KrassimirKanev

EvaluationreportOftheprojectofthe PenalReformInternational“StrengtheninginstitutionsandbuildingcivilsocietycapacitytocombattortureinnineCIScountries”

1

Contents 

Executive summary 

1. Introduction 

2. Methodology 

2.1. Analysis of documents 

2.2. Interviews 

2.3. Focus groups 

3. PRI’s theory of change and its sharing by the implementing partners 

4. Main findings on political and legal developments related to detention 

monitoring and the role of PRI in them 

4.1. Georgia 

4.2. Russia 

4.3. Kazakhstan 

5. PRI activities related to detention monitoring 

6. Analysis of target outcomes 

6.1. Acknowledgment of the existence of torture and ill‐treatment 

6.2. Establishment of independent monitoring mechanisms 

6.3. Reporting, publications and advocacy 

7. Effectiveness 

8. Conclusions and recommendations 

  8.1. General recommendations 

  8.2. Country‐specific recommendations 

Annex 

‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 

 

Executive summary 

The project “Strengthening institutions and building civil society capacity to combat torture 

in nine CIS countries” was  implemented by  the Penal Reform  International  in partnership 

with  several  other  organisations.  It  aimed  at  strengthening  and  developing  a  range  of 

mechanisms  to  combat  torture;  strengthening  the  capacity of  the  civil  society  to monitor 

places  of  detention  and  advocating  for  holistic  rehabilitation  programs.  The  project was 

implemented  through  the  PRI  offices  in  Tbilisi  (Georgia),  Moscow  (Russia)  and  Astana 

(Kazakhstan).  The  present  evaluation  focuses  on  the  effective  preventive monitoring  in 

three target countries – Georgia, Russia and Kazakhstan. 

In  view  of  the  big  number  of  project  activities  and  the  fact  that  the  project  outcomes 

became targets of activities of many other actors, the approach of the evaluation is to place 

2

the  PRI  contribution  in  the  general  context  of  political  and  legislative  developments  in 

preventive monitoring  in  the  three  target countries. The evaluation methodology  includes 

analysis of documents, focus group discussions and interviews with key stakeholders during 

my visits to Tbilisi, Moscow and Astana in September‐October 2013. 

PRI’s  theory  of  change  presupposes  government  acknowledgement  of  the  existence  of 

torture  and  other  ill‐treatment  and  taking  adequate  measures  to  combat  it  through 

criminalization, preventive monitoring and rehabilitation of victims. The project also aims at 

increasing the capacity of the civil society to take part in this process. 

In Georgia PRI’s major contribution to the prevention of torture through the project was in 

its advocacy  for the reestablishment of the civil society monitoring of places of detention, 

which  was  abolished  under  the  Saakashvili  government  in  2007.  While  at  present  the 

Georgian  government  still  does  not  allow NGO monitoring,  PRI  continues  to  pressure  at 

both  national  and  international  levels  and  has  some  prospects  for  success.  PRI  also 

contributed  to  the  expansion  of  the  possibilities  for  civil  society  representatives  to 

participate  in  the  work  of  the  national  preventive  mechanism,  the  only  independent 

structure  involved  in  detention  monitoring.  In  the  spring  of  2013  the  Georgian  NPM 

underwent  important  reforms,  which  included,  among  other  things,  also  a  substantial 

increase of the number of experts, which the Ombudsman’s office may  involve during the 

NPM monitoring visits to paces of detention. PRI played an important role in mobilizing civil 

society  in  advocating  for  the  reopening  of  places  of  detention  and  in  allowing NGOs  to 

reestablish  their  presence  in  them  for  other  type  of work,  such  as  the  rehabilitation  of 

victims of  torture. Activities  implemented  in  the  framework of  the project at  the national 

and at the regional level – round tables, conferences, consultations and trainings, provided 

important  forums  to discuss prevention of  torture by all stakeholders. The office  in Tbilisi 

was  intensively  involved  in  lobbying different  governmental  institutions  and  international 

organisations and  contributed  to  their understanding of  the major  faults of  the Georgian 

torture prevention system. The publications, which PRI produced  in  the  framework of  the 

project,  served as  important capacity‐building  resources and were very much appreciated 

by both governmental and non‐governmental stakeholders. 

In Russia PRI worked  in difficult conditions created after the promulgation of the July 2012 

amendments of  the Non‐Profit Organisations Act. According  to  these, all NGOs which are 

involved  in  “political  activity”  and  get  funding  from  foreign  donors  have  to  register  as 

“foreign agents”. The  term  “political activity”  is broadly defined  in  law as any attempt  to 

influence  government  policies  or  public  opinion.  Thus,  it  became  impossible  for  human 

rights  NGOs  to  engage  in  any  advocacy  with  funds  from  foreign  donors.  Although  the 

amendments did not affect PRI directly,  they undermined  the possibilities of many of  the 

organisation’s NGO  stakeholders  to  engage  in  effective  advocacy.  In  Russia  there  are  no 

plans at the official level to ratify OPCAT and to establish a National Preventive Mechanism 

in compliance with  international standards.  It  is not  likely to see positive developments  in 

3

that regard in the near future. In these circumstances the PRI office  in Moscow focused  its 

work  on  strengthening  the  capacity  of  the  civic  oversight  commissions  (COC),  the  only 

independent detention monitoring bodies established with  the 2008 act on public control 

for  protection  of  human  rights  in  places  of  detention.  PRI  trained members  of  COC  and 

other  stakeholders.  Its  trainings  contributed, albeit not  substantially,  to  the effective  civil 

society monitoring of places of detention. With regard to expanding the scope of the civil 

society monitoring,  PRI  advocacy  activities  had  a  limited  scope,  could  not  reach  out  to 

political  levels  with  effective  decision‐making  power  and  thus  made  no  significant 

difference. 

In  Kazakhstan  PRI’s  work  related  to  the  establishment  of  independent  monitoring 

mechanisms  in  the  framework  of  the  project was  very  successful.  It was well  targeted, 

consistent  and  focused  on  both  governmental  and  non‐governmental  monitoring 

mechanisms. It involved successfully key decision‐makers at the governmental level, as well 

as  all  relevant  civil  society  actors.  PRI’s work  in  Kazakhstan was  appreciated  specifically 

because  of  its  contribution  to  the  adoption  of  the  legislation  establishing  the  country’s 

National  Preventive  Mechanism.  Top  government  officials  and  non‐government  actors, 

which strongly opposed government human rights policies, were unanimous that PRI played 

a key role in this process. At the same time, PRI was active in supporting Kazakhstan’s COCs, 

the only available non‐governmental monitoring mechanism established by a governmental 

decree  in 2004.  It opposed attempts at their removal at the  initial stage of the discussions 

around  the  establishment  of  the NPM  and  supported  the  publication  of  their  reports.  It 

continues  to  endorse  their  role  as  a  civil  society  monitoring  body  and  to  oppose  the 

continuing challenges to their existence. 

All PRI offices in the target countries made serious efforts to increase the level of interaction 

between  government  and  civil  society on  torture prevention.  This was done  through  the 

roundtables,  annual  regional  forums,  international  advocacy  trips  and  the  cross‐regional 

conference in Tbilisi in June 2012. In Georgia and in Kazakhstan PRI activities were the only 

forums  where  government  agencies  and  civil  society  organisations  involved  in  torture 

prevention could meet and hold discussions. PRI’s mediation between government and civil 

society was particularly successful in Kazakhstan. 

One of the deficiencies of the project was the lack of a cross‐regional perspective. The only 

forum where government  stakeholders and  civil  society activists  from all  target  countries 

met  in  the  framework  of  the  project  was  the  June  2012  conference  in  Tbilisi.  Almost 

everybody who took part or was familiar in any other way with this event expressed strong 

appreciation  for  it, as well as  regret  that  it was  the only one of  its  type. The  conference 

served  as  a  forum  for  the  exchange  of  experience  and  learning  in  a  new  and  rapidly 

developing sphere of standard‐setting and practice, something unprecedented in the history 

of the region. 

4

Many  stakeholders  in  Tbilisi,  Moscow  and  Astana  appreciated  very  much  some  of  the 

publications produced by PRI in the framework of the project. This was particularly the case 

with  the  training manuals  and  the  tools/standards  related  to  detention monitoring  and 

rehabilitation of victims of torture. To a  lesser extent this has also been the case with the 

baseline studies. The most  important publication  in the  framework of the project was the 

bilingual  electronic  newsletter  “Together  against  Torture”.  It  became  a  hub, which  gave 

publicity to all anti‐torture activities in the nine target countries. The newsletter received a 

warm welcome among everybody involved in project activities and with torture prevention 

in general. It is certainly an outcome which is worth maintaining in the future.  

My  general  recommendations  focus  on  the  need  for  PRI  to  continue  to  call  for  the 

acknowledgement  by  the  target  governments  of  the  problem  of  torture;  to  design  and 

implement  intervention  strategies on how  to  achieve progress  in  the  realm of detention 

monitoring;  to make  civil  society monitoring of places of detention a  specific  focus of  its 

work  in  Eastern  Europe  and  the  former  Soviet  Union;  to  pay  specific  attention  to  and 

implement activities which focus on the exchange of country and regional experiences and 

to continue to publish its bi‐lingual electronic newsletter “Together against Torture”. 

In  addition  to  the  general  recommendations,  I  formulate  a  number  of  country‐specific 

recommendations. For Georgia I recommend that PRI makes its priority the reestablishment 

and the expansion of civil society monitoring of places of detention. In Russia I recommend 

that PRI focuses on advocating for the inclusion of more human rights NGO representatives 

as members of the civic oversight commissions. In Kazakhstan PRI should focus on advocacy 

for the preservation of the civic oversight commissions, as well as on building of the capacity 

of the national preventive mechanism to monitor places of detention, including through the 

involvement of human rights NGO representatives and  independent human rights activists 

in its operation. 

 

1. Introduction 

In July 2013 I was tasked with evaluating the project “Strengthening institutions and building 

civil society capacity to combat torture in nine CIS countries”. The project was implemented 

by Penal Reform  International  (PRI),  an  independent non‐governmental organisation  that 

develops  and  promotes  fair,  effective  and  proportionate  responses  to  criminal  justice 

problems worldwide. The project was  funded  for  three years  (November 2010 – October 

2013, with an extension granted until December 2013) by the European Commission. PRI’s 

formal partners  in  the project were Bristol University  (replaced  in  the second year by  the 

Association  for  the  Prevention  of  Torture)  and  the  Freedom  from  Torture  (previously 

Medical Foundation for Care of Victims of Torture). 

5

The project was implemented in nine CIS countries – Armenia, Azerbaijan, Belarus, Georgia, 

Kazakhstan,  Kyrgyzstan,  Russia,  Tajikistan,  and  Ukraine.  Its  overall  objective  was  to 

contribute  to  the  eradication  of  torture  in  prisons  and  other  places  of  detention.  The 

specific objectives include: 

Strengthening, supporting and developing a range of mechanisms,  including, where 

appropriate the National Preventive Mechanisms (NPM) and  institutions to combat 

torture; 

Developing and  strengthening  civil  society capacity  to monitor places of detention 

and closed institutions, and to interact effectively with government bodies; 

Advocating  for holistic and  comprehensive programmes of  rehabilitation based on 

existing models of international good practices. 

The project was  implemented through the PRI regional offices  in Tbilisi (Georgia), Moscow 

(Russia) and Astana  (Kazakhstan). Throughout  the course of  the project  these  field offices 

involved  dozens  of  institutions,  national  human  rights  institutions,  international 

organisations, NGOs and individual experts in the nine target countries.  

According to my Terms of Reference (ToR) I was tasked with evaluating the impact and the 

effectiveness of  the project. More specifically, based on  the  theory of change adopted by 

PRI, I have been asked to assess the extent to which the targeted outcomes outlined in the 

theory  of  change  actually  occurred  and  to  describe  the mechanisms  through which  this 

happened. This also includes a description of PRI’s specific role in the process. With regard 

to effectiveness,  I have been asked  to assess  the extent  to which  the project’s  strategies 

have been appropriate and robust and what lessons can be learned from it for the future. 

The project implemented a large number of activities in four different areas. These were: 

1. Activities  related  to  the  improvement  of  prison  conditions,  targeting  specifically 

institutions where persons are deprived of their liberty. Although the project targets 

all  types  of  such  institutions,  in  reality  its  main  focus  has  been  on  institutions 

functioning within the framework of the criminal justice system. 

2. Activities related to the establishment of viable and effective systems of preventive 

monitoring  in  the  target  countries.  This  includes  both monitoring  by  independent 

state  institutions  in  compliance with  the Optional  Protocol  to  the UN  Convention 

against Torture (OPCAT) and by civil society. 

3. Activities  related  to  the  establishment  of  systems  for  effective  investigation  and 

seeking  accountability  from  the  perpetrators  of  torture  in  the  criminal  justice 

system. 

6

4. Activities  related  to advocating a holistic approach  to  the  rehabilitation of victims, 

including  through  the  provision  of  psychological,  legal  and  social  support  by  non‐

governmental actors and the establishment of appropriate institutional frameworks 

at the governmental level for the provision of holistic redress. 

Given the time and resource constraints, the focus of this evaluation, according to the ToR, 

is on the effective preventive monitoring, i.e. on the second stream of activities. As a matter 

of fact, this  is the main component of the project where most of the activities have taken 

place on the ground. It also provides greater scope for internal learning for PRI. Looking into 

other areas, such as the relevance, efficiency and sustainability of the action is of secondary 

importance. While  I have  looked at all  the  targeted outcomes of  the project as  they may 

influence  and  reinforce  each  other,  for  the  present  evaluation  I  have  focused  on  the 

preventive monitoring  outcomes,  including  those  affecting  the work  of  the  independent 

monitoring  bodies  at  the  national  level  and  civil  society  organisations.    These  outcomes 

include but are not limited to: 

‐ Recognition by governments of the problem of torture and of the need to monitor 

its incidence by independent monitors; 

‐ Establishment of independent monitoring mechanisms by governments; 

‐ Allowing civil society organisations to access and monitor human rights  in all places 

for deprivation of liberty; 

‐ Modalities of  access of both official  and  civil  society monitors,  including  ability  to 

access  all  places  of  detention,  to  freely  choose  subjects  for monitoring,  to move 

freely  inside places of detention, to have access to documents related to detention 

and to talk with detainees in private; 

‐ Publications by  the monitoring organisations of  reports  and  recommendations  for 

improvement of conditions of detention; 

‐ Advocacy  activities  by  official  and  civil  society  monitors  at  both  national  and 

international level. 

Again,  in  view  of  the  time  and  resource  constraints,  the  geographical  scope  of  the 

evaluation  was  limited.  It  does  not  include  all  nine  target  countries  but  is  focused  on 

Georgia,  Kazakhstan  and Russia.  These  are  the  countries which  saw  important  legislative 

and institutional developments in the sphere of preventive monitoring over the past several 

years, and are also the countries where PRI has regional offices. 

Given  the  big  number  of  project  activities  and  the  fact  that  some  of  them  were 

implemented with  participants  from  several  countries,  it  is  impossible  to  determine  the 

impact  of  each  and  every  activity  in  achieving  the  project  outcomes.  It  has  to  also  be 

stressed  that  the project outcomes,  to  the extent  they were achieved, became  targets of 

7

activities of many other actors, which makes delineating of the specific contribution of PRI 

extremely difficult. My approach therefore will be to place the latter in the general context 

of political and legislative developments in the sphere of preventive monitoring in the three 

target countries.  I will  trace  them separately and will  then  try  to analyze  the place of  the 

project activities in the process. 

 

2. Methodology 

In view of the scope of the work and its thematic focus, the methods of data collection used 

were all qualitative. These  include analysis of documents,  interviews with key  informants 

and focus groups.  

2.1. Analysis of documents  

Three groups of documents were reviewed: 

Documents  related  to  the  project  design,  including  the  original  project  proposal, 

schemes outlining theories of change at PRI, as well as at the regional  level, action 

plans, contractual agreements with partners; 

Reporting  documents,  including  mid‐term  reports,  reports  from  round  tables, 

workshops and forums, and interim evaluation reports; 

Documents related to project outcomes, including manuals, publications of partner 

organisations, baseline studies, internet websites, e‐newsletters. 

Overall I read more than 3000 pages of different documents in the course of the evaluation. 

My focus  in the analysis of documents was on the theories of change they contain, on the 

progress of the project activities, on the quality of the work of the project partners at the 

regional level, on the manner in which change was implemented and on self‐assessment of 

actors.  

2.2. Interviews 

In the period 17‐19 September and 2‐9 October 2013  I visited Tbilisi, Moscow and Astana. 

There I conducted interviews with PRI staff and with representatives of all target groups. A 

list of persons interviewed can be found in the Annex. These include government officials in 

position to implement general policies relevant to the subject‐matter of the project, officials 

from agencies working directly with persons deprived of their  liberty, NGO representatives 

of civil society organisations involved in prevention of torture, representatives from national 

human  rights  institutions,  academics  and  research  institutions,  medical  professionals, 

journalists, and others.  I  reached out and  interviewed both  representatives of  institutions 

and  organisations, which were  involved  in  the  implementation  of  the  project,  and  ones 

8

which were not.  Interviewees were asked different questions depending on  their  specific 

roles in torture prevention, their knowledge of political and institutional developments, and 

their role in the project, if any. In particular questions inquired about: 

Recent  developments  in  torture  prevention  and  in  preventive  monitoring 

specifically; 

The informant’s role in these developments; 

The informant and their institution/organisation’s theory of change; 

The informant’s observations of other stakeholders’ role in these developments; 

The  informant’s  assessment  of  the  effectiveness  of  torture  prevention  and  of 

preventive monitoring specifically; 

The informant’s vision of what could be done differently/more effectively; 

The informant’s experience from participation in the forums and conferences at the 

national and regional level. 

In addition, I solicited preliminary information by email from some key informants regarding 

their experience of  the project and  their assessment of  its major outcomes.  In  the period 

17‐20  October  I  had  the  opportunity  to  interview  several  additional  stakeholders  from 

Armenia during my participation in two training sessions of civil society activists and prison 

officers on monitoring detention facilities. 

2.3. Focus groups 

In Tbilisi and in Astana I conducted two focus group discussions.  Several groups of relevant 

stakeholders took part in the focus groups. These include persons who: 

‐ Had knowledge of the situation regarding the incidence of torture in their countries; 

‐ Had knowledge of the activities of key  institutions and civil society organisations  in 

torture prevention; 

‐ Knew or took part in some of the project activities, or at least in significant parts of 

them, and were able to assess their impact on the country situation. 

My aim during the group discussions was to:  

‐ Reconstruct the theory of change adopted by the stakeholders at the national level; 

‐ Assess  the  overall  dynamics  of  the  situation  of  torture  and  with  the  detention 

monitoring; 

‐ Identify salient causal explanations offered; 

9

‐ Identify the role of PRI in the process; 

‐ Identify the specific impact achieved by the project activities. 

In Georgia  the  focus  group  discussion was  organised  at  the  end  of my  visit, whereas  in 

Astana  it  was  conducted  at  the  beginning,  which  gave  the  two  discussions  a  different 

dynamic. PRI project staff took part in the focus group discussion in Tbilisi but not in Astana. 

 

3. PRI’s theory of change and its sharing by the implementing partners 

Figure 1 below  illustrates  the  theory of  change  adopted by PRI  and used  to  structure  its 

interventions and outputs in all three regions of project implementation. The overall goal of 

the  project  –  reduction  of  torture  and  ill‐treatment  ‐  is  to  be  achieved  through  three 

targeted types of action: 

• Improved prison conditions, which  is  to be achieved  through  training of prison 

staff  and  other  relevant  actors,  implementation  of  international  standards  for 

treatment of prisoners by prison authorities, and legislative reform. 

• Effective  preventive monitoring, which  includes  ratification  of OPCAT  and  the 

establishment  of  national  preventive  mechanisms,  civil  society  monitoring  of 

places of detention and building capacity  for monitoring  in both NPM and civil 

society.  Independent  monitoring  by  these  bodies  identifies  causes  and  risk 

factors  for  torture,  issues  relevant  recommendations  and  follows  up  on  their 

implementation. 

• Bringing  perpetrators  to  justice  through  effective  investigations  and 

prosecutions.  This  presupposes  the  existence  of  the  requisite  tools  in  criminal 

law  and  procedure,  such  as  criminalisation  of  torture  and  adequate  legal 

procedures  to  be  followed,  so  that  the  investigation  of  cases  is  thorough, 

independent and impartial. 

Government  acknowledgement  of  the  existence  of  torture  and  ill‐treatment  is  a 

precondition  for  any  actions  aiming  at  the  improvement  of  prison  conditions  and  the 

establishment of an effective monitoring system. Following that, the three separate types of 

action above are mutually reinforced through the “horizontal”  influence of their elements. 

Thus, identification of causes and risk factors helps to implement international standards for 

treatment of prisoners and  in  legislative  reform.  In general, effective monitoring helps  in 

improving  prison  conditions.  And  vice  versa,  improved  prison  conditions means  there  is 

more scope and opportunities for effective monitoring. 

The project also aims at increasing the capacity of local civil society to monitor and advocate 

for the establishment of an effective system of investigation and punishment of torture, as 

well as for the holistic rehabilitation of victims. Holistic rehabilitation of torture victims is a 

10

separate component of the project. It aims at increasing the capacity of civil society to offer 

psychological, social and  legal support to victims and to advocate for the establishment of 

government rehabilitation services. 

This theory of change was shared entirely by the implementing partners on the ground. All 

partners, as well as the local PRI staff stressed in particular the importance of the effective 

monitoring. Activities aiming to achieve improvements in that regard were considered by all 

PRI  local  offices  and  their  partners  as  the most  important  contribution  of  the  project  to 

reduction of  torture  and  ill‐treatment  in places of detention.  They outweighed  the other 

project components. The reasons for this were mostly objective, stemming from important 

developments  in  almost  all  target  countries  in  the  three  regions.  In  Russia  the  project 

operated in a formative period of the civic oversight commissions established with the 2008 

Federal Law on Public Control of the Protection of the Rights of Detainees.  In Georgia the 

project  operated  in  the  formative  years  of  the  establishment  of  Georgia’s  National 

Preventive Mechanism and in a period when civil society monitoring of places of detention 

was seriously challenged by authorities. In Kazakhstan the last years of the project operation 

coincided with the establishment of the country’s National Preventive Mechanism and with 

battles for the legitimacy of civil society monitoring. 

Thus,  the  focus on  those project outcomes  related  to  the monitoring mechanisms  in  the 

present evaluation  is quite  right.  It grasps  the bulk of  the project activities and  is  in  tune 

with the  implementing partners’ understanding of the major driving force of change. Their 

theories  of  change  incorporated  an  understanding  that  change  in  the  system  is  to  be 

achieved predominantly through the establishment of effective monitoring mechanisms of 

places of detention at both governmental and civil society levels. 

11

 

 

 

 

 

Review of legislation and practice in places of

detention

Reduction of torture and ill-treatment in places of detention

2 - Effective preventive monitoring

1 - Improved prison conditions

Independent monitoring body identifies causes and risk factors

for torture and issues recommendations and follows-

up on them

3 - Perpetrators are held to account

4 - Rehabilitation is provided to victims in a holistic way

Torture offense in

criminal law in line with

Government acknowledges existence of torture and ill-treatment (including detention conditions amounting to torture)

Training of prison staff and other relevant actors (eg

healthcare personnel)

OPCAT ratified and NPM designated in line with OPCAT requirements

Implementation of international standards for the treatment of prisoners

Capacity and preventive methodology developed

Capacity of local civil society increased

Research Information sharing Civil society strategy Small grants Advocacy Training and capacity-building

Psychological, social and

legal support

Government ensures redress

Civil society

advocates

Media reports

UN bodies influence

Access to justice for victims

Independent monitoring body

established - access to all

places of detention

Stan

dard

s are

upd

ated

Torture cases are investigated independently, thoroughly and

effectively

Independent judiciary prosecutes perpetrators

Figure 1: Theory of Change

12

 

 

4. Main findings on political and legal developments related to detention monitoring 

and the role of PRI in them 

The project operated  in nine countries of the former Soviet Union. While all of them carry 

the legacy of one of the most repressive criminal justice systems in the world, 20 years after 

the fall of the communist regime the prison situations in these countries differ significantly. 

They differ  in  terms of  treatment of detainees,  in material  conditions of detention and  in 

possibilities  for  independent  detention monitoring.  In  the  latter  respect,  as maybe  in  all 

other  respects, we  have  the worst  situation  in Belarus where  the  criminal  justice  system 

exhibits to a  large extent the tenets of that under the soviet regime. Slightly but not much 

better  is  the  situation  in  Russia,  in  Kazakhstan,  and  in  Tajikistan.  Then  come  Ukraine, 

Azerbaijan  and  Georgia.  These  three  countries  have  established  functioning  national 

preventive  mechanisms,  which  have  conducted  visits  to  places  of  detention  and  have 

published  reports.  The  overall  situation  in Armenia,  including  in  terms  of  possibilities  for 

independent detention monitoring by  the civil society  in addition  to  the  functioning NPM, 

looks  the  best  compared  to  the  other  project  countries.  Needless  to  say,  these  diverse 

situations  require  different  approaches  to  achieve  the  aims  of  the  project  and  different 

positioning of  the actors,  including PRI, vis a vis  the authorities. Hereby  I will  sum up  the 

major  developments  in  the  sphere  of  detention monitoring  in  the  three  target  countries 

(Georgia, Russia and Kazakhstan). On the basis of this  I will analyze the target outcomes  in 

the framework of the project and the specific contribution of PRI. 

 

4.1. Georgia 

Up  until  2007,  human  rights  NGOs  in  Georgia  enjoyed  access  to  detention  facilities  for 

monitoring  purposes  and  for  other  human  rights work  (legal  protection,  rehabilitation  of 

victims  of  torture  and  human  rights  education).  This  access  was  provided  through  the 

regulations on  the “public oversight commissions” established at  the regional  level, whose 

members were  predominantly  local  human  rights  activists. Members  of  the  commissions 

could visit detention facilities at any time, including in emergencies. They could move freely 

inside  the  facility and  to  talk with prisoners  in private. According  to Nana Kakabadze  from 

the Association of Political Prisoners  for Human Rights,  this had  a  very positive effect on 

torture prevention in those facilities, which were subject to frequent visits. As of 2003 there 

were  no  recorded  instances  of  torture  in Georgian  prisons.  There  had  been  some  other, 

milder forms of ill treatment, but these occurred rarely.1  

                                                            1 Interview with Nana Kakabadze, Tbilisi, 19 September 2013. 

13

In 2004, when Mikhail Saakashvili  took power as President of Georgia, membership of  the 

oversight  commissions  was  changed.  They  were  filled  with  singers,  artists  and  other 

intellectuals  who  were  faithful  to  the  new  government  but  who  had  no  capacity  and 

willingness to visit detention facilities. Thus, between 2004 and 2008 many of them existed 

only  on  paper  and  their  activities  decreased.  With  the  ratification  of  OPCAT  and  the 

establishment of  the NPM as part of  the Ombudsman’s Office,  the oversight commissions 

were abolished. The Ombudsman’s Office became the only body which could visit places of 

detention  for  the purpose of monitoring  torture and other  ill  treatment. This marked  the 

end of civil society monitoring of places of detention  in Georgia. Other NGO work  in places 

of  detention was  prohibited  too.  In  2010  Empathy,  an NGO which  used  to  provide  legal, 

medical  and  psychological  rehabilitation  to  victims  of  torture was  forced  to  close  its  last 

centre  in  one  of  Georgia’s  prisons.  According  to  all my  Georgian  interlocutors,  the  only 

possibility  for NGO activists  to visit places of detention was  in  their  individual  capacity as 

experts of the newly created NPM if and when they were invited. 

At  the  same  time,  due  to  the  Saakashvili  government’s  anti‐corruption  policies  and  the 

extensive  use  of  imprisonment  by  the  criminal  justice  system  even  for minor  offences, 

Georgia’s prison population increased drastically during his term in office. While in 2004 the 

country’s prison population was 7867 (i.e. still higher than the European average measured 

per 100 000 of the population),  it reached 23 684  in 20102 and continued to grow  in 2011. 

Overcrowding became unbearable. Conditions of detention,  including health care, hygiene 

and relations between staff and inmates deteriorated significantly. In 2010 alone some 142 

persons died in custody, 43 of them of tuberculosis.3 Prison management relied on different 

types of  repression,  including  frequently on  torture. Prisoners’  right  to  communicate with 

the outside world was severely restricted.4 There was widespread use of psychotropic drugs 

to calm violent behaviour and as a means of coping with the abstinence syndrome of drug 

users. According to Empathy, at least 30% of prisoners were administered different types of 

tranquillisers.5 

In September 2012,  in advance of the parliamentary elections, several video footages were 

smuggled  out  of  the Gldani  prison  and  shown  on  some  national  TV  channels.  It  showed 

graphic cases of torture and rape of prisoners by staff. This footage came as a shock not only 

to  local, but also to  international observers. They sparked widespread protests throughout 

Georgia, which  calmed only  after  Saakashvili’s party  lost  the elections. Although previous 

Ombudsman reports  indicated that  ill‐treatment was common  in some prisons, they never 

went as far as to describe something so brutal that was practiced on a systematic basis. Nor 

did  the 2010 CPT  report on  the Committee’s  visit earlier  the  same  year  to Gldani prison, 

                                                            2 Figures are from the International Center for Prison Studies, available at: http://www.prisonstudies.org/info/worldbrief/wpb_country.php?country=122, accessed 20 October 2013. 3 Tea Topuria, “Georgia’s Crammed Prisons”, IWPR, 1 April 2011, available at: http://iwpr.net/report‐news/georgias‐crammed‐prisons, accessed 20 October 2013. 4 Interview with Nato Gugava, Deputy Head of Penitentiary Department, Tbilisi, 18 September 2013. 5 Interview with Georgi Berulava, psychiatrist, member of the board of Empathy,  

14

although  it mentioned  that  “uncommon  silence  reigned  in  the  prisoner  accommodation 

blocks at Gldani”.6  

The  elections  of  1 October  2012  resulted  in  a  clear  victory  for  the  opposition.  President 

Saakashvili conceded his party’s defeat. Soon after that a new government was formed with 

Bidzina  Ivanishvili as Prime Minister. The new Parliament  started a  series of amnesties of 

prisoners  and  their  number  in  Georgia’s  prisons  fell  dramatically.  For  four  months  it 

decreased more  than  twice  and  at  the  end  of  April  2013  they  numbered  10 202.7  Their 

number  continued  to  fall  and was  around  8000  at  the  time  of my  visit. Many  prisoners 

lodged complaints about ill‐treatment by staff to the Prosecutor’s Office. At the time of my 

visit there were 7000 – 8000 such complaints.8 Several prison guards were brought to justice 

and sentenced.  Inspections of  the prisons at all  levels of government  intensified. The new 

management  of  the  Ministry  of  Corrections  and  Legal  Assistance  dismissed  60  prison 

officers.  Many  others  left  voluntarily.9  Additionally,  all  prison  staff  is  supposed  to  pass 

attestations soon.10 The Ministry started several programs  for  improvement of health care 

and psycho‐social rehabilitation in prisons.  

These positive improvements in prison management were however not followed by similarly 

positive  developments  in  civil  society  involvement  in  monitoring  prisons.  The  new 

government continued  the policies of  the previous one on excluding civil society monitors 

from prisons with  similar arguments –  that  they will duplicate  the work of  the NPM;  that 

some monitors  in  the past  abused prisoners’  rights  and  that  the participation of  the  civil 

society experts  in the NPM (increased  in number with the new recruitment  in the spring of 

2013) is enough.11 

PRI’s office in Tbilisi followed closely the developments in Georgia throughout the course of 

the  project.  Its  presence  in  all  types  of  consultations  at  every  level  of  government  and 

among civil society was very much appreciated by all interlocutors. PRI was unaware of the 

extent  of  abuse,  including  torture,  in  Georgian  prisons  over  the  past  years,  which  is 

unsurprising  given  the  facts  described  above  about  the  prohibition  of  civil  society 

monitoring. Its staff was shocked by the revelations at the end of 2012, as was every other 

external observer  for  that matter.  It pushed vigorously  for accountability and  for  remedial 

actions  immediately  after  they  became  public.  One  of  the  focuses  of  PRI’s  work  in  the 

second  half  of  2012  and  throughout  2013 was  advocacy  for  the  reestablishment  of  civil 

                                                            6 CPT, Report to the Georgian Government on the visit to Georgia from 5 to 15 February 2010, Strasbourg, 21 September 2010, para. 49. 7 International Center for Prison Studies, available at: http://www.prisonstudies.org/info/worldbrief/wpb_country.php?country=122, accessed 21 October 2013. 8 Interview with Tinatin Uplisashvili, project manager in the CoE/EU representative office in Georgia, 18 September 2009. 9 Interview with Nato Gugava, Deputy Head of Penitentiary Department, Tbilisi, 18 September 2013. 10 Ibid. 11 Interview with Sopo Japaridze, Deputy Minister of Corrections and Legal Aid, 18 September 2013; Interview with Nato Gugava, Deputy Head of Penitentiary Department, Tbilisi, 18 September 2013; Interview with David Managadze, Senior Legal Advisor of the Office of Public Defender of Georgia, 17 September 2013. 

15

society monitoring of places of detention. PRI asserted the need for this at all the events  it 

organised in Georgia in the framework of the project and its lobbying activities.  

 

4.2. Russia 

There  are  several  parallel  systems  of  detention monitoring  in  Russia.  Each  incorporates 

specific structures with different degrees of independence and varying capacities to conduct 

visits  to  places  for  deprivation  of  liberty.  These  include  the Human  Rights  Council  at  the 

President’s Office,  the  Public  Chamber  of  the  Russian  Federation,  the  internal  inspection 

systems of  the Ministry of  Interior, Ministry of  Justice and other ministries, as well as  the 

newly  established  Civic Oversight  Commissions  (COC). Of  these,  the  latter  are  by  far  the 

most important as they are in theory semi‐independent of the state and enable civil society 

participation  in monitoring. The period of  the project’s operation  in Russia coincided with 

the formative years of operation of the COCs. They were established with the 2008 Federal 

Act  “On  the  Public  Control  for  Protection  of  Human  Rights  in  Places  of  Detention  and 

Assistance of Persons, Confined  in Places of Detention”  (henceforth Public Control Act or 

PCA). The PCA establishes a COC in each federal region of Russia. The commissions are to be 

composed of between 5 and 40 members. The upper  limit of membership was expanded 

with the amendments of the PCA from 2011. Membership for each region is determined by 

the Public Chamber of the Russian Federation, a body appointed by the President. The Public 

Chamber approves also the Code of Ethics for COCs. 

COCs  are  formed  by  the  Council  of  the  Public  Chamber  of  the  Russian  Federation.  Each 

member is appointed by the Chamber after a proposal is submitted by registered all‐Russian, 

inter‐regional  and  regional NGOs, which  have  human  rights  protection  as  a  goal  in  their 

statutes. An NGO cannot propose more than two members for one COC. 

A minimum of  two COC members may visit a place of detention and  talk with  sentenced 

prisoners  in private. However,  they cannot  talk  in private with  remand prisoners and with 

detainees  in  temporary  detention  facilities  run  by  the  police.  They  may  also  receive 

complaints  from  detainees,  as  well  as  information  from  the  administration  of  places  of 

detention.  COC  members  can  follow  up  on  the  complaints  and  other  information  they 

receive  by  addressing  prison  administrations,  governmental  institutions,  prosecutors  and 

other bodies inside Russia.  

One of the major purposes of the law is to involve NGOs in supporting materially or through 

the provision of different  types of  services  the  improvement of  the detention  conditions. 

This  is explicitly provided for  in art. 22 of the PCA, which contains an exhaustive  list of the 

forms of  support NGOs may offer  to detainees. The  law also establishes  forms of  control 

over the work of COC members, which further undermines their independence.  

16

In sum, the 2008 Public Control Act  is an attempt to establish some form of public control 

over places of detention and to allow some independent oversight of human rights in them. 

This attempt, crippled as it is by some of its deficiencies, can still be called a “revolutionary 

step”.12  This  is  the  first  attempt  in  the history of Russia,  a  country with one of  the most 

repressive prison systems in the world, to allow an independent public eye  into its insides.  

It is therefore not surprising that the passing of the law and its subsequent implementation 

produced huge excitement and mobilisation among Russia’s fragile NGO community. Several 

organisations in Moscow tried to coordinate NGOs in the regions to propose candidates for 

COC members  immediately  after  the  law entered  into  force.  These  included  the Moscow 

Helsinki Group, the Human Rights Movement of Lev Ponomaryov, the Civil Rights Committee 

of Andrey Babushkin and other, smaller networks. PRI too was actively involved in promoting 

human rights activists as COC members. 

However, pro‐governmental structures also organised themselves in an attempt to fill up the 

COCs. As  a  result, not only human  rights NGO  activists, but many  former prison officials, 

retired  police  and  military  officers,  Afghan  war  veterans,  scholars  and  municipal  and 

regional‐level clerks managed  to become COC members.  In most  regions COCs are heavily 

dominated by pro‐government members. I received different estimates of the number of the 

authentic human rights activists  in the COCs. These ranged  from 20‐3013 to 100,14 out of a 

total number of 800 COC members throughout Russia. 

In addition  to  the  introduction of public oversight  through  the work of  the COCs, Russia’s 

prison  system  saw  some  reforms, which  affected  positively  the  life  of  prisoners.  Among 

these  the  substantial  reduction of  the prison population  should be mentioned  in  the  first 

place. While in 1998 it was over one million or 688 per 100 000 population, in 2013 it went 

down  to 681 600 or 475 per 100 000 population.15 Over  the past  ten years, or at  least up 

until  2010, material  conditions  and medical  care  in  prisons  were  gradually  improving.16 

There were a number of factors, which brought about these  improvements –  judgments of 

the European Court of Human Rights, CPT reports, recommendations of UN bodies, as well 

as the work of the COCs. With regard to the treatment of prisoners however, my Moscow 

interlocutors were not so unanimous. While according to some torture in places of detention 

                                                            12 Interview with Valery Bazunov, Head of the Human Rights Department at the Ombudsman’s Office of the Russian Federation, Moscow, 4 October 2013.  13 Interview with Pavel Chikov, Director of the “Agora” association, member of the President’s Human Rights Council, Moscow, 3 October 2013. 14 Interview with Valentin Gefter, Director of the Human Rights Institute, Moscow, 3 October 2013. 15 Data is from International Center for Prison Studies, available at: , http://www.prisonstudies.org/info/worldbrief/wpb_country.php?country=118 accessed 28 October 2013 16 Interview with Andrey Babushkin, Chairperson of the Civil Rights Committee, member of the Expert Committee at the Ombudsman, Moscow, 3 October 2013; Interview with Valentin Gefter, Director of the Human Rights Institute, Moscow, 3 October 2013. However, according to Nina Tagankina this trend reversed since three years ago, Interview with Nina Tagankina, Executive Director, Moscow Helsinki Group, Moscow, 3 October 2013.  

17

in general was on the decline,17 others opined that over the past several years the situation 

in  that  regard  had  in  fact worsened.18 Whatever  the  case,  there  is  no  doubt  that  huge 

problems with both the material conditions of detention and the treatment of prisoners  in 

Russia  continue  to  exist.  A  clear  evidence  of  that  is  the  September  2013  open  letter  of 

Nadezhda  Tolokonnikova,  one  of  the  women  sentenced  in  the  “Pussy  Riot”  trial,  which 

described horrible material conditions and overwork of the female prisoners in the Mordovia 

prison where she was serving her sentence.19 The recent improvements could, at best, only 

scratch the surface of the system, which has carried a burden of a wide range of problems 

ever since the time of the GULAG.  

Since  their  establishment  after  the  adoption  of  the  2008  law,  the  COCs  have  brought 

transparency  and public  attention  to  the  situation  in Russia’s prisons  and other places of 

detention.  Some  of  my  interlocutors  had  no  doubts  that  the  improvements  in  prison 

conditions were, at  least to some extent, due to their work.20 Many of them have become 

hubs where all problems with prison conditions and treatment of prisoners  in their regions 

were directed and discussed publicly. They also became natural sources of information and 

comments for the media. 

The work of  the COCs varied  from  region  to  region due  to  the differences  in  the  levels of 

professionalism of their members. Overall, their performance  improved over the years and 

this has been  the  case not only where human  rights activists  from  local NGOs dominated 

membership.21 As Pavel Chikov observed, the work of the COCs over the past years changed 

from marginal to mainstream.22 Yet, due to the constraints of the legal framework, especially 

with  regard  to  the possibilities  to conduct private  interviews with  remand prisoners, COCs 

are still unable to obtain reliable information on torture practices and to estimate the extent 

of  torture  and  ill  treatment  in  police  custody.  Even  the  COCs  where  representatives  of 

authentic human rights NGOs dominate have been helpless in that regard over the past four 

years.  In reality they could not and do not collect systematic  information on torture and  ill 

treatment  in the pre‐trial stage.23 With the 2011 amendments of the PCA the commissions 

                                                            17 Interview with Valentin Gefter, Director of the Human Rights Institute, Moscow, 3 October 2013. 18 Interview with Andrey Babushkin, Chairperson of the Civil Rights Committee, member of the Expert Committee at the Ombudsman, Moscow, 3 October 2013. 19 During my interview with Bazunov he recognised that “almost everything Tolokonnikova said was true”, Interview with Valery Bazunov, Head of the Human Rights Department at the Ombudsman’s Office of the Russian Federation, Moscow, 4 October 2013. 20 Interview with Valery Sergeev, Deputy Director of the Center for Encouragement of the Criminal Justice Reform, Moscow, 4 October 2013. Pavel Chikov also underlined the role of COCs in the overall improvement of the material conditions, although indirectly, not as a result of their visits and recommendations, but due to the general effect of transparency and more public attention to prison conditions which their work has brought. 21 Interview with Nina Tagankina, Executive Director, Moscow Helsinki Group, Moscow, 3 October 2013; Interview with Andrey Babushkin, Chairperson of the Civil Rights Committee, member of the Expert Committee at the Ombudsman, Moscow, 3 October 2013. 22 Interview with Pavel Chikov, Director of the “Agora” association, member of the President’s Human Rights Council, Moscow, 3 October 2013. 23 Interview with Valery Sergeev, Deputy Director of the Center for Encouragement of the Criminal Justice Reform, Moscow, 4 October 2013. Sergeev has been a member of the COC in Moscow for many years. 

18

were not given the possibility to contact remand prisoners and detainees in police detention 

facilities. Other deficiencies in the monitoring methodology, which stem predominantly from 

the deficiencies of the legal framework, include the lack of financial resources to support the 

work of  the COCs systematically  ‐ by  law  the NGOs which propose  their members have  to 

support all their work; the lack of obligation on government institutions to take seriously the 

reports  and  the  recommendations  of  the  COCs;  poor  protection  of  COC members  from 

repression  and  retribution,  which  has  gone  so  far  as  murder  (the  example  of  Natalya 

Estimirova, member  of  the  Chechen  COC,  is  a  case  in  point);  and  the  poor  logistical  and 

technical equipment of the COCs, including the lack of secretariats.24 

Another  problem with  the work  of  the  COCs, mentioned  by  PRI Moscow’s  director  Vika 

Sergeeva, is the impossibility for human rights NGOs to do any meaningful monitoring work 

in  prisons  after  the  PCA  entered  into  force.  In  practice,  since  then  all  communication 

between  prison  authorities  and  the  external world  has  been  directed  towards  the  COCs. 

NGOs have been disregarded. For NGOs without COC members  it became  impossible to do 

any human rights work  in places of detention. And even where they have members  in the 

local COC, they have to abide by the mandate of the latter set out by law.25 

One of  the areas of  focus of  the project was advocating  for  the establishment of national 

preventive mechanisms  in  the  target  countries. Although  the PRI office  in Moscow did  its 

best  to  lobby at different  levels of government and civil  society,  this proved unrealistic  in 

Russia in the current conditions. The Moscow office viewed this as their failure26 although it 

would  be  difficult  to  blame  it  specifically  for  this  given  the  external  circumstances  and 

country  context.  The  establishment  of  a  federal  oversight  mechanism  under  the 

Ombudsman was considered as more realistic by some of my interlocutors,27 whereas others 

viewed it as entirely unrealistic, at least at the present moment.28 

Civil society monitoring of places of detention in Russia and NGO work in prisons in general 

has been affected by the recent restrictions of funding imposed on NGOs by the government 

with the July 2012 amendments of the Non‐Profit Organisations Act. According to these, all 

NGOs which are involved in “political activity” and get funding from foreign donors have to 

register  as  “foreign  agents”.  The  term  “political  activity”  is broadly defined  in  law  as  any 

attempt to  influence government policies or public opinion. Thus,  it became  impossible for 

human rights NGOs to engage in any advocacy with funds from foreign donors. At the same 

                                                            24 Interview with Andrey Babushkin, Chairperson of the Civil Rights Committee, member of the Expert Committee at the Ombudsman, Moscow, 3 October 2013. 25 Interview with Vika Sergeeva, Regional Director of PRI, Moscow, 4 October 2013. 26 Interview with Vika Sergeeva, Regional Director of PRI, Moscow, 4 October 2013. 27 Interview with Andrey Babushkin, Chairperson of the Civil Rights Committee, member of the Expert Committee at the Ombudsman, Moscow, 3 October 2013. 28 Interview with Valentin Gefter, Director of the Human Rights Institute, Moscow, 3 October 2013. Bazunov was reluctant to discuss it but several other persons mentioned that the Ombudsman does not want to assume the responsibilities of a national preventive mechanism. 

19

time, the Russian government established a fund of 200 million euros to support NGO work 

throughout the country. 

As of the end of August 2013 some 22 Russian NGOs have been officially branded as “foreign 

agents”. The process of  review of NGO activities by  the government continues at present. 

Two  were  deregistered  because  of  their  alleged  connections  with  “extremist  groups”.29 

Although several of my NGO interlocutors stated that the law is not likely to affect negatively 

their  work  in  the  COCs,30  I  could  sense  its  overall  chilling  effect,  as  well  as  some 

disorientation and uncertainty about the future in the entire community.  

PRI project activities focused on detention monitoring and on the development of structures 

involved  in  monitoring.  The  latter  include  almost  exclusively  the  COCs.  PRI’s  major 

contribution  was  in  training  COC  members  and  in  bringing  to  Russia  international 

experiences  and  good  practices  from  neighboring  countries, mostly  those  involved  in  the 

project.31 The  latter  is however quite  limited. Belarus had hardly anything  to offer  in  that 

regard and the NPM  in Ukraine became operational only at the end of 2012, more than six 

years after  it became party  to OPCAT. The  first Ukrainian Ombudsman’s NPM  report was 

released only at  the end of  June 2013.  In addition  to PRI, many other organisations were 

involved in building the capacity of the COCs along the same lines. It is therefore difficult to 

establish PRI’s specific contribution. There  is however no doubt that choosing to work with 

the COCs in terms of both influencing their composition and in training their members was a 

right  strategic  decision  in  the  Russian  environment. Unlike  the  other  detention  oversight 

mechanisms, COCs are indispensable. They are the key players at present and will remain so 

in the future. It was also right for PRI to focus throughout the project on torture and to insist 

on civil society involvement in detention oversight.  

 

4.3. Kazakhstan 

In  Kazakhstan  the  project  was  implemented  in  a  controversial  period  for  the  country’s 

political development  generally  and of  the penal executive  system  in particular. Over  the 

past  three  years  the  human  rights  situation  in  the  country  deteriorated.  The  autocratic 

regime  of  President  Nursultan  Nazarbaev  consolidated  further.  Both  the  presidential 

elections  in  2011  and  the  parliamentary  elections  in  2012  were  marred  by  serious 

irregularities. Freedom of expression was  severely  restricted  through  control of electronic 

media, harassment and assaults of journalists, blocking internet sites and criminal penalties 

for  libel of public officials. A number of  independent opponents  to  the  regime –  lawyers, 

human  rights  and  trade  union  activists  ‐  were  arbitrarily  detained  and  imprisoned.  In 

                                                            29 “22 Russian NGOs were branded as ‘foreign agents’”, Voice of America, 22 August 2013 (in Russian), available at: www.golos‐ameriki.ru, accessed 28 October 2013. 30 Interview with Nina Tagankina, Executive Director, Moscow Helsinki Group, Moscow, 3 October 2013; Interview with Valentin Gefter, Director of the Human Rights Institute, Moscow, 3 October 2013. 31 Interview with Sergey Shimovolos, Project Coordinator, PRI Moscow Office, 4 October 2013. 

20

October 2011 an extremely restrictive religious law was adopted, which gave the authorities 

a free hand to persecute persons and groups branded as Muslim religious extremists. Many 

were imprisoned. In December 2011 police detained and tortured hundreds of workers and 

trade union activists who went on strike in the eastern city of Zhanaozen. 

In August 2011 the prison administration system of Kazakhstan was placed back under the 

authority of the Ministry of  Interior where  it was under communism. This was a surprising 

move which followed an escape from a prison of several prisoners sentenced for extremist 

Islamist activities. It was justified by the lack of capacity in the Ministry of Justice to ensure 

proper  supervision  of  the  system.  The  act  was  unanimously  condemned  by  local  and 

international human rights monitors, as well as by members of the academic community.32 It 

led to the worsening of the situation in prisons.33 The government however has no plans to 

place the system back under the authority of the Ministry of Justice. 

At  the  same  time,  the  period  of  project  implementation  coincided  with  Kazakhstan’s 

preparation  for  the  implementation  of  OPCAT.  Throughout  2011  and  2012  extensive 

consultations were held  to amend  several  laws  in order  to establish a national preventive 

mechanism (NPM). In July 2013 the  law was finally promulgated. It will however enter  into 

force in 2014 as several important decrees required by the law are yet to be adopted. 

The  law  envisages  the  establishment  of  the  NPM  as  part  of  the  Ombudsman’s  Office. 

Although very well‐funded as an institution by the state budget, this by itself is problematic 

as  the  Ombudsman  in  Kazakhstan  is  appointed  by  a  decree  of  the  President  and  is  not 

independent. This is particularly the case with the present Ombudsman, Mr. Askar Shakirov, 

a long‐time official at different ministries and a person with a rather bureaucratic approach 

to human rights. He has never made a public statement on any controversial issue.34 

As  a  result  of  international  and  local  pressure,  in  order  to  create  a more  independent 

mechanism the powers of the Ombudsman to control the work of the NPM were somewhat 

reduced.  NPM members  are  to  be  recruited  among  the members  of  the  civic  oversight 

commissions  (COCs),  human  rights NGOs  and  other  civil  society  activists  by  the  specially 

formed Coordination Council at the Ombudsman’s Office. The Coordination Council is to be 

elected  by  a  special  ad  hoc  committee  appointed  by  the Ombudsman.  The  law  does  not 

stipulate  who  should  be  its  members,  which  creates  some  uncertainty  as  to  the 

independence of the NPM. 

                                                            32 Interview with Aydarkan Skakov, professor of criminal law and procedure at the Institute of Justice of the Academy of State Government, Astana, 7 October 2013. PRI also actively opposed the transfer. It took part in a joint press conference with other civil society organisations, brought the issue to the OSCE and held two meetings with the Chief Prosecutor’s Office to express its concerns. See report on the press conference at: “Bringing Prisons under the MI – a Sign of a Police State”, Radio Azattyk, 9 August, 2011, available at:    http://rus.azattyq.org/content/prisons_police_kazakhstan/24291596.html, accessed 2 November 2013. 33 Interview with Anara Ibraeva, director of the Astana office of the Kazakh Bureau of Human Rights and the Rule of Law, Astana, 9 October 2013; Interview with Saule Mektepbaeva, Regional Director of PRI, Astana, 7 October 2013. 34 Interview with Ardak Zhanabilova, Chairperson of the COC in Almaty Region, Astana, 7 October 2013. 

21

One of the  important  issues that has to be regulated by a decree are the modalities of the 

NPM’s  work  and  more  specifically,  the  possibilities  for  its  members  to  conduct  private 

interviews with detainees. The version of the decree I was presented with35 allowed for wide 

discretion by  the prison authorities  to decide on  issues  related  to personal security of  the 

NPM members  during  their  visits.  This  can  be  used  as  a  pretext  to  prevent  them  from 

meeting detainees in private. 

Another  controversial  issue  at  present  is  the  fate  of  the  COCs,  bodies  established  by  a 

governmental  decree  in  2004  in  each  region  of  Kazakhstan with  a  similar mandate  and 

composition  to  those  in  Russia.  Since  their  formation  COCs  have  been  staffed with NGO 

activists,  lawyers  and  academics,  as  well  as  with  persons  belonging  to  pro‐government 

circles. Their members have powers to visit prisons, although they have to announce their 

visits in advance. They can only visit during working hours. With regard to being able to talk 

with  detainees  in  private,  the  situation  differs  from  region  to  region.36  COCs  were 

established initially in 15 regions. In 2012 two chairpersons of COCs suspended the activities 

of their commissions but the latter were subsequently reopened and restructured. 

My Kazakh interlocutors drew different pictures of the work of the COCs over the past three 

years. According  to  some,  their work has  improved,  they have  started visiting  institutions 

more often, became more professional and their opinions have been taken more seriously 

by  the  authorities.37  Others  however mentioned  the  exacerbation  of  problems with  the 

COCs  in  this  period,  including  the  lack  of  training  of  their members  to  properly  conduct 

monitoring and the tighter control of authorities over their membership and visits.38 One of 

the major problems with COCs’ operation  in Kazakhstan has been the shortage of  funding. 

While in the past PRI supported their operations financially, this is no longer the case.39 

I  read  some of  the  reports of COC  from different  regions, which  the PRI office  in Astana 

published  in  the  framework of  the project. All of  them were unimpressive  and of  a poor 

quality.  They  focused  on  “soft”  human  rights  issues  and  only  some  of  them  dealt  with 

torture and inhuman conditions of detention as one among many other issues.  

When  the NPM  law was under preparation,  the  fate of  the COCs was under discussion on 

several occasions.  Initially there was a proposal to abolish COCs altogether when the NPM 

becomes operational.40 The idea was subsequently abandoned. At present COCs exist in law 

and are supposed to be a parallel system of detention monitoring, complementing the NPM. 

The President’s Human Rights Commission, an  influential albeit consultative body, supports 

                                                            35 That happened during my interview with Nurlybek Abdraimov and Daulet Razamanov, prosecutors from the Chief Prosecutor’s Office, Astana, 9 October 2013. 36 Interview with Svetlana Kovlyagina, Chairperson of the COC in Pavlodar Region, Astana, 7 October 2013. 37 Interview with Saule Mektepbaeva, Regional Director of PRI, Astana, 7 October 2013. 38 Interview with Ardak Zhanabilova, Chairperson of the COC in Almaty Region, Astana, 7 October 2013. 39 Interview with Saule Mektepbaeva, Regional Director of PRI, Astana, 7 October 2013. 40 Ibid. 

22

the existence of COCs.41 Yet there still seems to be some uncertainty about their future. The 

Ombudsman was of  the view  that  they will have  to gradually die out and  that  their work 

should be incorporated in the future NPM.42 An influential MP expressed a similar attitude.43 

Curiously enough, COCs’  legitimacy and  future  is challenged  in Kazakhstan also at  the civil 

society level. The country’s largest human rights organisation, the Kazakh Bureau for Human 

Rights and the Rule of Law, does not back COCs. In July 2013 its president, Yevgeni Zhovtis, 

wrote to the regional sections of the Bureau expressing concerns about the ineffective work 

of the COCs. He thought that the creation of the NPM presents an opportunity to overcome 

the deficiencies of the COCs and urged the heads of the sections to focus on participation in 

the  NPM  as  a  more  effective  and  better  resourced  mechanism.  I  heard  different 

explanations  about  this  unreasonable move.  In  fact  the  Zhovtis’  appeal met  with  some 

resistance among the Bureau’s sections but also created tensions between the organisation 

and  the COCs.44  The Bureau’s  participation  in COCs  in  the  future  is  uncertain, which  is  a 

serious loss. 

At  present,  all major  acts  related  to  the  criminal  justice  system  in  Kazakhstan  are  under 

review.  This  includes  substantial  amendments  to  the  Criminal  Code,  Criminal  Procedure 

Code and Criminal Executive Code, or the drafting of completely new ones to replace them. 

The direction of this reform is not one‐dimensional. On the positive side, the Criminal Code 

is supposed to make a distinction between crimes and minor offenses and not provide  for 

criminal sanctions for the  latter.45 The Criminal Executive Code  is supposed to regulate the 

legal  status  of  detainees  in  pre‐trial  detention  and  to  provide  for  some  standards  for 

improvement  of  conditions  of  detention.  On  the  negative  side,  the  amendments  in  the 

Criminal Procedure Code make  the  status of a person  in  the  initial  stage of  investigations 

unclear and fail to provide guarantees against arbitrariness.  In the draft Criminal Executive 

Code the status of COCs is unclear. Several of my Kazakh interlocutors thought that there is a 

possibility that they are altogether excluded from the final version of that law.46 

PRI’s  office  in  Astana  has  established  itself  as  an  important  player  in  all  developments 

related  to  detention monitoring  and  in  the  reform  of  the  criminal  justice  system.  It  took 

active  participation  in  the  process  in  the  framework  of  the  project  through  soliciting 

international  expertise,  advocacy  and  participation  in  consultations  at  all  levels.  This was 

                                                            41 Interview with Tastemir Abishev, secretary of the President’s Human Rights Commission, Astana, 8 October 2013. 42 Interview with Askar Shakirov, Ombudsman of Kazakhstan, Astana, 8 October 2013. 43 Interview with Svetlana Bychkova, MP, secretary of the Parliamentary Legislative Committee, Astana, 8 October 2013. 44 Interview with Anara Ibraeva, director of the Astana office of the Kazakh Bureau of Human Rights and the Rule of Law, Astana, 9 October 2013. 45 Interview with Raisa Yurchenko, judge at the Supreme Court of Kazakhstan, Astana, 9 October 2013. 46 Interview with Askar Shakirov, Ombudsman of Kazakhstan, Astana, 8 October 2013; Interview with Aygul Solovyova, MP, Astana, 8 October 2013. 

23

recognised and appreciated at the top governmental level.47 PRI has lobbied Parliament, the 

President’s Human Rights Commission and the Ombudsman.  It has had a major role  in the 

adoption of  the  law establishing  the NPM, a process which  faced many  challenges at  the 

initial  stage.48  PRI  invested  a  lot  in  providing  international  expertise  and  in  exercising 

pressure  through  international  organisations  to  overcome  these  challenges.  At  the  same 

time  PRI  played  a  key  role  in mobilising  civil  society  support  for  the  reform  efforts  and 

through the project activities provided it with the tools and capacity required so that it can 

play a role in the process. Thus, it served as a mediator between institutions and civil society, 

a role that is appreciated by both sides and which the office is prepared to continue playing 

in the future.49  

  

5. PRI activities related to detention monitoring 

In the  framework of the project PRI’s offices  in Tbilisi, Moscow and Astana  implemented a 

wide range of activities directed at detention monitoring. These include activities specifically 

envisaged by  the project  and organised exclusively by PRI  staff on  the  ground,  as well  as 

participation in activities organised by other stakeholders. The project had a relatively large 

budget  but  in  view  of  the  fact  that  it  operated  in  nine  countries,  the  actual  amount  per 

country was often insufficient to allow for responding to rapidly developing situations. This is 

why  in  many  cases  PRI  offices  on  the  ground  had  to  fundraise  more  than  they  have 

committed  initially,  to  be  able  to  implement  important  activities.  The  types  of  activities 

related to detention monitoring in the framework of the project can be summarised roughly 

as follows: 

‐  Round  tables  at  the  country  level  aiming  to  mobilise  stakeholders’  support  and 

pressure the government 

‐   Round tables at the regional level aiming at exchange of knowledge and experience, 

as well as for raising awareness on  important developments at the  international and at the 

regional level    

‐  Conferences where the results of civil society monitoring of places of detention were 

presented and discussed 

‐  Publications: 

o  The electronic newsletter “Together against Torture” 

o  Training manuals 

                                                            47 Interview with Tastemir Abishev, secretary of the President’s Human Rights Commission, Astana, 8 October 2013. 48 Interview with Saule Mektepbaeva, Regional Director of PRI, Astana, 9 October 2013. 49 Ibid. 

24

o  Reports prepared by civil society monitors of places of detention 

o  Baseline studies 

o  Tools/standards related to detention monitoring and rehabilitation of victims 

of torture 

‐  Working  meetings  discussing  monitoring  methodology  and  coordination  between 

monitoring bodies 

‐  Conferences discussing  legislation, where  civil  society  representatives present  their 

proposals to the government 

‐  Meetings for lobbying purposes 

‐  Meetings  facilitating NGO encounters with  international bodies  (e.g. the UN Special 

Rapporteur on Torture) 

‐  Press conferences raising concerns about negative developments and restrictions to 

civil society monitoring activities 

‐  Facilitating  participation  of  civil  society  in  the  NPMs  through  lobbying  or  other 

actions 

‐  Cross‐regional conference in Tbilisi in June 2012 

‐  Building capacity of monitors through trainings  

Most  of  these  activities  took  place  at  the  national  level  or  in  the  regions  where  the 

respective PRI offices operated. The only cross‐regional event was the conference in Tbilisi in 

June 2012. 

 

6. Analysis of target outcomes 

 

6.1. Acknowledgment of the existence of torture and ill‐treatment 

Acknowledgment of the existence of torture and ill‐treatment by the target governments as 

such was not an objective under the project. Yet, the starting point of PRI’s theory of change 

is  that  governments  acknowledge  the  existence  of  torture  as  a  precondition  for  taking 

action,  including  through  independent  monitoring.  In  this  regard,  the  situation  on  the 

ground in the target countries poses two major challenges: 

1. While all the governments admit the existence of torture, the full extent is not 

acknowledged and the frequency of its occurrence is downplayed. 

25

2. The acknowledgement of the existence of torture is not in all cases related to  

an  acknowledgement  of  the  need  to  combat  it  through  independent 

monitoring.  

At present,  the  government of Georgia  seems most open  to  acknowledging  the problem. 

This acknowledgement is however limited to its incidence under the Saakashvili regime. The 

present government is even prepared to acknowledge its systematic nature at that time. It is 

however reluctant to talk of torture as an ongoing problem, existing also at present, and  it 

tends to paint a rosy picture of the current situation.50  

As  to  the  government’s  readiness  to  deal  with  the  problem  through  independent 

monitoring, in this regard its approach is also limited. It is prepared to, and in fact took steps 

towards,  strengthening  the  existing NPM  through  allowing  the  involvement  of more  civil 

society experts  in  it, but  its  approach  to  civil  society monitoring  remained  restrictive  and 

does in reality differ significantly from that of the Saakashvili regime.  

In addition to NPM monitoring, the government has sought other means of dealing with the 

widespread  abuses  that  took  place  in  the  past.  These  include  for  the most  part  criminal 

prosecution and disciplinary punishments of the staff involved in them, including dismissals. 

To  a  limited  extent  the  government  is  also  prepared  to  arrange  for  the  rehabilitation  of 

victims. 

PRI’s  office  in  Tbilisi  had  a  limited  role  in  unmasking  the  problem  under  the  Saakashvili 

regime.  The  organisation  did  not  contribute  in  any major  way  to  the  uncovering  of  its 

seriousness and was not even among the most vocal exponents of the need to prosecute the 

perpetrators after they were uncovered. The PRI office was however consistent  in  insisting 

on  the need  for civil  society monitoring as a way  to combat  torture.  It made  this a major 

focus of its public advocacy in the framework of the project, as well as in its encounters with 

government officials. While PRI has not yet achieved positive results beyond the expansion 

of the civil society participation  in the NPM, this  is a battle which  is by no means over and 

the cause is not lost. The organisation needs to continue to invest its resources and efforts in 

this in the future. 

In Russia the government’s acknowledgement of torture has been and continues to be very 

limited, in sharp discrepancy with its actual incidence. The problem of torture is particularly 

acute  in  South  Caucasus where  it  is  practiced  systematically  in  places  of  detention.  The 

government  is  prepared  to  acknowledge  that  detention  conditions  are  inhuman  and 

degrading  and  has  started  a  program  for  their  improvement.  It  also  acknowledges  that 

overcrowding  in  Russian  prisons  contributes  to  these  conditions  and  took  measures  to 

reduce  the  prison  population.  However, when  it  talks  about  torture,  it  tends  to  see  its 

occurrence as incidental rather than systematic. It also does not view detention monitoring 

as a means for reducing torture. The establishment of COCs in 2008 with the Public Control 

                                                            50 Interview with Nato Gugava, Deputy Head of Penitentiary Department, Tbilisi, 18 September 2013. 

26

Act pursued different goals51 and the primary approach to combating what  it views as the 

incidental occurrence of  torture  is  through  the  criminal prosecution of perpetrators. To  a 

limited  extent  it  acknowledges  the  need  to  train  staff  in  the  criminal  justice  system  in 

standards  of  treatment  of  detainees. Rehabilitation  of  torture  victims  has  been  a  foreign 

concept  in Russian  society with no meaningful efforts at  rehabilitation  that are worth  the 

name existing at either government or non‐government levels. 

The PRI office  in Moscow played a minor  role  in  the acknowledgement of  the problem of 

torture.  The  activities  in  the  framework  of  the  project,  although  targeting  this  outcome, 

were insufficient and were not well accepted by the government. They were also low profile. 

PRI activities, which aimed for the most part to strengthen the capacity of the COCs did not 

specifically  underline  the  necessity  for  an  official  acknowledgement  of  torture.  No  joint 

advocacy  campaigns or other  activities  at  the NGO  level were organised with  that  aim  in 

mind. 

In Kazakhstan  the government’s acknowledgment of  the problem of  torture has also been 

limited although the Kazakh government seems to be more willing to acknowledge  it than 

the Russian one. It is also more willing to recognise the system of independent monitoring as 

a  tool  to combat  torture. The recent  legislative changes aiming at  the establishment of an 

NPM were  at  least  partly motivated  by  the  perceived  need  to monitor  the  incidence  of 

torture. Yet, despite this, the Kazakh government stresses the bad conditions of detention as 

the most important problem. It also tends to be defensive when confronted with accusations 

of  torture  and  downplays  the  allegations.52  With  regard  to  inhuman  and  degrading 

conditions of detention, the government avoids assuming full responsibility by relying on the 

legacy of the GULAG. 

The establishment of  the COCs  in 2004 and  subsequently of  the NPM was motivated  to a 

certain extent by  the belief  that  these mechanisms have  a  role  in  combating  torture  and 

other  ill‐treatment.  However,  in  the  government’s  approach  and  especially  in  its  public 

expression, the system’s other problems dominate –  inhuman and degrading conditions of 

detention, as well as other, “softer” violations of  the  law. The government’s  reluctance  to 

fully uncover the skeletons  in  its cupboard can be seen also  in  its reluctance to allow more 

freedom and to provide for better modalities for the existing monitoring teams.  

Acknowledgment of torture by the government has not been a serious focus of the PRI office 

in Astana  in the framework of the project. PRI  in Kazakhstan pursues  its objectives through 

cooperation rather than through confrontation. Bringing up the issue of torture and insisting 

that  authorities  should  acknowledge  its  seriousness  would  have  undermined  its  overall 

                                                            51 See above at 4.2. 52 See: Written replies of the Government of Kazakhstan to the list of issues related to the consideration of its second periodic report to the Committee against Torture, 4 November 2008, CAT/C/KAZ/Q/2/Add.1; Replies to the list of issues (CCPR/C/KAZ/Q/1) to be taken up in connection with the consideration of the initial periodic report of the Republic of Kazakhstan (CCPR/C/KAZ/1), 4 November 2010, CCPR/C/KAZ/Q/1/Add.1. 

27

strategy.  This  is  why  the  office  made  independent  monitoring  the  major  focus  of  its 

advocacy.  

 

6.2. Establishment of independent monitoring mechanisms 

The  approaches  of  the  three  target  governments  to  establishing  independent monitoring 

mechanisms at the government and the civil society levels differ significantly. The underlying 

raison  d’etre  of  these  efforts  is  the  need  to  follow what  they  perceived  as  an  important 

development  at  the  international  level  following  the  ratification  of  OPCAT.  Beyond  this 

however the reasons underlying the reform efforts and their goals differed.  

In  Georgia  the  government  was  determined  to  allow  detention  monitoring  only  in  the 

framework  of  the  National  Preventive Mechanism,  which  acts  under  the  Ombudsman’s 

mandate,  and  continues  to  refuse  NGO  access  to  places  of  detention.  Civil  society 

involvement in monitoring can take place through the experts at the regional level who may 

be invited by the NPM to serve during a specific visit. Thus, the experts can only undertake 

specific  tasks under  the Ombudsman’s auspices and only within  the  framework of his/her 

mandate, which  is narrowly defined. Their advocacy possibilities are  restricted –  they  can 

contribute to the Ombudsman’s report, but they cannot publish reports of their own, cannot 

make public statements, talk to the media, or let alone assist victims of torture in litigation. 

The PRI office  in Tbilisi  raised  the  issue of NGO  restrictions  to visit places of detention on 

numerous occasions  in  the  framework of  the project.  It however  failed  to make  its  voice 

heard by the government. It is hard to determine what the factors behind the government’s 

resistance were  and whether  it would  have  been  possible  to  achieve  the  reversal  of  this 

policy with more persistence, stubbornness and diversification of advocacy approaches.  In 

my  encounters with  top  government officials  I  found  that  the  arguments  in  favor of  civil 

society monitoring have not been made sufficiently strongly and consistently by anybody in 

Georgia.53 

In Russia there are no plans at the official  level to ratify OPCAT and to establish a National 

Preventive Mechanism  in  compliance with  international  standards.  It  is  not  likely  to  see 

positive  developments  in  that  regard  in  the  near  future.  The  recent  attacks  against 

independent NGOs through the amendments of the Non‐Profit Organisations Act from July 

2012 and  the  recent efforts  to  fund  their activities  through a government  fund  stifles  the 

possibilities  for  a  consistent,  robust  and  coordinated  civil  society  campaign  for  the 

ratification of OPCAT. NGOs, including PRI, have been doomed to limiting themselves to low 

profile activities in the near future. 

PRI’s efforts to build capacity  in the COCs are one such  low profile activity which, although 

with  some undoubted  results,  contributes  little  to  the effective  civil  society monitoring  in                                                             53 Interview with Sopo Japaridze, Deputy Minister of Corrections and Legal Aid, 18 September 2013. 

28

Russia, given  the narrow  framework of  the  trainings. PRI advocacy activities had a  limited 

scope, could not reach out to political levels with effective decision‐making power and thus 

made no significant difference.  

In contrast, PRI’s work related to the establishment of independent monitoring mechanisms 

in Kazakhstan is a remarkable success story. It was well targeted, consistent and focused on 

both governmental and non‐governmental monitoring mechanisms.  It  involved successfully 

key decision‐makers at the governmental level, as well as all relevant civil society actors. All 

this happened in the framework of the project, although for some activities the PRI office in 

Astana had to solicit additional funding from other donors. 

Most  of my  interlocutors  in  Astana mentioned  specifically  the  contribution  of  PRI  in  the 

adoption of  the  legislation establishing  the country’s National Preventive Mechanism. Top 

government  officials54  and  non‐government  actors,  which  strongly  opposed  government 

human rights policies,55 were unanimous  that  the PRI office  in Astana played a key role  in 

this process. 

At the same time, PRI was active  in supporting COCs, the only available non‐governmental 

monitoring mechanism.  It  opposed  attempts  at  their  removal  at  the  initial  stage  of  the 

discussions around  the establishment of  the NPM, offered  financial support  for  their work 

and supported  the publication of  their reports.  It continues  to endorse  their role as a civil 

society monitoring body and to oppose the continuing challenges to their existence. 

In  Kazakhstan  both  the NPM  and  the  COCs  face  challenges  and  uncertainties.  The major 

uncertainty with  regard  to  the NPM  is  about  its  establishment  as  an  independent  body. 

Potentially  in  the  future  it  could  face  problems  with  its  capacity  to  effectively monitor 

detention  facilities. With regard  to COCs, a continuous challenge  is  the  legal restriction on 

the modalities  of  their monitoring work  (announced  visits  and  the  impossibility  in  some 

cases  to  interview  detainees  in  private)  and  the  poor  quality  of  their  monitoring  and 

reporting. PRI has an  important role to play  in the process of strengthening the capacity of 

these monitoring bodies in the future.   

 

6.3. Reporting, publications and advocacy 

My  interlocutors  in  Tbilisi,  Moscow  and  Astana  appreciated  very  much  some  of  the 

publications produced by PRI in the framework of the project. This was particularly the case 

with  the  training manuals  and  the  tools/standards  related  to  detention monitoring  and 

rehabilitation of victims of  torture. To a  lesser extent  this has also been  the case with  the 

                                                            54 Interview with Tastemir Abishev, secretary of the President’s Human Rights Commission, Astana, 8 October 2013. 55 Interview with Anara Ibraeva, director of the Astana office of the Kazakh Bureau of Human Rights and the Rule of Law, Astana, 9 October 2013. 

29

baseline  studies.  In Georgia  and  in Kazakhstan  they were well‐known  and  appreciated.  In 

Russia  there  have  apparently  been  some  problems with  the  distribution  of  the  baseline 

study. None of the persons I interviewed in Russia knew about it.  

In Kazakhstan PRI supported the publication of the reports of the COCs. Although these were 

of  a  poor  quality,  this  was  worth  doing  since  reporting  on  the  findings  should  be  an 

indispensable part of  the monitoring.  It  increases  transparency and avails  the work of  the 

monitoring body to public scrutiny. 

The most important publication in the framework of the project was the bilingual electronic 

newsletter  “Together  against  Torture”.  It  became  a  hub, which  gave  publicity  to  all  anti‐

torture activities in the nine target countries. These include not only activities that were part 

of  the project but  also  any NGO or  government  initiatives, which had  to do with  torture 

prevention. The publication had positive effects  in a number of directions:  in keeping track 

of  all  developments  in  the  field  at  the  international,  governmental  and  NGO  levels;  in 

consolidating human and organisational  resources  in  the  region around  the prevention of 

torture;  in  providing  transparency  to  project  activities;  and  in  providing  a  forum  for 

analytical, educational and advocacy work on torture prevention. The newsletter received a 

warm welcome among everybody  involved  in project activities and with torture prevention 

in general. It is certainly an outcome which is worth maintaining in the future. 

Activities  in  the  framework  of  the  project  gave  rise  to  a  number  of  publications  at  the 

national level in the three target countries. Of the three PRI offices in the region, the one in 

Kazakhstan has been by far the most active in the media. With that, the scope of the Kazakh 

office’s public interventions has been quite broad. The activities in this regard of the offices 

in Moscow and in Tbilisi have been more modest and low profile. This was a weakness in the 

implementation of the project. 

Beyond  publicity,  the  project  involved  many  other  advocacy  activities  using  other 

approaches – round tables, conferences, coalition‐building,  lobbying. These were used with 

different  levels  of  success  by  each  of  the  three  offices, with  the  Kazakhstan  office  again 

being the most active and the most effective.  

 

7. Effectiveness 

The  effectiveness  of  the  project  can  be measured  by  the  achievement  of  the  estimated 

results.  In  the  sphere of detention monitoring  the project envisages achievements  in  four 

spheres: 

1. Ratification of OPCAT in six out of the nine target countries; 

2. Establishment and effective functioning of NPMs as a result of ratification; 

30

3. Increased  level  of  interaction  between  government  and  civil  society  on 

torture prevention; 

4. Strengthening capacity of civil society to monitor places of detention. 

When  the project started, six out of  the nine  target countries had already  ratified OPCAT. 

These  included  Kazakhstan  (2008),  Kyrgyzstan  (2008),  Georgia  (2005),  Armenia  (2006), 

Azerbaijan (2009) and Ukraine (2006). None of the remaining three target countries ratified 

it  during  the  project’s  implementation.  By  2010  half  of  the  countries which  had  ratified 

OPCAT  had  established  national  preventive mechanisms.  PRI  was  effectively  involved  in 

advocacy  for  the  establishment  of  NPMs  in  Kazakhstan,  Kyrgyzstan  and  Ukraine.  In 

Kyrgyzstan  and  in  Ukraine  the  NMPs were  established  in  2012  and  PRI  played  a  certain 

(although not major)  role  in  this. PRI’s  role  in  the establishment of  the Kazakh NPM was 

crucial.56 At present the NPM  in Kyrgyzstan  is not operational because  it  is not adequately 

financed by  the government and  the one  in Ukraine  is  in  its  formative  stage. The NPM  in 

Kazakhstan  is  also  not  yet  operational  because  the  government  has  not  yet  adopted  the 

required  decrees.  Thus,  apart  from  Kazakhstan,  PRI  has  had  no  serious  involvement  in 

strengthening  the NPM  systems  in  the  target  countries. No  serious efforts were made  to 

advocate for NPM ratification in Belarus, Russia and Tajikistan. PRI offices in Moscow and in 

Astana  rightly  estimated  that,  given  the  current  political  situation  in  these  countries, 

investing in such efforts would be a waste of time and resources. 

All PRI offices in the target countries made serious efforts to increase the level of interaction 

between  government  and  civil  society  on  torture  prevention.  This was  done  through  the 

roundtables,  annual  regional  forums,  international  advocacy  trips  and  the  cross‐regional 

conference in Tbilisi in June 2012. In Georgia and in Kazakhstan PRI activities were the only 

forums  where  government  agencies  and  civil  society  organisations  involved  in  torture 

prevention could meet and hold discussions. PRI’s mediation between government and civil 

society was particularly successful in Kazakhstan. In Russia the role of PRI in this process was 

modest. There were other, more active and more efficient players and  forums where  the 

interaction between government and civil society could take place. 

Overall,  as  an  international  organization,  PRI  is  particularly well‐positioned  to  achieve  its 

goals in the target countries. This is especially the case in Kazakhstan and in Georgia where 

societies and governments are sensitive to messages, which come from such organisations. 

But even  in Russia, where the political climate  is generally hostile to  foreign  influence, the 

2012  amendments  of  the  Non‐Profit  Organisations  Act  did  not  affect  the  work  of 

international organisations thus allowing them more freedom of action. 

One of the deficiencies of the project, which some of my interlocutors pointed out, was the 

lack of a cross‐regional perspective.57 The only  forum where government stakeholders and 

                                                            56 See 6.2. above 57 Interview with Saule Mektepbaeva, Regional Director of PRI, Astana, 9 October 2013. 

31

civil society activists from all target countries met  in the framework of the project was the 

June 2012 conference in Tbilisi. Almost everybody who took part or was familiar in any other 

way with this event expressed strong appreciation for it, as well as regret that it was the only 

one  of  its  type.  The  conference  served  as  a  forum  for  the  exchange  of  experience  and 

learning in a new and rapidly developing sphere of standard‐setting and practice, something 

unprecedented  in  the  history  of  the  region.  Indeed  such  events,  although  expensive  and 

difficult to organise, are of great value in view of the common heritage, common problems, 

common  language and common needs across  the  region. More such cross‐regional events 

would have enhanced the effectiveness of the project. 

The project envisaged a number of activities directed at the strengthening of the capacity of 

civil society to monitor places of detention. These  include publications and trainings at the 

national  level. Many  of  the  materials  published  by  the  electronic  newsletter  “Together 

against  Torture”  also  contributed  to  the  strengthening  of  the monitoring  capacity  of  civil 

society  actors. These  activities were  very much  appreciated by my  interlocutors  in Tbilisi, 

Moscow and Astana. They were considered especially useful and effective in Kazakhstan. 

Talking  about  effectiveness  beyond  the  achievement  of  estimated  results,  it  has  to  be 

mentioned  that although  the project design allows  for  some  flexibility  in  the course of  its 

implementation at  the  regional and at  the national  level,  this was  insufficient. Due  to  the 

requirements  of  the  donor  of  a  detailed  plan  of  activities  over  a  long  period  of  time, 

important developments  at  the national  level,  such  as  the uncovering of  the practices of 

torture in Georgian prisons in September 2012 and their follow up, could not be addressed 

with the requisite thoroughness in the framework of the project. 

 

8. Conclusions and recommendations 

The monitoring  of  places  of  detention  is  a  new  and  rapidly  developing  sphere  of  human 

rights  standard‐setting  and  practice.  It  is  among  the main  components  of  penal  reforms 

worldwide today, and it is not confined only to the institutions of the criminal justice system. 

Over  the  past  two  decades  detention monitoring  has  become  established  as  a  practice 

across Eastern Europe, and there have been important developments especially as far as civil 

society monitoring  is  concerned.  In  the  latter  regard  Eastern  Europe presents particularly 

innovative approaches and standards, which can be successfully applied  in other regions of 

the world,  including Western  Europe  and North America. Civil  society  involvement  in  the 

national preventive mechanisms  in many East European countries also presents  innovative 

positive models. 

Although  some  of  the  target  countries  involved  in  the  project  lag  behind  regional  and 

international developments in detention monitoring, others have progressed and nowadays 

present  legislative and  institutional frameworks that are quite advanced. Overall, there  is a 

good  political momentum  in  the  region  and  a  lot  of  civil  society  interest  in  this  type  of 

32

human  rights work. PRI should  therefore  try  to seize  this opportunity and make detention 

monitoring in Eastern Europe and the former Soviet Union its priority. The present project is 

a good first step but it should be followed up with a comprehensive strategy. 

My recommendations below are divided  in two parts: general recommendations related to 

all target countries and country‐specific recommendations. 

8.1. General recommendations 

 

PRI should continue to call for the acknowledgement by the target governments of 

the problem of torture and other ill‐treatment in all their forms as a precondition for 

engaging in different types of preventive and rehabilitative actions. 

PRI should design and implement intervention strategies on how to achieve progress 

in  the  realm of detention monitoring  in  the  region by  taking a  realistic account of 

developments  at  the  political  and  civil  society  levels  in  each  one  of  the  target 

countries. 

PRI should make civil society monitoring of places of detention a specific focus of its 

work in Eastern Europe and the former Soviet Union. 

As  a way of  achieving  strategic outcomes  in detention monitoring PRI  should pay 

specific  attention  to  and  implement  activities  which  focus  on  the  exchange  of 

country and regional experiences. 

PRI should design intervention strategies that are more flexible and take account of 

the political and social dynamics in the target countries. 

PRI should continue to publish  its bi‐lingual electronic newsletter “Together against 

Torture”. 

 

8.2. Country‐specific recommendations 

In Georgia: 

PRI should retain as a priority the reestablishment and the expansion of civil society 

monitoring of places of detention. 

PRI  should  be more  active  in  establishing  an  effective  system,  capable  of  seeking 

accountability from government officials involved in torture. 

33

PRI  should pressure  for  the establishment of a  comprehensive government‐funded 

program for rehabilitation of victims of torture, which should make appropriate use 

of the available civil society resources. 

PRI’s office in Tbilisi should make itself more visible and more active publicly both in 

Georgia and in the other countries of South Caucasus. 

 

In Russia: 

PRI should make  its priority advocating for the  inclusion of more human rights NGO 

representatives as members of the civic oversight commissions. 

PRI should pressure for the acknowledgment of the problem of torture and other ill‐

treatment  by  the  government,  especially  in  some  regions  of  the  country,  such  as 

South Caucasus. 

PRI should be more active publicly and in building coalitions with other human rights 

NGOs, as well as with sympathetic forces within Russian governmental structures. 

PRI should be more active in collaborating with human rights and anti‐torture NGOs 

in the Russian regions. 

In Kazakhstan: 

PRI should advocate for the preservation of the civic oversight commissions and for 

strengthening of their powers to monitor places for deprivation of liberty. 

PRI should build the capacity of civic oversight commissions to improve the quality of 

their monitoring and their reporting. 

PRI  should  advocate  for  the  establishment  of  an  independent National  Preventive 

Mechanism and should take active role in building its capacity to effectively monitor 

places  of  detention.  It  should  advocate  for  the  involvement  of  human  rights NGO 

representatives and independent human rights activists in its operation. 

 

ANNEX 

List of persons I interviewed in Georgia, Russia and Kazakhstan 

Georgia 

Tsira Chanturia, Project Director, Director of PRI, South Caucasus Regional Office 

Bekar Jikia, Torture Prevention Project Coordinator, South Caucasus Regional Office 

34

Nana Kakabadze, Chairperson, Association of Political Prisoners for Human Rights 

Nato Gugava, Deputy Head of Penitentiary Department 

Georgi Berulava, psychiatrist, member of the board of Empathy 

Tinatin Uplisashvili, project manager in the CoE/EU representative office in Georgia 

Sopo Japaridze, Deputy Minister of Corrections and Legal Aid 

David Managadze, Senior Legal Advisor of the Office of Public Defender of Georgia 

Guram Bedianishvili, NPM member 

Levan Meshkhoradze, government agent of Georgia before the ECHR 

Moris Shalikashvili, professor of law of Tbilisi and Hamburg Univerisities 

Nino Andriashvili, lawyer, Human Rights Center 

Temur Rekhviashvili, Georgian Center for Rehabilitation of Victims of Torture 

Kakha Mikadze, Empathy 

Tamara Gabiani, Youth for Justice Association 

Nikoloz Legashvili, Article 42 Association 

  

Russia 

Valery Bazunov, Head of the Human Rights Department at the Ombudsman’s Office of the 

Russian Federation 

Pavel Chikov, Director of the “Agora” association, member of the President’s Human Rights 

Council 

Valentin Gefter, Director of the Human Rights Institute 

Andrey  Babushkin,  Chairperson  of  the  Civil  Rights  Committee,  member  of  the  Expert 

Committee at the Ombudsman 

Nina Tagankina, Executive Director, Moscow Helsinki Group 

Irina Sergeeva, lawyer, Moscow Helsinki Group 

Natasha Dzyadko, Director, Center for Encouragement of the Criminal Justice Reform 

Valery Sergeev, Deputy Director, Center for Encouragement of the Criminal Justice Reform 

Vika Sergeeva, Regional Director of PRI, Moscow Office 

Sergey Shimovolos, Torture Prevention Project Coordinator, PRI, Moscow Office 

 

Kazakhstan 

Saule Mektepbaeva, Regional Director of PRI 

Zhanna Malayeva, torture prevention project coordinator 

Aydarkan Skakov, professor of criminal  law and procedure at the  Institute of Justice of the 

Academy of State Government 

Anara Ibraeva, director of the Astana office of the Kazakh Bureau of Human Rights and the 

Rule of Law 

Nurlybek Abdraimov, prosecutors from the Chief Prosecutor’s Office 

Daulet Razamanov, prosecutors from the Chief Prosecutor’s Office 

35

Ardak Zhanabilova, Chairperson of the COC in Almaty Region 

Svetlana Kovlyagina, Chairperson of the COC in Pavlodar Region 

Tohniyaz Kuchukov, journalist 

Evgeny Golenduhin, former Chairperson of the COC in North‐Kazakhstan Region 

Tastemir Abishev, secretary of the President’s Human Rights Commission 

Ablayhan Akkulev, professor of law at the Eurasian Humanitarian Institute 

Askar Shakirov, Ombudsman of Kazakhstan 

Svetlana Bychkova, MP, secretary of the Parliamentary Legislative Committee 

Aygul Solovyava, MP 

Raisa Yurchenko, judge at the Supreme Court of Kazakhstan