La experiencia chilena en materia de incentivos a la ...asip.org.ar/wp-content/uploads/2016/01/Darville-castellano.pdf · para Vequipos de trabajoW, definidos por el jefe superior

La experiencia chilena en materia de incentivos a la gestión pública*

Paula Darville**

Introducción

La consecución de mayores niveles de productividad en el uso de losrecursos públicos tiene relevancia tanto microeconómica como ma-croeconómica.

En Chile, de acuerdo con las estadísticas de recursos humanos,en 2010 el sector público empleaba cerca de 600 mil personas, lo querepresenta el 7 % de la fuerza de trabajo en el país. Por lo tanto, laproductividad de los trabajadores públicos es un gran desafío paracualquier gobierno y para la economía como un todo. Aumentos o me-joras en la productividad inciden directamente en la eficiencia y efi-cacia del uso de los recursos públicos.

Sin embargo, la medición de la productividad en el sector públicoes compleja debido, por un lado, a la ausencia de precios y, por otro,a la naturaleza de los bienes y servicios que produce el Estado(bienes públicos que se consumen colectivamente). Esto no ocurreen el sector privado, donde los precios en un mercado competitivo re-flejan el costo marginal de proveerlos. No obstante lo anterior, existendiversas técnicas y metodologías para medir productividad –tanto enel sector público como en el privado–, entre ellas, índices, estimacio-

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* El presente es un artículo inédito preparado especialmente para su publicación en laRevista Internacional de Presupuesto Público.** Paula Darville es ingeniera comercial de la Universidad de Chile, Master en Econo-mía de la Universidad de Nueva York NYU, EE.UU, y actual Jefa de la División de Con-trol de Gestión de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile.

nes paramétricas, no paramétricas, medidas de eficiencia parcial eindicadores de desempeño.

En esta lógica, desde 1998 existen incentivos de carácter mone-tario, sujetos al cumplimiento de objetivos de gestión, que son defini-dos durante la etapa de formulación del proyecto de ley dePresupuestos, siendo uno de estos incentivos los Programas de Me-joramiento de la Gestión PMG.

Este documento da cuenta del desarrollo histórico del PMG desdesus inicios en los 90s hasta el 2015, haciendo énfasis, principalmente,en los cambios ocurridos durante el período 2010 - 2014. Asimismo,se presentan algunos resultados históricos entre 1998 y 2014.

1. Antecedentes

Los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) en las institu-ciones y servicios públicos tienen su origen en la Ley N°19.553 de1998 y asocian el cumplimiento de objetivos anuales de gestión a unincentivo de carácter monetario para los funcionarios en general.

A partir de 2010 el incentivo monetario del PMG, formalmente de-nominado “componente variable de la asignación de modernización”,corresponde a un 7,6% de la remuneración base anual, si la institu-ción alcanza un grado de cumplimiento igual o superior al 90% de losobjetivos anuales comprometidos. Este incentivo cae a la mitad (3,8%de la remuneración base anual) si dicho cumplimiento es inferior a90% y cae a cero si el cumplimiento es menor al 75%. El pago se rea-liza trimestralmente, dado su carácter de remuneración variable, re-duciendo así marginalmente su incorporación a la percepción deingreso permanente de sus receptores.

En 2014, los PMG cubrieron un total de 194 instituciones y más de87.000 funcionarios, formando parte de uno de los mecanismos deincentivo salarial de tipo institucional más importante aplicado en laadministración pública de Chile. Otro importante número de institu-ciones y funcionarios accede a incentivos similares regidos por otrasleyes, como las Metas de Eficiencia Institucional MEI, el Convenio deGestión Institucional del Ministerio Público, las Metas de EficienciaInstitucional y Desempeño Colectivo del Poder Judicial, y la Ley Mé-dica de los Servicios de Salud; entre los más importantes.

Para aprobar y evaluar los compromisos, metas y objetivos con-cretos con los que se mide el cumplimiento, la ley define un Comité

46 Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP

Triministerial –integrado por los ministros de Interior, Hacienda y Se-cretaría General de la Presidencia–, que tiene como funciones prin-cipales aprobar y evaluar los compromisos de los servicios. LaDirección de Presupuestos cumple la función de Secretaría Técnica.

El PMG coexiste con un segundo incentivo de carácter monetariopara los funcionarios, también asociado al cumplimiento de objetivosanuales de gestión. Se trata de los Convenios de Desempeño Colec-tivo CDC, que también tienen su origen en la Ley N°19.553 de 1998.Este incentivo corresponde al 8% de la remuneración base anual, su-perando levemente la magnitud del incentivo PMG. Las diferenciasmás importantes entre ambos son, entre otras, el nivel de centralismoen su administración (en el caso del CDC la contraparte de la institu-ción pública no es centralizada, sino que es el ministro del ramo); losgrados de flexibilidad en la modificación de compromisos en el año encurso (para el CDC la ley no impide que sus metas sean modificadasdurante el año de trabajo, incluso en fechas cercanas al término delaño) y la cobertura (desde 2003 las metas del CDC se establecenpara “equipos de trabajo”, definidos por el jefe superior de la institu-ción pública con un mínimo de 5 miembros, aunque en la práctica elpromedio de miembros de los equipos es cercano a 40 y en algunoscasos supera las 500 personas1).

También ha existido un sistema de control más antiguo, cuyo fin esmonitorear el cumplimiento de las metas programáticas del gobiernode turno. A diferencia del PMG y el CDC, el control de las metas pro-gramáticas no se hace por medio de incentivos para los funcionarios,sino para las jefaturas y autoridades. Es a ellas a quienes se exigeavanzar en sus metas, como condición para ser reconocidos y, aveces, para permanecer en el cargo. El control del avance en lasmetas programáticas está radicado en la Secretaría General de laPresidencia (Segpres).

La experiencia chilena en materia de incentivos a la gestión pública 47

1 Entre 1998 y 2002, el incentivo del CDC fue individual. A cada funcionario se le pa-gaba en función de la calificación de su desempeño, determinada según establece elEstatuto Administrativo (Ley N° 18.834).

2. El Programa de Mejoramiento de la Gestión PMG y la modernización de la gestión pública

Con el retorno a la democracia en los 90, todos los gobiernos, condistintos matices, han realizado importantes esfuerzos por moder-nizar el Estado chileno, con el objeto de hacer frente a las deman-das ciudadanas.

El diagnóstico general de los programas de modernización en los90s daba cuenta de que la gestión pública en Chile había estadoorientada fuertemente a una “administración burocrática” basada ennormas y procedimientos más que en resultados, lo cual conllevabaa bajos niveles de eficiencia y eficacia en la provisión de los servicios.De allí que se intentó, bajo diversos contextos y con diversos progra-mas e instrumentos, reenfocar la orientación de los servicios públicosdel Estado hacia los resultados de su gestión2.

En términos generales, los programas de modernización del sec-tor público y de su gestión se vieron influidos conceptualmente por lallamada “Nueva Gerencia Pública”. Dicho enfoque intenta incorporarmecanismos de mercado al funcionamiento del sector público, quepermitan reenfocar su accionar hacia el desarrollo de una nueva cul-tura organizacional, orientada a resultados, al uso eficiente de los re-cursos y al servicio a los usuarios. Para ello se incorporan a la gestióndel sector público diversas herramientas, como el establecimiento deestándares de servicios y compensaciones por su incumplimiento, re-gímenes de remuneraciones en base al cumplimientos de objetivos,creación de agencias con gran autonomía a cargo de la provisión deservicios, sistemas de contratos para las relaciones interguberna-mentales, descentralización del funcionamiento interno de serviciospúblicos del manejo de personal y finanzas, entre otros3.

En efecto, bajo esta lógica, se desarrollaron acciones hacia la me-jora de la capacidad del Estado para ejecutar programas y políticaseficaces e importantes negociaciones sobre incremento de las remu-neraciones del sector público como con la Asociación Nacional deEmpleados Fiscales (ANEF), para lo cual se introducen más decidi-damente en el quehacer público los conceptos de gestión estratégicapor resultados y de medición, a través de indicadores del grado deeficiencia y eficacia en la gestión, entre otros.


2 Ver Saavedra y Soto 1999.3 Ver Marcel 2002.

El PMG, al igual que otros instrumentos de modernización de lagestión, tiene sus raíces en una ola de reformas que comienzan a po-nerse en práctica en diversos países avanzados de la OECD4. Éstasbuscan dar respuesta a la crisis de desempeño del sector público (losciudadanos demandan mejores servicios) y de legitimidad (los ciuda-danos tienen menor confianza en sus gobiernos) que se ha gestadoen estos durante las dos o tres década previas. En este contextosurge la necesidad de implementar una gestión orientada por el des-empeño que atienda estas demandas.

En la práctica, los países han adoptado paquetes de reformas quegeneralmente combinan ambas corrientes. Inevitablemente, cada unode estos esquemas de reforma ha cambiado con el transcurso deltiempo. En todo caso, la gestión orientada al desempeño sigue siendouna corriente dominante dentro de la reforma de la administración pú-blica en el mundo y, al mismo tiempo, objeto de controversia en susmétodos y en sus resultados.

3. Evolución de los PMG en el período 1998-2014

Los PMG han experimentado cambios a lo largo del tiempo. Esta sec-ción presenta los principales hitos de esa evolución en los 16 añostranscurridos hasta 2014.

3.1 Programas de Mejoramiento de la Gestión en el período1998-20005

Durante esos primeros años, el PMG funcionaba a través de objetivosde gestión medidos por medio de indicadores. Sin embargo, un altoporcentaje de estos se refería a actividades rutinarias de las institu-ciones públicas, recogido en indicadores de procesos que medían so-lamente la realización de actividades y la presencia de insumos, sinmedir las prestaciones a los ciudadanos o los productos que recibíanusuarios o beneficiarios.


4 Para mayor detalle ver “Evaluación en Profundidad del Programa de Mejoramiento dela Gestión”. Banco Mundial (2008).5 Para mayor detalle ver “Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resulta-dos. La Experiencia Chilena”; Marcela Guzmán 2003 Dipres.

3.2 Programas de Mejoramiento de la Gestión en el período 2000-20106

Debido al diagnóstico anterior, se rediseñó el PMG en el año 2000.Los compromisos y metas de gestión se definieron a partir de un “Pro-grama Marco” de aplicación general en todo el sector público, queconsistió en la definición de objetivos y metas en un conjunto de sis-temas de gestión, en áreas declaradas como prioritarias. Estos siste-mas se aplicaron de modo uniforme y común a todas las institucionesdel sector público.

Aquellas instituciones públicas con conocimiento especializado endichos sistemas, conocidas como “Red de Expertos”, estuvieron acargo de la validación técnica de los objetivos propuestos para el res-pectivo sistema; es decir, la aprobación de indicadores y metas fueron,además, encargadas de proporcionar asistencia técnica a las institu-ciones públicas, y participaron en la verificación de los resultados.

Así, por ejemplo, en el año 2001 el PMG consideró la implemen-tación de 10 sistemas, agrupados en cuatro áreas de gestión. Esos 10sistemas fueron: Capacitación, Higiene, Seguridad y Mejoramiento deAmbientes de Trabajo, Evaluación de Desempeño, Oficinas de Infor-mación, Reclamos y Sugerencias (OIRS), Simplificación de Trámites,Planificación/Control de Gestión, Auditoría Interna, Compromisos deDesconcentración 2000-2002 y Compromisos Adicionales, Sistemade Compras y Contrataciones del Sector Público y Administración Fi-nanciera-Contable.

Los sistemas y áreas fueron cambiando en el tiempo. Para 2005las áreas y sistemas habían aumentado a 5 y 11, respectivamente,como muestra el Cuadro N° 1.

Adicionalmente, cada uno de los sistemas consideraba etapas dedesarrollo. Éstas tenían un ordenamiento lógico basado en el ciclo dela gestión: diagnóstico, diseño, implementación y evaluación. Depen-diendo del sistema, el número de etapas variaba entre 4 y 6. Cadauna de éstas definía contenidos específicos y exigencias, llamadostambién “requisitos técnicos”, cuyo número podía variar entre 2 y 10.

Durante el período 2006-2010 el PMG experimentó algunos cam-bios. Por un lado, aumentó el tamaño del incentivo, en términos de


6 Para mayor detalle ver Arenas, A.; Berner, H., 2010, “Presupuesto por Resultados yla Consolidación del Sistema de Evaluación y Control de Gestión del Gobierno Central”.División de Control de Gestión. Dirección de Presupuestos. Febrero 2010.


Cuadro N°1Programa de Mejoramiento de la Gestión

Programa Marco Básico 2005

Áreas Sistemas Red de expertos para el sistema

Recursos Humanos

Calidad deAtención aUsuarios

Planificación /Control /GestiónTerritorial

AdministraciónFinanciera

Enfoque deGénero

1. Capacitación2. Higiene-Seguridad y

Mejoramiento de Ambientesde Trabajo

3. Evaluación de Desempeño

4. Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias (OIRS)

5. Gobierno Electrónico

6. Planificación / Control de Gestión

7. Auditoría Interna8. Gestión Territorial

9. Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público

10. Administración Financiero-Contable

11. Enfoque de Género

1. Dirección Nacional del Servicio Civil

2. Superintendencia de SeguridadSocial

3. Dirección Nacional del Servicio Civil

4. Secretaría General de Gobierno5. Subsecretaria de Economía

6. Dirección de Presupuestos7. Consejo de Auditoría Interna

General de Gobierno8. Subsecretaría de Desarrollo

Regional y Administrativo

9. Dirección de Compras y Contratación Pública

10. Dirección de Presupuestos - Contraloría General de la República

11. Servicio Nacional de la Mujer

Fuente: Dipres.

Cuadro N°2Evolución Incentivos PMG según Tramos de Cumplimiento

1998 -2010

Tramo 1998-2003 2004 2007 2008 2009 2010Cumplimiento

PMG 90% -100% 3,0% 5,0% 5,7% 6,3% 7,0% 7,6%

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Fuente: Ley N°19.553; Ley N°20.212.

porcentaje de las remuneraciones y, por otro, se incorporaron nuevoselementos en el diseño del instrumento.

En efecto, con la Ley N°20.212 de 2007 el porcentaje de incre-mento para el tramo superior de cumplimiento aumentó desde un 5%en 2004 hasta un 7,6% en 2010.

Respecto al diseño del instrumento, se destaca la incorporaciónde los procesos de certificación bajo la norma ISO 9001 a través delPrograma Marco Avanzado PMA y el Programa Marco de la CalidadPMC, este último creado en 2009.

El PMA fue el inicio de la incorporación de los procesos de certifi-cación para los sistemas del PMG. Esto se realizó en forma gradualy sólo fue posible para aquellas instituciones y servicios públicos quehabían cumplido las etapas finales de los sistemas del ProgramaMarco Básico y que estuvieran en condiciones de certificar, en un ini-cio, al menos dos sistemas al año. Si bien la certificación partió en2005, a partir de 2006 su implementación contó con el apoyo delBanco Interamericano de Desarrollo (BID), a través del programaPRODEV.

Por su parte, el Programa Marco de la Calidad contempló la certi-ficación bajo la norma ISO 9001 de los procesos relacionados con laprovisión de bienes y servicios relevantes para el desempeño de lainstitución en las siguientes 4 áreas: (i) Estratégicas, (ii) Soporte Ins-titucional, (iii) Atención Ciudadana y (iv) Calidad de Gestión. Este pro-grama estuvo destinado sólo a aquellos servicios públicos quehubiesen certificado bajo Norma ISO 9001 todos los sistemas delPMG y fue voluntario para aquellos que habían certificado al menosel sistema de Planificación y Control de Gestión, el Sistema Integralde Atención a Cliente, Usuario y Beneficiario SIAC y un sistema delárea de soporte institucional.

En este período también se introdujeron modificaciones al Pro-grama Marco Básico. En primer lugar, se incorporaron dos nuevossistemas: Acceso a la Información Pública y Seguridad de la Infor-mación. También se introdujeron modificaciones a algunos de los sis-temas existentes. Por ejemplo, el Sistema de Oficinas de Información,Reclamos y Sugerencias fue integrado al nuevo Sistema Integral deAtención a Cliente, Usuario y Beneficiario (SIAC). También se per-feccionó el Sistema Gobierno Electrónico-Tecnologías de la Informa-ción, el Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público y elSistema Integral de Información y Atención Ciudadana.


Hacia el año 2010 el PMG estaba constituido por tres programasmarcos: Básico, Avanzado7 y de la Calidad. Entre ellos cubrían 6áreas de gestión y 13 sistemas (Cuadro N°3). La mayor parte de losservicios (53%) estaba en el Programa Marco Básico PMB, seguidopor el 26% en el Programa Marco Avanzado PMA y el 21% en el Pro-grama Marco de la Calidad PMC.

Para los PMB, 12 de los 13 sistemas estaban centrados principal-mente en procesos internos o insumos. El Sistema de Planificación yControl de Gestión era el único sistema vinculado con la producciónde bienes y servicios dirigidos a ciudadanos. En efecto, a través deeste sistema se daba cuenta del cumplimiento de metas asociadas alas definiciones estratégicas e indicadores de cada institución, per-mitiendo orientar los esfuerzos de los distintos equipos de trabajohacia los objetivos institucionales; sin embargo, el ponderador asig-nado a este sistema era, en promedio entre las distintas institucionespúblicas, cerca del 10% del PMG.


7 Para mayor detalle del PMA ver Documento Técnico PMG 2010.


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Para aquellos Servicios que estaban en el PMC, dicho programamarco constaba de cuatro áreas y cuatro sistemas o procesos de ges-tión, que abarcan siete sistemas del Marco Avanzado (Planificación yControl de Gestión, Auditoría Interna, Capacitación, Evaluación delDesempeño, Higiene - Seguridad y Mejoramiento de Ambientes deTrabajo, Compras y Contrataciones del Sector Público, y Sistema In-tegral de Información y Atención Ciudadana) y dos sistemas del Pro-grama Marco Básico (Gestión Territorial y Enfoque de Género), másel nuevo sistema de Gestión de la Calidad como se presenta en elcuadro Nº4.


Cuadro N°4Programa Marco de la CalidadÁreas y Sistemas de Gestión

Área Sistemas Sistemas PMB/PMA asociado

Estratégicas Procesos de Gestión - Planificación y Control de GestiónEstratégicos - Auditoría Interna

Soporte Procesos de Soporte - CapacitaciónInstitucional - Evaluación del Desempeño

- Higiene - Seguridad y Mejoramiento deAmbientes de Trabajo

- Compras y Contrataciones Públicas

Atención Sistema Integral de - Sistema Integral de InformaciónCiudadana Información y Atención y Atención Ciudadana

Ciudadana SIAC

Calidad de Sistema de Gestión - Proceso de Provisión de Bienes y ServiciosGestión de la Calidad - Enfoque de Género

- Gestión Territorial

Fuente: Documento Técnico PMG, 2010.

3.3. El PMG en el período 2010-2014

Una evaluación del Banco Mundial (2008) concluyó que el PMG fueen sus inicios una importante contribución a la mejora de la gestiónpública en Chile, a través de la incorporación de estándares genera-les de calidad en el diseño de sistemas de gestión transversales y enla implementación y administración de dichos sistemas. No obstante,este mismo estudio constataba algunos problemas o debilidades.Entre las más importantes destacan8:

• El PMG estaba principalmente orientado al desarrollo de proce-sos, centrado en el cumplimiento de rutinas de procesos preesta-blecidos.

• Existía un diseño homogéneo para sistemas heterogéneos. La ló-gica de implementación del PMG daba cuenta de un diseño ho-mogéneo para necesidades y sistemas heterogéneos, situaciónque introducía excesiva rigidez.

• Complejidades en el diseño inherentes al alcance del Programa.De manera semejante a lo que sucede cuando existe “sobre-re-gulación”, la complejidad y la acumulación de los requisitos y delos medios de verificación del PMG puede acarrear el riesgo deelevados costos de transacción y llevar a un cumplimiento mera-mente formal de los requisitos.

• Necesidad de fortalecer la participación de algunos de los actoresen la gestión del PMG. Si bien el rol del Ministerio de Hacienda yde la DIPRES ha sido en la implementación y gestión del pro-grama, parece relevante reforzar la participación de los serviciosen distintas etapas.

• Existía una relativamente limitada focalización en el cliente.• Limitación en el compromiso institucional. El cumplimiento formal

de las pautas del PMG llevaba a plantear la hipótesis de falta de(o cuando menos de debilidad en algunos casos) conocimientoacabado de los objetivos del Programa e insuficientes incentivospara un mayor involucramiento de los jefes de servicio. Esto podíadisminuir el efecto real del PMG en la mejora de la gestión.


8 Más detalles en: “Estudio de Evaluación en Profundidad del Programa de Mejoramientode la Gestión”. Banco Mundial (2008); Postfacio – Propuestas para la Continuación delPMG Chileno mediante la profundización en la gestión orientada a usuarios, ProgramaAnual de Estudios 2009 entre el Gobierno de Chile y el Banco Mundial.

• Dada la complejidad del sistema el PMG, podría estar implicando unaelevada carga de trabajo adicional para los actores involucrados.

A partir de 2010, tomando como base, principalmente, este diagnós-tico9 y siguiendo algunas de las recomendaciones del Banco Mun-dial, se introdujeron modificaciones al PMG, tanto en el diseño cuantoen los mecanismos de evaluación. Estos cambios tenían como pro-pósito general avanzar hacia un marco de gestión orientado a resul-tados y atención al usuario, introduciendo, a su vez, mayor flexibilidad,de tal forma que el instrumento pudiese dar cuenta de las necesida-des particulares de gestión de cada institución o servicio público. Losprincipales cambios fueron:

a. Egreso de los sistemas. El primero de estos lineamientos se basóen los avances logrados por las instituciones en las fases anterio-res del PMG, gracias a los cuales se observaban sistemas de ges-tión ya instalados en muchos servicios públicos. Dado lo anterior,se permitió a las instituciones “egresar” de todos aquellos siste-mas en que hubiesen completado la etapa final de éstos. El egresotuvo como objetivo trasladar el foco de la gestión hacia desafíosmayores, evitando incentivar el cumplimiento de rutinas de proce-sos que ya estaban cumplidas. Los sistemas de gestión egresadosdebían continuar desarrollándose, ya no como parte del incentivo.

b. Creación de un nuevo sistema. Se creó el Sistema de Monitoreo delDesempeño Institucional SMDI, que es en parte el sucesor directodel antiguo sistema de Planificación y Control de Gestión, cuyo ob-jetivo era instalar procesos de planificación y diseño de sistemas deinformación. El SMDI tiene por objetivo realizar el monitoreo de losindicadores de resultado y producto, entre otros, cuya entregaconstituye la tarea permanente de la institución.10 En 2011 la pon-deración de este nuevo sistema fue igual a 50% del PMG, la quefue aumentado hasta llegar a 100% en 2014 (Figura 1).


9 También se tomó como base aspectos planteados en el libro editado por el Consor-cio para la Modernización del Estado, en su capítulo “Evaluación y propuesta del sis-tema de control estratégico y operacional de Chile”.10 Desde 2011, sólo se permitió a servicios públicos nuevos tener un Sistema de Pla-nificación y Control de Gestión. Esto se explica porque los Servicios nuevos requiereninstalar procesos de planificación y diseño de sistemas de información en forma pre-via a iniciar el monitoreo de indicadores, que es la actividad básica del nuevo Sistemade Monitoreo del Desempeño Institucional.|

Además, a partir del año 2013 también se permitió a las institu-ciones públicas incorporar voluntariamente indicadores que fue-sen comunes a todas las instituciones públicas. Así, se establecióuna lista pre-definida (centralmente) de indicadores de gestión, deforma tal que cada institución o servicio pudiese seleccionar algu-nos de ellos para incorporar al Sistema de Monitoreo, con un topemáximo a la ponderación asignada. Los indicadores en esta si-tuación están enumerados en el Cuadro Nº5. Para el 2014, el tope máximo a la ponderación combinada de losindicadores de gestión interna en conjunto fue elevada hasta el40%, aunque este tope máximo se aplica sólo en aquellas institu-ciones que sólo cuentan con Sistema de Monitoreo.


Figura N°1Evolución de la Ponderación del Sistema de Monitoreo

del Desempeño Institucional (para el promedio de las instituciones y servicios públicos con PMG)*

*: Para 2010, y 2011 corresponde a la ponderación del antiguo Sistema de Planificación yControl de Gestión.

Cuadro Nº 5Indicadores de gestión interna. Sistema de Monitoreo, 2014


Recursos Humanos (Capacitación)

Recursos Humanos(Higiene y Seguridad)

Administración Financiera(Financiero Contable)

Administración Financiera(Compras y Contratacio-nes del Sector Público)

Planificación / Control deGestión (Audit. Interna)

Planificación y Control de Gestión(Equidad de Género)

Planificación y Control de Gestión(Descentralización)

Calidad de Atención a Usuarios(Gobierno Electrónico)

Calidad de Atención aUsuarios (Seguridad de la información)

Calidad de Atención a Usua-rios (Sist. Int. de Informacióny Atención Ciudadana)

Calidad de Atención a Usua-rios (Sist. de Acceso a Infor-mación Pública)

1. Porcentaje de actividades de capacitación con evaluación detransferencia realizada en el año.

2. Tasa de siniestralidad por incapacidades temporales en el año.3. Tasa de accidentalidad por accidentes de trabajo en el año.

4. Porcentaje del gasto total en obras terminadas sobre el contratoinicial en el año.

5. Porcentaje de licencias médicas atrasadas entre 6 y 24 meses.

6. Porcentaje de licitaciones, sin oferente alguno, en el año.7. Porcentaje de gasto en órdenes de compra por tratos directos en

el año.

8. Porcentaje de compromisos implementados del Plan de segui-miento de auditorías.

9. Porcentaje de iniciativas para la igualdad de género implemen-tadas en el año.

10. Porcentaje de funcionarios capacitados en temas de género enel año.

11. Porcentaje de iniciativas de inversión ejecutadas bajo la moda-lidad de Convenios de Programación en el año.

12. Porcentaje de ejecución a nivel de municipalidades, del presu-puesto de inversión de gobierno regional (programa 02) en el año.

13. Porcentaje del gasto anual informado en la plataforma Chile in-dica en el año.

14. Porcentaje de trámites digitalizados al año.15. Porcentaje de horas disponibles de todos los sitios web del ser-

vicio en el año.16. Porcentaje de cumplimiento en el año de los estándares esta-

blecidos en el DS 100 sobre sitios web de gobierno.17. Porcentaje de trámites que requieren información de otras ins-

tituciones que están interoperando en el año.18. Pocentaje de contratos informáticos firmados con acuerdo de

confidencialidad en el año.19. Porcentaje de incidentes de seguridad reportados y resueltos

en el año.

20. Porcentaje de usuarios(as) satisfechos(as) con la atención reci-bida en espacios presenciales, telefónicos y virtuales de la ins-titución en el año.

21. Porcentaje de solicitudes de acceso a la información pública res-pondidas en un plazo menor o igual a 15 días hábiles en el año.

Fuente: Programa Marco 2014, Decreto Exento 233 de 2013.

c. Cambio en las fórmulas que vinculan los resultados con el incen-tivo. Las fórmulas vigentes desde 1998 y hasta 2010 eran dicotó-micas, es decir, si el resultado o cumplimiento superaba ciertoumbral predefinido, acreditaban el 100% de la ponderación del res-pectivo indicador, y si la institución cumplía un 0,1% menos queese umbral, o si cumplía menos, acreditaban cero. Con el fin demitigar el riesgo, se fue modificando el sistema de evaluación, enconcordancia con los cambios que se introdujeron en el Sistemade Monitoreo. A partir del Programa Marco 2011 (y que tambiénoperó en 2012) se modificó la fórmula para dar por cumplido elSistema de Monitoreo (cuya ponderación había sido elevada a50% de todo el PMG para 2011). Hasta 2010, el umbral estaba en90%, y en caso de no cumplirse, la ponderación acreditada eracero. Para 2011 se flexibilizó este umbral, aumentando a 4 el nú-mero de escalones para acreditar la ponderación del Sistema deMonitoreo: (i) 90% de cumplimiento o más, acredita el 100% delponderador del sistema; (ii) 80% de cumplimiento o más (hasta89,9%) acredita el 75% del ponderador del sistema; (iii) 75% decumplimiento o más (hasta 79,9%) acredita el 50% del ponderadordel sistema y (iv) 74,9% de cumplimiento o menos, acredita ceropara todo el sistema de Monitoreo. Respecto a la acreditación delos indicadores para 2011 y 2012 se mantuvo la fórmula dicotó-mica, es decir, cumplimiento por sobre el 95% de la meta acredi-taba el 100% del ponderador y niveles inferiores acreditaban 0%.

A partir del Programa Marco 2013 se avanzó en esta dirección,adoptando una fórmula con una importante región de proporcio-nalidad. En esta ocasión se modificaron dos fórmulas, la que seaplica al Sistema en su conjunto y la que se aplica a cada indica-dor individual del Sistema de Monitoreo. En el caso del Sistema deMonitoreo se optó por la proporcionalidad total, pues se definióque el ponderador acreditado sería igual al grado de cumplimientodel sistema, cualquiera fuera su valor (el grado de logro de un sis-tema corresponde a la suma de las ponderaciones de los indica-dores cumplidos, del mismo sistema). Por ejemplo, una institucióncuyo Sistema de Monitoreo obtuvo un 88% como resultado de lasuma de las ponderaciones de sus indicadores cumplidos, obtieneuna acreditación de 88% de la ponderación del Sistema de Moni-toreo. Si esta última ponderación es 80% del PMG (como en2013), entonces acredita 88%x80% = 70,4%. Si además esa ins-


titución cumple el 100% de los Requisitos Técnicos de los demássistemas, cuya ponderación combinada es 20% del PMG, enton-ces su grado de cumplimiento combinado del PMG alcanza a70,4% + 20%x100% = 90,4%.En cuanto a la fórmula de los indicadores del Sistema de Monito-reo, se procedió en dos etapas. En 2013 se redujo el umbral decumplimiento desde 95% a 85% y se creó una zona de proporcio-nalidad para grados de cumplimiento entre 85% y 95%. Luego, en2014, se reduce el umbral a 75%. Por lo tanto, se acreditan valo-res positivos a resultados que están entre 75% y 95% de la metacomprometida. Esta amplia zona de proporcionalidad entre resul-tados y grados de cumplimiento suaviza el carácter dicotómico quetenía el instrumento.


Figura Nº2Proporcionalidad Sistema de Monitoreo, 2012-2014

Fuente: Elaboración propia.

Grado de cumplimiento (%)

45% 50% 55% 60% 65% 70% 75% 80% 85% 90% 95% 100%

PMG 2012 PMG 2013 PMG 2014

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d. Independencia del proceso de evaluación. En su origen, el rol delas redes de expertos consistía en apoyar el desarrollo de las de-finiciones técnicas del Programa, revisar la formulación en los ser-vicios públicos, asistirlos técnicamente en el desarrollo de lossistemas de su responsabilidad y validar el cumplimiento de losrequisitos técnicos definidos respecto de cada uno de los objetivoscomprometidos. Sin embargo, la red que acepta y mide el cumpli-miento de los compromisos adquiere gran influencia sobre la ins-titución, en su área de experticia. Con el fin de reducir el riesgo decaptura de las redes, se incorporaron expertos externos al procesode verificación del grado de cumplimiento de los compromisos. Loanterior, con el objeto de incorporar un tercero que pudiera ser uncontrapeso al momento de la evaluación, en donde la probabili-dad de dar por cumplido un compromiso puede ser más alta si seha sido parte de la definición de éstos. Esto elimina el conflicto deinterés que puede sufrir el evaluador, cuando también ha sido res-ponsable, en una etapa previa, de establecer los compromisos.Así, desde 2011 un tercero independiente revisa y entrega una opi-nión fundamentada respecto al cumplimiento de las metas PMG,evitando eventuales conflictos de interés y dándole transparenciaal sistema.

e. Voluntariedad: sistema de gestión de la calidad (ISO 9001). Se es-tableció la incorporación voluntaria al sistema de calidad con elobjeto de recoger la diversidad en términos de la naturaleza de lasinstituciones y servicios públicos. Y ello sin cerrar la posibilidad aque aquellos servicios más ligados a usuarios finales de compro-meter dichos sistemas si lo estimaban pertinente.

f. Fortalecimiento de la Institucionalidad de los PMG. En 2012 seaprobó un nuevo reglamento (N°334 del Ministerio de Haciendadel 14 de marzo de 2012, ex 475), el cual estableció cambios paralos procesos de formulación y de evaluación, entre otros.

3.4 El PMG en la actualidad

El Programa Marco del PMG 2014 y 2015 mantiene los lineamientosgenerales del período anterior (foco principal del incentivo asociado alseguimiento y monitoreo de aquellos indicadores más relevantes, in-dicadores transversales, evaluación externa de los compromisos, me-


canismos de evaluación), con algunas modificaciones. Así, para 2015,el Programa Marco consta de tres áreas estratégicas y sus sistemasde gestión, señaladas a continuación:


Cuadro N° 6Programa Marco PMG 2015

Áreas, Sistemas de Gestión y Objetivos

Áreas Sistemas Objetivos

Calidad deAtención aUsuarios

Planificación/Control deGestión

Gestión de la Calidad(Voluntario)

1. Sistema deSeguridad de laInformación

2. Planificación /Control deGestión

3. Sistema deMonitoreo delDesempeñoInstitucional

4. Sistema deGestión de laCalidad (ISO9001)

5. Sistema deGestión deExcelencia

Lograr niveles adecuados de integridad, confiden-cialidad y disponibilidad para toda la informacióninstitucional relevante, con el objeto de asegurarcontinuidad operacional de los procesos y servi-cios, a través de un sistema de gestión de seguri-dad de la información.

Diseñar e implementar procesos de planificación ysistemas de información para la gestión que per-mitan a la Institución disponer de información paraapoyar la toma de decisiones y rendición de cuen-tas de su gestión institucional.

Disponer de información de desempeño para apo-yar la toma de decisiones y rendición de cuentasde su gestión institucional.

Mejorar el desempeño de la institución, aumen-tando los niveles de satisfacción de sus usuarios através de la instalación de un sistema de gestiónde la calidad certificado bajo la norma ISO9001:2008 que considere los procesos de provi-sión de bienes y servicios.

Mejorar el desempeño de la institución a través dela implementación del Modelo de Gestión de Ex-celencia, que permita gestionar a la organizacióncon el objeto de aportar valor y aumentar la satis-facción de los usuarios y lograr mejorar sus resul-tados alcanzando estándares de calidad másexigentes en forma sistemática.

Fuente: Programa Marco 2015, Decreto Exento N°239 de 2014.

Se incorporan algunas modificaciones para el Sistema de Moni-toreo, único sistema para cerca del 80% de las instituciones. Enefecto, para dicho sistema se incorpora la obligatoriedad de medire informar a las respectivas redes de expertos sobre los indicado-res transversales de un marco previamente definido y publicar enla Web institucional sus resultados. Asimismo, se deja como volun-taria la posibilidad de comprometer una meta para cualquiera deesos indicadores. Para 2015 se define un nuevo set de indicadorestransversales.

4. Resultados

4.1 Resultados generales

La información histórica del período 1998 – 2014 muestra que en pro-medio el porcentaje de instituciones que logró el máximo incentivocon un cumplimiento de sus objetivos superior al 90% fue de 86%.Asimismo, se observa una tendencia creciente a partir de 2006, conuna caída en 2012.


Figura N° 3Evolución Cumplimiento PMG según tramos, 1998-2014

Fuente: Dipres.

Instit. 100% incentivo institucional


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2009

2010

2011

2012

2013

2014


En particular, los resultados generales del cumplimiento para elaño 2014 muestran que un 99,5% de las instituciones logra obtenerel máximo incentivo con un cumplimiento de sus objetivos en un rangoentre 90% y 100%, constituyendo el resultado más alto logrado en elperíodo 1998 – 2014 de implementación del PMG. Por otra parte, un0,5% logra obtener la mitad del incentivo cumpliendo sus objetivos enun rango entre 75% y 89%. Finalmente, un 0% no logra obtener el in-centivo cumpliendo sus objetivos en un porcentaje inferior a 75%, mí-nimo establecido por la ley para obtener el incentivo remuneracional.

En términos de funcionarios beneficiados, se observa que los altosniveles de cumplimiento han implicado que prácticamente el 100% delos funcionarios se ha ganado completamente el incentivo, durantelos últimos 5 años.

Al analizar la situación por tramos de cumplimiento, se observaque la mayor parte de las instituciones (más del 70% durante los últi-mos 5 años) obtiene un 100% de cumplimiento, y más del 20% lograentre el 90% y 99%. Si bien esta tendencia no es tan nítida durantelos últimos años, 2014 es el año en que más instituciones se ubicanen este tramo.


Cuadro 7Porcentaje de Cumplimiento de Programas de Mejoramiento de la Gestión,

según dotación 2010-2014

7,60% 90%-100% 99,90% 99,70% 98,00% 99,50% 98,20%

3,80% 75%-89% 0,00% 0,30% 1,90% 0,50% 1,70%

0% <75% 0% 0% 0,20% 0% 0,10%

Total 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: Dipres.

Porcentaje deAsignación porDesempeñoInstitucional

Porcentajede cumpli-

mientoDotación del Personal

2014 2013 2012 2011 2010

4.2 Resultados Generales por Sistema

El número de sistemas comprometidos ha variado en el tiempo, pro-ducto de los cambios introducidos en las distintas etapas del instru-mento. En efecto, a partir de los últimos años estos han disminuidodesde 2.200 sistemas –servicios comprometidos en 2010– a cercade 200, en 2014.


Porcentaje de cumplimiento N° % N° % N° % N° % N° %

100% 134 68,70% 143 73,70% 149 76,50% 144 75,00% 129 68,60%

95%-99% 48 24,60% 29 14,90% 8 4,10% 12 6,30% 13 6,90%

90%-94% 12 6,20% 17 8,80% 17 8,70% 26 13,50% 32 17,00%

85%-89% 0 0% 2 1,00% 9 4,60% 7 3,60% 8 4,30%

80%-84% 1 0,50% 2 1,00% 4 2,00% 2 1,00% 1 0,50%

75%-79% 0 0% 1 0,50% 1 0,50% 0 0,00% 2 1,10%

<75% 0 0% 0 0% 7 3,60% 1 0,50% 3 1,60%

Total 195 100% 194 100% 195 100% 192 100% 188 100%

Fuente: Dipres.

Año 2014 Año 2013 Año 2012 Año 2011 Año 2010

Cuadro N° 8Instituciones por Tramos de Cumplimiento de Programas de Mejoramiento

de la Gestión, 2010-2014

Cuadro N° 9Número Sistemas PMG 2007 - 2014

Año Número 2007 1.8222008 1.9152009 1.9762010 2.2322011 1.1272012 7252013 6162014 233

Fuente: Dipres.

68 Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIPC

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En términos de resultados para cada sistema se observa que lossistemas en los que un mayor porcentaje de servicios cumplió suscompromisos en un 100% en 2014 fueron: Gobierno Electrónico –Tecnologías de Información, Sistema Gestión de Excelencia, Sistemade Gestión de la Calidad (ISO 9001) y Sistema de Planificación y Con-trol de Gestión, todos con 100% de cumplimiento. Le siguen los sis-temas de Monitoreo del Desempeño Institucional (72%) y Seguridadde la Información (75%).

Resultados Generales Indicadores

Al igual que lo ocurrido para los sistemas, el número de indicadorescomprometidos ha ido disminuyendo a partir de 2004, pasando decerca de 1.700 a 1.000 indicadores totales. Lo anterior ha significadoque en promedio las instituciones cuenten hoy con alrededor de 6 in-dicadores por Servicio; siendo estos principalmente indicadores deproducto y resultado (más del 90%).


Cuadro N°11Indicadores Promedio por Servicio*, 2001 -2014

Año N° de Servicios

N° de Indicadores

Promedioindicadorespor servicio

% indicadoresde producto,

resultado

2001 72 275 3,8 59%2002 109 537 4,9 85%2003 113 1.039 9,2 77%2004 132 1.684 12,8 69%2005 133 1.588 11,9 75%2006 136 1.552 11,4 81%2007 139 1.445 10,4 89%2008 142 1.443 10,2 89%2009 150 1.504 10,0 84%2010 150 1.222 8,1 89%2011 151 1.197 7,9 91%2012 154 1.211 7,9 92%2013 155 1.035 6,7 93%2014 157 1.001 6,4 93%

Fuente: Dipres.*: Corresponde a todos los Servicios (con distintos incentivos).

En términos del comportamiento de los indicadores se observaque, en relación a los indicadores que están entre un 95% y 105%,existe una tendencia al alza desde 2004 al 2011, tendencia que co-mienza a descender durante los últimos años. Asimismo, se observauna disminución de indicadores que presentan un logro por debajodel 95%; y un leve aumento de aquellos indicadores sobrecumplidos(con porcentajes de logro por sobre el 105%).


Figura N°3Niveles de Cumplimiento Indicadores, 2003 – 2014

Fuente: Dipres.

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

>105% 95%>= x >=195% < 95%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

5. Conclusiones

El PMG vincula el cumplimiento de objetivos de gestión con un in-centivo de carácter monetario a los funcionarios que se desempeñanen los servicios públicos. Nace como parte de una serie de reformasimpulsadas en los 90s, dirigidas a reenfocar la orientación de los ser-vicios públicos del Estado hacia los resultados de su gestión.

Desde su creación en 1998 hasta hoy el diseño del incentivo hapasado por distintas etapas. En su origen, el PMG estuvo centrado enla medición de objetivos de gestión medidos por medio de indicado-res fuertemente concentrados en el monitoreo de procesos rutinariosy metas poco exigentes. A partir del 2000, el PMG orienta su diseñoa sistemas de gestión comunes a todas las instituciones públicas. Di-chos sistemas contenían objetivos de gestión, etapas de desarrollo yrequisitos técnicos que permitían dar cuenta del nivel de avance ylogro en cada una de las áreas definidas. Los sistemas abordabanáreas de planificación, calidad, recursos humanos y administración fi-nanciera. En la formulación de los compromisos participaban “redesde expertos” que brindaban asistencia técnica para formular compro-misos y participaban de la evaluación del cumplimiento.

A partir de 2007 se incrementan los porcentajes relativos al PMGy además se incorpora la certificación de sistemas bajo la normaISO 9001.

En 2010, y tomando como base el estudio del Banco Mundial, seintroducen cambios orientados a simplificar y focalizar el instrumentoen el seguimiento y monitoreo de aquellos indicadores más rele-vantes. Asimismo, se modifican los mecanismos de evaluación delcumplimiento a través de la creación de una región de proporciona-lidad entre los cumplimientos de 75% y 95%, lo cual permite reducirel riesgo y los incentivos a proliferar el número de indicadores, loque a su vez también contribuye a disminuir los costos asociados almonitoreo y seguimiento de estos. Se busca así compatibilizar mejorun instrumento que afecta a remuneraciones en un porcentaje sig-nificativo, desestimulando por tanto el uso de indicadores de menorpertinencia y exigencia. Finalmente, se separaron las funciones dediseño y evaluación al incorporar a un externo en la revisión delcumplimiento de los compromisos, lo que le ha otorgado mayortransparencia al sistema.


Para una nueva etapa del desarrollo del PMG se plantean nuevosdesafíos, dentro de los cuales es posible destacar:

• Los cambios introducidos en los mecanismos de cumplimiento tie-nen limitaciones. En efecto, cabe recordar que la ley establece unumbral de 90%, por lo que la proporcionalidad de la fórmula delSistema de Monitoreo tiene una aplicación limitada.

• Fortalecimiento del Sistema de Monitoreo, en su formulación. Con-tar con un conjunto de indicadores que dé cuenta de la labor delServicio es una tarea que involucra al jefe de servicio, por lo cuales importante incentivar su participación.

• Perfeccionar la coordinación de los distintos sistemas de controldel gobierno central.

• Avanzar en indicadores que aborden eficiencia y eficacia de lasinstituciones públicas.


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