olivares 2011). En los 1980s,
63
producción primaria68 y procesamiento de leche cruda se han reducido; de hecho, varias
cooperativas lecheras han quebrado o han sido vendidas. Como se mostró en la Tabla 5, al año 2018
sólo operan dos cooperativas que producen y procesan leche cruda (Colun y Chilolac). Varios otros
proyectos de asociatividad lechera han dejado de operar o han cambiado de controlador. Por
ejemplo, Cafra dejó de procesar leche (junto a Feria de Osorno S.A) en el 2009; la procesadora
Bioleche vendió el 2015 su patrimonio, por problemas financieros, a la italiana Granorolo; mientras
que los productores de leche agrupados para procesar a través de Lácteos Surlat S.A. vendieron su
participación, también por problemas financieros, a la española Kaiku (filial del grupo suizo Emmi AG;
ver Tabla 4).
A pesar de que actualmente existen nuevas iniciativas asociativas, como los casos de Campos
Australes69 y Futurocoop70, y que la asociatividad ha sido señalada en forma reiterada, tanto por
miembros del gremio, la FNE y también por el actual Ministro sectorial71, como un aspecto clave para
desarrollar la industria lechera chilena, persiste aun debate sobre controversias asociadas a reglas
legales que condicionan el contexto de desarrollo de las cooperativas lecheras en Chile.
Por ejemplo, en años recientes Colun ha sido criticada por empresas procesadores rivales, que no
están organizadas como cooperativa, en relación con los beneficios tributarios que Colun
regularmente recibe por el hecho de ser cooperativa (más detalles en Anexo A3). Según los críticos
junto a los cambios en el modelo económico del país, se redujo la participación de las cooperativas en el procesamiento: CALS se desvinculó de Soprole; Bioleche dejó de procesar por problemas económicos y empezó a vender su producción; y CALO fue adquirida por Watt’s (en 1981). 68 Algunos ejemplos de cooperativas que continúan funcionando en este segmento son CAFRA, que provee el servicio de control de la producción lechera a nivel predial, CALS, que vende insumos agropecuarios, o COOPRINSEM, que provee servicios de inseminación artificial, control de rebaño, servicios veterinarios, entre otros. 69 Para una descripción del proyecto y la opinión de la Sociedad agrícola y ganadera de Osorno (SAGO) ver https://sago.cl/campos-australes-va-procesar-la-leche-manuka-no-se-va-incorporar/ y https://sago.cl/comienza-venta-acciones-campos-australes/. Este proyecto busca desarrollar una cooperativa de productores para integrarse hacia el procesamiento. 70 Para una descripción del proyecto ver http://www.economiaynegocios.cl/noticias/noticias.asp?id=503533. Esta nueva cooperativa agrupa a productores con una generación potencial total de 115 millones de litros de leche anuales y que disponen de 23.100 vacas en ordeña y 16.540 hectáreas de predios para producción lechera en el sistema de pastoreo. Esta capacidad de producción es cercana a la de la mayor productora de leche cruda en Chile (Manuka) y proyectan instalar una planta procesadora de leche en el corto plazo con el fin de comercializar sus productos con su propia marca 71 Por ejemplo, ver entrevista del 27/08/2018 al Ministro de agricultura Matías Walker http://www.emol.com/noticias/Economia/2018/08/27/918254/Impulsar-cooperativas-lecheras-y-aprovechar-genetica-de-carnes-Los-proyectos-del-Minagri-para-expandir-canasta-exportadora.html; la entrevista a Eduardo Schwerter, presidente de FEDELECHE en El Mercurio, “El peso del sector productor de leche ha bajado mucho con el cierre de las lecherías”, 19/07/2018, p.B14; y El Mercurio, “Modelo asociativo gana fuerza en sector lechero tras recomendaciones de fiscalía Económica”, 09/05/2018, p.B7.
64
de Colun, estas ventajas tributarias le habrían permitido convertirse en la mayor receptora de leche
cruda en el país. Bajo el prisma de esas opiniones críticas, sobre la ventajas tributarias a favor de
entidades competidoras organizadas como cooperativas, existiría entonces en Chile una situación de
“competencia desleal” en la industria del procesamiento de leche.72
Otra área de debate, también relacionada a temas de libre competencia, es si las actuales exenciones
tributarias a favor de entidades productoras organizadas como cooperativas, les entregan a tales
entidades ventajas competitivas artificiales y que son indeseadas desde el punto de vista de la libre
competencia. O si, a pesar de la ventaja competitiva artificial así creada, tal asimetría en el
tratamiento tributario puede justificarse, desde el prisma del bien jurídico de defensa de la libre
competencia, como un mecanismo de incentivos deseable, como un instrumento para contrarrestar
otras fuentes de riesgos anticompetitivos en la industria láctea chilena.
Para poder analizar estos temas, en lo que sigue de esta sección nos focalizamos en analizar dos
áreas centrales de controversia: (a) problemas (de ineficiencia económica) asociados a las actuales
reglas legales que condicionan las estructuras de gobierno corporativo de las cooperativas en Chile y
las limitaciones resultantes para el financiamiento de cooperativas; y (b) efectos sobre la libre
competencia en la industria láctea, relacionados a los beneficios tributarios asignados por Ley a las
cooperativas en Chile.
Gobierno corporativo y financiamiento de cooperativas
De acuerdo a la Ley chilena de cooperativas: (a) un socio no puede tener más del 20% del capital de
la cooperativa y (b) para efectos de la toma de decisiones en la Junta General de Socios (la instancia
de decisión suprema en una cooperativa), cada socio posee sólo un voto, sin importar el monto de
capital que haya aportado a la cooperativa; llamemos a esta regla “1 socio, 1 voto” o {1S, 1V}. Estas
dos reglas dificultan la formación de una coalición dominante de socios para ejercer control sobre las
decisiones de la cooperativa. Por lo mismo, estas reglas dificultan la resolución de conflictos al
72 Las siguientes noticias son ejemplos del desarrollo de esta área de controversia: La Consulta de Watt’s ante la FNE (ingresada el 4/06/2018): http://www.fedeleche.cl/ww4/index.php/noticias/todas-las-noticias/3760-watt-s-acusa-de-competencia-desleal-a-colun-y-empresa-defiende-su-modelo; respuesta de Colun sobre este tema en diario El Pulso (15/05/2018): https://www.latercera.com/pulso/noticia/colun-cooperativas-productores-no-podrian-subsistir-tipo-asociacion/164989/; ver también: “Colun duplica su crecimiento en recepción de leche y actores debaten sobre razones del alza”, (El Mercurio 13/08/2018, B16); El Mercurio, “Impuestos a Cooperativas abren polémica y surge propuesta de limitar sus beneficios”, 17/08/2014, p. B9 y B10; El Mercurio, “Guerra de la leche escala: Watt’s intensifica lobby para que reforma tributaria termine con exenciones a cooperativa Colun”, 19/08/2018, p.B11.
65
interior de la cooperativa. Por otro lado, las cooperativas disponen de menor flexibilidad legal, en
relación con otras figuras jurídicas societarias, para modificar la estructura de su gobierno
corporativo.
En este contexto legal, dos tipos de problemas destacan en el conjunto de dificultades relacionadas a
las reglas de gobierno corporativo permitidas hoy en Chile para desarrollar iniciativas de
asociatividad vía cooperativas.
Primero, al igual que en la organización de empresas capitalistas modernas, en las cooperativas
también surgen problemas del tipo “Agente/Principal”, cuando se busca alinear los incentivos de los
socios (dueños del capital) de la cooperativa con los incentivos de los agentes a cargo de administrar
la organización. En el caso de las cooperativas, producto de la regla {1S, 1V}, además se agrega el
problema de posibles des-alineamientos entre los incentivos relevantes para socios propietarios y
para socios directores.
Dada la regla {1S, 1V}, un socio con un mínimo de capital en la cooperativa tendrá un voto en la Junta
General de Socios, al igual que otro socio con mayor proporción del capital total de la cooperativa.
Además, el primer tipo de socio podría ser elegido como miembro del Consejo de Administración.73
Sin embargo, en tanto los montos de capital invertido sean heterogéneos entre distintos socios,
también lo serán los riesgos relevantes para cada socio.
En este contexto de gobierno corporativo puede ocurrir que los objetivos de distintos socios de una
misma cooperativa no estén alineados, i.e. que sus objetivos no sean coincidentes. Podría ocurrir que
un socio tenga más información sobre la gestión de la cooperativa y también más poder de decisión
que otro socio, a pesar que el primero tenga menos capital invertido en la cooperativa y enfrente
riesgos más acotados. Esto generará problemas de incentivos entre socios con disímiles montos de
capital invertido, lo que tiende a desincentivar inversiones de mayor monto, dado el riesgo de no
tener control sobre la toma de decisiones.
Un segundo problema de fondo se relaciona con los mecanismos disponibles para resolver conflictos
al interior de una cooperativa. En una sociedad anónima, la disidencia de un determinado grupo
(e.g., minoritario) de socios se puede resolver a través de la salida de esos socios de la empresa,
mediante la venta de sus acciones. En el caso de sociedades anónimas es probable que exista un
mercado secundario con mayor liquidez, relativo al caso de una cooperativa, para realizar
73 Entidad que tiene a su cargo la administración superior de los negocios de la cooperativa y que la representa.
66
operaciones de compraventa de derechos accionarios. En el caso de las cooperativas en Chile la
decisión de salida de un socio implica resolver mayores dificultades que en la salida como socio de
una sociedad anónima. Por lo tanto, en una cooperativa una mayor proporción de los conflictos se
deben resolver entre los mismos socios y dentro de la propia cooperativa, lo que aumenta los costos
de transacción y dificulta la toma de decisiones.
Varias razones explican las mayores dificultades que enfrenta el socio de una cooperativa en Chile en
el caso de optar por salirse de la cooperativa: (i) La Ley establece que no se pueden realizar
devoluciones de cuotas de participación en la cooperativa, a menos que previamente se hayan
realizado aportes de capital equivalentes a la devolución de capital solicitada por el socio saliente
(ver Anexo A3). Por otro lado, (ii) no existen mercados secundarios, ni formales ni con profundidad o
liquidez suficiente, para transar cuotas de participación en cooperativas. Contribuye a esto que con
frecuencia distintas cooperativas establecen condiciones idiosincráticas de entrada. Además, (iii) en
Chile no existe un registro público obligatorio de socios (“cooperados”) de cooperativas. Como
resultado, las cuotas de participación en una cooperativa suelen ser menos líquidas y por tanto más
difíciles de transar que acciones en una sociedad anónima. Adicionalmente, (iv) en el caso de
cooperativas lácteas, el socio es típicamente un productor que entrega su producción a la
cooperativa, para su procesamiento y posterior venta. Por lo tanto, la decisión de salida de un socio
productor desde la cooperativa implica un conjunto de costos adicionales asociados al cambio de
procesadora (ver Sección 3).
El cooperativismo se utiliza para aunar el trabajo y el capital de sus socios, para realizar lo que por sí
solos no podrían realizar de forma similar. En el caso del procesamiento de leche, se requiere de
montos significativos de inversión inicial. Sin embargo, dados los distintos requerimientos que la Ley
impone al gobierno y funcionamiento de las cooperativas en Chile, obtener el capital requerido
puede constituirse en un desafío difícil de resolver para productores que quieran asociarse para estos
fines (Andrews 2015).
En la Sección 6 de este trabajo se presentan nuestras recomendaciones sobre cambios que
sugerimos para lograr mejoras en el funcionamiento de los gobiernos corporativos de las
cooperativas lácteas en Chile.
67
Beneficios Tributarios de las Cooperativas
En los últimos años ha surgido controversia sobre dos aspectos de la tributación que aplica a las
cooperativas en Chile. Primero, se ha debatido si los beneficios tributarios que reciben las
cooperativas, en particular aquellas como Colun con volúmenes significativos de ventas, generan un
problema de competencia desleal, al entregar una ventaja ‘artificial’ de competencia sólo a un
segmento de productores en la industria láctea, sea que pensemos en la rivalidad entre agentes
procesadores o entre productores de leche cruda (en este último caso, cooperados versus no
cooperados).
Segundo, también ha surgido debate sobre la interpretación de parte de los beneficios tributarios
que la Ley chilena entrega a las cooperativas; en particular, respecto de:
(i) ¿En qué casos es válido aplicar, y cómo se puede fiscalizar su correcta aplicación, el concepto
de “operaciones de la cooperativa con terceros (i.e., no socios de la cooperativa)”? La
relevancia de este tema es que los remanentes (utilidades) que se derivan de este tipo de
operaciones sí están afectos al pago de impuesto a la renta74 por parte de la cooperativa (i.e.,
impuesto de primera categoría) y por parte de los socios, en el caso que tales excedentes sean
distribuidos a los socios (en este caso, a través del pago del impuesto global complementario);
y
(ii) Si los socios de una cooperativa tributan, o no, impuesto a la renta por los excedentes (de la
cooperativa) distribuidos a ellos y que provengan “de operaciones entre la cooperativa y sus
socios”. Respecto de este punto, en los años 2014 y 2015 la Corte Suprema se ha pronunciado
a favor de la interpretación realizada por las cooperativas: los cooperados no tributarían,
ningún tipo de impuesto a la renta, por los excedentes provenientes de operaciones entre la
cooperativa y sus socios.75 No obstante, el SII ha defendido, a través de varias resoluciones (las
más recientes, del año 2017), la interpretación contraria. Para más detalles sobre esta
controversia, véase el Anexo A3.
74 De hecho, ha surgido controversia sobre algunas operaciones de cooperativas que habrían ocurrido con terceros pero que en definitiva son contabilizadas como operaciones con cooperados, evitándose de esta forma el pago de impuesto a la renta. 75 Por ejemplo, véase la siguiente sentencia de la Excma. Corte Suprema (Segunda Sala): Sentencia causa Rol N°31.978-2014. “Ley general de cooperativas – Artículos 51 y 52 Tributación de excedentes de cooperativas – Operación de excedentes de cooperativas – Operaciones habituales”, 14 de mayo de 2015. Recuperado de: http://www.sii.cl/normativa_legislacion/jurisprudencia_judicial/otras_normas/2015/otras_normas2015.htm.
68
En lo que sigue nos focalizamos en analizar el tema de eventuales problemas de libre competencia,
como resultado de los beneficios tributarios entregados a las cooperativas en Chile.
Ventajas Tributarias de las Cooperativas
Una cooperativa lechera puede pagar un menor precio por la leche cruda que recepciona desde sus
productores cooperados, relativo al precio que pagan procesadores que no están organizados
mediante una cooperativa. Esto por cuanto el productor primario que es socio de una cooperativa
recibirá ingresos extras a través de los excedentes logrados en la fase de procesamiento. De esta
forma, el ingreso unitario total, por litro de leche entregado, que recibe un socio productor es
esperable que tienda a igualarse76 con al ingreso unitario total que reciben productores que entregan
leche, de calidad equivalente, a procesadoras que no son cooperativas. No obstante lo anterior, es
un hecho que los productores cooperados en la práctica sí reciben un ingreso unitario (por litro de
leche entregado) mayor al entregar su leche a una cooperativa, versus el caso de productores que
aprovisionan a procesadoras que no son cooperativas; y esto, debido a los beneficios tributarios que
entrega la Ley General de Cooperativas. Ilustremos este argumento con un ejemplo sencillo.
Supongamos que existen tres empresas procesadoras igualmente eficientes pero con diferentes
estructuras de propiedad: una sociedad anónima (llamémosla SA), una sociedad anónima en donde
los productores son los accionistas (SAP) y una cooperativa (Coop). Si suponemos que (i) el precio de
mercado de venta de leche cruda es 230 $/litro, (ii) no existe ningún otro costo de producción (ni de
producción de leche cruda ni de procesamiento de ella) y (iii) existe competencia perfecta entre las
empresas procesadoras y por tanto éstas obtienen cero utilidades (sobre-normales), entonces SA
pagará a los productores 230 $/lt adquirido de leche cruda. Además, dados los supuestos (ii) y (iii), el
sector de procesamiento no aportará ninguna renta relevante para efectos de las comparaciones por
realizar entre nuestros tres tipos de empresas procesadoras.
Tanto los productores socios de SAP como los de Coop recibirán ingresos a través del precio de
compra de la leche que ellos venden y a través de las utilidades de la empresa procesadora.
Supongamos que Coop decide pagar $200 por litro de leche recepcionada; replicamos así el contexto
actual en Chile, en donde Colun paga menos (por litro de leche cruda recibida) que el resto de las
grandes procesadoras. Para efectos de la comparación, asumamos que SAP también decide pagar lo
mismo, a sus productores socios, que Coop. Sea la tasa de impuesto a la renta (de primera categoría)
76 Esto, con la salvedad de los ‘costos de cambio’ que enfrenta un productor cuando cambia el destino de su producción desde un procesador hacia otra empresa procesadora (Sección 3).
69
igual a 25%. Si el costo de producir la leche cruda fuese 200 $/litro, entonces los productores que
entregan su leche a SA pagarán 7.5 $/lt en impuesto a la renta (utilidad=230-200) lograda mediante
la venta de su leche, mientras que los productores que entregan a SAP y Coop pagarán $0 impuesto
por los ingresos recibidos a través de la venta de su leche.
Como las empresas son igualmente eficientes, SAP repartirá $30 de utilidades77, de las cuales tributa
el 25%, por lo que el productor obtiene 22.5 $/lt a través de este último canal de ingresos. En el caso
de Coop, también obtiene $30 de excedentes, que los reparte entre sus cooperados.78 Pero estos
excedentes no se consideran ingresos afectos al pago de impuesto a la renta (ver Anexo A3), ni como
ingreso de la cooperativa ni cuando se le distribuye a sus productores socios, en tanto esos
excedentes sean producto de operaciones entre la cooperativa y sus socios (independiente de si los
socios tributan por renta presunta o por renta efectiva).
La siguiente Tabla resume el ingreso final (por litro de leche cruda vendido) que recibiría el productor
primario en el caso de entregar su producción a cada una de los tres tipos de empresa compradora
(“Procesadora”) definidos en nuestro ejemplo.
Tabla 8: Ingresos y tributación (por litro de leche) de un productor primario de leche
Ingresos, costos y tributación del productor SA SAP Coop Precio recibido por el productor $230 $200 $200 Costos de producción $200 $200 $200 Pago Impuesto por ingreso a través del precio (25%) $7.5 $0 $0 Utilidades (excedentes) recibidas $0 $30 $30 Impuesto a las utilidades (25% a las S.A.) $0 $7.5 - Ingreso final productor, por litro de leche $22.5 $22.5 $30 Base Imponible para pago del Global Complementario por el productor primario (socio)
$22.5 $22.5 $0
En lo que respecta al Impuesto Global Complementario, la base (renta) imponible en cada caso sería:
(SA): $22,5 (por la renta, neta de impuesto, obtenida vía el precio de compra de la leche) + $0 (por
77 Como el precio de mercado de venta de leche cruda es 230 $/lt, en nuestro ejemplo tanto SAP como Coop pueden re-vender la leche cruda obtenida de sus productores socios, logrando una ganancia de 30$/lt. 78 Según los balances del año 2016 y 2017 de Colun, el Departamento de Cooperativas en resolución Ord. N°3861 del 7 de noviembre de 2016 informó que Colun no debía constituir el fondo de reserva legal equivalente al 18% del remanente. Por lo que en este ejemplo no consideramos la constitución de este fondo que, de no mediar la resolución mencionada, no se podría repartir a los productores socios por cuanto se le considera capital social. La razón de eximir a Colun de esta obligación se debe a que el Departamento de Cooperativas del Ministerio de Economía determinó que por cumplir ésta copulativamente las letras a) y b) del inciso 4° artículo 38, no debe constituir una reserva legal de 18%.
70
utilidad obtenida a través de la empresa procesadora) = $22,5 (en total); (SAP): $0 (vía el precio de
compra de la leche) + $22,5 (por la utilidad lograda cuando SAP revende la leche) = $22,5 (en total); y
(Coop): $0 (vía el precio de compra de la leche) + $0 (por los excedentes logrados cuando Coop
revende la leche) = $0 (en total); esto último, dado que los excedentes logrados a través de
operaciones con los socios no se consideran ingreso renta y por tanto tampoco tributan el Global
Complementario (ver Anexo A3). Por lo tanto, suponiendo que el productor está en el mismo rango
de renta imponible en los tres casos, la situación final es equivalente a la expuesta en la tabla
anterior.
El caso descrito corresponde a un productor que tributa según renta efectiva. En el caso de las
actividades agrícolas, los productores con niveles de ventas totales (productos lácteos y otros) no
superiores a 9000 UF/año pueden tributar según renta presunta.79 Bajo este régimen, el productor
calcula la base imponible para el impuesto de Primera Categoría según el avalúo fiscal de su(s)
predio(s); en cuyo caso los ingresos recibidos por la venta de su producción de leche cruda son
irrelevantes para el pago de este impuesto. Por lo tanto, en el caso de tributación en base a renta
presunta, y para efectos del pago del impuesto de primera categoría, la base imponible es la misma
para los tres tipos de organización considerados (SA, SAP y Coop).
Un productor decidirá a qué procesadora entrega su leche en función del ingreso total (neto de
impuestos) que obtenga, sin importar por cuáles vías obtiene su ingreso.80 Como lo ilustra el ejemplo
previo, y suponiendo un segmento de procesamiento perfectamente competitivo, un productor
lechero integrado verticalmente con una procesadora que es sociedad anónima no recibirá ningún
ingreso extra, respecto del caso en que entrega su leche a un tercero procesador (aunque podría
preferir la integración vertical por razones de estabilidad en sus ingresos), puesto que en ambos
casos pagará el mismo valor final de impuestos. Sin embargo, en el caso de la venta de leche cruda a
una cooperativa, con integración vertical entre la producción primaria y la fase de procesamiento, el
79 En las actividades agrícolas un contribuyente puede optar por pagar el Impuesto de Primera Categoría en base a renta presunta en tanto, entre otras condiciones, sus ventas o ingresos anuales totales, gravados por el impuesto de primera categoría, no exceden las 9.000 U.F. (para esto se considera la totalidad de los ingresos obtenidos por el contribuyente), monto que es equivalente, con UF=$27.300 y precio de la leche cruda =$230, a un volumen anual de ventas de 1,07 mills. de litros de leche (aprox.). 80 En cualquier caso, según cuál sea el canal de recepción del ingreso, pueden existir diferencias temporales en la recepción del ingreso: mientras que el ingreso a través del precio de venta de la leche cruda se recibe a lo largo del año, los ingresos a través de las utilidades (excedentes) de la empresa procesadora se obtienen, en principio, al final del año. Por lo tanto, la indiferencia o no entre distintos canales de recepción de ingresos dependerá del acceso al mercado financiero, para efectos de distribuir los ingresos a través de cada año.
71
productor primario obtiene un beneficio final mayor, fruto de las exenciones tributarias que entrega
la Ley chilena a los remanentes (utilidades) resultantes de operaciones con socios de la cooperativa.81
Dado lo anterior, si la cooperativa fuese igual de eficiente que el resto de procesadores, lo esperable
es que surja demanda por ingresar como socio a la cooperativa.82 En el caso de Colun esta demanda
parece ocurrir.83 Pero en la práctica la ventaja tributaria a favor de Colun, producto de estar
organizada como cooperativa, se ha traducido en que Colun ha crecido de forma orgánica, i.e.
mediante la expansión productiva de sus actuales socios84 (los que han incorporado más tierras y
más vacas de ordeña a la cooperativa), sin que haya ocurrido entrada relevante de nuevos
cooperados.
Efectos sobre la Libre Competencia
Los beneficios tributarios que define la Ley de cooperativas en Chile representan una ventaja legal a
favor de entidades competidoras que se organizan como cooperativa. En el caso de la industria
láctea, la pregunta que entonces surge es: evaluado desde el punto de vista de la defensa y
promoción de la libre competencia en la industria láctea en Chile, ¿es justificable que un tipo
específico de entidad competitiva, i.e. cooperativas lácteas, sea favorecido por este tipo de ventaja
legal de competencia?
Se podrían esgrimir distintas justificaciones para defender la entrega de beneficios tributarios que
favorezcan el desarrollo de cooperativas de pequeños productores. Por ejemplo: (a) para promover
mayor eficiencia económica en la producción de leche, fomentando la asociatividad entre
productores y favoreciendo así lograr economías de escala y ámbito; o (b) para mantener cohesión
social e integridad poblacional en zonas con alternativas productivas limitadas para lograr mayor
81 Estamos suponiendo el caso de operaciones de compraventa de leche cruda entre Coop y productores socios. En este caso los remanentes (de donde salen los excedentes) no se consideran renta para efectos tributarios, según la interpretación hoy vigente de la Corte Suprema (en base a sentencias de los años 2014-2015). Bajo esta interpretación, los ingresos (excedentes) así logrados no son renta y, por lo tanto, no tributan ningún tipo de impuesto a la renta. En consecuencia, nuestro ejemplo aplica tanto a productores lecheros sujetos a tributación de 1ª categoría mediante renta presunta como a aquellos sujetos a renta efectiva. 82 Si la cooperativa fuese menos eficiente que otras entidades rivales, en la producción de leche cruda o en el procesamiento de productos lácteos, las ventajas tributarias a favor de la cooperativa igual le permitirían perdurar, o incluso crecer, en el mercado relevante de competencia. 83 Según opiniones recogidas desde productores lecheros que no son cooperados de Colun. 84 A pesar del aumento en la participación de mercado (a nivel nacional) de Colun, el número de sus socios se ha mantenido básicamente constante en los últimos 8 años: según fuentes de la propia Colun y del Minecon (Registro de la División de Economía Social) en el 2018 el total de socios de Colun estaría entre 730-736; mientras que en el año 2011 el número total de socios era 731 (Reporte de Sustentabilidad de Colun, año 2013).
72
desarrollo social y económico; o (c) para promover objetivos de mayor equidad distributiva. No
obstante, en este trabajo nos focalizamos exclusivamente en analizar la conveniencia, o no, de
mantener la actual estructura de beneficios tributarios a las cooperativas en Chile, desde el punto de
vista de la defensa y promoción de la libre y sana competencia en la industria láctea chilena.
En primer lugar, es un hecho que cooperativas de productores lecheros tienen presencia importante
en la industria láctea a nivel mundial. 85 La asociatividad de productores mediante cooperativas ha
sido una de las formas de enfrentar problemas que son comunes a segmentos atomizados de
productores lecheros: entre otros, escaso o nulo poder de negociación frente a poderes de compra
muy concentrados; limitaciones para lograr acceso competitivo a financiamiento; vulnerabilidad al
enfrentar riesgos comerciales, e.g. asociados a ciclos de precios.
Ya hemos descrito factores estructurales que explican la fuerte asimetría que prevalece entre los
poderes de negociación de grupos atomizados de productores y una industria de procesamiento que
ha ido aumentando su concentración a través de los años. En la producción primaria de leche
prevalecen importantes des-economías de escala, asociadas a tareas de monitoreo, coordinación y
control en predios lecheros más extensos; aunque también existen economías de ámbito en el
acceso a tecnología (mejoras genéticas) y en la provisión de servicios e insumos. Sin embargo, estas
economías de ámbito son difíciles de apropiar cuando se opera con escalas reducidas de producción
lechera. En contraste, en el negocio de elaboración y comercialización de productos lácteos
prevalecen fuertes economías de escala; estas últimas asociadas --entre otros factores-- a fuertes
inversiones en costos fijos hundidos necesarios para crear valores de marca. La apropiación eficiente
de estas fuentes de economías de costos induce a consolidar y operar con escalas muy significativas
de procesamiento.
Lo anterior, junto a la perecibilidad de la leche cruda y otros factores que redundan en inelasticidad
de la oferta de corto plazo de los productores lecheros, implica que los procesadores locales
detentan un fuerte poder de compra a su favor y también desincentivos a invertir en activos aguas
arriba (producción primaria); esto último, dado que su poder de compra les basta para controlar las
decisiones de producción y el reparto de las rentas en la cadena productiva. Esto redunda, como ya
85 Por ejemplo: entre las empresas lácteas más grandes del mundo (según valor de sus ventas) se encuentran las cooperativas Dairy Farmers of America (4° a nivel mundial) de USA, Fonterra (5°) de Nueva Zelandia, Friesland Campina (6°) de Holanda, Arla Foods (7°) de Dinamarca/Suecia, DMK (13°) de Alemania, Sodiaal (14°) de Francia y Agropur (19°) de Canadá (Rabobank, 2018).
73
advertimos, en un contexto de mercado que implica riesgos serios y concretos de ejercicio de
conductas abusivas o discriminación arbitraria por parte de los grandes agentes procesadores.
En consecuencia, aspectos estructurales del mercado de compra de leche cruda nos llevan a concluir
que proveer incentivos tributarios para el desarrollo de cooperativas lecheras constituye un
instrumento de política pública que puede ayudar a limitar los riesgos anticompetitivos derivados de
la atomización de los productores primarios y la fuerte concentración y poder de compra a favor de
las grandes procesadoras.
Por lo tanto, desde la perspectiva de promover una sana y libre competencia de mercado, en nuestra
opinión sí se justifica entregar beneficios tributarios a las cooperativas lácteas, manteniendo así
incentivos a la asociatividad entre productores de leche cruda.86 Y lo anterior, pensado como un
instrumento de política pública destinado a contrapesar la fuerte asimetría (estructural) en los
poderes de negociación que detentan las grandes procesadoras, en relación con segmentos
atomizados de productores primarios.
Adicionalmente, mediante esta política de incentivo a la asociatividad de productores primarios vía
cooperativas, también se facilita que los productores primarios, en especial los más pequeños,
alcancen mayores niveles de eficiencia productiva, dispongan de mayor certeza al tomar sus
decisiones de inversión y disfruten de mayor predictibilidad sobre las condiciones de recepción de su
producción.
¿Reformas al actual sistema de beneficios tributarios para cooperativas lácteas?
Aceptado el argumento anterior, surgen algunas preguntas adicionales sobre las reglas actuales que
rigen el funcionamiento del sistema de exenciones tributarias a favor de cooperativas en Chile. En
particular, y siempre pensando desde la perspectiva de defensa del bien jurídico de la libre
competencia en la industria láctea: (i) ¿Es conveniente que las exenciones en cuestión se entreguen
en forma permanente e independiente del nivel de desarrollo o éxito productivo ya logrado por una
determinada cooperativa? (ii) ¿Es adecuado que las exenciones tributarias sean igualmente válidas
86 Un debate válido es preguntarse si, aceptada la justificación general para entregar algún tipo de subsidio público a la asociatividad entre productores primarios de leche, subsidiar mediante franquicias tributarias constituye, o no, el instrumento de intervención económicamente más eficiente para lograr este objetivo. Este Informe no aborda esta discusión. En consecuencia, suponiendo como un hecho que existen y continuarán existiendo franquicias tributarias para las cooperativas, se analiza si existe algún área sustantiva de reforma en este tema que pueda apoyar el desarrollo de la industria láctea y a la vez resguardar la libre competencia en esta industria.
74
para todos los socios de una cooperativa, aun cuando existan diferencias muy significativas en las
rentas logradas por distintos socios? (iii) Siendo evidente que las exenciones tributarias a favor de
las cooperativas representan un trato ventajoso y excepcional frente a otros tipos de entidades
competidoras en el mercado relevante, ¿debe existir entonces la obligación, por parte de cada
cooperativa, de resguardar que las condiciones de entrada a la cooperativa, para aceptar el ingreso
de nuevos socios, no sean arbitrarias?
Como punto básico inicial, conviene precisar a qué se refiere el concepto del bien jurídico que
resguarda la libre competencia en los mercados. La idea central es resguardar que la competencia en
el mercado se desarrolle en buena lid, esto es, que quien gane lo haga por mérito y esfuerzo, y no
por trampa, engaño o creando, o aprovechando, una ventaja artificiosa sobre otro rival con igual o
más mérito competitivo. Así, quien gana en la rivalidad del mercado aportará (y no destruirá) valor
neto en el mercado, por sobre otras alternativas disponibles. De aquí entonces que exista una
relación entre la defensa de la libre competencia y la condición deseada que los resultados de
asignación de recursos, producto del intercambio en el mercado, sean económicamente eficientes.
Desde esta perspectiva, la entrega de una ventaja de competencia a un determinado tipo de
competidor (una cooperativa), por la vía de una exención tributaria, necesariamente debe
entenderse como un caso excepcional y que sólo puede justificarse como un contrapeso necesario
frente a otra fuente de distorsión a la libre competencia en el mercado. En la industria láctea, tal
fuente de distorsión a la libre competencia se relaciona con el riesgo de conductas de abuso de
poder de compra o de discriminación arbitraria por parte de las grandes procesadoras, en desmedro
de los segmentos más atomizados de pequeños productores primarios de leche.
Bajo la guía del mismo principio de defensa de la libre competencia de mercado, no parece entonces
conveniente entregar una exención tributaria de forma independiente del nivel de desarrollo o éxito
productivo logrado por la cooperativa. Tampoco parece adecuado definir exenciones tributarias que
sean igualmente válidas para distintos tipos de socios de una cooperativa, cuando existan diferencias
muy significativas en las escalas de ventas y renta económica logradas por distintos tipos (tamaños)
de socios.
Además, dado el carácter excepcional de las exenciones tributarias que la ley entrega a las
cooperativas, y para efectos de reducir el riesgo que estas exenciones terminen creando ventajas
artificiosas (i.e. inadecuadas) de competencia a favor de sólo algunos agentes privilegiados, la
75
fiscalización de la ley de cooperativas debiera ser muy cuidadosa en resguardar que toda cooperativa
no defina o imponga condiciones de entrada a la cooperativa que sean arbitrarias.
Sobre este último punto, la Ley de cooperativas de Chile (DFL 5) incluye algunas indicaciones
genéricas al respecto. Sin embargo, la letra de la Ley en este aspecto es extremadamente general
(véanse los Artículos 1, 6 inciso (e), y 16).87 En consecuencia, en nuestra opinión la Ley de
cooperativas deja espacios para imponer restricciones arbitrarias a la entrada de nuevos socios a
cooperativas. Este problema se podría acotar introduciendo en la ley la obligación que toda
cooperativa deba justificar las restricciones que impone a la entrada de nuevos socios a la
cooperativa. Otra opción sería modificar el texto de la ley de forma que éste sea más explícito en
establecer que las cooperativas no podrán discriminar entre socios incumbentes y nuevos socios
entrantes, cuando las circunstancias y condiciones de producción de unos y otros sean equivalentes.
Un ejemplo de este segundo camino de solución se ofrece en el Recuadro A5.1 (en el Anexo A5 de
este trabajo). Este Recuadro reproduce una parte de la Ley sectorial que permitió en Nueva Zelanda
la fusión entre grandes cooperativas lácteas que dio origen (en el año 2001) al actual Fonterra
Cooperative Group. Entre los principios generales que estableció la nueva Ley, se incluye: “71… (c)
new co-op must not discriminate between new entrants and shareholding farmers whose
circumstances are the same.” [El subrayado es nuestro].
Es esperable que un proyecto de reforma a la Ley de cooperativas chilena constituya una reforma
con una economía política de complejo desarrollo. Es probable que los actuales beneficiarios de las
exenciones tributarias que la ley entrega a las cooperativas en Chile sean numerosos. Y es esperable
que, ante un proyecto de reforma que pudiera limitar tales beneficios, surja oposición desde grupos
de actuales beneficiarios.
87 Art. 1: “[Las cooperativas] deben observar neutralidad política y religiosa,…“ “Deben también tender a la inclusión, como asimismo, valorar la diversidad y promover la igualdad de derechos entre sus asociadas y asociados”. Art. 6: “…El estatuto deberá contener, con sujeción a esta ley y al reglamento, las siguientes menciones mínimas: … (e) Requisitos para poder ser admitido como socio; derechos y obligaciones, y causales de exclusión de los mismos;”. Art. 16: “Las cooperativas podrán suspender transitoriamente el ingreso de socios, cuando sus recursos sean insuficientes para atenderlos. No podrán limitarse el ingreso de socios por razones políticas, religiosas o sociales, sin perjuicio del derecho del consejo de administración de calificar el ingreso de socios.”
76
No obstante lo anterior, no debe perderse de vista que las actuales exenciones tributarias entregadas
por la Ley de Cooperativas pueden estar creando ventajas artificiosas, indeseadas desde el punto de
vista de la libre competencia, a favor de algunos agentes económicos que no cumplan con las escalas
de producción o el contexto de mercado que justifican la entrega excepcional de estos beneficios
tributarios, desde el punto de vista de defensa de la libre competencia. No debe olvidarse que, desde
este punto de vista, la justificación fundamental para la entrega de exenciones tributarias a las
cooperativas es lograr, mediante aquello, contrapesar la presencia de otras fuentes de distorsión o
riesgo que atenten contra la sana y libre competencia de mercado. Por lo tanto, si esas fuentes de
distorsión o riesgos contrarios a la libre competencia no están presentes, o dejan de ser relevantes,
para determinados miembros de una cooperativa, desaparece la justificación fundamental para que
el Estado siga entregando, a esos agentes económicos, las exenciones tributarias definidas a favor de
las cooperativas en Chile.
En la industria láctea chilena existen indicios que al interior de la mayor cooperativa del sector
(Colun) existen cooperados (socios) con tamaños productivos y ventas anuales muy disímiles entre sí.
Fuentes del sector lácteo han descrito que existen alrededor de 50 grandes socios que representan
en torno al 7% del número total de socios de Colun (entre 730-736 socios en total, al año 2018) y que
se llevan en torno al 50% de las utilidades de Colun88, utilidades por las que estos socios no pagan
ningún tipo de impuesto a la renta, según el criterio adoptado, hasta esta fecha, por la Corte
Suprema (al respecto, véase Anexo A3 de este trabajo).
Según datos de la propia Colun (Colun Informa No 240), al año 2017 el valor promedio de las ventas
anuales por socio correspondió a 17000 UF, considerando una muestra de 102 de sus socios
(muestra de entre aquellos socios con al menos 25 vacas de ordeña). Este es un valor intermedio
entre (a) el valor máximo de ventas anuales que permite tributar el impuesto de primera categoría
en base al criterio de renta presunta (9000 UF) y (b) el valor máximo de ventas anuales que definen,
en el sistema del SII, a una empresa como “pequeña” (25000 UF; ver Diagrama 2). Por otro lado,
fuentes del sector lácteo89 estiman que el promedio anual reciente de las ventas brutas (por socio)
de los socios más grandes de Colun sería, al menos, del orden de 40000 UF/año.90 Este es un valor
88 Fuentes de Watt´s citadas en La Tercera, “Watt’s escala pugna con Colun y acusa al Ministerio de Economía”, 8/Noviembre/2018. 89 Por compromiso adquirido por estos autores, no podemos revelar la identidad de estas fuentes. 90 Este valor supone un volumen anual de ventas de leche cruda de, al menos, 4,8 millones de litros de leche. Por otro lado, Colun, en su presentación en la audiencia pública del proceso no contencioso “Consulta de Watt’s sobre las condiciones de recepción y compra de leche fresca”, Rol NC 445-18 (con fecha de 19/12/2018)
77
intermedio entre las ventas anuales máximas que definen, en el sistema del SII, a empresas
“pequeñas” y “medianas” (ver Diagrama 2).
Por otro lado, ya hemos señalado (Sección 2), en base a evidencia analizada en FNE (2018a,b), que
Colun en años recientes no ha competido con las otras grandes procesadoras para agregar nuevos
productores primarios, o nuevos socios, como proveedores a su negocio de procesamiento lácteo. El
crecimiento en la participación de mercado de Colun (a nivel nacional, ver Gráfico 2) se ha logrado a
través del crecimiento de sus socios históricos. Por lo tanto, Colun no ha impuesto presión
competitiva significativa al resto de las grandes procesadoras, en lo que se refiere al mercado de
compra de leche cruda. Así, el crecimiento de Colun no habría generado presión competitiva
relevante para inyectar presión al alza sobre los precios de compra, del resto de grandes
procesadoras, a otros grupos de productores primarios de leche.
Diagrama 2: Valores de ventas brutas anuales y parámetros del SII
En la Sección 6 de este Informe presentamos nuestras recomendaciones sobre las dos áreas
centrales de controversia analizadas en esta sección: i.e. (a) problemas asociados a las actuales reglas
legales que condicionan las estructuras de gobierno corporativo de las cooperativas en Chile y las
limitaciones resultantes para el financiamiento de cooperativas; y (b) efectos sobre la libre
competencia en la industria láctea, relacionados a los beneficios tributarios asignados a las
cooperativas en Chile.
en sede del TDLC, señaló que 2% de sus miembros (~15 cooperados) tuvo ventas superiores a 100.000 UF en el año 2017, mientras que 10% (~73 cooperados) tuvo ventas entre 25.000 y 100.000 UF.
78
6. Recomendaciones
En esta Sección presentamos nuestras recomendaciones sobre un conjunto de medidas orientadas a
mejorar el funcionamiento y resguardo de la libre competencia en la industria láctea chilena.
(6.1) Gobierno Corporativo de las Cooperativas
a) Para evitar los problemas asociados a la regla de participación en cooperativas bajo el actual
principio obligatorio de “1 Socio, 1 Voto”, problemas que se reflejan en dificultades para la
toma de decisiones colectivas económicamente eficientes y en incentivos menguados para
invertir a través de una cooperativa, recomendamos evaluar la opción de un cambio legal que
permita que un sistema de voto proporcional se pueda establecer vía Estatutos de la
cooperativa. Para reducir la posibilidad que un grupo reducido de socios obtenga el control del
gobierno corporativo de la cooperativa, en la reforma legal se puede establecer un número
máximo de votos por socio o bien un porcentaje máximo de los derechos totales de voto que
un mismo socio puede tener.
b) Para favorecer el desarrollo de un mercado secundario más líquido y más eficiente, en el
intercambio de cuotas de participación en cooperativas, se recomienda:
(b1) crear un Registro de acceso público y actualizado sobre los socios de las cooperativas en
Chile, en donde se informe sobre las cuotas de participación de cada socio, por
cooperativa.
(b2) [Para flexibilizar los costos de salida desde una cooperativa, asociados a la exigencia
legal de que no se pueden realizar devoluciones de cuotas de participación en la
cooperativa, a menos que previamente se hayan realizado aportes de capital
equivalentes a la devolución de capital solicitada por el socio saliente]: permitir que,
mediante los Estatutos de la cooperativa, se pueda separar (i) la transferibilidad de los
derechos de voto del socio de una cooperativa de (ii) la transferibilidad de los derechos
económicos asociados a algunas de las cuotas de participación de ese socio.
Como ejemplo al respecto, véase en el Anexo A5 el caso del Fonterra Shareholders Fund
(en Nueva Zelanda) a través del cual los miembros de Fonterra pueden vender los
derechos económicos de algunas de sus cuotas de participación. De esta forma se
permite que: por un lado, los socios de Fonterra pueden obtener en el presente parte
79
del valor económico de su participación en la cooperativa, sin vender sus derechos de
voto; y por otro lado, que inversionistas independientes (no productores proveedores
de Fonterra) pueden participar en los retornos económicos logrados por Fonterra.
(6.2) Exenciones tributarias (impuesto a la renta) a favor de las cooperativas
a) Como principio general y desde la perspectiva de resguardar el bien jurídico de la libre
competencia, hemos argumentado que nos parece justificado el subsidiar iniciativas de
asociatividad, incluyendo cooperativas, entre productores primarios de leche cruda; en
particular cuando la asociatividad involucra a pequeños productores. Y esto como una medida
de contrapeso, a favor de los productores primarios, frente al riesgo de abuso o discriminación
arbitraria por parte de las grandes empresas procesadoras. Además, esta política de subsidios
favorece que los productores primarios, en especial los más pequeños, logren mayor eficiencia
productiva, dispongan de mayor certeza al tomar sus decisiones de inversión y disfruten de
mayor predictibilidad sobre las condiciones de recepción de su producción.
b) Este Informe asume que el subsidio a la asociatividad entre productores primarios de leche
continuará ocurriendo a través de la actual política de exenciones tributarias a favor de las
cooperativas de productores lecheros. No se discute si esta política de subsidios, vía
exenciones tributarias, es o no el instrumento más eficiente para alcanzar el objetivo deseado
de política pública. En este contexto, se analiza si existe algún área sustantiva de reforma en
este tema que pueda mejorar el desarrollo de la industria láctea y resguardar la libre
competencia en ella.
c) Considerando el carácter excepcional de los beneficios tributarios que la ley entrega a las
cooperativas en Chile, recomendamos analizar la posibilidad de introducir reformas a la Ley de
cooperativas y a su fiscalización de forma que:
(c1) El acceso a las exenciones tributarias, asociadas a la Ley de cooperativas, quede acotado
en función de un máximo de ventas anuales del cooperado que sea favorecido por estos
beneficios. La sugerencia es que la exención tributaria aplique sólo hasta un máximo de
ventas anuales por cooperado (a la cooperativa). Excedido este límite, los excedentes
incrementales de la cooperativa, correspondientes a mayores valores de ventas del
cooperado a la cooperativa, debieran pagar el correspondiente impuesto a la renta.
80
El objetivo de esta medida es focalizar la política de subsidios en los socios de
cooperativas que por sí solos, o en asociatividad con otros productores primarios,
enfrentan riesgos serios y concretos de abuso o discriminación arbitraria por parte de las
grandes procesadoras. En el caso de grandes productores lecheros es muy probable que
este tipo de riesgos pierda relevancia, dado el poder de negociación que debiera estar
asociado con mayores escalas productivas y mejor calidad de producción.
(c2) El texto de la ley de cooperativas y su fiscalización sean claros y efectivos en resguardar
que las cooperativas no impongan condiciones arbitrarias de entrada. Para esto,
recomendamos que las cooperativas deban justificar las restricciones que imponen a la
entrada de nuevos cooperados. El objetivo de esta medida es reducir el riesgo que las
ventajas de competencia asociadas a las exenciones tributarias de las cooperativas, sean
aprovechadas por productores que discriminen de forma arbitraria, creando barreras
inadecuadas de entrada, respecto de quiénes pueden ser miembros de la cooperativa.
d) Además, recomendamos que la FNE mantenga un programa de fiscalización periódico, e.g.
cada tres o cinco años, sobre la evolución de las condiciones de competencia en la industria
láctea chilena. Y esto, dados los riesgos estructurales de problemas de libre competencia que
prevalecen en esta industria y para resguardar que las exenciones tributarias entregadas a las
cooperativas no produzcan ventajas espurias de competencia en esta industria.
(6.3) Opacidad en la determinación de precios de compra de leche cruda
Para mejorar los actuales problemas de opacidad en la información disponible sobre la
determinación de los precios de compra de leche cruda, sugerimos:
a) Que las actuales principales empresas procesadoras, obligadas a publicar sus Pautas de
Compra, deban explicitar, publicándolo en sus respectivas Pautas, cada una de las distintas
fuentes de pagos y beneficios disponibles para los productores de leche cruda, incluyendo las
diferencias según el volumen recepcionado de leche desde el productor. En la práctica esto
equivale a cumplir cabalmente con la letra y el espíritu de las obligaciones de información
impuestas por la Sentencia N0 7 del TDLC (2004). En este sentido, y siendo más específicos,
recomendamos que se publiquen en las respectivas Pautas de Pago:
81
(a1) los valores paramétricos y el algoritmo de cálculo del precio base de la leche cruda, para
entregar a los productores lecheros mayor predictibilidad sobre los precios futuros de
compra;
(a2) los valores paramétricos y el algoritmo de cálculo usado para determinar los distintos
pagos vía bonos; y
(a3) cuáles son los distintos beneficios disponibles, y las condiciones exigidas para obtenerlos,
para productores que decidan operar bajo contrato formal (escrito) con la respectiva
procesadora;
b) Además, sería recomendable que cada una de las principales empresas procesadoras lácteas,
obligadas a publicar sus Pautas de Compra, deba justificar91 ante la FNE, como mínimo una vez
por año, los valores paramétricos y algoritmos de cálculo que han usado para determinar sus
precios base de pago y la estructura de pagos mediante bonos. Esta información permitiría que
la FNE pueda supervisar, para resguardar la libre competencia, las estructuras de incentivos
elegidas para determinar las condiciones de compra de leche cruda; y
c) Que cada una de las principales empresas procesadoras lácteas (Colun incluida) deba informar
a la FNE, una vez por año, el listado de los productores lecheros con los cuales cada empresa
procesadora opera bajo contrato (en el case de Colun, el listado de sus cooperados), indicando
el volumen de leche entregado por cada productor, en lo que lleve transcurrido el año
corriente y en cada uno de los dos años precedentes. Esta información permitiría que la FNE
implemente estrategias de fiscalización sobre el funcionamiento del mercado de contratos de
aprovisionamiento de leche cruda.
(6.4) Asimetría, entre procesadoras, en la exigencia de publicar Pautas de Pago
Sugerimos mantener la actual exigencia de publicación de Pautas de Pago para los tres grandes
grupos lácteos procesadores hoy afectos a esta exigencia, sin extender esta obligación ni a Colun ni al
resto de procesadoras de menor tamaño. No obstante, en el punto precedente de recomendaciones
hemos indicado nuestras sugerencias sobre precisiones adicionales de información que deben ser
91 Como ejemplo de una equivalente exigencia de justificación, véase el Anexo (A5) respecto de las exigencias regulatorias que se han impuesto a Fonterra; esta cooperativa controla algo más del 80% del mercado lácteo en Nueva Zelanda y actualmente está sujeta a un esquema de cuasi-tarificación del precio base de compra de leche cruda (según un modelo de tarificación para empresa eficiente).
82
parte de la obligación de publicar Pautas de Pago por parte de los tres grandes grupos lácteos
procesadores.
Por otro lado, es cierto que la obligación de publicar Pautas de Pago a estos grandes grupos lácteos
procesadores aumenta el riesgo de colusión entre las grandes empresas procesadoras. Para reducir
este riesgo, sin perjudicar la información disponible para los productores primarios sobre condiciones
de compra de su producción lechera, concordamos con la propuesta de Agostini (2018) y del
abogado Tomás Menchaca, presentada en la audiencia pública en sede del TDLC del proceso no
contencioso “Consulta de Watt’s sobre las condiciones de recepción y compra de leche fresca”, Rol NC
445-18 (con fecha 19/12/2018), en el sentido de recomendar:
a) que ODEPA publique la información histórica sobre volúmenes de recepción de leche y de
producción según líneas de elaboración, actualmente publicada a nivel de cada planta
procesadora, de forma más agregada, para que así no sea posible identificar a cada empresa
competidora. Y, adicionalmente, que ODEPA publique esta información con al menos un
semestre de desfase a la publicación de las Pautas de Pago.
83
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Anexos
(A1) Causas, ante el TDLC, relacionadas a la industria láctea
Cuadro A1.1: Resumen de causas ante el Tribunal de defensa de la libre competencia
Rol Fecha de inicio Carátula No contenciosos
NC-445-2018 04-06-2018 Consulta de Watt’s sobre las condiciones de recepción y compra de leche fresca
NC-385-2010 26-11-2010 Consulta de Nestlé Chile S.A. relativa a la operación de concentración de Nestlé Chile S.A. y Soprole Inversiones S.A.
NC-384-2010 01-06-2010 Consulta de Soprole Inversiones S.A. y Nestlé Chile S.A sobre operación de concentración
NC-342-2009 12-01-2009 Consulta de Fedeleche F.G. sobre información disponible para agentes del mercado lechero
NC-138-2006 29-05-2006 Consulta de Nestlé Chile S.A. sobre alianza estratégica con Soprole S.A.
Contenciosos C-291-2015 22-01-2015 Demanda de Fedeleche contra Soprole S.A. C-284-2014 27-08-2014 Demanda de Fedeleche contra Soprole Inversiones S.A. y otros
C-8-2004 17-04-2004 Avocación en denuncia de Fedeleche por rebaja de precios de compra de leche fresca
C-1-200492 13-06-1996 Requerimiento del Fiscal Nacional Económico y recursos de reclamación de Soprole y Loncoleche, contra el Dictamen N° 1/96 de la Comisión Preventiva Regional IX
En lo que sigue presentamos un breve resumen sobre cada una de las causas reportadas en el Cuadro
(A1.1). Tanto en las causas contenciosas como en las no contenciosas iniciamos el resumen por las
causas más recientes.
92 En relación con esta causa contenciosa, el TDLC emitió en el 2004 su Sentencia N°7/2004.
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Causas No Contenciosas
1. Consulta de Watt’s sobre las condiciones de recepción y compra de leche fresca
Rol: NC-445-2018
Fecha de ingreso: 04-06-2018
Consulta de Watt’s al TDLC relativa a “las condiciones que deben ser cumplidas en los hechos, actos o
contratos relacionados con la recepción y compra de leche cruda y, en especial, con la publicación de
las Pautas de Precio de compra” por parte de empresas procesadoras de leche.
Watt’s pide que se establezcan condiciones igualitarias y no discriminatorias en la publicación de
condiciones de compra, para que de este modo no haya empresas procesadoras capaces de ajustar
sus pagos de manera estratégica tras ver las Pautas de Pago de los demás actores y así obtener
mayores cuotas de mercado.
La FNE aportó antecedentes a esta causa (con fecha 8 de agosto 2018) aduciendo que el fundamento
de la sentencia N°7/2004 del TDLC, que obligó a Soprole, Nestlé y Watt’s a publicar sus Pautas de
Pago, se justificaba a partir de (i) las condiciones de falta de información sobre los precios de compra
y (ii) la concentración del poder de compra que posibilitaba la discriminación arbitraria de precios y el
riesgo de reparto de mercado. Luego de analizar la evolución de la industria láctea desde la época de
la sentencia N0 7/2004 del TDLC hasta la fecha de esta Consulta, la FNE concluye que las condiciones
que justifican la imposición de la obligación de publicar sus Pautas de Pago, para las principales
procesadoras de leche, no habían cambiado, e incluso habían empeorado, con el paso de los años.
Por otro lado, la FNE también argumenta que no tiene fundamento el exigir esta obligación de
publicación a las procesadoras pequeñas, por cuanto éstas actúan como seguidoras (tomadoras) de
precios, dado que no tienen poder de mercado. En este caso, obligarlas a publicar sus precios de
compra no cambiaría en nada relevante el grado de competencia entre procesadoras. Y, sin
embargo, sí aumentaría el riesgo de equilibrios de coordinación entre procesadoras.
Respecto de imponer la obligación de publicación de Pautas de Pago a Colun, la FNE argumenta que
Colun adquiere prácticamente toda la leche que procesa desde sus propios socios, quienes son los
dueños de los activos de Colun. Por lo tanto, Colun no tiene incentivos para abusar o discriminar en
forma arbitraria a sus productores. Además Colun ha declarado contar con pautas de pago, que se
publican en sus agencias, y que son de conocimiento de sus socios y pueden ser conocidas por
cualquier tercero interesado en acceder a la cooperativa (FNE 2018b, p. 56). En consecuencia, la FNE
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argumenta que en el caso de Colun desaparece el sentido de imponer la obligación de publicar las
Pautas de Pago a procesadoras lácteas con poder de mercado.
Por último, la FNE agrega que si bien la publicación de Pautas de Pago por parte de las principales
procesadoras, sin integración vertical hacia la producción de leche cruda, ha reducido el ámbito para
discriminaciones arbitrarias entre productores, “también conlleva efectos y riesgos relacionados a
una mayor coordinación…en las decisiones de los actores dominantes. Por tanto, sería deseable
evaluar…otros mecanismos que no incidan de forma desfavorable en la libre competencia.”
Al momento de la publicación de este Informe, esta causa permanecía en estudio (análisis) por parte
del TDLC.
2. Consulta de Nestlé Chile S.A. relativa a la operación de concentración de Nestlé Chile S.A. y Soprole Inversiones S.A.
Rol: NC-385-2010
Fecha de ingreso: 26-11-2010
Soprole S.A. y Nestlé Chile S.A. sometieron a consulta una operación de concentración entre ellos
consistente en un Joint Venture, cuya finalidad era elaborar, comercializar y vender productos
lácteos, líquidos y refrigerados, quesos, jugos y néctares. Las consultantes expusieron que el objetivo
de la operación era aprovechar las sinergias derivadas de la complementariedad existente entre
ambas empresas, ya que Fonterra, controladora de Soprole S.A., se especializaba en la elaboración
de ingredientes lácteos o commodities y Nestlé Suiza en la producción y comercialización de
productos de valor agregado. Pero el convenio también establecía líneas de negocio que no podían
ser desarrollados por la otra parte ni sus filiales: sólo Soprole podría producir quesos y quesos
untables, mientras que Nestlé leche en polvo básica, leche condensada endulzada, leche evaporada,
crema enlatada, fórmula infantil y leche en polvo con valor agregado.
El 4 de marzo de 2011, a solicitud del TDLC, la Fiscalía Nacional Económica presentó su análisis de la
operación de concentración, señalando que se oponía a la operación ya que ésta tendería a restringir
la libre competencia en los mercados de comercialización de los productos lácteos finales y de
aprovisionamiento de leche cruda debido a un aumento de su poder de compra.
En ese momento, según estimaciones de la FNE, Soprole ejercía liderazgo de precios en la compra de
leche cruda y las otras procesadoras la seguían. Con la operación de concentración, Soprole y Nestlé
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obtendrían una participación de mercado de 57,7% en la recepción de leche cruda (sin considerar a
Colun) y una posición de dominio colectiva en el mercado que les permitiría fijar precios menores.
Por otro lado, según la FNE, existe una elevada escala mínima de procesamiento y las barreras de
entrada a la industria de procesamiento son altas (altos costos hundidos: puesta en marcha, I+D, y
desarrollo de marca) y baja movilidad de productores lecheros), por lo que la amenaza de nuevos
desafiantes es reducida. La FNE también aclaró que las medidas de mitigación propuestas por las
consultadas no eran suficientes para reducir de forma sustancial los riesgos identificados.
El 5 de abril de 2011 Nestlé y Soprole retiraron la consulta ingresada en el TDLC, explicando en un
comunicado de prensa que “no están dadas las condiciones para seguir adelante con el proceso.”
3. Consulta de Soprole Inversiones S.A. y Nestlé Chile S.A sobre operación de concentración
Rol: NC-384-2010
Fecha de ingreso: 01-06-2010
Autos caratulados “Consulta de Soprole Inversiones S.A. y Nestlé Chile S.A sobre operación de
concentración” acumulado a los autos Rol NC-385-10 (más arriba).
4. Consulta de Fedeleche F.G. sobre información disponible para agentes del mercado lechero
Rol: NC-342-2009
Fecha de ingreso: 12-01-2009
Consulta de Fedeleche al TDLC sobre la amplitud de aplicación de la Sentencia N°7/2004 (sobre ésta,
ver lo que sigue, más adelante). Específicamente se pide, primero, aclarar si la medida N°1 del punto
cuatro de la resolución implica la obligación de informar a todo productor lechero o basta con que la
información esté disponible para los productores pertenecientes a la nómina de cada empresa
procesadora. Y, segundo, respecto a las medidas consignadas en los números 1 a 6 del punto cuatro
de la resolución, se pide aclarar si son exigibles sólo para las empresas procesadoras que fueron
parte del procedimiento o para toda empresa que compre leche a los productores de forma regular.
Fedeleche fundamenta su consulta señalando que la Sentencia N°7/2004 creó medidas para
transparentar el mercado de compra de leche, pero a su vez creo una desigualdad de trato entre las
empresas procesadoras. Esto, ya que en el momento de la consulta existirían tres tipos de
procesadoras: i) las que cumplen cabalmente con la resolución (Nestlé, Soprole-Prolesur y Watt’s), ya
que fueron parte de la causa; ii) las que cumplen parcialmente la resolución (por ejemplo, Surlat), de
90
manera voluntaria; y iii) de las que no existe ninguna observancia (por ejemplo, Colun). Esta
diferenciación legal, señala Fedeleche, a la vez de generar un comportamiento competitivo
objetivamente superior entre Watt’s, Soprole y Nestlé, generaría ventajas para aquellas empresas
que no publican sus Pautas de Precios ni tienen que indicar con un mes de anticipación sus cambios
de precios. Por tanto, Fedeleche pide que las medidas, que han contribuido a la competencia en la
industria, se apliquen a todas las empresas y no sólo sea una carga para algunas.
Ante la consulta de Fedeleche, el TDLC resolvió por razones procesales que “atendida la naturaleza
contenciosa de los hechos que fundan la consulta” y que el informe realizado por la Fiscalía Nacional
Económica no aporta mayores antecedentes a la causa, “no existen antecedentes suficientes para
iniciar un procedimiento con el fin de dictar una instrucción de carácter general, sobre la forma en
que las empresas procesadoras de leche deben cumplir las condiciones establecidas en la Sentencia
Nº 7/2004 del TDLC”.
5. Consulta de Nestlé Chile S.A. sobre alianza estratégica con Soprole S.A.
Rol: NC-138-2006
Fecha de ingreso: 29-05-2006
A pocos meses de empezar el proceso en el TDLC, Nestlé Chile S.A. retiró la consulta formulada sobre
la fusión entre ésta y Soprole S.A. en la producción de yogur, postres, jugos y leche líquida, debido a
que no les fue posible concluir la elaboración de un proyecto de convención acabado antes del
vencimiento del plazo otorgado por el TDLC. El Mercurio (27/11/2010, p. B5) señala que la razón
específica fue que las partes no lograron acordar el pago que debía realizar Nestlé a Soprole, ya que
esta última era la compañía que más activos aportaría a la fusión. La causa fue archivada por el TDLC,
el 11 de octubre del 2006.
Causas Contenciosas
1. Demanda de Fedeleche contra Soprole Inversiones S.A.
Rol: C-291-2015
Fecha de ingreso: 22-01-2015
La demandada es acusada de infringir el artículo 3° inciso segundo letra b) del DL 211, y en
consecuencia el artículo 3° inciso primero del DL 211. Específicamente, se acusa a la demandada de
haber ejercido poder de compra de forma abusiva a lo menos desde el año 2006 en adelante.
91
El Tribunal determinó que esta demanda emana directa e inmediatamente de los mismos hechos que
la demanda bajo el rol C-284-2014 (más abajo), diferenciándose exclusivamente por las personas
demandadas. Por tanto, decide suspender la presente causa y acumular los procesos con el fin de
evitar sentencias contradictorias.
2. Demanda de Fedeleche contra Soprole Inversiones S.A. y otros
Rol: C-284-2014
Fecha de ingreso: 27-08-2014
Demanda de Fedeleche contra Soprole, Nestlé y Watt’s. Las demandadas son acusadas de infringir el
artículo 3° inciso segundo letra b) del DL 211, y en consecuencia el artículo 3° inciso primero del DL
211. Específicamente, se acusa a las demandadas de haber ejercido poder de compra de forma
abusiva a lo menos desde el año 2006 en adelante.
La demandante argumentó que estas tres procesadoras poseían 76% de participación en el mercado
de compra de leche cruda, sin considerar a Colun, revelando que éste era un mercado oligopólico.
Esta alta concentración les permitía tener la capacidad de evitar la compra competitiva de leche,
apropiándose en consecuencia de “la renta económica que les pertenecía a los productores”.
Señala la demandante que las Pautas de Pago establecidas por la Sentencia N°7/2004 (más abajo)
previenen algunas prácticas anticompetitivas, pero su efecto disciplinador está lejos de ser efectivo
ya que su determinación es poco transparente; y las explicaciones que dan las demandadas sobre
cómo se determinan los precios no son consistentes con la determinación en un mercado
competitivo. En un mercado competitivo, argumentan, la compra es competitiva sólo si el precio
internacional de la leche en polvo entera –un commodity transable- determina el precio doméstico
de la leche cruda, ya que éste es el bien de uso marginal de la leche cruda; lo cual no ocurre en Chile
debido al poder de compra de las procesadoras. Es más, las procesadoras acusadas no habrían
pujado por mayor compra de leche cruda, a pesar de que poseían capacidad ociosa y era
conveniente económicamente.
Soprole señaló que la demanda no era legítima ya que Fedeleche dirigió la demanda a una Sociedad
de Inversiones (Soprole Inversiones S.A.) que no adquiere leche cruda, en vez de a sus filiales
Prolesur y Soprole S.A., que sí lo hacen. Ante esto el TDLC ordenó a Fedeleche corregir la demanda.
Sin embargo, el 07/06/2016 el tribunal consideró que el procedimiento fue abandonado por
Fedeleche debido a que esta parte no realizó a tiempo la corrección de la demanda opuesta por
92
Soprole y ordenada por el TDLC. Por lo tanto, esta demanda (que acumuló la causa rol C 291-2015)
fue desestimada por cuestiones de índole procesal.
3. Avocación en denuncia de Fedeleche por rebaja de precios de compra de leche fresca
Rol: C-8-2004
Fecha de ingreso: 16/08/2001 (ante la Comisión Resolutiva de Defensa de Libre Competencia)
Fedeleche, como parte de la causa C-1-2004 (iniciada en 1996 ante la Comisión Resolutiva), denunció
nuevas conductas que vulneraban la libre competencia en el mercado de la leche y pidió que se
investigasen esos nuevos hechos y se aplicasen las sanciones correspondientes.
Fedeleche señaló que, en relación con la Causa C-1-2004, las empresas procesadoras argumentaron
que los precios pagados a los productores eran bajos porque la leche cruda era un commodity
transado internacionalmente y, por tanto, el precio doméstico era determinado por el precio
internacional. Sin embargo, al revisar la relación entre el precio doméstico y el precio internacional
durante los últimos dos años antes de la denuncia, el primero no mantenía relación con el segundo,
siendo al momento de la denuncia 39% menor; y de aplicarse el precio anunciado por las
procesadoras para el mes siguiente a la denuncia, el precio doméstico se hubiera reducido aún más y
sería un 48% menor, a pesar de que el precio internacional se encontraba en alza durante tal año.
También señaló Fedeleche que el hecho que todas las procesadoras acusadas redujesen sus precios
simultáneamente, a pesar del alza internacional de estos, era un indicador de colusión entre
procesadoras en el mercado doméstico. Ante esta situación los productores solicitaron, además,
medidas precautorias para evitar la reducción de precios.
Por otro lado, la denunciante señaló que la no existencia de contratos en la industria es una prueba
más de la existencia un oligopolio, ya que de haber competencia, las empresas procesadoras estarían
interesadas en asegurar su provisión a través de contratos de largo plazo. También señaló que las
empresas procesadoras realizaban discriminación arbitraria de precios bajo la lógica de pagarle a
cada productor según su capacidad de resistir las reducciones de precios. Incluso la discriminación
arbitraria estaría confesada por Loncoleche, al señalar que realiza una doble facturación en los pagos
para esconder el verdadero precio pagado.
La FNE aportó antecedentes concluyendo que el mercado lechero continuaba sin una efectiva
competencia entre demandantes, y que la mayoría de las conductas ya detectadas en 1995 y 1996 e
investigadas en la causa C-1-2004 seguían presentes al momento de esta nueva denuncia, tales
93
como: reparto de mercado, negativa de compra a procesadoras que “pertenecen” a otras empresas,
determinación unilateral y arbitraria de precios de compra, discriminación por precios entre
proveedores, falta de transparencia y manipulación en resultados de análisis.
Finalmente, el 22/04/2005 el TDLC decretó el archivo de la causa ya que las partes no habían
solicitado diligencias para dar curso progresivo a los autos. A consideración de la FNE, en la Sentencia
N°7/2004, dictada en la causa C-1-2004, el TDLC ya se había pronunciado expresamente sobre la
materia de esta causa, por lo que se encontraba resuelta.
4. Requerimiento del Fiscal Nacional Económico y recursos de reclamación de Soprole y Loncoleche, contra el Dictamen N° 1/96 de la Comisión Preventiva Regional IX
Rol: C-1-2004
Fecha de ingreso: 13-06-1996 (ante la Comisión Resolutiva de Defensa de Libre Competencia)
Requerimiento de la FNE, inicialmente presentado ante la Comisión Resolutiva y luego resuelto por el
TDLC, en contra de Nestlé Chile S.A. (Lechera del Sur S.A.), Parmalat Chile S.A., Soprole S.A., Watt’s
Alimentos S.A., y Dos Álamos S.A.; las requeridas fueron acusadas de haber abusado de su posición
dominante colectiva mediante distintas conductas, entre ellas la existencia de un acuerdo de reparto
de mercado, negativa de compra y acuerdo de precios, entre otras, además de discriminación
arbitraria de precios por parte de Nestlé Chile S.A. (Lechera del Sur S.A.).
El TDLC resolvió, mediante Sentencia N°7/2004 de fecha 5 de agosto de 2004:
x Rechazar el requerimiento de la FNE en contra de Nestlé Chile SA, Parmalat Chile S.A.,
Soprole S.A., Watt’s Alimentos S.A., y Dos Álamos S.A., ya que no existía evidencia suficiente
para ninguna de las actitudes atentatorias contra la libre competencia.
x Acoger el requerimiento contra Lechera del Sur S.A., ya que ésta mantuvo una política de
discriminación de precios en favor de determinados productores, a quienes efectuaba pagos
especiales sin relación y fuera de Pauta; además que realizaba esfuerzos para que no se
conocieran tales pagos.
No obstante lo anterior, el TDLC consideró que el mercado de la leche fresca de las regiones VIII, IX y
X, adolecía de imperfecciones y mostraba una falta de transparencia que era necesario corregir. Por
lo que resolvió: 93
93 Posterior a la publicación de esta Sentencia, el TDLC aclaró que solamente las procesadoras acusadas debían cumplir las obligaciones a continuación descritas.
94
x La obligación, para las procesadoras [requeridas], de mantener listados públicos de precios, a
partir del uso de parámetros objetivos.
x Que las procesadoras [requeridas] debían anunciar anticipadamente cambios en sus precios
de compra.
x Que las procesadoras [requeridas] debían fundar toda negativa de compra de leche.
x Que las procesadoras [requeridas] debían informar regularmente a la FNE sobre el listado de
sus clientes.
(A2) Importaciones y Preferencias Arancelarias
Entre los años 2015-2018 Chile ha sido importador neto de productos lácteos94; situación que no
ocurría desde el año 2003 en que las importaciones de estos bienes (a precio CIF) superaron en un
23% a las exportaciones (a precio FOB). Además, desde el año 1998 que Chile no era importador neto
por más de un año consecutivo (Gráfico A1.1). En el año 2015 las importaciones superaron en un 23%
a las exportaciones, mientras que en los años 2016 y 2017 las exportaciones fueron superadas en un
24% y 59%, respectivamente.
Gráfico A1.1: Exportaciones e importaciones totales del rubro lácteo (1990-2018)
Fuente: ODEPA
94 Todos los datos de esta sección provienen de ODEPA.
0
50
100
150
200
250
300
350
Mill
ones
de
USD
Exportación F.O.B. Importación C.I.F.
95
La reducción en las exportaciones netas entre los años 2014 y 2017 se ha producido, principalmente,
producto de: (i) una reducción en las exportaciones de leche en polvo entera (desde USD 94 mills. en
2014 a USD 20 mills. en 2015) y (ii) el aumento en las importaciones de queso gouda (desde USD 57
mills. en 2014 a USD 88 mills. en 2017). Y también por (iii) el aumento de las importaciones de la
leche en polvo entera y descremada, de suero de leche, de mantequilla y de otros quesos, además de
la reducción de la exportación de leche condensada.95
Ante esta situación, la Federación de Productores de Leche (Fedeleche) solicitó en Noviembre del
2017 el establecimiento de salvaguardias arancelarias96 a la importación de leche en polvo y quesos,
solicitud que ha sido apoyada por otras Asociaciones Gremiales del sector. Fedeleche ha solicitado la
imposición de salvaguardias a productos importados de al menos 30% en leches en polvo (entera y
descremada) y de 27% a quesos gouda. La principal empresa importadora de estos productos es el
gripo lácteo Prolesur/Soprole.97
Los productores nacionales argumentan que la producción de leche nacional ha estado estancada en
los últimos 10 años, mientras que el consumo nacional ha aumentado, siendo suplida la diferencia
mediante la importación de productos lácteos desde países que subsidian (con fondos estatales) la
producción láctea. En opinión de los productores nacionales se trataría, por lo tanto, de competencia
desleal, lo que dañaría a la industria lechera nacional a largo plazo, habiendo ya provocando –en
opinión de representantes de Asociaciones Gremiales de productores lecheros-- el cierre de lecherías
chilenas producto del bajo precio de compra de leche cruda.98
El 8 de marzo del 2018, la Comisión Nacional encargada de investigar la existencia de distorsiones en
el precio de mercaderías Importadas (CNDP) inició el respectivo proceso de investigación. En Enero
del 2019 se publicó la decisión de la Comisión de no recomendar al Ejecutivo la sobretasa arancelaria
solicitada.
95 Datos provenientes de Odepa (https://www.odepa.gob.cl/estadisticas-del-sector/comercio-exterior ) 96 Las salvaguardias arancelarias son medidas de carácter temporal --válidas a lo más por un año, aunque luego son prorrogables como máximo por otro año más-- consistentes en sobretasas arancelarias impuestas “cuando, luego de la pertinente investigación, [se] compruebe la existencia de un aumento de las importaciones de un producto en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y realizadas en condiciones tales, que causen o amenacen causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores” (Decreto 909 del Ministerio de Hacienda, 23/06/1999). 97 Ver entrevista a Gerente General de Soprole, El Mercurio 16 Septiembre 2018. 98 Para más información ver las noticias “El peso del sector productor de leche ha bajado mucho con el cierre de lecherías”, El Mercurio, 19 de julio de 2018 (http://www.economiaynegocios. cl/noticias/noticias.asp?id=488681); y “Emprendedores y Aproleche Osorno apoyan salvaguardias”, El Mercurio, 26 de agosto de 2018 (http://www.economiaynegocios.cl/noticias/noticias.asp?id=490664).
96
(A3) Legislación sobre Cooperativas y sus Beneficios Tributarios
Una cooperativa es una sociedad conformada por individuos que voluntariamente se unen para
lograr sus fines económicos y sociales a través de la ayuda mutua. En la práctica esto se realiza
mediante una organización que es administrada bajo un conjunto de restricciones a la concentración
del control de la toma de decisiones; y en donde la propiedad de la organización está en manos de
los mismos agentes económicos que se benefician de los servicios contratados y provistos de forma
colectiva.
La actual Ley General de Cooperativas de Chile fue establecida a través del DFL N0 5 de 2003, que
sistematiza todos los cambios realizados mediante la Ley 19.332 del año 2002 a la Ley de
cooperativas anterior (Decreto 502 de 1978). El fin de estas modificaciones fue facilitar la creación de
cooperativas en el país, eliminándose varias limitaciones para su creación y funcionamiento.
Para efectos de entender algunos aspectos del contexto general en la actual Ley General de
Cooperativas, los siguientes dos puntos son normas hoy vigentes en la Ley de Cooperativas en Chile:
1) La Ley no establece que las cooperativas sean sociedades “sin fines de lucro”, característica que
la normativa previa sí estipulaba.
2) La Ley establece que el objetivo de las cooperativas es “mejorar las condiciones de vida de sus
socios” (Art. 1). Por lo tanto, la maximización de utilidades financieras para los socios no
necesariamente es el objetivo prioritario de este tipo de asociatividad, como sí ocurre en otros
tipos de sociedades.
Estructura de Gobierno Corporativo
Cada socio, natural o jurídico, posee sólo un voto, sin importar el capital que haya aportado. Sin
embargo, los excedentes del ejercicio99 sí se distribuyen a prorrata según el capital aportado. Al crear
una cooperativa se establece, en sus estatutos, la política de distribución de remanentes y
excedentes, los quórums mínimos para que sesione la Junta General de Socios y la cantidad de votos
necesarios para adoptar acuerdos.100 Si lo estatutos lo permiten, un socio puede entregar un poder
99 Los “Remanentes” son las utilidades del ejercicio, mientras que los “Excedentes” es la parte (de los primeros) que queda luego de asignar los montos correspondientes para cubrir las pérdidas y las reservas legales y voluntarias. 100 Hay acuerdos en los que se requiere según la Ley la conformidad de al menos dos tercios de los socios; por ejemplo: la revocación del gerente administrador, la disolución, fusión o división de la cooperativa, la enajenación de más del 50% de los activos, aportes de bienes que no sean dinero, el aumento del capital social, entre otros.
97
para ser representado en la Junta General de socios, pero ninguna persona puede representar a más
del 5% de los socios.
La autoridad suprema de la cooperativa es la Junta General de Socios, constituida por todos los
socios. No obstante, si los estatutos lo permiten, la Junta puede constituirse a través de Delegados en
los casos en que: (i) la cooperativa actúe a través de establecimientos ubicados en diversas áreas del
país; o (ii) tenga más de dos mil socios. Los delegados deben ser socios y sus periodos duran a lo más
3 años, pudiendo ser reelegidos (indefinidamente).101
La Junta General de Socios elige al Consejo de Administración, que tiene a su cargo la administración
superior de los negocios de la cooperativa y la representa. La Ley permite que se pueda conferir a
personas jurídicas, socias de una cooperativa, el derecho a designar un determinado número de
miembros del Consejo de Administración, pero este derecho se limita a una minoría de los miembros
de ese Consejo. Por estatutos también se puede conferir puestos en el Consejo de Administración a
trabajadores de la cooperativa. Y a lo menos el 60% de los titulares y suplentes del Consejo de
Administración deben ser elegidos por los socios usuarios de la cooperativa.
Luego se encuentra el Gerente de la cooperativa, nombrado por el Consejo de Administración,
siendo el ejecutor de los acuerdos y órdenes del Consejo de Administración. También existe una
Junta de Vigilancia, compuesta por hasta 5 miembros, pudiendo ser hasta 2 de ellos ajenos a la
cooperativa. Su deber es examinar la contabilidad, inventario, balance y otros estados financieros de
la cooperativa, y cualquier otro deber que le atribuya los estatutos. Sin embargo, no puede intervenir
en los actos del Consejo de Administración ni del Gerente.
Patrimonio y Excedentes
Si bien el capital de una cooperativa puede variar en el tiempo, en general la Ley privilegia su
estabilidad; en particular, buscando evitar que disminuya el capital invertido en la cooperativa. Para
estos efectos la Ley establece la cuenta “Pérdidas Acumuladas” como parte del Patrimonio. Esta
cuenta contabiliza las pérdidas acumuladas hasta la fecha del ejercicio corriente. En las cooperativas,
las utilidades del ejercicio se llaman Remanentes. De existir Remanentes en un periodo, se destinan,
en el siguiente orden, a:
101 Un ejemplo ilustrativo: Colun posee delegados ya que está dispersa en distintas comunas de la zona Sur de Chile. Por estatutos estableció que hay 4 asambleas locales (en La Unión, Rio Bueno, Paillaco y Futrono) y cada una tiene asignados delegados de modo que totalizan 40 representantes, los cuales se reúnen en una Junta de Delegados.
98
(I) Compensar las pérdidas acumuladas, si las hay. De esta manera se evita que el capital de la
cooperativa disminuya, buscando asegurar la estabilidad de la organización. Por lo tanto, no se
puede repartir utilidades entre los socios en tanto no se haya recuperado el 100% del capital
aportado.
(II) Incrementar los fondos de reserva. Existen dos fondos de reserva obligatorios:
(a) Fondo de Reserva Legal: equivalente al 18% del Remanente anual, destinado a cubrir las
pérdidas futuras. Las reservas legales son irrepartibles hasta que se disuelva la cooperativa, por
lo que no les pertenece a los socios individualmente y es considerado Capital Social.102
(b) Fondo de Provisión: equivalente al 2% del Remanente anual, destinado a la devolución de
cuotas de participación en casos excepcionales.
(III) Incrementar los fondos de reserva voluntarios.
(IV) Pago de intereses al capital, según lo establecido en los estatutos.
Lo que queda de los Remanentes tras esta distribución se considera como Excedentes, los que deben
ser repartidos como dinero o emisión liberada de cuotas de participación.103, 104 Si es una cooperativa
de trabajo, este reparto se hace entre los socios trabajadores en proporción a su trabajo. Si es una
cooperativa de otro tipo, el reparto se efectúa según dos casos: (a) si los excedentes provienen de
operaciones de la cooperativa con los socios, el excedente se reparte proporcionalmente a las
operaciones que cada socio realiza con la cooperativa; y (b) si los excedentes provienen de
operaciones con terceros, el excedente se reparte a prorrata según las cuotas de participación.
En resumen, las cooperativas poseen restricciones sobre el uso de su patrimonio que no existen en
otros tipos de sociedades. En la mayoría de los casos, estas restricciones reducen las utilidades de los
102 La Ley establece que las cooperativas, por acuerdo de la Junta General, pueden repartir las Reservas Legales si es que cumplen con los siguientes 2 requisitos copulativos: (a) patrimonio mayor a 200.000 UF, y (b) (Patrimonio/Pasivos) ≥ 2. 103 Las cuotas de participación son los títulos representativos de los derechos de los socios en el patrimonio de la cooperativa. Se calculan anualmente del siguiente modo:
𝑉𝑎𝑙𝑜𝑟 𝑐𝑢𝑜𝑡𝑎 𝑑𝑒 𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑐𝑖𝑝𝑎𝑐𝑖ó𝑛 =𝐶𝑎𝑝𝑖𝑡𝑎𝑙 + 𝑅𝑒𝑠𝑒𝑟𝑣𝑎𝑠 𝑣𝑜𝑙𝑢𝑛𝑡𝑎𝑟𝑖𝑎𝑠 − 𝑃é𝑟𝑑𝑖𝑑𝑎𝑠 𝑛𝑜 𝑎𝑏𝑠𝑜𝑟𝑏𝑖𝑑𝑎𝑠
𝑁° 𝑑𝑒 𝑐𝑢𝑜𝑡𝑎𝑠 𝑑𝑒 𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑐𝑖𝑝𝑎𝑐𝑖ó𝑛
104 Como ejemplo ilustrativo de los requerimientos mínimos para ingresar a una cooperativa y su relación con las cuotas de participación, veamos el caso de Colun: cada socio debe comprar cuotas de participación según la cantidad de leche que entrega a la cooperativa: 1 cuota de participación por cada 10 kilos de leche que entrega. Un cooperado debe suscribir al menos 1.500 cuotas, que al cierre del ejercicio anterior tenían un valor aproximado de $2.500 cada una, por lo cual éste es el mínimo aporte de capital que debe realizar un productor lechero para ingresar a Colun. Además, Colun establece en sus estatutos que nadie puede poseer más de 4% de las cuotas de participación de la cooperativa.
99
socios. En el caso de existir Utilidad (Remanente), los socios de la cooperativa sólo pueden recibir, en
principio, hasta el 80% de Remanente, dadas las exigencias de reserva legal (18%) y de fondo de
provisión (2%).
Transferibilidad de las Cuotas de Participación
Las cuotas de participación, a diferencia de las acciones de una sociedad anónima, son nominativas y
si se quieren transferir se requiere la aprobación del Consejo de Administración, además de
encontrar a una persona que cumpla con los requisitos exigidos para ingresar a la cooperativa. Como
resultado, las cuotas de participación en una cooperativa suelen ser activos menos líquidos que la
tenencia de derechos accionarios en una sociedad anónima.
Si se desea la devolución del monto de las cuotas de participación, ésta queda condicionada a que,
con posterioridad al cierre del ejercicio precedente, se hubieren enterado aportes de capital a la
cooperativa por una suma al menos equivalente al monto de la devolución requerida (salvo que la
devolución se deba a la exclusión del socio, o éste sea disidente en algún acuerdo relevante de la
Junta), para así mantener el capital de la cooperativa. Por lo tanto, ingresar a una cooperativa implica
asumir un compromiso de inversión a más largo plazo, i.e. con plazos usualmente mayores a los
plazos mínimos relevantes al adquirir acciones de una sociedad anónima.
Por otro lado, las cuotas de participación se valoran según el capital aportado y los resultados de los
periodos pasados y no en función de los flujos futuros de excedentes (los que sí influyen en la
valoración de mercado de otras figuras societarias, como las S.A.). Esta característica incrementa los
costos asociados a decisiones de ingreso y salida de una cooperativa. Por ejemplo, en el caso de no
encontrarse a una contraparte con los requisitos idóneos para poder transar cuotas de participación
en una determinada cooperativa, el titular de cuotas tendría que pedir la devolución del monto de
sus cuotas de participación, valoradas según lo acumulado en el pasado y sin considerar el valor
esperado de excedentes futuros.
Beneficios y Exenciones Tributarias
(A) Según las reglas en el DFL N0 5 del 2003, las cooperativas están exentas de los siguientes
impuestos:
100
a) 50% de todas las contribuciones, impuestos, tasas y demás gravámenes en favor del Fisco, a
excepción del IVA.105
b) 100% de los impuestos de timbres y estampillas en lo que respecta a su constitución, registro,
funcionamiento interno y actuaciones judiciales.
c) 50% de todas las contribuciones, derechos, impuestos y patentes municipales.
Las cooperativas se rigen en lo relativo al Impuesto a la Renta por el Artículo 17 del DL 824 de 1974
(Ley sobre Impuesto a la Renta). Este Artículo establece que la base impositiva para el Impuesto de
Primera Categoría de las cooperativas se fija sólo en función de aquella parte del remanente que
corresponda a operaciones realizadas con personas que no sean socios.106 Dicha parte se determina
aplicando la relación porcentual existente entre el monto de los ingresos brutos correspondientes a
operaciones con no socios y el monto total de los ingresos brutos correspondientes a todas las
operaciones (considerando que los descuentos que conceda la cooperativa a sus socios en las
operaciones con éstos no disminuyen los resultados del balance, sino que se contabilizan en el activo
con el carácter de “Anticipo de excedentes”).
Se consideran operaciones con personas que no son socios (Art.17, n°11):
a) Cualquier operación que no sea propia del giro de la cooperativa, realizada con personas que no
sean socios.
b) Cualquier operación que sea propia del giro de la cooperativa y cumpla las siguientes condiciones
copulativas:
105 El año 2011 el SII aclaró que esta exención parcial (de 50%) no aplica respecto del Impuesto de Primera Categoría. Para más detalles al respecto, ver texto más adelante en este Anexo. 106 Las cooperativas son sociedades que, como principio filosófico básico, buscarían maximizar el bienestar agregado de sus miembros, y no necesariamente la remuneración del capital y su apreciación. Por lo que, en principio, sus utilidades anuales debieran ser cero, en tanto la transacción con cada socio se realice en función de las mejores condiciones posibles, en cada momento, para el socio en cuestión. Pero esto sólo podría implementarse, teóricamente, si se conocieran ex ante y con plena certeza todos los costos e ingresos de la cooperativa, lo que no ocurre. En la práctica se opta por transar con el cooperado a condiciones de mercado y luego se le distribuyen los excedentes obtenidos por la cooperativa al final del periodo financiero, en proporción a las operaciones realizadas por cada socio con la cooperativa. Así, la distribución del excedente anual hacia los cooperados sería interpretable como el pago postergado del verdadero valor de mercado de las transacciones realizadas, por cada socio, con la cooperativa durante el año, sin que los ingresos así distribuidos correspondan a ‘utilidad’, como sí es el caso cuando el excedente se obtuvo a partir de operaciones con terceros (no socios); para más detalles, véase Fici (2013).
101
i. Que los bienes o servicios propios del giro de la cooperativa sean utilizados o consumidos por
personas que no sean socios107, y
ii. Que las materias primas, insumos, servicios u otras prestaciones que formen “parte
principal”108 de los bienes o servicios propios del giro de la cooperativa, hayan sido
adquiridos de o prestados por personas que no sean socios.
La parte (b.ii) de esta norma ha generado controversia respecto a la interpretación de la Ley sobre el
alcance de las exenciones tributarias entregadas a las cooperativas en Chile. En particular, porque
esta normativa no específica qué servicios u otras prestaciones se consideran como “propios del
giro” (i.e., necesarios para la actividad propia) de la cooperativa y, por tanto, si deben ser
considerados (en el caso que sean necesarios) para efectos de determinar si “la parte principal de los
bienes o servicios propios del giro de la cooperativa” han “sido adquiridos de o prestados por
personas que no sean socios.”109
107 Una cooperativa puede dedicarse a producir o vender productos para el consumo de sus socios. Este es el caso, por ejemplo, de las cooperativas de consumo y las cooperativas de servicio. 108 Por “parte principal” se ha entendido 50% o más de los costos totales del bien o servicio prestado por la cooperativa. Por ejemplo, si el insumo (leche cruda) es entregado por los socios y compone el 40% (o menos del 50%) del costo total del producto final vendido, mientras que el 60% restante de los costos fueron adquiridos de o prestados por terceros, entonces se considera que la correspondiente operación de venta de leche procesada es del tipo “con personas que no son socios” y por tanto debiera pagar impuesto de primera categoría. 109 Por ejemplo, los productos lácteos con mayor valor agregado normalmente involucran mayores costos de diseño y empaque. Este tipo de servicios suelen ser proveídos por terceros. Por lo tanto, si estos costos fuesen considerados como necesarios para efectos de determinar “si la parte principal de los costos (“propios del giro de la cooperativa”) proviene de servicios adquiridos de o prestados por terceros”, entonces este tipo de costos aumentará la probabilidad que las ventas de productos lecheros procesados por la cooperativa queden afectos al pago del impuesto de primera categoría.
102
Diagrama A3.1: Tributación de Impuesto de Primera Categoría de una cooperativa
(B) Respecto de los beneficios tributarios que reciben los socios de las cooperativas:
(a) Los socios no pagan el Impuesto de Primera Categoría por el mayor valor en la enajenación
de sus cuotas de participación (Art. 50, DFL 5/2003). Pero sí deben considerar el mayor valor
conseguido en la transferencia de sus cuotas de participación en el Impuesto Global
Complementario (la Ley no explicita exención, en este caso, respecto de este impuesto).
(b) Los socios no pagan ningún impuesto relacionado con el aumento del valor nominal de las
cuotas de participación y cuotas de ahorro110, ni con la devolución de excedentes originados
en operaciones con los socios (Art. 51, DFL 5/2003).
A pesar de la norma general presentada en el párrafo precedente, en lo que respecta a los
excedentes originados en operaciones con los socios, el Artículo 52 del DFL 5/2003 determina que los
socios cuyas operaciones con la cooperativa formen parte de su giro habitual “deberán contabilizar
en el ejercicio respectivo, para los efectos tributarios, los excedentes que ella les haya reconocido”.
Pero, considerando el inciso N° 4 del artículo 17 de la Ley sobre Impuesto a la Renta, esto sólo
aplicaría (en principio111) si se tributa en base al régimen de renta efectiva, y no si se tributa bajo
110 Las Cuotas de Ahorro son emisiones de cuotas de la cooperativa que no corresponden a cuotas de participación. Equivalen a dejar un ahorro (o depósito) en la cooperativa; por lo tanto corresponden a un pasivo de la Cooperativa, a favor del titular de la Cuota. Pueden ser adquiridas por socios y no socios (estos últimos sí deben pagar impuestos por ellas). 111 Sobre esto, ver más adelante los pronunciamientos (recientes) de la Corte Suprema al respecto.
103
renta presunta.112 En este último caso, el contribuyente no está obligado a tributar personalmente
(pago del Global Complementario) por dichas cantidades, tal como señala la norma general.
En el caso que las operaciones no formen parte del giro habitual de la cooperativa, el socio está
exento de todo impuesto a la renta. Por otro lado, en el caso que los excedentes son originados a
través de operaciones entre no socios y la cooperativa, tales excedentes siempre constituyen
ingresos tributarios, a menos que el socio tribute en base a renta presunta, ya que en este último
caso no quedará obligado a “tributar separadamente por dichas cantidades” (Inciso N°4 del Artículo
17 del DL 824).
Sobre la interpretación de exenciones tributarias concedidas a cooperativas y sus socios
Desde hace algunos años ha surgido controversia sobre el alcance de las exenciones tributarias
concedidas por la Ley de Cooperativas a las cooperativas y sus socios, lo que ha provocado conflictos
entre el SII y los cooperados. El quid de esta controversia se refiere a si los excedentes originados en
operaciones de la cooperativa con sus socios, cuando éstos tributan en base a renta efectiva,
corresponden (o no) a renta afecta al pago del Impuesto Global Complementario (ya vimos que, en
este caso, tales excedentes quedan exentos del pago del impuesto de primera categoría por parte de
la cooperativa).
La Corte Suprema ha sentenciado en diversas causas, en los años 2014 y 2015113, de manera
consistente a favor de la interpretación de los cooperados, i.e. argumentando que no se debería
pagar ningún impuesto a la renta cuando el ingreso (excedente) proviene de operaciones entre la
cooperativa y sus socios. Esta decisión se ha basado en argumentar que no se puede interpretar
inequívocamente como el establecimiento de un impuesto a la renta a los socios las frases (a) “para
los efectos tributarios” (en el Artículo 52 del DFL 5/2003) y (b) “Los socios, cuyas operaciones con la
respectiva cooperativa formen parte o digan relación con su giro habitual, deberán contabilizar en el
ejercicio respectivo las cantidades que la cooperativa les haya reconocido a favor de ellos o repartido
112 En las actividades agrícolas un contribuyente puede optar por pagar el Impuesto de Primera Categoría sobre la base de renta presunta, entre otras condiciones, si sus ventas o ingresos anuales de primera categoría no exceden las 9.000 UF, i.e. algo más de $263 MM (para lo cual se considera la totalidad de los ingresos obtenidos por el contribuyente). Las cooperativas también puede tributar en base a renta presunta, pero bajo condiciones bastante restrictivas: (a) La cooperativa debe estar conformada, en todo momento desde que se incorpore a este régimen tributario, sólo por personas naturales; y (b) para el cálculo del ingreso anual de la cooperativa, para efectos de determinar si dicho valor está dentro del rango de ingresos anuales que permite acogerse al régimen de renta presunta, se deben considerar los ingresos obtenidos por todas las personas naturales, jurídicas, comunidades, cooperativas y sociedades con las que esté relacionada la cooperativa. 113 Por ejemplo, Causas Rol N° 322-2013, Rol N° 5.669-2013 y Rol N° 31.978-2014.
104
por concepto de excedentes, distribuciones y/o devoluciones que no sean de capital. Estas cantidades
pasarán a formar parte de los ingresos brutos del socio correspondiente, para todos los efectos
legales”. Adicionalmente, la Corte Suprema ha argumentado que la intención del legislador, según la
historia de la Ley, era que los excedentes distribuidos a los socios de cooperativas no fuesen
gravados por ningún impuesto a la renta.
No obstante lo anterior, tras la Reforma Tributaria del año 2014 el SII ha vuelto a reinterpretar la
legislación sobre tributación de los cooperados, mediante los Oficios Ordinarios N°1.708 de 2017 y
N°1.031 de 2018. De este modo el SII ha re-establecido su posición previa, rechazada hasta ahora por
la Corte Suprema, respecto que los cooperados que tributan en base a renta efectiva sí deben pagar
impuesto a la renta cuando el ingreso (excedente) proviene de operaciones entre la cooperativa y
sus socios. Su argumentación se sustenta en que tras la Reforma Tributaria del 2014 las cooperativas
se regirían por el régimen contemplado en el artículo 14 B) del DL 824 de 1974 (Ley sobre impuesto a
la renta). Argumenta el SII que en el artículo 14 de esta Ley se señala que a los contribuyentes que no
se enumeran como aquellos con derecho a optar entre los dos regímenes tributarios (A o B), y donde
las cooperativas no son parte de los contribuyentes allí enumerados, “[se] aplicarán las disposiciones
de la letra B)” (Ord. N°1.708 de 2017). Por otro lado, mediante el Ord. N°1.031 de 2018, el SII además
argumenta que lo establecido en el artículo 17 de la Ley de la Renta114 no implica que las
cooperativas estén exceptuadas de la aplicación del resto de las normas de la Ley sobre Impuesto a la
Renta. Por lo tanto, según la interpretación del SII, los cooperados que tributan en base a renta
efectiva deben pagar impuesto a la renta cuando el ingreso (excedente) proviene de operaciones
entre la cooperativa y sus socios.
Considerando este debate, que aún se mantiene abierto, el Diagrama (A3.1) resume cómo se
realizaría la tributación personal de los socios de una cooperativa.
114 Este artículo se refiere a cómo deben tributar las cooperativas.
105
Diagrama A3.2: Tributación personal de los socios de una cooperativa
(A4) Reglas de Gobierno Corporativo, para cooperativas, en otros Países
Desde los inicios del sistema de cooperativas115 el principio básico de gobierno de las cooperativas ha
sido la igualdad en los derechos de votación, principio también conocido como “1 socio, 1 voto” (Fici,
2013). Sin embargo, en las últimas décadas han surgido modificaciones en la normativa de varios
países para flexibilizar este principio.
En debates modernos sobre cooperativismo se suele considerar el principio de “control por los
miembros”, lo que puede involucrar diferentes sistemas de votación proporcional. No obstante, lo
115 Aunque no fue la primera organización del tipo cooperativista, la Rochdale Society (UK) fue la primera (con inicio en 1844) en formalizar los principios que debía seguir una cooperativa. Su éxito la convirtió en el prototipo de cooperativa que inspiró al posterior desarrollo del movimiento cooperativo.
106
predominante es mantener a los socios usuarios (los que utilizan los servicios de la cooperativa)
como los principales titulares de derechos de voto y de control en la cooperativa.
Existen distintas opciones para establecer un sistema de voto proporcional en las cooperativas. El
sistema más común es el que entrega votos según el volumen de transacciones que realiza el socio
con la cooperativa; e.g., según la cantidad de insumo (leche cruda, en la industria lechera) que
entrega cada socio a la cooperativa (este es el caso de España, Noruega, Nueva Zelanda, entre otros).
Otras opciones son establecer la cantidad de votos para un socio según el tamaño de la tierra
controlada por el socio o según el capital aportado a la cooperativa.
La asignación de derechos de voto según los volúmenes de entrega (por socio) de leche cruda
incentiva el uso de la cooperativa y permite que los socios económicamente más activos tengan
mayor poder de decisión en la organización. Sin embargo, cuando se permite algún sistema de
proporcionalidad en el voto, también se suele imponer un máximo al número de votos que puede
controlar un solo socio; y esto, para evitar un desvío demasiado amplio del principio de igualdad en
los derechos de votación.
Por ejemplo, los estatutos de la Sociedad de Cooperativas Europeas (SCE) (UE 2003) señalan en su
considerando #10 que “el control debe estar repartido equitativamente entre sus socios, aunque
puede admitirse la ponderación de votos para reflejar la aportación de cada socio a la SCE”. Mientras
que su aplicación se especifica en el Artículo #59, que señala “los estatutos podrán estipular que el
número de votos de un socio esté determinado por su participación en la actividad cooperativa por
medios distintos de la aportación de capital. Los votos así atribuidos no podrán exceder de cinco por
socio ni representar más del 30% del total de derechos de voto”.
Una forma de implementar proporcionalidad en los derechos de votación es asignar el número de
votos por socio según tramos de nivel de participación (e.g., según volúmenes de insumos aportados)
en que se ubique cada socio. Este es, por ejemplo, el caso de países que establecen un máximo de
votos por socio (e.g., Alemania y Australia).
Una cooperativa también puede asignar proporcionalidad en los votos mediante criterios de zona o
región de producción. Por ejemplo, la Junta General de Socios puede delegar parte de (o todas) sus
funciones en una Junta de Delegados conformada por representantes por zona de producción,
definiendo el número de delegados por zona según la cantidad entregada de insumo por cada zona.
107
Sin duda es un principio deseable que los criterios para determinar el sistema de asignación de votos
y poderes de decisión dentro de una cooperativa se puedan establecer a través de los estatutos de la
cooperativa, determinados por los propios socios (este es el caso de Holanda o Inglaterra, entre
otros). Esto permite que cada cooperativa pueda optar por el sistema que mejor se adapte a su
propia naturaleza, a su industria y a las preferencias de los socios. En este sentido, la actual Ley de
Cooperativas en Chile es demasiado rígida, al establecer en la propia Ley que el sistema de
representación en la Junta General de Socios corresponde a “1 socio, 1 voto, sin importar el monto de
capital que el socio haya aportado a la cooperativa.”
Otro aspecto de interés es si la legislación permite el ingreso a una cooperativa de socios que no
tengan la característica de ser además usuarios de los servicios provistos por la cooperativa, i.e. que
puedan ingresar socios (sólo) inversores. En el caso de la Ley de Cooperativas en Chile, se permite
implícitamente el ingreso de este último tipo de socio.116 En el caso de permitirse el ingreso de este
tipo de socios, se debe además decidir si un socio inversor tiene o no derecho a voto en las
decisiones de la cooperativa. El trade off básico en esta decisión es que al entregar derechos de voto
a socios inversores se limita el control de la cooperativa en manos de los socios usuarios. Pero a
cambio estos últimos obtienen mayor flexibilidad respecto de decisiones de financiamiento de la
cooperativa. En los países donde se ha permitido la figura de socios inversores se tiende a limitar la
cantidad máxima de votos que pueden poseer en total este tipo de socios. Por ejemplo, los estatutos
de la Sociedad de Cooperativas Europeas (SCE) (2003) señalan en su Artículo #59 que “los derechos
de voto del conjunto de los socios no usuarios (inversores) no podrán exceder del 25 % del total de los
derechos de voto.”
El cuadro A4.1 reporta una muestra de países, informando si su legislación permite o no (a) algún
tipo de sistema de votación proporcional y (b) la existencia de socios no usuarios o inversores. En el
Cuadro A4.2 se describe más extensamente la legislación al respecto en estos países.
116 La ley chilena no considera explícitamente la figura de socio inversor, pero tampoco prohíbe el ingreso de miembros no usuarios, por lo que (implícitamente) permite su ingreso; en cuyo caso, la normativa que aplica a este tipo de socios es equivalente a la válida para cualquier otro socio. Por lo tanto, un socio inversor no recibirá nada a través de la distribución del excedente anual, en tanto no realice operaciones (aprovisionamiento de leche) con la cooperativa, y sólo obtendrá un retorno por el capital entregado a la cooperativa. En consecuencia, bajo las reglas de la Ley de Cooperativas en Chile, participar como socio inversor en una cooperativa no entraña un premio o retorno financiero muy atractivo. Así, en la práctica este tipo de socio de cooperativa no se observa en Chile.
108
Cuadro A4.1: Distribución de muestra de países según legislación respecto a voto proporcional y limitación de socios inversionistas
Permite Voto Proporcional Sí No
Perm
ite so
cios
inve
rsio
nist
as
Sí
Alemania, Austria, España, Francia,
Holanda, Reino Unido, Italia, Portugal, Suecia,
Nueva Zelanda
Canadá Rusia Chile
No
Bélgica Noruega Australia
Argentina Brasil
México Japón
109
Cuadro A4.2: Legislación internacional respecto a Voto Proporcional y Tipos de Socios
País Permite voto proporcional
Limitaciones y otras consideraciones Permite socios inversionistas
Limitaciones y otras consideraciones
Unión Europea Sí
Los votos pueden estar determinados por medidas de participación en la actividad de la cooperativa distintas a la aportación del capital, con un máximo de 30% de los
derechos de voto para un único socio.
Sí Los socios inversionistas en su conjunto pueden tener
hasta 25% de los derechos de voto.
Alemania Sí
"1 socio, 1 voto" a menos que los estatutos establezcan lo contrario. Los estatutos no pueden dar más de 3 votos
a un miembro y sólo para resoluciones que requieran menos de 75% de los votos para ser aprobadas; a menos que sea una cooperativa formada por al menos un 75%
de "entrepreneur"*, en la cual se puede otorgar a un miembro hasta el 10% de los votos.
Sí
Permite socios inversionistas. Los estatutos deben asegurar que estos no puedan superar en las votaciones
a los otros miembros y que las resoluciones que requieran al menos un 75% de los votos no puedan ser
impedidas por este tipo de socios. No pueden tener más de un cuarto de los miembros del Consejo de
Supervisión.
Austria Sí "1 socio, 1 voto" a menos que los estatutos establezcan
lo contrario. Sí
España Sí
"1 socio, 1 voto" a menos que los estatutos establezcan el voto plural ponderado según el volumen de la
actividad cooperativizada con un máximo de 33% de los votos para un socio. En el caso de las cooperativas agrarias ningún socio puede tener más de 5 votos.
Sí
Pueden establecer socios colaboradores (no desarrollan la actividad cooperativizada) que aporten capital, no
mayor al 45% del capital social. Estos en total no pueden superar el 30% de los votos. Pueden crearse
cooperativas mixtas, donde existen socios con "partes sociales con votos", negociables en el mercado, cuyo
derecho a voto depende del capital aportado. Estos en total no pueden superar el 49% de los votos.
Francia Sí
La ley de cooperativas establece "1 socio, 1 voto". Sin embargo, algunas leyes especiales permiten desviarse de tal norma, por ejemplo, en las cooperativas agrícolas se puede establecer voto proporcional según la actividad
cooperativizada con un máximo de 5% de los votos.
Sí La ley permite miembros inversionistas, que en total no
pueden tener más de 35% de los votos. También permite establecer acciones prioritarias sin derecho a voto.
Holanda Sí "1 socio, 1 voto" a menos que los estatutos establezcan
lo contrario. La ley no restringe el método para distribuir los votos.
Sí
Los estatutos pueden permitir el ingreso de miembros no usuarios, entre ellos los miembros inversionistas. Los
miembros no usuarios tienen en total un voto limitado a un máximo de 50% de los votos emitidos.
110
País Permite voto proporcional
Limitaciones y otras consideraciones Permite socios inversionistas
Limitaciones y otras consideraciones
Reino Unido Sí
La legislación no establece a priori el contenido de los estatutos de una cooperativa, pero la sociedad debe
demostrar al ente regulador que es una cooperativa de buena fe. Para esto, en general el principio de "1 socio, 1
voto" aplica, pero no restringe ningún método a excepción de los que dependen del capital aportado.
Sí
La legislación no establece a priori el contenido de los estatutos de una cooperativa, pero la sociedad debe
demostrar al ente regulador que es una cooperativa de buena fe. Por ejemplo, permite "Investor Shares" para
no miembros, sujeto a derechos de votación restringidos.
Italia Sí
"1 socio, 1 voto". Sin embargo, en ciertos casos los estatutos pueden establecer lo contrario. Se puede
otorgar hasta 5 votos a personas legales. En el caso de cooperativas con miembros empresarios o empresas, se
puede establecer un voto proporcional a la actividad cooperativizada con un máximo de 10% de los votos emitidos para cada uno y en todos ellos en total no
pueden poseer más de un tercio de los votos emitidos.
Sí Los poseedores de instrumentos financieros no pueden
tener más de un tercio de los votos emitidos.
Portugal Sí
"1 socio, 1 voto" a menos que los estatutos establezcan votación proporcional en función de la actividad
cooperativizada en cooperativas que no sean de trabajo, consumo, artesanía, pesca o solidaridad social. El
máximo de votos es de 3 si hay menos de 50 miembros, y de 5 si hay más de 50 miembros.
Sí El aporte de los miembros inversionistas no puede ser
superior al 30% de los aportes totales en la cooperativa.
Suecia Sí "1 socio, 1 voto" a menos que los estatutos establezcan
lo contrario. Sí
Los estatutos pueden permitir los aportes de capital por accionistas que no realizan transacciones con la
cooperativa. Estos accionistas no tienen derecho a voto.
Nueva Zelanda Sí Se permite voto proporcional según participación en la
actividad de la cooperativa. Sí
No menos del 60% de los derechos de votación deben estar en posesión de transacting shareholders***.
Bélgica Sí
La ley establece el sistema de "1 participación, 1 voto". Pero lo estatutos de la cooperativa pueden establecer el
sistema de "1 socio, 1 voto" o tener varios tipos de participaciones con diferentes derechos. Ningún socio
puede poseer o tener delegado 10% de los votos o más.
No La legislación no establece la posibilidad de socios
inversionistas
111
País Permite voto proporcional
Limitaciones y otras consideraciones Permite socios inversionistas
Limitaciones y otras consideraciones
Noruega Sí "1 socio, 1 voto" a menos que los estatutos establezcan un voto proporcional según la actividad cooperativizada.
Ningún miembro puede tener 50% o más de los votos. No
Australia** Sí Un socio puede tener hasta 5 votos en las reuniones
generales. No
Estados Unidos Depende del
Estado
Algunos Estados que establecen "1 socio, 1 voto", mientras que otros Estados establecen voto proporcional
con distintas limitaciones.
Depende del Estado
Canadá No Sí
Permite la emisión de participaciones de inversión a no miembros, pero no poseen derechos de votación, a
menos que los estatutos les permitan la elección de una cantidad fija menor de 20% de los directores .
Rusia No Sí La ley permite miembros que aporten sólo
financieramente. Los miembros no productores no pueden exceder el 25% del total de los miembros.
Chile No Sí La ley no establece la figura de socio inversor, ni prohíbe
el ingreso de miembros no usuarios. Tiene los mismos derechos que los miembros usuarios.
Argentina No No
Brasil No No
México No No
Japón No No
Fuentes: Leyes sobre cooperativas respectivas de los países y Estados; International Hanbook of Cooperative Law (2013). * El código civil define a un entrepreur como "a natural or legal person or a partnership with legal personality who or which, when entering into a legal transaction, acts in exercise of his or its trade, business or profession"; ** Basado en la Co-operatives National Law Aplication Act (2013). *** Son aquellos que proveen o adquieren bienes o servicios a la cooperativa o realizan otras transacciones comerciales con la cooperativa.
112
(A5) Evolución de la industria láctea en Nueva Zelanda
Datos Generales117
Nueva Zelanda (NZ) tiene un clima con vientos fríos y corrientes oceánicas que le dan un clima
templado oceánico con temperaturas medias anuales de 10° al Sur y 16° al Norte. El país se
encuentra a la misma latitud que el sur de Chile, aunque las condiciones climáticas de sus regiones
son muy variadas, incluyendo zonas muy húmedas, zonas semiáridas y otras subtropicales. La
mayoría de los productores de leche del país se encuentran en las tierras bajas de la Isla del Norte del
país. Las vacas son alimentadas con pastos (heno y en tiempo de escasez con ensilado) y rara vez se
mantienen bajo techo, por lo que la industria láctea es estacional con una mayor producción en
primavera y verano.
Las principales actividades económicas de NZ son la agricultura y la ganadería. Su principal producto
de exportación en la década de 1980 era la lana, pero su precio empezó a caer desde mediados de
los 1980s y ya no es tan rentable como antes. Hoy el sector más rentable está constituido por los
productos lácteos; en 2016 éstos representaron el 23% de las exportaciones totales de NZ.118 El
número de vacas en NZ se duplicó entre 1990 y 2007; y desde entonces ha aumentado hasta alcanzar
6,7 millones de vacas lecheras en 2014. Al año 2018, NZ es el octavo productor lácteo más grande del
mundo y el tercero que más exporta productos lácteos, con 11.8% de las exportaciones mundiales
(tras Alemania (13.1%) y los Países Bajos (12.6%)).119
Desarrollo de la Industria120
NZ fue colonizada por los europeos en la primera mitad del siglo XIX y en 1840 Gran Bretaña declaró
la soberanía británica sobre estas islas. Desde estos inicios los granjeros se organizaron en pequeñas
granjas cercanas a los pueblos, ya que tenían un alcance de distribución limitado. El único producto
comerciable en esa época era el queso, y luego, desde 1880, la mantequilla.
No fue hasta la década de 1880, con la llegada del transporte refrigerado, que se logró iniciar la
exportación de carnes y lácteos. En esta década también se establecieron las primeras empresas que
procesaban leche entera (para hacer queso y mantequilla). En estos primeros tiempos los granjeros
117 Datos numéricos sobre Nueva Zelanda provenientes de https://www.stats.govt.nz/ y datos de exportaciones de http://www.worldstopexports.com 118 Dato proveniente de https://atlas.media.mit.edu/en/profile/country/nzl/. 119 Datos provenientes de http://agriexchange.apeda.gov.in. 120 La fuente principal de la historia de la industria es https://teara.govt.nz/en/dairying-and-dairy-products
113
llevaban su leche a la fábrica en latas sobre sus caballos. El desarrollo inicial sólo ocurrió en ciertos
distritos del norte del país.
Con el paso de los años, como era difícil transportar la leche, se construyeron pequeñas estaciones
de desnatado en las cercanías de las empresas procesadoras. Allí se pesaba la leche, se extraía la
crema y se le devolvía una parte a los granjeros para que pudieran alimentar a sus cerdos y terneros.
Este sistema operó entre 1880 y 1920. En NZ desde el siglo XIX se pagaba por la crema y muchos
granjeros hacían el proceso de separación de la crema en su granja, para llevar menos peso a las
procesadoras por el alto costo de transporte. Hacia el año 1918, 24.700 granjas (71% del total de
granjas que vendía su leche a las procesadoras) proveía crema de este modo. Este método se
mantuvo hasta la década de 1950, cuando las procesadoras empezaron a pedir leche líquida en vez
de crema solamente.
En la década de 1890 se inició la construcción de ferrocarriles con vagones de refrigerado que
permitieron la extensión de la industria en el país. Las procesadoras se empezaron a instalar en la
cercanía de las vías de tren, para ahorrar costos de transporte.
La organización de la producción láctea a través de cooperativas empezó en la década de 1870s. La
primera cooperativa se organizó en 1871 en la península de Otago, al sur del país, donde se
asociaron ocho granjeros para la preparación de queso. Para 1890, de 150 procesadoras, 40% eran
de cooperativas. En 1950 las cooperativas ya eran más del 50% del total de procesadoras.
En 1894 el Gobierno introdujo la Dairy Industry Act, con la cual la producción de leche cruda quedó
regulada en lo que respecta a la calidad de la leche e higiene de la producción. Los productos lácteos
eran a su vez calificados para exportación con la entrega de un sello de “producto lácteo
neozelandés” o alguna variante de éste.
En 1920 el número de procesadoras llegó a 200, de las cuales 85% eran cooperativas. El aumento de
eficiencia en el transporte y de economías de escala en el segmento de procesamiento llevó al
crecimiento de algunas fábricas y al cierre de las más pequeñas. En los 1930s había 240 cooperativas
en operación, en los 1960 quedaban 100 y en 1983 persistían 36 procesadoras. Este proceso de
consolidación continuó hasta la década de 1990s, época en que quedaron 4 grandes empresas
procesadoras: New Zealand Dairy Group, Kiwi Co-operative Dairies, Westland Milk Products y Tatua
Co-operative Dairy Company.
114
Durante los años 1970s y 1980s el Gobierno entregaba subsidios a los agricultores y ganaderos, pero
en 1984 el gobierno eliminó estos subsidios ya que estaban creando problemas en su balanza de
pagos. Para aumentar su eficiencia y lograr competir sin subsidios en el mercado internacional,
frente a productores de países europeos y estadounidenses que sí mantenían subsidios a los
productos lácteos, los granjeros de NZ tuvieron que organizarse. En todo caso, no ocurrió una masiva
ola de bancarrotas como se estimaba inicialmente; sólo un 1% de los granjeros salieron del negocio.
La productividad del sector creció 6% anual desde que se eliminaron los subsidios hasta inicios de la
década de 2000s (con subsidios, la productividad crecía 1%/año).
En el año 2001, New Zeland Dairy Group y Kiwi Cooperative, las dos cooperativas lácteas más grandes
en el país, absorbieron a New Zealand Dairy Board (Asociación para exportar productos lácteos
desde Nueva Zelanda, que operó hasta el año 2001 cuando se liberalizó el sistema de exportación) y
así se convirtieron en Fonterra Cooperative Group, conformada por 11.000 granjeros y que agrupaba,
en esa época, el 95% de la producción. Inicialmente esta fusión fue rechazada por la Comisión de
Comercio, pero el Parlamento promulgó una Ley especial (Dairy Industry Restructuring Act 2001) que
permitió esta fusión. Esta Ley obligó a la entidad resultante de esta fusión a que estuviese (i) sujeta a
“libre entrada y salida” de granjeros de la cooperativa (Ver recuadro A5.1) y (ii) obligada a entregar
hasta 600 millones de litros de leche cruda a otras empresas procesadoras (esta segunda exigencia
está sujeta a revisión cada cierto tiempo).
En el año 2017 Fonterra tenía una participación de mercado de 84%, existiendo otras 6 procesadoras
pequeñas (2 de ellas cooperativas) con participaciones cada una de entre 1% y 6% (USDA 2017).
115
La Dairy Industry Act 2001 de Nueva Zelanda regula en las secciones 71 a 94 la aceptación de nuevos miembros por parte de la cooperativa Fonterra. A continuación transcribimos las secciones relevantes respecto esta obligación (notar que por new co-op se refiere a Fonterra):
“71. Statement of principles … (b) new Co-op must accept applications by new entrants and shareholding farmers to supply it with milk, as shareholding farmers. (c) new co-op must not discriminate between new entrants and shareholding farmers whose circumstances are the same. …. 73 New co-op must accept application (1) New co-op must accept an application to become a shareholding farmer that is made by a new entrant in an application period. … (3) New co-op must notify acceptance to the applicant within 15 working days of receipt of the application. … 74 Commencement and terms of supply (1) If an application referred to in section 73 is made to new co-op in an application period, new co-op must accept the milk to which the application relates from the beginning of the season following that application period. (2) Despite subsection (1), new co-op is not required to accept milk if the shareholding farmer fails to satisfy the applicable terms of supply. … 75 Application periods (1) New co-op must set an application period that is before the commencement of each season in which new entrants may apply to supply milk, and shareholding farmers may apply to increase the volume of milk supplied, as shareholding farmers. (2) As a minimum, an application period must span the dates 15 December in a year to 28 February in the next year. 76 Publication of application period (1) New co-op must publish details of each application period set by it under section 75,— (a) in each of the daily newspapers published in Whangarei, Auckland, Hamilton, Rotorua, Hawke’s Bay, New Plymouth, Palmerston North, Wellington, Nelson, Christchurch, Dunedin, and Invercargill; and (b) on new co-op’s website in an electronic form that is publicly accessible. … 83 Restrictions on payments New co-op must not require payment from a new entrant or a shareholding farmer for accepting milk supply as a shareholding farmer other than payment to purchase co-operative shares. …
Recuadro A5.1: Obligación de Fonterra a aceptar nuevos miembros
116
86 Publishing capacity constraint notices (1) New co-op may publish a capacity constraint notice for a geographical area specified in the notice if, in new co-op’s reasonable opinion, processing the expected increase in the volume of milk supplied to new co-op from that area in the next season cannot be reasonably managed. Exceptions 94 Minimal supply: first exception New co-op may reject an application by a new entrant or a shareholding farmer if the supply of milk solids obtainable from milk to be supplied by the applicant in a season is less than 10 000 kilograms. 95 Transport costs: second exception (1) New co-op may reject an application by a new entrant if the cost of transporting the milk of the new entrant exceeds the highest cost of transporting another shareholding farmer’s milk. (2) In subsection (1) and this subsection,— cost of transporting the milk of the new entrant is the lowest cost practically available to new co-op for transporting 1 000 litres of that milk to a factory highest cost of transporting another shareholding farmer’s milk is the highest cost incurred by new co-op of transporting 1 000 litres of milk to the same factory from any of the shareholding farmers whose milk is routinely transported to that factory in the season in which the application is made…”
Tarificación de la leche cruda en Nueva Zelanda
Tras la enmienda del año 2012, la Dairy Industry Restructuring Act del año 2001 (DIRA) además obligó
a Fonterra a: (i) proveer a la Comisión de Comercio de Nueva Zelanda121 los supuestos adoptados y
los insumos y procesos usados en el cálculo del precio base de la leche cruda usado por cada planta
procesadora. También Fonterra quedó obligada a (ii) certificar y justificar, ante la Comisión de
Comercio, que tales supuestos, insumos y procesos son consistentes con el propósito de la sub-parte
5A de la DIRA.122
Con estos fines y para los efectos que su metodología de cálculo sea de acceso público a cualquier
interesado, Fonterra debe publicar (lo hace en un sitio internet) un “Milk Price Manual”, el que
establece cómo se calcula el precio base de la leche cruda. Además Fonterra debe mantener
operativo un Comité, compuesto por miembros de Fonterra (el “Milk Price Panel”), que está a cargo
de supervisar el cálculo del precio base de la leche cruda.
121 Para más antecedentes sobre esta Agencia gubernamental, véase el Recuadro al final de este Anexo. 122 El propósito de esta sub-parte de la DIRA es promover el establecimiento de un precio base de la leche que provea a nuevas cooperativas con incentivos para operar eficientemente; y que permita la contestabilidad en el mercado de la compra de leche a productores de leche.
117
La sub-parte 5A de la DIRA establece las normas para los supuestos a usar en la determinación del
precio base de la leche cruda. Señala que este precio se debe estimar considerando los costos e
ingresos de un (hipotético) procesador eficiente, con una red de instalaciones a nivel nacional y con
escala productiva equivalente al tamaño contemporáneo de Fonterra. Esto equivale al concepto de
un modelo de tarificación para una empresa eficiente. Respecto a los ingresos y costos por
considerar, los primeros deben ser calculados en base a los precios de un portafolio de los
commodities lácteos más rentables123 en un periodo reciente. Mientras que los costos incluyen: la
recolección de la leche desde los predios, el procesamiento del portafolio de commodities utilizado
para determinar los ingresos y la venta de esos commodities (que en el caso de la exportación,
incluye el transporte y la embarcación). A este ingreso neto se le resta el costo de capital, que
considera una tasa de retorno razonable y la depreciación del capital fijo. El precio base para cada
planta procesadora debe ser anunciado públicamente por Fonterra, al inicio de cada temporada
productiva.
Recuadro A5.2: The New Zealand (NZ) Commerce Commission
123 Fonterra produce 5 commodities que se consideran productos referentes: leche en polvo entera, leche en polvo descremada, mantequilla, grasa de leche anhidra (La grasa de leche anhidra es un producto lácteo que contiene alrededor de 99.8% de grasa y 0.1% de agua) y suero de leche en polvo.
La NZ Commerce Commission (CC) es una agencia gubernamental, con un grado significativo de independiente del Poder Ejecutivo, establecida a través de la Commerce Act 1986, encargada de hacer cumplir las normas relacionadas con “la competencia, el comercio justo y los derechos de los consumidores” estipulados en esa misma ley. La ley además le otorga a esta Commission responsabilidades regulatorias en determinados mercados (de telecomunicaciones, aeropuertos, lácteos, líneas eléctricas y gasoductos).
El objetivo de la ley que enmarca a la CC es la promoción de la competencia en los mercados, para el beneficio a largo plazo de los consumidores y productores dentro de Nueva Zelandia. Para cumplir este objetivo, la CC monitorea e investiga los mercados, realiza recomendaciones al Ministro de Comercio sobre la regulación de mercados, regula la cantidad y precios de algunos mercados específicos para efectos de replicar resultados de libre competencia, evalúa y decide si permitir fusiones de empresas, toma acciones legales de ser necesario ante casos que violen la libre competencia, y es responsable de la aplicación de las leyes del consumidor contenidas en la Fair Trading Act (la que prohíbe los actos de engaño y la entrega de información falsa al consumidor), la Credit Contracts and Consumer Finance Act (protección del consumidor al adquirir bienes con crédito y al pedir préstamos) y la Commerce Act.
Fuentes: https://comcom.govt.nz/; Commerce Act 1986; Fair Trading Act 1986; y Credit Contracts and Consumer Finance Act 2003.
118
Fonterra Shareholders’ Fund: Separación entre Derechos Económicos y Derechos de Voto
Los miembros de Fonterra poseen cuotas de participación acorde a la cantidad de leche cruda que
proveen a la cooperativa. Más específicamente, Fonterra exige que cada miembro posea una cuota
de participación por cada kilogramo de sólidos que le suministra a través de su leche cruda. Por
sobre este mínimo de cuotas requeridas, un miembro está habilitado para tener hasta un 100% más
de cuotas de participación. Además, en el año 2013 Fonterra creó el “Fonterra Shareholders’
Market”, donde los miembros de la cooperativa pueden transar cuotas de participación entre sí de
manera más simple. Si un miembro disminuye su suministro de sólidos, se le reducen sus cuotas de
participación –pagándole el precio de mercado- de manera tal que se sigan cumpliendo las normas
antes señaladas.
En el año 2013 Fonterra también creó el “Fonterra Shareholders Fund”, a través del cual los
miembros de la cooperativa pueden vender los derechos económicos de algunas de sus cuotas de
participación. De esta manera, los miembros pueden obtener parte del valor de su participación en la
cooperativa sin vender sus derechos sociales (de voto), mientras que inversionistas independientes
(no productores/proveedores de Fonterra) pueden obtener retornos basados en el desempeño de
Fonterra.
En la práctica esto se realiza mediante la entrega del título legal de las cuotas de participación a un
agente custodio (“Fonterra Farmer Custodian Limited”, un tercero), quien emite un voucher por cada
cuota transferida por el miembro (i.e., el agente que es productor y que transfiere parte de sus
derechos económicos). El miembro productor de Fonterra se queda con los vouchers así generados.
Estos vouchers son equivalentes a las cuotas de participación en lo que refiere a derechos de
votación, requerimientos de leche y pago por leche entregada. Por cada cuota transferida, el Fondo
Fonterra Shareholders Fund emite una “Unit”, la que puede ser adquirida tanto por miembros como
no-miembros de la cooperativa. Cada Unit le entrega al inversor los derechos económicos asociados
a una cuota de participación, lo que lo faculta para: (i) recibir los dividendos (excedentes) declarados
por Fonterra; (ii) participar en otras transacciones de Fonterra (como la emisión de bonos, emisión
de derechos o recompras); y (iii) recibir los derechos a una parte de los excedentes que existan en la
(eventual) liquidación de la empresa.
119
(A6) Gráficos de Capacidad Ociosa
Gráfico A6.1124: Capacidad Ociosa, principales plantas de producción de quesos (Considera sólo meses de temporada Alta: Oct-Ene, 2015-2017)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de ODEPA
Gráfico A6.2: Capacidad Ociosa, principales plantas de producción de quesos (Considera sólo meses de temporada Alta: Oct-Ene, 2015-2017)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de ODEPA
124 En el caso de la producción de quesos, en los gráficos se reportan 5 de las 9 procesadoras que operan en el mercado, en adición a los tres grandes grupos lácteos procesadoras (Soprole/Prolesur; Nestlé y Watt’s).
0
1
2
3Q
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yes
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2015 2016 2017
Mill
ones
de
kilo
s de
que
so
Producción promedio mensual temporada CO promedio mensual temporada
CO Grandes empresas (Prolesur y Watt's)
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
Mill
ones
de
kilo
s de
que
so
Prolesur Watt's
120
Gráfico A6.3: Capacidad Ociosa, Plantas de producción de leche fluida (Considera sólo meses de temporada Alta: Oct-Ene, 2015-2018)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de ODEPA. Nota: Para efectos de estimar la capacidad ociosa de la planta de Llanquihue de Nestlé, que procesa leche fluida, se ocupa la producción desde 2013 en adelante, a pesar de que en años anteriores se haya procesado leche fluida en esta planta (de hecho, hasta diciembre de 2002). Se asume (para efectos de disponer de estimaciones conservadoras de CO por planta) que luego de 133 meses sin usar esta planta para procesar leche fluida, no se podría reiniciar el procesamiento a corto plazo con la misma capacidad de hace 11 años atrás.
Gráfico A6.4: Capacidad ociosa, Plantas de producción de leche fluida
(Considera sólo meses de temporada Alta: Oct-Ene, 2015-2018)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de ODEPA
02468
10121416
Surlat Colun Surlat Colun Surlat Colun
2015 2016 2017
Mill
ones
de
litro
s de
lech
e líq
uida
CO promedio mensual temporada
Producción promedio mensual temporada
CO Grandes empresas (Soprole, Watt's/Diwatt's y Nestlé)
0
2
4
6
8
10
12
Mill
ones
de
litro
s de
lech
e líq
uida
Nestlé Soprole Watt's
121
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
oct-
10
nov-
10
dic-
10
ene-
11
oct-
11
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11
dic-
11
ene-
12
oct-
12
nov-
12
dic-
12
ene-
13
oct-
13
nov-
13
dic-
13
ene-
14
oct-
14
nov-
14
dic-
14
ene-
15
Prolesur Watt's Nestlé Grandes empresas
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
oct-
04
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04
dic-
04
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05
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05
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05
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06
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07
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09
oct-
09
nov-
09
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09
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10
Gráfico A6.5: Capacidad ociosa (%) de todas las plantas de leche en polvo de los tres grandes grupos lácteos procesadores125 (Considera sólo meses de temporada alta: Oct-Ene, 2004-2014)
125 El % de capacidad ociosa (promedio-mes y promedio por planta, ponderado según el nivel de producción de cada planta) de los grandes grupos lácteos procesadores (línea roja) se calcula como la suma de las capacidades ociosas (en niveles) de todas las plantas de estos 3 grupos lácteos, dividido por la suma de las capacidades totales de producción estimadas (en niveles) para estas mismas plantas. Los rectángulos amarillos indican los dos periodos en que hubo una mayor separación entre los precios internacionales de leche en polvo (periodo de alza en precios) y el precio doméstico de la leche cruda.
122
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
oct-
10
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10
dic-
10
ene-
11
oct-
11
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11
dic-
11
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12
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12
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12
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13
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13
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13
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14
oct-
14
nov-
14
dic-
14
ene-
15
Soprole/Prolesur Watt's Grandes empresas
Gráfico A6.6: Capacidad ociosa (%) de todas las plantas de quesos de los tres grandes grupos lácteos procesadores (Considera sólo meses de temporada alta: Oct-Ene, 2004-2014)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%oc
t-04
nov-
04
dic-
04
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05
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05
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06
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08
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08
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09
oct-
09
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09
dic-
09
ene-
10
123
Gráfico A6.7: Capacidad Ociosa (en MM kilos leche en polvo), plantas de producción de leche en polvo de los tres grandes grupos lácteos procesadores (considera sólo meses de temporada alta: Oct-Ene, 2004-2014)
Gráfico A6.8: Capacidad Ociosa (en MM kilos de queso), plantas de producción de quesos de los tres grandes grupos lácteos procesadores (considera sólo meses de temporada alta: Oct-Ene, 2004-2014)
0
1
2
3
4
5
6
7oc
t-04
nov-
04
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04
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05
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09
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10
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10
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10
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10
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11
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11
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11
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11
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12
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12
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12
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13
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13
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13
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14
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14
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14
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14
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15
Mill
ones
de
kilo
s de
lech
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pol
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Nestlé Prolesur Watt's
0,0
0,5
1,0
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oct-
04
nov-
04
dic-
04
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05
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06
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06
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07
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10
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11
oct-
11
nov-
11
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11
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12
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12
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12
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12
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13
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13
nov-
13
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13
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14
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14
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14
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14
ene-
15
Mill
ones
de
kilo
s de
que
so
Soprole/Prolesur Watt's
124
124
(A7) Producción lechera en Chile, según tamaño del productor
Tabla A7.1: Cantidad total de vacas, por grupos de explotaciones lecheras (a partir de cantidad de vacas de ordeña)
N° de vacas de ordeña
Cantidad total de vacas ∆% (2009/1997)
∆% (2017/2009) Censo
1997 Estimación
2009* Estimación
2017* 1 a 19 193.595 65.960 20.776 -66% -69%
20 a 49 89.460 34.773 26.996 -61% -22% 50 a 99 79.892 34.278 33.486 -57% -2%
100 a 149 60.549 31.655 40.419 -48% 28% 150 a 199 44.866 28.707 19.081 -36% -34% 200 a 299 58.794 67.321 70.705 15% 5% 300 a 499 53.056 77.284 106.843 46% 38% 500 y más 37.400 83.354 214.334 123% 157%
Total 617.612 423.332 532.638 -31% 26% *: Estimaciones realizadas a partir de una muestra de explotaciones de ganado de la Encuesta de Ganado Bovino del INE. Fuente: Mario Olivares (2011) en base a Censo agropecuario 1997 y Encuesta INE 2009; Encuesta INE 2017.
Tabla A7.2: Total litros anuales de leche, según a grupos de explotaciones lecheras (a partir de cantidad de vacas de ordeña)
N° de vacas de ordeña
2009 2013* 2015* 2017*
Litros totales
(Millones)
% de la producción
total
Litros totales
(Millones)
% de la producción
total
Litros totales
(Millones)
% de la producción
total
Litros totales
(Millones)
% de la producción
total
1 a 19 118,7 5.1% 81 3.1% 88,4 3.2% 96,4 3.0% 20 a 49 80 3.4% 163,7 6.2% 204,4 7.5% 134,1 4.2% 50 a 99 102,8 4.4% 115,7 4.4% 120,5 4.4% 155,8 4.8%
100 a 149 158,3 6.8% 99,2 3.8% 135,2 5.0% 223,6 6.9% 150 a 199 172,2 7.4% 141,2 5.4% 198 7.3% 101,4 3.1% 200 a 299 504,9 21.6% 179,9 6.8% 383,2 14.1% 551,6 17.1% 300 a 499 579,6 24.8% 690,1 26.2% 690,3 25.4% 673,7 20.8% 500 y más 625,2 26.7% 1.158,3 44.1% 899,4 33.1% 1.294,8 40.1%
Total 2.341,7 100.0% 2.629,1 100.0% 2.719,3 100.0% 3.231,5 100.0% *: Estimaciones realizadas a partir de una muestra de explotaciones de ganado de la Encuesta de Ganado Bovino del INE. Fuente: Estimación de Mario Olivares (2011) para año 2009; Encuesta de Ganado Bovino del INE 2013 a 2017 para años 2013 a 2017.
125
125
Tabla A7.3: Mejor lactancia promedio por explotación lechera, según grupos de explotaciones lecheras (a partir de cantidad de vacas de ordeña)
N° de vacas de ordeña
Mejor Lactancia,
valor medio+ 2013*
Mejor Lactancia,
valor medio 2015*
Mejor Lactancia,
valor medio 2017*
1 a 19 3.614 4.538 4.542 20 a 49 5.728 6.314 5.776 50 a 99 6.182 6.357 7.228
100 a 149 6.942 8.821 8.588 150 a 199 8.675 8.472 8.073 200 a 299 9.390 9.040 9.169 300 a 499 9.686 9.746 9.712 500 y más 10.238 10.930 9.599
Media total 5.208 5.987 6.206 *: Estimaciones realizadas a partir de una muestra de explotaciones de ganado de la Encuesta de Ganado Bovino del INE; +: Esta métrica corresponde al valor promedio, dentro de cada grupo de explotaciones lecheras, de la mejor productividad anual por vaca en cada explotación que forma parte de ese grupo. Este indicador podría interpretarse como una medida de productividad potencial o frontera productiva de la explotación lechera. Fuente: Encuesta de Ganado Bovino del INE 2013 a 2017 para años 2013 a 2017.
(A8) Sobre la definición del mercado geográfico relevante
Determinar el mercado geográfico relevante en la compra de leche cruda no es una tarea trivial,
como lo señalamos en la Sección 2. Esta decisión es importante por cuanto condiciona directamente
el análisis sobre cuánto poder de mercado podría llegar a tener una determinada empresa
procesadora, considerando cierta área geográfica de influencia.
En todo caso, no se debe olvidar que la interacción entre las principales empresas procesadoras es,
en su esencia, multi-mercado y que se lleva a cabo (típicamente) a nivel nacional, incluyendo
interacciones en mercados de productos procesados y en mercados locales de recepción de leche
cruda.
No obstante lo anterior, la decisión de qué definición de mercado geográfico conviene considerar
depende directamente de la pregunta central bajo análisis. En el caso del poder de compra que tiene
una empresa procesadora sobre un determinado productor primario de leche, el ejercicio de su
poder de compra está condicionado por qué otras alternativas ese productor tiene para vender su
leche; aspecto que, por la perecibilidad de la leche cruda, implica necesariamente un ámbito de
influencia local (i.e., hasta algún radio máximo de distancia desde) de las plantas procesadoras con
opción real de compra sobre determinados productores. Así, dada la especificidad geográfica de este
126
126
problema en particular, la definición del mercado geográfico en este caso debe ser de naturaleza
local. Sin embargo, a nivel de interacción o rivalidad entre empresas procesadoras, la definición
correcta muy probablemente involucra un mercado geográfico bastante más amplio, que puede
tener alcance a nivel nacional o incluso considerando varios países. Este segundo tipo de mercado
geográfico, de cobertura geográfica más amplia que el primer tipo, muy probablemente es más
pertinente de considerar cuando el foco del análisis se concentra en las formas o estrategias de
interacción entre pocas y grandes empresas procesadoras.
En el caso de la definición del mercado (local) de influencia para una determinada planta
procesadora, para efectos de analizar el ejercicio de poder de compra de esa planta respecto de
productores localizados dentro de su área de influencia, distintas alternativas han sido usadas por
diferentes analistas. En algunos casos se ha considerado, para simplificar el análisis, como mercado
geográfico relevante a toda la región en la cual está localizada la planta en cuestión. En otros casos se
han considerado criterios (métricas) que buscan acotar el área máxima de influencia económica
(posibilidad real de comprar para procesar) de cada planta (e.g., análisis realizado por la FNE 2018, a,
b).
Por ejemplo, consideremos el caso de Colun que tiene sólo una planta de procesamiento, localizada
en la Unión (zona Sur de Chile). Tal como se reporta en el Gráfico 2 en la sección 2 de este trabajo, si
calculamos la participación de mercado del total de litros de leche cruda recepcionados por esta
planta de Colun, en relación al total nacional de recepción de leche cruda, Colun presenta un 26% de
participación de mercado al año 2017.
Por otro lado, si ahora utilizamos el concepto de la región de localización de la planta para definir al
mercado geográfico relevante, la planta de Colun se ubica en la región de Los Ríos (nueva región XIV),
en donde esta planta representa al año 2017 más del 80% del volumen total de litros de leche cruda
recepcionados en esta región (Gráfico A8.4, más adelante). En este caso, la elevada participación de
mercado de Colun podría interpretarse como indicio de un fuerte poder de compra frente a todos los
productores primarios localizados en esta región. Sin embargo, esta particular división geográfica del
mercado relevante es en gran medida arbitraria, por cuanto las alterativas disponibles de compra de
leche cruda producida en la región de los Ríos, considerando otras plantas procesadoras, muestran
una realidad de interacciones de mercado algo más compleja.
En los hechos parece más sensato considerar como área de influencia económica de la planta
procesadora de Colun, a la macro-zona compuesta por las provincias de Ranco (sur de la XIV región) y
127
127
Osorno (Norte de la X región). Entre las dos plantas de procesamiento más lejanas entre sí y que
están localizadas dentro de esta macro-zona, hay 137 km de distancia a través de caminos (de
Futrono a Purranque). Las otras plantas de procesamiento de lácteos localizadas dentro de esta
macro-zona se ubican entre sí a menos de 100 km de distancia (a través de caminos). Las plantas más
cercanas que quedan fuera de esta macro-zona son las ubicadas en Valdivia, que están a 157 km de
distancia de Purranque. En todo caso, es evidentemente debatible que esta distancia efectivamente
excluya a las plantas localizadas en Valdivia como compradores relevantes de leche cruda producida
en áreas no tan distantes del límite sur de la macro-zona compuesta por estas 2 provincias.
Si considerásemos a la macro-zona que agrupa a las provincias de Ranco y Osorno como el área de
influencia de la planta de Colun, su participación de mercado al año 2017 entonces se sitúa en torno
al 40%, porcentaje de participación que ha sido muy estable en los últimos 15 años (Gráfico A8.6,
más adelante).
A continuación presentamos los gráficos de participación de mercado y producción total para las dos
zonas recién nombradas (XIV región y macro-zona Ranco y Purranque), y también de las demás
regiones productoras de leche en Chile, para efectos comparativos.
Gráfico A8.1: Participación de mercado por empresa procesadora en Región Metropolitana (2002-2017)
Fuente: ODEPA.
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NES
)
Quillayes Soprole Grupo Lactalis Vitalac Producción total
128
128
Gráfico A8.2: Participación de mercado por empresa procesadora en Región del Biobío (2002-2017
Fuente: ODEPA.
Gráfico A8.3: Participación de mercado por empresa procesadora en Región de la Araucanía (2002-2017)
Fuente: ODEPA.
0
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60%
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)
Nestlé Soprole Parmalat Vialat
Danone Bioleche Granarolo Producción total
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100%
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)
Surlat Prolesur Parmalat
Vialat Danone Quillayes
129
129
Gráfico A8.4: Participación de mercado por empresa procesadora en Región de Los Ríos (2002-2017)
Fuente: ODEPA.
Gráfico A8.5: Participación de mercado por empresa procesadora en Región de los Lagos (2002-2017)
Fuente: ODEPA.
0
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)
Colun Prolesur Watt's Lácteos Valdivia
Lácteos del Sur Quillayes Producción total
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1.000
1.250
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100%
PRO
DU
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OTA
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NES
) Nestlé Prolesur Watt'sGrupo Lactalis Valle verde MulpulmoProcesadoras pequeñas Producción total
130
130
Gráfico A8.6: Participación de mercado por empresa procesadora en provincias de Ranco y Osorno (2002-2017)
Fuente: ODEPA.
(A9) Precio internacional de la leche descremada y análisis de la FNE
En los últimos dos años el precio doméstico de compra de leche cruda se ha desacoplado del precio
de la leche descremada en polvo y tiene una mayor correlación con el precio de la leche entera en
polvo. Esto lo podemos notar al comparar el Gráfico 4 y el Gráfico A9.1, en donde presentamos la
comparación del precio doméstico (expresado en USD/ton) con el precio internacional (promedio
entre los precios promedio para Oceanía y Europa del Norte) de la leche descremada en polvo.
El precio doméstico de leche cruda considera que ésta incluye grasa que puede ser ocupada para
crear otros productos derivados, como la mantequilla; y en años recientes el precio relativo de estos
productos ha aumentado respecto de la leche.126
El precio de la leche descremada en polvo no incluye el efecto de estos cambios en los precios
relativos de distintos productos lácteos procesados. En contraste, el precio internacional de la leche
entera en polvo sí incluye este tipo de efecto. Por ello este último precio internacional muestra, en
los últimos años, una mejor correlación con el precio doméstico de la leche cruda (ver Gráfico 4).
126 No estamos diciendo que éste es un fenómeno que sólo haya ocurrido en los últimos dos años, sino que se hace más notorio en este periodo, debido a la fuerte alza en el precio de la grasa. Lo anterior redunda en que el precio doméstico de la leche cruda esté en estos últimos años mejor correlacionado con el precio internacional de la leche entera en polvo, y no tan cercanamente con el precio de la leche descremada en polvo.
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1.500
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PRO
DU
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L (M
ILLO
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)
Colun Watt'sNestlé ProlesurMulpulmo Lácteos del SurValle verde Grupo Lactalis
131
131
En definitiva, si el precio de la grasa evoluciona de forma distinta al precio de la leche descremada,
entonces es esperable que el precio doméstico de la leche cruda se desacople de la evolución
observada en el precio internacional de la leche descremada en polvo.
Gráfico A9.1 Precio doméstico (pagado a productor primario) vs. Precio internacional de leche descremada en polvo (en miles de USD/ton); y valor Exportaciones Netas de Lácteos (USD MM)
Fuente: Precios internacionales de FAO y precios domésticos de ODEPA. Los precios de la FAO son promedios mensuales de los puntos medios de los rangos de precios de exportación (FOB) de Europa y Oceanía, los dos mayores exportadores del mundo, reportados cada 15 días por el U.S. Department of Agriculture (USDA). Nota: En la medida que el precio doméstico de la leche cruda en Chile es mayor al precio internacional de la leche en polvo descremada, Chile es un país importador; en el caso inverso, Chile es un país exportador. El diferencial entre los precios internacional y doméstico debería corresponder, en teoría, a los costos de transporte y transformación de la leche descremada en polvo, en caso que exista competencia en el mercado doméstico. Esta regla se mantiene para la leche descremada siempre y cuando el precio de la grasa sea similar al de la leche descremada.
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Expo
rtac
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(USD
MM
)
Prec
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iles
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SD/T
on)
Exportaciones netas de Lácteos (en millones de USD)Precio promedio Leche Líquida total Chile productor (USD/Ton)Precio leche descremada en polvo (miles de USD/Ton) promedio Oceania y Europa
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132
Gráfico A9.2: Precios Internacionales de leche en polvo (formatos: entera y descremada), en miles de USD/ton
Fuente: FAO. Los precios son promedios mensuales de los puntos medios de los rangos de precios de exportación (FOB) de Europa y Oceanía, los dos mayores exportadores del mundo, reportados cada 15 días por el U.S. Department of Agriculture (USDA).
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5,5M
iles
de U
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Precio leche entera en polvo (USD/Ton) promedio Oceania y Europa
Precio leche descremada en polvo (USD/Ton) promedio Oceania y Europa
