Inundacionesen el AreaMetropolitanade BuenosAires

The World Bank

Alcira KreimerDavid KullockJuan B. Valdés

DISASTER RISK MANAGEMENT

WORKING PAPER SERIES NO. 3

Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / BANCO MUNDIAL 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU. Reservados todos los derechos. Hecho en los Estados Unidos de América Primera edición, 2001. Ninguna parte de esta publicación podrá ser reproducida, a rchivada en sistemas de recuperación ni transmitida en forma alguna por medios electrónicos, mecánicos, de fotocopia, de grabación u otro cualquiera sin permiso previo del Banco Mundial. Los juicios expresados en este trabajo pertenecen a los autores y no son necesariamente reflejo de la opinión del Directorio de la institución ni de los gobiernos representados en éste. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación ni acepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera tener. Las fronteras, colores, denominaciones y demás información que aparezcan en cualquier mapa contenido en este volumen no suponen juicio alguno por parte del Banco Mundial respecto de la situación jurídica de ningún territorio, ni respaldo o aceptación de tales fronteras. Edición del volumen en castellano: Margarita Pierini y Aracely Barahona-Strittmatter Diseño: Hager Ben-Mahmoud Cubierta: Calle Salguero. Crédito: Archivo Página 12. ISBN

Disaster Risk Management Series

Inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires Alcira Kreimer David Kullock Juan B. Valdés (editores) The World Bank Disaster Management Facility 2001 Washington, D.C.

Copyright2001

Siglas

AMBA Área Metropolitana de Buenos Aires

FNA Federal National Administration

APH Área de Protección Histórica FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

BID Banco Interamericano de Desarrollo

FPC Federal Power Comisión

CBOT Chicago Board of Trade GAO Gestión Asociada del Oeste CD Consejo Deliberante IFMRC Interagency Floodplain

Management Review Committee CEAMSE Cinturón Ecológico Área

Metropolitana Sociedad del Estado IGM Instituto Geográfico Militar

CFI Consejo Federal de Inversiones IGM Instituto Geográfico Militar CGP Centros de Gestión y Participación IMPA Industria Metalúrgica Pesadas

Argentina CIMA Centro de Investigaciones de la

Dinámica del Mar y de la Atmósfera

INAA Instituto Nacional del Agua y el Ambiente

CNEA Comisión Nacional de Energía Agropecuaria

INCyTH Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología Hídrica

COAH Centro Operativo de Alerta Hidrológico

INDEC Instituto Nacional de Estadística y Censo

CODESA Compañía de Construcciones Sociedad Anónima

INTA Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria

CONAREC Consejo Nacional de Recuperación de Zonas Afectadas por Emergencias Climáticas

IPCC Comité Intergubernamental para Cambios Climáticos

CONICET Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas

IWRA International Water Resources Association

COPROMA Comisión Pro Solución de los Problemas del Arroyo Maldonado

MCBA Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires

CPU Código de Planeamiento Urbano NCEP Centro Nacional de Predicción Ambiental del Serv. Met. De los EE.UU.

CRS Community Rating System NCR National Research Council CSP Comisión de Salubridad Pública NWS National Weather Service DPH Dirección Nacional de Hidráulica ORBAS Organismo Regulador Bonaerense

de Aguas Argentinas ENRE Ente Nacional de Regulación OSBA Obras Sanitarias de Buenos Aires

EPA Environmental Protection Agency OSN Obras Sanitarias de la Nación ETOS Ente Tripartito de Obras Sanitarias PEN Poder Ejecutivo Nacional

ETOSS Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

FADU Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo

PPGA Planificación Participativa y Gestión Asociada

FCEyN Facultad de Ciencias Exactas y Naturales

PPI Programa de Protección contra Inundaciones

FEMA Federal Emergency Management Agency

PREI Programa de Rehabilitación por la Emergencia para las Inundaciones

PSFyDEPA Programa de Saneamiento Fiscal y

Desarrollo Económico de las Provincias Argentinas

SPA Secretaría de Política Ambiental

PUA Plan Urbano Ambiental SRH Secretaría de Recursos Hídricos SAGPyA Secretaría de Agricultura,

Ganadería, Pesca y Afines SRNyDS Secretaría de Recursos Naturales y

Desarrollo Sustentable SAM Sistema de Alerta

Hidrometeorológico SUCCE Subunidad Central de Coordinación

para la Emergencia SCOR Comité Científico Oceanográfico

Internacional SUPCE Subunidades Provinciales de

Coordinación para la Emergencia SCS Servicio de Conservación del

Suelo TFFFCP Task Force on Federal Flood

Control Policy SHN Servicio de Hidrografía Naval TVA Autoridad del Valle de Tennessee

SIFEM Sistema Federal de Emergencias UBA Universidad de Buenos Aires SMARA Servicio Meteorológico de la

Armada USACE US Army Corps of Engineers

SMN Servicio Meteorológico Nacional UTE Unión Transitoria de Empresas

Índice Siglas Agradecimientos Prólogo a la Segunda Edición Alcira Kreimer, David Kullock y Juan B. Valdés Introducción de los Editores: Gestión ambiental y vulnerabilidad urbana Alcira Kreimer, David Kullock y Juan B. Valdés I. MARCO CONCEPTUAL DEL PROBLEMA Problemática de las inundaciones: El caso de los Estados Unidos Juan B. Valdés Las inundaciones en la Argentina Jorge Acosta Perspectiva histórica: Las inundaciones en Buenos Aires Hilda María Herzer y Nora Clichevsky El evento de enero 2001 Abel Fatala Los aspectos económicos de las inundaciones Héctor Sejenovich y Guillermo Gallo Mendoza II. DEFINICIÓN DEL RIESGO Hidrometeorología de las inundaciones en la Argentina y en el AMBA Guillermo J. Berri Hidrología de las crecidas en el AMBA Gustavo A. Devoto Las inundaciones en el AMBA: Análisis ecológico Nora Prudkin y Diana De Pietri El impacto ambiental de las inundaciones Hilda María Herzer y Nora Clichevsky

III. MANEJO DEL RIESGO Medidas no estructurales en el Programa de Protección contra Inundaciones del Litoral Horacio Levit Mitigación y control de las inundaciones en el AMBA Juan Carlos Giménez Instituciones públicas con competencia en materia de inundaciones Carlos Daniel Silva La participación de las organizaciones sociales Hilda María Herzer Percepción social de riesgo: Inundaciones en el arroyo Maldonado Vivian Balanovski, María Elena Redín y Héctor Poggiese (GAO) IV. TRANSFERENCIA DEL RIESGO Mecanismos de transferencia de riesgos de desastre en la Argentina Mirta Maletta, Hernán Pérez Raffo y Abel Picchio Recomendaciones para la transferencia de riesgos de inundaciones Paul K. Freeman V. ANEXOS Los autores Bibliografía

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Agradecimientos

Estos trabajos fueron presentados en un seminario organizado por el Banco Mundial y la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires (FADU-UBA) los días 15 y 16 de julio de 1999 en Buenos Aires. Los editores agradecen en primer lugar a los autores, que exploraron estrategias para prevenir las pérdidas, limitar la derivación de recursos destinados a cubrir las emergencias y el proceso de reconstrucción a partir de un desastre, así como disminuir los riesgos que asume el país, especialmente el sector público. También exploraron las acciones que puede adoptar el gobierno argentino para transferir los riesgos de desastres fuera del país, y para aumentar el nivel de fondos no-gubernamentales disponibles en caso de un desastre.

En este proyecto fue sumamente importante la colaboración del Dr. Michael Cohen, quien fuera Asesor Principal del Banco Mundial cuando se realizó este trabajo, y el Arquitecto Bernardo Dujovne, Decano de FADU-UBA. El proyecto se benefició también con el apoyo de la oficina del Banco Mundial en Buenos Aires.

Agradecimientos especiales van dirigidos a

Myrna Alexander, Directora para la Argentina; y a Martha Behar, Funcionaria Administrativa.

Agradecemos a John Flora, Director del Departamento de Transporte, Desarrollo Urbano, y Prevención de Desastres del Banco Mundial. También agradecemos la colaboración de Ventura Bengoechea y las contribuciones al proyecto de Adrien Campbell, Asif Faiz, Jeff Gutman, Abel Mejía, y José Simas. A Margarita Pierini y su equipo le agradecemos su labor de edición de la primera versión. Le agradecemos a Aracely Barahona-Strittmatter la traducción del texto de Paul Freeman, y la edición de esta segunda versión.

El proyecto contó con la asistencia financiera del gobierno del Reino Unido, Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID); y del gobierno de los Países Bajos, como parte del Programa Banco Mundial/Países Bajos para el Medio Ambiente (World Bank/ Netherlands Enviroment Program). Les agradecemos su generoso apoyo al proyecto.

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Prólogo a la segunda edición

ALCIRA KREIMER, DAVID KULLOCK Y JUAN B. VALDÉS

Esta publicación sobre el problema de las

inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) refleja la visión que sobre la misma existiera en julio de 1999 cuando se llevara a cabo un simposio auspiciado por la Unidad para la Prevención de Desastres (Disaster Management Facility) del Banco Mundial y la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Buenos Aires. Los temas presentados en esa oportunidad siguen siendo de gran actualidad en el área metropolitana y por este motivo se realiza esta segunda edición.

Un ejemplo de la vigencia del problema de las inundaciones en el AMBA se pudo apreciar en la tormenta del 24 de enero de este año, cuando cayeron 145 milímetros de lluvia en menos de cinco horas.

En este evento perdieron la vida cuatro personas en el barrio de Belgrano de la Capital Federal y otras dos en el AMBA. Abel Fatala, del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, hace un análisis de las características del evento y las medidas para mitigar las consecuencias de eventos futuros. El capítulo sobre el Programa de Protección contra Inundaciones del Litoral de Horacio Levit ha sido actualizado para reflejar los últimos cambios en dichas medidas.

Al mismo tiempo, han habido cambios importantes en las instituciones públicas con competencia en las inundaciones. El trabajo de Carlos D. Silva ha sido actualizado para reflejar esos cambios.

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ALCIRA KREIMER, DAVID KULLOCK Y JUAN VALDÉS

Estos estudios exploran el doble desafío que afronta actualmente el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Por una parte, la necesidad de una gestión integrada que permita responder a los requerimientos que la globalización plantea a las grandes ciudades: asumir roles de dirección y control de los procesos de producción e intercambio dentro de un contexto de alta competitividad. Por otra parte, la necesidad de que esa gestión concurra a producir espacios de alta calidad ambiental, tanto para la vida social como para el desenvolvimiento de las actividades, a través de un desarrollo social, económico y ecológico sustentable. En tal sentido, la problemática de las inundaciones adquiere alta significación para el AMBA, en tanto hace patente uno de los desajustes más notorios entre las ofertas ambientales y las demandas sociales de la metrópolis. Por tal motivo, los días 15 y 16 de julio de 1999, la Unidad para la Prevención de los Desastres Naturales (Disaster Management Facility, DMF) del Banco Mundial y la Unidad de Gestión y Coordinación para el Área Metropolitana de Buenos Aires de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires (UGyCAMBA-FADU-UBA) desarrollaron un seminario sobre “Inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires”. El seminario fue parcialmente financiado por el Gobierno de Holanda a través de un Fondo para el Medio Ambiente, proveniente de un convenio con el DMF del Banco Mundial. Participaron aproximadamente setenta expertos en el tema, pertenecientes a una amplia variedad de instituciones y organismos. Este volumen está integrado por los trabajos que un conjunto de esos expertos preparó especialmente para la reunión. Los trabajos expresan una síntesis del conocimiento y de la experiencia actual acerca del fenómeno de las inundaciones en el AMBA y de cómo manejar y reducir los daños resultantes. VULNERABILIDAD URBANA Y DESASTRES NATURALES

Buenos Aires, al igual que una gran cantidad de ciudades en el mundo, es susceptible a eventos extremos que producen pérdidas sociales y económicas muy significativas. En las últimas décadas

la combinación de la degradación del medio ambiente y la vulnerabilidad ante los desastres naturales se ha tornado más crítica y más difícil de manejar en las áreas urbanas. Este problema no se reducirá con el pasar del tiempo; por el contrario, se prevé que en el año 2020 la población mundial será de 8.5 billones de personas, con un alto porcentaje localizado en áreas urbanas. En América Latina, específicamente, aproximadamente el 85% de la población vivirá en ciudades. A su vez, cuarenta de las cincuenta ciudades del mundo que registran un crecimiento urbano más rápido se encuentran en áreas sísmicas, mientras que la mitad de la población mundial vive en áreas costeras. En algunas regiones, estas áreas están particularmente expuestas a cambios climáticos que implican un crecimiento progresivo del nivel del mar y una mayor frecuencia en la ocurrencia de huracanes, ciclones y sequías. Dado que las inversiones que se realizan actualmente en infraestructura deben durar por varias décadas, tienen que responder desde ya a las demandas originadas, por ejemplo, por los cambios climáticos o por la degradación de los recursos hídricos. A pesar de que muchos de los grandes desastres recientes han recibido importante difusión en los medios periodísticos—como los terremotos de Kobe, Japón, México, Armenia y Colombia—existe también una gran cantidad de desastres menos publicitados que impactan en áreas urbanas con un efecto incremental que ocasiona serias pérdidas. Los desastres urbanos no son fenómenos “naturales”, sino el resultado de una inadecuada interacción entre dos órdenes de cosas: por una parte, el medio urbano, en tanto espacio natural adaptado por la sociedad como hábitat para el desarrollo de su vida social y productiva. Por otra parte, la demanda social referida a la continuidad de las actividades y a la seguridad de los bienes, y de las propias personas incluidas en ese hábitat. Las ciudades, a pesar del grado de sofisticación tecnológica que puedan desarrollar, no están exentas del riesgo de ocurrencia periódica de fenómenos naturales extraordinarios—precipitaciones copiosas, crecimiento de los cursos de agua, sismos,

Introducción de los editores: Gestión ambiental y vulnerabilidad

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deslizamientos. En tanto la posible ocurrencia de esos fenómenos no haya sido correctamente prevista en el emplazamiento y desarrollo de la ciudad, su aparición dará origen a desastres urbanos. La vulnerabilidad frente a estos desastres está muy relacionada con las actividades humanas. Las ciudades se están tornando más susceptibles a eventos catastróficos debido a la gran concentración de industria, infraestructura física y población en áreas de alto riesgo. Por lo tanto, no se puede hablar de fenómenos “naturales” sino de imprevisión con respecto a la posible colisión entre las formas de desarrollo de los asentamientos humanos y la presencia de riesgos naturales (geológicos, sismológicos, hidrológicos y meteorológicos). Un problema importante en muchas áreas vulnerables es la debilidad institucional de la gestión urbana respecto de estos temas. En muchos casos hay falta de integración entre planes de inversiones urbanas y la vulnerabilidad, o bien hay falta de información acerca de los fenómenos naturales y de los mecanismos técnicos o regulatorios para controlarlos. En otros casos, la fragmentación de las responsabilidades institucionales obstaculiza una gestión adecuada; situación común al carácter multi- jurisdiccional de las grandes ciudades y de las áreas metropolitanas. En el caso del Área Metropolitana de Buenos Aires, el crecimiento acelerado que se produjo desde el último tercio del siglo pasado hizo que las normas de ocupación de la planicie de inundación no existiesen o no se respetaran. Frente a las inundaciones, el Estado generalmente recurría a medidas estructurales que, aunque tenían un costo económico mayor que las medidas no estructurales, brindaban mayor visibilidad y rédito político. Al mismo tiempo, cuando se trataban de solucionar los problemas causados por las inundaciones, se recurría a medidas locales y no a resoluciones a nivel de cuenca, ámbito lógico de manejo de la problemática. Las pérdidas directas, indirectas y secundarias debidas a soluciones incompletas o imperfectas, fueron y son muy serias. Pueden señalarse al respecto la pérdida de vidas humanas, los daños a la salud física y psíquica de los afectados, las pérdidas totales o afectaciones parciales de los bienes públicos y privados, los costos de la suspensión o de la mayor dificultad de desarrollo de las actividades y los costos de las tareas de emergencia en que debe incurrirse. La problemática de inundaciones de áreas urbanas no es privativa de la República Argentina, como lo demuestran recientemente las crecientes en los EE.UU. (Mississippi Superior, 1993, por ejemplo)

y en Europa (crecidas de 1996). En ciudades de acelerado crecimiento como Valencia (España), el no hacer respetar las restricciones de la planicie obligó a la adopción de medidas estructurales y no estructurales. Estas medidas, de mayor costo, se hubieran evitado de haberse definido la ocupación y zonificación del suelo en relación con las limitaciones naturales que implica toda planicie de inundación. En el sur de Brasil, el rápido crecimiento poblacional ha motivado la ocupación no sólo de la planicie de inundación, sino también de las cabeceras de las cuencas, aumentando así el escurrimiento directo. En términos generales, puede observarse que debido a la inexistencia o la falta de cumplimiento y control de ordenanzas de zonificación, así como la tendencia a adoptar soluciones fragmentarias que no abarcan la totalidad de las cuencas naturales implicadas, no se han producido resultados de mitigación importantes. MANEJO DEL RIESGO Para manejar los riesgos, el primer paso es su identificación; es decir, examinar cuáles son los problemas principales, dónde están localizados, cuál es la vulnerabilidad de las áreas construidas, de la infraestructura y de otros bienes económicos. En este sentido adquieren importancia dos cuestiones: por una parte, la visualización de las inundaciones dentro del marco general del ciclo del agua; por la otra, el planteo de la problemática dentro del espacio de las cuencas hídricas, en tanto ámbito en el cual se resuelve su instancia de escurrimiento superficial, que es el que puede manifestarse con carácter de desastre. Estas cuestiones requieren abordajes hidrometeorológicos e hidrológicos que caractericen esos fenómenos en relación con las formas de uso, ocupación e inversión social de las zonas pasibles de ser afectadas por las inundaciones. El segundo paso es la reducción del riesgo, lo que puede lograrse a través de medidas estructurales y no estructurales. Las medidas estructurales se refieren a la realización de obras de ingeniería con las que se procura anular o disminuir la posibilidad de que las inundaciones afecten a los sectores ocupados por asentamientos o actividades humanas. Las medidas no estructurales incluyen una diversidad de alternativas que oscilan entre la evitación total del desastre y su mitigación en distintos grados, de acuerdo a diversos criterios: evitar la ocupación de las zonas pasibles de ser inundadas o limitar esa ocupación a usos esporádicos y a instalaciones no costosas, instaurar sistemas de alerta que permitan prever los eventos y sistemas de socorro que

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permitan organizar la evacuación de las áreas afectadas. Por razones políticas y/o sociales los gobiernos han preferido, en el pasado, la aplicación de medidas estructurales que ofrecían la ilusión de “dominar la naturaleza”. A pesar de las cuantiosas inversiones aplicadas en esas medidas, en EE.UU. y en otros países los daños por inundaciones no han disminuido sino que se han incrementado. Un ejemplo es el uso de taludes paralelos al río que al prevenir las inundaciones menores provocaron una intensificación en el uso de la planicie de inundación. Al ocurrir crecidas extraordinarias, contra las cuales los taludes no protegen, los daños, debido a esta intensificación, aumentaron en vez de disminuir. Estas situaciones han dado lugar a un debate. Se plantea que los beneficiarios de las ventajas del uso de la planicie no pagan por todos los costos de su uso (particularmente en el caso de inundaciones catastróficas), sino que ese costo es parcialmente pagado por la sociedad en su conjunto. Más allá de que cada caso requiere una evaluación singular del tipo o conjunto de medidas a las cuales recurrir, resultan evidentes las ventajas de la adopción de medidas preventivas, en oposición a costosas transformaciones del medio que nunca terminan de asegurar por completo la neutralización de los fenómenos naturales extremos. Dicho de otra manera, no es posible prevenir las inundaciones, pero sí es posible evitar los desastres que pueden ocasionar. En todo caso, resulta esencial que se genere un cambio de mentalidad, de manera tal que todos los miembros de las sociedades involucradas otorguen gran importancia a la reducción del riesgo y a la creación de una cultura de prevención. El tercer paso es la transferencia del riesgo, instancia entendida como cobertura de los costos residuales de la incompleta o imperfecta prevención y mitigación alcanzada por las políticas de reducción antes mencionadas. En términos generales, se logra a través de mecanismos de seguros, reaseguros o con el uso de bonos especiales, los cuales alcanzan escasa difusión dado que las inundaciones afectan en general a sectores geográficos y grupos sociales reducidos, lo cual eleva los costos de esos instrumentos. Al respecto, es significativo que mientras en los países desarrollados se llega a porcentajes del 50% de cobertura, en los restantes países se estima que sólo un 2% de los riesgos están cubiertos por mecanismos de transferencia, dado el relativo desarrollo del mercado de seguros. En esos casos es habitual que el Estado deba concurrir a compensar las pérdidas, tanto públicas como privadas, acudiendo

para ello a préstamos internacionales y a asignaciones presupuestarias especiales, que comprometen el equilibrio fiscal, reducen partidas previstas para otras cuestiones y terminan por requerir un incremento de la presión impositiva. Esto es evidente en la Argentina, que es uno de los 14 países en que los riesgos superan al 1% del producto bruto interno y en donde, en los últimos 40 años, se han registrado 11 inundaciones que implicaron pérdidas mayores a los mil millones de pesos. La ampliación de los mecanismos de transferencia de riesgo de inundaciones requiere la amplia colaboración del Estado, de las compañías de seguro y de los propietarios afectados. En principio se procura combinar los seguros contra inundaciones con otros seguros de mayor distribución en el mercado, como son los referentes a incendios, propiedades y bienes personales, lo cual implica aplicar un criterio de solidaridad. Como forma más estructural de enfrentar la situación, además de procurar una mayor expansión del mercado de seguro entre los propietarios que pueden ser afectados, parecería conveniente que el Estado contemple previsiones presupuestarias específicas que cubran un primer tramo de los probables riesgos, derivando los restantes a líneas de crédito y pólizas de seguro que deberían ser acordadas con las compañías de seguro o reaseguro. PRESENTACIÓN DE LOS TRABAJOS Los trabajos que integran este volumen y que fueron presentados y discutidos en el seminario realizado en Buenos Aires están agrupados bajo cuatro tópicos, que se relacionan con los aspectos más significativos del tema enunciado: marco contextual del problema, definición del riesgo, manejo del riesgo y transferencia del riesgo. Las colaboraciones de la primera sección proveen un análisis global del problema y de algunas experiencias similares, tanto en la Argentina como en otros países. Los trabajos de las otras tres secciones se concentran en la problemática actual de las inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires. En la primera sección, Juan Valdés sintetiza la experiencia de Estados Unidos, donde el papel del gobierno nacional en la mitigación de inundaciones fue originalmente resistido por los Estados y las comunidades, para pasar luego en el siglo pasado a una política de amplia intervención. Jorge Acosta presenta los diversos tipos de inundaciones que ocurren en la Argentina y el dilema que se presenta con respecto a la ocupación de las

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llanuras de inundación. A su vez, reseña las acciones que las provincias están llevando a cabo, por medio de un préstamo gestionado por el gobierno nacional, para afrontar los riesgos y los daños provocados por las inundaciones. Hilda Herzer y Nora Clichevsky exploran cómo se construye socialmente el riesgo de inundación en Buenos Aires. Analizan las causas de la inundación, los factores que agravan el proceso natural, el rol de las regulaciones urbanísticas y la falta sistemática de atención al riesgo de inundación en los planes formulados. Concluyen con una serie de recomendaciones que proveen la base para la futura integración del riesgo en los planes del área metropolitana. Abel Fatala describe el temporal de lluvia, viento y bloques de granizo ocurrido el 24 de enero de 2001 en la Ciudad de Buenos Aires durante el cual la ciudad fue abatida por la caída de grandes volúmenes de agua focalizados y en poco tiempo. A partir de los datos recolectados sobre dicho evento, la Secretaría de Obras y Servicios Públicos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires realizó una Encuesta de Contingencia de Anegamiento por Precipitaciones con el objetivo de construir una estadística de dicho fenómeno y la posibilidad de vincular los resultados de una investigación social con temas relativos a la infraestructura urbana. Héctor Sejenovich y Guillermo Gallo Mendoza realizan un análisis de los aspectos económicos de las inundaciones. Proponen que, más allá del cálculo de los daños, se analicen las inundaciones en relación con el manejo integral de recursos naturales y del hábitat, para lo cual se requiere una visión global de la cuenca, sus potencialidades y restricciones y la determinación de los costos de manejo integral. Los trabajos de la segunda sección exploran el proceso de identificación del riesgo, tema clave para la formulación de una política efectiva. Guillermo Berri provee una definición de los fenómenos meteorológicos que provocan inundaciones en el país y en el Área Metropolitana de Buenos Aires en especial. Reseña la situación actual con respecto al pronóstico de esos fenómenos, y presenta la que resultaría deseable para concurrir a una eficaz prevención de las inundaciones. Gustavo Devoto expone los aspectos hidrológicos de las inundaciones a nivel del área metropolitana en el contexto de la Argentina, diferenciando a su vez las distintas cuencas hídricas que se desarrollan en su territorio. Realiza una descripción de los cursos correspondientes a esas

cuencas con relación a sus características geológicas, geomorfológicas y de suelos. Nora Prudkin y Diana De Pietri resaltan, desde una perspectiva ecológica, la importancia del ciclo del agua como proceso clave que, al resultar desarticulado en los medios urbanos sin que se efectúen las compensaciones necesarias, da lugar a impactos negativos considerables; en especial, las inundaciones. A su vez señalan el rol desencadenante que cumplen las lluvias y la sudestada para el Área Metropolitana de Buenos Aires. Cierran la sección Hilda Herzer y Nora Clichevsky. Su trabajo aporta una conceptualización sobre la generación del problema, así como un detallado análisis del impacto ambiental de las inundaciones en los medios urbanos sobre diferentes actores y grupos sociales. Los trabajos de la tercera sección exploran la gestión y el manejo del riesgo. Los mecanismos para reducir los daños producidos por los desastres naturales requieren un cambio en las percepciones y en la conducta de todos los miembros de una sociedad, de modo que se dé alta prioridad a un planeamiento del territorio seguro y no vulnerable. Horacio Levit expone, dentro del Programa de Protección contra Inundaciones del Litoral Argentino a que ha dado lugar ese préstamo, cómo se conjugan medidas estructurales y no estructurales, particularizando en estas últimas las que incluyen programas de preparación y defensa civil, sistemas de alerta y, en especial, la regulación del uso del suelo. Juan Carlos Giménez analiza las soluciones estructurales y no estructurales—tanto las implementadas como las planeadas—para mitigar el efecto de las inundaciones. También realiza una identificación de posibles medidas futuras que contribuirían a un mejor manejo del fenómeno de inundaciones. Carlos Daniel Silva realiza un relevamiento de los organismos públicos en el ámbito nacional, provincial y municipal que tienen competencia en el área de prevención y mitigación de los efectos adversos de las inundaciones. Dentro de este contexto, analiza los vacíos legales e institucionales que existen y sugiere instancias para llegar a acuerdos y convenios que permitan articular funciones. Hilda María Herzer efectúa un análisis interpretativo de la constitución y formas de organización de los vecinos de las zonas afectadas por las inundaciones en la Ciudad de Buenos Aires, de sus formas de vinculación con otras organizaciones sociales y con los estamentos políticos, y de los discursos y las prácticas que desarrollan en relación con la problemática que sufren, revelando rasgos de

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las interrelaciones entre el gobierno local y la sociedad civil. Vivian Balanovski, María Elena Redín y Héctor Poggiese presentan el resultado de una investigación–acción desarrollada por un equipo técnico comunitario, con el objetivo de identificar la percepción del riesgo por parte de los vecinos de una zona afectada por los desbordes del arroyo Maldonado. El trabajo culmina con la elaboración de un mapa de riesgo realizado con participación comunitaria, con diseño y práctica de una metodología ad–hoc. Los trabajos de la cuarta sección exploran la temática de la transferencia de los riesgos de inundación. Mirta Maleta, Hernán Pérez Raffo y Abel Picchi o presentan la metodología general de

administración de riesgos de desastre, explican sus fundamentos, así como las diferentes técnicas de control y financiamiento del riesgo, y reseñan el marco legal, los programas oficiales y la situación actual del mercado de seguros en la Argentina. Paul Freeman presenta la situación en relación con los riesgos de pérdidas por inundación de la Argentina, uno de los países más comprometidos en el mundo, con la circunstancia agravante del escaso desarrollo del mercado de seguros, lo cual determina que el Estado deba concurrir a préstamos internacionales. Como alternativa presenta una propuesta que implica la articulación escalonada de previsiones presupuestarias oficiales y líneas de crédito y pólizas de seguro emitidas por las compañías de reaseguro.

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Sección 1

MARCO CONCEPTUAL DEL PROBLEMA

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DEL PROB JUAN B. VALDÉS

Las inundaciones y los daños asociados con éstas juegan un papel muy importante en el desarrollo de los Estados Unidos. A pesar de los avances que se han realizado en materia de pronósticos, ha habido un incremento en los daños causados por inundaciones, lo cual es un factor económico importante no sólo en los países desarrollados sino en aquellos en vía de desarrollo. En el cuadro 1 se muestran los daños anuales tanto en pérdidas económicas (en dólares constantes) como en vidas humanas causados por las inundaciones en los Estados Unidos. Se puede apreciar que los daños económicos han ido aumentando y las pérdidas por vidas humanas no han disminuido. Sin embargo, los datos de pérdidas de vidas pueden reflejar una mejora en los últimos años; casi el 90% de las muertes se deben a crecientes súbitas (“flash floods”) y más de la mitad al cruce de cauces y otros accidentes vehiculares. Los daños causados por inundaciones son los más graves de todos los desastres naturales del país. El 80% de las

áreas declaradas zonas de desastre por el Presidente de los Estados Unidos corresponde a inundaciones (FEMA, 1999).

Existen numerosos trabajos que intentan explicar estas cifras. En un análisis detallado del impacto de la creciente de 1993, Pielke (1999) menciona que una de las principales razones por las cuales la sociedad no da señales de progreso es por la percepción equivocada del fenómeno de las inundaciones. Pielke ha identificado nueve falacias en el tratamiento de la problemática de las inundaciones que frenan el desarrollo de nuevas políticas de gestión.

La mitigación del impacto de las inundaciones en la sociedad debe ser parte de un enfoque comprehensivo de la administración de los recursos hídricos de un país. En los Estados Unidos, como en casi todos los países, el gobierno ha asumido la responsabilidad principal del manejo de los recursos debido a su importancia para la sociedad.

Problemática de las inundaciones: El caso de los Estados Unidos

Cuadro 1 • Evolución de los daños económicos y en pérdidas de vida debido a inundaciones en los Estados Unidos

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Generalmente la inversión en la administración de los recursos hídricos es una de las más importantes dentro de las inversiones en infraestructura de un país. En la publicación del Banco Mundial La gestión de los recursos hídricos se señalan cuatro problemas asociados con las actividades del gobierno en el sector (Banco Mundial, 1993): • Fragmentación del sector público. • Dependencia de las agencias gubernamentales

con poca coordinación, por lo tanto escaso control financiero

• Deficiente programación de inversiones públicas y formulación de políticas.

• Sobredependencia en las características técnicas; descuido de las prioridades sociales, ambientales y legales.

Para administrar más eficientemente los recursos hídricos el documento promueve el desarrollo de políticas y reformas institucionales que equilibren la eficiencia de las fuerzas del mercado y que fortalezcan, al mismo tiempo, la capacidad de los gobiernos para llevar a cabo su importante papel en la administración de los recursos. Este es el mensaje más importante del citado documento del Banco Mundial. En el mismo se propone la adopción de políticas integrales y el tratamiento del agua como un bien económico, combinado con una administración descentralizada, una mayor dependencia del precio de los recursos y la participación plena de los beneficiados. Este enfoque concuerda con otros documentos como el Documento de Dublín (1992) de la Conferencia Internacional sobre Agua y Medio Ambiente, así como la Agenda 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992).

En lo que respecta a inundaciones, estas recomendaciones son similares a las propuestas en los Estados Unidos por el Comité de Agencias para la Revisión de la Administración de la Planicie de Inundación (U.S. Interagency Floodplain Management Review Committee, IFMRC, 1994) que evaluó las inundaciones de 1993 en el Medio Oeste de los Estados Unidos. Las recomendaciones del IFMRC serán discutidas en mayor detalle en la sección sobre ejemplos de inundaciones de este trabajo.

Por consiguiente, un sistema integral para analizar las políticas y las opciones puede ayudar a los administradores en el manejo de los recursos hídricos y a resolver los problemas asociados con las inundaciones. Este sistema debe facilitar el análisis de la relación entre el ecosistema y las actividades de la

sociedad en la cuenca hídrica. También debe proveer los mecanismos para formular políticas de regulaciones, incentivos, planes de inversiones, protección ambiental y sobre las relaciones entre todos estos sectores (Valdés et al., 1995b). CARACTERÍSTICAS DE LAS INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURA HÍDRICA Los proyectos de infraestructura de los recursos hídricos son generalmente responsabilidad del sector público a todos los niveles. Estos proyectos tienen habitualmente las siguientes características (Banco Mundial, 1993): • Planificación de inversiones a muy largo plazo. • Grandes inversiones iniciales y economías de

escala. • Interferencia política en el proceso de toma de

decisiones. • Interdependencia de los usos del agua. • Algunas medidas como los pronósticos de

crecidas y de mitigación son de beneficio público y no pueden ser cuantificadas en términos de cada individuo.

• Los gobiernos generalmente retienen la propiedad de los recursos hídricos por su importancia para la seguridad nacional y el desarrollo regional.

• Los gobiernos frecuentemente tienen el control de las aguas en regiones con sequías periódicas, ya que el agua es el elemento que sustenta la vida.

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA ADMINISTRACIÓN Y MITIGACIÓN DE CRECIENTES EN LOS ESTADOS UNIDOS La administración de los recursos hidráulicos en los Estados Unidos, particularmente en lo que se refiere a crecientes y su mitigación, puede dividirse en cuatro épocas:

• Antes de 1936 • Período de 1936-1966: Énfasis en medidas

estructurales • Período de 1966-1986: Medidas estructurales

y no estructurales • Período de 1986-presente: Consorcios

federales-regionales Antes de 1936 Este período, donde hubo un significativo incremento de la ocupación de la planicie de inundación, estuvo basado en la proliferación de

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medidas de protección, individuales o a nivel de comunidades, sin tener en cuenta su impacto aguas arriba o aguas abajo de las obras. La participación directa del gobierno federal fue mínima, y tuvo oposición de algunos estados, aunque surgió una creciente demanda para que el gobierno federal participara en la protección contra las crecientes, particularmente cuando las medidas locales eran inadecuadas. Sin embargo, el gobierno federal participó en obras de protección y mitigación de crecientes generalmente disimuladas en las obras destinadas a favorecer la navegación y el comercio. En 1824 el Congreso autorizó al presidente a realizar estudios y obras para garantizar el comercio y emplear ingenieros civiles y oficiales del Cuerpo de Ingenieros. La mayor intervención del gobierno federal, sin embargo, fue en la cuenca baja del río Mississippi. Por ejemplo, las Actas de 1849 y 1850 que atendieron las inundaciones de la cuenca baja del Mississippi, transfirieron a los gobiernos estatales propiedades del gobierno federal de aproximadamente 100.000 millas cuadradas con la intención de utilizar los ingresos provenientes de esas ventas en la construcción de medidas de protección como taludes longitudinales realizadas por los estados. En las discusiones sobre estas obras se mencionó el hecho de que los impuestos nacionales eran usados para favorecer a una comunidad y un grupo de habitantes determinado. Este debate todavía sigue vigente. En 1850 el Congreso envió al Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos (US Army Corps of Engineers, USACE) a realizar su primer ejercicio en planificación donde debían determinar “el plan más apropiado” para controlar las inundaciones del Mississippi Inferior. Se presentaron dos informes con fuertes diferencias entre sí. El primero, realizado por el capitán Humpreys, enfatizaba las medidas estructurales (“levees-only”) excluyendo otras medidas. El otro informe, a cargo del ingeniero Ellet, recomendaba una estrategia más amplia reforzando los taludes en la parte inferior del Mississippi con embalses y aumento de cauces en la parte superior. En 1861 el Cuerpo de Ingenieros decidió seguir las recomendaciones del primer informe. Las actividades del Cuerpo de Ingenieros se vieron aumentadas con el Acta de Ríos y Puertos de 1899 en la cual se autorizaba a controlar y/o prohibir el volcado de material de dragado y otros residuos en los ríos navegables. En 1902 se creó el Servicio de Reclamación por medio del Acta de Reclamación. Este servicio fue denominado Oficina de Reclamación (Bureau of Reclamation, USBR) en 1923, con autoridad en la

cabecera de las cuencas y fue hecho responsable del desarrollo de los recursos hídricos para riego e hidroelectricidad en el oeste de los Estados Unidos. Esta entidad aumentó notablemente su esfera de acción en períodos posteriores. El Acta Federal de Hidroelectricidad de 1920 y el Acta de Ríos y Puertos de 1925 dio a la Comisión Federal de Energía (Federal Power Commission, FPC) la responsabilidad de dar licencias para proveedores privados de hidroelectricidad y los fondos para llevar a cabo los estudios. Es importante hacer notar que el Congreso no autorizó fondos expresamente destinados para el control de crecidas hasta el año 1917 cuando las crecidas en los ríos Ohio y Mississippi dieron lugar al primer proyecto financiado por el gobierno federal. Período 1936-1966: Énfasis en medidas estructurales Una serie de inundaciones catastróficas en los Estados Unidos en 1935 y 1936, incluyendo la del Potomac en Washington, forzaron al Congreso a aprobar la Ley de Control de Crecientes (“Flood Control Act”) en 1936 con la cual el gobierno federal asumió la responsabilidad del control de crecientes e inició esfuerzos, a nivel nacional, en la construcción de obras hidráulicas destinadas a ese fin. Los críticos del Acta señalaron que la filosofía de proyectos individuales en lugar de una visión integral de la cuenca llevaría a un crecimiento del desarrollo en la planicie de inundación dando al mismo tiempo una idea equivocada de la seguridad de este desarrollo. La agencia del gobierno federal principalmente encargada de esta tarea fue el USACE. Otros organismos nacionales también fueron creados o habilitados para tratar el tema de crecientes en jurisdicciones particulares coma la Autoridad del Valle del Tennessee (TVA), la Agencia de Reclamación (USBR) y el Servicio de Conservación de Suelos (SCS), creado en 1954 para encargarse de obras en las cabeceras de las cuencas. Estas organizaciones se embarcaron en un programa masivo de obras hidráulicas que incluyeron presas, azudes, murallas, mejoramientos de canales, etc., con una inversión aproximada de 10.000 millones de dólares (James y Lee, 1971). Para 1961, el USACE había construido más de 9.000 millas de muros laterales y 220 presas, mientras que el crecimiento de la planicie de inundación aumentaba a una tasa del 3% anual. Al mismo tiempo las pérdidas aumentaron llegando a 1.000 millones de dólares en 1966. A finales de la década de 1970 se habían desarrollado más de 5 millones de acres (2 millones de Ha) para uso urbano incluyendo más de 6.000

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comunidades con más de 2.500 habitantes. El crecimiento poblacional de la planicie aumentó y llegó a ser el doble del crecimiento poblacional en los Estados Unidos (American Rivers, 1997). Aunque en este período el énfasis pasó de los individuos y las comunidades al gobierno federal, la filosofía de “controlar y/o domesticar la naturaleza” no cambió. El énfasis fue puesto por lo tanto en medidas estructurales. Esta actitud se fortalecía por los requerimientos de financiación donde las medidas estructurales eran totalmente pagadas por el gobierno federal, mientras que los estados y comunidades debían proveer los terrenos para las obras. En el acta se especificaban las condiciones en las cuales el gobierno federal se haría cargo de las obras de control de crecientes “siempre y cuando los beneficios estén por encima de los costos estimados y si la seguridad social de las personas está afectada negativamente”. Este Acta exigió que el USACE hiciera un análisis de costo-beneficio de todos los proyectos de control de crecientes (Kneese, 1993). El Cuerpo de Ingenieros tuvo un enfoque pionero en la evaluación de beneficios y en la utilización de una tasa de descuento para la evaluación de proyectos. El método para estimar los beneficios se basó en el valor estimado de los daños prevenidos. La única incertidumbre que se tuvo en cuenta específicamente era la incertidumbre de los caudales. En la actualidad el Cuerpo de Ingenieros ha adoptado un sistema de evaluación basado en el reconocimiento explícito de las incertidumbres económicas e hidráulicas además de las hidrológicas. Este nuevo método fue implementado en el río American en California el cual ha ocasionado un debate sobre posibles sesgos en la estimación, documentado en el informe del National Research Council sobre el tema (NRC, 1995). Un análisis de la evolución del proceso de planificación del USACE puede verse en otro informe del National Research Council (NRC, 1999). A pesar del creciente nivel de inversiones destinadas a proteger las comunidades y a controlar las inundaciones, los daños causados por éstas siguieron aumentando, principalmente debido al desarrollo intensificado en la planicie de inundación y al incremento del valor de los edificios y otras construcciones realizadas en ella. Debido a esto, en 1965, se formó el Grupo de Trabajo en Políticas Nacionales de Control de Crecientes (Task Force on Federal Flood Control Policy, TFFFCP) que publicó sus recomendaciones en 1966, presentando la necesidad de planificación y regulación de la planicie de inundación y una combinación de medidas estructurales y no estructurales para mitigar los daños.

Período 1966-1986: Medidas estructurales y no estructurales Las recomendaciones de la TFFFCP fueron adaptadas y enfatizadas por la Comisión Nacional de Recursos Hídricos (National Water Comisión, NWC). Una de las recomendaciones del informe fue implementada en el Programa Nacional de Seguros de Crecidas (NFIP) que fue modificado en varias ocasiones. Se trata de un programa conjunto entre el gobierno federal, el estatal, las comunidades y la industria de seguros, actualmente bajo la responsabilidad de la Agencia Federal de Administración de Emergencias (FEMA). El NFIP permite a las comunidades que se comprometen a regular la planicie de inundación, el acceso a seguros de inundación provisto por el NFIP a través de compañías particulares. Durante el período 1970-1985 hubo un cambio importante en las actividades del USACE ya que el Congreso no autorizó ningún proyecto importante en recursos hídricos. Una de las razones fue la gran variación de las tasas de interés y de descuento para la evaluación de proyectos hídricos.

El paso de medidas primordialmente estructurales a medidas combinadas fue continuado por el Acta de Desarrollo de Recursos Hídricos de 1974 que requiere que las agencias del gobierno federal consideren medidas no estructurales en el planeamiento y diseño de cualquier proyecto que tenga como uno de sus componentes la mitigación de crecidas. Varias leyes modificaron el Acta de 1974 pero no cambiaron su propósito principal. Uno de los cambios tuvo que ver con la contribución directa de las comunidades beneficiadas aumentando el aporte en las medidas estructurales y permitiendo al gobierno federal contribuir con el costo de las medidas no estructurales. Período 1986-presente: Consorcios federales-regionales En 1994 el Programa Unificado para el Manejo de la Planicie de Inundación (Unified National Program for Floodplain Management, FEMA, 1994) enfatizaba el uso de una combinación de estrategias de mitigación, desde medidas estructurales como la restauración de las planicies de inundación. El Acta de Desarrollo de los Recursos Hídricos de 1996 (WRDA '96) cambió significativamente las políticas de mitigación de crecientes. En el WRDA ‘86 tenía una participación federal entre el 50 y 75% para medidas estructurales y 75% federal para medidas no estructurales. WRDA ’96 aumentó la participación no federal para medidas

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estructurales a 35% y lo mismo para las medidas no estructurales. Es decir, se le está pidiendo a la comunidad una mayor participación en los costos de medidas de mitigación, tanto estructurales como no estructurales. Este aumento de participación también se debe dar en la responsabilidad de la administración de la planicie de inundación, al requerir que las autoridades regionales y locales diseñen un sistema que reduzca los impactos de futuras inundaciones en el área del proyecto propuesto. En el Acta también hay un cambio en la dependencia anterior a ayuda ex -post a mitigación del riesgo de inundaciones ex-ante (protección y/o elevación de viviendas, adquisición y reubicación fuera de la planicie de inundación). En el Acta hay una reafirmación del principio de que el evitar/disminuir los daños de las inundaciones debe ser la primera línea de protección, a ser complementada con medidas estructurales y no estructurales cuando sean necesarias y con educación del público y seguros incluidos como componentes principales para el riesgo remanente de inundación. En el Acta, tal como lo mencionara el Comité Interministerial de Revisión de la Administración de la Planicie de Inundación (U.S. Interagency Flood Plain Management Review Committee, ITFPMRC), hay un mayor reconocimiento del papel de las medidas no estructurales en la mitigación de los daños. En la actualidad el gobierno federal está involucrado en todos los aspectos del manejo de los recursos hídricos, existiendo más de 30 organizaciones federales dentro de 10 Departamentos (Ministerios), siete agencias independientes y varias organizaciones bilaterales. Esta participación del gobierno federal no es uniforme en los estados, lo cual refleja la diversidad de la problemática hídrica. PROGRAMA NACIONAL DE SEGURO DE CRECIDAS (NFIP) El Programa Nacional de Seguro de Crecidas (NFIP), ha tenido un papel importante en el desarrollo de medidas alternativas a las estructurales. El NFIP fue establecido por el Acta Nacional de Seguros de Inundación (National Flood Insurance Act) de 1968, el cual, respaldado por el gobierno federal, puso seguros de crecidas a disposición de comunidades que estuvieran dispuestas a adoptar y mantener medidas de administración de la planicie de inundación con normas iguales o más estrictas que las normas federales. El alcance del NFIP fue ampliado por el Acta de Protección de Desastres por Inundación de 1973 en la que se requería la compra de seguro de inundación como condición para recibir

cualquier tipo de asistencia federal o relacionada con el gobierno federal, como hipotecas. Este doble enfoque fue altamente exitoso; más de 19.000 comunidades participan en el programa en la actualidad. Como parte de este programa el NFIP ha establecido mapas de riesgo de inundación en estas localidades, manteniendo las comunidades el poder de fiscalización y administración de la planicie de inundación. El estándar federal es la definición de la cobertura real de la creciente con un período de recurrencia de 100 años, es decir, la creciente que tiene un 1% de probabilidad de ser excedida cada año. Este estándar, ahora más apropiadamente llamado el estándar del 1%, define el área de Riesgo de Inundación Especial (Special Flood Hazard Area, SHIA) desplegada en los mapas denominados Mapas de Tasas de Seguro de Inundación (Flood Insurance Rate Maps, FIRMS) y las comunidades deben regular el uso del suelo en esas áreas. Un análisis interesante de la experiencia del NFTP hasta la crecida del 1993 puede encontrarse en Kunreuther y White (1995). Como consecuencia de la experiencia recogida en la crecida del Medio Oeste en 1993 se reformó el programa por medio del Acta de Reforma del Programa Federal de Seguro de Inundación (1994). Este Acta produjo reformas importantes en el seguro e incorporó a1gunas de las recomendaciones del informe del ITFPNIRC. Las comunidades y los estados han adoptado medidas de manejo de la planicie de inundación que exceden los estándares del INFIP. El Acta de 1968 también requería que el Poder Ejecutivo desarrollara un programa unificado para el manejo de las planicies de inundación. Este informe fue actualizado en 1994 por el grupo de Trabajo Interministerial para la Administración de la Planicie de Inundación (Federal Interagency Floodplain Management Task Force, FIFMTF). En el mismo se incluyeron objetivos nacionales para el ordenamiento de la planicie de inundación y se puso más énfasis a la reubicación y compra de las propiedades bajo riesgo. Para los agricultores existen programas especiales dentro del Departamento de Agricultura, entre ellos el Programa de Seguro para Cultivos (Crop Insurance Program) y el Programa de Asistencia para Desastres de Cultivos (Crop Disaster Assistance Program). Durante la crecida del Mississippi de 1993 aproximadamente la mitad de los pagos se destinaron a agricultores.

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Estado actual del NFIP En 1999, cuatro años después de 1a aprobación del Acta de Reforma de Seguros de Inundación en 1994, se dieron cambios significativos en el cumplimiento del NFIR. Este cumplimiento se ha favorecido por la publicación de regulaciones de las entidades de préstamo hipotecario y la importante disminución de las tasas de interés que motivó a los propietarios a renegociar sus hipotecas y, por lo tanto, a adquirir seguros si estaban en la planicie de inundación. NFIP (1999) reportó un incremento de más de un millón de pólizas de viviendas en las zonas de inundación (SFHA) desde octubre de 1996 a diciembre de 1998; se estima que un 66% de estas pólizas son debidas a los requisitos hipotecarios. La retención de las pólizas ha aumentado significativamente a alrededor de un 86%. Sin embargo la Administración Federal de Seguros (Federal Insurance Administration, FIA) estima que sólo el 25% de las viviendas en las SFHA tiene una póliza de seguro. FEMA y el NFIP han iniciado campañas publicitarias sobre los seguros de inundación y sobre los riesgos y costos del fenómeno. Se ha estimado que el NFIP junto con la industria de seguros y las comunidades han reducido daños por inundaciones en aproximadamente $800 millones por año. El sistema es autosuficiente para las pérdidas del año promedio pero recibe apoyo del gobierno federal para eventos catastróficos. EVALUACIÓN DE LOS LOGROS ALCANZADOS POR MEDIDAS DE PRONÓSTICO, ALERTA Y MITIGACIÓN DE CRECIDAS En los últimos años el Servicio Meteorológico Nacional (National Weather Service, NWS) en colaboración con otras agencias, está realizando una inversión significativa en la modernización y mejoramiento de sus sistemas de pronóstico y alerta hidrometeorológicos y climáticos bajo el nombre de NWS2000 (NWS, 1999). Algunas de estas actividades incluyen la instalación de una nueva red de radares meteorológicos Doppler, mejora de los sistemas satelitarios, automatización de operaciones de adquisición, validación y procesamiento de información y pronóstico, etc. El Sistema Avanzado de Predicción Hidrológica (Advanced Hydrologic Prediction System, AHPS) es el componente hidrológico del programa de modernización del NWS. Este sistema no está tan avanzado a nivel nacional como otros, por ejemplo el sistema AWIPS (Advanced Weather

Interactive Processing System) pero ya cuenta con algunas cuencas en forma operativa. Los presupuestos recientes del NWS incluyen una partida de 2,2 millones de dólares para el despliegue del sistema AHPS en la parte superior del medio oeste americano (incluye los estados de Wisconsin, Minnesota, Michigan, Illinois y partes de los estados de Iowa, Missouri y Dakota del Norte) y tributarios al río Ohio en su parte superior (NWS, 1999). El sistema fue validado en Des Moines (Iowa) en marzo de 1997. La cuenca del río Des Moines hasta la estación Ottunwa tiene un área de 34.640 km2, es una de las primeras en la que se ha implementado el nuevo sistema AHPS y se encuentra totalmente en operación desde 1997 (Fread et al., 1999). Para crecidas urbanas el NWS ha apoyado el desarrollo del sistema denominado Sistema Local de Alerta de Crecientes (Local Flood Warning System, LFWS). Sistemas automáticos LFWS fueron instalados por primera vez por el USBR en California a principio de los años 70. El desarrollo de los sistemas ALERT (Automated Local Evaluation in Real Time) por el NWS facilitó notablemente el desarrollo de los sistemas de alerta y actualmente existen más de 400 LFWS en los Estados Unidos, principalmente en California, Arizona y Texas. En esta sección se presentarán dos ejemplos que permiten evaluar el desempeño de las medidas de pronóstico, alerta y mitigación en los Estados Unidos previas a la modernización de los sistemas del NWS. Uno de ellos es la crecida del Mississippi Superior en 1993 (la inundación más costosa en la historia de los Estados Unidos) y otro ejemplo es la crecida del río Rojo en Dakota del Norte. En Valdés et al. (1995b) y en Valdés y Fattorelli (1999) pueden encontrarse ejemplos de sistemas operativos en otros países. Crecida Missouri-Mississippi Superior, 1993 Las inundaciones en el medio oeste de los EE.UU. en 1993 fueron uno de los más grandes desastres ocurridos en los Estados Unidos, y el mayor debido a inundaciones. Las inundaciones produjeron 38 muertos, 74.000 personas sin vivienda y daños de 12 a 16 miles de millones de dólares, siendo la agricultura la que sufrió más de la mitad de esos daños. Los daños a las viviendas se debieron tanto a la inundación propiamente dicha como al alto nivel de la napa freática y al remanso en las redes de drenaje. Los costos directamente relacionados con la emergencia fueron estimados en aproximadamente 6 mil millones de dólares. No han sido cuantificados otros costos, por ejemplo lucro cesante, etc., Galloway, 1995). De los aproximadamente 1.400

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taludes en la zona inundada, 800 fueron sobrepasados o destruidos. Muchos se saturaron y fallaron varias semanas después de mantener contenido al río. La ciudad más afectada fue Des Moines (Iowa) donde la inundación de la planta de tratamiento de agua dejó a los 250.000 residentes sin una fuente segura de agua por 22 días. Una estimación de las pérdidas cubiertas por el NFIP fue de 50 millones de dólares, aproximadamente menos del 1% de las pérdidas totales. En enero de 1994 se formó un grupo denominado Interagency Floodplain Management Review (IFMRC), para analizar estos problemas. El comité produjo un informe “Compartiendo el Desafío” (“Sharing the Challenge”) con varias recomendaciones (IFMRC, 1994). Algunas de ellas son: • Establecer una legislación que define claramente

las responsabilidades en el manejo de la planicie de inundación.

• Activar el Consejo de Recursos Hídricos (Water Resources Council).

• Modificar el documento de evaluación de proyectos “Principles & Guidelines” para asegurar la consideración plena de medidas no estructurales.

• Aumentar la eficiencia y efectividad del NFIP: Durante la crecida del Mississippi la estimación fue que solamente un 10% de las viviendas afectadas contaban con seguro provisto por el NFIP.

Entre las recomendaciones, el comité propuso aumentar el tiempo de espera para poder gozar de los beneficios del seguro de 5 a 30 días, realizar acciones más vigorosas pare difundir el programa y proveer ayuda reducida ex-post la inundación a aquellos propietarios que eran elegibles pare cobertura pero no la habían adquirido. Crecida del río Rojo, abril de 1997 El río Rojo provocó una importante inundación en abril de 1997 en los estados de Minnesota y Dakota del Norte. Esta inundación causó daños considerables, particularmente en las ciudades de Grand Forks, Dakota del Norte, e East Grand Forks, Minnesota donde el nivel de inundación superó por más de 1 metro la máxima crecida anterior (1979). Los daños fueron estimados en 4.000 millones de dólares; de esos 3.600 millones correspondían a las dos ciudades mencionadas y sus alrededores. Estos daños fueron parcialmente atribuidos a errores en la generación, diseminación o uso de los

pronósticos provistos por el NWS (USAToday, 1997). Como es su práctica, el NWS hizo un análisis de las características de la inundación y el desempeño de los sistemas de pronóstico (NWS, 1998). En este informe señalan los aciertos así como las áreas en la generación y diseminación de pronósticos que pueden mejorarse. Una de las recomendaciones es la implementación del sistema AHPS en la región. En febrero de 1997, el NWS produjo una Perspectiva (“Outlook”) presentando dos escenarios posibles de precipitación y temperatura. Las alturas pronosticadas por estos escenarios en la localidad de East Grand Forks fueron de 47,5 y 49 pies respectivamente (el valor máximo era 21 pies por arriba del nivel de crecida). Esta Perspectiva fue complementada con pronósticos diarios en las semanas precedentes a la inundación, pero solamente horas antes se pronosticó el valor máximo ocurrido. Uno de los mayores errores fue que al difundir el pronóstico a los usuarios no se enfatizó la característica probabilística de la Perspectiva. Pielke (1999) presenta un análisis de las características de este episodio en el cual señala que una encuesta sobre el uso de la Perspectiva ofrecía múltiples variantes: para unos, el máximo valor a ser alcanzado iba a ser 49 pies en forma determinística; otros creían que la variabilidad total era entre 47,5 y 49 pies y otros que reconocían la incertidumbre pero cuando se les requería que expresaran la variabilidad la expresaban entre +/- 1 pie a +/- 6 pies. Entre las recomendaciones hechas por Pielke pueden señalarse las siguientes: a) el NWS debe tener un mejor conocimiento de la incertidumbre de los pronósticos y explorar la manera de comunicar mejor esta incertidumbre; b) la responsabilidad para la toma de decisiones debe estar a nivel local y el NWS no debe ponerse en la posición de determinar cuál es el nivel de riesgo que una comunidad debe enfrentar. IMPACTO DEL CAMBIO CLIMÁTICO En el análisis del riesgo de inundaciones en una sociedad debe también tenerse en cuenta la posibilidad del cambio climático, sea natural o antropogénico. El impacto debe medirse, no solamente en el aumento o disminución del valor medio de la variable hidroclimática (precipitación, temperatura, caudal, etc.) sino también en el aumento o disminución de su variabilidad. Un estudio de los registros de precipitación en los Estados Unidos durante el período 1900-1994 llevado a cabo por Karl y Knight (1998) y Karl et al. (1995) indica que en la mayoría de las estaciones hubo

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un incremento del valor medio. En el último informe del Comité Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC, 1999) se muestra un plano similar para América Latina donde se puede observar la misma tendencia de la precipitación en la mayor parte de la República Argentina. Con respecto a caudales, Lins y Slack (1999) realizaron un estudio similar pero los resultados no fueron concluyentes. Los autores mencionan que no hay una buena razón física para explicar esta divergencia, excepto por sesgo de muestreo. Este sesgo puede ser por la diferencia en el área de este estudio con el área del estudio de Karl y Knight. Pielke y Dowton (1999) utilizaron daños como una medida de esta tendencia y argumentan que la vulnerabilidad de la sociedad a las inundaciones ha aumentado. El incremento de los valores extremos de la precipitación no es el factor más importante en el incremento de los daños por inundaciones. COMENTARIOS FINALES

Las crecidas y otros fenómenos de la naturaleza ofrecen peligros para la sociedad en situaciones extremas y por ello no son completamente evitables. Sin embargo, el planificar bajo condiciones de riesgo y usar mecanismos de pronóstico y alerta temprana, pueden tener un

impacto considerable en la prevención y mitigación de daños económicos y de pérdida de vidas. La experiencia de las inundaciones en los Estados Unidos ha mostrado la necesidad de planificar y de realizar obras, tanto estructurales como no estructurales, de mitigación a nivel de cuenca y no a nivel de localidad. Esta planificación, sin embargo, debe coordinarse con las regiones y comunidades para realizar esfuerzos coherentes en la mitigación. Uno de los problemas notados en la problemática de las inundaciones en los Estados Unidos ha sido la fragmentación de las responsabilidades en combatir, prevenir y mitigar los efectos destructivos de estos eventos naturales. El desarrollo sostenible, en lo que respecta a inundaciones, debe basarse en la participación de todos los miembros afectados de la sociedad en el proceso de decisión, en la responsabilidad fiscal, en compartir los costos de las medidas de mitigación y en un balance entre medidas estructurales y no estructurales. Actuar en forma proactiva en vez de reactiva es la clave para el desarrollo sostenible de los recursos hídricos. La inacción hace que medidas no estructurales poco costosas sean reemplazadas por medidas estructurales costosas cuando se ha permitido el desarrollo desordenado de la planicie de inundación.

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JORGE ACOSTA

En Argentina, al igual que en otros países de América Latina, se ha registrado en las últimas décadas un aumento sustancial de la población urbana. Esta tendencia se ha visto acentuada en los últimos tiempos como consecuencia de las dificultades por las que atraviesan las economías regionales. Como consecuencia de este proceso socio-económico, el crecimiento de las ciudades ha sido desordenado, siendo este efecto no deseado más evidente en los sectores periféricos de mayor densidad de población. Cuando la expansión urbana y la planificación del uso del suelo no se realizan en forma conjunta, se produce el crecimiento anárquico de las superficies impermeables y la consecuente falta de espacio para el manejo de los escurrimientos superficiales. Es entonces que las dificultades de lograr un drenaje eficiente se multiplican. (Figura 1)

El impacto que tienen las inundaciones sobre

la economía de un país depende de factores físicos y sociales, y es la combinación de este tipo de factor lo que le otorga dimensión a esta problemática. Un tipo de cuestiones topográficas, hidrológicas, hidráulicas,

de densidad y distribución poblacional, de emplazamiento de la capacidad industrial y de la infraestructura de transporte, así corno también los usos y costumbres de la gente, son los que terminan definiendo el impacto económico y social que producen estos fenómenos, que deben ser entendidos como punto de cruce entre hechos naturales y hechos sociales.

La Argentina tiene una distribución muy heterogénea de la población y una marcada concentración de la población urbana en unas pocas ciudades: Buenos Aires, Córdoba y Rosario concentran el 42% de la población total del país. La industria y la red vial y ferroviaria acompañan esta marcada distorsión en el uso del espacio. La distribución de la riqueza hídrica argentina también es muy despareja. Los ríos pertenecientes a la Cuenca del Plata concentran el 83% de las disponibilidades

hídricas superficiales nacionales. Si se considera por dónde atraviesa a nuestro territorio la isohieta de 500 mm anuales se llegará a la conclusión de que realmente la Argentina es un país semiárido, contrariamente a lo que la mayoría de sus habitantes

Las inundaciones en la Argentina

Diagnóstico de las ciudades de la Cuenca ü Crecimiento constante hasta 1966 ü Expansión e inversión ü Ciudades concentradas en zonas anegadizas ü Desocupación y alto número de empleados públicos ü Círculo inundación-pobreza ü Carencia de infraestructura básica ü Viviendas construidas por el Estado en zonas anegadizas

Fig. 1

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agrupados en la Pampa Húmeda suponen Si bien dos tercios del país son básicamente secos, la Argentina experimenta abundantes precipitaciones, principalmente al este del país y en el sur de la Cordillera de los Andes (en la cual se registraron más de 3.000 mm por año). Al norte de la provincia de Misiones, se registraron un promedio de 1.700 y 1.800 mm, y de 2.000 mm al noroeste. Las variaciones de precipitaciones más notables ocurren en los Andes Patagónicos y en zonas de intensas lluvias al noroeste (donde los niveles totales disminuyen de 2.000 mm a 100 mm sobre la misma distancia y la misma dirección). Durante el invierno, fuertes lluvias pueden caer sobre la cuenca más baja del río de la Plata, influenciando sobremanera el clima de la provincia de Buenos Aires, debido a ciclones que tienen lugar sobre la Mesopotamia y a fuertes vientos que se asocian provenientes del sudeste. Con frecuencia, estas sudestadas impiden el desagüe y flujo del río de la Plata, y contribuyen a inundaciones severas y de gran alcance.

Las medidas de las precipitaciones varían en gran manera. Se pueden registrar mayor cantidad de precipitaciones en un solo mes de un año “húmedo”, que durante los doce meses de un año “seco”.

La mayoría de los pueblos han buscado desarrollarse en lugares con agua disponible en abundancia, por las ventajas de toda índole que ello proporciona para una subsistencia más fácil. La Argentina no escapa a esta regla general, y buena parte de su población y potencial industrial se encuentra concentrada en el eje fluvial río Paraná-río de la Plata y en la llamada Pampa Húmeda.

En forma simplificada y general, en nuestro país las cotas descienden de oeste a este, siendo las grandes llanuras y planicies deprimidas de muy escasa pendiente de vertiente atlántica. Las precipitaciones, salvo singularidades localizadas, decrecen de este a oeste. Como consecuencia, la mayoría de la población se encuentra al este, donde está el agua y por ende sus recurrentes excesos.

Por las características físicas y demográficas mencionadas, en nuestro país se pueden identificar los siguientes tipos de inundaciones: Fluviales, en los valles aluviales de los grandes ríos del litoral: Paraná, Uruguay y Paraguay. Son de gran permanencia (meses) y afectan a numerosas ciudades y pueblos ribereños. Provocan gran número de evacuados y elevadas pérdidas materiales en infraestructura vial. Se originan en precipitaciones de gran permanencia y magnitud en países de la Cuenca del Plata. Las inundaciones recientes, de 1982/83 y 1997, aparecen siempre vinculadas con la ocurrencia

del fenómeno de El Niño, de gran potencia. Son pronosticables con suficiente antelación. De llanura, en las extensas áreas deprimidas y de muy baja pendiente de la cuenca del Salado, los Bajos Submeridionales, sur de Córdoba y Santa Fe. Son de mediana permanencia (semanas), afectan a la población rural y dejan aislados a pueblos y a veces ciudades. Provocan pérdidas totales en la agricultura y serios daños en la ganadería. Se originan en precipitaciones locales de 250 a 350 mm durante tres o cuatro días; y con un estado de humedad antecedente propicio son capaces de sepultar miles de Km2 bajo agua. Los caminos se convierten en verdaderos diques de contención y a veces el viento es quien le da dirección a las aguas. Ejemplos recientes lo constituyen las inundaciones de marzo de 1999 en General Villegas. Son difíciles de pronosticar. Depedemonte, en áreas normalmente semiáridas. Son de escasa permanencia pero muy violentas. Recordados ejemplos han sido la de marzo de 1975, con epicentro en Cutral Có, que afectó a Neuquén y a Cipolletti, y la de Trelew en 1997. Son provocadas por advección de humedad desde el Atlántico. Son difíciles de pronosticar. Urbanas, especialmente importantes por su impacto son las inundaciones del Área Metropolitana (Capital Federal y los 19 partidos del Gran Buenos Aires). Afectan a un gran número de personas, y suelen provocar muertes por electrocución. A pesar de ser de corta permanencia, este tipo de inundaciones provoca daños en la infraestructura eléctrica, telefónica y subterráneos. Los ejemplos más severos: la tormenta del 26 de enero de 1985 con 192 mm y la máxima histórica de 306 mm el 31 de mayo de 1985, episodio extraordinario que provocó 15 muertos y 120.000 evacuados. El Área Metropolitana en la zona costera también sufre inundaciones por el fenómeno de la sudestada (típica crecida eólica del río de la Plata), pero que nada tiene que ver con las tormentas convectivas de verano. La sudestada es un típico fenómeno de circulación invernal asociado con lluvias de poca intensidad y permanencia. LOS PAÍSES ANTE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES DE FINANCIAMIENTO La ocurrencia de una catástrofe origina, habitualmente, un ciclo que en términos generales se repite en todos los países latinoamericanos. Las fases de ese ciclo son: identificación de los daños, preparación del proyecto, evaluación inicial, presentación a los directores de los bancos para su financiamiento, aprobación, ejecución y supervisión, y

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evaluación ex post. Esta modalidad suele provocar, como un efecto no deseado, que las obras realizadas terminen incentivando una nueva ocupación de las zonas dañadas dado que las acciones no se concentran en modificar el origen de los daños. (Figura 2) Este hecho, que hemos denominado el dilema de la ocupación de las áreas con riesgo, cualquiera que sea la catástrofe que lo origina (inundaciones, incendios, terremotos, etc.), da como resultado un esquema cerrado circular en el cual intervienen en forma sucesiva cuatro componentes: inversión, daños, reconstrucción y nueva inversión. (Figura 3)

La experiencia demuestra que luego de acontecida la catástrofe la reconstrucción por si misma no es suficiente, pues se deben tomar medidas para reducir el riesgo de daños futuros causados por desastres y también para proteger a las personas y comunidades en peligro. En ocasiones, la reconstrucción temprana ante los desastres puede generar respuestas inadecuadas que no tomen en cuenta los beneficios a mediano y largo plazo. En tal sentido resulta más apropiado y redituable abordar la mitigación del desastre desde un enfoque integrado que incluya un conjunto de medidas estructurales y no

Mayor Protección = Mayor Riesgo

LA PARADOJA DE LAS DEFENSAS

Fig.2

Crecimiento de: ciudades, transportes, actividad

económica, etc.

ACTIVIDAD HUMANA

Daños, pérdidas económicas, humanas, etc.

INUNDACIONES

Terraplenes y/o recintos

RESPUESTA CONVENCIONAL

DILEMA DEL USO DE LA LLANURA DE INUNDACIÓN

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC

Fig.3

Inversión

Daños

Protección Estructural

Nueva Inversión

RESULTADO

ESQUEMA CERRADO

20

estructurales, principalmente para hacer frente al desarrollo existente, junto con el control de la planificación y uso de las tierras a fin de orientar el desarrollo futuro hacia áreas alejadas del peligro de desastre. (Figuras 4 y 5)

El objetivo de los préstamos de los organismos internacionales es financiar proyectos para fomentar el desarrollo. Por un lado los bancos han incrementado la atención puesta en las fuerzas del

SOLUCIÓN AL DILEMA è Romper el esquema cerrado de inversión-daños-protección estructural-nuevas

inversiones. è Establecer un plan integrado de manejo de la llanura de inundación mediante la

combinación de medidas estructurales y no estructurales. è Restringir la ocupación de áreas anegadizas y mitigar los efectos negativos de las

medidas de control. è Combinar acciones para poder “convivir con las inundaciones”, incluyendo

medidas de defensa civil y de advertencias a los efectos de alcanzar un alto grado de prevención y preparación ante el desastre.

è Coordinar esfuerzos y compartir costos equitativamente entre los que se benefician económicamente con el uso de la llanura de inundación y el resto de la provincia.

è Vincular las acciones de defensa con las políticas urbanas, regionales y ambientales.

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC

Fig.4

REGULACIÓN DEL USO DEL SUELO ? Beneficio: dirigir el desarrollo fuera de áreas con peligro de

inundación ? El desarrollo en zonas de riesgo se puede justificar desde el

punto de vista económico si cumple con necesidades de la comunidad

? Crecimiento hacia zonas más altas es + beneficioso y de - costo que el uso de estructuras de defensa

? Crecidas de los ríos + lluvias intensas = regulación del uso del suelo + desarrollo infraestructura para el crecimiento

Fig.5

21

mercado, la fijación de precios realistas, la buena administración y, en la medida de lo posible, la recuperación de los costos del proyecto asegurando el mantenimiento adecuado. Sin embargo, los gobiernos latinoamericanos no tienen por qué aceptar el diseño de los proyectos según las condiciones que establecen los bancos. Es necesario comprender que cada país debe, a partir de sus propias capacidades, participar en la elaboración de los proyectos para que se puedan atender sus demandas específicas. Las medidas no estructurales y el diseño de planes de mantenimiento constituyen dos de las necesidades más comunes de los países latinoamericanos. Las medidas no estructurales comprenden la regulación del uso del suelo, programas ambientales, planes de evacuación, sistemas de alerta y la construcción de viviendas y refugios para la población carente afectada por el desastre. UN CAMBIO DE FILOSOFÍA En un informe de las Naciones Unidas de 1976 (Guidelines for Flood Loss Prevention and Management in Developing Countries), se describe con precisión el dilema del uso de la llanura de inundación. Por un lado, son lugares atractivos para la actividad humana, en especial la agricultura y el transporte; por el otro, su ocupación puede resultar costosa y en algunos casos desastrosa en cuanto al daño de propiedades, la

interrupción de la actividad económica y hasta la pérdida de vidas. La llanura de inundación de un río cumple un rol natural en la atenuación de crecidas, permitiendo que los picos de crecida se derramen sobre una zona más amplia que el cauce propio del río, atenuando así los caudales máximos. Constituye una importante ventaja natural en cuanto a recursos ecológicos ya que alberga a menudo grandes conjuntos de flora y fauna adaptadas al lugar y puede contener tierras muy aptas para la agricultura. Estas características, junto con su proximidad a los cauces de ríos y las oportunidades que esto brinda como fuente de agua, medio de comunicación y medio de recreación, son las que la hacen atractiva para la ocupación humana y el desarrollo económico. La mayoría de los pueblos y ciudades de la cuenca de los ríos Paraná, Paraguay y Uruguay han tenido un incremento poblacional constante durante este siglo sin haber sufrido crecidas importantes entre 1905 y 1966. La ausencia de inundaciones severas durante este período fomentó la expansión e inversión en los centros urbanos. El impacto económico y social de las inundaciones ha sido notable fundamentalmente porque el desarrollo de varios centros de población en la cuenca del Paraná se ha concentrado en zonas propensas a inundaciones. (Figura 6) Se trata de ciudades que crecieron con infraestructura y servicios diseñados para zonas secas,

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC

PRINCIPALES CRECIDAS DEL SIGLO

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

AÑOS

1905 1915 1925 1935 1945 1955 1965/ 66

1977 1982/ 83

1989/90

1991/ 92

1997 1998

Fig.6

CAUDAL EN M3 /Seg.

22

y con edificaciones que poseen poca capacidad de adaptación en caso de inundaciones. Ante las inundaciones de 1982/83 y 1991/92 la respuesta inmediata fue reducir la vulnerabilidad por medio de la construcción de terraplenes de protección. Esta política de modificar el peligro de inundación en vez de modificar la respuesta en términos de uso de la tierra en la llanura de inundación puede causar futuras concentraciones urbanas dentro de zonas protegidas, aumentando así el potencial de daños futuros si llegara a producirse una falla en el terraplén, un error en la operación de los sistemas de bombeo, o bien la superación del estándar de cálculo. Existen importantes antecedentes que señalan que el severo daño producido por inundaciones es consecuencia de la gran explotación de recursos. Al respecto se recomienda la utilización de incentivos fiscales, el control de uso de la tierra y políticas y programas gubernamentales diseñados para evitar

mayor degradación ambiental. También se estableció que esos enfoques destinados a impedir los daños y mitigar la vulnerabilidad eran menos costosos y más efectivos que las medidas de restauración y recuperación. La atención actualmente esta centrada en poner menos barreras físicas, y en hacer hincapié en las restricciones en el desarrollo de terrenos inundables asignándoles usos compatibles con los pulsos de las crecidas (áreas de recreación, deportes, esparcimiento, etc.) y la preservación de ecosistemas.

Va de suyo que un adecuado uso del espacio físico, dando facilidades al crecimiento de la trama urbana hacia zonas de mayor altura, dará mejores beneficios, y a menor costo, que el uso de estructuras de control y defensa. (Figuras 7, 8 y 9) No obstante, en cada situación es necesario decidir cuáles son las áreas? si las hay? en las que las protecciones estructurales son económicamente viables.

Proyecto de Ley de Uso del Suelo en el Valle de Inundación

La Ley establece: @ La realización de mapas de riesgo con la definic ión y demarcación de las zonas

prohibidas, con restricciones severas, parciales y de advertencia. @ La imposición a los beneficiarios del pago del costo de la construcción, de

mantenimiento y operación de las obras de control de inundaciones. @ La coordinación entre los organismos provinciales con competencia en materia

de recursos hídricos, prevención de inundaciones, de defensa civil, acción social, salud.

@ El manejo de créditos que pudiesen otorgar agencias financieras para construir y operar las obras de defensa, sus obras anexas y demás acciones de protección contra inundaciones.

@ La incorporación a la zonificación de áreas protectoras de fauna y flora silvestres. @ La obligatoriedad de hacer la evaluación de impacto ambiental de las obras a

ejecutar a posteriori.

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC Fig.7

23

Proyecto de Ley de Uso del Suelo en el Valle de Inundación

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM

La Ley habilita al Poder Ejecutivo, mediante decretos, a: @ Definir geográficamente las vías de evacuación de inundaciones, las áreas

inundables o anegables, y levantar mapas de zonas de riesgo. @ Detallar para las vías de evacuación y las áreas inundables o anegables las

limitaciones y restricciones. Entre las limitaciones caben señalar: prohibición de edificar, de realizar determinados usos y actividades económicas, obligación de demoler obstáculos, de construir y mantener drenajes, de construir obras privadas de defensas.

@ Imponer tasas o contribuciones de mejoras a los habitantes y propietarios protegidos, incluidos municipios.

@ Otorgar créditos o subvenciones para la radicación en áreas no inundables o no anegables.

@ Establecer un régimen impositivo diferencial entre quienes habitan o construyan en un área inundable.

Fig. 7 bis

El Desafío-Oportunidad de la Regulación

Fig.8

Fig.8

èUrbanismo de Exclusión èEl Encuentro de dos Lógicas èParticipación-Implicación de los Ciudadanos

24

EL PROGRAMA DE INUNDACIONES EN LA ARGENTINA La Subunidad Central de Coordinación para la Emergencia (SUCCE) se formó a fines de 1992 como consecuencia de la grave situación producida por la crecida de los ríos Paraná, Paraguay y Uruguay de la Cuenca del Plata, que produjo daños por 1.000 millones de dólares y 133.000 evacuados. Ante la grave situación que inundó 3.1 millones de hectáreas, el gobierno argentino elaboró una estrategia con dos objetivos: 1) rehabilitar la infraestructura dañada por las inundaciones y 2) encarar una solución integral al recurrente problema de la cuenca. Como consecuencia de ello solicitó ayuda al Banco Mundial y preparó el Programa de Rehabilitación de las Inundaciones (PREI) que contó con financiamiento del BIRF y aportes del Estado Nacional y las provincias afectadas. Según lo establecido en el Convenio de Préstamo suscrito oportunamente entre el BIRF y el Gobierno, se creó la SUCCE con el objetivo de supervisar y coordinar las acciones que llevan adelante cada una de las

Subunidades Provinciales de Coordinación para la Emergencia (las SUPCE) que ejecutan el programa en cada una de las siete provincias afectadas. Este esquema descentralizado de ejecución permitió acelerar los procedimientos y respetar las autonomías provinciales propias de un Gobierno Federal. La SUCCE está compuesta por un reducido grupo de profesionales capacitados en los diferentes sectores comprendidos en el fenómeno de las inundaciones. Es una Subunidad que integra la Unidad Ejecutora Central (UEC) de la Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias del Ministerio del Interior. El primer objetivo (rehabilitar la infraestructura dañada) dio origen al Programa de Rehabilitación de las Inundaciones (PREI) con el fin de restaurar la normalidad a la actividad económica y social de aproximadamente 5.5 millones de personas que habitan en la región; al mismo tiempo comenzó la segunda fase del proyecto mediante la realización de 60 Planes Directores que permitieron abordar con una solución integral el problema de las inundaciones en el litoral.

CORTE ESQUEMATICO DEL VALLE ALUVIAL

ZONA PROHIBIDA

ZONA RESTRICCIONES SEVERAS

ZONA RESTRICCIONES PARCIALES

ZONA DE ADVERTENCIA

VALLE ALUVIAL

Línea de Ribera

Fig.9

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC

25

El Proyecto comprendió una inversión de US$295 millones, con el siguiente financiamiento: US$190 millones del BIRF (Préstamos 3521 y 3280-AR) y US$105 millones de contrapartida local (Estado nacional y provincias). Se realizaron 434 subproyectos de infraestructura y se construyeron por esfuerzo propio y ayuda mutua 5.820 viviendas en más de cien localidades. El Proyecto se ejecutó en su totalidad en cinco años con un costo de U$S4.500 en materiales y aproximadamente 40 m2 por vivienda (Figuras 10, 11, 12 y 13). El PREI fue permanentemente supervisado y monitoreado por el Banco Mundial, entidad que destacó en diversas oportunidades la buena ejecución del mismo. Las crecidas ocurridas durante los años 1997 y 1998 permitieron evaluar que el daño evitado a raíz de las obras realizadas fue de mil cuatrocientos millones de dólares (U$S1.400.000.000). El buen desempeño del gobierno argentino en la ejecución del PREI le permitió continuar con su estrategia integral. A tal fin, promediando la ejecución del PREI, el gobierno diseñó un Programa de Protección

contra Inundaciones (PPI) que incorpora el concepto innovador de medidas no estructurales que apuntan a modificar el error de considerar que las defensas son por sí solas la solución a los efectos negativos de los excesos hídricos de las llanuras de inundación. El PPI contempla la construcción de obras para proteger importantes áreas de la llanura inundable, incluyendo la fortificación de las defensas contra inundaciones, el acondicionamiento y/o reemplazo de puentes y alcantarillas, y limpieza y sistematización de cauces. Las medidas no estructurales comprenden: regulación del uso del suelo en el valle aluvial y zonificación urbana a fin de restringir la ocupación de las áreas bajo riesgo hídrico, medidas de defensa civil y advertencia, planes de evacuación, sistema de alerta hidrológico, construcción de refugios para evacuados, autoconstrucción de viviendas para la población carenciada que habita en zonas de riesgo, y cuatro programas ambientales orientados a mejorar la calidad de vida de la comunidad y estimular un mayor compromiso ético con el medio ambiente. Cada

SUCCE - SUPCE’s

UEC

Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias

Ministerio del Interior

República Argentina

PRÉSTAMO 3521-AR BIRF PROGRAMA DE REHABILITACIÓN PARA LA EMERGENCIA DE LAS

INUNDACIONES

Fig.10 PREI 3521 -AR BIRF SUCCE - UEC

26

RESULTADOS

- 450 km. de terraplenes - 1.500 mts. de conductos de descarga - 120 compuertas de acero y 175 bombas

- 35 km. de drenajes pluviales Monto invertido: $ 112 millones

Defensas

PREI 3521 -AR BIRF

- Rehabilitación de 12 puertos - Rehabilitación de 1.200 km. de caminos - Rehabilitación o construcción de 50 puentes - 35 km. de líneas de transmisión de energía Monto invertido: $ 87 millones

Transporte y Energía

- Rehabilitación de servicios de agua, - Cloacas y pluviales para 40 ciudades - Con beneficio a 2 millones de personas. Monto invertido: $ 30 millones

Saneamiento Rehabilitación o construcción de: - 10 hospitales y 28 centros de salud - 214 escuelas primarias y secundarias - 20 comedores escolares Monto invertido: $ 33 millones

Salud y Educación

5820 Viviendas (costo promedio $ 4.000) Construidas por esfuerzo propio y ayuda mutua 30.000 beneficiarios, capacitación a 11.500 personas en la construcción de viviendas Monto invertido: $ 22.5 mill.

Viviendas

SUCCE - UEC Fig. 12

Ø Fortalecimiento Sistema de Alerta Hidrológico

Ø Estudio de Regulación del Valle Aluvial

ØBs. Aires $ 14,7 mill. Ø Entre Ríos $ 37,5 mill. Ø Santa Fe $ 81.5 mill. Ø Corrientes $ 30,1 mill. Ø Chaco $ 42,4 mill. Ø Misiones $ 19,9 mill. Ø Formosa $ 73,9 mill

Distribución por Provincia

P.R.E.I. 3521-AR

430 Subproyectos

PREI 3521 -AR BIRF

300 millones de dólares

ØDefensas Ø Caminos Ø Escuelas Ø Hospitales ØSaneamiento

Subprograma de Viviendas

Asistencia Técnica

Ø 5.820 unidades por autoconstrucción

SUCCE - UEC Fig. 11

27

de vida de la comunidad y estimular un mayor compromiso ético con el medio ambiente. Cada una de las provincias que participan del programa designó una unidad que tiene a su cargo la coordinación de todas las acciones de los organismos vinculados con la atención de las emergencias hídricas. (Figuras 14, 15, 16, 17, 18, 19 y 20)

El Proyecto prevé una inversión de US$420 millones en cinco años (1999-2002), con el siguiente financiamiento: $US200 millones del BIRF (Préstamo 4117-AR); US$120 millones del Export-Import Bank of Japan; y US$100 millones de contrapartida local de las provincias. Dicho programa se halla en plena ejecución.

FINANCIAMIENTO DEL PPI

Primer Etapa U$S 420 millones

1997 - 2002

BIRF U$S 200 millones (47,60%) JEXIM (Japón) U$S 120 millones (28,60%) Provincias U$S 100 millones (23,80%)

Segunda Etapa1999 - 2003

Estimada en U$S 380 millones

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC

Distribución porProvincia

Ciudad de Buenos Aires $ 6.544.095 Buenos Aires $ 37.806.380

Entre Ríos $ 71.335.959 Santa Fe $ 127.113.669Chaco $ 55.237.112Corrientes $ 68.006.552Misiones $ 18.553.675Formosa $ 35.402.558

Fig. 14

IMPACTOS

40.000 puestos de trabajo de mano de obra directa. 11.500 personas capacitadas en la construcción de viviendas. $1.500 millones en daños evitados en la crecida de 1998.

PREI 3521 -AR BIRF SUCCE - UEC Fig. 13

28

DISTRIBUCIÓN POR COMPONENTE

155 Refugios U$S 12.400.000

(3%) 5.000 Viviendas U$S 31.000.000

(7%)

100 Obras Físicas U$S 332.100.00

(79%)

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC

22 Obras de defensas ($ 92 mill.) 48 Obras de drenajes en centros urbanos ( $ 138.6 mill.) 20 Obras de drenajes en ciudades de cuencas interiores ($ 78.2 mill.) 10 Adecuaciones de puentes ($ 23.2 mill.)

Medidas No Estructurales U$S 44.500.000

(11%)

- Ley de Uso del Suelo - Unidad de

Coordinación para Emergencias

- Programas de Prevención y Defensa Civil

- Sistema de Alerta Hidrológico

Fig. 15

IMPACTO EN EL NIVEL DE EMPLEO

Disminución del índice de desocupación en la zona de influencia: 7%

Generación de nuevos puestos de trabajo: 47.829

PuestosPROVINCIA de

TrabajoBuenos Aires 4.443Chaco 7.167Corrientes 6.138Entre Ríos 8.992Formosa 3.792Misiones 1.758Santa Fe 15.539

Distribución Puestos de Trabajo

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC

IMPACTO INDIRECTO

El impacto indirecto del “Proyecto” en la recaudación de los Tesoros Provinciales resultan positivos en todos los casos.

P R O V I N C I A %C a p i t a l F e d e r a l 0 . 0 3B u e n o s A i r e s 0 . 0 8C h a c o 3 . 0 0C o r r i e n t e s 3 . 0 0E n t r e R í o s 2 . 0 0F o r m o s a 2 . 5 0M i s i o n e s 2 . 5 0S a n t a F e 1 . 5 0 Fig. 16

29

PPI

BASE CONCEPTUAL El enfoque adoptado combina los controles físicos con la instrumentación de medidas no

estructurales, basadas en la estrategia de “convivencia con las inundaciones”.

Medidas Estructurales El fortalecimiento de las obras de Defensa en áreas geográficas con fuerte actividad económica y alta vulnerabilidad a los importantes daños de las inundaciones.

Medidas No Estructurales Representan una estrategia de prevención destinada a restringir la ocupación de áreas anegadizas y mitigar los efectos negativos de las medidas de control. Buscan alcanzar un alto grado de prevención y preparación, y que los residentes tiendan a adaptarse a las inundaciones y perciban beneficios cuando sea posible.

UNIDAD DE COORDINACIÓN PROVINCIAL E INTERJURISDICCIONAL

SUCCE - UEC

Fig. 17

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM

Acondicionamiento y/o construcción de terraplenes.

Estaciones de bombeo y descargadores.

Colectores pluviales urbanos y canalizaciones.

Acondicionamiento y/o reemplazo de puentes y alcantarillas.

Defensas de costas (espigones).

Estabilización de barrancas.

Limpieza de cauces.

Sistematización de cauces.

P.P.I.

MEDIDAS ESTRUCTURALES

SUCCE - UEC Fig. 18

30

Programas Ambientales

MEDIDAS NO

ESTRUCTURALES

Regulación del uso del suelo en la planicie de inundación

Unidad responsable de coordinación: Defensa civil, advertencia inundaciones, medidas de seguridad, mantenimiento de instalaciones e impacto ambiental.

Programa de prevención y de defensa civil en áreas sin obras de defensa, provisión de refugios y Programa de autoconstrucción de viviendas para sectores de bajos recursos.

Nuevo Sistema de Alerta Hidrológico: - Instalación de una red telemétrica. - Desarrollo de modelos de pronósticos, locales, regionales y generales.

P.P.I.

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC

Programas Ambientales

Fig. 19

SITUACIONEXISTENTE

P R O G R A M AAMBIENTAL

PARTICIPANTES

Falta de concientización sobrelos problemas ambientales yescaso conocimiento de lafilosofía y beneficios del PPI.

Educación y sensibilizaciónambiental.

SUCCE, ATAP, SUPCE’s,ONG’s, Consultores.

Insuficiencia de recursoshumanos y diversidad decriterios en la gestiónambiental.

Fortalecimiento de lacapacidad de gestiónambiental.

SUCCE, ATAP, SUPCE’s,ONG’s, Consultores, Org. Prov.y Munic., Universidades.

Deficiente infraestructura desaneamiento ambiental urbanoy limitación en la adopción desoluciones técnicas.

Asistencia técnica para elmanejo ambiental de las áreasurbanas.

SUCCE, ATAP, SUPCE’s,ONG’s, Consultores, Org.Municipales

Degradación de humedales yfalta de sistemas eficaces deprotección.

Protección y manejo dehumedales.

SUCCE, ATAP, SUPCE’s,ONG’s, Consultores, Org. Nac.,Prov. y Munic., Universidades.

PROGRAMAS AMBIENTALES REGIONALES

PPI 4117-AR BIRF-JEXIM SUCCE - UEC

Fig. 20

31

Asimismo, la SUCCE está coordinando y supervisando el Proyecto de Emergencia por Inundaciones El Niño, cuyo objetivo es contribuir a financiar el desarrollo y la ejecución de acciones físicas e institucionales con el fin de hacer frente al impacto del fenómeno El Niño en diversas provincias del país. Al presente se han asignado fondos a las provincias de La Rioja, Salta, Misiones, Córdoba, Chaco, Chubut y Tucumán. Contempla la realización de un estudio integral para el manejo de las inundaciones aluvionales. (Figuras 21 y 22) El Programa (Préstamo 4273-AR) comprende una inversión total de U$S60 millones, de los cuales US$42 millones son financiados por el BIRF y US$18 millones corresponden a contrapartida provincial. En síntesis, el Programa de Inundaciones plantea que una visión integral debe considerar la prevención del desastre con miras a reducir el riesgo y la vulnerabilidad a mediano y largo plazo, la mitigación del desastre con medidas estructurales y no estructurales, y la reconstrucción de lo dañado. Por otra parte, y en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, se lleva adelante el Programa de Emergencia para la Recuperación de Zonas Afectadas por Inundaciones (PROEZAI 1118-OC- AR) que cuenta con financiamiento del BID por un monto de US$500 millones. Este programa hace fuerte hincapié en la prevención de inundaciones

mediante la coordinación a nivel nacional de todos los organismos con responsabilidad en la atención de las emergencias a fin de prevenir y gerenciar la intervención federal durante las mismas. El Programa prevé la creación de un Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) que abarca las distintas etapas que constituyen el ciclo de las emergencias: mitigación (prevención y preparación), respuesta y recuperación. Asimismo y como instrumento complementario e indispensable para la mitigación de daños en ciudades grandes e intermedias, la SUCCE por parte del Gobierno Nacional y el Banco Mundial, continuando con la política para el manejo de las inundaciones de la Argentina, han ampliado la estrategia de atención a la problemática de las inundaciones en las ciudades con fuertes inversiones públicas y privadas, diseñando un programa de mejoramiento del sistema urbano de drenajes pluviales, ya que como hemos indicado al comienzo de este documento, el crecimiento desordenado y sin planificación de las ciudades ha provocado un fuerte déficit en el sistema de drenajes pluviales de dichas ciudades para el escurrimiento y evacuación en tiempo de las fuertes lluvias incrementadas en las regiones ya indicadas. Uno de los principales proyectos a desarrollar es ejecutar todas las medidas estructurales y no estructurales para la mitigación de las inundaciones en la ciudad de Buenos Aires en las

Jujuy

Salta

Santiago del

Estero

Catamarca

La Rioja

BOLIVIA

Formosa

Chaco Misiones

Corrientes

SantaFe

Entre Ríos

Buenos

Aires

PARAGUAY

URUGUAY

PRESTAMO 4273-AR BIRF PROGRAMA DE EMERGENCIA DE INUNDACIONES “EL NIÑO”

SUCCE - SUPCE’s

UEC

Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias

Ministerio del Interior

República Argentina

“EL NIÑO” 4273-AR BIRF SUCCE - UEC Fig. 21

CHILE Tucumán

BRASIL

32

cuencas del Arroyo Maldonado, Vega, Medrano, Cildáñez y otras. El monto aproximado sería de U$S450.000.000.

Para la preparación del mismo, se realizó un seminario en las dependencias del Banco Mundial en el mes de septiembre del año 2000, en el cual

participaron técnicos y políticos de las provincias involucradas y del BIRF, para realizar un diagnóstico preliminar y diseñar los componentes básicos de dicho programa, cuya fase preparatoria se encuentra en pleno desarrollo.

è Inversiones (obras y bienes) destinados a proteger la infraestructura que pueda ser dañada por el fenómeno de EL NIÑO (limpieza de canales de ríos, protección de márgenes, etc.).

è Inversiones (obras y bienes) destinados a rehabilitar la infraestructura dañada por el fenómeno de EL NIÑO (transporte, drenaje, escuelas y centros de salud, etc.).

è Provisión de materiales para la reconstrucción por los residentes afectados de viviendas dañadas por el fenómeno de EL NIÑO.

è Provisión de asistencia técnica para la realización de proyectos ejecutivos de las obras y posterior supervisión, implementación del Proyecto, desarrollo de un Sistema de Alerta Hidrológico, realización de estudios y fortalecimiento de las acciones de defensa civil.

è Estudio regional para el manejo de inundaciones en áreas de montaña y pedemonte (zona NOA y Centro).

è Inversiones (obras y bienes) destinados a rehabilitar la infraestructura dañada por el fenómeno de EL NIÑO (transporte, drenaje, escuelas y centros de salud, etc.).

NOROESTE ARGENTINO

“EL NIÑO” 4273-AR BIRF SUCCE - UEC

LITORAL ARGENTINO FINANCIAMIENTO

Fig. 22

BIRF

PROVINCIAS

ARGENTINAS

TOTAL

NOROESTE

26.2

8.8

35.0

LITORAL

15.8

9.2

25.0

TOTAL

42.0

18.0

60.0

DESCRIPCION DE LOS COMPONENTES

33

Perspectiva histórica: Las inundaciones en Buenos Aires HILDA MARIA HERZER Y NORA CLICHEVSKY

La ciudad es el resultado histórico de la interacción entre el sustrato natural y la producción social del territorio, fruto de las actividades de los hombres. Un área anegadiza es la expresión de esas relaciones y conflictos entre diferentes áreas y grupos económico-sociales a través del tiempo, en un contexto en el que están presentes procesos naturales, económicos, sociales y políticos.

En la ciudad, el desastre que la inundación genera pone de manifiesto las dificultades que existen para su funcionamiento y provoca una severa interrupción en la vida cotidiana de su población, causando además, un conjunto de gastos excepcionales para poder retornar a la normalidad. DESDE DÓNDE SE MIRA LA INUNDACIÓN Este punto tiene por objeto indagar cómo se construye socialmente el riesgo de inundación en Buenos Aires y cómo va generando, de manera continua, el marco en el cual, ante la ocurrencia de un fenómeno natural, una amenaza1 (lluvias intensas en un período dado de tiempo), se produce el desastre preparado por la misma cotidianeidad que, una vez producido el desastre, se interrumpe. En esta construcción social juega un rol preponderante la vulnerabilidad. Por ello se hace referencia a actividades y aspectos de la comunidad y/o atributos de las personas que pueden incrementar el daño causado por ciertas amenazas.2 La vulnerabilidad de la gente depende de su edad, género, condiciones de salud y de cómo la sociedad trata a sus miembros o a diferentes grupos sociales; pero también depende de la calidad y lugar de asentamiento de los bienes construidos, de los usos del suelo, del estado de la infraestructura y servicios, y de las formas de vida y autoridad política o gobierno (en este sentido depende de los marcos éticos, legales y políticos en que una sociedad se desarrolla). La vulnerabilidad describe un

estado potencial. Es esta vulnerabilidad la que, conjugada con la amenaza, da lugar al desastre producido por la inundación. CARACTERIZACIÓN DEL ÁREA

Desde el punto de vista topográfico, la ciudad de Buenos Aires y el conurbano están localizados en el borde de la Pampa Deprimida, caracterizada por su escasa pendiente hacia el Río de la Plata. El área estaba originalmente surcada por cursos de agua menores que desaguan en el río de la Plata o en los dos cursos más importantes de la zona, el Reconquista y el Matanza-Riachuelo. Todos tienen las características propias de una región de llanura: cursos cortos, de poco caudal permanente, con recorridos irregulares y amplios valles de inundación. Como en todo río, lo que pasa en la cuenca baja, o sea en la Capital Federal, es también consecuencia de lo que se produce aguas arriba, aunque sea muy cerca de la Capital. En una palabra, el comportamiento de los ríos y arroyos tributarios no reconocen límites jurisdiccionales.

El trazado de los cursos de agua define áreas anegadizas, inundándose aquellas zonas tributarias de los arroyos entubados: Maldonado (cubre 5.050 Ha en Capital y 10.984 en total); Medrano, (cubre 2.050 Ha en Capital y 4.600 Ha en total); White; Vega (cubre 1.777 Ha); y Cildáñez, correspondientes a sus cuencas. Es de señalar que cuatro de las cuencas importantes que atraviesan la ciudad—Riachuelo, arroyos Cildáñez, Maldonado y Medrano—tienen su naciente en la provincia de Buenos Aires, en los municipios de Vicente López, San Martín, La Matanza, Morón y Tres de Febrero, y reciben agua en los partidos del Gran Buenos Aires, a través de ellos o de sus tributarios. Por lo tanto, el tipo de ocupación del territorio impacta en las inundaciones que se producen en la ciudad de Buenos Aires.

34

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LAS CAUSAS DE LA INUNDACIÓN Si bien las inundaciones urbanas reconocen una génesis muy particular en que las condiciones naturales son, en algunos sectores, inductoras del proceso, el detonante actual se encuentra en las formas y modalidad del crecimiento urbano y de la infraestructura, en la política urbana, y en el escaso conocimiento que los diferentes actores sociales, determinantes en este proceso, poseen. Por ello, hacemos especial referencia tanto a los vecinos corno a los técnicos, funcionarios y políticos en la interpretación de sus discursos.

En las últimas décadas, la ciudad se inunda por lo menos dos veces al año generando desastres. Ello se debe a dos causas: una se asocia con el estado de la red de desagües y la otra, con fuertes vientos del sector Sudeste, “sudestadas”, que producen un crecimiento del río de la Plata muy por encima de su media normal, por lo cual sus aguas se introducen en el territorio anegando las zonas costeras, entre ellas, con mayor gravedad los barrios de La Boca y Barracas (zona Sur) en los que se asienta población de escasos recursos.3 A veces, se generan ambos procesos de manera simultánea y la inundación reviste mayor gravedad. El ejemplo más dramático de los últimos años tuvo lugar en mayo de 1985. La actual ciudad está construida sobre un complejo sistema de desagües que descargan en el río de la Plata. Estos desagües, junto con la red de provisión de agua potable, fueron proyectados en dos etapas: la primera (1869) apuntó a resolver el drenaje del casco céntrico, denominado radio antiguo. La segunda corresponde a las obras del radio nuevo que se proyectaron en 1919 y se completaron en 1953. Calculadas para una población de 800.000 habitantes, resolvieron el problema del anegamiento hasta que el crecimiento de la población urbana, no acompañado por una adecuada provisión y mantenimiento de infraestructura—desagües pluviales—puso a la ciudad al borde del colapso..4

Por fuera del casco céntrico deben diferenciarse dos zonas: la tributaria de las cuencas de Capital y la que no lo es. Con respecto a la primera, en las ultimas décadas su aporte hídrico ha desequilibrado la situación de la Capital; la zona no tributaria carece, en general, de red de desagües pluviales ya que sólo el 22% de la población cuenta con este servicio.

La densificación de la ciudad y del conurbano5 guarda estrecha relación con las inundaciones. Desde el período 1895-1914 se escalonaron cambios profundos en la estructura

urbana. En el contexto de una fuerte inmigración que termina en 19306 tiene lugar un proceso caracterizado por la dispersión residencial, la redistribución de la población y un aumento de la superficie de la aglomeración. Entre 1904 y 1909 se crean ciertos mecanismos que permiten a algunos inmigrantes iniciar una marcha hacia el suburbio, que implica, al mismo tiempo, el acceso a la propiedad inmueble y la ubicación entre los sectores medios. Este proceso de suburbanización tiene como destinatarios a los barrios que hacia principios de siglo componían el radio nuevo y se levantaron sobre la traza de la nueva red de desagües (entre otros: Flores, Belgrano, La Paternal, Chacarita, etc.; barrios situados parcialmente en las cuencas de los arroyos entubados Maldonado, Vega y Medrano). Los mecanismos que permiten esta suburbanización son básicamente dos: “la extensión del transporte urbano con la electrificación casi completa del sistema tranviario que se realiza a partir de 1858 y la venta de lotes a plazos en nuevas áreas urbanas que se extienden paulatinamente a medida que avanzan las redes de transporte”.7. Estos mecanismos explican la progresiva densificación de las zonas alejadas del centro de la ciudad .

El mecanismo principal que facilitó el proceso de suburbanización del período 1895-1914 fue el acceso a la propiedad urbana de aquellos inmigrantes que comenzaban a integrarse en las filas de las clases medias, y el naciente empresariado industrial.8 Durante el período 1914-1938 se produce un aumento de las densidades debido a que el crecimiento de la superficie metropolitana es más lento que el de la población. En 1938, y más intensamente a partir de 1947, comienza un nuevo período de suburbanización; la corona de barrios suburbanos de 1914 (situados en las cuencas de los arroyos entubados) han dejado de ser “suburbio” en 1947. Se produce entonces el crecimiento de una nueva corona periférica de municipios en el Gran Buenos Aires que transforma la Capital en lo que puede considerarse el núcleo central de la aglomeración metropolitana.

Entre 1947 y 1960 se observa un gran aumento del número de propietarios en los suburbios: asciende del 43% al 67%. Ello se debe, fundamentalmente, a la posibilidad de acceder a la propiedad de casas o lotes facilitada por planes oficiales de crédito. Paralelamente, en este período, podemos observar la densificación de las zonas centrales, proceso favorecido por la sanción de la Ley 13.512 de propiedad horizontal (1952).

En el período de suburbanización posterior a 1947, Buenos Aires expande su perímetro, sea por

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medio de operaciones en el marco del mercado de tierras y vivienda, sea por medio de ocupaciones ilegales. Durante el período 1960/1970 se produce una mayor concentración espacial de la población, tanto en áreas centrales de mejor habitabilidad corno en las zonas más deficitarias de los suburbios. En este proceso se ocupan zonas suburbanas calificadas como de “máxima inundación registrada”. Estas zonas coinciden generalmente con áreas cuyos desagües pluviales son ineficientes y con numerosos hogares con necesidades básicas insatisfechas. Al mismo tiempo, la infraestructura que sirve al núcleo central de la ciudad se torna deficitaria.

Esta progresiva densificación que correspondía a la nueva realidad urbana no fue tenida en cuenta a la hora de generar nuevas normas corno parte de la política urbana y de planificar las obras del radio nuevo, convirtiendo en obsoletos los cálculos previstos para la realización de las obras veinte años después. La red de desagües fue calculada para una ciudad de edificación abierta, salpicada con espacios no impermeabilizados. Ello ha hecho variar los coeficientes de escorrentía a lo largo del tiempo de 0,50 a 0,95 para el año 1960.9 La totalidad del agua que ingresa al sistema—sea por precipitación o por aporte de tributarios—escurre, en la actualidad, sin infiltración o repetición alguna.

La vulnerabilidad de la ciudad aumenta considerablemente luego de la puesta en servicio de las obras (1953). Por ello es que hablamos de Buenos Aires corno una ciudad crecientemente vulnerable. Al haberse logrado el saneamiento de las zonas bajas de la ciudad, las mismas se urbanizaron rápidamente transformándose en zonas de alta densidad: las zonas bajas de los barrios de Belgrano, Núñez, Palermo, Villa Crespo, zonas cercanas al Riachuelo y las urbanizaciones de Lugano. Se dejaron vencer los márgenes de seguridad previstos sin realizar obras nuevas, por lo cual funcionan actualmente como verdaderas zonas-trampas. Con cada nueva lluvia de cierta intensidad aumenta considerablemente la vulnerabilidad de Buenos Aires.

A partir de la década de 1970 se produce una fuerte caída de los montos destinados a la inversión y el mantenimiento de la infraestructura urbana. En el período 1970/1980 el promedio anual invertido en todo el país fue de casi 350 millones de dólares anuales; en la década siguiente la inversión rondó los 130 millones, registrándose para 1989 un monto de apenas 69,9 millones para inversiones en el sector. En la práctica, esta política condujo al abandono de acciones preventivas, al tiempo que las empresas se limitaron a actuar sobre la emergencia, realizando

reparaciones precarias del equipamiento cuando buena parte de la infraestructura de la ciudad requería de inversiones que apuntasen a reemplazarla en algunos casos y a ampliarla en otros.10

Desde 1985 hasta marzo de 1998 se produjo en Buenos Aires un total de 26 procesos de inundación post precipitación pluvial y desborde del sistema de desagües. Las sucesivas inundaciones ponen en evidencia el grado de fragilidad en el que vive una población de algo más de 10 millones de habitantes—el 35% de la población del país o casi el 50% de su población urbana—abastecida por un servicio proyectado para una ciudad con densidades medias y bajas. La red de desagües pluviales fue calculada para abastecer a una población de no más de 5 millones de habitantes distribuidos entre Capital y el conurbano; según el censo de 1991 el área metropolitana alberga a 10.881.381 de habitantes.

Si bien no se han cumplido las previsiones de crecimiento poblacional pensadas en la década del cuarenta, hablando exclusivamente para la Capital—4,5 millones de habitantes—hubo dos elementos no considerados en la prospección a futuro y el diseño de los pluviales, en particular, y de las obras de saneamiento en general. Por un lado, la influencia que ejercería el crecimiento del conurbano que pasó de 117.763 habitantes en 1895, a 1.741.338 en 1947, luego a 3.772.411 en 1960, y 7.926.379 en 1991. Se desarrolla un proceso de urbanización que conduce a que en la actualidad el 48,4% de la superficie total del área metropolitana (134.416 hectáreas) sea considerada “densamente poblada”. Pero, a su vez, esa densidad es heterogénea, concentrándose mayoritariamente la población en la Capital y los municipios (partidos) limítrofes.

Por otro lado, tampoco fueron ejecutadas algunas obras complementarias, corno por ejemplo los canales aliviadores de los arroyos entubados, que debían adecuar el sistema a los cambios introducidos por la progresiva impermeabilización de la ciudad. La ausencia de estas obras explica en parte las inundaciones recurrentes que se producen en ciertas cuencas de la Capital Federal (Maldonado, Vega y Medrano).

Se podría inferir que la aparición de graves inundaciones en la Capital guarda estrecha relación con los cambios experimentados en el conurbano: el proceso de urbanización y la falta de una política de localización adecuada de población11, fundamentalmente de bajos ingresos, sumado a la eliminación de superficie de absorción y a la impermeabilización de las zonas tributarias del Gran Buenos Aires (ocupación de espacios verdes,

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pavimentación de calles y aledaños de edificios) contribuyen a que el área metropolitana en su conjunto constituya una zona vulnerable. Ello ocurre en las áreas de los partidos del Gran Buenos Aires en las cuales se localizan las nacientes de las cuencas de la ciudad de Buenos Aires (Maldonado, Cildáñez y Medrano), por ser zonas muy artificializadas.

Las inundaciones en Buenos Aires son el resultado de un conjunto de factores, que articulados entre sí agravan el proceso global. La obsolescencia de la red de desagües se debe, entre otros factores, a la falta de inversión en ampliación de la red y en tareas de mantenimiento y limpieza. También falta mantenimiento continuo o permanente de las bocas de tormenta por donde ingresan las aguas de lluvia a las redes. (Todo ello a pesar de que hasta 1992 existía un contrato entre el gobierno de la ciudad de Buenos Aires y ex Obras Sanitarias de la Nación—hoy Aguas Argentinas—y actualmente entre el gobierno de la ciudad y las empresas privatizadas.) La pavimentación total del distrito federal, junto con la eliminación casi completa del adoquinado de la ciudad, ha contribuido a eliminar la capacidad de retención del suelo y a aumentar la velocidad de escurrimiento superficial y fluvial. El nivel de pavimentación, a su vez, tapiza los accidentes propios del terreno, es decir, los disimula y ocasiona que sólo entre un 5% y un 10% del agua caída ingrese al suelo por infiltración. En el año 1990 sólo quedaban en la ciudad 80 cuadras de tierra, siendo los espacios verdes muy reducidos (sólo un 5%), existiendo, además, la impresión de que estos últimos son impermeables al agua dado el uso intensivo y la falta de adecuado mantenimiento. Asimismo, el arbolado de la ciudad, salvo en algunos barrios, ha disminuido en las últimas décadas, y sólo volvió a incrementarse desde hace escasos años, por lo que la mayoría de los 500.000 árboles de la ciudad son demasiado jóvenes para dar un follaje significativo en términos de ser una limitación para que el agua de lluvia llegue al suelo. Los procesos de inundación se agravan en algunos barrios a causa de la eliminación de los cordones- cuneta y el aumento del nivel o altura de las calles por repavimentación.12

El relleno y ocupación de áreas costeras ha sido considerable. La ciudad ha ido avanzando sobre el río de la Plata. Este avance ha afectado las bocas de salida del sistema de canalizaciones, que en los años 1950/1960 eran directas al río, con márgenes consolidados. Actualmente se rellenó una franja de terrenos ganados al río para usos comerciales; las salidas se hacen por intermedio de zanjones. La densificación edilicia de la ciudad, pero

fundamentalmente el aumento de población trashumante que pasa el día en la ciudad, trabajando o paseando o consumiendo o usando sus servicios y luego regresa a dormir a alguna localidad en el conurbano, ha hecho elevar los consumos y la cantidad de residuos que se depositan en Buenos Aires, como núcleo central del área metropolitana. En la actualidad, se calcula una producción de residuos domiciliarios del orden de 1.386 Kg/persona/día.13 Se estima que este promedio ha aumentado en un cincuenta por ciento en las últimas décadas. La falta de procesos de limpieza adecuados en las calles de la ciudad, sumada a los hábitos de la población de deponer los residuos directamente en la calle en lugar de hacerlo en sitios elevados o en contenedores especiales, aumenta la posibilidad de taponamiento de las bocas de tormenta e inundación ante precipitaciones de baja intensidad.14

El conjunto de procesos causales esbozados significa que existen pocos mecanismos de retención de agua; por consiguiente, el volumen escurrido y que tiene que ser evacuado es casi igual o mayor al precipitado, el cual a su vez encuentra limitaciones en su recorrido y aflora a la superficie generando la inundación. LA REGULACIÓN DEL ESTADO EN LA OCUPACIÓN DEL

TERRITORIO

Desde el punto de vista de la regulación urbana, Buenos Aires funciona como si fuera una ciudad sin ninguna zona localizada en una región inundable. Lo mismo ha ocurrido con los partidos que integran el Área Metropolitana de Buenos Aires, donde la población ha ocupado tierras anegables o densificado e impermeabilizado el suelo, sin previsiones en cuanto a la infraestructura de desagües necesarios.

La intervención del Estado en la implementación de instrumentos de regulación de la construcción, por parte del sector privado, ha sido escasa y no ha considerado la situación de riesgo por inundación (topografía diferente, existencia de cuencas y desbordes de las mismas, permeabilización que permite el escurrimiento en mayor tiempo, etc.).

Esto ocurre tanto en la ciudad de Buenos Aires como en los partidos pertenecientes al AMBA de la provincia de Buenos Aires (Vicente López, San Martín, La Matanza, Morón y Tres de Febrero), con los cuales se ejemplificará, dado que las cuencas de los arroyos Medrano, Maldonado y Cildáñez tienen en ellos su nacimiento.

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LOS PLANES EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES DESDE PRINCIPIOS DE SIGLO HASTA NUESTROS DÍAS

Desde el Plan elaborado por Bouvard en 1909, no se ha tenido en cuenta la topografía para definir las normas de uso del suelo—si bien era analizada en muchos de los diagnósticos realizados como base para la definición de políticas—así como la existencia de las cuencas y las posibilidades de inundación por desbordes. El primer instrumento importante que guió las inversiones públicas fue el Plan de Estética para la Ciudad de Buenos Aires, elaborado por la Comisión de Estética Edilicia presidida por el Intendente Municipal (1925).15 El objetivo de la Comisión era básicamente la elaboración de un plan de obras, de acuerdo a un plan general.

Sus fundamentos tienen estrecha relación con la situación económica de la Argentina en los años veinte; las expectativas de crecimiento, la idea de progreso, de desarrollo, de que la ciudad de Buenos Aires seguiría siendo cada vez con mayor énfasis una de las ciudades más importantes del mundo, y que su estructura física tenía que albergar ese crecimiento pujante, estaban presentes en la elaboración del plan.

Se trata de un plan básicamente de inversiones públicas. El Código de 1925 define densidades y formas de construcción de patios—sin establecer densidades diferenciales según la topografía de la ciudad. Los proyectos se refieren a la ciudad como una entidad física, sobre la cual se realizan propuestas de trama vial y espacios públicos urbanos para la recreación y la administración. Las propuestas más importantes del Plan se refieren a: la reconquista del río; terminación de las diagonales Norte y Sur y la Avenida Santa Fe; embellecimiento del Barrio Sur; la Plaza de Mayo o de Gobierno; reglamentación de la Plaza del Congreso, del Paseo Colón y de otras plazas de la ciudad; se define la creación de “barrios obreros” donde la Municipalidad poseía terrenos adecuados a tal fin, como en las cercanías del Parque Centenario. La Municipalidad proveería de proyectos económicos a las sociedades de fomento, aceptándose especificaciones técnicas menos exigentes para esas construcciones así como la incorporación de tecnologías “más modernas y de aplicación práctica”. La preocupación por el “embellecimiento suburbano” se hace presente en la exigencia de sembrado de árboles y cercos vivos en los terrenos baldíos, castigándose con fuertes impuestos los terrenos no arborizados.

En 1937/1938, Le Corbusier, en colaboración con especialistas argentinos,16 elabora un Plan que nunca fue implementado pero que ha sido importante como sustento ideológico para los desarrollos posteriores de planificación. Proponía una imagen de ciudad sin los problemas que poseía Buenos Aires ya en esos años y que Le Corbusier analiza con cierta profundidad. El Buenos Aires de los ‘30 ya poseía muchos de los problemas que aún hoy subsisten.17 Le Corbusier centra su análisis en la falta de asoleamiento, la deficiencia de vivienda en las áreas centrales y el desplazamiento de las áreas residenciales hacia la periferia, lo cual incrementa el tiempo de viaje al trabajo y el deterioro de las áreas administrativas tanto públicas como privadas. Las inundaciones no constituyen tema de su agenda.18

“El plano de 1856 acusa una superficie cubierta de 6Km2; en 1931 (75 años después) esta superficie construida es de 190 Km2, es decir, treinta veces más grande. Imaginad un individuo normal de 1,75 m de estatura que se transforma en uno de 52 m de alto, cuyo sistema circulatorio permanece igual, y cuyos órganos esenciales permanecen agrupados en la misma región que correspondía al individuo de 1,75m etc.”19

En los últimos años de la década del ‘30, la necesidad de reglamentar las construcciones de la ciudad, desde sus destinos hasta las formas de realización, son puestos de manifiesto cuando Buenos Aires ofrece condiciones de habitabilidad por debajo de las pautas socialmente aceptadas para una ciudad de más de dos millones de habitantes.

Tanto las autoridades nacionales como las municipales son conscientes de ello, al igual que las organizaciones privadas que agrupan a profesionales del área de la construcción y la ciudad. La idea de la elaboración de un instrumento único, que altere inclusive las disposiciones municipales sobre restricción al dominio privado se concreta con la conformación de la Comisión del Código de la Edificación, en la cual participan organismos públicos y privados que intervienen en la construcción o en su reglamentación/inspección; la población de la ciudad no ha tenido ni una mínima participación en las decisiones. Son los técnicos los que imponen su modelo de ciudad y de construcción.

El objeto principal del Código es el de ser un instrumento regulador de la construcción de la ciudad. Los fundamentos de la tercera edición (1959) son muy claros: “La legislación es consecuencia de la vida en común de las personas y en cierto modo, un

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propósito para sus relaciones futuras. La ciudad es el más alto exponente de esa vida en común, la cual exige, por razones biológicas, una conducta regulada para ser posible la convivencia”.20 En los mismos fundamentos se expresa la necesidad de flexibilidad del Código, dado que reglamenta a la ciudad, que es un organismo en constante mutación.

Las pautas que han guiado la elaboración del Código son: la previsión social, la higiene, la salubridad y seguridad colectivas. La influencia de la concepción de la ciudad como organismo biológico, independiente del todo social, los principios higienistas que provienen de la época de la revolución industrial, los principios de zonificación, están presentes en las diferentes partes que componen el Código y que han definido morfológicamente zonas importantes de la ciudad, dado que el mismo, a diferencia de otros instrumentos de planificación, se ha implementado desde el año 1944.21

La falta de un plan regulador es suplida por este Código de Edificación ya que “en resumen: se ordena la edificación indisciplinada de usos, formas, masas, alturas, subsanando así los inconvenientes provocados por el exceso de densidad humana y contribuyen a mejorar las condiciones de vida en la ciudad”.22 La estructura legal adoptada posibilita su actualización periódica. “El Código sigue un método que, como todo método, lleva implícito un propósito didáctico tendiente a hacer asequibles los asuntos de naturaleza muy compleja”.23

Con respecto a la zonificación, se refiere a los usos permitidos en cada una de las áreas, reforzando los usos que ya tenían. Las alturas máximas según los anchos de las calles y las posibilidades de ocupación del suelo se superponen a esta zonificación, sin tener en cuenta el resultado formal ni la población que podría soportar la ciudad si el Código se aprovechara al máximo. Estudios posteriores determinaron que la utilización máxima del Código se aplicaría para una ciudad de 20 millones de habitantes.

Ligadas a estas características de usos, alturas permitidas y utilización del terreno, la reglamentación sobre el proyecto de las obras está inspirada aún por la estética edilicia. Hacia fines de la década del 60, el Código sufre una serie de modificaciones. Uno de los cambios más importantes se refiere a la posibilidad de construcción de torres en el barrio de Belgrano, al igual que la obligatoriedad de construir cocheras, en subsuelo, en los edificios de propiedad horizontal. No se consideraron los impactos que tendrían ambos tipos de construcción en las áreas anegadizas de la ciudad, y en especial en la cuenca del arroyo Vega, área en la cual se ha construido una cantidad

importante de edificios en torre, aumentando la densidad de manera importante. Tampoco las modificaciones realizadas consideran las inundaciones de los años 1959 y 1962.

En ningún momento se hace referencia a la topografía, ni a las características de los terrenos, ni al problema causado por las inundaciones en el área.

El Código de Edificación ha reglamentado la construcción de la ciudad de Buenos Aires desde 1944 hasta 1977, año de la implementación del Código de Planeamiento y del nuevo Código de Construcción. Fue el instrumento que más influencia directa ha tenido sobre la ciudad como un todo, y sobre el área de estudio en particular, dado que esta se ha construido básicamente durante el período de vigencia del Código.

Sus conceptos de higiene, de confort, de zonificación, ligados a una subdivisión parcelaria que no es modificada por el Código, al funcionamiento del mercado de tierras, a la libre disposición de dónde y cuándo se puede construir, al desarrollo de la construcción según variables socioeconómicas, a la reglamentación de la Ley de propiedad horizontal, y los diferentes períodos en que se han instituido créditos para la vivienda, han definido una tipología edilicia cuyos resultados han sido bastante perniciosos. Se parte del concepto de ciudad como hecho físico, construido por profesionales; las formas de organización social no están consideradas y la imposición de un modelo de ciudad es total. Las áreas anegadizas son totalmente negadas, aunque las inundaciones son muy conocidas en esa época (el plan de obras de drenaje para el radio antiguo fue proyectado en 1869 y las del radio nuevo en 1919, corno se menciona más arriba).

En 1958/1960 es elaborado el Plan Director para la ciudad de Buenos Aires por un grupo de técnicos de diferentes especialidades, en coincidencia con el desarrollo de la planificación urbana y regional a nivel mundial, cuando ya habían fracasado todos los esfuerzos por disminuir los problemas urbanos, a partir de la actuación exclusiva de los urbanistas.24

A escala metropolitana las principales propuestas son las siguientes: densificar y ocupar racionalmente; impedir la ocupación de tierra inundable; controlar las subdivisiones; reagrupar las industrias; ordenar la zona costera; realizar la autopista costera y la autopista central; coordinar las obras públicas.

A escala urbana las principales propuestas son: distribución más equilibrada de la población; equilibrar la zona sur y norte; dividir la ciudad en unidades de planeamiento, en función del uso del

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suelo, la densidad y el tejido; la remodelación urbana de las zonas de Alte. Brown, Catalinas Sur y Norte; renovación urbana de La Boca, de la Chacra Saavedra, de la Plaza Las Heras, del Arsenal Esteban de Luca y del barrio de Agronomía; reordenamiento industrial; reordenamiento del subterráneo y del ferrocarril; construcción de usinas incineradoras.

La propuesta sugería para parte de las zonas anegadizas, altas densidades residenciales y comerciales, con la caracterización de un subcentro importante de la ciudad en Cabildo y Juramento, en el barrio de Belgrano. Es decir que tampoco considera la topografía, si bien la misma aparece como estudiada en la etapa de análisis de la situación existente. No consideró las inundaciones presentes en épocas anteriores, especialmente la de 1959, que aconteció cuando se estaban realizando los estudios para la elaboración del Plan Director. Es decir que, si bien en la propuesta metropolitana está explícita la prohibición de ocupar áreas inundables, no se tiene en consideración la realidad que presenta la ciudad en este sentido.

El Código de Planeamiento de la Municipalidad de Buenos Aires de 197725 es elaborado por las autoridades municipales, que asumen el 24 de marzo de 1976, sin ninguna participación de la población.26 Constituye una importante modificación sobre las normas de uso y ocupación, definidas hasta 1977 por el Código de Edificación de la ciudad de Buenos Aires. Los instrumentos más importantes son: la disminución del FOT respecto del Código de Edificación, especialmente en las zonas residenciales donde el FOT está delimitado entre 1 y 3,5; ejecución de una red de autopistas, con una extensión de 117 Km; creación del sistema regional de parques recreativos, a partir de los terrenos ganados por la disposición de los residuos sólidos de la ciudad en el Cinturón Ecológico. Como los instrumentos anteriormente mencionados, no considera la topografía, ni las áreas inundables, en la delimitación de la zonificación ni de los FOT. Pero dado que estos eran muy restrictivos para construir en altura, las excepciones al mismo han sido muy frecuentes desde su aprobación.27

A partir de 1983, la planificación urbana se orienta según los siguientes ejes, que se manifiestan como objetivos globales: a) actuar sobre la ciudad real; b) la idea del fragmento versus la idea de totalidad de la ciudad/área metropolitana; c) la reactivación económica de la Capital; d) la flexibilización de las normas para el sector privado—esto se traduce en las modificaciones al Código de Planeamiento como en

las excepciones al mismo; e) la participación de la población; y f) la relación público-privado.

No se elabora un plan global para el Área Metropolitana de Buenos Aires ni para la ciudad capital, siendo las acciones fundamentales las modificaciones al Código de Planeamiento de 1977, la aprobación de excepciones al mismo y la implementación de proyectos específicos. En 1989, se flexibiliza el Código.28 La inexistencia de esta flexibilidad generó una serie interminable de excepciones a lo establecido que fijaron una suerte de planeamiento fáctico. Desde 1984 a 1991 se registraron 770 excepciones. La mayoría de ellas se localizan en los barrios de Belgrano y Palermo, lugares en los cuales existe capacidad económica para construir. En general, la flexibilización ha significado normas especiales para aquel que tiene mayor poder económico y/o mayor cantidad de tierra (los propietarios de más de 2.500 metros cuadrados pueden pedir normas particulares, por ejemplo).

El cambio de Código y las excepciones definieron modificaciones en la dinámica de la construcción en la ciudad, sin haberse estudiado los impactos sobre algunos aspectos ambientales, tales corno la colmatación de la infraestructura por el aumento de densidades sin un estudio de la capacidad que poseían las redes de agua corriente y desagües cloacales y pluviales, y los impactos sobre las áreas históricamente inundables de la ciudad.29

LOS PLANES EN LOS PARTIDOS DEL GRAN BUENOS AIRES DESDE MEDIADOS DE SIGLO HASTA EL PRESENTE

En los partidos que integran tradicionalmente el Gran Buenos Aires, el primer instrumento importante en materia de planificación fue el Decreto N° 1011/44,30 que establece que todo plano de subdivisión tiene que ser aprobado por la Dirección de Geodesia, Catastro y Tierras.

En los años siguientes, el instrumento más importante es el Decreto N° 21.891/49. En sus considerandos describe los problemas generados por el incremento de loteos urbanos “cuyo planeamiento y solución debe prever el poder publico”, y señala que el proceso de loteo y venta “de tierra favorece la acción de especuladores, determina fenómenos de inflación cuyas consecuencias gravitan sobre los sectores más modestos de la población”, a la vez que define que las tierras a lotear deben tener las infraestructuras necesarias para el desarrollo de la población. Se prohíbe fraccionar lotes urbanos en zonas que se consideren anegadizas. Esta es la primera

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reglamentación que tuvo influencia en el Gran Buenos Aires, estableciendo la prohibición de lotear tierras inundables, o de aguas insalubres31. El Decreto N° 2.303/53 deroga parcialmente el Decreto N° 21.891/49 como respuesta a los ataques de los interesados directos a través de diarios y boletines de la Corporación de Rematadores.32

La Ley N° 6053/54 permite la construcción de casas con pilotes en zonas inundables del Gran Buenos Aires, a partir de que no existía obligación de rellenar los terrenos inundables.

La legislación referente a pavimentación está dada por la Ley Nacional N° 5.139/47 y la Provincial N° 6.301/48. A partir de su aplicación, las municipalidades son las encargadas de prestar el servicio cuyo pago lo efectúan en un 95% los propietarios de los inmuebles frentistas urbanos y el 5% la municipalidad. El Decreto N° 14.076/60 faculta a las municipalidades a elaborar Planes Reguladores modificando la legislación provincial en materia de subdivisiones. En el mismo año, mediante Leyes Nos. 6.253 y 6.254 se logra prohibir los fraccionamientos por debajo de la cota + 3,75 del IGM cuyos lotes son menores a una Ha como había sido recomendado en 1948. Se declara una reserva de zonas anegadizas.

Se otorga excepción a las tierras en las que se realizasen obras de saneamiento público o privado, a satisfacción de los organismos pertinentes. Pero dada la inexistencia de normas precisas, las soluciones son parciales, produciéndose inundaciones con posterioridad a las obras. Por otra parte, ya se había loteado la mayor parte de tierra urbana que se incorpora al GBA.

En 1977, año en que se aprueba la Ley N° 8.912 mediante la cual se prohíben loteos sin obras de infraestructura básica—agua por red, desagües cloacales y pluviales, pavimentación, red eléctrica—se definen dimensiones mínimas: 300 m2 para lote urbano. Se impone a los municipios la definición de áreas para distintos usos, reglamentando asimismo los loteos para “clubes de campo”.33

Pero esta legislación se aprueba cuando ya la oferta de lotes sin infraestructura es muy grande y cuando existe una fuerte disminución en la demanda de tierra por parte de los sectores de bajos ingresos, por las condiciones socioeconómicas dadas a partir de los años setenta. Por otra parte, la restricción de la oferta de tierra sin infraestructura provoca la aparición de loteos clandestinos, muchos de ellos en terrenos inundables.

Actualmente, los partidos del Gran Buenos Aires poseen Planes Directores o Códigos de

Planeamiento elaborados a partir de 1977, dado que la Ley N° 8.912 definía que debía ser adaptada a las situaciones particulares de cada partido.

Históricamente, en los períodos de mayor subdivisión y ocupación de las tierras, en las décadas del 50 y 60, estos municipios carecían de instrumentos que considerasen las tierras inundables (salvo la cota definida por la provincia de Buenos Aires en 1960, cuando ya se habían realizado muchos loteos ).

Incluso en la actualidad, los partidos del Gran Buenos Aires consideran escasamente importante la cuestión de las inundaciones al definir sus instrumentos de planificación.

Vicente López es uno de los partidos que posee el Código más actualizado—es aprobado por Ordenanza 8.062/92 e incluso hoy en día está a la discusión de una audiencia pública el nuevo Código. Pero en el aún vigente, las áreas inundables no son consideradas. Al igual que muchos de los Códigos de la Provincia de Buenos Aires, introduce la posibilidad de “premios” por sobre los valores máximos de FOT y densidades correspondientes a cada zona, los que no podrán superar el 70% de sus valores máximos. En las parcelas que carezcan de sistema cloacal, la densidad no superará los 150 habitantes por hectárea hasta tanto se habilite el servicio.34

En el municipio de Gral. San Martín, el Código es aprobado por Ordenanza N° 2.971/86. Introduce también el concepto de “premio”, según el cual los valores máximos del FOT y la densidad neta, establecidos para las distintas zonas del partido, podrán ser incrementados de acuerdo a “premios”, que en conjunto no podrán superar el 70% de los valores máximos mencionados en la normativa, de acuerdo con una discriminación incluida en el mismo Código.

El partido de Tres de Febrero posee un Código de Planeamiento aprobado en 1985. Entre sus objetivos se encuentran: asegurar la preservación y el mejoramiento del medio ambiente; preservar áreas y sitios de interés natural, paisajístico, histórico, tradicional o arquitectónico, salvaguardando sus características; la implementación de los mecanismos legales administrativos y económico-financieros que posibiliten la eliminación de los excesos especulativos, a fin de asegurar que el proceso de ordenamiento y renovación urbana se lleve a cabo salvaguardando los intereses generales de la comunidad; evitar la ocupación del territorio que no presente condiciones adecuadas de saneamiento; preservar las áreas de interés potencial en las que aún no es posible determinar su destino; y evitar el asentamiento de nuevos hechos físicos que pudieran provocar o

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agravar conflictos funcionales o ambientales. Es el único Código de los partidos del Gran Buenos Aires que define la eliminación de “los excesos especulativos”, así como una serie de cuestiones relativas al medio ambiente. También define las reservas de áreas verdes que deberán tener las ampliaciones de áreas urbanas que se realicen en el partido.

Para los loteos que suponen una ocupación de hasta 2.000 habitantes se debe reservar 3,5 m2/ habitante, aumentando ese parámetro hasta 6 m2/habitante en los loteos para más de 5.000 habitantes. Define, como otros municipios, que por ninguna razón podrá modificarse el destino de las áreas verdes libres públicas, pues constituyen bienes de dominio público del Estado, ni desafectarse para su transferencia a entidades o personas privadas salvo el caso de permutas por otros bienes de similares características que permitan satisfacer de mejor forma el destino establecido. Pero no se expresa como se arribará a esos objetivos.35

El partido de Morón aprobó la Ordenanza N° 10.832 en 1984. Si bien se ajusta a la Ley N° 8.912 en materia de zonas, las cuales están definidas en la mencionada ordenanza, acrecienta cuestiones relativas a la calidad ambiental. Este Código es el único de los Códigos de los 19 partidos que tradicionalmente forman parte del conurbano, que posee un acápite especial para zonas inundables. Las zonas definidas en esta categoría por el municipio estarán sometidas a las siguientes restricciones: a) se prohíbe la subdivisión de la tierra hasta tanto se realicen las obras que viabilicen la aptitud del suelo para usos urbanos; b) previo al inicio de una edificación se deberá solicitar al organismo de planeamiento una cota mínima para los locales habitables.

En el partido de La Matanza existen una serie de ordenanzas que definen las posibilidades de subdividir, usar y ocupar el suelo; la última corresponde al año 1987. Se adecúan a la ley N° 8.912, sin realizar ninguna consideración especial sobre las particularidades del municipio. III. CONCLUSIONES

• El comportamiento de los ríos y arroyos tributarios no reconoce límites jurisdiccionales; a la vez, no existe un organismo de coordinación entre ciudad y municipios del conurbano ni entre los municipios del conurbano en sí.

• La práctica político-institucional respecto de las inundaciones se caracteriza por una

fragmentación entre los elementos hidrológicos y las cuestiones sociales y económicas.

• Las normativas varían de tal modo (permitiendo y prohibiendo construir y habitar en zonas bajas con riesgo de inundación) que es difícil una integración entre ellas. No existe una integración de tipo de zona en los límites entre los partidos. Ello es notorio en el límite entre el partido de Morón y los partidos de Merlo, General Sarmiento y La Matanza. En consecuencia deberá trabajarse posibilitando esta integración.

Algunas características comunes de la normativa existente en materia de planificación urbana física en los partidos del Gran Buenos Aires:

• El planeamiento urbano no parece constituir una prioridad para las diferentes administraciones municipales. De hecho, algunos municipios ni siquiera han elaborado un Código de Ordenamiento Urbano específico para el territorio municipal, sino que han seguido las directivas generales de la provincia de Buenos Aires;

• la normativa no cuenta con diagnósticos previos que den cuenta de la situación que se pretende regular;36

• se definen prescripciones pero no se especifican los modos concretos de llevar a la práctica esas recomendaciones;

• en la mayoría de los casos, la normativa deja abierta a la discrecionalidad de los funcionarios decisiones sobre casos que finalmente se definen por vía de excepciones o normas particulares;

• los instrumentos no toman en cuenta a los actores sociales involucrados en el proceso de la planificación. Aun en los pocos Códigos donde se menciona la participación de la población en la toma de decisiones, no se ponen de manifiesto alternativas de acción realmente participativas, excepto el reclamo, por vía administrativo-burocrática, que pueden llevar a cabo los ciudadanos;

• la legislación es primordialmente “espacialista”, “física”; responde conceptualmente a que la ciudad es una porción del territorio que es necesario “ordenar”; no considera a los actores sociales que toman decisiones sobre la ciudad/área metropolitana, que la habitan y la usan.

• la densidad que plantean todos los Códigos no se condice con la realidad en cuanto al número de

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habitantes y su relación con las superficies ocupadas; por otra parte, no se han realizado estudios de impacto de esas densidades sobre la infraestructura de desagües existentes y, por lo tanto, se desconoce que implicaciones tendrán esas densidades en áreas pasibles de inundación.

Por otro lado, los problemas ambientales, entre los que se encuentran la localización en áreas inundables que se suponía iban a desaparecer por la aplicación de las nuevas reglamentaciones, se reproducen en las formas ilegales de la ciudad. Se deduce, pues, que las reglamentaciones son óptimas desde el punto de vista técnico pero no desde el social. IV. RECOMENDACIONES

Al producirse las inundaciones sobre un espacio altamente artificializado y densamente construido, surge claramente que algunas cuestiones generadoras de las inundaciones deben ser estudiadas mucho más a fondo: se carece por completo de datos sobre construcciones por radio censal que permitan analizar en detalle la densificación edilicia de la ciudad para ver de qué modo ésta incide en el proceso. La mayor cantidad y densidad poblacional por radio censal nos acerca pero no nos da precisión. Se debe, asimismo, sistematizar la información sobre la inundación.

Es importante generar un conjunto de normas integradas que permitan mitigar el riesgo de inundación; las obras de infraestructura que puedan construirse nunca serán suficientes si no se encaran medidas no estructurales, fundamentalmente una normativa urbana de acuerdo a las características morfológicas y sociales del área en cuestión.

Como parte de las medidas no estructurales a adoptar debiera existir un sistema de alerta, claramente publicitado y promocionado, para la población de las áreas afectadas por inundación, que permita prever la colocación de defensas para aquellas

familias que poseen algún sistema propio de mitigación. A su vez se podría promocionar la adopción de medidas de mitigación por parte de la comunidad, siempre y cuando se hiciese explícito y público que se trata de áreas con riesgo de inundación.

Asimismo, es necesario: • Modificar cierta normativa actualmente en

vigencia, que permite y promueve la edificación subterránea en las zonas inundables, como son las cocheras de los edificios. Sería importante como medida de seguridad liberar algunos de los espacios de planta baja en las zonas más críticas.

• Publicitar los espacios inundables. La falta de información fehaciente sobre los riesgos genera y acumula nuevos riesgos.

• Alterar los sistemas de disposición de residuos sólidos. Exigir la colocación de residuos en altura sobre la vía publica, o en contenedores que dejen pasar el agua.

• Alentar no sólo la creación sino el mantenimiento de los espacios verdes de modo que no pierdan su capacidad de infiltración. Reposición y aumento del arbolado de la ciudad.

• Regular y supervisar las repavimentaciones de las calles de la ciudad.

En los Planes Urbanos y Códigos que se elaboren e implementen debe contemplarse:

• el soporte físico (tanto natural como ya antropizado);

• las consecuencias del aumento de densidades sobre las inundaciones, dado que no existen análisis sistemáticos sobre este aspecto;

• la inclusión del porcentaje de impermeabilización permitido; en los espacios públicos, la cantidad de solado permeable con relación al impermeable.

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1 Algo constituye una amenaza en la medida en que puede generar pérdidas que uno desea evitar. 2 Kenneth Hewit, 1997. 3 En este trabajo no examinaremos las inundaciones que producen las sudestadas en la zona sur de la ciudad porque se han inaugurado en noviembre de 1998 un conjunto de obras que tienen por objeto mitigar el riesgo de inundación en el área. Desde que se completaron no se han producido sudestadas significativas como para poder evaluar el resultado. 4 Para un desarrollo completo del tema ver Herzer y Federovisky; 1994, y Herzer y Di Virgilio; 1996. 5 Veinticuatro municipios que rodean a la Capital Federal y que junto con ella constituyen el Área Metropolitana de Buenos Aires. 6 Germani, 1966. 7 Torres, 1975:285. 8 Ver Torres, 1992. 9 Albini y Costa; 1988. 10 Novaro y Perelman; 1993:5. 11 Así como se crean asentamientos en zonas bajas, en algunos municipios del conurbano bonaerense desde el gobierno municipal y provincial se alienta la localización de población en tierras bajas e inundadles; ello ha ocurrido con algunos asentamientos creados a través de programas oficiales tales como Pro-Tierra, Pro-Casa o Pro-Lote. 12 Ello ocurre por aparente desaprensión; pero en realidad enmascara el aumento en la tasa de ganancia de las empresas constructoras que tienen a su cargo la reparación de las aceras, la falta de control del organismo municipal correspondiente y la falta de participación de las sociedades vecinales en el control de los trabajos públicos. 13 Este promedio está tomado con base en la producción total de basura—que ha aumentado considerablemente—y de una cantidad de población que se ha mantenido casi estable para la Capital Federal El aumento de la basura puede también deberse a un aumento del consumo en la ciudad que podría ser un indicador del aumento de los ingresos del país, sin que ello se refleje, por ahora, en otros aspectos, como el mantenimiento o mejoramiento de la infraestructura urbana.

14 En la actualidad se suma una nueva moda, alentada por la prensa de mayor circulación: Los encargados de edificios defendieron una costumbre cuyo resultado es dudoso: para ahuyentar a los perros de sus frentes colocan botellas de plásticos con agua alrededor de los árboles en las veredas. Una lluvia de cierta intensidad arrastraría los botellones hasta las bocas de tormenta con efectos negativos. 15 Que se constituye en 1923. 16 Los arquitectos Ferrari Hardoy y Juan Kurchan. 17 Coexisten el crecimiento económico con los problemas urbanos derivados del mismo, ya que las estructuras físicas no son flexibles y par lo tanto no se ajustan a los vertiginosos cambios producidos tanto en términos de concentración de población como de localización de nueras actividades en la ciudad y en las áreas que luego se constituirán en el AMBA. 18 Las propuestas más importantes son: 1.revitalizar el área sur, ya que la ciudad está dividida en dos sectores que hay que unir: el norte y el sur; 2. sistema circulatorio de automóvil, con la definición de autopistas: dos transversales norte-sur/este-oeste y una de cintura; 3. concentrar la ciudad y transformar Belgrano, Flores y Villa Urquiza en ciudades satélites; 4. inicio del plan: el centro de la ciudad por ser la zona más critica y, en especial, la trama vial. Pero nada de esto se implementa. 19 Plan Le Corbusier, SCA, 1940, p.20. 20 Código de Edificación, Edición 1959, p.6. 21 Interesa resaltar que la implementación de un instrumento de las características del Código no pudo ser realizada sin la intervención del Poder Ejecutivo Nacional, ya que el municipio, en este caso el de la Ciudad de Buenos Aires, no estaba capacitado para imponer las necesarias restricciones al dominio. Por Decreto 9434 de 1944, el PEN autoriza al municipio de Buenos Airea a establecer restricciones al dominio sobre alturas, volumen y distribución de los edificios, la superficie libre que debe dejarse en el fondo de los terrenos; a prohibir la edificación en zonas insalubres, a zonificar la ciudad según usos y a realizar convenios con

municipios limítrofes para encarar la zonificación conjunta. 22 Código de Edificación, Edición 1959, p.7. 23 Código de Edificación, Edición 1959, p.7. 24 La realidad urbana y metropolitana es lo suficientemente compleja coma para que necesite ser analizada por diferentes especialistas y las propuestas sean el resultado de un diagnóstico multidisciplinario. 25 Aprobado por Ordenanza 33.287, entra en vigencia el 1 de mayo de 1977 por Ordenanza 33.515. 26 Sólo las organizaciones profesionales especializadas fueron consultadas en diciembre del mismo año. 27 Para los sectores más pobres, la política del gobierno militar que implementó el Código consistió en erradicar las villas en la Capital (Oszlack, 1991). 28 Luego de varios proyectos de reforma del Código de Planeamiento de 1977, presentadas por el Ejecutivo Municipal y rechazados por el Concejo Deliberante (órgano de aprobación del mismo), el 1 de diciembre de 1989, después de 6 años de discusiones, y con el apoyo unánime de todos los bloques, el CD aprobó las normas establecidas de hecho y flexibilizó el Código dispuesto en 1977, sancionando las Ordenanzas 44.092/89, 44.094/89, 44.095/89 y 44.873/91. Cabe aclarar que en esos años se habían producido una importante serie de modificaciones parciales al Código, que funcionaron como “excepciones encubiertas” (Clichevsky, 1996). 29 Queda fuera de análisis la propuesta de Código que actualmente se halla en la legislatura, posterior a la realización de la audiencia pública, en el último mes de junio (además de otra propuesta, discutida también en una audiencia pública, en noviembre de 1997). 30 Aunque desde 1913 existía legislación sobre construcción de pueblos. 31 Se había creado en 1948, mediante decreto 70, una Comisión Asesora del Gran Buenos Aires. Esta manifestaba textualmente: “Se ha especulado desafortunadamente, la mayoría de las veces reteniendo la tierra .sin usarla, como si el título de propiedad o el boleto de

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compra y venta. fuera un bono para el juego de la Bolsa". En el informe de la Municipalidad de Matanza se afirmaba: "Los últimos años se han caracterizado por una desenfrenada especulación traducida en numerosos loteos y nuevos amanzanamientos hechos precipitada-mente..." La ocupación efectiva de los loteos en el Área Metropolitana es aproximadamente del 10%. Se propicia un Plan de Urgencia Inmediata, confeccionando un esquema de uso de la tierra en todo el área y se estudia el Borrador de la "Ley de Planeamiento Urbana y Regional" para toda la Provincia donde se propone la adquisición de tierra para compra directa, donaciones, permuta o por expropiaciones según la Ley de 1947. En reuniones de Municipios a fines del año 1948 y principios de 1949 se toma conciencia de la gravedad del problema de subdivisión y ocupación de tierras, así como de las viviendas precarias que existen en el Gran Buenos Aires. Por resolución de la Comisión se recomienda la prohibición de nuevos loteos que est én por debajo de la cota 3,751GM, en Avellaneda, E. Echeverría, General San

Martín, Sarmiento, Lanús, La Plata, Lomas de Zamora, San Fernando y Vicente López, Matanza y otros que en total involucraban a 100.000 Ha; pero por la restricción al dominio que implica, esta tendrá el carácter de medida temporaria. La Comisión entra en receso en 1950, y las medidas tomadas por el Gobierno sobre la base del Informe que presentara son mínimas. 32 En sus considerandos se acepta que el Decreto "implicó una seria restricción al dominio", justificada por la escasez de vivienda que favorecía a los especuladores. Pero que "después de cuatro años de su aplicación, detenido el proceso inflacionista en los valores inmobiliarios y el hecho de que la imposibilidad de decidir determinadas tierras en lotes del tipo urbano influye en la elevación de los precios de las viviendas, se hace necesaria su derogación parcial". 33 Asimismo, se definen, entre otras cuestiones, áreas verdes mínimas para las nuevas urbanizaciones. 34 Plantea los objetivos para la ciudad de Vicente López: el principal es implementarun proceso de planeamiento

continuo y dinámico y programar el desarrollo urbano a través de propuestas de acciones de promoción, regulación, precisión a inversiones mediante métodos operativos de ejecución a corto, mediano y largo plazo, avalado por normas técnicas, legales y administrativas. 35 Por otra parte, si bien define reservas aceptables de espacios verdes, la escasa incorporación actual de áreas urbanas al mercado de tierras, par las causas anteriormente apuntadas retracción de la demanda; oferta aún importante implicará que no aumentarán significativa-mente las áreas verdes de uso público, en especial en un partido lindante con la Capital Federal. Distinta situación presentan los municipios más periféricos; donde son importantes las incorporaciones para barrios cerrados, clubes de campo y chacras. 36 Sólo en los instrumentos de los municipios de Morón y Vicente López han existido, por lo menos de forma explicita, estudios de diagnóstico a partir de los cuales se irán realizado las normativas respectivas.

Sección 2

DEFINICIÓN DEL RIESGO

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Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires Secretaría de Obras y Servicios Públicos Encuesta de Contingencia Anegamiento por precipitaciones 24 de enero de 2001 ABEL FATALA INTRODUCCIÓN

El temporal de lluvia, viento y bloques de granizo que azotó nuestra ciudad y el Conurbano bonaerense el 24 de enero de 2001 marcó un record histórico: en poco más de una hora cayeron 90 mm de agua, y al finalizar la segunda hora, eran 140 los milímetros de agua abatidos sobre nuestra Ciudad. Cabe destacar que dicha cantidad es casi la misma que la caída en todo el mes de enero de 2000, esto es 159.9 milímetros.

A pesar del pronóstico realizado por el Servicio Meteorológico Nacional, el cual notificaba chaparrones aislados, la lluvia fue feroz: a las 17.30 horas. rompió la tormenta y a las 19 horas. ya habían caído 82.7 mm. A las 22 horas. habían llovido 145.2 mm.

Esto provocó numerosos anegamientos, consecuencia de la cantidad de agua caída en tan breve lapso, que se concentraron en la zona de los arroyos Maldonado, Vega y Medrano, los cuales desbordaron rápidamente.

Por lo mismo, y sumado a los serios trastornos en el tránsito y los servicios públicos, la inundación fue la causante de un cuadro caótico, con servicios de trenes y subterráneos interrumpidos, cortes de luz, avenidas y calles inundadas y extensos embotellamientos, a lo que contribuyó también la salida de servicios de numerosos semáforos.

Finalmente, diversas opiniones especializadas indican que la Ciudad de Buenos Aires es un ámbito complejo, en el cual opera un cambio meteorológico asociado a la tropicalización del clima generando, entre otros acontecimientos, t

tormentas como la ocurrida el 24 de enero de 2001, es decir, caída de grandes volúmenes de agua focalizados y en pocos minutos DIAGNÓSTICO

A partir de la descripción de la

tormenta ocurrida el 24 de enero de 2001, la Secretaría de Obras y Servicios Públicos del Gobierno de la Ciudad decidió realizar una Encuesta de Contingencia de Anegamiento por Precipitaciones que arrojara un diagnóstico de la situación de la Ciudad frente a la posibilidad de anegamientos, estructurado sobre la base de tres ejes:

A) Confección de Plano de Anegamiento por Precipitaciones en la Ciudad de Buenos Aires

B) Identificación de ingreso de agua en domicilios, según nivel alcanzado.

C) Identificación de desborde de cloaca. A tal efecto, se conformó un equipo

de Investigación Social que contó con el asesoramiento y los aportes específicos de disciplinas como la Ingeniería Hidráulica y la Arquitectura.

El objetivo consistió en relevar la opinión de los vecinos con relación al nivel de anegamiento (agua) sobre el cordón de la acera (cordón = nivel cero) tomando como referencia la línea municipal de edificación. Asimismo se recabó información respecto del ingreso de agua al interior de los domicilios y del desborde de cloacas en los mismos.

La Encuesta fue realizada en diferentes sectores de la Ciudad

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denominados como críticos por el Área de Hidráulica de esta Secretaría y otros sitios relevados a partir de las diferentes recorridas con vecinos realizadas con posterioridad a la fecha mencionada.

De este modo, a partir de la ocurrencia de un fenómeno natural y del relato que la gente hacía sobre ello, se contó con la información necesaria para construir una estadística de dicho fenómeno.

Puede decirse que se trata de una situación ampliamente novedosa en dos aspectos. Por un lado, la precipitación ocurrida el 24 de enero en la ciudad de Buenos Aires, resultó un fenómeno excepcional por su intensidad y magnitud, a la vez que los anegamientos producidos se focalizaron en las zonas Centro y Norte de la ciudad y no en la zona Sur.

Por otro lado, la relevancia de esta investigación radica en la posibilidad de vincular los resultados de una investigación social con temas relativos a la infraestruc tura urbana, como es el caso de la cuestión hidráulica. Metodología Etapas desarrolladas: 1. Definición del universo preliminar:

El mismo quedó determinado a partir de la delimitación que aportó el Área de Hidráulica según lo que se consideraban zonas críticas. A partir de esta delimitación espacial que se tomó como epicentro del trabajo de campo inicial, se rastrearon las diferentes zonas hasta encontrar nivel cero en acumulación de agua sobre las aceras. De este modo, quedó conformado el que se consideraría como universo definitivo.

2. Capacitación: Se formaron y capacitaron tres grupos de encuestadores formados por pasantes universitarios (estudiantes) de las Facultades de Ciencias Sociales, Arquitectura e Ingeniería. Fue importante la relevancia que se dio, dentro de la etapa de capacitación, a la situación social específica del momento en el que se daba inicio a este trabajo, dado que los vecinos de la Ciudad se encontraban especialmente sensibles y preocupados respecto al tema de las inundaciones.

3. Confección del cuestionario:

Dada la sensibilidad social recién mencionada, la vastedad de la zona a encuestar y la necesidad de contar con resultados en un plazo inmediato, se confeccionó un instrumento de recolección de datos, un cuestionario breve, estructurado y con preguntas cerradas.

4. Se realizó una prueba piloto en una de las zonas anegadas para realizar los ajustes necesarios en el instrumento de recolección y también en la modalidad de abordaje de los casos (presentación de los encuestadores frente a los vecinos, en tanto estudiantes universitarios; uso y portación de credenciales que acreditaban identidad y pertenencia a la Secretaría, entre otras).

5. Trabajo de Campo: Realización de la encuesta a vecinos a través de un timbreo domiciliario. Como se dijo, esta modalidad posibilitó expandir el universo preliminar hasta encontrar nivel cero.

6. Supervisión de los encuestadores: Se controló, en forma aleatoria, el diez por ciento de los cuestionarios de cada encuestador.

7. Codificación y Procesamiento: Se codificaron las respuestas según sus diferentes categorías y se volcaron los datos a planillas en soporte magnético.

8. Elaboración de planos: Luego del procesamiento de los datos, se volcaron los mismos a Planos de cada una de las zonas relevadas de la Ciudad, señalando en los mismos—mediante un código de colores—intervalos de niveles alcanzados por el agua sobre aceras.

9. Supervisión de planos: La lectura de los mencionados intervalos de nivel permitió detectar en algunas calles incongruencias en los niveles registrad os, lo que llevó a efectuar un segundo relevamiento de datos en las mencionadas calles.

10. Validación Externa: Asimismo, una vez confeccionados los planos definitivos y aún habiendo pasado por la supervisión que se describió en los puntos 6 y 9, surgieron algunos interrogantes a partir de la observación de los resultados volcados. Por ejemplo, resultó

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llamativo encontrar que en una determinada cuadra los vecinos opinaban que tuvieron un nivel de agua sobre acera de 0.60 m y en la cuadra siguiente nos manifestaban que no había existido anegamiento. Esto implicó realizar una nueva recorrida de las zonas relevadas a fin de poder observar los distintos niveles que presentan las calles y que, en muchos casos, explicaban notables diferencias como la mencionada en el ejemplo. Es decir, se combinó recoger el dato a través de una encuesta con métodos de observación directa a fin de obtener una validación externa del dato.

11. Elaboración del Informe Final: Luego de haber realizado los diez pasos enunciados para cada zona afectada, se editaron los planos definitivos.

A) PLANO DE ANEGAMIENTOS POR PRECIPITACIONES DEL 24 DE ENERO DE 2001, EN LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

Los resultados y la información

obtenida fueron volcados a un plano

denominado Plano de Anegamiento por Precipitaciones del 24 de enero de 2001.

El mismo comprende la situación de los siguientes barrios: Las Cañitas, Palermo Viejo, Villa Crespo, La Paternal, Villa del Parque, Villa Luro, Barrio River, Belgrano, Parque Chas, Saavedra, Villa Ortúzar, Villa Urquiza, Agronomía, Villa Pueyrredón y Villa Devoto; indicando en cada caso, el nivel alcanzado por el agua sobre el nivel del cordón de la vereda en dicha circunstancia, según los siguientes intervalos de nivel: 0.00m a 0.10m, 0.11m a 0.40m, 0.41m a 0.90m, 0.91m a 1.60m y 1.61 y más.

Seguidamente se contabilizó la cantidad de cuadras anegadas (según fueran críticas de mayor o menor anegamiento) por zona y en función de la fracción afectada por la inundación.

Como resultado de ello, se confeccionó el siguiente cuadro, el cual presenta en un orden decreciente las zonas afectadas, considerando la cantidad de Cuadras Críticas de Mayor Anegamiento:

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CANTIDAD DE CUADRAS C RÍTICAS DE MEDIANO Y MAYOR ANEGAMIENTO – SEGÚN ZONAS AFECTADA

ZONAS AFECTADAS

CANTIDAD DE

CUADRAS CRÍTICAS DE MEDIANO

ANEGAMIENTO (de 0,11 m a 0,40 m sobre

nivel de cordón)

CANTIDAD DE

CUADRAS CRÍTICAS DE MAYOR ANEGAMIENTO

(de 0,40 m a 1,60 m y más sobre nivel de cordón)

TOTAL

VILLA CRESPO 93 135 228

VILLA URQUIZA/BELGRANO

98 113 211

PALERMO VIEJO 67 110 177 PATERNAL 125 96 221 BELGRANO 63 77 140

PARQUE CHAS 85 66 151 V.SARFIELD/V.STA.RITA/V

.GRAL.MITRE 98 54 152

SAAVEDRA 47 51 98 VILLA PUEYRREDON 70 31 101

DEVOTO 93 28 121 BARRIO RIVER 74 28 102

VILLA DEL PARQUE 45 18 63 VILLA URQUIZA 45 16 61

AGRONOMIA 117 16 133 VILLA ORTUZAR 67 10 77

VILLA PUEYRREDON/ VILLA URQUIZA

69 9 78

LAS CAÑITAS 34 7 41 VILLA LURO 13 2 15

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Teniendo en cuenta las cuadras críticas de mayor anegamiento se pueden formular las siguientes distinciones: a) las zonas más afectadas poseen entre 77 y 135 cuadras anegadas; b) zonas medianamente afectadas poseen entre 18 y 66 cuadras anegadas mientras que, c) proporcionalmente aparecen zonas “poco” afectadas que presentan entre 2 y 16 cuadras anegadas. El Plano de Anegamiento por Precipitaciones que ilustra el grado de afectación que sufrieron los sectores anteriormente mencionados, y del cual se desprende el cuadro anterior, resultó ser un insumo apreciable ante la necesidad de actualización y construcción de nueva infraestructura necesaria para la prevención y el control de inundaciones. La decisión de intervenir sobre el problema del agua, con rapidez relativa, bajo costo e impacto ambiental, aconsejó la construcción de un sistema de reservorios pluviales para la Ciudad de Buenos Aires, los cuales duplicarán la capacidad de absorción de la ciudad en sus zonas inundables. El objetivo de la construcción de los reservorios es descongestionar el tránsito de agua en los arroyos entubados mitigando las potenciales consecuencias que acarrearía una tormenta con las características ya mencionadas, esto es, una copiosa cantidad de lluvia en muy poco tiempo. B) IDENTIFICACIÓN DE INGRESO DE AGUA EN DOMICILIOS, SEGÚN NIVEL ALCANZAD O

El siguiente eje sobre el cual se

estructuró el presente diagnóstico referido a la tormenta ocurrida el 24 de enero de 2001, es la identificación de ingreso de agua en domicilios.

Asimismo se indagó en los domicilios inundados acerca del nivel alcanzado por el agua dentro de las casas o establecimientos. A tal fin se consideraron los siguientes intervalos de nivel:

• 0.01m a 0.40 m • 0.41m a 0.80 m • 0.81m a 1.20 m • 1.21m y más

Los datos relevados permitieron la confección de un segundo plano denominado Plano de Ingreso de Agua en Domicilios. (El primero se refiere a las zonas de influencia de las cuencas de los Arroyos Vega y Medrano, el segundo ilustra la situación de las zonas de influencia de la cuenca del arroyo Maldonado). C) ANÁLISIS DE LOS DATOS OBTENIDOS De manera complementaria, con los datos obtenidos se confeccionaron una serie de cuadros y gráficos estadísticos que permitieron un análisis detallado de la situación de los domicilios inundados.

La posibilidad de ingreso de agua en los domicilios puede suscitarse en principio, por diversas vías. En los casos en que el agua supera el nivel del cordón de la vereda puede ingresar directamente por el frente del domicilio, por desborde de pluviales o por desborde cloacal. Sin embargo, en las zonas donde el agua no supera el nivel del cordón de la vereda, el agua puede haber ingresado en los domicilios tanto por desborde cloacal, como por desborde de pluviales.

De este modo, considerando el universo analizado, se discriminaron dos categorías, a saber: la zona anegable: comprendió aquellas calles relevadas en las que el agua superó el nivel del cordón de la vereda; la zona periférica: comprendió aquellas calles relevadas en que el agua no superó el nivel del cordón de la vereda.

La agrupación en sectores, más allá de anegables y periféricos que se describen más arriba, se construyó sobre la base de la denominación formal de los barrios contemplando no sus límites reales, sino la fracción afectada por la inundación y sus aledaños. Asimismo, los sectores fueron conformados en función de la Cuenca del Arroyo de influencia en la zona. • Cuenca del arroyo Maldonado: Las

Cañitas/Palermo Viejo-Villa Crespo/ Paternal–Santa Rita–Villa Gral. Mitre–Velez Sarfield/Villa Luro/Villa del Parque.

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• Cuenca del arroyo Medrano: Villa Devoto (Medrano)/Villa Pueyrredón/Villa Urquiza (Medrano)/Saavedra.

• Cuenca del arroyo Vega: Barrio River-Belgrano/Villa Urquiza-Belgrano-Parque Chas/Villa Ortúzar/Villa Devoto(Vega)/Agronomía.

1. Identificación de ingreso de agua en

domicilios 1.1 Ingreso de agua al interior de los

domicilios – Zonas anegables a) Comparación entre zonas anegables y periféricas por Cuenca.

De la lectura de los datos obtenidos se desprende que la proporción de domicilios en los que ingresó agua en la zona periférica es notablemente menor que en las zonas en las que el agua superó el nivel del cordón de la vereda (anegables).

En las zonas periféricas de las tres cuencas, el agua ingresó sólo en menos del 5% de los domicilios relevados. b) Zonas anegables

La comparación entre las tres Cuencas en la zona denominada anegable evidencia que se trata de una situación homogénea aunque sustantiva dado que en cada una de ellas, los casos en los que ingresó agua al interior de los domicilios, supera el 40% de la muestra. 1.2 Nivel de agua al interior de los domicilios – Zonas anegables

Este análisis corresponde sólo a

domicilios con ingreso de agua en las zonas denominadas Anegables, lo cual indica que se trata de viviendas o establecimientos que sufrieron inundación tanto al interior como en la parte externa de sus domicilios.

Si bien—en las tres cuencas—entre el 75% y el 85% de los domicilios encuestados se ubica en la categoría más baja (de 0.01m a 0.40m de agua) los sectores que comprenden la Cuenca del Arroyo Vega aparecen como los más afectados.

El 11% de los encuestados manifestó haber sufrido inundaciones al interior de sus casas o establecimientos con una altura de

agua superior a 80 cm. Asimismo en dicha cuenca (Vega) el 14% de las personas encuestadas manifestó haber tenido un ingreso de agua al interior de sus domicilios de una altura que va de 40 a 80 cm.

Con el mismo nivel de inundación dentro de domicilios (de 40 a 80 cm.) se manifestó el 13% de las personas encuestadas en la cuenca del Maldonado, y un 10% en la cuenca del Medrano.

En lo que a la cuenca del Arroyo Medrano respecta, el mayor porcentaje de ingreso de agua en domicilios se observa en el barrio de Villa Pueyrredón (46%) y si bien el menor aparece en el barrio de Saavedra (35%), es de destacar que esta proporción se repite en todos los sectores en forma sustantiva dado que alcanza en cada uno de ellos aproximadamente el 40% de los casos. En cuanto a los niveles de agua al interior de los domicilios, en el 92% de las unidades afectadas de Saavedra el agua alcanzó un nivel que va desde 0.01m a 0.40m. Lo mismo ocurrió en el 78 % de las unidades de Villa Pueyrredón.

En el 15% de las unidades inundadas de Villa Pueyrredón el agua alcanzó entre 0.41m y 0.80m, lo mismo ocurrió en un 6% de las unidades de Saavedra.

En el 7% de las unidades damnificadas de Villa Pueyrredón el agua llegó a un nivel situado entre 0.81m y 1.20m, la misma situación se percibe en el 2% de las unidades de Villa Pueyrredón y Saavedra.

En la categoría 1.21m y más, sólo se registran casos en Villa Urquiza y Villa Devoto, donde el 3% y el 1% de los domicilios respectivamente aparecen afectados. En lo que a la cuenca del Arroyo Maldonado respecta, el mayor porcentaje de ingreso de agua en domicilios se observa en Villa Crespo/Palermo Viejo (54%) y el menor, aunque sustantivo, en Villa Luro (12%).

En cuanto a los niveles de agua al interior de los domicilios afectados, en el 100% de las unidades de Villa Luro el agua alcanzó un nivel que va desde 0.01m a 0.40m. Lo mismo ocurrió en el 81 % de las unidades de Villa Crespo/Palermo Viejo.

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Asimismo, en el 14% de las unidades de este sector el agua alcanzó entre 0.41m y 0.80m, lo mismo ocurrió en un 6% de las unidades de Villa del Parque.

En el 4% de las unidades damnificadas de Villa Crespo/Palermo Viejo el agua llegó a un nivel situado entre 0.81m y 1.20m, la misma situación se percibe en el 2% de las unidades de Paternal/Sta. Rita/V.Gral. Mitre/Vélez Sarfield. Mientras que ninguna unidad se registró en tal situación en los barrios de Villa Luro y Las Cañitas.

Significativamente, el 1% de los domicilios de Villa Crespo/Palermo Viejo ostentaron niveles de agua en su interior mayores a 1.21m.

En lo que a la cuenca del Arroyo Vega respecta, el mayor porcentaje de ingreso de agua en domicilios se observa en Belgrano/Villa Urquiza/Parque Chas (49%) y el menor, aunque sustantivo, en Villa Devoto (26%). En cuanto a los niveles de agua al interior de los domicilios inundados, en el 94% de las unidades de Villa Ortúzar el agua alcanzó un nivel que va desde 0.01m a 0.40m. Lo mismo ocurrió en el 67% de las unidades de Belgrano/Villa Urquiza/Parque Chas.

En el 28% de las unidades afectadas de Belgrano/Villa Urquiza/Parque Chas el agua alcanzó entre 0.41m y 0.80m, lo mismo ocurrió en un 5% de las unidades de Villa Ortúzar.

En el 10% de las unidades damnificadas de Belgrano/Barrio River el agua llegó a un nivel situado entre 0.81m y 1.20m, la misma situación se percibe en el 1% de las unidades de Villa Devoto y Villa Ortúzar.

El 5% de los domicilios afectados de Belgrano/Villa Urquiza/Parque Chas y Belgrano/Barrio River, respectivamente, ostentaron niveles de agua en su interior mayores a 1.21m. D) IDENTIFICACIÓN DE DESBORDE DE CLOACA

Finalmente, el siguiente eje sobre el

cual se estructuró el presente diagnóstico

referido a la tormenta ocurrida el 24 de enero de 2001, es la identificación de desborde cloacal en domicilios. a) Comparación entre zonas anegables y periféricas por cuenca.

En la comparación entre las zonas anegables y periféricas se desprende que es poco significativo el desborde de cloacas al interior de los domicilios relevados en las zonas periféricas (el agua no supera el nivel del cordón) de las tres cuencas. El porcentaje más alto en dichas zonas con desborde de cloacas se ubica en el arroyo Medrano (5%).

b) Zonas anegables

Si bien respecto del desborde cloacal en la zona denominada anegable se desprende que, relativamente, el sector correspondiente al Arroyo Vega es el más afectado (15% de los encuestados manifestó haber tenido desborde de inodoros en sus domicilios), es importante señalar que existe sustantiva homogeneidad en la cantidad de domicilios afectado por esta circunstancia. El porcentaje de domicilios con desborde cloacal se ubicó entre el 10 y el 15%.

Sobre la cuenca del Arroyo Maldonado, el barrio más afectado es Villa Crespo/Palermo Viejo, en el cual el 19% de los domicilios relevados presentan desborde de cloacas. El menos afectado es Villa Luro, donde el 3% de las unidades registró desbordes.

Sobre la cuenca del Arroyo Medrano, el barrio más afectado es Villa Pueyrredón, en el cual el 14% de los domicilios relevados presentan desborde de cloacas. El menos afectado es Saavedra, en el cual el 7% de las unidades registró desbordes.

Considerando la cuenca del Arroyo Vega, el barrio más afectado es Agronomía, en el cual el 42% de los domicilios relevados presentan desborde de cloacas. El menos afectado es Villa Ortúzar, en el cual el 7% de las unidades registró desbordes. A modo de conclusión

Independientemente de las relaciones de proporción hasta aquí analizadas, es interesante revisar un

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fenómeno de la magnitud explicitada, en sus términos absolutos.

LA MAGNITUD DEL ANEGAMIENTO

Del relevamiento realizado en

febrero y mayo de 2001, surge que: ü 1303 cuadras se vieron afectadas con

niveles de agua sobre el cordón de la vereda de 0.11m a 0.40m.

ü 867 cuadras se vieron afectadas con niveles de agua sobre el cordón de la vereda de 0.40m a 1.60m y más.

Si tenemos en cuenta que la media de unidades parcelarias por cuadra que surge del mismo relevamiento es 18 unidades parcelarias por cuadra, se desprende que: ü 23.454 unidades parcelarias encontraron

en su exterior de 0.11m a 0.40m. ü 15.606 unidades parcelarias encontraron

en su exterior de 0.40m a 1.60m y más. DOMICILIOS INUNDADOS

ü Se encuestaron 19.000 domicilios,

representando el 20% del universo total: ü 4801 sufrieron ingreso de agua en su

interior: ü 1690 en la zona de influencia de la

Cuenca del Arroyo Maldonado ü 1672 en la zona de influencia de la

Cuenca del Arroyo del Vega ü 1439 en la zona de influencia de la

Cuenca del Arroyo del Arroyo Medrano

NIVEL DE AGUA AL INTERIOR DE LOS DOMICILIOS

Asimismo, respecto de los niveles

alcanzados por el agua al interior de los domicilios, se registró que: ü 3939 domicilios tuvieron en su interior

un nivel de agua que va de 0.01m a 0.40m. de las cuales: - 1426 pertenecen a la zona de

influencia de la Cuenca del arroyo Maldonado

- 1251 pertenecen a la zona de influencia de la Cuenca del Arroyo Medrano

- 1262 pertenecen a la zona de influencia de la Cuenca del arroyo Vega

ü 582 domicilios encontraron de 0.41m a 0.80m de agua en su interior, de las cuales: - 217 pertenecen a la zona de

influencia del Arroyo Maldonado - 136 pertenecen a la zona de

influencia del Arroyo Medrano - 229 pertenecen a la zona de

influencia del Arroyo Vega ü 200 domicilios se ubican en el intervalo

de agua que va de 0.81m a 1.20m. de las cuales: - 45 pertenecen a la zona de

influencia del Arroyo Maldonado - 45 pertenecen a la zona de

influencia del Arroyo Medrano - 110 pertenecen a la zona de

influencia del Arroyo Vega ü 88 domicilios encontraron en su interior

1.21m y más de agua. - 5 pertenecen a la zona de influencia

del Arroyo Maldonado - 15 pertenecen a la zona de

influencia del Arroyo Medrano - 68 pertenecen a la zona de

influencia del Arroyo Vega.

DESBORDE DE CLOACAS De la muestra relevada se desprendió

que: ü 1613 domicilios presentaron desborde de

cloacas: - 545 en la zona de influencia de la

Cuenca del Arroyo Maldonado - 448 en la zona de influencia de la

Cuenca del Arroyo Medrano - 620 en la zona de influencia de la

Cuenca del Arroyo del Vega Estas cifras, que representan casos

particulares, se suman al análisis precedente apoyando tanto el diagnóstico formulado, como la decisión de intervenir dinámicamente en esta problemática.

La resolución de operar sobre el problema del agua en la Ciudad de Buenos Aires, con rapidez relativa, bajo costo e

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impacto ambiental, aconsejó la construcción de un sistema de Reservorios Pluviales, los cuales duplicarán la capacidad de absorción en sus zonas inundables.

De este modo, el objetivo de dicha obra es descongestionar el tránsito de agua en los arroyos entubados mitigando las potenciales consecuencias que acarrearía una tormenta con las características mencionadas, agilizando la gestión, reduciendo los costos adicionales que genera una inundación en la Ciudad y especialmente, reduciendo los daños que sufren los vecinos que habitan las zonas críticas.

Es importante aclarar el criterio de obra complementaria: hasta la tormenta del 24 de enero la discusión técnica de cómo controlar este tipo de fenómenos se dividía entre los que planteaban conducir el agua, por lo tanto construir conductos más grandes, y los que sostenían la necesidad de acumular agua en los puntos más bajos, es decir, construcción de reservorios.

La catástrofe del 24 de enero demuestra con patético realismo que el

camino a emprender para el manejo de situaciones como esta es combinado. Conductos para el transporte de un determinado registro y reservorios ubicados estratégicamente para evitar que los desbordes derramen sobre la superficie. No es posible manejar y controlar tormentas tropicalizadas si no se tiene en claro el concepto combinado conducción-reserva, en cuanto a la complementariedad de conductos y reservorios.

Para ofrecer más claridad a conceptos muy complejos se puede decir que construyendo conductos más grandes no nos garantiza el manejo y control de tormentas celdificadas, es decir de áreas pequeñas, de una gran carga de agua y en corto tiempo de descarga.

Los reservorios son como recipientes que le da al sistema hidráulico puntos más bajos en donde naturalmente la ciudad acumula agua.

La construcción de conductos y reservorios—ambos son importantes.

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FICHA TÉCNICA

Tipo de estudio: Cuantitativo. Encuesta por muestreo Tipo de abordaje: Encuesta por timbreo domiciliario Instrumento de recolección:

El cuestionario que se administró incluyó seis preguntas. Los contenidos que formaron parte del instrumento de relevamiento fueron organizados en

función de las siguientes dimensiones sustantivas: • Identificación de la altura del nivel del agua a nivel del cordón de la vereda • Identificación de la altura del nivel del agua dentro de los domicilios • Identificación del desborde de cloacas dentro de los domicilios

Tamaño de la muestra: 19.000 casos Universo: Domicilios de las zonas seleccionadas. (veredas pares e

impares). Unidad de recolección: Vecinos de la Ciudad de Buenos Aires.

Ambos sexos, entre 18 a 70 años, sin distinción de nivel socioeconómico.

Diseño muestral:

No probabilístico, representativo de un 20% del universo seleccionado. Se tomaron de cuatro a seis casos por cuadra de cada una de las diferentes zonas afectadas por

la inundación: dos a tres casos por acera con domicilios de numeración par e impar. Se encuestó intencionalmente a domicilios distribuidos en forma homogénea a lo largo de la acera. EQUIPO DE INVESTIGACIÓN Dirección General: Ing. Abel Fatala Dirección Operativa: Lic. Martín Cáneva Asesoramiento General: Ing. Oscar Bravo Supervisión de Planos: Arq. Laura Schächter Elaboración de planos: Arq. Mariel Messina Carla Palleroni

Pablo Colangelo Martín Eltaham Hernán Martínez

Procesamiento y supervisión de datos: Luciana Leveau María Laura Otero Daniela Tregierman Adriana Requejo

Lectura de cuadros: Daniela Tregierman Guadalupe Del Valle Valeria Espósito Gabriela Stockli Ana Braunstein

Edición de Gráficos: Lic. Romina Libralato Supervisores de campo: Lic. Romina Libralato

Gabriela Stockli Guadalupe Del Valle

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Encuestadores: Natalia Kisman Giselle Kosto Adriano Torales Daniela Torrillo Valeria Espósito Alejandro Laborde Mariana Parenti Paula Pardo Sergio Faskowicz Célica Escobar Marina García Sebastián Dzisivsz Matilde Silva Daniel Zarlenga Andrés Mercado Tatiana Zattara Jorge Crocinelli Conrado Saller Ana Laura Brauntein Javier Cuevas Pablo Rocha María Lorena Suárez Patricio Roclaw Carlos Tavelli

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Los aspectos económicos de las inundaciones Las inundaciones son hechos catastróficos que periódicamente ocurren en la Ciudad de Buenos Aires. Existe abundante bibliografía sobre estos temas, lo que revela el interés que ha tenido la sociedad por su estudio. LAS INUNDACIONES, LAS CATÁSTROFES Y LA RELACIÓN SOCIEDAD NATURALEZA El concepto de catástrofe es frecuentemente utilizado en el sentido de un hecho de gran trascendencia, pernicioso e inesperado, que afecta a la sociedad. Las inundaciones, en tal sentido, aparecen como catástrofes imprevistas que afectan a personas y bienes. Sin embargo, su grado de predicción es un elemento susceptible de discusión. En general su ocurrencia no es predecible con exactitud temporal, pero puede anticiparse la existencia de un nivel de conflicto. Implica una desarticulación sociedad-naturaleza, cuando una estructura económica y social transforma la naturaleza para elevar la calidad de vida. En ese proceso de transformación se genera el proceso de producción de bienes y de hábitat. Se cambian las propiedades del ecosistema, generando un tecnosistema e intentando lograr cierto hábitat más favorable para la vida y la producción, pero generando a la vez ciertos efectos indirectos negativos sobre el ecosistema o sobre la cuenca hidrográfica, cuya aparición más o menos regular se convierte en catastrófica. En algunos casos esta catástrofe actúa como un proceso de degradación de aludes o generación de aludes; en otros casos como inundación.

En la producción del hábitat ocurre el mismo proceso que en la producción de bienes. Se da al mismo tiempo un proceso de producción-

degradación y uso-desaprovechamiento. Junto con la producción se genera la degradación de todos los elementos intervinientes en el proceso, que en general no se computan: degradación de la materia prima, de los insumos, de las maquinarias, de la fuerza de trabajo, de las condiciones naturales para la producción, de la propia energía que pasa de energía útil a energía disipada, etc. Una parte de esta degradación puede ser absorbida por los elementos intervinientes y su ambiente. Otra parte rebasa la capacidad de carga de esos elementos y genera cambios de sistemas. Lo destacable es que el conjunto de estos elementos afecta la calidad de vida de la población. Si estos cambios son paulatinos se constituyen en parte de los procesos de transformación de un ambiente cada vez más degradado. Si son abruptos se constituyen en catástrofes, ya que la vulnerabilidad es alta al no poder adaptarse a los cambios.

Las distintas ciencias dan diferente acepción a los mismos términos. Desde el punto de vista matemático el concepto catástrofe supone un cambio abrupto en las tendencias, pero en la medida en que conozcamos todas las variables, es todavía casuístico; lo que es catastrófico es la orientación que seguirá el sistema. Los sistemas naturales están comprendidos en los sistemas llamados auto-organizativos. Estos tienen una evolución temporo-espacial que los caracteriza.

Son sistemas que poseen “memoria” larga. Esto significa que las grandes variaciones no son independientes de las pequeñas y que existe una relación característica entre ellas y la frecuencia en la que se presentan. En el caso del río significa que las grandes variaciones de caudal, que provocan lo que conocemos como inundaciones, no son independientes de las

HÉCTOR SEJENOVICH Y GUILLERMO GALLO MENDOZA

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medianas y pequeñas, ni tampoco lo son las frecuencias en las que se producen. Los registros del Nilo avalan esta aseveración1. Por ello también el área donde deben tratarse las inundaciones de la ciudad de Buenos Aires es muy superior al área de la ciudad.

En el caso de las inundaciones, el agua está ocupando, en realidad, un área que le corresponde por los pulsos previsibles si ampliamos el horizonte de predecibilidad de las estimaciones. En tal sentido, la afectación económica y social que genera una inundación no constituye un elemento catastrófico, no es de absoluta impredecibilidad sino que puede ser previsto con cierto nivel de aleatoriedad en cuanto al momento exacto de su ocurrencia así como la afectación que genera. Teniendo en cuenta el horizonte temporal con que se instala la infraestructura, no cabe duda que en ese período puede preverse un proceso recurrente de inundaciones. El análisis de la historia nos puede mostrar cierto grado de vulnerabilidad que incluso puede valorizarse como más adelante se muestra.

En muchas áreas de nuestro planeta existen zonas de alta vulnerabilidad, pero se establecen tecnologías, procedimientos y procesos para minimizar sus efectos perniciosos y alertar a la población. La infraestructura emplazada en Buenos Aires no tuvo en cuenta los aspectos contradictorios de producción-degradación, utilizando la zona costera con total amplitud sin considerar las características predecibles y fluctuantes del comportamiento del río. De la misma forma, la infraestructura que acelera el escurrimiento tampoco consideró la necesidad de incrementar su capacidad.

Dentro del ámbito conceptual unidad/ diversidad, producción/degradación con que estamos analizando a las inundaciones, también debe considerarse la relación temporal. El aspecto degradatorio aparece desplazado en el tiempo. La ocupación de la llanura de inundación para una amplia infraestructura, que en algunos casos utiliza los beneficios de residir cerca del río, no consideró la ocupación temporal y fluctuante que el mismo tiene de esa área. De igual forma, la infraestructura que se estableció para el escurrimiento tampoco tuvo en cuenta las variaciones del río.

Esa ocupación se vuelve catastrófica y aparecen los aspectos de la degradación, pero

esto ocurre cuando la infraestructura general emplazada ha generado suficientes intereses económicos y sociales, de modo que no puede pensarse seriamente en cambiar de sitio, sino más bien en “dominar” al río. Como podemos comprobar, el río “no ha resultado lo suficientemente inteligente” para cambiar su comportamiento y aceptar la acción invasora del hombre, que reduce o elimina su llanura de inundación.

Al mismo tiempo, las tendencias de los procesos económicos hacia la máxima reducción de costos utilizan la naturaleza pero no pagan sus costos de sustentabilidad. El uso adecuado de la cuenca implica algunas tareas que el mercado no asume.

En la producción de agua para múltiples usos se consideran todos los costos de los acueductos y su distribución, pero no se incluye el costo del manejo de la cuenca para lograr el flujo permanente del agua de una adecuada calidad. Existen entonces elementos valorizados y otros no valorizados en el mercado.

Los conceptos que hemos esbozado nos muestran que para lograr un manejo de la ciudad que pueda considerar el manejo integral de la cuenca, y con ello orientar los procesos de ocupación del espacio según las potencialidades y las restricciones, se requiere de un proceso diferente de valorización de los recursos naturales. Ello nos remite al estudio de las cuentas patrimoniales de recursos naturales de la ciudad y su entorno. Bajo el supuesto de un desarrollo sustentable, se podría maximizar la producción minimizando la degradación. En este caso, podríamos utilizar la llanura de inundación de otra forma, con otras tecnologías y posiblemente para otros usos. Se podría lograr una producción adecuada y minimizar o eliminar los inconvenientes del período de inundación. La inundación perdería su carácter catastrófico. Sería incluso un problema ambiental solucionado. Lo mismo ocurre con el aspecto uso-desaprovechamiento. Cuando utilizamos un elemento natural sólo empleamos aquellas especies o aspectos que ganen ventaja comparativa a nivel nacional o mundial, quedando desa-provechadas muchas otras alternativas productivas o de uso sustentable que podrían mejorar la calidad de vida.

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MINIMIZACIÓN DE COSTOS VS. USO INTEGRAL DE LA CUENCA

La ocupación de la llanura de inundación sólo privilegió el espacio pero no consideró todos los elementos que posee como parte del ecosistema que integra. Podrían haber surgido múltiples soluciones alternativas al emplazamiento de grandes edificaciones e infraestructura. El uso múltiple de la costa habría generado sus bases para un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la población en una ciudad que en general, en el término de tres décadas, perdió sus playas y su zona costera.

El proceso de ocupación del espacio se realizó a instancias de las tendencias prevalecientes de máxima ganancia, reduciendo los costos y sin considerar un adecuado manejo de la cuenca. En general, los sectores productivos utilizan los recursos naturales y el hábitat, pero no tienen en cuenta los costos que garantizarían la reproducción de la naturaleza y del hábitat. De esta forma, la agricultura va dejando los suelos más pobres, los bosques no se restituyen, la erosión va perdiendo los suelos, y los ríos y sus cauces se utilizan para la producción, pero no realizan tareas de manejo de cuencas hidrográficas.

Los costos productivos no incluyen las tareas para evitar la degradación. En los últimos años se ha comenzado en algunas ramas industriales un proceso diferente que aún no se generaliza, al considerar más intensamente una mayor eficiencia energética, la reutilización de residuos y un mejor manejo ambiental de sus establecimientos. LAS INUNDACIONES Y LOS COSTOS DEL USO INTEGRAL

En el caso de la producción del hábitat en

zona de inundación no se han considerado las restricciones que debieron haberse tenido en cuenta. A pesar de los estudios que se van realizando a efectos de mejorar la situación de algunos ríos, no se ha logrado revertir los procesos. En realidad, los problemas no derivan solamente de la llanura de inundación sino de toda la cuenca que ocupa la ciudad. El agua está contenida en un delicado balance hídrico que debe considerarse dentro de las necesidades de su

uso múltiple. Los caminos por los cuales se desliza el agua, pasando de nubes y humedad hasta lluvia, agua superficial, agua subterránea, agua absorbida por las plantas y bebida por los animales y las personas, son tajantemente interrumpidas por el asfalto, los edificios, los ductos y toda la infraestructura. Estas grandes interrupciones tienen una repercusión negativa. No habiendo utilizado sus aspectos positivos y no integrando a los ríos al hábitat de las personas, debió encontrarse una ubicación lo menos conflictiva posible. Una parte importante de los ríos, aquellos que pasan por la mayor densidad poblacional, fueron entubados2. Pero el caudal programado creció cuando la superficie que debería retener el agua se artificializó, se incrementó la escorrentía y la ocupación de la planicie de inundación produjo catástrofes.

Ante esta situación, al tratar los aspectos económicos de las inundaciones se enfatizan esencialmente los daños. No cabe duda de la importancia del esfuerzo realizado, en especial en los organismos internacionales, para mejorar el cálculo e integrar diferentes variables como lo analizaremos en el capítulo respectivo.

Con intención de mejorar no sólo el cálculo, sino también el papel de la economía dentro de la problemática ambiental y de prevención de inundaciones, debemos analizar este proceso en el ámbito del manejo integral de los recursos naturales y el hábitat. Para ello se requiere una visión integral de la cuenca, la determinación de los costos del manejo de la misma y la detección de las potencialidades y las restricciones que posee el territorio de la cuenca. De tal manera pueden ir planteándose procesos de relocalización de algunas actividades así como de promoción de otras.

Para ello, se requiere estimar los costos de manejo de elementos naturales, artificiales, infraestructurales destinados a producir bienes y servicios que posibilitarán mejorar el hábitat para la vida y para la producción en las áreas de la cuenca, o en las áreas más directamente relacionadas con las llanuras de inundación. Es decir, en la medida en que no podemos realizar cambios profundos de nuestro hábitat, podemos estimar solo las medidas infraestructurales que debemos adoptar para evitar que las inundaciones afecten la vida humana.

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LAS ARTICULACIONES DE LAS CIENCIAS PARA COMPRENDER LOS SISTEMAS COMPLEJOS

En gran parte de la bibliografía referente a

inundaciones se analiza el tema como un evento natural. Por su parte, cuando las ciencias sociales incorporan el fenómeno a su tratamiento, lo consideran una categoría social. Ninguno de los dos conceptos alcanza para interpretar la rica complejidad del tema. Se trata en realidad de una articulación entre la sociedad y la naturaleza, en forma similar al concepto de recursos naturales o problemática ambiental. Pero en la medida en que toda la naturaleza está mediada socialmente y que todas las relaciones sociales operan dentro de una estructura natural con la que interactúan, lo importante es conocer estas mediaciones. Una vez develadas, comprenderemos que la tajante separación entre las ciencias sociales y naturales ha operado como limitante al conocimiento cada vez más integrado que propone lo ambiental. No se trata de disolver los avances de cada ciencia, sino de reconocer la necesidad de interactuar en cada momento, en un campo interdisciplinario donde los conceptos estrechen intensamente sus relaciones, generando posiblemente un campo nuevo de conocimiento donde los dueños originales de la rama del saber que los produjo deban aprender a compartir con extraños (dueños de otras ramas) a sus hijos conceptuales. Dentro de estas bases debe replantearse una nueva visión de la economía, y de la economía en relación con las inundaciones.

Recordemos que hemos definido a la problemática ambiental como la desarticulación sociedad-naturaleza, que impide a una estructura económica y social que transforma la naturaleza lograr el objetivo de elevar la calidad de vida. Una primera desarticulación aparece cuando los sectores productivos utilizan una exigua porción de la naturaleza y el hábitat, bajo criterios de altos rendimientos en el corto plazo. Una segunda desarticulación se manifiesta cuando una parte importante de la población no logra satisfacer sus necesidades esenciales. La utilización del agua para diluir efluentes, más allá de su capacidad de carga, deteriora o impide el desarrollo de otros usos del agua. La utilización del espacio territorial sin considerar los efectos que se generan por las relaciones sistémicas de la cuenca es otro de los principios de desarticulación y como tal un problema ambiental.

El concepto de inundaciones supone una inmensa interrelación sociedad-naturaleza. Se trata del comportamiento temporal de un río. Este aspecto de temporalidad agudiza su importancia, cuando el lapso se contrapone con la duración de otros lapsos en el acontecer de las relaciones sociales. Aquí llegamos específicamente al campo de la economía, o de los “aspectos económicos” de la inundación, que constituye el centro de nuestro trabajo. La tendencia prevaleciente de nuestra reproducción económica no apunta sólo a una máxima ganancia, expresada en el crecimiento del monto de ganancia, o en una rápida rotación del capital, lo que naturalmente le permitiría esta máxima ganancia aunque los montos de cada giro fueran menores. La producción sigue estos ritmos y naturalmente la ocupación del espacio se ve altamente influida por ellos.

El horizonte de planificación de las inversiones es de corto plazo y ello influye en los horizontes de producción de conocimiento tecnológicos y de planificación. Para tener una perspectiva, analicemos la diferencia entre los plazos implícitos con que organizaban sus tareas las antiguas sociedades y las actuales. Las inundaciones del Nilo, por ejemplo, no eran vividas como hechos graves, sino que la sociedad estaba organizada para esperar su aparición, conociendo sus aspectos positivos. La aparición de las inundaciones como hecho catastrófico tiene que ver sin duda con el inmenso ímpetu del desarrollo de las fuerzas productivas que, como se sabe, tiene una parte productiva pero al mismo tiempo destructiva. Lester Brown nos muestra que lo producido en las décadas del 50 al 90 fue similar a lo que produjo la humanidad desde sus inicios hasta 1950.

El saber ambiental utiliza los avances que han realizado las diferentes ciencias. Por ello, cuando nos referimos a la sociedad utilizarnos la categoría de estructura económica y social; cuando nos referimos a la naturaleza empleamos categorías de ecosistema, agro ecosistema y tecnosistema3. Como categorías, para este trabajo también utilizaremos el concepto de ecozona y cuenca hidrográfica (estas últimas categorías también interrelacionadas), y cuando nos referimos al proceso de transformación (con énfasis en lo económico) analizamos el proceso de producción, distribución, cambio y consumo, como un proceso unitario 4. Finalmente, cuando nos referimos a la población utilizamos los

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avances realizados por la sociología y la psicología social sobre calidad de vida y la relación sujeto-objeto-necesidad.

Cuando utilizamos el concepto de recurso natural5 nos referimos a todas las determinaciones que confluyen—ecológicas, económicas, tecno-lógicas y sociales—para que un elemento natural que posee cualidades para satisfacer necesidades humanas, en forma directa o indirecta, se convierta en recurso natural.

El concepto de recurso natural, al igual que el de inundaciones, constituye una cons-trucción que expresa una articulación sociedad-naturaleza. Pero no se trata sólo de una relación que se establece en algunos “momentos generadores”, sino que en cada momento de su tratamiento tiene una implicancia natural-social. El proceso de transformación puede ser visto como un conjunto orgánico de estos momentos constitutivos. En definitiva, se trata de las interacciones que operan cuando las personas, integradas en sociedades, utilizan la naturaleza para satisfacer sus necesidades, empleando un instrumental y una plataforma física y simbólica, en un momento, lugar y con relaciones sociales determinadas6. El único hecho productivo opera, al mismo tiempo, un proceso de construcción (o producción)/destrucción (degradación)/aprove- chamiento/desaprovechamiento, y uso integral/ dilapidación. A continuación trataremos la forma en que el proceso de transformación tiene que considerarse desde el punto de vista de los aspectos económicos de la inundación.

CONSIDERACIÓN CONJUNT A DEL PROCESO PRODUCCIÓN/DESTRUCCIÓN

Todo acto de producción supone, en otro sentido, un acto de destrucción en cierta proporción. La intensidad de este proceso superará o no la capacidad homeostática de los sistemas. Así: En la utilización del espacio y del agua coma materias primas, o como condición natural de producción.

Utilizar la capacidad de autodepuración

de un río o curso de agua para emitir efluentes líquidos, supone contaminar el curso en cierta proporción y destruir en parte el hábitat de la fauna íctica y la flora acuática, afectando la trama trófica. El nivel de los contaminantes, en relación

con la capacidad de autodepuración, nos permitirá considerar si se llega o no a una degradación del ecosistema. Lo mismo sucede en la extracción de la pesca, según la técnica que se utilice, o de la navegación, según su intensidad. Esta destrucción puede ser absorbida por la capacidad homeostática del sistema natural o, por su intensidad, provocar el cambio en el sistema. Cuando es absorbida puede ser llamada producción sustentable. En la producción del hábitat y de construcción de la infraestructura de todo tipo (habitacional, industrial, urbana y de servicios)

En forma directa o indirecta la

artificialización del hábitat y la infraestructura, en función de las necesidades humanas, tanto de hábitat para la vida como para la producción, implica un típico proceso de destrucción- construcción. También, en este caso, la reestructuración del ecosistema puede considerar las relaciones ambientales existentes e integrarse con un grado de perturbación menor o, como en la mayor parte de los casos, no tener en cuenta estas relaciones y generar impactos sustanciales.

El emplazamiento de la infraestructura frecuentemente no tiene en cuenta el área de inundación, en algunos casos por falta de estudios y en la mayoría de los casos, por simple maximización de corto plazo, teniendo en cuenta que en la mayor parte del tiempo los terrenos ocupados se encuentran disponibles debido justamente a las crecientes recurrentes. La ocupación de estos terrenos “ganados” al río lleva luego a repercusiones negativas que se estudian en el caso de las inundaciones. Sin embargo, existen en diferentes continentes muchos ejemplos de artificialización adecuada de los cursos de ríos en ciudades. En esos casos las inundaciones son pulsos esperados del río. También abundan las experiencias de procesos de destrucción, construcción de ríos como en el caso del Támesis y del Rhur donde volvió la población acuática. En la producción industrial

La etapa industrial del proceso de transformación utiliza la capacidad de sustentación del suelo, la capacidad de dilución del aire, el agua, y la ubicación dentro de un espacio en relación con sus insumos y mercados. Esta utilización puede también permitir el funcionamiento de los

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mecanismos homeostáticos o rebasarlos produciendo contaminación.

Una acción ambiental debe considerar en forma conjunta el citado proceso, tratando de que lo productivo se maximice y lo destructivo se minimice. Cuando así sucede, se está en presencia de una producción bajo criterio de sostenibilidad7. La no-consideración conjunta ha dado lugar a diversos perjuicios. En primer lugar, el error más generalizado y evidente consiste en asumir los criterios productivos sin analizar los aspectos de destrucción asociados a la producción. Las estadísticas ponen de manifiesto este error. El producto bruto suma todas las actividades de producción, sin descontar la destrucción que causan8. Pero es un error sistémico a la forma que adopta la reproducción económica. Los daños generados por las inundaciones van mostrando la parte de degradación provocada por la producción anterior, tanto en términos de establecimiento de una infraestructura como de otros asentamientos humanos.

En la producción agrícola el error es más evidente. En ella se considera la productividad de la tierra evaluada, en general, en toneladas de producto/hectárea sin contrastar este indicador con el de pérdida de suelo por erosión y/o con el del balance de nutrientes (extracción/reposición) y/o con el del agua utilizada, entre otros. En el caso de las inundaciones, efectos sobre la parte agrícola dependen del método de producción utilizado. En este sentido, la selección de métodos de producción debe ser compatible con la necesidad de la mínima labranza a fin de atenuar la erosión hídrica que produce la inundación. Esta erosión hídrica afecta no sólo a la calidad de suelo y por consiguiente a los rendimientos de los cultivos, sino que afecta principalmente a los cursos de agua y a la vida de la flora y la fauna acuática, tanto por la deposición del material sólido de arrastre como por la concentración de nutrientes en los cuerpos receptores de los efectos de la erosión hídrica (eutrofización).

Lo mismo sucede con el proceso que redunda en la contaminación de agua, suelo o aire, y con los que genera la destrucción del hábitat o de la infraestructura. Esta simplificación de considerar la producción sin la destrucción que

provoca y sin las inundaciones (u otras catástrofes) como parte de ellas, impide evaluar los cambios adecuados necesarios para reducir al máximo sus consecuencias, y establece las bases para que las externalidades negativas no se consideren en los proyectos. De hecho, afecta la correcta evaluación de los costos/beneficios, no sólo porque dentro de los costos no se considera la reproducción de la naturaleza, sino porque no se considera la posibilidad de establecer el beneficio del manejo integral de los recursos naturales. En cierta forma, la creación de seguros para prever al menos la ocurrencia de estas catástrofes va dando una solución al problema.

Lamentablemente, muchas veces se ha reaccionado y se reacciona cayendo en el otro extremo: considerar el proceso destructivo sin evaluar la producción. Esto ha caracterizado y caracteriza los planteamientos donde priva un criterio ambiental limitado. Para frustrar este proceso se han utilizado diferentes indicadores físicos, según los aspectos que se desea poner en evidencia; hectáreas/año de deforestación, toneladas/hectáreas/año de erosión, etc. Bajo este criterio fueron creadas varias administraciones ambientales que tratan aspectos destructivos, tales como la contaminación, la erosión, la destrucción de bosques y el hacinamiento, sin la necesaria interrelación con los sectores que dan origen a esas destrucciones. Como lamentara la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, los “efectos” (la destrucción) han sido considerados sin relación con las “causas” (la producción). Una acción ambiental debe considerar en forma sistémica ambos aspectos.

El proceso de inundaciones adolece también de esta tendencia. En algunos casos se analizan los procesos naturales y los niveles a que ha llegado el agua, remarcándose la forma en que ha afectado a la población y se espera la acción del Estado en función de lograr disminuir estos efectos sociales o de generar grandes obras de ingeniería que defiendan a “las poblaciones de las pretendidas agresiones de la naturaleza”. Sin embargo no se visualizan en la misma medida los complejos procesos económicos que han llevado al establecimiento de los asentamientos humanos en zonas de inundación o han privilegiado tecnologías que no contemplaban los eventos.

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APROVECHAMIENTO Y DESAPROVECHAMIENTO EN EL MANEJO DE LOS RECURSOS NATURALES Y EN EL PROCESO DE INUNDACIÓN

El proceso de transformación utiliza en forma selectiva algunos elementos de la naturaleza y desecha otros. En la relación de las personas con la naturaleza se ha desarrollado una capacidad selectiva que ha llevado a considerar como recursos naturales sólo algunos elementos. Pero las formas de aprovechamiento, siguiendo una racionalidad centrada en el máximo rendimiento en el corto plazo, y en la excesiva división nacional e internacional del trabajo, ha incidido en un gran desaprovechamiento de otras posibilidades. Los avances de la ecología van demostrando que existen grandes potencialidades en los recursos llamados “desapercibidos”, en general, y en las fuentes energéticas alternativas, en particular, que podrían ser utilizados integralmente en función de las necesidades de los pueblos. En realidad, el sistema económico sólo utiliza una ínfima proporción de la rica y heterogénea oferta ecosistémica9.

Es evidente que las inundaciones surgen de haber utilizado el lecho de la llanura de inundación para otros fines, respecto a los que deberían haber sido usados atendiendo al uso integral de los recursos naturales. Estos fines desplazan las otras oportunidades para el asentamiento humano o para la utilización integral del río o del agua. El uso integral del agua y el manejo integral de las cuencas hidrográficas es una vieja aspiración muy anterior al planteamiento mundial de las cuestiones ambientales. De hecho, gran parte de los postulados que se planteaban en el manejo integral y conservativo de las cuencas hidrográficas se insertaron luego en los postulados ambientales.

El proceso altamente selectivo que realizan las tendencias económicas del ecosistema surge de la aplicación de las teorías de las ventajas comparativas, donde las actividades económicas se concentraban en pocos productos. Esta tendencia hacia la especialización, frente a la heterogeneidad de los recursos naturales y las cuencas hidrográficas, transformó drásticamente los ecosistemas y llevó tanto al desaprovechamiento de grandes oportunidades naturales, que podrían haber sido utilizadas para que luego de un cierto proceso ganen también ventajas comparativas,

como a la degradación de recursos y de sistemas naturales.

Podemos mostrar la forma en que el uso de los ríos en nuestro país fue privilegiado en función, en primer lugar, del uso energético. Las diferentes presas que establecían entre sus objetivos el uso integral del agua, en los hechos privilegiaban el uso energético y no consideraban suficientemente el uso para transporte, bebida para la población, para riego etc. El proceso de artificialización de las áreas que correspondían a las llanuras de inundación de los ríos llevaba a reducir los usos de ellos y del agua y a una desordenada ocupación del espacio. La captación de una renta diferencial en función de la localización llevaba a la especulación en la comercialización de las tierras aledañas al río.

Las acciones y proyectos ambientales requieren, entonces, poner énfasis en la reducción del desaprovechamiento, pero uniendo esta consideración con la de los demás elementos que constituyen la dimensión ambiental y actuando en el proceso de valorización a efectos de que los lineamientos del ordenamiento ambiental del territorio orienten el proceso de localización.

Las cuentas nacionales no estiman la potencialidad de los ecosistemas, ni de sus recursos naturales, ni la de las cuencas hidrográficas, por lo que el desaprovechamiento no es estimado ni cuantificado. Se aplica al supuesto, implícito en todas las doctrinas económicas, de que la naturaleza es infinita y se reproduce sola. EL USO INTEGRAL Y LA DILAPIDACIÓN DEL RECURSO NATURAL PRODUCIDO Y DEL ESPACIO O TERRITORIO “CONSTRUIDO”

Una vez extraído el recurso natural, o generada la energía, el producto puede utilizarse integralmente o sólo en una cierta proporción. En la práctica se evidencia un uso muy restringido y una gran dilapidación, en los árboles, en los peces, en los frutos, en las cosechas y en la energía, así como un uso muy restringido de los desechos.

El río, como espacio construido, también revela grandes desaprovechamientos de los usos potenciales. Este desaprovechamiento no surge sólo al considerar todas las utilizaciones que fueran posibles en el uso de una zona agraria. La forma en que se artificializa el río en la ciudad

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tampoco considera muchos usos que pudiera poner en materia de recreación, paisaje, esparcimiento y otros aspectos.

EL RÍO, LA INUNDACIÓN Y LA CALIDAD DE VIDA

El objetivo de satisfacer las necesidades esenciales de la población o, en forma más integral, elevar la calidad de vida, está explicitado desde el inicio de las postulaciones ambientales. Pero la calidad de vida no puede definirse sin la activa participación de la población en la resolución de sus problemas ambientales. Es un concepto histórico y cambiante, integrado a la cultura y a las aspiraciones específicas de cada grupo social. Nuevamente, los sintéticos indicadores del desarrollo no incorporaron los efectos sobre la estructura social del mismo. Actualmente, los indicadores del desarrollo humano10 han iniciado una fructífera incursión en un camino que espera su profundización.

El manejo integral del río se inserta en la cultura popular. En el caso de Buenos Aires, la progresiva artificialización y desaparición del río va alejando todo el lugar positivo que ocupaba dentro del imaginario social. Debe recordarse que el río, en especial el río de la Plata, poseía costas que permitían el uso recreacional de toda la población. En especial, para la población de bajos ingresos, las playas constituían un espacio para las vacaciones y la recreación permanente. También en los ríos y arroyos de la cuenca de la ciudad de Buenos Aires se practicaban actividades recreacionales. Esto permitía, en parte, una mejor calidad de vida. En contraposición con esto, el concepto de inundación se relaciona con los temores de una pérdida; pérdida de días de empleo, de vivienda y mobiliario o inestabilidad en el asentamiento.

Actualmente, las tierras ganadas al río no son para uso popular sino para sectores de muy altos ingresos, no obstante tratarse de un capital social. ALTERNATIVAS PARA UNA CONCEPCIÓN ECOLÓGICA, ECONÓMICA Y SOCIAL DE LAS INUNDACIONES DINÁMICA SOCIAL

Como hemos analizado, la ocupación social del territorio está orientada por un

productivismo de corto plazo que, en el caso del río y de las zonas inundables, tiende a la degradación y al desaprovechamiento. Ello genera externalidades negativas hacia la naturaleza y hacia la calidad de vida y constituye una de las causas fundamentales de los problemas ambientales. Ante ellos, la población posee una determinada percepción que genera diferentes reacciones; así se organizan movimientos sociales y ambientales. A su vez, ante estos nuevos fenómenos se forman movimientos teóricos que tratan de interpretarlos. El Estado generalmente interviene estableciendo políticas de diferentes tipos pare incidir en el proceso. Dentro de las políticas ambientales, se destacan aquellas que a través de incentivos o restricciones tratan de que el proceso productivo internalice las externalidades, posibilitando una mejor adecuación de la estructura de precios en función del desarrollo sostenible. En el mismo sentido, debe operar la implementación del ordenamiento ambiental para que se oriente el proceso de ocupación del espacio. La generación y difusión de una conciencia ambiental es esencial. Para ello se requiere una labor en el campo de la educación formal y no formal, y de la participación de los diferentes sujetos sociales, para mostrar alternativas adecuadas dentro del desarrollo sustentable.

Con estas políticas se puede estar en condiciones de generar un proceso de transformación que maximice el uso integral y la producción y minimice la degradación, el desaprovechamiento y la dilapidación en función de elevar la calidad de vida de la población, lo cual constituye, en gran parte, el objeto dc estudio de la cuestión ambiental que se expresa tanto en los conceptos como en las metodologías de acción.

Para ello se requiere que la economía desarrolle una acción más comprometida que la que ha seguido hasta hoy. El cálculo de los daños y de los efectos económicos y sociales son de fundamental importancia. Estimando como daños no sólo los que se producen en forma directa, sino sus repercusiones sistémicas en toda la economía y la sociedad, podemos estimar la real repercusión de estas inundaciones y considerar los beneficios de evitarlas. Pero los cálculos necesarios deben complementarse con la valorización integral de los recursos naturales, brindando un marco más comprensivo, donde lo económico interactúe con lo ecológico y lo social para conformar un modelo de interacciones que posibilite una intervención

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conjunta en el manejo del metabolismo de la ciudad. La ciudad constituye una tecnoestructura que interactúa con el agroecosistema y ecosistema de los cuales es parte. La compresión de las interacciones puede producir un amplio espectro de acciones destinadas a manejar más adecua-damente los aspectos físicos, bióticos, infra-estructurales, económicos, sociales y políticos que interactúan en una ciudad.

Para ello la economía debe contribuir tanto a la construcción de las cuentas patri-moniales como a la elaboración de un análisis comprensivo de la forma en que interactúan esos aspectos. LAS CUENTAS PATRIMONI ALES

Todos los sectores económicos utilizan la naturaleza pero no consideran dentro de sus costos los destinados a la reproducción de la naturaleza. Ello fue coherente con la concepción tradicional de las escuelas económicas (ahora parcialmente cambiadas) donde se consideraba que la naturaleza era infinita y se reproducía sola.

Hoy comprobamos que no es así. La naturaleza tiene sus límites. A nivel mundial la capacidad de absorción de gases de efecto invernadero ha sido ampliamente superada, generándose las bases para un cambio climático. Los sectores económicos extraen recursos y hábitat, pero no desarrollan tareas de repro-ducción de estos recursos. El deterioro y el desaprovechamiento son graves. La reproducción de la naturaleza se ha convertido en una necesidad de constituir un nuevo sector económico. Su objetivo es producir la oferta ecosistémica para ser utilizada como materia prima sustentable para los sectores económicos.

Para ello se requiere realizar una serie de tareas a efectos de permitir la generación de la oferta ecosistémica:

• investigación de los recursos naturales, con el análisis de su dinámica;

• investigación de las relaciones eco-sistémicas de los recursos entre si;

• estudios de mercado para garantizar la utilización del producto;

• controles y participación de la población; • tareas de estímulo para la regeneración.

Los gastos de estas tareas y sus costos podrán constituir el sector preprimario destinado a

la generación de esa oferta ecosistémica, constituida por los siguientes elementos:

• El flujo anual de los recursos naturales renovables, compatible con su conser-vación tanto cuantitativa como cualitativa.

• La capacidad de carga del agua, suelo y aire para la absorción de los efluentes gaseosos, sólidos y líquidos.

• La utilización anual de los recursos no renovables en una proporción tal que puedan ser reemplazados por la implan-tación o introducción de recursos renovables.

• Las condiciones naturales para el empla-zamiento del hábitat para la población y las actividades productivas.

¿Cómo se calculan los costos de sustentabilidad para generar la oferta ecosistémica?. A través de los siguientes puntos: • Determinación de unidades que sean

razonablemente homogéneas (un bosque, un pastizal, un río, etc.) que funcionen como fábricas de la naturaleza. Estas fábricas están destinadas a producir múltiples productos. Pero para producir esos productos se requiere un costo de producción. Ese costo de producción es el costo de manejo. Considerando todos los recursos naturales que puedan utilizarse, se llega al costo de manejo integral. Como instrumento metodológico se puede utilizar la Matriz de Insumo Producto de la Naturaleza, a la que hemos llamado Matriz de Relaciones Intersectoriales de Recursos Naturales. En cada uno de los recursos se divide el costo total de manejo por la producción ecosistémica expresada en las unidades de medida que le corresponde al tipo de recurso y se obtiene el costo unitario de manejo. Sobre la base de ese costo unitario y del conocimiento del total de la existencia física de cada recurso, ésta se multiplica por el costo unitario y se obtiene el valor de las existencias de recursos naturales medido a costo de sustentabilidad. A partir de allí se aplica el esquema de las cuentas patrimoniales. Como toda cuenta, tiene un debe y un haber. En el debe cuantificamos el valor de las existencias de todos los recursos. Durante un año registramos todos los

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incrementos que lleven a incrementar la riqueza inicial. En el debe registramos todas las mermas. Los principales incrementos se refieren al crecimiento de los árboles y las plantas. El principal rubro en el debe es la extracción. Aplicando los principios del desarrollo sustentable, se debería extraer la misma proporción de los crecimientos. En ese caso se mantendría el capital natural. Sería como si se hubiera depositado una suma de dinero en el banco a intereses, y se extrajera solamente estos intereses. Sobre la base del conocimiento del funcionamiento de la ecozona es posible elaborar escenarios alternativos para evaluar las repercusiones ecológicas, económicas y sociales de diferentes alternativas de manejo. Para esa evaluación se requiere el uso de las Cuentas Regionales.

• Las cuentas económicas regionales permiten registrar la evolución de los diferentes sectores productivos y permiten inferir las repercusiones sociales que se generan ante las diferentes alternativas de manejo de los recursos naturales. Muy frecuentemente, en el intento de lograr un máximo beneficio en el corto plazo, se utiliza una proporción mayor que la capacidad de regeneración, o los productores industriales rebasan la capacidad de carga del agua, suelo y aire generando procesos degradantes. Ello redunda en mayores ingresos en el corto plazo, pero a la par implica una reducción del capital natural, comprometiendo ingresos futuros. El manejo integral de los recursos naturales posibilita en muchos casos que, incluso en el corto plazo, pueda competir un manejo sustentable con uno dilapidatorio.

ECOZONAS DE CIUDAD Las ecozonas son áreas razonablemente homogéneas que pueden ser consideradas como fábricas de la naturaleza. Su funcionamiento exige que se mantenga la sustentabilidad cuantitativa y cualitativa. En el caso de los diferentes ecosistemas el objetivo de estas fábricas está orientado a generar la máxima oferta ecosistémica posible. En el caso de una ciudad, el objetivo es

lograr un funcionamiento de los aspectos naturales e infraestructurales a efectos de brindar una adecuada calidad de vida para la población y condiciones de producción para las actividades productivas. ¿Cuál es el área de la ecozona ciudad?. ¿Qué relación guarda con el área de su incumbencia administrativa?. Idealmente, deberíamos consi-derar como área, para analizar la ciudad, el espacio donde se reflejan los procesos significativos en función de los objetivos de la ecozona. Sin embargo, la consideración estricta de este principio traería muchos problemas por la ambigüedad y especialmente la heterogeneidad espacial que encierra. Las actividades productivas de los asentamientos humanos de una ciudad, aunque sea pequeña, establecen flujos intensos de todo tipo que muchas veces trascienden ampliamente los límites cercanos de la mancha urbana. En tal sentido, se debe frecuentemente considerar las cuencas y subcuencas, sobre las cuales la mancha urbana tiene incidencia. Naturalmente esta decisión depende del tipo de espacio natural y el ecosistema de que se trate. Pero, en principio, el esquema de cuenca puede servir para el análisis del territorio de la ciudad. En casos especiales debe tenerse en cuenta el primer criterio discriminatorio, ya que el objetivo central debe consistir en no dejar de considerar todos los procesos significativos de la ciudad. Por ejemplo, si fuera de la cuenca está ubicada una fábrica cuyos efluentes llegan a la ciudad contaminando el curso de agua, este establecimiento debe considerarse. Pero en otros casos las dificultades de análisis son mucho mayores. Por ejemplo, la emisión de gases que genera una ciudad y, especialmente, las que concentran gran actividad industrial, pueden significar la necesidad de estudiar territorios muy amplios. Un panorama parecido se presentaría si consideramos el lugar donde se genera la materia prima que demanda la industria de la ciudad y sus procesos productivos. Estos flujos son de mucho interés pero deben encararse estudios específicos al respecto.

Corno criterio de inclusión debe considerarse especialmente el grado de significación. Todo modelo constituye sin duda una simplificación de la realidad. Por lo tanto deben incluirse aquellos elementos que contribuyen destacadamente a la producción general de la ecozona.

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ECOZONAS DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES ASPECTOS GENERALES

El área que abarca la ecozona significativa para analizar, describir y diseñar acciones y políticas tendientes a superar los problemas ambientales, en particular las inundaciones, replantea tradicionales cuestiones entre la extensión territorial de las cuencas hidrográficas y el área que abarca la jurisdicción político-administrativa. En tal sentido, se puede constatar que los estudios de las inundaciones de la ciudad de Buenos Aires pocas veces incorporan las cuencas hídricas tributarias de ella. De tal manera, quedan sin integrar al modelo de análisis aspectos decisivos tanto en la consideración de los problemas como en su solución. En el mismo sentido, en el análisis ambiental de la ciudad se describen los diferentes problemas sin una consideración sistémica de las relaciones ecológicas existentes en la totalidad del territorio donde se expresan los problemas significativos de la ciudad. En este estudio la extensión de la ecozona debe abarcar la superficie necesaria para la comprensión de todos los fenómenos, en especial el de inundaciones.

Teniendo en cuenta que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires integra con 19 partidos de la provincia de Buenos Aires una unidad funcional denominada Gran Buenos Aires, a la cual contribuyen también, aunque parcialmente, otros seis partidos de la misma provincia, y que la ocupación caótica de tierras y la modificación de las pautas del escurrimiento en las cuencas hídricas y de amortiguación del agua de precipitaciones pluviales ha dado lugar a crecientes problemas, se requiere abarcar el territorio de las unidades citadas para el análisis de los problemas ambientales en general y de las inundaciones en particular.

Desde el punto de vista funcional se debe trabajar en forma integrada y analítica. Debido a ello se consideran las siguientes ecozonas.

ECOZONA TERRITORIO DE LAS CUENCAS HÍDRICAS DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Características

Se trata de un territorio integrado por las cuencas de los ríos Matanza–Riachuelo y Reconquista, y las cuencas localizadas en el interior de la ciudad de Buenos Aires. Con una extensión de 4.110 Km², tiene una población de 9.050.000 habitantes según el Censo de 1991. Se trata de ríos de llanura con poca pendiente y altamente contaminados por el vertido de efluentes industriales y de líquidos cloacales, predominantemente sin tratamiento, en la parte alta de la ecozona.

La parte alta de esta gran ecozona se diferencia sensiblemente en la parte media y ambas de la baja como resultado del asentamiento diferencial de población, así como de sus actividades productivas y del grado de artificialización de la cuenca y su curso. Esta diferenciación requiere que sean tratadas como subecozonas. Producto general de la ecozona y producto en relación con las inundaciones

El principal producto de la ecozona es garantizar un hábitat adecuado para la vida y la producción. La consideración de un área de tal magnitud se debe a que se estima necesario su manejo para garantizar que el producto sea posible. Dadas las características de este trabajo, se pone el énfasis en las relaciones de cuenca y en las inundaciones generadas por los ríos tributarios del río de la Plata en la costa de la ciudad de Buenos Aires.

A efectos de reafirmar la consideración integral de los fenómenos que ocurren en la totalidad de las áreas significativas de la ciudad y sus cuencas tributarias, debe enfatizarse que el simple estudio de los flujos hídricos puede demostrar la necesidad de un tratamiento conjunto de las cuencas, como forma esencial de

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comprender tanto el funcionamiento actual como las proposiciones de cambio. Debe también recordarse que, aunque con grandes dificultades, en los últimos años se vienen reforzando las relaciones sistémicas de otros aspectos de la ciudad y su entorno. En general la ciudad va considerando la temática ambiental, pero como aspectos separados, y los estudios globales no logran afianzarse.

En tal sentido, debe destacarse que el Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires en varias partes reafirma la necesidad de un tratamiento integral.

El tratamiento de las interacciones requiere dos instancias correlacionadas. Por un lado, profundizar en aspectos y funciones específicas que se dan en ciertas secciones de la ecozona tratada y, por el otro, mantener las interrelaciones que poseen cada una de estas áreas. Ello exige la construcción de tres subecozonas y el señalamiento de los productos diferenciales y las externalidades quo cada una otorga o recibe de otras. LAS INUNDACIONES Y LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES PANORAMA GENERAL

Las inundaciones de la ciudad de Buenos Aires y su problemática ambiental constituyen un tema largamente debatido. Sin embargo, la evaluación económica ha sido muy escasa, así como la consideración de las interrelaciones en toda la ciudad. Las dimensiones de este artículo, y el hecho de que esta temática está específicamente tratada en otros capítulos nos libera de referirnos a ella, y permite remitir al lector a esa fuente. Solamente quisiéramos remarcar el hecho de que “en la ocupación indiscriminada de tierras y la modificación de las pautas del escurrimiento en las cuencas hídricas y de amortiguación del agua de precipitaciones pluviales”, no se tuvo en cuenta la pluviosidad, geomorfología, hidrología, topografía (con niveles sobre el nivel del mar que van desde los 4 hasta los 24 metros), hecho que, “entre otros aspectos relacionados con la dinámica del sistema natural del área 11, ha dado lugar a crecientes problemas generados por las inundaciones”, de frecuencia también creciente, que afectan en la actualidad extensas áreas de la ciudad. Estos

problemas se ven “agravados por la contaminación de las aguas que ingresan desde los partidos bonaerenses del GBA” (principalmente debido al arrastre de agroquímicos usados en las actividades agrícolas y de efluentes líquidos vertidos por establecimientos industriales) y por la degradación de las costas y de las aguas del río de la Plata, cuyos impactos integrales negativos aun no se han estudiado.11

Cabe mencionar que “las áreas en las que se registra mayor frecuencia de inundación coinciden en general con las de mayor concentración de pobreza”: la vulnerabilidad no se distribuye homogéneamente entre todos los sectores sociales.

Albini y Costa (1988) elaboraron una evaluación económica y social de gran importancia. Destacaron las condiciones desfavorables generadas por la localización de la ciudad respecto del escurrimiento superficial de las aguas hacia el río de la Plata, que deberían haber sido objeto de mitigación a través de un adecuado sistema de drenaje. El que funciona hoy tuvo su origen en la construcción de la “red de 450 Km, realizada en el lapso 1925-1939”, abarcando la ciudad y partes del aglomerado que funcionan como tributarias. La red fue “proyectada bajo el supuesto de una ciudad de edificación abierta”, con una significativa densidad de espacios verdes permeables que posibilitarían la infiltración de parte del agua de las precipitaciones pluviales. Prácticamente, desde la construcción de esa obra no se realizó ningún agregado al sistema, no obstante que la población pasó de poco más de 3 millones de habitantes a casi 11 millones entre la finalización de esa construcción y el año 1991 (último Censo de Población y Vivienda). El fuerte incremento en la densidad de población produjo “la desaparición de una significativa superficie ocupada por espacios verdes”.

También contribuyó a aumentar la frecuencia y el nivel de las inundaciones la pavimentación de las áreas de drenaje natural de los partidos que forman parte del GBA, que “redujeron la infiltración y transformaron al escurrimiento en la variable dominante”. La ciudad quedó convertida en una unidad impermeable o con escasa o nula capacidad de infiltración del agua que finaliza concentrándose en las áreas más bajas e inundables. Los “rellenos costeros en el río de la Plata provocaron la

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desaparición de la costa consolidada, afectando el escurrimiento de los canales emisores de la red de drenaje” que ahora finalizan en zanjones de márgenes no consolidados.

Federovsky (1985) afirmó que “el grado de urbanización en las áreas tributarias de los arroyos capitalinos condujo a un incremento importante de los volúmenes a desaguar en momentos de lluvias importantes, para los cuales la infraestructura original no estaba preparada. El sistema de limpieza y mantenimiento de 27 mil bocas de tormentas y 8 Km de ductos fue privatizado. El control del Estado sobre la eficiencia dc las empresas es muy débil” por la escasez de personal de la Dirección de Hidráulica de la Ciudad.

Hilda Herzer y Raquel Gurevich (1996) plantearon una serie de preguntas que consideramos atinentes a los fines de la valorización:

• ¿Qué es degradación ambiental urbana? • ¿Qué escala se requiere para analizar los

procesos de degradación urbana? • ¿Alcanza el territorio urbano como unidad

de análisis? • ¿Es necesario incorporar la Región que la

contiene? • ¿Cómo se vincula el desastre con la

degradación ambiental urbana? • ¿Qué actores sociales intervienen en los

procesos de degradación y de desastre? • ¿Cómo se manifiestan las relaciones entre

medio urbano y desastre en zonas centrales y periféricas de la ciudad?

Las autoras del artículo, al reflexionar sobre las inundaciones que ocurren en el Área Metropolitana de Buenos Aires, identificaron como “desencadenantes a las lluvias asociadas con la inadecuada infraestructura sanitaria y de desagüe”, así como a una expansión creciente del área impermeabilizada por la pavimentación y las construcciones. Puntualizan que las consecuencias de mayor significación se localizan en los barrios marginales del GBA, que muestran los menores índices de salubridad y escolaridad, verificándose correlación altamente significativa entre pobreza urbana y vulnerabilidad a los desastres. Albini y Costa (1988) analizaron en su artículo la problemática de “las inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires, asumiendo que ésta abarca una superficie de alrededor de

7.000 Km²”. La cuarta parte estaba ocupada, hasta el segundo quinquenio de los años 80, por la trama urbana. El abordaje técnico, social y urbano de esta problemática tuvo como centro de interés analizar los impactos negativos ocasionados por una precipitación pluvial de 308 mm ocurridos en 25 horas entre el 31 de mayo y el 1 de junio de 1985, que obligó a la evacuación de alrededor de 100.000 personas, dañando 2.500 viviendas y 14.000 automotores, y afectando el abastecimiento de agua corriente, energía eléctrica y otros servicios, además de un trágico saldo de victimas y de cuantiosas pérdidas ocasionadas a las empresas públicas y privadas. “Desde 1939 1a red de desagüe permaneció prácticamente sin modificaciones”, pero el cambio de uso de los suelos, tanto de la ciudad (aumento de la construcción de viviendas, pavimentación, establecimiento de industrias, etc.) como de las áreas de las cuencas tributarias de la provincia de Buenos Aires (aumento de la construcción de viviendas, pavimentación, establecimiento de industrias, etc.) continuaron ininterrumpidamente hasta hoy.

Federovisky y Albini-Costa enfatizaron que “los desechos industriales, cloacales y derivados, vertidos en los desagües implicaron desastres que ocasionaron la degradación del agua y la eliminación de la vida vegetal y animal, encontrando en los análisis elementos tales como cromo níquel, ácido fórmico, bactericidas, aluminio, nitratos, etc., nocivos para la salud humana y animal”. La inundación del año 1985 motivó la organización espontánea de los afectados en Juntas de Inundados, o su activa incorporación en las juntas Vecinales y Sociedades de Fomento ya existentes. Esto se manifestó en numerosas asambleas que culminaron con una movilización popular hacia la Casa Rosada, el Congreso de la Nación y la Casa de la provincia de Buenos Aires, organizada para la presentación de un pliego de propuestas para la solución definitiva de los desbordes del río y el rechazo a los paliativos otorgados por el Gobierno.

Albini y Costa calcularon que “la red de desagües construida debe desaguar actualmente” (recuérdese que se trata del año 1985) “casi el doble del volumen estimado para el año 1919”, para lo cual la capacidad de la red resulta totalmente insuficiente, aumentando el riesgo de las inundaciones y sus daños. “Hoy (1999) esta

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situación de vulnerabilidad de la ciudad es aun mayor por las causas ya mencionadas. La confiabilidad de los datos utilizados en los cálculos para el dimensionamiento de la red disminuyó significativamente si se tiene en cuenta la ausencia de registros pluviométricos históricos”, respecto al volumen e intensidad de las precipitaciones pluviales en puntos estratégicos de la cuenca.

Hay que tener en cuenta que en el transcurso de las dos últimas décadas “fueron desactivadas, en lugar de ser modernizadas e incorporadas a una red de registros sistemáticos, una gran cantidad de estaciones” responsables del mantenimiento actualizado “de la información pluviométrica”. Esto, sin embargo, no justifica la demora en el inicio de acciones destinadas a la superación del problema de las inundaciones.

En el GBA la evacuación del agua de lluvia se realiza en el río de la Plata y en los ríos Matanza, Riachuelo y Reconquista. Teniendo en cuenta su perfil hidráulico, así corno la sudestada en el caso del primero, se concluye que durante sus crecientes funcionan como tapones hidráulicos a la salida de las aguas de red, oponiendo masas de aguas que dificultan la salida de las lluvias. Otro hecho que “afectó las bocas urbanas de salida fue el que implicó la modificación de la topografía de la línea de costa”, por el ya señalado avance de la ciudad sobre el río de la Plata. Las bocas fueron prolongadas mediante zanjones y bahías sin márgenes consolidadas, siendo además de escasa profundidad e insuficientemente dragadas.

Por otra parte, el insuficiente mantenimiento de las bocas de tormenta, que debe ser realizado por las empresas concesionarias de la recolección de la basura generada en la Ciudad, contribuye a una “significativa dismi-nución de la capacidad de absorción y evacuación de la red de drenaje”. Ello es muy evidente al observar el comportamiento de las bocas de tormentas en los alrededores de los grandes centros comerciales, donde se observa una altamente significativa generación de basura y una notable ausencia de educación ambiental de la población involucrada en las actividades de esos centros (tanto de los operadores de los puestos de comercio como de los compradores).

Albini y Costa destacaron que el análisis económico-político de las inundaciones debe abarcar las dimensiones propiamente urbanas del o de los problemas técnicos considerados, rescatando lo sostenido por Gabriel Dupuy

(Técnica y Urbanismo, Buenos Aires, 1984) respecto a que “todas las significaciones económicas y sociales de la ciudad están ausentes en los cálculos de dimensionamiento” (aplicable tanto en el caso de una red como de la infraestructura urbana en general). Agregan que “la dimensión económica supone relacionar el costo de la instalación de una red o de ampliación, con el costo social de no construirla” y, reflexionan, que “considerar un aumento en el dimensionamiento de una red para aumentar su vida útil teniendo en cuenta crecimientos urbanos previsibles, puede implicar un castigo, no un beneficio, para la generación actual”. Destacan que “el criterio de redistribución del gasto de construcción de una red de desagües pluviales es un problema esencialmente económico-político”. Plantearon dos preguntas: ¿cómo se afrontarán los costos de construcción de una red que sirva a la zona afectada?; ¿cómo se compatibilizarán los intereses contrapuestos de los partidos (San Martín, Vicente López, Matanza y Morón) con áreas tributarias a la ciudad de Buenos Aires, con los de la administración de ésta que recibe los aportes de las precipitaciones pluviales que actualmente son muy superiores a los estimados originalmente?

Los autores, luego de analizar la marcha o área de la ciudad de Buenos Aires afectada por las inundaciones ocurridas en los años 1967 y 1985, destacaron que alrededor del 30% de la población afectada vive marginada y concentrada especial-mente en las áreas topográficamente bajas, lo que los lleva a sostener que “no existen desastres naturales, sino situaciones sociales de alta vulnera-bilidad” y que la inundación de 1985 en los partidos que rodean a la ciudad puede ser calificada de “inundación de la pobreza”.

Albini y Costa finalizaron su documento analizando “la ubicación de la cuenca en el medio social y físico que la rodea, o sea la ciudad de Buenos Aires en el Gran Buenos Aires” del que forma parte. Destacan el no planificado creci-miento de población en el denominado cinturón de la ciudad, que implicó poblar prácticamente todas las áreas bajas a inundables, agravadas por la instalación de industrias erradicadas de la ciudad, todo lo cual se manifiesta, entre otros aspectos de no menor gravedad, en la degradación de un elemento esencial para la vida: el agua potable. Ello, principalmente, porque:

• las industrias vierten a ríos, arroyos y red de desagüe, efluentes sin tratar;

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• las viviendas precarias levantadas sobre las márgenes inundables contaminan el agua con los efluentes contenidos en los pozos ciegos;

• existe una evidente insuficiencia de infraestructura para prevenir inundaciones;

• existe una evidente deficiencia en la instalación de los ductos cloacales y de abastecimiento de agua corriente en numerosos partidos del GBA;

• se ha construido una infraestructura que amplía las áreas inundables (caso, por ejemplo, de grandes autopistas).

Y señalaron lo que, interpretamos, consideraron soluciones necesarias, destacando:

• “la canalización de todos los cursos fluviales que escurren sus aguas en el río de la Plata, directa o indirectamente”;

• “el desarrollo de una masiva a intensa educación ambiental” tendiente a minimizar la incorporación de residuos sólidos y líquidos a los cursos fluviales, “comple-mentando esa educación con políticas eficaces y eficientes respecto del control" tendiente a evitar la degradación de las aguas en los mismos. Cabe destacar que en septiembre de 1891 se dictó la Ley Nro. 2.797, por la cual se prohibía a los estable-cimientos industriales arrojar a los ríos residuos nocivos sin tratamiento previo, pero un conflicto de jurisdicciones entre la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y el Poder Ejecutivo Nacional la volvió ineficaz para la resolución del problema;

• “ordenamiento ambiental del territorio”, que implica la reubicación de las viviendas que se encuentran localizadas en áreas inundables o desagradables, así como la forestación o jerarquización de los espacios verdes;

• “construcción de la infraestructura nece-saria para superar el problema de la elimina-ción de las aguas servidas, la distribución de agua potable, los ductos para desagües pluviales, la consolidación de las costas”.

Finalmente, el artículo desarrolló una evaluación económica de los daños generados por la inundación de 1985, basándose en los gastos de restitución de lo dañado.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

• Los aspectos económicos de las inundaciones son de fundamental importancia. Al considerarlos, es necesario incorporar los datos generados dentro de un nivel integral, como evaluar económi-camente otras formas de manejo de la ciudad que hubieran permitido reducir el nivel de daño, y generar amplios beneficios adicionales. Gran parte de las conclusiones se han vertido a lo largo del trabajo. Del análisis de los estudios se podría afirmar que la ciudad y su entorno podrían compor-tarse como una fábrica que garantice condiciones naturales, infraestructurales y relaciones sociales para la generación de un hábitat adecuado para la vida y la producción.

• De la bibliografía consultada se infiere que han sido pocas las evaluaciones económicas realizadas en el país hasta la fecha y ello contrasta con la gran difusión que el tema de las catástrofes ha tenido en nuestro medio.

• Los análisis económicos que se han realizado al presente son parciales y exageradamente concentrados en la evalua-ción de los daños. En tal sentido resulta que las acciones implementadas para superar los daños ocurridos no pasan de ser paliativos que no atacan las causas integrales del problema.

• En este documento se propone una evaluación económica que se integra estrechamente con un análisis ecológico y social, a efectos de mostrar más claramente las interdependencias de las actividades productivas entre sí y con las bases naturales y artificiales creadas. También constituye la base para la estimación de los costos integrales de la ciudad considerando la reproducción de la naturaleza en ella. De esta forma se puede superar la visión de la existencia de daños intangibles y por lo tanto no valorizables de las inundaciones que, en muchos casos, resultan superiores a las pérdidas físicas normalmente valorizadas.

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• Se debe incorporar el concepto de que la evaluación del daño y la evaluación de soluciones permanentes sólo pueden lograrse considerando que la ciudad no es un compartimento estanco sino que forma parte indivisible de una ecozona cuyo manejo integral resulta absolutamente imprescindible para una solución permanente.

• Para una solución más permanente de los problemas de las inundaciones, el Gobierno de la ciudad debería adoptar una serie de medidas: a) normar y prohibir nuevos avances sobre el río de la Plata; b) obligar a que los actuales concesionarios realicen las inversiones necesarias para la construcción de obras tendientes a consolidar la costa c) restablecer el adecuado desagüe de los ductos cuyas funciones se vieron degradadas por los avances sobre el río.

• La línea de ribera debería estructurarse como una área de recreación de acceso irrestricto, revirtiendo los actuales usos exclusivos y excluyentes.

• Las obras que se están desarrollando en función de minimizar los daños de las inundaciones deberían estar insertas en un plan de ordenamiento ambiental del territorio dentro de la ecozona que contiene a la ciudad, teniendo en cuenta las

relaciones de las diferentes subecozonas que la conforman.

• Lo expresado en el punto anterior requiere de planificación y acciones concertadas entre las diferentes jurisdicciones políticas-administrativas con atribuciones en la ecozona.

• El proceso de urbanización en la subecozona rural urbana se realizó sobre la base de programas que no consideraban las interrelaciones.

• La participación de los sectores sociales no debe darse como un requisito adicional, sino que deben intervenir desde el inicio de la gestión de las ideas y en el monitoreo de la gestión del plan que resulte de estas ideas. Para ello debería estimularse la organización de las bases en torno a la resolución de los problemas ambientales de cada barrio o porción de barrio. Las Universidades Nacionales, los centros de investigación y las organizaciones no gubernamentales, junto con las autoridades de la ciudad y la provincia, además de las organizaciones sociales ya mencionadas deberían formar parte de una asociación que posibilite un consenso real en la transformación de las condiciones ambiéntales de la población. Dentro de esta organización, debe plantearse la generación de planes de contingencia para las inundaciones.

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1 J. Hurst, un geofísico inglés, estudió las variaciones del nivel del agua del Nilo y encontró este patrón temporal característico que sirvió como base para el desarrollo de la ejemplificación de sistemas 1/f en la naturaleza. 2 Si bien debemos considerar los motivos de protección a la salud que acompañaron la decisión del entubamiento, no podemos dejar de mencionar que correspondió a una visión estrecha entre las alternativas tecnológicas exis-tentes en esa época. 3 Tecnosistema: consiste en un ecosistema altamente mediado y transformado por la acción humana, donde las categorías que definen su funcionamiento son más complejas que las generales del ecosistema. El hombre ha empleado una infraestructura que ha reconformado las relaciones del ecosistema natural estable-ciendo nuevas relaciones. 4 Proceso de Producción, Distri-bución, Cambio y Consumo: consiste en un proceso de transformación mediante el cual la sociedad utiliza ciertos recursos para satisfacer sus necesidades, dentro de una determinada naturaleza y una estructura social se inicia con la investigación del recurso natural, en función de las necesidades humanas y de la racionalidad productiva, e incluye su utiliza-ción, la transformación de sus cualidades, su transporte, distri-bución, consumo y disposición de residuos. 5 Recurso natural. Elemento natural de los ecosistemas cuyas cualidades le permiten satisfacer, en forma directa o indirecta, necesidades humanas. Su uso adecuado posibilita mantener el potencial productivo para las futuras generaciones. Los recursos naturales no son “libres”, existen en determinados

territorios, en ciertos ecosistemas, con una historia determinada de ocupación, con una altura, y formas de aprovechamiento. A través de patrones tecnológicos determinados son utilizados por sectores sociales específicos. Debido a estos aspectos, para que un elemento natural pueda convertirse en recurso natural se requiere: a) que las cualidades de los elementos naturales sean conocidas; b) que el manejo de los recursos, el aprovechamiento y la tecnología sean conocidas y que estén en el mercado; c) que los sectores sociales que los requieren puedan expresarse en el mercado, o tengan acceso directo a ellos; y d) que las políticas económicas y de recursos posibiliten el proceso men-cionado en los puntos anteriores. Como puede verse, estos aspec-tos hacen a las determinaciones económicas, ecológicas y sociales que influyen en la utilización de los recursos. 6 También el concepto de desarrollo de las fuerzas productivas denota esta categoría 7 Producción Sostenible. 8 Producto bruto. Es una magnitud macroeconómica resul-tante de la suma de todas las actividades productivas de un país en 1año. En el texto, cuando nos referimos a la metodología asumida para el cómputo del producto nos referimos al "corazón" de las cuentas. En .su nueva versión, la metodología de las Cuentas Nacionales incluye una "cuenta satélite" ambiental. 9 Oferta ecosistémica. Se entiende por oferta ecosistémica al con-junto de elementos naturales que pueden satisfacer necesidades humanas de todo tipo, en forma directa o indirecta, que anual-mente se ofrece al sistema económico o al uso directo de la

población cuyo aprovechamiento no daña ni cuantitativa, ni cualita-tivamente los mecanismos rege-nerativos. Se incluye en esta oferta los procesos de transformaciones adecuadas. Se entiende por transformaciones ecosistémicas adecuadas las intervenciones humanas desti-nadas a orientar una determinada oferta ecosistémica en función de las necesidades humanas. Estas transformaciones deben tender a maximizar el proceso de capta-ción y pasaje de energía, y minimizar los subsidios energé-ticos (humanos, y naturales) empleados en la producción de bienes. Utilizando una nomen-clatura muy empleada, se podría agregar que esta maximización se logra cuando el uso actual de los ecosistemas coincide con el natural. Sin embargo, esta nomenclatura tradicional, en general, no incluye usos heterogéneos en un mismo territorio. 10 Esta área está conformada por la superficie continental que forma parte del Gran Buenos Aires y por superficies de islas y fluvial del río de la Plata. Téngase presente que el GBA está integrado por la ciudad de Buenos Aires y 19 partidos en la totalidad de su superficie, 3.680 Km², además de otros 6 partidos que forman parte del aglomerado pero sólo una parte de sus respectivas superficies. 11 Estudios realizados en el año 1997 por Aguas Argentinas, OSBA. Instituto de Limnología R. Ringuelet y el Servicio de Hidrografía Naval, determinaron que la calidad del agua de la franja costera sur del río es regular, y que es inapropiada para el contacto directo hasta los 500 metros aguas adentro.

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GUILLERMO J. BERRI EL MARCO CONCEPTUAL DE LAS INUNDACIONES EN LA ARGENTINA BREVE DESCRIPCIÓN DE LAS CONDICIONES METEOROLÓGIAS DESENCADENANTES DEL PROBLEMA

El régimen anual de precipitación en la Argentina presenta dos amplias regiones perfectamente definidas y contrastantes en cuanto a sus características generales. La región que se extiende al norte del río Colorado tiene un ciclo anual de precipitación con el máximo durante el verano y el mínimo durante el invierno. Los totales anuales de precipitación varían desde alrededor de 1.800 mm en el extremo norte del Litoral hasta menos de 500 mm hacia la cordillera y el noroeste de la Argentina. En la región alrededor del área metropolitana de Buenos Aires, los totales anuales de precipitación rondan los 1.000 mm.

Al sur del río Colorado el ciclo anual se invierte. Los máximos de precipitación son ahora invernales y los mínimos son estivales. La precipi-tación disminuye hacia el extremo sur de la Patagonia. Sobre la costa patagónica, la precipi-tación totaliza alrededor de 500 mm en su extremo norte y 200 mm en su extremo sur. Hacia la región Andina, la precipitación aumenta y los totales anuales alcanzan 500 mm. En la región cordillerana de la Patagonia las precipitaciones invernales se realizan en forma de nieve, mientras que la meseta patagónica presenta una transición entre nevadas y agua liquida. Sobre la costa patagónica predominan las precipitaciones de agua líquida. Cuenca del Plata, Litoral y región Noroeste

Las precipitaciones en la cuenca del Plata y el Litoral tienen su máximo durante el verano y su mínimo durante el invierno. En el extremo nordeste de la región, la diferencia entre máximos estivales y mínimos invernales disminuye. Hacia el

sur y sudoeste, la diferencia entre máximos y mínimos aumenta.

Las inundaciones en la cuenca del Plata y en la región del Litoral deben su ocurrencia a dos factores. Uno de ellos es el derrame de grandes volúmenes de agua causados por precipitaciones intensas en la alta cuenca. A esto se suma el efecto de las precipitaciones intensas que tienen lugar localmente. Los Complejos Convectivos en Mesoescala (CCM) juegan un papel fundamental como generadores de precipitaciones locales intensas. Un reciente ejemplo es la tormenta de abril de 1998 en la zona central del Litoral, oportunidad en que la ciudad de Goya, Corrientes, registró 300 mm de precipitación acumulados en 24 horas y más de 500 mm en un período de 3 días consecutivos.

Una región que merece particular mención es la denominada Bajos Submeridionales en el norte de la provincia de Santa Fe. Se trata de una región relativamente deprimida, donde el agua que allí precipita o escurre de zonas lindantes, puede permanecer durante períodos prolongados de tiempo. Otra región particularmente anegadiza es la de los esteros del Ibera en la provincia de Corrientes.

En la región del noroeste la precipitación se concentra durante los meses de verano, con un invierno seco. Las tormentas convectivas de verano son responsables de las inundaciones en esta región. Estas tormentas están asociadas con las variaciones que sufre el sistema de baja presión en superficie en el altiplano boliviano. Se trata de un sistema sinóptico casi permanente que ejerce una fuerte influencia sobre las condiciones meteorológicas en todo el centro y norte del país. Las inundaciones en esta región son en general de corta duración, provocadas por precipitaciones intensas con rápida respuesta en los caudales. En ocasiones, pueden causar aluviones con serias consecuencias para la población y las propiedades. Las tormentas convectivas nacen hacia el mediodía y alcanzan su desarrollo maduro pasada la media tarde, provocando los máximos de precipitación a partir de ese momento.

Hidrometeorología de las inundaciones en la Argentina y en el AMBA

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Cuyo

Las precipitaciones más intensas en Cuyo tienen lugar durante el verano y son de origen convectivo. En ocasiones, estas tormentas intensas tienen lugar también entre fines de la primavera y comienzos del verano. Las tormentas intensas pueden provocar inundaciones de corta duración. El deshielo de la primavera alimenta los ríos de la región y, cuando los volúmenes derramados son significativamente grandes, sus cursos pueden ser desbordados. Esta situación puede combinarse con precipitaciones intensas durante el verano originando crecidas en las márgenes de los ríos. Andes Patagónicos y costa patagónica

Las mayores precipitaciones en la costa patagónica ocurren durante el otoño y el invierno. Las precipitaciones de otoño tienen su origen, con frecuencia, en sistemas convectivos que se desarrollan dentro de sistemas ciclónicos de mayor dimensión, que se intensifican durante su desplazamiento sobre el Océano Atlántico frente a la costa patagónica. En la parte norte de la Patagonia y la costa de Chubut, esta situación ocurre cuando tienen lugar irrupciones de aire húmedo provenientes del norte del país.

Un ejemplo de lo anterior es la tormenta del mes de mayo de 1998 que inundó las ciudades de Trelew y Comodoro Rivadavia. En Comodoro Rivadavia la precipitación registrada batió el record histórico ya que cayeron más de 100 mm en pocas horas. La inundación en la zona céntrica de la ciudad alcanzó alturas superiores a un metro sobre la calle.

Las precipitaciones en la Cordillera patagónica están dominadas por sistemas ciclónicos de invierno. La menor altura de los valles de la región permite que algunas nevadas tengan lugar junto con precipitaciones de agua liquida, lo que puede provocar inundaciones repentinas. El problema más común en la región es la obstrucción de los caminos y rutas por la gran acumulación de nieve durante nevadas intensas. Tales situaciones pueden prolongarse por espacio de varios días, obstaculizando el tránsito a través de la cordillera.

La meseta central patagónica, con una altura promedio de alrededor de 800m, es frecuentemente afectada por nevadas que

obstruyen sus caminos por espacio de varios días. Como ejemplo se puede citar el invierno de 1995, oportunidad en que se obstruyó por largo tiempo el ramal ferroviario que une Río Gallegos con río Turbio.

Otras cuencas interiores

La región de las sierras de Córdoba y sierras de San Luis se ve con frecuencia afectada por tormentas severas, favorecidas por la orografía que actúa como factor potenciador de los movimientos convectivos (desplazamiento vertical del aire). Estas tormentas son típicas del verano y se desarrollan hacia la media tarde o las primeras horas de la noche. Como ejemplo se puede citar el evento ocurrido en el año 1992 en San Carlos Minas. Esta localidad del noroeste de Córdoba fue arrasada por las aguas a consecuencia de una tormenta muy intensa que acumuló alrededor de 200 mm en un período de pocas horas. Los mayores daños los sufrieron las construcciones relativamente recientes, realizadas muy cerca del viejo cauce del río que por esos años mostraba bajos caudales.

En el sudoeste de la provincia de Buenos Aires el sistema de las Lagunas Encadenadas no tiene salida al mar. El agua que precipita en la zona escurre hacia las zonas más deprimidas, y puede ser evacuada únicamente por la evaporación o la infiltración.

La zona central y norte de la provincia de Buenos Aires se ve afectada también con frecuencia por líneas de tormenta conocidas como líneas de inestabilidad y el paso de frentes fríos intensos durante el invierno. Esta región suele sufrir los efectos de inundaciones que se prolongan por espacio de varios meses. El río Quinto nace en el sur de San Luis, atraviesa el sur de Córdoba y muere en los bañados del sudeste de esta provincia. Es decir que sus aguas no tienen oportunidad de drenar directamente hacia el mar. En la zona de bañados, el agua infiltra lentamente y escurre en forma subterránea hacia el noroeste de Buenos Aires, el sudoeste de Santa Fe y el norte de La Pampa. Este efecto se puede ver potenciado a fines del verano y comienzos del otoño cuando se producen precipitaciones por encima de lo normal. Esta situación contribuye a aumentar la humedad de los suelos, haciendo que las aguas permanezcan en la región por largo tiempo.

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La región está gobernada por una dinámica hidrometeorológica compleja, ya que el agua que infiltra el terreno en los bañados del sudeste de Córdoba fluye luego lentamente para alimentar las napas subterráneas en las nacientes del río Salado en el noroeste bonaerense, que finalmente drena en el Océano Atlántico en la bahía de Samborombón. La cuenca del río Salado se caracteriza por tener una muy escasa pendiente, motivo por el cual sus aguas drenan con gran lentitud. También suele presentar largos períodos con excesos hídricos, de modo que la ocurrencia de precipitaciones superiores a la normal provoca la saturación del terreno y el consiguiente anegamiento.

El Gran Buenos Aires

Las inundaciones en el Gran Buenos Aires reconocen dos orígenes diferentes: a) lluvias intensas en la región que provocan el desborde de los ríos Reconquista y Matanza y otros arroyos menores que cruzan la ciudad de Buenos Aires y anegan vastas zonas del AMBA; b) las sudestadas, que tienen lugar cuando se producen vientos del sector este o sudeste en el estuario del Río de la Plata, en forma sostenida por espacio de varias horas. Estos vientos generan una onda de marea que eleva el nivel del Río de la Plata en la costa Argentina, provocando inundaciones en las zonas costeras. Ambas situaciones, si bien pueden combinarse, lo hacen con una baja probabilidad de ocurrencia simultánea, de acuerdo con un estudio realizado por el Consejo Federal de Inversiones (Daffinoti,1990). Otros fenómenos que pueden elevar el nivel del río son ondas de tormenta, tanto de la plataforma continental como de mar abierto.

La elevación del nivel del Río de la Plata que provoca la sudestada se hace sentir hasta la zona de Tigre y sólo en contadas ocasiones se ha propagado aguas arriba por el río Paraná. Por otra parte, el derrame ocasional de grandes volúmenes de agua de los ríos Paraná y Uruguay se diluye rápidamente en el Río de la Plata sin provocar una significativa elevación de sus niveles. Sin embargo, la simultaneidad en la ocurrencia de estos dos factores puede potenciar situaciones desencadenantes de inundaciones.

PRONÓSTICO DE LAS CONDICIONES METEOROLÓGICAS DESENCADENANTES DE INUNDACIONES El desarrollo actual del pronóstico a corto, mediano y largo plazo

La meteorología ha logrado un significativo avance en las últimas décadas. El progreso alcanzado en los sistemas de observación remota, comunicaciones y procesamiento de la información, ha permitido desarrollar un sistema global de observaciones meteorológicas y oceanográficas. La disponibilidad de estas observaciones allanó el camino para el desarrollo de complejos modelos globales acoplados océano-atmósfera para el diagnóstico y pronóstico del tiempo. Diariamente, los centros meteorológicos mundiales producen análisis y pronósticos con un horizonte de hasta 5 días. Esta información se recibe en los servicios meteorológicos nacionales y es utilizada en la elaboración de los pronósticos regionales y locales.

En años recientes, los centros meteorológicos mundiales, universidades e institutos de investigación han comenzado a producir operativamente pronósticos experi-mentales de las condiciones climáticas prevalentes en el nivel estacional. Mensualmente, estos centros producen pronósticos del desvío respecto de sus valores normales, de la precipitación total acumulada y la temperatura promedio del trimestre inmediato siguiente. Si bien esta infor-mación es de carácter experimental, puede ser utilizada para determinar el escenario climático más probable y su grado de incertidumbre.

Los océanos cubren las tres cuartas partes de la superficie del planeta y son fuente fundamental de la variabilidad del clima en el nivel estacional a interanual. Los cambios en las condiciones de la superficie oceánica provocan cambios en las condiciones atmosféricas. El fenómeno conocido con el nombre de El Niño es consecuencia de la interacción entre el mar y la atmósfera en el océano Pacifico ecuatorial. Los aspectos más relevantes de su dinámica y evolución son hoy en día conocidos, lo que permite alcanzar un razonable grado de

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predictibilidad de su comportamiento. Diversos estudios demuestran la habilidad de este fenómeno para provocar alteraciones climáticas en diferentes regiones del planeta. La Argentina es uno de los países más influenciados por este fenómeno. La publicación El Niño y sus efectos en la Argentina (Berri, 1997), resume resultados de diferentes estudios que muestran su influencia en el clima en general, los recursos hídricos y la producción agropecuaria. Las precipitaciones estivales en la Pampa Húmeda y el Litoral se ven potenciadas por la ocurrencia simultánea de El Niño. Los caudales y volúmenes de los ríos de la cuenca del Plata durante el verano y el otoño, como así también los caudales y volúmenes de deshielo de los ríos de la cordillera en Cuyo durante el verano, son manifiestamente superiores a los normales durante la ocurrencia de El Niño.

Las tres últimas grandes inundaciones en la cuenca del Plata, en los años 1983, 1992 y 1998, tuvieron lugar con la ocurrencia simultánea del fenómeno. Otro estudio (Berri y otros, 1998) muestra cómo, al ordenar de mayor a menor los caudales promedio trimestrales del río Paraná, los primeros 6 casos de máximos caudales, durante los últimos 45 años, se corresponden con respectivos eventos de El Niño. Recién el séptimo caso en el mismo orden de mayor a menor no estuvo asociado con la ocurrencia del fenómeno.

Estos recientes avances en el conocimiento de la dinámica del acoplamiento mar-atmósfera en el océano Pacífico expanden notablemente el horizonte de previsión meteorológica y permiten aportar información de vital importancia a los fines de la planificación a mediano y largo plazo. Esta información es también útil para la adopción de medidas preventivas que permitan enfrentar situaciones climáticas adversas con un mejor grado de preparación (ver por ejemplo Glantz, 1998).

Herramientas disponibles para el pronóstico con diferentes horizontes

La información que proporcionan los

modelos globales acoplados océano-atmósfera y los modelos regionales para nuestra región resulta razonablemente suficiente para realizar pronós-ticos hasta 5 días. Pero la escasa resolución horizontal de estos modelos, de alrededor de 100 Km, limita sensiblemente la capacidad de

pronóstico a corto plazo. La resolución hori-zontal de un modelo de pronóstico numérico del tiempo queda determinada por la mínima separación horizontal entre dos puntos contiguos donde el modelo proporciona información. El pronóstico meteorológico comprendido entre 12 y 36 horas, escala típica de la sudestada, requiere la utilización de modelos atmosféricos regionales con una resolución horizontal de alrededor de 20 ó 30 Km. Modelos de tales características no están disponibles en la Argentina en forma operativa.

Los modelos oceanográficos de la plataforma continental y del estuario del río de la Plata son fundamentales para el cálculo de las ondas de marea por sudestada. Por su mayor simplicidad, los modelos actualmente disponibles pueden alcanzar una resolución de unos pocos kilómetros. Pero éstos modelos están gobernados por la fricción del viento sobre la superficie del mar, de modo que su resolución efectiva queda limitada por la baja resolución de los modelos atmosféricos disponibles.

El pronóstico meteorológico entre 6 y 18 horas, escala típica de los Complejos Convectivos en Mesoescala (CCM) y de la convección severa en general, requiere también el empleo de modelos atmosféricos con resolución horizontal superior a la disponible actualmente. El pronóstico a muy corto plazo, hasta unas pocas horas, tampoco puede ser resuelto con los modelos actuales. Pero aún en el caso de que se disponga de modelos de pronóstico de alta resolución horizontal, la información que estos puedan brindar debe ser necesariamente complementada con las observaciones del radar meteorológico. Este instrumento permite disponer de un detallado relevamiento de las condiciones meteorológicas en el entorno del punto de observación. Esta información es de vital importancia para la ubicación de los núcleos convectivos, la determinación de su desplazamiento, su intensificación o debilitamiento y la intensidad y distribución espacial de la precipitación. El alcance máximo del radar es de 400 Km., pero su alcance óptimo es de 250 Km.

Incorporación del pronóstico meteorológico en el pronóstico hidrológico

La precipitación en una cuenca es el

ingrediente fundamental que determina la cantidad

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de agua que fluye en el sistema. En cuencas pequeñas con poca o nula infiltración, como las del AMBA, los modelos denominados lluvia- caudal se pueden utilizar con buen grado de exactitud. Tales modelos utilizan como dato de entrada la lluvia observada en diferentes puntos de la cuenca, y de este modo pueden calcular el caudal emergente.

Los mismos modelos se pueden alimentar con valores pronosticados de precipitación y así obtener un caudal pronosticado. El radar meteorológico es capaz de medir la intensidad de la precipitación en un entorno efectivo de 250 Km. alrededor del punto de observación. La medición de la intensidad de la precipitación producida por una tormenta que se está aproximando al punto de interés puede ser utilizada para estimar a muy corto plazo el caudal emergente en el sistema. PRONÓSTICO METEOROLÓGICO EN LA ARGENTINA. CAPACIDADES Y LIMITACIONES Organismos Intervinientes

El Servicio Meteorológico Nacional es el organismo responsable de emitir el alerta correspondiente ante una situación de tormentas severas. También informa al Servicio de Hidrografía Naval cuando se observa viento sostenido del sector sudeste en el estuario del río de la Plata.

El Servicio de Hidrografía Naval presta atención a aquellas situaciones mareológicas que pueden dar lugar a condiciones propicias para inundaciones en el AMBA; entre ellas, cuando sopla sostenido viento sur en la plataforma continental Argentina, o cuando se desarrollan tormentas en mar abierto en el océano Atlántico, que provocan alteraciones de la superficie del mar denominadas mar de fondo. En tales casos el alerta parte del Servicio de Hidrografía Naval. La red de observación meteorológica y la metodología de pronóstico empleada actualmente El Servicio Meteorológico Nacional dispone de una red de 110 estaciones de observación meteorológica irregularmente distri-buida en todo el territorio. La mayor concen-tración de estaciones se encuentra en la región de la Pampa Húmeda y el nordeste del territorio

nacional. La región del AMBA dispone de 7 estaciones meteorológicas a saber: Aeroparque, Villa Ortúzar, Ezeiza, San Fernando, El Palomar, San Miguel y Don Torcuato. La información de las estaciones de la red se utiliza en la elaboración diaria de análisis de diagnóstico y pronóstico meteorológico. Este organismo dispone de un modelo numérico de pronóstico en ecuaciones primitivas de 10 niveles en la vertical, con una resolución horizontal de aproximadamente 150 Km. El dominio geográfico del modelo cubre el cono sur del continente y se extiende entre 22 y 65 grados de latitud sur y entre 35 y 110 grados de longitud oeste. El modelo incorpora todos los procesos físicos que le permiten calcular la precipitación pronosticada, tanto de origen convectivo como de sistemas atmosféricos de mayor escala espacial, como por ejemplo frentes de tormenta. La resolución horizontal del modelo disponible no es suficiente para detectar tormentas severas y poder estimar más acertadamente la intensidad de precipitación, toda vez que el modelo pronostica condiciones favorables para la ocurrencia de las mismas. Para ello, como ya se señaló, es necesario disponer de un modelo numérico de pronóstico de mayor resolución horizontal, por lo menos 20 a 30 Km. La disponibilidad operativa de un modelo regional de pronóstico meteorológico de alta resolución espacial, es la principal necesidad detectada. La implementación operativa de tal modelo es una tarea de especialistas en modelado numérico de la atmósfera. Tal objetivo figura dentro de los planes del Servicio Meteorológico Nacional. Para ello, el organismo necesita disponer del equipamiento como así también potenciar sus recursos humanos. Los recursos humanos están disponibles en la Argentina y podrían convocarse mediante la cooperación con el Departamento de Ciencias de la Atmósfera de la UBA y el Centro de Investigaciones de la Dinámica y de la Atmósfera (CIMA) del CONICET, que cuentan con un importante plantel de investigadores. El costo del equipa-miento necesario es de alrededor de 200,000 dólares. De concretarse esto, la etapa de adapta-ción de un modelo a la región y su posterior implementación operativa requerirá, como mínimo, de un año de trabajo. El Servicio Meteorológico de la Armada (SMARA) ha adaptado una versión del modelo

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ETA, con una resolución horizontal de 80 Km, que se ejecuta remotamente en la Universidad de Maryland, EE.UU. Con este modelo se logra una resolución, si bien no óptima, al menos más apropiada para disponer de los datos de viento en la plataforma continental que permiten alimentar los modelos de olas de onda de tormenta. Si bien el SMARA cuenta con personal capacitado para llevar adelante esta tarea, que puede comple-mentarse en colaboración con otras instituciones, no dispone de una conexión Internet sufi-cientemente rápida y carece del equipamiento necesario. El costo del servidor computacional que satisfaría tal necesidad es de alrededor de 50.000 dólares. Existe todavía otra limitación de tipo observacional para la implementación de un sistema de pronóstico meteorológico más acorde con el desarrollo tecnológico actual y que sirva a los fines de un sistema de alerta por inundaciones. La red observacional en la Argentina tiene una densidad inferior a la aconsejable y la región del AMBA no dispone de una red suficientemente densa de pluviógrafos que permita realizar mediciones de la intensidad de precipitación y transmitirlas a un servidor central para su inmediato procesamiento e interpretación. Plan para el mejoramiento de la observación y el pronóstico meteorológico El Proyecto de Mejora del Sistema de Alerta Hidrometeorológica se encuentra en elaboración dentro de la órbita de la Jefatura de Gabinete de Ministros del Poder Ejecutivo Nacional. Forma parte del proyectado Sistema Federal de Emergencia, cuyo objetivo es crear un sistema que atienda a la problemática de las emergencias, con una temática similar al que desarrolla la agencia FEMA (Federal Emergency Management Agency) de Estados Unidos.

El proyecto mencionado incluye el subproyecto radares en el que participan, bajo la coordinación de la Jefatura de Gabinete de Ministros, las siguientes instituciones: Servicio Meteorológico Nacional, Servicio de Hidrografía Naval, Instituto de Clima y Agua del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente. El objetivo del subproyecto radares es, a mediano plazo, lograr integrar una red operativa de radares

con una cobertura casi total del territorio nacional al norte del río Colorado.

En la región AMBA hay en la actualidad dos radares meteorológicos instalados. Uno de ultima generación, operado por el Servicio Meteorológico Nacional en Ezeiza, capaz de determinar la cantidad de agua precipitable, agua caída en diferentes períodos y probabilidad de caída de granizo, entre otros parámetros, con un alcance máximo de 400 Km. El otro, operado por el Servicio de Hidrografía Naval en Buenos Aires, es de antigua generación pero se tiene prevista su modernización a la brevedad y su posterior traslado a Mar del Plata.

Además de los dos radares mencionados, el plan contempla la instalación de nuevas unidades y la repotenciación de otras existentes. Uno de ellos es el radar que opera el Servicio de Hidrografía Naval en la base Comandante Espora en las cercanías de Bahía Blanca. El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria tiene un proyecto, en avanzado estado de ejecución, de instalación de un radar en las cercanías de la localidad de Pergamino, en el noroeste bonaerense. Además, el Instituto Nacional del Agua y el Ambiente tiene también un plan de repotenciación del radar que planea operar en las cercanías de la ciudad de Córdoba.

El subproyecto radares prevé además la compra de otras 5 unidades que se instalarían, tentativamente, en las siguientes localidades: Reconquista, Resistencia, Santa Rosa, San Salvador de Jujuy y Puerto Iguazú. Finalmente, se incluye también la compra de un conjunto de estaciones meteorológicas automáticas para la medición y teletransmisión en forma rápida y efectiva de las mediciones de intensidad de la precipitación, a los fines de calibración y validación de las mediciones de la red de radares. El proyecto avanzó en los aspectos técnicos pero están pendientes de definición los detalles para la solicitud de financiación al Banco Interamericano de Desarrollo.

La información que genere la red de radares será coordinada por el Servicio Meteorológico Nacional. Se tiene previsto, asimismo, que cada una de las instituciones participantes disponga de un servidor que le permita acceder a la información de manera inmediata. El Servicio Meteorológico Nacional estudia además, en una etapa posterior y sin fuente

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de financiamiento aún identificada, la densificación de la red agregando otros 25 radares más. En esta etapa posterior se lograría una cobertura casi completa de todo el territorio al norte del río Colorado.

En lo relativo a observaciones en el estuario del río de la Plata, el Servicio de Hidrografía Naval tiene un plan de actualización y expansión de la red de observación mareológica en el río y la costa atlántica de la provincia de Buenos Aires. Este plan incluye la instalación de tres nuevas estaciones en Braga (Tigre), Isla de Martín García y Frente Marítimo del río de la Plata. Esta última estaría ubicada sobre la boca del estuario y a mitad de camino en la línea que une Punta del Este con el extremo norte de la bahía de Samborombón. También se contempla la modernización y/o ampliación de las siguientes estaciones: Palermo, Oyarvide, Pontón Recalada, San Clemente del Tuyu, Mar del Plata, Quequen y Bahía Blanca.

La Dirección de Hidráulica del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha elaborado un anteproyecto para el establecimiento de una Red Hidrometeorológica e Hidrométrica de la ciudad de Buenos Aires. Su objeto es obtener, procesar y entregar información meteorológica y de comportamiento del sistema de desagüe pluvial de la ciudad, que pueda ser utilizada en una etapa futura como componente de la Red de Alerta.

El anteproyecto tiene previsto contemplar otros proyectos, cualquiera que sea su estado de desarrollo, que pudiera existir en el ámbito municipal, provincial, nacional o privado y que se halle relacionado directa o indirectamente con el mismo. METEOROLOGÍA DE LAS CRECIENTES EN EL CONURBANO DE BUENOS AIRES LAS INUNDACIONES EN EL GRAN BUENOS AIRES. CONDICIONES METEOROLÓGICAS DESENCADENANTES Lluvias intensas de corta duración

Un reciente estudio elaborado por el Servicio Meteorológico Nacional, sobre la base de los datos de la década 1981-1990, revela que la región del AMBA está afectada por tormentas en un promedio de 50 días por año. Este valor es

sólo superado por la región del sur de Córdoba y norte de La Pampa (60 días en promedio) y el extremo nordeste del Litoral (70 días en promedio).

En general, las precipitaciones intensas de corta duración provienen de nubes de gran desarrollo vertical (extensión vertical superior a 10 Km), denominadas genéricamente nubes convec-tivas. Estas nubes se desarrollan toda vez que las condiciones de inestabilidad atmosférica son favo-rables. Existen dos tipos fundamentales de causas generadoras de condiciones de inestabilidad atmosférica. Una de ellas es el calentamiento de la superficie terrestre durante las horas de mayor insolación, situación típica durante el verano. La otra causa responde a inesta-bilidades internas de la masa de aire que generan condiciones propicias para el desarrollo convectivo (movimiento de ascenso del aire), a partir de niveles intermedios de la atmósfera. En este segundo grupo se enmarcan los Complejos Convectivos de Mesoescala (CCM).

El desarrollo de estos complejos se ve favorecido por la presencia de campos nubosos hacia el final de la tarde. La fase inicial de desa-rrollo de los CCM tiene lugar durante las horas de la noche, debido al enfriamiento por radiación de los topes de nubes en niveles intermedios de la atmósfera. El establecimiento de un mayor gradiente vertical de temperatura logra, en ocasiones, desarrollar condiciones suficientes de inestabilidad vertical.

Así se desarrollan celdas convectivas individuales, que comienzan a interactuar entre sí, conformando un sistema dinámico de dimensión mayor que las celdas individuales. Este conjunto de celdas, denominado complejo convectivo, logra desarrollar su propio ciclo de vida (entre 12 y 18 horas), el que supera al ciclo de vida de las celdas convectivas individuales (hasta 1 o 2 horas). Una vez organizado el complejo, su ciclo de vida queda determinado por una sucesión de desarrollo y disipación de celdas convectivas individuales.

Las fotos satelitales revelan una estructura espacial de forma aproximada a una elipse con un eje mayor de alrededor de 200 Km y un eje menor de alrededor de 100 Km. Dentro de esta región existe una subzona donde la actividad convectiva es más intensa y por lo tanto la precipitación generada es máxima.

La fase inicial del desarrollo de los CCM tiene lugar en las primeras horas de la noche, cuando la precipitación asociada puede ser débil o

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nula, y alcanza su desarrollo maduro pocas horas después con precipitación en aumento. La duración de los CCM varía entre 12 y 18 horas y durante la tarde siguiente la radiación solar en el tope del sistema nuboso actúa como factor inhibidor que termina por disipar al sistema. Los CCM se distinguen de las tormentas convectivas aisladas de verano porque producen mayor cantidad de precipitación debido a su mayor extensión horizontal y a su ciclo de vida más largo. Los CCM se desarrollan no solamente durante el verano sino también durante el otoño y la primavera, y se han registrado casos también durante el invierno.

El desarrollo de los CCM se ve notablemente favorecido por la aparición de lenguas de aire húmedo provenientes de la región norte del país. Las condiciones meteorológicas necesarias a escala regional para el desarrollo de los CCM, por ejemplo la presencia de un extendido campo nuboso asociado con condiciones iniciales de ligera inestabilidad atmosférica, sumado a la lenta evolución del resto de las condiciones, permiten alcanzar un horizonte de pronóstico de varias horas si se dispone de suficiente información. Para lograr tal objetivo es necesario disponer de modelos operativos de pronóstico meteorológico de mayor resolución horizontal que los disponibles en la actualidad en la Argentina.

El 31 de mayo de 1985 se produjo el récord histórico de precipitación acumulada en 24 horas en la región del AMBA, con un total de 310 mm. Esta situación generó graves inundaciones en diferentes barrios de la ciudad de Buenos Aires. Algunas zonas, particularmente del barrio de Belgrano, quedaron cubiertas por más de 1 m de agua. Esta situación de fines del otoño fue provocada por el paso de un CCM por la región. La sudestada

a) Introducción. Se identifica con el término

“sudestada” a un fenómeno que se caracteriza por la ocurrencia de vientos provenientes del sector sudeste, que soplan con persistencia regular y con intensidades moderadas a fuertes. Esta situación afecta principalmente a la zona del río de la Plata, sur de la provincia de Entre Ríos y nordeste de la provincia de Buenos Aires, y está acompañada por lluvias. La sudestada produce graves crecientes

del río de la Plata en la costa argentina del estuario.

La sudestada dura comúnmente de 1 a 3 días, pudiendo extenderse, en casos excepcionales, hasta 6. Hace su aparición cada vez que los vientos emitidos por un centro de alta presión ubicado en el norte de la Patagonia convergen hacia un centro de baja presión ubicado en el sur del Litoral o sobre el Uruguay. Estos vientos provenientes del sudeste o del este-sudeste, atraviesan la región con velocidades de 20 a 40 Km/hora, en el caso de las sudestadas leves, y con más de 70 Km/hora en los casos más intensos. Simultáneamente, el centro de baja presión ubicado sobre el Litoral, con sus frentes caliente y frío asociados, provoca lloviznas y en ocasiones tormentas eléctricas.

La sudestada genera siempre una creciente del río sobre la margen argentina del estuario. Los vientos generalizados del sector este-sudeste hasta el sector sud-sudeste ejercen un efecto de fricción sobre las aguas del río de la Plata, que es opuesta al sentido en que las mismas drenan. La acción de estos vientos se traduce en una acumulación de agua oceánica en la desembocadura del río. Tal acumulación de agua reduce la pendiente de descarga del río, de modo tal que las aguas provenientes de los cursos superiores se ven dificultadas en su drenaje natural, provocando un aumento en el nivel de las mismas. La intensidad de la creciente dependerá de la duración y la magnitud de la sudestada y de las lluvias que se produzcan en la zona. También se intensificará si los ríos Paraná y Uruguay bajan en creciente.

b) La evolución del estado del tiempo conducente a la sudestada. Las condiciones meteorológicas que dan lugar al desarrollo de la sudestada están bien determinadas ya que la misma sigue una secuencia particular de eventos que se puede dividir en 3 fases (Celemín, 1984).

La fase inicial (Día 1), se caracteriza por la aparición de un frente frío, que luego de cruzar la Patagonia y la provincia de Buenos Aires se detiene en el sur del Litoral. Este frente frío, que se alinea en la dirección noroeste a sudeste, separa el aire caliente y húmedo situado hacia el nordeste de la pendiente frontal, del aire frío y seco situado al sur y sudoeste de la misma. Simultáneamente, se introduce un sistema de alta presión, o anticiclón, sobre el centro y norte de la Patagonia.

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Comienzan durante esta fase los vientos del sector sudeste en la zona del río de la Plata, con velocidades que oscilan entre 20 y 40 Km/hora. A su paso por la región, el sistema de nubes asociado al frente frío puede producir lluvias, lloviznas e incluso tormentas eléctricas. La duración de esta fase es de aproximadamente 24 horas.

Durante la segunda fase (Día 2), el frente frío se detiene y se transforma en un frente estacionario. La rama fría del mismo se extiende a partir del sur del Litoral hacia la región central y el noroeste de la Argentina, mientras que la rama caliente atraviesa el Uruguay y se interna en el océano Atlántico. Sobre ambas ramas del frente se producen lluvias de moderada intensidad. El anticiclón de la Patagonia se intensifica, lo que aumenta la diferencia de presión entre la Patagonia y el Litoral, de modo tal que se incrementa la velocidad del viento en la zona del río de la Plata, con velocidades de 25 a 40 Km/hora y ráfagas que pueden superar los 60 Km/hora. La duración de esta fase es de 24 horas aproximadamente.

Es durante la fase 3 del proceso (Día 3), cuando se define la situación que podrá dar lugar a la aparición de la sudestada. Hasta este momento, las ramas fría y caliente del frente se disponen aproximadamente en una línea orientada de noroeste a sudeste, que atraviesa el sur del Litoral. Toda vez que se produce una perturbación ciclónica en la zona frontal, la situación evoluciona de manera tal que efectivamente desencadena una sudestada, cuyas características se describen más adelante.

Cuando no se produce tal perturbación (Día 3 sin sudestada), el anticiclón ubicado sobre el norte de la Patagonia se pone en movimiento hacia el océano Atlántico. De este modo durante la fase 3, aproximadamente en el tercer día de iniciado el proceso, el cielo permanece cubierto (y a veces con lluvias), y soplan vientos fuertes del sudeste en todo el estuario sugiriendo que una importante y persistente sudestada está en desarrollo. Pero esto no sucederá así ya que el anticiclón se mueve rápidamente hacia el océano Atlántico, impidiendo la formación de la perturbación frontal. En el río de la Plata los vientos soplan del sector este, a veces este-nordeste también, pero disminuyen rápidamente su intensidad y no llegan a superar los 25 Km/hora. El cielo suele permanecer cubierto en toda la zona, con lluvias y lloviznas aisladas. Son

frecuentes también las nieblas y neblina s, que son una señal de que el frente permanece estacionario y que puede retroceder hacia el sur a modo de frente caliente. Esta situación representa una sudestada que intenta organizarse, pero que se disuelve al día siguiente.

En el caso en que efectivamente se produce la perturbación de la zona frontal (Día 3 con sudestada), la línea del frente se ondula y da lugar al desarrollo de un centro ciclónico que se ubica en el sur del Litoral o el Uruguay. Este centro de baja presión provoca una rotación de los vientos en el sentido de las agujas del reloj (hemisferio sur), poniendo así en movimiento a las ramas fría y caliente del frente.

Durante el Día 3 (con sudestada), la onda frontal formada sobre el Litoral, con sus ramas fría y caliente, comienza a moverse hacia el sur o el sudeste. El anticiclón extiende uno de sus centros hacia el centro-norte del país y se incrementa la diferencia de presión atmosférica entre la Patagonia y el sur del Litoral. Se producen lluvias, lloviznas y a veces tormentas eléctricas en el río de la Plata, sur del Litoral y gran parte de la provincia de Buenos Aires y el Uruguay. Comúnmente los vientos soplan del este y del sudeste con velocidades que oscilan entre 30 y 50Km/hora, con ráfagas de 60 a 80 Km/hora.

Durante el Día 4 (con sudestada), el centro ciclónico se desplaza hacia el sudeste, a la vez que el sistema de alta presión situado sobre el centro del país se mueve hacia el norte y el nordeste. Gradualmente, los vientos en el río de la Plata comienzan a rotar hacia el sector sur y luego sudoeste, a la vez que van disminuyendo su intensidad. De este modo comienza a disiparse la sudestada.

La secuencia anterior se puede considerar como típica en el desarrollo de la sudestada. Los Días 1 y 2 conforman la etapa de generación de las condiciones propicias, el Día 3 conforma la etapa de desarrollo de la sudestada y, en el caso de que ella ocurra, el Día 4 conforma la etapa de disipación paulatina de la misma. En otras palabras, se requieren entre 1 y 2 días para la generación y otro tanto para el desarrollo y disipación de la sudestada. La duración de cada etapa es variable y la transición entre ellas es paulatina, de modo tal que se puede considerar que la duración típica de los efectos adversos sobre la margen argentina del río de la Plata oscila

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entre 1 y 3 días. Pero hay casos en que la situación evoluciona más lentamente y es así que se han registrado casos excepcionales con una duración de hasta 6 días (de acuerdo a Celemín, 1984).

c) La acción combinada de diferentes factores. Se considera que el viento del sector sudeste no explica, por si solo, los valores extremos de crecidas que se observan en el río de la Plata. El resultado de la combinación de diferentes factores meteorológicos y oceánicos es el que finalmente determina la altura del río.

En primer lugar cabe mencionar la dirección del viento que, proveniente del este y sudeste, se opone a la dirección con que las aguas del río de la Plata descargan en el océano Atlántico, es decir desde noroeste hacia sudeste.

La velocidad del viento es otro factor fundamental, ya que la acción de tensión superficial sobre las aguas del río es directamente proporcional a ella. La mezcla turbulenta vertical de las aguas del río es también directamente proporcional a la velocidad del viento. Además, la escasa profundidad del río de la Plata, que apenas supera los 10 metros sobre su desembocadura, hace que el efecto de fricción del viento se propague hasta el fondo del río.

Otro factor importante es la convergencia de las líneas de flujo atmosférico sobre la desembocadura del río. El centro ciclónico ubicado sobre el Uruguay (rotación de vientos en el sentido de las agujas del reloj), genera vientos provenientes del nordeste en el océano Atlántico frente al Uruguay. El centro anticiclónico ubicado en el norte de la Patagonia (rotación de vientos en el sentido opuesto), genera vientos del sector sur y sudeste provenientes del océano Atlántico frente a las costas de la provincia de Buenos Aires. En consecuencia, ambas líneas de flujo convergen sobre la desembocadura del río de la Plata en el océano Atlántico, cubriendo todo el frente oceánico que encuentran las aguas del río en su derrame.

La acción de la fuerza de fricción que el viento ejerce sobre las aguas provoca un movimiento hacia donde sopla el viento y genera ondas u olas que se desplazan en la misma dirección. Se define con el término ‘alcance del viento’ a la distancia o extensión lineal del mar a lo largo de la cual el viento ejerce su influencia manteniendo la dirección y velocidad práctica-

mente constantes. Cuanto mayor sea el alcance del viento, tanto más intensa será la generación de ondas que se desplazan siguiendo la dirección del mismo. La región del océano Atlántico afectada por el viento del sudeste se extiende desde la zona frente a las costas del sur de la provincia de Buenos Aires, hasta el río de la Plata. De modo tal que el alcance del viento, en esta situación, es superior a 300 Km. El tren de olas generado por el viento se desplaza de sudeste hacia noroeste. Es entonces cuando entra en acción la fuerza de Coriolis, que debido a la rotación terrestre, desvía al movimiento hacia su izquierda en el hemisferio sur. Así, las aguas superficiales del océano Atlántico y del río de la Plata se desvían hacia la izquierda de su línea de movimiento provocando la acumulación de agua sobre la costa de la provincia de Buenos Aires. Este mismo efecto se amplifica en el río de la Plata ya que se combinan la acumulación de agua oceánica en la desembocadura del río con las aguas que traen los ríos Paraná y Uruguay, que al ver dificultado su drenaje son arrastradas hacia la margen argentina del río de la Plata. Esto explica por qué la margen uruguaya del río de la Plata no sufre las consecuencias, en ocasiones catastróficas, de la sudestada.

d) La distribución de las sudestadas a lo largo del año. Celemín (1984), establece la siguiente clasificación de las sudestadas de acuerdo a la intensidad del viento:

• sudestada “leve”, cuando el viento oscila entre 18 y 36 Km/hora (10 y 20 nudos, respectivamente), en general con cielo parcialmente nublado.

• sudestada “moderada”, cuando el viento oscila entre 27 y 54 Km/hora (15 y 30 nudos, respectivamente), con cielo nublado y a veces con precipitaciones.

• sudestada “fuerte”, cuando aparecen ráfagas superiores a los 54 Km/hora (30 nudos), generalmente con lluvias en toda la región. Este autor realizó un estudio de las

sudestadas que tuvieron lugar en la región del río de la Plata durante un período de 20 años consecutivos y arribó a las siguientes conclusiones:

• Octubre es el mes que presenta la mayor frecuencia de sudestadas, esto es, 3 días en promedio. En casos excepcionales, este

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mes ha llegado a contar con 6 días consecutivos con sudestada, como por ejemplo durante el año 1959.

• El 90% de los días con sudestadas aparecen entre los meses de abril y diciembre.

• Febrero es el mes con menor número de sudestadas. En varios años, este mes no presentó sudestadas.

• Las sudestadas fuertes ocurren con mayor frecuencia durante el período de 8 meses comprendido entre marzo y octubre. El autor destaca como la más violenta, por los daños causados, la ocurrida el 28 de julio de 1958.

• Junio es el mes con mayor número de sudestadas fuertes. El promedio de este mes es de 1 día con sudestada fuerte cada cuatro años.

• El 48% de días con sudestada tiene lugar entre julio y octubre.

• El mes de julio, con un promedio de 2 días con sudestada, presentó en 1973 el máximo de 8 días con sudestada.

• Durante el período 1958 a 1974 hay un promedio de 6 días de sudestadas moderadas y fuertes por año.

• Sólo 2 años (1965 y 1968), de un total de 17 años analizados (1958 a 1974), se presentaron con sudestadas muy escasas y débiles.

• El año 1963 presentó 13 días con sudestada; el año 1974 presentó 12 días y el año 1973, 11 días.

• Las sudestadas más prolongadas (6 días consecutivos), ocurrieron en octubre de 1963, octubre de 1967 y enero de 1974.

e) El pronóstico de la sudestada. El Servicio

Meteorológico Nacional informa inmediatamente al Servicio de Hidrografía Naval cuando observa una rotación del viento hacia el sector sudeste que pueda dar lugar a la ocurrencia de una sudestada. Por su parte, el Servicio de Hidrografía Naval presta atención a aquellas situaciones meteoro-lógicas que pueden provocar condiciones favorables para las inundaciones en el AMBA. Una de ellas es cuando sopla viento sur en la plataforma continental del océano Atlántico. Tal situación genera una onda de tormenta en la superficie del mar que eleva el nivel de las aguas en la desembocadura del río de la Plata. Otra

situación propensa se debe a la ocurrencia de tormentas en mar abierto que generan perturbaciones de la superficie del mar conocidas con el nombre de mar de fondo. Las olas generadas se desplazan rápidamente y cuando alcanzan la desembocadura del río de la Plata provocan la elevación del nivel del mar.

El Departamento de Meteorología (SMARA) del Servicio de Hidrografía Naval dispone de un modelo de altura de olas desarrollado por el grupo de expertos del Comité Científico Oceanográfico Internacional (SCOR). Este modelo permite calcular la altura de la ola y la dirección y velocidad de desplazamiento y funciona operacionalmente desde 1997 produ-ciendo un diagnóstico diario. El dominio del modelo cubre gran parte del océano Atlántico sur desde la latitud del sur de Brasil hasta el pasaje de Drake y desde el meridiano de 20 grados oeste, en el centro del océano Atlántico, hasta la longitud más oeste de Tierra del Fuego. La resolución del modelo es de 1 grado de latitud por 1 grado de longitud. Existen dos versiones anidadas del modelo de alta resolución, 1/4 de grado de latitud (28 Km.) y 1/20 de grado de longitud (4 Km. en promedio), una sobre la plataforma continental argentina y la otra sobre el estuario del río de la Plata.

El SMARA dispone también de un modelo de onda de tormenta (storm surge) en uso operacional desde 1996. La elevación del nivel del mar y del río por acción de la onda de tormenta es la que ocasiona mayores inconvenientes en las zonas costeras y en los ríos y arroyos que derraman en el río de la Plata. Esta elevación del nivel del mar se debe a la escasa profundidad del río y la gran extensión de la plataforma continental. Este modelo suministra información sobre las variaciones de la profundidad del agua y las corrientes promediadas en toda su vertical. Se ejecuta en dos versiones anidadas de alta resolución, 1/3 de grado de latitud (37 Km.) y 1/20 de grado de longitud (4 Km. en promedio), una sobre la plataforma continental argentina y la otra sobre el estuario del río de la Plata. Estos modelos dan indicación, con un horizonte de 30 horas, de las ondas de tormenta y su propagación.

Estos modelos son gobernados por la acción del viento sobre la superficie del océano. Dado que sobre las regiones oceánicas normalmente no hay disponibles observaciones meteorológicas, se deben utilizar los resultados de

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los modelos atmosféricos de circulación general que son procesados diariamente por los centros mundiales de análisis y pronóstico meteorológico. Los modelos operativos utilizan los datos de viento proporcionados por el Centro Nacional de Predicción Ambiental (NCEP) del Servicio Meteorológico de los Estados Unidos, con un horizonte de pronóstico de 72 horas. En forma experimental se ha comenzado a utilizar los vientos pronosticados por el modelo ETA de la Universidad de Maryland. Este modelo tiene una resolución horizontal de 80 Km., mucho más apropiada aunque no óptima, para los modelos de onda de tormenta y propagación de olas.

En el estuario del río de la Plata existe sólo una estación meteorológica operativa, denominada Pontón Recalada, ubicada aproxima-damente a 30 Km. de la costa frente a Montevideo. La disponibilidad de este único dato de viento resulta un factor limitante para los cálculos que se realizan con los modelos empíricos de onda de tormenta en el estuario. A este respecto, el SMARA tiene un plan de actualización y expansión de la red de observación mareológica en el río de la Plata y costa de la provincia de Buenos Aires, que se ha descrito en las páginas anteriores.

f) Análisis de una situación particular. Entre el 10 y el 15 de octubre de 1967 se produjo una inundación con serias consecuencias en la cuenca del río Matanza, que resultó de la combinación de diferentes factores meteorológicos (Hordij, comunicación personal, 1999). En los dos días previos a la tormenta se produjeron condiciones típicas de sudestada en el río de la Plata. Su intensidad fue débil, a punto tal que la elevación del nivel del río no alcanzó la altura necesaria para generar un alerta. Luego de ello se produjo, por espacio de tres días, una precipitación que superó los 300 mm. Esto provocó la inundación de la cuenca del río Matanza que afectó seriamente a Valentín Alsina, Puente de la Noria y Villa Caraza. La zona céntrica de Valentín Alsina quedó cubierta por un metro de agua.

Las consecuencias de la inundación se prolongaron por espacio de más de 3 días, ya que una vez finalizada la precipitación, se produjo nuevamente una situación de sudestada débil en el río de la Plata. Este evento no ha sido estudiado desde el punto de vista de la sudestada, ya que ambas situaciones antes y después de la tormenta

no lograron ingresar a la estadística por no superar el nivel crítico de 2,50 metros del semáforo del Riachuelo. La consecuencia de la combinación de factores potenció la acción de las precipitaciones intensas en los tres días intermedios. La sudestada previa elevó los niveles del río de la Plata, dificultando el normal drenaje de las aguas del río Matanza y otros arroyos en la zona. Una vez finalizada la precipitación, la segunda situación de sudestada potenció aún más las consecuencias de la inundación ya que impidió el rápido drenaje de los volúmenes de agua superiores a lo normal. Así, las aguas acumuladas en las zonas más deprimidas no pudieron ser evacuadas rápidamente.

Una situación como la descrita anteriormente podría ser perfectamente identificada por un sistema de gestión de información que combine los datos provenientes de una red de observación y pronóstico meteorológico con los de una red de mareógrafos distribuidos en el río de la Plata y su zona de influencia, complementada con datos hidro-métricos de los cursos de agua de las diferentes cuencas de la zona. El conjunto de estos datos constituye el ingrediente fundamental de un sistema integrado de alerta hidrometeorológica. IDENTIFICACIÓN DE NECESIDADES PARA EL PRONÓSTICO METEOROLÓGICO EN LA REGIÓN Red de observación y modelos para el pronóstico a corto plazo

El radar meteorológico instalado en el aeropuerto de Ezeiza tiene un alcance máximo de 400 Km. en reflectividad y capacidad Dopler con alcance efectivo de 80 Km. El sistema Dopler permite determinar la estructura tridimensional del campo de vientos alrededor del punto de emisión hasta una altura de 5 Km. Tal alcance permite disponer de un horizonte de pronóstico del orden de las 2 a 3 horas para la detección de las tormentas. El radar brinda información que puede ser utilizada para determinar la intensidad de los sistemas precipitantes, la ubicación de las celdas convectivas dentro de ese sistema, la dirección del desplazamiento del sistema y una estimación del tiempo necesario para alcanzar un punto determinado. La combinación apropiada de estas observaciones permite realizar pronósticos a corto plazo.

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La medición de intensidad de precipitación que se obtiene con el radar, se realiza en forma indirecta. El radar determina la cantidad de agua condensada en forma de gotas en una columna vertical. Esta medición se traduce, mediante la utilización de tablas, en la cantidad final de agua precipitada. Para lograr esto es necesario calibrar in situ las mediciones del radar, utilizando una red de pluviógrafos, que son instrumentos capaces de medir la intensidad de la precipitación.

El Servicio Meteorológico Nacional carece de una red suficientemente densa de pluviógrafos en la región de influencia del AMBA, para lograr un mayor aprovechamiento de la información proporcionada por el radar de Ezeiza recientemente potenciado. La escasez de personal en este organismo es otro factor limitante. La red de pluviógrafos debería distribuirse regularmente en la región y debería tener una densidad apropiada para la calibración del radar. La separación entre puntos de observación debiera ser inferior a los 3 ó 4 Km (tamaño típico horizontal de las celdas convectivas), de modo tal de poder garantizar la individualización de tales celdas.

Se recomienda la conformación de una red hidrometeorológica de monitoreo en tiempo real y de pronóstico meteorológico a corto plazo que cubra toda la zona que tiene influencia sobre el AMBA. La red de monitoreo deberá incluir al radar de Ezeiza, una red de pluviógrafos a instalar en el AMBA, la red de mareógrafos del estuario del río de la Plata y costa de la provincia de Buenos Aires, y una red de instrumentos hidrométricos a instalar en los diferentes ríos y arroyos de la región que permita medir los niveles de los mismos y su variación en períodos cortos. Esta red local debe ser necesariamente apoyada por una red regional de estaciones meteorológicas de densidad mayor que la actualmente disponible. Esta red integrada de observación permitiría, durante situaciones de tiempo adverso, monitorear la región en tiempo real a fin de identificar las zonas críticas y detectar los cambios rápidos de situación.. Esta información facilitaría notable-mente las tareas de coordinación de emergencias y optimizaría el uso de los recursos disponibles. Es fundamental la coordinación de actividades y planes entre las diferentes instituciones con responsabilidad en la zona de influencia del AMBA, a fin de evitar la costosa duplicación de

esfuerzos y lograr un producto útil para la región y sus diferentes actores.

El pronóstico meteorológico y mareo-lógico a corto plazo permitiría trazar escenarios posibles para la coordinación de las tareas de prevención. Para ello se deberá desarrollar un modelo hidrometeorológico de crecidas. La red observacional propuesta proporcionaría la infor-mación necesaria para la calibración del modelo. El desarrollo del modelo hidrometeorológico de crecidas requiere una etapa previa de análisis climático-dinámico, hidrológico y oceanográfico de los registros históricos disponibles en la región. Este estudio deberá analizar la información en forma integral.

Se recomienda la realización de un estudio de tormentas severas en el AMBA, que incorpore la información meteorológica observada más recientemente. Diferentes estudios realizados por investigadores del Departamento de Ciencias de la Atmósfera de la Universidad de Buenos Aires, del Servicio Meteorológico Nacional e Institutos del Conicet, coinciden en sus conclusiones acerca del incremento en los totales anuales de precipitación a partir de la década de los años 80. Los estudios también concluyen que el incremento de la precipitación es generalizado en todo el centro y norte del territorio argentino. El aumento de la precipitación con respecto a décadas anteriores alcanza un valor del 20% en la región del AMBA. Las más recientes observa-ciones de la década del 90 confirman lo anterior.

En contraste, no hay estudios que evalúen el efecto que tal aumento de los totales anuales podría tener en la frecuencia, duración y cantidad de agua precipitada durante la ocurrencia de tormentas individuales. A su vez, se han produ-cido cambios significativos en las características del terreno a lo largo de las u1timas décadas en el AMBA, las que seguramente han provocado cambios en las condiciones de drenaje de las aguas. Finalmente, la existencia de cuencas de distinto tamaño y con distintos tiempos de acumulación, sugiere la posibilidad de un patrón no lineal de cambios en la región. En consecuencia, se recomienda la realización de un estudio que considere todos estos elementos geográficos, que utilice toda la información existente en el área metropolitana, incorporando la más reciente, y analice la interrelación de estos elementos a la luz de los cambios registrados en las últimas décadas.

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Red de observación y modelos para el pronóstico a mediano y largo plazo

El trabajo operativo de los centros meteorológicos mundiales y nacionales produce pronósticos objetivos hasta un plazo máximo de 5 días. Para períodos mayores, existen productos que presentan sus resultados en forma de promedios o totales acumulados. Por ejemplo, la precipitación total acumulada en períodos de 10 días consecutivos. Más allá de este límite no es posible disponer de información que pueda precisar la ocurrencia de una tormenta en un día en particular. A partir de entonces, solo es posible utilizar perspectivas de la probabilidad de ocurrencia de condiciones climáticas prevalentes, por ejemplo períodos secos, normales o húmedos. Las posibilidades que se abren en este aspecto y la forma en que tal información podría ser utilizada ya se han comentado en páginas anteriores. Organismo de aplicación, coordinación entre instituciones

Los organismos técnicos intervinientes en el sistema de alerta por inundaciones en el AMBA son el Servicio Meteorológico Nacional y el Servicio de Hidrografía Naval. Sus responsa-bilidades, como así también los detalles del convenio marco, ya fueron descritas más arriba. El valor práctico de la información meteorológica en la prevención y alerta

La meteorología juega un papel

fundamental en la prevención y alerta sobre catástrofes ambientales. La atmósfera siempre ha tenido importantes efectos sobre los seres vivos y el medio ambiente en general. Las variaciones del tiempo y el clima son un condicionante natural de las actividades humanas, que debieron adaptarse continuamente a las mismas. El crecimiento poblacional, el desarrollo tecnológico y la consiguiente expansión de las zonas urbanas obligaron a introducir permanentemente cambios en las condiciones físicas del terreno. Tales cambios no han seguido, en general, lineamientos precisos que tuvieran en cuenta el impacto de esas obras sobre el ambiente.

Es por ello que con frecuencia se producen situaciones meteorológicas que

desencadenan inundaciones en el sector metropolitano de Buenos Aires, causando severos daños a las obras de infraestructura, las comunicaciones y el transporte en general. Efectos que al ser mensurables pueden, con relativa facilidad, ser incorporados a las estadísticas. Sin embargo, hay un aspecto que no puede expresarse a través de cifras y es el sufrimiento de la población. La tensión generada por el abandono de las viviendas y la evacuación forzada, muchas veces acompañada por un grave riesgo para la salud, no son cuantificables.

La Meteorología contribuye con los sistemas de prevención y alerta por desastres en varios aspectos. El uso de valores apropiados de diseño, obtenidos del análisis climático-estadístico de las series de registros históricos, puede ser aplicado a problemas tales como la localización y la definición de las características de los sistemas de transporte, obras de infraestructura comercial e industrial, vivienda, etc. El diseño y ubicación apropiada de las obras de infraestructura contribuirá indudablemente a reducir los daños por inundaciones y tormentas severas. Las redes de observación meteorológica (estaciones de observación de superficie, radares meteorológicos y receptores de información satelital, etc.), correctamente instaladas y operadas, permiten disponer de información de suma utilidad para la determinación del desarrollo, intensificación y desplazamiento de los sistemas de mal tiempo.

El diseño y operación de una red efectiva de comunicaciones, a través de la cual se logre la oportuna distribución de los informes sobre ubicación y desplazamiento de las tormentas se convierte en factor primordial para la prevención de daños y la reducción de la amenaza para la seguridad de la población. Pero aún cuando se disponga de un sistema eficiente para el monitoreo y comunicación de la información en situaciones de tormentas severas y riesgo de inundación, la reducción de los daños que se logre estará condicionada por la correcta adopción de medidas sobre la marcha misma del evento.

Aunque se disponga de un sistema de previsión meteorológica especialmente adaptado a las condiciones del AMBA, el máximo crédito que de él se obtenga sólo podrá ser evaluado mediante un meticuloso trabajo multidisciplinario e interinstitucional.

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SISTEMAS DE MITIGACIÓN Las actividades relacionadas con el Alerta

por Inundaciones en la zona del AMBA se desarrollan dentro del marco de un convenio multilateral. El título del convenio es Alerta por sudestadas, tormentas severas y otros factores contribuyentes a la ocurrencia de inundaciones en la zona del río de la Plata. Las instituciones participantes son: Ministerio de Defensa, Dirección Nacional de Protección Civil, Servicio Meteorológico Nacional, Servicio de Hidrografía Naval, Policía Federal Argentina, Defensa Civil de la Ciudad de Buenos Aires, Defensa Civil de la Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Salud y Acción Social de la Provincia de Buenos Aires y la Prefectura Naval Argentina.

La operatividad del convenio funciona de la siguiente forma: el Servicio Meteorológico Nacional emite un alerta meteorológico para el río de la Plata y la ciudad de Buenos Aires por vientos fuertes o tormentas. Además, toda vez que se observa una rotación del viento hacia el sector sudeste que pueda dar lugar a la ocurrencia de una sudestada, el Servicio Meteorológico Nacional inmediatamente informa al Servicio de Hidrografía Naval. Este organismo, al recibir el aviso, presta especial atención a la información mareológica proveniente del conjunto de mareógrafos en funcionamiento en el río de la Plata y la costa de la provincia de Buenos Aires.

La información sobre niveles de la superficie del agua brindada por los mareógrafos permite alimentar un modelo empírico que estima la onda de tormenta con un horizonte entre 12 y

24 horas, dependiendo del pronóstico y alerta meteorológico emitido por el Servicio Meteorológico Nacional. El Servicio de Hidrografía Naval emite un alerta toda vez que los cálculos realizados indican la superación de determinados umbrales del nivel de las aguas, que dependen de la posición a lo largo del eje del río. En el semáforo del Riachuelo el umbral es 2,80 metros. El alerta se emite a todos los restantes signatarios del convenio arriba mencionado.

En el momento en que el fenómeno meteorológico de la sudestada comienza a desaparecer, el sistema de alerta establecido emite también un comunicado informando sobre la finalización del fenómeno.

El Instituto Nacional del Agua y el Ambiente tiene la responsabilidad de operar el Sistema de Alerta Hidrológica de la cuenca del Plata. El sistema provee en forma continua información sobre diagnóstico y pronóstico hidrológico de los ríos de la cuenca. Actualmente tiene en aplicación un préstamo del BIRF para la instalación de una red de estaciones remotas con provisión telemétrica de datos en tiempo real, para poder resolver más apropiadamente el horizonte de corto plazo hasta 10 días.

La información que produce este organismo es requerida por diversas instituciones de distinto nivel nacional, provincial y municipal en situaciones de emergencia en la cuenca del Plata. Además el organismo tiene un proyecto en ejecución con el Servicio de Hidrografía Naval para el modelado matemático de las descargas de los ríos de la cuenca en el estuario del río de la Plata.

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REFERENCIAS Berri G. J., El Niño y sus efectos en la Argentina. Tiempo Presente, Newsletter del Centro Argentino de Meteorólogos, Nro. 6, 1997, pág. 6. Berri, G. J., P. Cacik, E. Flamenco y M. A. Ghietto, El Niño y algunos aspectos hidrológicos en la Argentina, Actas X° Congreso Brasilero de Meteorología, Brasilia, octubre 1998. Celemín, A., 1984, Meteorología Práctica, Edición del Autor, Mar del Plata, Argentina.

Daffinoti, R., Estudio de precipitaciones intensas y su relación con crecidas de la cuenca del río de la Matanza, Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires, 1990, pág. 35. Glantz, M. H., Corrientes de Cambio: El impacto de “El Niño” sobre el Clima y la Sociedad, Cambridge University Press (primera edición en español distribuida por la Oficina de Asistencia para Desastres de EE.UU., USAID), pág. 140. Hordij, H., Servicio Meteorológico Nacional, comunicación personal, 1999.

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GUSTAVO A. DEVOTO

En la Argentina, en forma análoga a lo ocurrido en otros países de América Latina, se ha registrado un aumento sustancial de la población urbana en las últimas décadas. Esta tendencia se ha visto acentuada recientemente debido a las dificultades por las que atraviesan las economías regionales. Como consecuencia de este proceso socio-económico, el crecimiento de las ciudades ha sido desordenado, siendo más evidente este efecto en los sectores periféricos de mayor densidad de población. LAS INUNDACIONES EN EL ÁREA METROPOLITANA DE BUENOS AIRES EN EL CONTEXTO DE LAS INUNDACIONES DE LA ARGENTINA

Cuando la expansión urbana y la planificación del uso del suelo no se realizan en forma conjunta, se produce el crecimiento anárquico de las superficies impermeables y la consecuente falta de espacio para el manejo de los escurrimientos superficiales. Es entonces cuando se multiplican las dificultades para lograr un drenaje eficiente.

El impacto que tienen las inundaciones sobre la economía de un país depende de factores físicos y sociales. Es la combinación de este tipo de factores lo que le otorga dimensión a esta problemática. Una suma de cuestiones topo-gráficas, hidrológicas, hidráulicas, de densidad y de distribución poblacional, de emplazamiento de la capacidad industrial y de la infraestructura de transporte, así como también los usos y costumbres de la gente son los factores que terminan definiendo el impacto económico y social de estos fenómenos que deben ser entendidos como punto de cruce entre hechos naturales y hechos sociales.

La Argentina tiene una distribución muy heterogénea de la población y una marcada con-centración de la población urbana en unas pocas ciudades: Buenos Aires, Córdoba y Rosario que concentran el 42% de la población total del país.

La industria y la red vial y ferroviaria acompañan esta marcada distorsión en el uso del espacio.

La distribución de la riqueza hídrica argentina también es muy despareja. Los ríos pertenecientes a la Cuenca del Plata concentran el 83% de las disponibilidades hídricas superficiales nacionales. Si se considera por dónde atraviesa a nuestro territorio la isohieta de 500 mm anuales, se llegará a la conclusión de que realmente la Argentina es un país semiárido, contrariamente a lo que la mayoría de sus habitantes agrupados en la pampa húmeda creen. No obstante ello, a partir de principios de la década de los años 70 se observa un marcado incremento de los registros pluviométricos en amplias zonas del país.

La mayor parte de los pueblos han buscado desarrollarse en lugares con agua disponible en abundancia, por las ventajas de toda índole que ello proporciona para una subsistencia más fácil. La Argentina no escapa a esta regla general, y buena parte de su población y potencial industrial se encuentran concentrados en el eje fluvial río Paraná-río de la Plata y en la llamada pampa húmeda.

En forma simplificada y general, en la Argentina las cotas descienden de oeste a este, siendo las grandes llanuras y las planicies deprimidas de vertiente atlántica. Las preci-pitaciones, salvo singularidades localizadas, decrecen de este a oeste. Como consecuencia, la mayoría de la población se encuentra al este, donde está el agua y por ende sus recurrentes excesos. Por las características físicas y demo-gráficas mencionadas, se pueden identificar los siguientes tipos de inundaciones:

Fluviales: ocurren en los valles aluviales de los grandes ríos del Litoral: Paraná, Uruguay y Paraguay. Son de gran permanencia (meses) y afectan a numerosas ciudades y pueblos ribereños. Provocan gran número de evacuados y elevadas pérdidas materiales en infraestructura vial. Origen: precipitaciones de gran duración y magnitud en países de la Cuenca del Plata.

Hidrología de las crecidas en el AMBA

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Ejemplos recientes: las de 1982-83 y 1997 siempre vinculadas con la ocurrencia del Niño (ENOS) potentes. Son pronosticables con suficiente antelación.

De llanura: ocurren en las extensas áreas deprimidas y de muy baja pendiente de la cuenca del Salado, los Bajos Submeridionales, sur de Córdoba y Santa Fe. Son de mediana permanencia (semanas), afectan a la población rural y dejan aislados a pueblos y a veces ciudades. Provocan pérdidas totales en la agricultura y serios daños en la ganadería. Origen: precipitaciones locales de 250 a 350 mm durante tres o cuatro días con un estado de humedad antecedente propicio. Son capaces de generar miles de Km2 bajo agua. Los caminos se convierten en verdaderos diques de contención y a veces el viento es quien le da dirección a las aguas. Ejemplos recientes lo constituyen las de marzo de 1999 en General Villegas. Sin pronóstico.

De pedemonte: ocurren en áreas normalmente semiáridas. Son de escasa perma-nencia, pero muy violentas. Recordados ejemplos han sido la inundación de marzo de 1975 con epicentro en Cutral Có, que afectó a Neuquén y a Cipolletti, y más recientemente la de Trelew en 1997. Provocadas por advección de humedad desde el Atlántico. Sin pronóstico.

Urbanas: especialmente importantes por su impacto son las inundaciones del área metropolitana (Capital Federal y los 19 partidos del Gran Buenos Aires). Gran número de personas afectadas. Daños en infraestructura eléctrica, telefónica y transporte subterráneo. Las inundaciones son de corta permanencia. Ejemplos más severos en el AMBA: la tormenta del 26 de enero de 1985 con 192 mm y la máxima histórica de 306 mm el 31 de mayo de 1985, episodio extraordinario que provocó 15 muertos y 120.000 evacuados. El área metropolitana en la zona costera también sufre inundaciones por el fenómeno de la sudestada (típica crecida eólica del río de la Plata), pero que nada tiene que ver con las tormentas convectivas de verano. La sudestada es un típico fenómeno de circulación invernal asociado con lluvias de poca intensidad y permanencia.

ÁREA METROPOLITANA DE BUENOS AIRES: PRINCIPALES CUENCAS

El Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), incluyendo la Capital Federal y los 19 partidos del conurbano, cubre aproximadamente 700 Km2, esto es un 3 por mil de la superficie de todo el territorio nacional; sin embargo, habitan en esta zona 10.911.403 personas (censo de 1991), o sea el 33.46% de la totalidad de la población de la Argentina (30.608.560 en 1991). De esta pobla-ción, 2.960.976 habitantes residen en la Capital Federal que ocupa solamente 200 Km 2.

En el AMBA debemos distinguir dos zonas desde el punto de vista del escurrimiento de las aguas de lluvia: la zona tributaria de las cuencas de los arroyos que cruzan la capital y la zona de las cuencas no tributarias a la Capital Federal.

La zona tributaria de las cuencas de los arroyos que cruzan la Ciudad de Buenos Aires comprende seis cuencas:

• cuenca del arroyo Maldonado (50 Km 2 en Capital y 46 Km2 en la provincia);

• cuenca del arroyo Vega, 17 Km2 totalmente en Capital;

• cuenca del arroyo Medrano (20,5 Km2 en Capital y 25,5 Km2 en la provincia);

• cuenca de afluencia al Riachuelo (río Matanza) incluyendo el arroyo Cildáñez;

• zona Boca-Barracas; • radio antiguo de la ciudad (3.000 has.).

Las cuencas metropolitanas no tributarias a la Capital Federal son las siguientes:

• cuenca del río Reconquista en el Norte, que comprende zonas de los partidos de Morón, Merlo, San Martín, General Sarmiento, Tigre y San Fernando (con sus afluentes principales, el arroyo Morón y el arroyo Basualdo);

• zona norte de afluencia al río de la Plata en los partidos de San Fernando, San Isidro y Vicente López;

• cuenca del río Matanza-Riachuelo como límite Sur de la capital, con sus afluentes principales: el arroyo Las Orquídeas

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(Esteban Echeverría) y el arroyo del Rey-Falucho (Lomas de Zamora);

• área provincial de drenaje al Riachuelo en el partido de Lanús;

• zona sur de afluencia al río de la Plata: arroyo Sarandí en los partidos de Avellaneda, Lanús y Almirante Brown; arroyo Santo Domingo, en Villa Domínico, Quilmes y por su afluente el arroyo San Francisco, Francisco Solano y Alte. Brown; arroyo Jiménez en los partidos de Quilmes, Berazategui, Florencio Varela y finalmente la cuenca Quilmes que comprende al sector Bernal, al sector Don Bosco y al sector homónimo.

Estas cuencas intersectan una región de 11.000.000 de habitantes, con un sector activo que comprende 80.000 empresas, al que debemos sumar las actividades terciarias. La actividad regional motiva el desplazamiento cotidiano de casi 3 millones de trabajadores, con un total de viajes del orden de 12 millones por medio de la red ferroviaria, vial suburbana y urbana y red de subterráneos.

En esta cerrada trama urbana, las inundaciones como la ocurrida el 31 de mayo de 1985—que es la máxima precipitación histórica—con 306 mm en 24 horas, ocasionaron la virtual paralización de las actividades en el área durante más de un día. Hubo 15 muertos; fueron evacuadas más de 100.000 personas; resultaron dañadas 25.000 viviendas y deterioradas casi 400.000; 14.000 automotores sufrieron daños; fueron afectados los servicios eléctricos de 1.400.000 usuarios; hubo 80.000 teléfonos incomunicados y se interrumpió el servicio de subterráneos. El cálculo de las pérdidas directas e indirectas provocadas por esta inundación superó los US$246.000.000.

DESCRIPCIÓN DE LOS CURSOS GEOLOGÍA, GEOMORFOLOGÍA Y SUELOS

La zona se encuentra dentro de la región denominada Pampa Ondulada y se caracteriza por poseer ondulaciones con amplias divisorias, con dirección aproximada NE-SO. La red de drenaje, que se encuentra integrada, está separada por una amplia divisoria de las cuencas de los ríos

Samborombón y Salado, correspondientes a la región de la Pampa Deprimida. En esta división se localizan varias lagunas desarrolladas en antiguas cubetas de deflación (bajos producidos por el viento).

Los materiales superficiales han sido agrupados en sedimentos pampeanos y postpampeanos (según el esquema clásico). Estos depósitos conforman el sustrato principal de la Ciudad de Buenos Aires y de buena parte del área metropolitana Bonaerense.

El pampeano está compuesto predo-minantemente por facies eólicas, esencialmente loésicas (sedimentos transportados por el viento). Las facies fluviales se encuentran principalmente comprendidas dentro del postpampeano.

Intercalados entre esos sedimentos se hallan diferentes niveles de paleosuelos (suelos antiguos) y depósitos marinos costeros, los cuales indican que hubo variaciones del nivel del mar. Representan ingresiones marinas cuatemarias (ocurridas durante los últimos 1,8 millones de años) y pueden ser arenosos (en cordones litorales) o arcillosos (en los canales de marea y albufera).

Los factores que determinaron la evolución geomórfica de la región en el Cuaternario son:

• Las oscilaciones del nivel del mar (ingresiones-regresiones);

• El depósito de potentes acumulaciones de loess (depósitos eólicos);

• La formación de suelos. Pueden diferenciarse cuatro unidades

geomórficas principales (U.G.): 1. La U.G. Terraza baja del río de la Plata

que se desarrolló originalmente como una planicie de deposición marina. En la actualidad se comporta como una planicie aluvial del río. Su ancho varía en extensión: aumenta hacia el sudeste, donde puede superar los 10 Km de ancho en la zona del partido de Berazategui. En la zona de la Capital Federal prácticamente ha desaparecido a consecuencia de los diferentes rellenos realizados para la construcción del Puerto, del Aeroparque y de la Ciudad Universitaria. Presenta un relieve plano sumamente ondulado, con geoformas de diferente origen.

Entre ellas se destacan los cordones de conchillas, aproximadamente subparalelos a la

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costa actual, que se formaron hace 6000 a 3500 años.

Tierra adentro y formando una extensa planicie, sólo cortada por los cursos fluviales actuales, se encuentran los antiguos canales de marea y la albufera (laguna marginal). Este sector próximo al río de la Plata es el más afectado por las sudestadas, por lo que sufre importantes anegamientos, debido a su cota—generalmente inferior a los 3 msnm—bajo gradiente y complejidad geomórfica.

2. La U.G. Planicies aluviales y terrazas bajas de los tributarios se desarrolla en los principales cursos fluviales que desaguan en el río de la Plata. Por definición, una planicie aluvial es la parte de un valle que puede experimentar inundaciones ocasionales.

El río Matanza-Riachuelo se destaca como el principal colector del área de estudio, mientras que los cursos más importantes entre otros son: el río Luján, el río Reconquista y los arroyos Morón, Sarandí y Santo Domingo. Éstos presentan un rumbo aproximado SO-NE y son de hábito sinuoso, salvo en sectores canalizados o entubados.

Los lechos se encuentran profundizados (2-3 m) y tienen un nivel de terraza muy modificada por la acción antrópica. Esta unidad realmente es la de menor tamaño y presenta una elevada posibilidad de inundación. Los canales, en muchos casos, no sólo no solucionan el problema sino que pueden empeorarlo debido a que sus márgenes están sobreelevadas e imper-meabilizadas. Por lo tanto, la planicie de inunda-ción y las terrazas, en los tramos de aguas arriba, se pueden anegar, lo que generalmente coincide con las zonas más pobladas.

Otros factores colaboran para hacer poco efectivos estos canales: el río de la Plata ha formado barras por deriva, en sus desembocaduras, que afloran en bajante e impiden el drenaje hacia el estuario. Por otra parte, a la gran cantidad de material de origen antrópico en el lecho que obstruye el drenaje, se le suma el desarrollo de una vegetación especializada.

En las terrazas y planicies hay sectores más deprimidos que están ocupados por esteros con vegetación palustre y vinculados a la napa freática, la cual se encuentra casi aflorante en casi toda esta unidad geomórfica. Finalmente, estos cursos presentan un elevadísimo grado de contaminación: hidrocarburos, metales pesados,

nitritos, etc., como resultado de la actividad antrópica.

3. La U.G. Laderas de valles ocupa la porción del paisaje comprendida entre las divisorias más altas (cotas superiores a 10 m) y las planicies aluviales y terrazas de los cursos fluviales. Son formas mixtas erosivas y deposicionales, vinculadas a la acción eólica y al escurrimiento superficial; las pendientes son del orden de los 2 m/Km o superiores. Salvo en algunos sectores deprimidos, ligados a la acción eólica pasada, presentan baja probabilidad de anegamiento. Están relacionadas con los depósitos “pampéanos”.

4. La U.G. Divisorias altas presenta un relieve plano o suavemente ondulado. Está constituida por una planicie loésica (o planicie de deflación acumulación eólica). Se encuentra marginada, respecto al río de la Plata y tributarios mayores, por una escarpada de erosión (barranca). Esta geoforma se extiende con rumbo aproximado NO-SE, con un desnivel que puede superar los 10 m respecto de la planicie del río de la Plata. La barranca puede seguirse en la Ciudad de Buenos Aires desde el Parque Lezama, en el sur, pasando por Plaza Francia, en el centro, Belgrano-Núñez y hacia el norte continúa en Vicente López y San Isidro. En la zona del río Matanza se proyecta tierra adentro, marginando la zona de Flores y Mataderos. Más hacia el sur desaparece como forma mayor hasta la zona de Quilmes. En algunos sectores presenta cubetas de deflación, que fueron esteros o lagunas, como en la zona del barrio de Saavedra. Esta unidad presenta menor susceptibilidad al anegamiento, con excepción de las depresiones antes señaladas. Sin embargo, la capa freática se encuentra en general alta (controlada en parte por la presencia subsuperficial de tosca), lo que restringe severamente su capacidad de almacenamiento en los sedimentos por infiltración. Esto favorece el escurrimiento hacia los cursos fluviales y depresiones.

Los suelos poseen importante variabilidad espacial en función de los diferentes materiales originarios, las distintas posiciones en el paisaje y geoformas presentes. La región se caracteriza por presentar importantes períodos de pedogénesis dominante y morfogénesis subordinada (medios estables), lo que da como resultado la presencia de suelos con buen desarrollo.

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Los suelos que predominan en las divisorias y en las laderas de valles se denominan Argiudoles típicos. Se forman a partir de los sedimentos loésicos, son profundos (más de 1,5 m), tienen importante desarrollo y altos contenidos de materia orgánica. Constituyen los suelos zonales de la región. En las laderas de valles los Argiudoles son menos potentes. Pese a encontrarse en aquellas zonas menos anegables, presentan evidencias de condiciones reductoras y saturación temporal con agua a poca profundidad (a 25-40 cm aparecen concreciones y moteados).

Del estudio de los suelos surge, en líneas generales, que independientemente del lugar del paisaje que ocupen, todos los suelos de la región presentan características que permiten inferir diferentes grados de saturación del perfil con agua. Esto es evidencia de una napa freática alta la mayor parte del año; por otra parte, estos suelos se encuentran, en muchos casos, modificados por la acción antrópica. Asimismo, la presencia de un horizonte argílico implica una infiltración moderada a baja y una tasa de infiltración baja, lo que es importante a la hora de estimar los coeficientes de escorrentía. Tal situación es particularmente evidente en la zona de la Planicie aluvial del río de la Plata y en todos los sectores en los que afloran sedimentos arcillosos, donde la infiltración es mínima. ESTUDIOS HIDROLÓGICOS DE LAS CRECIDAS EN EL ÁREA METROPOLITANA. CUENCAS DEL GRAN BUENOS AIRES Cuenca del río Reconquista

El río Reconquista, al norte de la Capital Federal, se desarrolla de sudoeste a noreste para desembocar en el río Luján, que a su vez vierte sus aguas en el río de la Plata. La cuenca abarca los partidos de Luján, General Las Heras, General Rodríguez, Moreno, Merlo, Morón, General Sarmiento, San Isidro y San Fernando.

El área de drenaje hasta el río Luján es de 1.738 Km2. El 60% es de características rurales y corresponde al tramo superior y medio, mientras que el 40% restante, perteneciente a la parte inferior, tiene características de cuenca urbana y periurbana.

No presenta lagunas ni lagos pero sí algunos bañados. Sus principales afluentes son los arroyos Durazno, La Choza y La Horqueta, que le

dan origen al unirse en el tramo superior y rural de la cuenca. Donde se producía la confluencia de estos dos primeros tributarios, el valle presenta un estrechamiento que se ha aprovechado para emplazar la presa Ingeniero Roggero para el control de crecidas, que genera un embalse de 120 Hm3 de capacidad.

La estructura de control de crecidas la conforman un sistema mixto de sifones autocebados a los que a partir de determinada cota de embalse se les suma la descarga por vertedero libre.

Aguas arriba del embalse Ingeniero Roggero se construyeron posteriormente otras dos presas más pequeñas para el control de las crecidas; una sobre el arroyo La Choza de 75 Hm3 de volumen de embalse y la otra sobre el arroyo Durazno de 55 Hm 3 de volumen útil.

Los estudios realizados por INCONAS para la Dirección Provincial de Hidráulica demostraron que este sistema era capaz de controlar crecidas de hasta 50 años de recurrencia. Aguas abajo de la presa Ingeniero Roggero recibe como afluentes a los arroyos: del Sauce, Torres, Las Catonas, Los Berros, Morón, y Basualdo.

Luego, el curso principal se bifurca a unos 2,5 Km de la desembocadura conformando una horqueta. Uno de sus brazos es el río Tigre, mientras que el otro continúa con la denominación de río Reconquista. Un poco antes de la bifurcación, nace por margen izquierda hacia el norte un canal aliviador de 200 m3/s de capacidad, utilizado también como Pista Nacional de Remo.

El tramo inferior del río, hasta aproximadamente Bancalari, está sujeto a la influencia de las mareas meteorológicas del río Luján (sudestada), que penetra por los ríos Tigre y Reconquista.

La conformación topográfica general de la cuenca es relativamente plana y uniforme. La cota media de la divisoria de aguas en las nacientes es 30 m IGM, siendo la cota media del valle inferior 3 m IGM.

El río Reconquista desagua terrenos bajos, fluye lentamente, pero con lluvias importantes aumenta su caudal. El escurrimiento disminuye notablemente durante los estiajes, y entonces se acentúan los procesos de contaminación.

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Esta cuenca ha sufrido una marcada alteración antrópica producto del progresivo avance de la impermeabilización, la pérdida de los espacios abiertos y de la vegetación, el relleno de zonas deprimidas y numerosos obstáculos que obstruyen el libre escurrimiento de las aguas. Cabe mencionar que el curso principal del río Reconquista, que tiene unos 50 Km desde la Presa Roggero hasta el río Luján, está atravesado por 42 puentes, muchos de los cuales estrangulan notablemente el escurrimiento al producirse grandes crecidas.

En zonas de la cuenca inferior, el río discurre sobre tejido urbano. El Talar, Virreyes, Carupá, son zonas con alta densidad poblacional y urbanización consolidada en áreas inundables. Algo similar ocurre en Don Torcuato y Boulogne. En esta última zona, el área residencial más consolidada queda protegida.

Los primeros espacios abiertos hacia el sudoeste son el área del CEAMSE y de Campo de Mayo, las más importantes en superficie y cobertura vegetal.

La capacidad de infiltración de las áreas de relleno es incierta, pero influye en el retardo del escurrimiento hacia el río.

En Hurlingham y Bella Vista existe un área de franca influencia de las inundaciones, por lo extendido de la llanura aluvial.

En Ituzaingó, que es una localidad con baja densidad de población, la periferia urbana se ha extendido en gran medida hacia el río, mientras que en Paso del Rey y Moreno se observa que han aumentado las áreas periurbanas, es decir aquellas de tejido menos consolidado y con una dotación de servicios pobre o nula.

Por su parte, las localidades de Mariano Acosta y La Reja, en el partido de Moreno, presentan actividades agropecuarias.

Los datos de un estudio de crecimiento comparativo del área metropolitana, entre 1983 y 1986, muestran que las nuevas periferias creadas en el área de influencia de las inundaciones del río Reconquista se hallan principalmente en Bella Vista, Merlo, Mariano Acosta y La Reja. Estos datos, así como el análisis de las tendencias de crecimiento de la periferia urbana en la cuenca, muestran un panorama de población que se agrega a las zonas inundables.

En el estudio realizado por INCONAS para la Sistematización de la Cuenca del río Reconquista, la variable aleatoria elegida para

caracterizar en forma probabilística las tormentas de diseño fue la precipitación media areal caída durante tres días consecutivos. Empleando polígonos de Thiessen se calcularon estos valores máximos anuales para el período 1956-88 y se ajustaron distintas funciones de distribución de valores extremos. Se eligió el modelo LogNormal sobre la base de pruebas estadísticas que determinan la bondad de ajuste (las precipitaciones areales obtenidas para distintas recurrencias se consignan en la Tabla 1). La distribución temporal de las tormentas de diseño se hizo semejante a la tormenta de 1967 dada su magnitud y duración. De acuerdo con esta secuencia se propuso:

• 10 día: 24,4% • 20 día: 41,1% • 30 día 34,5% Se utilizó el modelo HYMO-10 (modelo

hidrológico de simulación de eventos) para generar los hidrogramas de todas aquellas subcuencas con descarga directa al curso principal

Tabla 1 Tr (años) P (mm)

2 110 5 158 10 190 25 231 50 263 100 296 500 328 1000 408

del río Reconquista, correspondientes a tormentas de distinta recurrencia, con una discretización espacial de la cuenca en 19 subcuencas. El modelo fue calibrado hasta Puente Roca con la tormenta del 18 al 20 de julio de 1959 en condiciones de cuenca natural, es decir sin la presencia de las tres presas reguladoras mencionadas anteriormente. Como el modelo HYMO-10 no tiene en cuenta, en el tránsito de las ondas de crecida, las pérdidas de energía localizadas capaces de provocar sobre elevaciones del pelo del agua, para reproducir las inundaciones observadas se debió recurrir a un proceso de retroalimentación entre los resultados provistos por el modelo hidrológico y los obtenidos con el modelo hidrodinámico EZEIZA V, operado por el Laboratorio Nacional del Hidráulica del INCyTH a lo largo del curso principal del río. Para el tratamiento de la combinación

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sudestada/precipitación, se elaboró una matriz de contingencia, con la información simultánea de precipitación diaria de Capital Federal y las alturas medias diarias mareográficas en el Puerto de Buenos Aires para un período de 65 años. Las pruebas estadísticas demostraron sin lugar a dudas que la precipitación y la sudestada son fenómenos dependientes. Si bien el río de la Plata no está alto porque llueva, puede llover mientras esté alto, lo que de hecho ocurre. Lo que prácticamente es muy difícil que suceda es que se dé una gran sudestada (circulación típica de invierno) simultáneamente con una gran tormenta de tipo convectivo (circulación típica de verano), como son las tormentas de diseño. Empleando el cuadro de contingencia y la regla de probabilidad conjunta: P[AB] = P[A/B] * P[B], se propusieron escenarios combinados de precipitación con sudestada de modo que el evento tuviera un intervalo de recurrencia prefijado. Se realizaron estudios hidráulicos para determinar tanto las áreas inundadas por el río Reconquista por crecidas pluviales de distintas recurrencias como en caso de sudestada. Así mismo, se realizaron estas determinaciones para las distintas alternativas de obras consideradas que generan una reducción de área inundada que le es asignable. Para ello, se trabajó con modelos matemáticos de simulación del comportamiento del río tanto en régimen impermanente (hidrodinámico) como permanente (curvas de remanso).

El modelo hidrodinámico del río Reconquista se calibró en el tramo comprendido entre el pie de la presa Ingeniero Roggero y la desembocadura en el río Luján incluyendo la trifurcación: brazo río Tigre, brazo río Reconquista y el Canal Aliviador.

Con el modelo hidrológico HYMO-10 se obtuvieron los hidrogramas de aporte en distintas secciones del cauce principal, que fueron datos de entrada del modelo hidrodinámico junto con la geometría del cauce—con y sin obras de control— y con la condición de borde en el río Lujan correspondiente al escenario elegido de precipitación con sudestada. Las distintas corridas del modelo hidrodinámico dieron para distintas progresivas del cauce principal las condiciones de inundación que se observan en las Tablas 2 y 3. Cuenca del río Matanza-Riachuelo

El sistema de los ríos Matanza-Riachuelo produce en su valle inferior inundaciones periódicas que causan grandes perjuicios a la comunidad, llegando en ocasiones a convertirse en verdaderos desastres que afectan poblaciones, industrias y vastos sectores agropecuarios de los partidos de Avellaneda, Lanús, Almirante Brown, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La Matanza, Cañuelas, General Las Heras, Marcos Paz y zonas ribereñas de la Capital Federal.

El área que drena a la altura de su desembocadura en el río de la Plata es de aproximadamente 2100 Km 2, siendo su Cuenca de forma irregular con un ancho máximo de 40 Km y una longitud medida a lo largo del cauce principal de 70 Km. La topografía de la región es sumamente regular, con una morfología propia de los terrenos sedimentarios, es decir de una pendiente bastante marcada con ligeras ondulaciones y pendientes reducidas estimadas en 0.35 m/Km. La cota máxima y mínima son 38 m y 3 m, respectivamente, en el sistema de referencia del Instituto Geográfico Militar. El río Matanza recibe unos 18 afluentes. Entre los principales, a

Tabla 2 * Cauce natural Tr=50 Tr=25 Tr=10

Progresiva (km)

Nivel (m)

Qp (m3/s)

Nivel (m)

Qp (m3/s)

Nivel (m)

Qp (m3/s)

51.40 14.94 120 14.69 98 14.24 94 45.40 14.26 295 14.00 255 13.56 200 40.41 12.63 360 12.37 310 12.06 244 35.41 9.94 580 10.04 361 9.69 290 26.80 8.30 608 7.43 545 7.44 460 23.25 5.87 597 5.77 537 5.65 455 18.91 5.41 708 5.30 661 4.96 547 14.35 4.84 588 4.62 543 4.35 477 12.39 4.15 574 3.97 526 3.74 459 3.40 (a) 0.50 276 0.50 250 0.50 214 2.21 (b) 0.50 64 0.50 58 0.50 50 0.00 (c) 0.50 237 0.50 220 0.50 195

(a) desembocadura del río Tigre; (b) desembocadura del río Reconquista; (c) desembocadura del Canal aliviador

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La topografía de la región es sumamente regular, con una morfología propia de los terrenos sedimentarios, es decir de una pendiente bastante marcada con ligeras ondulaciones y pendientes reducidas estimadas en 0.35 m/Km. La cota máxima y mínima son 38 m y 3 m respectivamente, en el sistema de referencia del Instituto Geográfico Militar. El río Matanza recibe unos 18 afluentes. Entre los principales, a los arroyos Rodríguez o de Los Pozos, Chacón, Morales, Cañuelas, de las Víboras y Aguirre. Los accidentes topográficos más importantes los constituyen los terraplenes ferroviarios y carreteros que, dispuestos transversalmente a los cursos de agua, ocasionan notables alteraciones al funcionamiento de la cuenca en estado natural.

La cuenca presenta pequeños cuerpos de agua estancos temporarios y no muy numerosos, situados en las divisorias de aguas de las subcuencas donde la red de drenaje es más pobre. En algunos casos, su origen puede estar relacionado con afloramientos de la napa freática pero, en su mayoría, se trata de aguas residuales almacenadas superficialmente, retenidas por la menor permeabilidad del fondo de las hondonadas como consecuencia de la deposición de sedimentos más finos.

En su desarrollo, el río mantiene una

orientación general de sudoeste a noreste y en sus tramos medio e inferior divaga por numerosos meandros. El cauce se encuentra “encajonado” lo que evidencia una importante incisión vertical (vinculado a un rápido descenso del nivel de base) y una baja capacidad de migración de los meandros con escasa erosión lateral actual.

El principal tributario en territorio de la Ciudad de Buenos Aires es el arroyo Cildáñez, en la zona de los barrios de Mataderos y Lugano; su curso se encuentra rectificado y parcialmente entubado. El río Matanza, en su tramo inferior (Riachuelo), poseía una alta sinuosidad, debida a su muy baja pendiente y a la interacción con el río de la Plata; luego este tramo fue rectificado. En esta zona la planicie aluvial tiene un ancho de 6 Km y en ella habitan más de 500.000 personas, incluyendo sectores de la Ciudad de Buenos Aires y del Gran Buenos Aires.

En 1960, la Dirección de Hidráulica de la Provincia de Buenos Aires decidió densificar las redes hidrológicas de observación en la cuenca por lo que instaló 8 pluviógrafos a cangilones y las tres estaciones limnigráficas de la Tabla 4.

El caudal medio anual, en la estación

Autopista Ricchieri, es de 7,02 m3/s, mientras que el caudal máximo registrado ha sido 1325 m3/s. En la mencionada estación de aforo, las aguas han variado entre 1,43 m y 6,16 m, valor

Tabla 3 • Cauce modificado con las obras TR = 50 Tr = 25 Tr = 10

Progresiva (km)

Nivel (m)

Qp (m3/s)

Nivel (m)

Qp (m3/s)

Nivel (m)

Qp (m3/s)

49.16 14.73 120 14.36 98 14.21 94 45.16 14.21 154 13.82 131 13.13 100 40.16 11.88 393 11.44 337 10.73 262 34.16 9.25 474 8.94 412 8.39 324 31.41 8.23 649 7.88 564 7.54 446 28.80 7.28 850 6.94 744 6.51 597 23.88 6.70 843 6.21 736 5.75 590 18.90 5.70 1063 5.21 917 4.65 757 17.16 5.62 996 5.16 887 4.58 736 14.35 5.57 923 4.69 819 4.12 680 12.39 4.90 929 4.47 823 3.86 685 7.16 3.40 1028 3.01 913 2.50 776

Tabla 4 • Estaciones limnigráficas Sitio Área cuenca Cota1 Tipo 2 Matanza, cruce Autopista Richieri 1,860 Km2 1.43 m IGM Desde Puente Matanza, a. Abajo arroyo Chacón 945 Km2 4.16 m IGM Cable y vagoneta Matanza, a. Abajo arroyo El Piojo 290 Km2 9.58 m IGM Cable y vagoneta 1 Cota del 0 de la escala 2 Tipo de estación de aforo

99

este que corresponde a una inundación importante pero no extrema. Considerando las características del curso, planicie aluvial y nivel de la terraza, esta amplitud de las alturas hidrométricas significa el anegamiento de extensas zonas.

En el estudio de la Dirección Provincial de Hidráulica que dirigiera el Ing. Aníbal Barbero en 1973 se presenta una serie de caudales máximos anuales calculados u observados en la sección autopista Ricchieri correspondientes al período 1931-1968. El ajuste con una distribución de Gumbel permitió estimar caudales y sus intervalos de confianza (Tabla 5).

Tabla 5 • Tr (años) L68% Qp

(m3/s) U68%

2 232 274 315 5 474 548 622

10 629 730 831 25 821 959 1097 50 963 1129 1295

100 1049 1298 1492 1000 1569 1856 2143

En 1985, G. Devoto presentó al V

Congreso de la IWRA en Bruselas un modelo de generación aleatoria de caudales extremos basado en la teoría del HUI Geomorfoclimático de Rodríguez Iturbe & Valdés, aplicado justamente a la cuenca del río Matanza. La generación de 10 trazas de 40 valores cada una permitió obtener caracterizaciones estadísticas de los picos de crecida de esta cuenca, como se observa en la Tabla 6.

El Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo, elaborado por la UTE: ENGEVIX-COWIconsult-INCONAS en 1993, empleó el modelo lluvia-escorrentía NAM, que es un modelo conceptual a parámetros concentrados.

El modelo simula las componentes de la evaporación, detención superficial, flujo superficial, almacenamiento en la zona radicular del suelo y flujos subsuperficial y base. Fue calibrado para la cuenca del arroyo Morales en La Candelaria, para el río Matanza en Máximo Paz y para la cuenca rural completa en la Autopista Ricchieri con información de los años 1966, 1967 y 1968.

Las cuencas que drenaban a cada estación de aforo fueron consideradas como una unidad simple, mientras que la lluvia diaria areal media fue calculada empleando polígonos de Thiessen:

El balance hídrico anual simulado para toda la cuenca hasta Ezeiza, para el período 1966 a 1968, arrojó los siguientes resultados:

• Precipitación 1030 mm. • Evapotranspiración 800 mm. • Recarga del acuífero 100 mm.

• Escorrentía 130 mm. Cuenca del arroyo Sarandí La cuenca natural del arroyo Sarandí se extiende hasta las proximidades de la localidad de Longchamps, donde nace el curso con el nombre de arroyo de las Perdices. Está entubado desde sus nacientes y en alrededor del 80% de su recorrido.

El arroyo de Las Perdices cuenta con un sistema de conductos rectangulares con 60 m3/s de capacidad que permite transvasar hacia la cuenca del arroyo Santo Domingo las crecidas de baja recurrencia. En caso de grandes crecidas, la condición topográfica determina que el escurrimiento de los excedentes, que no pueden ser conducidos por estos conductos de desagüe, se orienten siguiendo el curso natural de las aguas hacia el canal Sarandí.

Tabla 6• Tr I II III IV V VI VII VIII IX X

2 235 259 219 243 249 289 199 236 225 194 5 520 482 474 567 555 654 494 485 506 421

10 708 630 643 782 757 895 689 649 692 571 25 946 817 857 1054 1013 1201 936 858 927 716 50 1123 956 1015 1255 1203 1427 1119 1012 1101 902

100 1299 1093 1173 1455 1392 1652 1300 1165 1274 1042 1000 1878 1548 1692 2116 2015 2395 1901 1672 1846 1504

100

Luego de recibir como afluente al arroyo Galíndez, hoy totalmente entubado, a la altura de Lanús se convierte en el arroyo Sarandí. Desde su cruce con las vías del Ferrocarril General Roca, en la localidad de Sarandí, hasta su desembocadura en el río de la Plata, el arroyo se encuentra rectificado (Canal Sarandí).

Esta cuenca comprende una superficie de 80 Km2, y se extiende sobre los partidos de Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora y Almirante Brown. La longitud de su cauce principal es de aproximadamente 20 Km. La cota de la divisoria de aguas, en las nacientes, es de alrededor de 25 m IGM, llegando a cotas inferiores a 2 m IGM en el extremo de aguas abajo. Su pendiente media es algo mayor que 1 m/Km. Cuenca del arroyo Santo Domingo

El arroyo Santo Domingo nace como

arroyo de las Piedras en una zona de los bañados, en las proximidades de la localidad de Glew. Luego de recibir como único afluente de importancia al arroyo San Francisco, penetra en una zona de bañados (cañada de Gaete), se bifurca en un curso natural y otro artificial, entra nuevamente en una zona de bañados (cerca de Villa Gonnet), continuando luego hasta verter sus aguas en el Santo Domingo, que está canalizado.

La superficie de la cuenca es de aproximadamente 160 Km2, abarcando parte de los partidos de Avellaneda, Quilmes, Florencio Varela y Almirante Brown. La cota media en las nacientes es de alrededor de 28 m IGM, y baja hasta cotas algo mayores que 1 m IGM en su parte inferior, sobre una extensión de aproximadamente 23 Km, resultando una pendiente media algo superior a 1 m/Km.

Tal como se comentó anteriormente, en condiciones normales el arroyo Las Perdices (cuenca del A° Sarandí) está desviado, de modo que su aporte también alimenta el canal Santo Domingo.

Cuencas de Quilmes

El área total de la cuenca es de alrededor de 35 Km2, que se desarrollan mayoritariamente en el partido de Quilmes, aunque ocupa algo del partido de Avellaneda. La parte sur muestra una pendiente relativamente importante, de alrededor de 5 m/Km, que disminuye notoriamente en la parte norte, lo que origina la formación de bañados.

Esta zona, comprendida entre las cuencas de los arroyos Santo Domingo y Jiménez, no presenta un drenaje bien definido en situaciones normales. En la actualidad existen varios canales artificiales que se reparten los drenajes del área.

Aquí el drenaje ha sido establecido artificialmente, mediante la construcción de entubamientos y canales.

Los principales canales que atraviesan el

área de norte a sur son: • Canal calles 14/16 (CEAMSE) • Canal Lomas de Zamora (calles 32/34-

CEAMSE) • Canal de Celulosa (al norte de la empresa

homónima) • Canal IMPA (al norte de los Talleres de

Quilmes)

Tabla 7 • Tr (años) Qp (m3/s) Tp (hrs.) Vol (Hm3) 2 84.3 14.03 6.82 5 133.7 13.03 11.09 10 167.0 12.69 14.49 25 211.3 14.06 19.30 50 247.0 15.36 23.37

Tabla 8 • Tr (años) Qp(m3/s) Tp(hrs.) Vol(Hm3) 2 24.9 12.22 1.57 5 36.4 11.83 2.42 10 45.6 11.64 3.07 25 64.8 12.61 4.19 50 77.7 13.00 5.23

Tabla 9 • Sector Don Bosco Tr (años) Qp(m3/s) Tp(hrs.) Vol(Hm3)

2 4.8 9.83 0.29 5 7.9 10.03 0.47

10 10.6 10.10 0.61 25 14.7 11.02 0.83 50 17.7 11.09 1.01

Tabla 10 • Sector Bernal Tr (años) Qp (m3/s) Tp (hrs.) Vol(Hm3)

2 9.5 9.94 0.47 5 14.6 9.80 0.72

10 18.6 9.90 0.91 25 24.4 9.66 1.18 50 29.2 9.66 1.41

101

Los rellenos del CEAMSE definen la posibilidad actual de drenaje hacia el río de la Plata. Sobre la base de los canales existentes, se puede subdividir la cuenca de Quilmes en tres sectores:

• Sector Don Bosco: comprende la zona adyacente a la cuenca del arroyo Santo Domingo. La región superior de este sector es relativamente alta y está urbanizada en los alrededores de las vías del ferrocarril Roca. En la zona baja costera, de características rurales, pueden identificarse cuatro desagües, consistentes en zanjones que se inician aguas arriba de la autopista, la cruzan por alcantarillas rectangulares de 2 m de ancho por 1.20 m de altura, y descargan al río.

• Sector Bernal: es la zona intermedia, tiene características idénticas a la anterior y puede ser identificado como la cuenca del canal del IMPA. Este canal se inicia en la cuneta de la autopista opuesta al río de la Plata y descarga en éste en la zona costera norte de la ciudad de Quilmes, mediante una abertura practicada en el muro de protección costero existente. La obra de cruce de la autopista, compuesta por varias celdas rectangulares, indica la existencia de un proyecto futuro de drenaje que, seguramente, se internará en la parte alta de esta cuenca.

• Sector Quilmes: comprende, esencialmente, el casco urbano de la ciudad de Quilmes y no tiene un curso de desagüe definido hacia el río. Esta cuenca es bastante alta en cota topográfica y baja abruptamente hacia la meseta costera donde se encuentra la zona balnearia.

Cuenca del arroyo Jiménez

El arroyo Jiménez nace como un curso de

agua intermitente en la localidad de Bosques, manteniendo esa condición durante gran parte de su recorrido. En las cercanías de Villa Elisa recibe por su izquierda un afluente que nace en las proximidades de Florencio Varela. A la altura de Ezpeleta, se bifurca en el cauce natural y el canal aliviador.

La cuenca cubre una superficie de alrededor de 80 Km2, sobre los partidos de

Quilmes, Berazategui y Florencio Varela. La cota máxima en las nacientes es aproximadamente 20 m IGM. Su pendiente media es cercana a los 2 m/Km. ESTUDIOS HIDROLÓGICOS DE LAS CRECIDAS EN EL ÁREA METROPOLITANA. CUENCAS DE LA CAPITAL FEDERAL

El drenaje rápido y efectivo de las aguas

pluviales de la Ciudad de Buenos Aires presenta notorias dificultades. Desde el punto de vista técnico, las mismas se deben principalmente a la escasa pendiente superficial, a la gran extensión de las cuencas involucradas y a la intensidad y frecuencia de las tormentas convectivas.

Para dar una idea cuantitativa del orden de magnitud del problema aquí planteado, basta mencionar que el área total que drena hacia el este por el río de la Plata y hacia el sur por el Riachuelo alcanza a las 27.000 has.

El sistema de drenaje pluvial de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra dividido en dos grandes áreas:

• radio antiguo • radio nuevo

El primero constituye un sistema mixto pluvial-cloacal que abarca unas 3.000 has. y cuya construcción fue iniciada en 1873. En cambio en el sector conocido como “radio nuevo”, el sistema cloacal fue construido con anterioridad al de drenaje pluvial, dejando una extensa y poblada región de la ciudad expuesta a los efectos de la inundación que acompañaban los desbordes de los principales arroyos que la atravesaban (Maldonado, Vega y Medrano).

Por este motivo, estos arroyos fueron posteriormente entubados, complementando el sistema de drenaje actual con una red de conductor de orden menor.

Los primeros drenajes en la ciudad de Buenos Aires fueron las calles profundizadas o

Tabla 11 • Sector Quilmes

Tr (años) Qp(m3/s) Tp(hrs.) Vol(Hm3) 2 10.0 8.69 0.42 5 15.9 8.32 0.65

10 20.7 8.32 0.83 25 27.4 8.32 1.09 50 33.1 8.32 1.31

102

terceros, que funcionaban como canales de drenaje superficial para la evacuación de las crecidas.

Aun cuando sea ignorada en la actualidad, la red de calles seguirá siendo un factor de primordial importancia en el encauzamiento del agua de lluvia a los sumideros y para la conducción de los excedentes de escorrentía que no son captados o conducidos por el sistema pluvial subterráneo. Consecuentemente, la historia y la realidad indican que las calles forman parte del sistema de drenaje pluvial y que esta función debe ser reconocida en los proyectos de hidrología urbana.

El primer proyecto de drenajes pluviales en el “radio antiguo” de la ciudad de Buenos Aires fue efectuado por el Ingeniero Bateman, entre 1873 y 1905. La intensidad de lluvia adoptada para el proyecto fue de 38 mm/hora, sobre la base de los registros efectuados por el señor D. M. Eguía entre 1861 y 1870. Cabe destacar que entre estas mediciones, se registraron intensidades de 53,5 mm/hora el 29/12/1867 y de 36,2 mm/hora el 31/3/1870.

En la memoria del proyecto el Ing.

Bateman expresa al referirse a las lluvias de Buenos Aires: “Lluvias en que caen 2 ó 3 pulgadas de agua en pocas horas son comunes, como lo son también aquéllas en las que la caída varía de una y media pulgada a más de dos pulgadas en una hora”.

El proyecto de entubamiento del arroyo Maldonado fue realizado por Obras Sanitarias de la Nación (OSN) en 1936 y utilizó como ecuación de intensidad/duración la de i*t= 1800, en la que la intensidad quedaba expresada en mm/hora y el tiempo en minutos.

Este criterio fue utilizado por OSN entre 1907 y 1936/40 y en esa época no se le asignó recurrencia. A la luz de las curvas Intensidad- Duración-Frecuencia (IDF) actuales, dicha expresión arroja valores un poco inferiores a los de 2 años de recurrencia.

Cuenca del arroyo Maldonado Ya se ha mencionado anteriormente que

el proyecto del entubamiento del arroyo Maldonado fue realizado por OSN en 1936, caracterizando a las precipitaciones intensas con una función hiperbólica i*t= 1800. Se sabe también que el cálculo hidrológico fue realizado utilizando el Método Racional con un coeficiente de escorrentía C=0.61.

Según el detalle que consta en el plano del proyecto conforme a obra de esa época, estaban previstas las capacidades de conducción para el conducto que se indican en la Tabla 13.

De la misma surge que el caudal pico de proyecto del entubamiento fue 255 m3/s. Debido a un cálculo erróneo de la influencia de las columnas incorporadas al proyecto de la obra, su capacidad se redujo prácticamente a la mitad del valor de proyecto. Por eso, es importante subrayar que, sin dejar de reconocer la influencia que pudo haber tenido la progresiva urbanización de la cuenca, la obra construida en 1940 nunca cumplió con la capacidad originalmente prevista. La gran tormenta del 31 de mayo de 1985 puso sobre el tapete esta falencia y a partir de entonces se iniciaron una serie de estudios en el INCyTH, la SRH y la MCBA.

Tabla 13 • Desde Hasta Q (m3/s) Gral. Paz Segurola 166 Segurola Caracas 166 Caracas Donato

Álvarez 190

Donato Álvarez

Triunvirato 208

Triunvirato Jofré 230 Jofré Santa Fe 230 Santa Fe Libertador 235 Libertador FC Mitre 255 FC Mitre Avda.

Costanera 255

La cuenca del arroyo Maldonado tiene un

área de 9600 has. de las cuales 4600 corresponden a la Provincia de Buenos Aires, mientras que las 5000 restantes pertenecen a la Capital Federal.

Unas 805 has. de la cuenca de la Provincia han sido transvasadas a la cuenca del arroyo Morón, tributario del río Reconquista por margen derecha. Las 3795 has. restantes que desde la

Tabla 12 • Arroyo Jiménez Tr (años) Qp(m3/s) Tp(hrs.) Vol(Hm3)

2 50.4 11.75 2.78 5 82.8 11.44 4.47

10 108.4 11.23 5.80 25 146.3 11.13 7.74 50 178.3 11.02 9.39

103

Provincia siguen aportando al arroyo Maldonado, drenan a la altura de la Avda. General Paz a través de tres conductos “modelo” con una capacidad total de 100 m3/s.

El terraplén de la Avenida General Paz actúa como dique de contención a las aguas superficiales provenientes de la Provincia, mientras que las obras de pilotaje del distribuidor de la autopista de la Avenida Gaona al intersectar la conducción han reducido la sección de escurrimiento.

El conducto del arroyo Maldonado en Capital Federal nace con una capacidad de 54 m3/s muy inferior a la supuesta en el proyecto. Ello se debe a las pérdidas de carga localizada por las columnas dispuestas en tresbolillo, en una flagrante contraposición con cualquier diseño hidráulico que se precie de razonable.

Las aguas provenientes desde la Provincia, más turbias que las generadas en la Capital Federal dada la mayor impermeabilidad de la cuenca depositan al ingresar sus sedimentos, lo cual reduce aún más la sección de escurrimiento que de por sí ya está bastante estrechada y es causa de inundaciones frecuentes.

El derivador hacia el arroyo Cildáñez nace por margen derecha unos 2000 metros aguas abajo del cruce con la Avenida General Paz, con una capacidad de 90 m3/s, que es superior a la del conducto principal. Este hecho y lo expresado anteriormente sobre la sección de ingreso a la Capital Federal permite poder tratar en forma separada la cuenca de aguas arriba de la sección citada de la de aguas abajo. Hecha esta salvedad, la cuenca que importa a los fines de la estimación de los caudales de crecida del arroyo Maldonado en su sección de cruce con la Avda. Santa Fe (conocida como Pacífico), tiene los parámetros físicos siguientes:

• Área: 4.254 hectáreas • Área impermeable: 3.607 hectáreas • Grado de impermeabilización: 87% • Longitud del cauce principal: 11.270

metros • Pendiente media: 1,52 m/Km La cuenca fue modelada como un sistema

a parámetros concentrados, admitiendo que se podía suponer representada como un único embalse lineal. Tal hipótesis conduce a un hidrograma unitario instantáneo exponencial que queda definido por el coeficiente de almacenamiento K, cuya interpretación estadística

se corresponde con el tiempo de permanencia promedio en la cuenca de una gota elegida al azar.

El coeficiente K fue estimado empleando la expresión semiteórica de Pedersen, basada en la teoría de la onda cinemática aplicada sobre una superficie plana inclinada. La mencionada teoría muestra que K resulta ser función de algunos perímetros físicos de la cuenca y de la intensidad de la precipitación, lo que conduce a que la función de transferencia así calculada sea pseudolineal, lo cual es destacable desde el punto de vista teórico. Los hietogramas de diseño fueron los de Chicago para una duración de tres horas, un paso de tiempo de 5 minutos y el pico ubicado según una relación tp/tb=0.35. La precipitación efectiva fue calculada empleando el método del Soil Conservation Service con la modificación de reducir la interceptación inicial al 10% de la infiltración potencial dada la característica de cuenca urbana. El suelo se consideró tipo C con un CN=71 y teniendo en consideración que el grado de impermeabilización es del 87%, el CN corregido resultó ser 95. Las convoluciones de los hietogramas de precipitación efectiva con los correspondientes hidrogramas unitarios instantáneos calculadas con el modelo URBIS arrojaron los resultados que indica la Tabla 14.

Tabla 14 •

T [años] Qp [m3/s] Tp [min] 2 123 110

5 193 105 10 246 100

20 290 100 Cuenca del arroyo Vega

Se encuentra comprendida íntegramente dentro de los límites de la Capital Federal y sus aguas desembocan en el río de la Plata. Está limitada al norte por la Cuenca del arroyo Medrano y al sur por la Cuenca del arroyo Maldonado. La cuenca tiene un grado de urbanización elevado en toda su extensión. Presenta escasos espacios verdes, hecho este que es más notorio en las proximidades de las calles colectora principal y secundarias. La superficie total de la cuenca de aporte hasta la desembocadura es de 1,700 has. El conducto principal tiene un recorrido aproximado de unos

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10 Km, desde su nacimiento en la intersección de las calles Mariscal López y Concordia, hasta la desembocadura en el río de la Plata. La descarga del colector se produce con un canal entubado de sección transversal rectangular de 24 m por 5 m. Si bien presenta importantes pendientes longitudinales, en su desembocadura la capacidad de descarga está fuertemente influenciada por los niveles del río de la Plata.

Para la cota de diseño seleccionada (13,08 m OSN), se produce una curva de remanso que para la crecida de diseño se propaga hasta 2,7 Km aguas arriba de la desembocadura del conducto.

El colector resulta insuficiente para descargar los excesos hídricos de origen pluvial que ocurren en la cuenca con eventos importantes, generándose anegamientos e inundaciones en varios tramos del mismo, por ejemplo el que va de Ballivan y Bárcena hasta Echeverría y Holmberg.

La deficiencia del colector principal existente al drenar los excedentes hídricos de origen pluvial, se debe fundamentalmente a aspectos de tipo geométricos (relación de pendiente y dimensiones actuales). También se observan deficiencias de conducción en algunos colectores secundarios de la red existente.

Desde el punto de vista planialtimétrico la cuenca presenta algunas zonas bajas y aplanadas, especialmente en la parte media y baja, aunque existen otros puntos con pendientes transversales en dirección al colector principal. Esta última característica hace que existan zonas muy críticas que son afectadas profundamente por inundaciones periódicas de origen pluvial. La zona más crítica abarca una franja que se extiende desde la desembocadura hasta la intersección de las calles Echeverría y Zapiola con un ancho de 840 m tomando como eje la calle Blanco Encalada. Existen antecedentes de arrastres de automóviles y otros elementos presentes en las calles durante las crecidas del arroyo y es conocido el hecho de que los vecinos utilizan compuertas de madera para evitar que las aguas penetren en sus domicilios. En este sector existen (según se ha observado en episodios recientes) algunos puntos críticos como por ejemplo las intersecciones de la calle Blanco Encalada con Avda. Cabildo, con Crámer y con Vidal.

La cuenca tiene una zona sobreelevada denominada Barrancas de Belgrano. Hacia aguas abajo de la misma se desarrolla una zona aplanada

y baja, muy urbanizada, fuertemente afectada por los efectos de las sudestadas importantes. También se ha comprobado la notoria insuficiencia del sistema de captación (bocas de tormenta) y colectores secundarios.

El INCyTH en 1996 implementó un modelo de simulación de drenajes pluviales utilizando el paquete de software MOUSE—Modelling Urban Sewer System—desarrollado por el DHI, que ha sido utilizado como herramienta de diseño de obras de drenaje en ciudades como París, Barcelona, Los Ángeles, Praga, Sydney, etc.

La cuenca del arroyo Vega es una cuenca urbana con un importante desarrollo de las redes de drenaje, conductor, derivadores, bocas de tormenta, etc., donde las capacidades de captación y conducción y las orientaciones de flujo están perfectamente determinadas por estas obras, siempre y cuando no se excedan las citadas capacidades de conducción.

Las redes de cálculo están identificadas por ramales y nodos. El modelo asigna a cada nodo un área de aporte y realiza el cálculo de la red en régimen impermanente mediante la resolución de las ecuaciones diferenciales completas de Saint Venant y determina a lo largo del tiempo los niveles piezométricos en todos los nodos de la red. De este modo es posible determinar si los conductores están funcionando a superficie libre (modo normal de diseño de redes de desagües pluviales) o se ha superado la capacidad de conducción a pelo libre y los colectores han entrado en carga.

En el modelo se implementó una segunda red en paralelo para simular el escurrimiento que se produce por las calles. El sistema mayor constituido por las calles y el sistema menor constituido por los conductores tienen nodos de interconexión donde se producen las transferencias de caudales en uno y otro sentido. La conexión entre ambos sistemas queda representada por un vertedero que vincula los nodos de ambos sistemas. La cota de la cresta del vertedero coincide con la del terreno natural y la longitud de la cresta con el número de bocas de tormenta en el área de la subcuenca representada por el nodo.

Los hidrogramas producidos por cada una de las subcuencas en la que se dividió el área de estudio se obtuvieron mediante la transformación lluvia-caudal efectuada por el subprograma NAM del software MOUSE, las que

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quedan caracterizadas por su área de aporte, la forma, la longitud media, el tiempo de concentración y el grado de impermeabilidad.

Se presenta en la sección de salida de la cuenca los resultados obtenidos por los modelos que se observan en la Tabla 15. Cuenca del arroyo Medrano

La cuenca de este arroyo de 4000 has. se extiende sobre una amplia zona del noroeste de la Capital Federal y los partidos vecinos de Vicente López, San Martín y 3 de Febrero, donde los excesos pluviales y algunas descargas industriales de la periferia de la Capital Federal son evacuados hacia el río de la Plata por un sistema de desagües muy importante y complejo.

El cauce principal del arroyo Medrano (entubado en la mayoría de su recorrido) nace en el partido de 3 de Febrero (en las proximidades de la Estación Caseros del F.C. General San Martín) para recorrer más de 12 Km hasta su desembocadura en el río de la Plata. El ingreso del cauce principal a la Capital Federal se realiza en el cruce con la Avenida General Paz a la altura del Parque C. Saavedra, en el sector noroeste de la ciudad a través de un conducto “Modelo 19” con una capacidad de 50 m3/s. Es exactamente en ese cruce donde se producen frecuentes inundaciones, que llegan a veces a interrumpir el tránsito. La situación se agrava hacia aguas abajo, donde el sistema recibe múltiples ramales que compro-meten la capacidad de evacuación del conducto. Uno de los ramales que genera más incon-venientes, es el que conduce las aguas de una subcuenca del municipio de Vicente López (de aproximadamente 850 ha.) hacia la Capital Federal a través de un conducto “Modelo 12” que va por la calle Holmberg que además colecta efluentes industriales de la Aceitera Ybarra y varias metalúrgicas.

Por estos motivos es que el “Diseño preliminar de la red de desagües en Avda. General Paz y Acceso Norte”, correspondiente al Anteproyecto Técnico Definitivo de la red de

accesos a la Ciudad de Buenos Aires, sugiere para el sector dos obras principales: el Aliviador Villa Martelli y el Aliviador Holmberg.

El primero de ellos cumple con el objetivo de reducir los inconvenientes detectados en el cruce del conducto principal del arroyo Medrano con la Avda. General Paz, derivando una parte de los excedentes pluviales generados en la zona límite entre los municipios de San Martín y Vicente López.

El segundo aliviador desvía las aguas provenientes del Acceso Norte y de la cuenca restante que se extiende en el partido de Vicente López, evitando el ingreso de aportes al sistema de desagües de la Capital Federal y buscando en cambio su descarga directa en el río de la Plata.

Se ha utilizado el método racional para la verificación del sistema existente y dimen-sionamiento de los aliviadores. TORMENTAS REGIONALES

Las tormentas capaces de producir inundaciones han sido analizadas, desde el punto de vista meteorológico, en otro capítulo. En las siguientes secciones se presentan análisis estadísticos de precipitaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires.

Análisis estadístico de precipitaciones intensas

Las tormentas intensas corresponden desde un punto de vista estadístico a la población de máximas precipitaciones anuales, fenómeno que tiene su génesis en sistemas convectivos de verano.

Debido a la relativa homogeneidad espacial desde el punto de vista estadístico del campo medio de precipitaciones se considera que las curvas Intensidad-Duración-Frecuencia (IDF) calculadas a partir de los registros de la estación Villa Ortúzar del Servicio Meteorológico Nacional son válidas para toda el área del presente estudio.

Tabla 15 • MOUSE ARHYMO

Tr (Años) Qp (m3/s) Tp (min) Vol (Hm3) Qp (m3/s) Tp (min) Vol (Hm3) 10 91 75 .801 118.6 100 .810 20 95 80 .902 137 105 .880

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Con cada una de las muestras de

precipitaciones extremas correspondientes a cada una de las duraciones de precipitación, se efectuaron ajustes con cinco funciones de distribución de probabilidades de uso habitual en Hidrología: LogNormal a dos parámetros, Gumbel, Pearson III, General de Valores Extremos y LogPearson III. La bondad de ajuste fue analizada en cada caso mediante dos pruebas: Chi-Cuadrado y Kolmogorov-Smirnov. Como resultado de su aplicación la distribución de Gumbel resultó la de mejor ajuste a precipitaciones con duración menor o igual a 30 minutos, mientras que para la caracterización probabilística de tormentas entre 1 y 24 horas de duración, se optó por el Modelo General de Valores Extremos. Empleando estas dos funciones de distribución se obtuvieron las cantidades de precipitación correspondientes a diferentes duraciones y períodos de recurrencia comprendidos entre 2 y 100 años.

Sobre la base de estos valores se calcularon las intensidades medias en [mm/hora] que se indican en la Tabla 16.

Empleando técnicas de optimización no lineal se ajustaron expresiones analíticas a los valores de la tabla anterior para cada uno de los intervalos de recurrencia considerados. Para las curvas I-D-F empleando funciones del tipo i = a/ [t+b] b , en las que la intensidad i queda expresada en [mm/hora] y la duración t en [minutos] mientras que a, b y c son los parámetros que como resultado del ajuste tiene los valores de la Tabla 17.

La caracterización estadística de las tormentas que pueden ocurrir en ocasión de una sudestada fue estudiada por Daffinoti del Consejo Federal de Inversiones en el Estudio de precipitaciones intensas y su relación con crecidas de la cuenca del río de la Matanza, (Dafinotti, 1991).

Para el dimensionamiento de drenajes

urbanos de cuencas pequeñas se acepta la utilización del Hietograma de Chicago para definir la distribución temporal de la tormenta de diseño.

Tabla 17 • Tr a B c Corr1 2 981 10.68 0.777 0.99965 5 1343 12.75 0.782 0.99975 10 1600 14.26 0.783 0.99977 25 1952 15.81 0.786 0.99984 50 2259 17.36 0.790 0.99977 100 2302 16.52 0.775 0.99974

1 Coeficiente de Correlación

La expresión analítica de estos hietogramas queda expresada en función de los parámetros a, b y c estimados para la familia de curvas IDF, lo que posibilita la definición de este tipo de hietogramas para cualquier subcuenca de la región que se deseara estudiar. Precipitaciones asociadas a sudestadas

En dicho estudio se analizaron las frecuencias de precipitaciones en el pluviógrafo del SMN del Observatorio Central instalado en Villa Ortúzar, asignándole a estos datos la representatividad de las tormentas que ocurren en las zonas urbanas de la cuenca baja del río de la Matanza, con simultaneidad de ocurrencia de alturas significativas en la escala hidrométrica del semáforo del Riachuelo.

Vale acotar que este estudio encarado por el CFI se contrapone, desde el punto de vista metodológico, a otros anteriores, en particular al Estudio de la Regulación de la Cuenca de la Matanza, 1a etapa, E.I.H. S.A., C.EOPYD S.A., Cy C.S.R.L. en el que asignaban valores de 50 años de recurrencia empleando funciones de distribución bivariadas.

Daffinoti analizó la cantidad de casos en los que se cumplía la condición simultánea de que el río de la Plata superara una cota de referencia preestablecida y que se hubiera registrado una precipitación de cierta envergadura.

Tabla 16 Tr 5m 15m 30m 1h 3h 6h 12h 24h 2 116.4 79.2 54.8 34.5 16.6 10.3 6.1 3.3 5 141.6 101.6 70.8 45.7 21.7 13.3 8.1 4.4 10 158.4 116.4 81.2 53.7 25.3 15.4 9.5 5.2 25 180.0 135.2 94.6 64.6 30.2 18.1 11.3 6.3 50 195.6 148.8 104.4 73.4 33.9 20.1 12.7 7.2 100 211.2 162.8 114.2 82.5 37.8 22.2 14.1 8.2

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Considerando a 2,00 m como cota de referencia, se obtiene que cumplen esta condición 84 casos observados durante el período en el que se cuenta con observación simultánea de los dos fenómenos, de 1945 a 1983. Esto significa que en promedio se observaron alrededor de 2,15 eventos por año.

Dicho período fue seleccionado porque era el único durante el cual se disponían de registros de alturas horarias en la Boca del Riachuelo y precipitaciones observadas en el pluviógrafo de Villa Ortúzar analizadas con paso de tiempo de 5 minutos.

Las precipitaciones seleccionadas tienen como principal condicionante el de ocurrir con simultaneidad a la ocurrencia de alturas superiores a las cotas establecidas como referencia; la simultaneidad está dada porque debían ser coincidentes o previas en intervalos de tiempo de 6 ó 12 horas, entendiéndose como previas el intervalo de tiempo que va entre la hora de finalización de la tormenta y la hora en que se leían alturas superiores a las cotas de referencia.

De esta manera, una vez seleccionados los eventos, se hizo el procesamiento estadístico de las precipitaciones correspondientes a todos ellos. En principio se tomaron las precipitaciones totales como un indicador del valor total que se podía esperar para las distintas recurrencias, posteriormente con el objetivo de confeccionar tormentas de proyecto para distintas recurrencias se consideraron las precipitaciones para intervalos de 5 en 5 minutos hasta los 180 minutos. A estas precipitaciones, agrupadas en sus respectivos intervalos, se les ajustaron distintas funciones de distribución (Gumbel, Frechet, Normal y LogNormal sobre las series originales y sobre sus transformaciones de variable con raíz cuadrada y raíz cúbica).

Considerando que no se estaban utilizando valores únicos anuales y que el objetivo final del estudio estaba orientado a estimar tiempos de recurrencia, se empleó el método de

Langbein para el procesamiento de series de duración parcial. Vale acotar que el método indicado da valores muy cercanos a los correspondientes al tratamiento de las series anuales cuando se trata de tiempos de retorno altos, pero para recurrencias bajas (2 a 5 años) las series parciales dan mayores valores. De todos modos, el uso de series parciales exige asegurarse la independencia entre los datos de la serie.

La bondad de los ajustes obtenidos con cada una de las funciones de distribución se determina con las pruebas Chi-Cuadrado y Kolmogorov-Smirnov.

Como el objetivo del estudio del Lic. Daffinoti era el diseño de tormentas de proyecto se seleccionó como función de distribución aquella que mejor ajustaba para todas las duraciones de tormenta en general lo que no necesariamente era la de mejor ajuste en forma individual. Finalmente adoptó a la Gumbel aplicada sobre la transformación de raíces cuadradas de los datos como la función de distribución adecuada para la caracterización probabilística de las precipitaciones. A partir de los datos presentados por el Lic. Daffinoti para duraciones entre 5 y 180 minutos y recurrencias de 2, 5, 10, 20 y 50 años surgidos del análisis estadístico, obtuvo las expresiones analíticas de las curvas Intensidad-Duración-Frecuencia mediante ajuste a funciones hiperbólicas del tipo i[mm/hrJ = a/ (t + b)c; t [minutos].

La estimación de los parámetros a, b y c se realizó empleando técnicas de optimización no lineal.

La Tabla 18 resume, para los intervalos de recurrencia indicados anteriormente, los resultados obtenidos.

Tabla 18 • Tr a b c Corr1 2 263.8 4.50 .659 0.99994 5 426.5 5.31 .672 0.99992 10 594.8 6.02 .685 0.99987 25 745.5 6.00 .685 0.99987 50 978.0 6.08 .685 0.9998

1 Correlación

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NORA PRUDKIN Y DIANA ELBA DE PIETRI

Al menos una vez por año, algún sector de la denominada Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) sufre una inundación. Registros oficiales permiten afirmar que este fenómeno representa el 90% de los eventos catastróficos que se registran en ese territorio (Dirección Nacional de Estudios y Previsiones para Emergencias Habitacionales, 1991). Este porcentaje muestra el efecto decisivo que tienen ]as inundaciones sobre esta importante área urbana.

Las inundaciones han sido estudiadas desde diversos puntos de vista y con variados objetivos. Hay una masa de información sustantiva que al integrarse permitirá conocer con claridad el estado de situación así como evaluar tendencias y definir alternativas de acción.

Este trabajo analiza las inundaciones desde la perspectiva ecológica, es decir, considera al AMBA como un sistema en el cual las inundaciones son interpretadas como la resultante de la interacción de variables naturales y antrópicas. En el desarrollo del trabajo se indaga sobre la estructura y funcionamiento originales de las cuencas, a fin de detectar las modificaciones urbanas que resultan relevantes para el fenómeno analizado. El trabajo sistematiza e integra la información disponible, utiliza fuentes secundarias y resultados provenientes de proyectos de investigación finalizados o en curso, realizados por las autoras. Su objetivo especifico es identificar y analizar las relaciones más significativas que existen dentro del sistema, de manera de contribuir a la definición de líneas de gestión integral.

Las inundaciones reconocen dos detonantes de origen natural: lluvias torrenciales (que colman la capacidad instalada de los desagües pluviales y provocan anegamientos y desbordes interiores de los arroyos) y el efecto de las sudestadas (que elevan el nivel del río de la Plata generando flujos en contracorriente que forman una especie de tapón hidráulico, inhibiendo las descargas que terminan derramando en la

superficie). Estas condiciones, que pueden presentarse en forma independiente o ser concurrentes, son el punto de partida para una serie de sucesos encadenados, donde los factores de control están íntimamente asociados a la topografía del área y a las formas en que se ha desarrollado la urbanización del territorio.

En el AMBA el sistema de drenaje está organizado a través de varias cuencas que tienen el mismo colector final, el río de la Plata. En función de las diferentes jurisdicciones que atraviesan, se pueden distinguir tres conjuntos de cuencas. El primero tiene sus nacientes y desarrolla su red en el territorio provincial, constituyendo zonas de afluencia directa al río de la Plata: cuenca del río Lujan y Reconquista, en la zona norte, y la cuenca del río Matanzas, en el sur. Otro conjunto desarrolla sus altas cuencas y parte de sus tramos medios en la provincia, completando la red sobre la ciudad de Buenos Aires; estas cuencas son las del arroyo Maldonado, Medrano y Matanza. El último grupo capta y desarrolla su red completa dentro de la ciudad de Buenos Aires y está integrado por las cuencas de los arroyos Vega, White, Ugarteche y Terceros.

Las diferencias jurisdiccionales que aquí se señalan no han resultado neutras con relación a las inundaciones. Se sabe que, a la hora de manejar las cuencas, cada jurisdicción ha tomado decisiones en forma independiente e inconexa, sectorizando y desarticulando el carácter continuo que tiene una cuenca.

En este trabajo se realiza un recorte específico de la problemática focalizando el análisis sobre las inundaciones que ocurren en la ciudad de Buenos Aires como parte del AMBA. Para ello se consideran las cuencas que, teniendo su origen en la provincia, tributan sobre la ciudad, es decir, las cuencas de los arroyos Medrano, Maldonado y Matanza en el sector correspondiente al Riachuelo, así como el conjunto de las cuencas locales correspondientes a los arroyos Vega, Ugarteche y Terceros.

Las inundaciones en el AMBA: Análisis ecológico

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El territorio suma alrededor de 28.600 hectáreas y forma parte de la llanura pampeana sobre el estuario del río de la Plata a 34° de latitud sur y 58° de longitud oeste. EL CICLO HIDROLÓGICO EN AMBIENTES URBANO

El desarrollo de la ciudad implica la transformación de un sistema en estado natural o preurbano a un estado urbano a través de diversas operaciones de artificialización del ambiente. Este proceso conlleva cambios de diversa magnitud e intensidad en factores preexistentes como la topografía, la traza y dinámica de la red de drenaje natural, las características edáficas o el perfil del suelo y los componentes subsuperficiales y subterráneos, como las napas o el basamento geológico, y la estructura y dinámica de la biota local. Si estas condiciones estructurales, así como los aspectos funcionales asociados, no son reconocidos previamente, se pueden generar en el sistema urbano desajustes que potencien problemas ambientales. Las inundaciones urbanas son un ejemplo de procesos que reconocen esta génesis.

En las inundaciones que ocurren dentro de la trama urbana, los factores claves son aquellos que regulan las condiciones hidrológicas en el ámbito de cada cuenca y que dependen de las características ambientales de cada sitio particular y de las operaciones de transformación que se han llevado a cabo con la urbanización. Desde esta aproximación, la comprensión de las inundaciones en términos ecológicos utiliza como eje conceptual el ciclo hidrológico.

En la gestión urbana un hecho que pasa frecuentemente desapercibido es que los procesos ecológicos no se extinguen ni se desplazan fuera de la ciudad: se expresan en forma distinta al modelo natural. En función de ello resulta imprescindible considerarlos y darles curso a través de intervenciones que vayan compensado los cambios efectuados. La experiencia muestra que la independencia de la ciudad del marco natural donde se localiza es relativa; aunque la artificialización alcance niveles muy altos, la impronta ambiental estará siempre presente condicionando el desarrollo urbano.

El ciclo del agua es un proceso clave en el funcionamiento de cualquier ecosistema. Junto con el flujo de la energía y los ciclos de los componentes biogeoquímicos constituye la base

funcional a cualquier escala de análisis ecosistémica. En los sistemas urbanos, el ciclo del agua experimenta un grado de modificación importante, pues a la interferencia del flujo natural se adiciona un sistema creado por el hombre representado por la red de provisión de agua, y la correspondiente a la eliminación de efluentes urbanos y desagües pluviales.

Si el conjunto de procesos que acompañan la urbanización desarticula el ciclo y no se efectúan las compensaciones necesarias, se pueden generar impactos negativos considerables de difícil mitigación; las inundaciones en las tramas urbanas se presentan con frecuencia como ejemplos concretos de los impactos mencionados.

Lo que a primera vista suele ser considerado un desastre de origen natural no es sino el resultado de la operación de un ciclo que, al estar muy modificado en su dinámica por efectos de la urbanización, tiene como expresión final la inundación. En realidad no es el efecto de la urbanización per se lo que provoca estos fenómenos un tanto inesperados para el administrador y el habitante urbano, sino el proceso integral de ocupación del espacio. La localización y ejes de crecimiento de la ciudad, la densificación de la trama, el grado de desarrollo y el estado de mantenimiento que presenta la infraestructura de desagües pluviales son aspectos que requieren ajustarse en función de las características ambientales propias de cada ciudad.

El análisis detallado de los diagramas que representan el flujo del agua en un sistema natural o preurbano y en uno urbano permite apreciar cuáles son los circuitos que se anulan o reducen, los que se potencian, los factores que se modifican y en definitiva cómo opera este ciclo en uno y otro caso.

Un sitio urbano consiste en una serie de combinaciones de superficies impermeables, suelo desnudo y de vegetación. Este patrón espacial genera alta heterogeneidad que introduce modificaciones en las respuestas del ciclo del agua.

En un sistema natural, el agua caída por precipitación puede seguir una serie de caminos alternativos y/o complementarios. Parte es interceptada por la vegetación y retorna a la atmósfera por evaporación (cuando la humedad relativa es baja). La parte que llega al suelo puede hacerlo en forma directa o con cierto retardo a través del flujo caulinar de los árboles y por goteo

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de copas. Todos estos procesos pueden ser concomitantes.

En un segundo momento del ciclo, tanto el agua transitoriamente retenida en la vegetación como la de llegada directa al suelo sufre una partición; una proporción se infiltra y entonces puede seguir distintas rutas (ser absorbida por la vegetación, retenida por capilaridad por el propio suelo o drenar en profundidad llegando a la napa); el remanente que queda en superficie corre a favor de la pendiente hasta que es recogida por líneas de drenaje naturales o artificiales. El caudal de agua que llega a estos canales depende, además de los factores enunciados, del grado de saturación en que se encuentra la superficie receptora. La expresión numérica de tales efectos es lo que se denomina coeficiente de escurrimiento o de escorrentía. Este coeficiente depende de las condiciones climáticas y de ciertos atributos de la superficie receptora (la naturaleza, estado y pendiente).

El agua absorbida por la vegetación se integra, en una cierta proporción, como parte de la estructura vegetal, y la mayor parte es transpirada a través de las hojas. En términos del balance hídrico instantáneo hay retención de agua y devolución a la atmósfera.

La interpretación de ambos gráficos permite avanzar una primera serie de observaciones: las etapas del circuito que se modifican en forma sustantiva son las que están asociadas a la vegetación y al suelo. El reintegro del agua a la atmósfera a través del proceso de evapotranspiración pareciera ser un factor que sufre variaciones de peso por efecto de la urbanización, y está en estrecha correlación con la proporción de cobertura vegetal que es eliminada y reemplazada por superficies construidas.

En los sistemas poco antropizados una importante cantidad de agua se reintegra en forma continua a la atmósfera en función del proceso de evaporación directa de la superficie del suelo, cuerpos de agua y la transpiración de la vegetación. La evapotranspiración puede considerarse un fenómeno inverso a las precipitaciones en la medida en que es una devolución de vapor de agua a la atmósfera. A diferencia de las lluvias que se miden en forma directa, medir la evapotranspiración presenta dificultades de orden instrumental y es difícil su determinación experimental. Por esa razón se tiende a trabajar con la evapotranspiracion

potencial que se calcula en forma indirecta. La misma toma en cuenta la cantidad de agua que transpirarían las plantas y que se evaporaría de la superficie del suelo si este mantuviera en forma constante un contenido optimo de humedad. Este perímetro que evalúa la posibilidad de pérdida máxima de agua resulta un criterio adecuado para estimar el balance neto de agua en un sistema.

El análisis de la evapotranspiración en los sistemas urbanos todavía ofrece un amplio margen de investigación. Hay avances en el estudio de las vinculaciones con la vegetación pero la ecuación de la evapotranspiración también incluye la evaporación de las superficies construidas y cuerpos de agua sobre las cuales hay escasos datos experimentales; por último, hay un sumando que también agrega al retorno de agua a la atmósfera y es la emisión de vapor de agua proveniente de la actividad humana, que se adiciona al sistema a través de un circuito extra de agua: la red artificial de provisión de agua de la ciudad. Este caudal, diferente a la entrada de origen pluvial, si es medido en tiempos cortos, puede provenir de fuentes superficiales o subterráneas adyacentes o distantes; en particular si se trata de flujos alóctonos, se introduce una mayor complejidad en el cálculo del parámetro en cuestión.

El siguiente eslabón del ciclo, el vinculado al par suelo-vegetación en tanto sustrato físico, es el que cuenta con mayor volumen de información, entre otras razones porque los estudios técnicos sobre retención, acumulación e infiltración del agua de lluvia son la base de los programas de desarrollo de infraestructura pluvial urbana.

El aspecto crucial en esta parte del ciclo es el grado de impermeabilización que provoca la urbanización en tanto reduce la infiltración directa y, como se analizó en el punto anterior, también tiende a reducir la evapotranspiración y la retención temporal de agua en la medida en que la cobertura vegetal es reemplazada. Esta reducción implica un aumento del escurrimiento superficial en términos tanto de caudal como de velocidad de escorrentía. Como consecuencia de la restricción de los mecanismos de disipación del agua, el sistema tiende a concentrarla en superficie y se retardan los tiempos de eliminación del excedente pluvial.

En el análisis de los efectos de la impermeabilización hay que tener en cuenta dos aspectos que funcionan en forma complementaria:

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por un lado la proporción de suelo cubierto y por otro el tipo de cobertura. Los empedrados o asfaltos porosos tienen capacidad de infiltrar, en tanto hay sectores donde el suelo, aún el no pavimentado, puede presentar tales niveles de compactación que funcionan de hecho como superficies impermeables. Por ello el valor numérico de la escorrentía, además de variar con el grado de absorción, evaporación, infiltración, etc., que depende de situaciones locales, cambia en función del grado de desarrollo de la edificación y la pavimentación en las distintas zonas que tributan aguas pluviales.

Como consecuencia de las reducciones de la evapotranspiración e infiltración señaladas, se produce un aumento del agua que escurre superficialmente, la cual requiere ser evacuada a través del sistema construido de drenaje pluvial.

Este análisis secuencial del ciclo del agua permite ubicar en contexto el fenómeno a analizar. Los arroyos son parte del ciclo hidrológico, por ello conocer su operación en la ciudad constituye un punto ineludible para la gestión urbana.

CARACTERÍSTICAS ESTRUCTURALES DE LAS CUENCAS URBANAS

En el AMBA la transformación del

sustrato físico ha afectado diversos atributos estructurales como la topografía y el diseño de la red de drenaje. Dadas las implicancias que tiene la modificación de estos parámetros en el funcionamiento del ciclo hidrológico se realizó un análisis detallado de los factores. Para ello se desarrolló el Modelo de Elevación Digital (MED) utilizando las cartas del Instituto Geográfico Militar (IGM) a escala 1:50.000. A partir de esta

base y aplicando distintos algoritmos se obtuvieron los mapas de elevación y pendiente para la región estudiada. La estimación de superficies para cada clasificación se realizó sobre la base de la relación pixel-superficie, donde cada pixel representa en el terreno una hectárea.

La visión tridimensional, graficada en el Cuadro 1, da una perspectiva del área enfocada desde las nacientes del arroyo Maldonado hacia el río de la Plata. Dentro de esta visión de conjunto se destacan los valles de los arroyos Medrano, Vega y Maldonado, así como los bajos extendidos al este que corresponden al área tributaria del Riachuelo.

Las redes hídricas principales presentan una dirección predominante sudoeste-nordeste. Hay un eje hacia el Riachuelo y otro principal hacia el río de la Plata; esta última vertiente capta el 73% de la superficie de escurrimiento del área urbana (21.000 hectáreas) a través de la red de desagües artificiales que culminan en el río de la Plata frente a la ciudad. El relieve del área urbana responde a la red de drenaje original. Los sectores altos y convexos corresponden a las zonas de antiguos interfluvios y los bajos y cóncavos a las llanuras aluviales. Estos arroyos, que formaban parte del conjunto de la red hídrica del territorio donde hoy se asienta la ciudad de Buenos Aires y el sector del AMBA, han experimentado cambios sustantivos funcionando hoy, después de su entubamiento, como parte integrante de la red artificial de desagües pluviales.

Las diferencias de altura entre los extremos de las zonas tributarias no alcanzan los 20 metros. El área que puede definirse como cuenca baja o sector inferior de las cuencas es un

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terreno plano que se extiende hacia el borde del río de la Plata a partir del quiebre de pendiente cuando se pasa de la cota de los 10 metros hacia abajo. Esta franja es la más expuesta a inundaciones, ya sea por lluvias o sudestadas.

La pendiente es otro indicador clave por su incidencia en las inundaciones; su expresión gráfica está contenida en el Cuadro 2. Como se observa en el mapa, el terreno presenta una suave inclinación hacia las dos líneas de base representadas por el río de la Plata y el Riachuelo

respectivamente, con pendientes máximas que apenas superan 1°; el valor máximo registrado es de 1.8°.

Las áreas de desniveles más notorios marcan el trazo de las barrancas que, sin mayores modificaciones, forman parte del relieve actual enmascaradas por la urbanización. Se las ubica sobre los bajos que drenan hacia la cuenca del Riachuelo y continúan sobre el río de la Plata bordeando el sector céntrico de la ciudad. Hacia el norte se desarrolla con varias entradas y repliegues que se van amortiguando hasta desaparecer en el gran bajo que forma la llanura aluvial del arroyo Maldonado; al trasponer esta llanura la barranca vuelve a marcarse a partir de la

avenida Dorrego sobre Luis M. Campos, hasta rematar en las Barrancas de Belgrano, donde se abre sobre los antiguos bajos inundables de Belgrano. A partir de este punto, y en lo que correspondería a la cuenca del Vega, la barranca se fragmenta y se aleja de la línea de costa; lo mismo ocurre dentro del área perteneciente al arroyo Medrano, donde finalmente se marca un sector con pendiente en el límite con la capital que se prolonga en la provincia a la altura del partido de Vicente López. En este sector se detectan

entradas profundas que marcan la llanura aluvial del arroyo Medrano en su tramo medio. Al sureste, las barrancas dibujan la terminación abrupta sobre los bajos que, a escasos metros sobre el nivel del mar, flanqueaban el Riachuelo. Este antiguo gran bajo extendido contaba con escasas líneas de drenaje permanentes y un único cauce definido formado por el arroyo Cildáñez y sus tributarios.

La pendiente es un atributo esencial en la definición de la velocidad de escurrimiento; en ese sentido, se observa que en términos de área, la cuenca del Maldonado es la que presenta las mayores superficies con pendientes mínimas (73%). Su declive es muy suave, del orden de un

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metro por kilómetro, lo cual explica por qué en la actualidad, cuando la capacidad del sistema artificial para evacuar el agua de lluvias es superado, la Avenida J. B. Justo concentra los excedentes superficiales dibujando la antigua traza del arroyo sobre la ciudad.

La amplitud de su llanura aluvial define la extensión areal del desborde. En el caso de otros arroyos como el Vega, que tienen llanuras aluviales más estrechas, el desborde alcanza mayor altura en el nivel del agua y menor extensión en superficie.

En el otro extremo, se destacan los terceros que tienen importantes sectores con las máximas pendientes relativas que se destacan en la ciudad (34%); esta característica justifica en parte las buenas condiciones de evacuación que tiene la zona, la cual no registra prácticamente eventos de inundación contemporáneos.

Las cuencas del Medrano y Vega son equivalentes con relación a la distribución de las pendientes, presentan un 50% de sus superficies relativas con pendientes escasas y la otra mitad con pendientes medias a regular. Esta última condición, que se verifica para la cuenca alta y media, define que en oportunidad de lluvias torrenciales, el agua que escurre en superficie lo haga con regular fuerza y poder de arrastre.

El sitio fundacional de la ciudad de Buenos Aires se localizó sobre la barranca más próxima al río (en la cuenca 5). El poder regulador del relieve en la conformación de la ciudad ha sido notable; sobre un medio físico aparentemente homogéneo, las ondulaciones más o menos marcadas afectaron singularmente el proceso de expansión urbana, orientando los ejes de crecimiento de la ciudad. La mancha urbana fue durante años el calco fiel del relieve natural marcado por el límite de la barranca; donde dominaban los bajos o arroyos, no hubo desarrollo urbano hasta bien entrado este siglo.

La tendencia comenzó a revertirse a fines del treinta, se consolidó en las décadas siguientes y persiste en la actualidad. El cambio ha estado pautado por la ocupación de las tierras bajas mediante obras de relleno y saneamiento y, profundizando el proceso, el avance sobre el propio río de la Plata. Estas obras son, desde entonces, una de las líneas que más atención concentra dentro de la inversión publica y privada. Las intervenciones han liberado las tierras bajas para la ocupación urbana definitiva. Los principales espacios producto del cambio

topográfico son: Puerto Madero, Aeroparque, Ciudad Universitaria, la Reserva Ecológica, Bajo Núñez, Belgrano Chico, el Parque 3 de Febrero (Palermo) y el antiguo Bajo Flores que está en pleno proceso de consolidación a través del cambio de cota.

Un buen indicador de los cambios antedichos es la superficie que se le ha ido asignando a la ciudad en distintos períodos históricos. En 1887, la conformación física de Buenos Aires luego de la incorporación de los ex partidos de Flores y Belgrano sumaba una superficie de 18.141 hectáreas (Berjman, 1998); en 1938, cuando ya se habían completado las obras de saneamiento en el denominado Radio Nuevo, se calculaba un total de 19.000 hectáreas (Vela Huergo, 1938); y en la actualidad, la superficie asignada a la ciudad es de 20.000 hectáreas. LOS ARROYOS DEL AMBA BAJO SU CONDICIÓN DE CUENCA HÍDRICA

Al analizar los arroyos bajo su condición de cuenca, se pueden estimar algunos parámetros que den cuenta de su dinámica y la relación con las inundaciones en el ámbito urbano. La estructura fundamental de una cuenca hídrica consta de un canal principal y una serie de tributarios que fluyen hacia él.

Toda cuenca tiene un sistema primario que es el receptor final de las aguas. En este caso el sistema primario es el río de la Plata, que recibe, ya sea en forma directa o indirecta, todo el drenaje de las cuencas. A fin de que este receptor funcione en forma eficiente tiene que tener un gradiente a su favor de manera que su nivel de agua esté por debajo de la altura promedio de la zona urbana; en este caso esa condición no siempre se cumple; durante las sudestadas, el nivel del río de la Plata se eleva y actúa como tapón para la evacuación pluvial.

El sistema secundario o colector es el sistema de drenaje que lleva agua al sistema primario, en este caso se trata de la red artificial y subterránea por donde corren entubados los antiguos cauces de los arroyos y sus tributarios. El colector puede adoptar también la forma de una zona de retención como un estanque, zona de parque, etc., donde puede haber almacenamiento transitorio en los períodos de grandes excedentes, que retardan la eliminación hacia el sistema primario. Vale la

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pena detener la atención sobre estas zonas "buffer".

Al observarse los planos y descripciones de las cuencas tal como se presentaban previas a su entubamiento, se detecta que prácticamente todos los arroyos estaban acompañados en proporciones apreciables por lagunas, bañados y pajonales; éstos eran más extensos y frecuentes en las cuencas de menor perfil hidráulico como el Maldonado y el área de influencia del Riachuelo.

La carta topográfica Capital-Flores (Instituto Geográfico Militar) de 1910, con correcciones a 1912, muestra que el tramo inferior de la cuenca del Matanza (el sector correspondiente al Riachuelo) presentaba un gran valle fluvial con curvas y meandros nuevos y activos o restos de meandros abandonados con lagunas y bañados ribereños. La cantidad de meandros indica la poca pendiente y por tanto la reducida velocidad que tenía este curso. En 1884 una inundación extraordinaria cubrió todo el valle de la cuenca en una extensión de 6 Km. de amplitud. El cuadro se completa con la descripción del Cildáñez (afluente que nace en la provincia y desemboca atravesando un sector de la ciudad), “que al llegar a la zona baja se tomaba difuso y divagante entre bañados y lagunas temporarias” (Ingoyen, 1993).

El Riachuelo fue uno de los cursos más modificados. A través de la rectificación y canalización de su cauce se profundizó el curso activando los drenajes y favoreciendo la desecación de áreas bajas que formaban parte de su llanura aluvial. La eliminación de meandros fue total. De las lagunas preexistentes se mantuvieron dos sectores, las hoy denominadas laguna Soldati y Roca que con posterioridad fueron acondicionadas para funcionar como lagunas compensadoras.

El arroyo Medrano, con más de 8 kilómetros de longitud, nacía en una cañada (cañada de Luque), presentando un cauce amplio, algo divagante, que se expandía luego en una laguna dentro del actual Parque Saavedra en la ciudad de Buenos Aires. Hasta mitad del siglo pasado el arroyo mantenía varias curvas y meandros cruzados por puentes en el camino del alto (Avenida Cabildo) y del bajo (Avenida del Libertador). Posteriormente fue rectificado en su tramo inferior, apareciendo como tal en los planos de 1897 (Irigoyen, 1993).

El arroyo Maldonado, que recorre alrededor de 19 Km. desde sus cabeceras hasta su desembocadura, también capturaba lagunas y bañados a lo largo de su curso. En el tramo inferior presentaba un cauce divagante con sectores anegadizos que aún hoy persisten bajo la forma de lagunas (Campo de Golf Municipal, Parque 3 de febrero a Hipódromo de Palermo). Las correcciones del cauce son del siglo pasado (Irigoyen, 1993). El arroyo Vega exhibía un modelo de derrame similar en su cuenca baja, generando una amplia llanura de inundación que fue anulada cuando se rectificó y encauzó su sector inferior.

Sobre los arroyos que drenaban el sector fundacional también hay registros que documentan la existencia de una sucesión de lagunas y cañadas ubicadas en la zona de captación (Irigoyen, 1993).

La existencia de lagunas y bañados en distintos sectores de las cuencas eran funcionalmente sitios de acumulación de los excedentes de agua. Las estimaciones y cálculos realizados durante la construcción de la red de desagües pluviales son un buen patrón de referencia en cuanto a la cuantificación de la capacidad de acumulación de estos “humedales”. Por ejemplo, cuando fue proyectada la red para la cuenca del Vega, para la zona del parque Tres de Febrero se calculó un caudal básico de evacuación de 33 litros/seg/Ha frente a 83 litros/seg/Ha para el resto de la primera sección o cuenca baja; y 100 litros/seg/Ha para la segunda sección, que corresponde a la zona céntrica de Belgrano. Es decir, el área con amplia proporción de espacios verdes infiltrantes y lagunas reduce tres veces el caudal de agua que hay que evacuar con relación a las zonas edificadas.

La importante función de los humedales merecería un análisis más detallado para el caso de Buenos Aires. En tal sentido correspondería investigar el valor de retención y acumulación que se ha perdido con los sucesivos rellenos, canalizaciones y rectificaciones, amén de la reducción de las superficies verdes; máxime cuando los cálculos que se realizaron para los proyectos de desagües pluviales no contemplaron escenarios modificados de tal magnitud como los que se vienen verificando.

Por último, el sistema terciario es el sistema básico de la jerarquía y el que concentra

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los escurrimientos de edificios, zonas pavimentadas y vegetación, organizando el drenaje a través de alcantarillas y conductos.

En este esquema es clave la dimensión de los sistemas primarios y secundarios para cargas máximas, pues los caudales máximos acumulados de todos los sistemas terciarios juntos provocarán graves dificultades si llegan a un sistema secundario que no tiene suficiente capacidad. Si esto ocurriese habría que contar con zonas de retención que fuesen capaces de acumular agua hasta que el escurrimiento lento evacuase el excedente. A juzgar por la dinámica que tienen los eventos de inundación en el área urbana analizada, el eslabón en crisis del sistema es precisamente la saturación del sistema secundario, cuya capacidad ha sido superada al mismo tiempo que se han perdido superficies de retención y liberación gradual por efectos de la impermeabilización masiva.

Un último factor clave para el funcionamiento de la red es su estado de mantenimiento integral, incluyendo las bocas de salida sobre el río de la Plata. Ya se advirtió sobre las limitaciones estructurales que poseen el tramo inferior y la salida de los arroyos por presentar un débil gradiente topográfico que dificulta el escurrimiento, así como el problema que plantean las sudestadas que bloquean las evacuaciones; pero esta condición de origen se magnifica en forma notoria de acuerdo al nivel de mantenimiento que presenten tanto la red interior como la boca de descarga sobre el río de la Plata. Esta última está sujeta a importantes cargas de sedimentación generada por corrientes y mareas del propio río.

El mantenimiento no tiene un único operador y responsable, lo cual dificulta el control; el estado de redes y bocas depende total y absolutamente de las intervenciones que se hagan—o se omitan—por parte de los organismos responsables de la operación de la propia infraestructura de desagües, del dragado de la costa y del servicio de recolección de basura, paralelamente a la conducta de los propios ciudadanos con relación al manejo de los residuos sólidos en la vía publica.

LA ESCORRENTÍA SUPERFICIAL EN LAS CUENCAS URBANAS

Las inundaciones están íntimamente

relacionadas con dos variables: la cantidad e

intensidad de las precipitaciones y la escorrentía (Keller, 1996), le corresponde a la urbanización un rol muy importante en una serie de cambios en la relación entre ambos parámetros.

Los casos urbanos que ejemplifican esta relación muestran que, en las cuencas pequeñas, es decir las que están conformadas por pocos kilómetros cuadrados, la magnitud y frecuencia de las inundaciones están fuertemente reguladas por el uso del suelo; la correlación que se verifica es un aumento de las inundaciones en función del porcentaje de suelo urbano que está cubierto por techos, pavimentos y cemento—la cubierta impermeable—y el porcentaje de área servida por drenajes pluviales (Leopold, en Keller; 1996).

El grado de impermeabilización es un indicador utilizado por la Environmental Protection Agency (EPA) de los Estados Unidos para predecir el impacto de la ocupación de la tierra. Hay estudios que vinculan el grado de impermeabilización con cambios en la hidrológica de un curso. Los principales aspectos que se detectan son el incremento del volumen y la tasa del escurrimiento superficial y la disminución de la capacidad de los cursos para aceptar una crecida.

Las mediciones de descargas pluviales para diferentes grados de urbanización muestran enormes cambios en los caudales del escurrimiento. Esos valores aumentan notable-mente con el incremento de la superficie imper-meabilizada, algunos estudios experimentales muestran diferencias en el escurrimiento urbano que llega a superar hasta cinco veces los valores registrados para condiciones preurbanas (Seaburn, en Keller; 1996).

Otro factor a considerar es la rugosidad del terreno. Esta se refiere a la presencia de obstáculos mecánicos en el escurrimiento del agua, por ejemplo, construcciones, empedrados, vegetación, etc. El efecto de la rugosidad se manifiesta en lo que se denomina “lag-time” o tiempo de retardo de la lluvia; o sea el tiempo que media entre el pico de caída de lluvia y el pico de crecida por escurrimiento.

El retardo que se produce se expresa mediante el coeficiente de reducción de los caudales de agua de lluvia; este coeficiente indica la relación entre la superficie de la cuenca no afectada por el retardo—aquella cuya aportación íntegra atraviesa simultáneamente la sección considerada del conducto—y la superficie total tributaria. El coeficiente es siempre menor a la

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unidad; los factores que lo gobiernan tienen que ver con la rugosidad, la pendiente de las superficies tributarias, sus dimensiones y su orientación respecto al colector. A igualdad de áreas, el retardo será mayor para una superficie alargada y perpendicular al colector que para otra en que la mayor dimensión coincida con la dirección del conducto.

Tomando en cuenta el tiempo que tarda el agua en llegar desde los límites de la zona tributaria, se ha podido estimar que bajo condiciones de urbanización, el tiempo de retardo se reduce generándose mayores caudales instantáneos. En suma, la impermeabilización provoca un doble impacto: disminuye la infiltración a capas subterráneas aumentando el caudal de agua escurrida y disminuye el tiempo de retardo; cuanto mayor es la impermeabilización mayor es la velocidad de escurrimiento (a igualdad de otros factores) produciéndose un caudal de llegada instantánea a las bocas de tormenta que puede saturar la entrada al sistema de drenaje pluvial. Esta situación se agudiza cuando las lluvias son de carácter torrencial, es decir cuando caen lluvias concentradas. Como se deduce de lo anterior, en este esquema, las bocas de tormenta son piezas claves del drenaje urbano, pues constituyen las únicas vías que canalizan el escurrimiento proveniente de las superficies impermeabilizadas hacia los conductores pluviales subterráneos.

En términos del uso del suelo y los valores de escorrentía, los estudios asignan un valor singular a los espacios verdes urbanos como áreas de infiltración, retención y acumulación de agua; consideran dentro de ellos tanto los espacios de dominio publico (plazas, parques y franjas de arbolado urbano) como los de carácter privado, contabilizando dentro de estos últimos los espacios verdes intradomiciliarios. Concluyen que para el caso de pequeñas cuencas la proporción espacio construido/espacio verde es la relación más importante a tener en cuenta (Keller, 1996).

El caudal básico elegido para el cálculo de la red pluvial de Buenos Aires fue de 166.7 litros por segundo por hectárea. Para calcular la cantidad de agua que debía evacuarse se utilizó el método racional que establece una relación directa entre la cantidad de agua que cae en una determinada superficie por unidad de tiempo y el caudal que llega a los puntos de captación. El coeficiente que establece esa proporción es el

coeficiente de escorrentía, que contempla una serie de factores reguladores del ciclo hidrológico.

Cuando se diseñó el sistema pluvial para la ciudad de Buenos Aires se utilizó un rango de coeficientes (Tabla de Frühling) para calcular las proporciones de superficies infiltrantes e impermeables dentro de los siguientes valores:

• Zonas de edificación densa 0.95 a 0.70 • Zonas de edificación no muy densa 0.70 a

0.50 • Zonas de edificación con superficies libres

0.50 a 0.25 • Zonas de suburbios con alguna edificación

0.25 a 0.10 • Zonas de campos, parques, etc. 0.10 a 0.00

Para el cálculo de los caudales que aportaban las diversas cuencas tributarias parciales se utilizó un valor medio, de escorrentía de 0.67, para los sectores de la ciudad de Buenos Aires, y para las cuencas tributarias provinciales, coeficientes de 0.20 que corresponden a zonas suburbanas (Vela Huergo, 1938); en las últimas décadas, extensas áreas de las diversas cuencas involucradas han entrado en categorías superiores, con alta proporción de zonas con edificación muy densa lo cual implica que, de hecho, el área tributaria está funcionando con coeficientes en el entorno de los 0.70-0.95 puntos.

A su vez, la calidad de la superficie de escurrimiento—que imprime distintas velocidades de escurrimiento según su rugosidad—fue estimada con alta frecuencia de clases tipo adoquinado y marcada con coeficientes menores a los correspondientes al asfalto (valores entre 0.40 y 0.90 para los primeros frente a 0.95 para el segundo tipo).

Considerando que todos los cálculos se hicieron sobre la base de coeficientes que daban menores valores de escorrentía, cabe preguntarse cuánto queda de la asignación inicial de caudales teniendo en cuenta los cambios tan significativos que se han registrado en las cuencas con relación a los valores de ocupación del suelo, eliminación de áreas infiltrantes o acumuladoras y la pavimentación de arterias en todos los tramos de las cuencas, tanto en Buenos Aires como en el área provincial.

Un último factor considerado en las obras de desagües que corresponde incorporar en el análisis son las bocas de tormenta y la conformación de las calles. A las bocas de tormenta se les asigna una función relevante;

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definidas como la célula de la red de desagüe pluvial, dan una medida de la sensibilidad de las obras de desagüe en función del esquema de distribución que presentan, el número y la capacidad de las mismas.

Varios autores citados en los documentos de Diseño de los Desagües Pluviales para la ciudad de Buenos Aires (1938) enfatizan una y otra vez sobre estos componentes del sistema, describiendo situaciones que parecieran responder a la realidad actual de las intervenciones en las diversas cuencas analizadas. Según Kane (1918), “se invierten enormes sumas en construir conductos para el desagüe pluvial, de dimensiones suficientes para alejar caudales determinados, en tanto que los sumideros no están correctamente proyectados ni construidos para rendir esos caudales a las canalizaciones”; el mismo autor se centra en el análisis pormenorizado de los tipos y ubicación de las bocas de tormenta, el pavimento adyacente, bocas de calles adyacentes, etc., y hace hincapié en la necesidad de realizar “estudios cuidadosos incluyendo el adecuado diseño del pavimento”.

Los pavimentos son mencionados a lo largo de todas las consideraciones técnicas; las principales observaciones hacen referencia a la configuración de las líneas de cunetas en función del tipo de pavimento utilizado así como la formación de las depresiones locales a nivel de las bocas de tormenta.

Con relación a la conformación de las calles, se destaca la importancia que tiene el “relevamiento del recorrido de agua por las cunetas de las calles, la que debe tomarse de la realidad del terreno, pues la organización de la salida de los caudales afluentes a una encrucijada depende no solamente de las pendientes de las calles que se cruzan, sino de la solución que se de al trazado de aquellos elementos al construirse los pavimentos (...); en cuanto al cálculo hidráulico sobre la base de diversas cargas de agua sobre las bocas, sin tomar en cuenta la inclinación de la calle y demás circunstancias locales, deja subsistente un margen de incertidumbre que no condice con la seguridad que se debe poseer respecto de la capacidad de captación”. En este marco, se definen como circunstancias locales las características del pavimento y la depresión local o cubeta donde se asientan las rejas del sumidero; según resultados experimentales, el efecto de la depresión se traduce en el establecimiento de una

corriente uniforme, paralela al cordón de la vereda que permite un aumento del rendimiento.

Muchas obras que se han realizado en la ciudad, en particular las vinculadas con la reparación o modificación de las redes viales y peatonales, muestran con harta frecuencia la aparente subestimación de estos componentes neurá1gicos del sistema de desagüe pluvial; dentro de los más importantes se verifican: a) la pérdida de los perfiles de cuneta tanto en relación con los cordones de veredas como en correspondencia con las bocas, y b) los cambios puntuales de las pendientes de calles, ya sea generando depresiones o micro elevaciones.

En definitiva, se advierte que la sumatoria de estas aparentes pequeñas modificaciones pueden estar cambiando las características del escurrimiento superficial, de forma tal que ya no encajen con el diseño original bajo el cual se calculó la red; por ello, junto a las grandes líneas de inversión que se están planteando parece prudente prestar atención a estos otros componentes que requieren intervenciones de menor costo pero son de alto impacto global. EFECTOS DE LA URBANIZACIÓN SOBRE LAS INUNDACIONES

En función de los diversos aspectos analizados en cuanto a la estructura y funcionamiento de las cuencas hídricas se puede concluir que:

• Como ocurre en todo sistema, la alteración de un factor como la topografía, o más precisamente de las proporciones relativas de tierras bajas y altas, ha introducido otros cambios en el sistema urbano; entre los más relevantes se encuentra la variación del perfil hidráulico de los cursos de agua que desembocan en el río de la Plata. En efecto, todas las cuencas registran una ampliación de la superficie de sus tramos inferiores prolongando el trayecto hasta la desembocadura y disminuyendo el gradiente longitudinal.

• El saneamiento de las tierras bajas, a través del entubamiento de los cursos superficiales y del relleno, las habilitó para su ocupación en forma definitiva, abriendo paso a la urbanización masiva. Pero el incremento edilicio no ha sido acompañado por obras paralelas que atiendan el riesgo emergente

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del crecimiento y complejidad creciente de los sectores urbanizados. Superados los cuarenta años de la finalización de las obras de desagües pluviales en la ciudad de Buenos Aires, el problema de la inundación se manifiesta nuevamente aunque con otras connotaciones respecto del pasado.

• El análisis de los valores de los parámetros básicos, sobre los cuales se calculó la red de drenaje, arroja luz sobre el tema en tanto permite deducir algunos cambios sustan-tivos en las cuencas. Los cambios en la densidad de ocupación así como las modificaciones en los coeficientes de rugosidad han variado respecto de la condición original bajo la cual se había diseñado la red pluvial.

• Un elemento clave en la determinación del caudal de agua que debe drenarse es la magnitud de la superficie tributaria y el rendimiento de los sumideros o bocas de tormenta; la importancia de estos compo-nentes esenciales adquiere su total dimensión en función del tipo, de la ubicación y de las dimensiones de las bocas de tormenta. Los resultados técnicos de estudios experimentales llevados a cabo en diferentes ciudades indican que si bien se invierten enormes sumas en construir conductos para el desagüe pluvial, de dimensiones suficientes para alejar caudales determinados, los sistemas fallan en tanto los sumideros no están correctamente proyectados ni construidos para rendir esos caudales a las canalizaciones.

• En este marco resulta esencial el diseño adecuado de los pavimentos. Las conside-raciones técnicas aconsejan realizar el estudio del recorrido detallado del agua en las cunetas, pues permite establecer no solamente las dimensiones de los distintos tramos de los conductos, sino la ubicación y capacidad de los sumideros de agua, adecuados al volumen que deben recibir y evacuar en la unidad de tiempo. Lo que se acaba de expresar indica claramente la necesidad de mantener la altimetría de las calles que se repavimentan o los niveles definitivos ya establecidos para las que carecen aún de afirmados, pues esos niveles

son los que han servido de base al proyecto de la red de desagüe. Esta consideración no es trivial por cuanto la alteración del recorrido de las aguas entraña el cambio de la magnitud y distribución de las superficies tributarias y por lo tanto de los caudales, ocasionando inconvenientes que no siempre se pueden subsanar en forma eficaz o económicamente viable. Este detalle aparentemente secundario ha sido subestimado incontables veces en la pavimentación o repavimentación de todas las calles de la ciudad; en particular se han detectado tramos importantes dentro de las cuencas que acusan cambios en los niveles de calles, ausencia de cunetas y pérdida de las depresiones locales en bocas de tormenta, entre las más importantes.

• El estado de las bocas de tormenta es fundamental; los registros acusan períodos en que el estado de mantenimiento era deficitario; el consumo masivo de las latas de aluminio y embalajes plásticos en general, de muy lenta degradación y con bajísima permeabilidad fueron durante años los materiales por excelencia que cegaban bocas y/o provocaban tapones en conductos con baja pendiente. Estas conclusiones están refrendadas por

los últimos diagnósticos de situación elaborados por el gobierno de la ciudad (1997/1998) donde se señala que “hay un marcado déficit en la capacidad de captación y conducción de los excedentes hídricos de origen pluvial en las colectoras secundarias y emisarios principales”; identificando asimismo como zona de máximo riesgo a las tierras bajas y aplanadas de la cuenca baja. Como síntesis de las causas y efectos de las inundaciones se puede puntualizar que las causas naturales y las derivadas de la urbanización son sinérgicas en el origen del problema. Dentro de las primeras se encuentran principalmente las abundantes precipitaciones que pueden actuar en conjunto o no con las sudestadas y la baja pendiente natural del terreno que dificulta el escurrimiento y transporte superficial del agua. Entre las causas no naturales (o si se quiere modificaciones del entorno natural por la urbanización) se encuentran:

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• Las intervenciones que modificaron el perfil

hidráulico de las cuencas. • La pérdida de los “humedales” originales de

las cuencas que acumulaban y/o retardaban los excesos pluviales.

• El angostamiento de los valles de inundación.

• La impermeabilización del suelo por pavimentación y construcciones en general, que produjeron una disminución de la capacidad del suelo para absorber el agua caída, es decir, el aumento del coeficiente de escorrentía.

• La ocupación con mayor densidad edilicia, particularmente en las secciones inferiores de las cuencas del Medrano, Vega, Maldonado y Ugarteche que son las más vulnerables a las inundaciones.

• La disminución y fragmentación espacial de las superficies infiltrantes representadas por los espacios verdes, jardines y franjas de arbolado público con suelos descubiertos.

• La llegada de mayores caudales a bocas de tormenta por disminución del tiempo de retardo del agua caída.

• La obsolescencia del sistema de drenaje que en algunos casos como el Vega quedó

• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

incompleto en su construcción original. • La reducción de la capacidad de captación y

conducción de la red de drenaje por ausencia de mantenimiento adecuado.

• Los cambios en los niveles de calles, reducción de cunetas y pérdida de las depresiones locales en bocas de tormenta.

• La disminución en el rendimiento de los sumideros o bocas de tormenta.

• El taponamiento de las bocas de salida de los arroyos entubados sobre el río de la Plata por falta de dragado y limpieza.

LA RESPUESTA A LAS INUNDACIONES

Las inundaciones consideradas como un problema del drenaje urbano fueron encaradas en la ciudad de Buenos Aires a principios del siglo pasado a través de obras integrales de desagües. El tratamiento de las cuencas de los arroyos Maldonado, Vega y Medrano organizó el sistema pluvial para el denominado Radio Nuevo, a lo cual se sumó la terminación de lo realizado oportunamente en el Radio Antiguo. Las obras se concluyeron totalmente en 1939, quedando libradas al servicio en todos los tramos.

Luego, las obras se paralizaron durante medio siglo, hasta la década del '90. En ese

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período sólo se realizaron algunas obras complementarias como la rectificación del tramo superior del arroyo Cildáñez, la construcción de un canal aliviador del Maldonado sobre el Cildáñez y la construcción de los lagos compensadores (Soldati y Roca) en la cuenca del Riachuelo.

La infraestructura de desagüe pluvial del '39 eliminó—al menos durante un período—el peligro de inundaciones recurrentes para amplias áreas que estaban en las zonas bajas, demostrando que el sistema de compensación pluvial funcionaba eficientemente. La serie histórica de registros de inundaciones, que va desde el año 1928 a 1996, exhibe dos subperíodos diferentes. El primero, entre 1928 y 1984, en el cual la ciudad se inundó siete veces; es decir, presentaba un promedio de una inundación cada siete años. Esta frecuencia da cuenta de un sistema pluvial que compensaba—dentro de determinados umbrales de precipitación—los efectos del crecimiento urbano. En el segundo del año 1984 en adelante, las inundaciones en la ciudad comienzan a ser un evento muy frecuente y se computan 27 inundaciones para un período de 11 años, lo que arroja un promedio de 2.5 inundaciones por año.

Conviene destacar que algunas precipitaciones ocurridas durante los años 1959 a 1984 presentaron igual magnitud que las que han producido inundaciones durante 1989 y 1990. En cambio, en aquel período no se registraron inundaciones. Este fenómeno puede explicarse por los cambios urbanos realizados en el ínterin. Aun cuando no se cuenta con datos cuantitativos, se aprecia un aumento de la urbanización, lo que podría explicar el comportamiento anterior; este tema fue tratado por Keller (1996) que observa que la urbanización puede producir el aumento en la magnitud y la frecuencia de las inundaciones.

Lo esencial es que las inundaciones muestran que la capacidad calculada del sistema de drenaje pluvial esta siendo superado. Bajo esta condición de hecho, las estrategias actuales para neutralizarlas giran alrededor de un conjunto de acciones de diverso tipo y envergadura.

El Plan Hidráulico en ejecución en la ciudad de Buenos Aires incluye un paquete de acciones de corte ingenieril y algunas de mantenimiento:

• Sistema de defensas costeras en los barrios Boca-Barracas a través de la sobre elevación de la costa; ampliación y mejoramiento de

obras de captación y de emisarios principales y estaciones de bombeo para control de la inundación.

• Mejoramiento de la conducción en el colector principal del arroyo Maldonado.

• Construcción de aliviadores para los arroyos Medrano, Cildáñez y Vega.

• Construcción de nuevos sumideros, nexos y conductos de la red pluvial.

• Limpieza y desobstrucción de redes. Este conjunto de obras está acompañado

por inversiones provinciales que, como en el caso de los arroyos Medrano y Cildáñez, están orientadas a disminuir la entrada de caudales generados en la provincia.

Como síntesis se puede concluir que los principales ejes de las inversiones actuales están encaminados a:

• Defender las franjas costeras contra sudestadas.

• Compensar los déficit de los colectores, ya sea a través de aliviadores en paralelo o aliviadores que derivan las aguas captadas en la provincia directamente al receptor final, sin atravesar la ciudad de Buenos Aires.

• Ampliar la captación de agua a través de la construcción de nuevos sumideros para escurrir mayores cargas producto de la disminución de las superficies infiltrantes.

• Ampliar la capacidad de conducción del sistema con nuevos tramos de red secundaria y de conducción. Estas intervenciones, analizadas desde la

óptica del ciclo hidrológico, operan disminuyendo el aporte superficial, facilitan una mayor captación—lo que es equivalente a una mayor infiltración—y mejoran la evacuación de excedentes por vía subterránea.

Estas políticas activas de inversión pueden ganar en eficacia si se las acompaña con un paquete complementario de políticas preventivas. En este sentido resulta útil observar las experiencias en otros países. Estados Unidos, por ejemplo, cuenta con una rica experiencia en el manejo de áreas inundables a través de las “floodplain regulations” que incluye acciones de planificación urbana a través de zonificaciones y códigos de construcción.

En la ciudad de Buenos Aires, así como en el área provincial considerada, no hay ningún tipo

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de regulación explícita. La única excepción que hemos registrado ha sido La Boca para la cual en el pasado se dictaron disposiciones con respecto a las cotas mínimas para la edificación de nuevas construcciones; las normas incluían la sobre elevación de las calzadas y aceras. Su aplicación fue parcial, dando como resultado el paisaje actual con una mezcla de umbrales de edificación, veredas y calles.

La ausencia de un código que estipule pautas de construcción genera respuestas individuales para mitigar el impacto de la inundación o minimizar las pérdidas que provocan; en los tramos inferior y medio, de las cuencas del Vega, Medrano y White se observan muchos edificios y negocios con escalones que elevan la entrada hasta medio metro del suelo, y en los sectores terminales de las cuencas es frecuente observar compuertas domiciliarias que se accionan durante los picos de inundación.

En términos operativos ¿que significaría regular el desarrollo urbano en áreas urbanas de riesgo? En principio habría que definir una estrategia de uso del suelo para las áreas expuestas partiendo de dos consideraciones básicas: primero, que las cuencas tienen continuidad fuera de la jurisdicción de la ciudad; segundo, que hay zonas de riesgo natural y zonas de riesgo potencial introducido por acciones del hombre que habrá que contemplar.

Según los mapas de curvas de nivel, los sectores urbanos que quedan comprendidos entre la “vaguada” y los 5 metros por encima de dicha línea serían parte de la llanura aluvial que está más expuesta a inundaciones. Su ocupación y modificación genera impactos al corto y largo plazo que no han sido evaluados. En los Estados Unidos, se aplica desde 1977 la “Executive Order Floodplain Management” que obliga a una serie de acciones para las zonas urbanas comprendidas dentro de las áreas susceptibles a inundaciones de 100 años (esta forma de expresión indica que ese tipo de inundación tiene un 1% de probabilidad de ocurrir en cualquier año).

La evaluación de áreas de riesgo puede ser complementada con observaciones directas y medida desde parámetros físicos a fin de definir la planicie de inundación y el nivel que alcanza el agua superficial durante las crecidas reales y potenciales de distinta gravedad y frecuencia. La demarcación debe incluir el área de desagüe de la

crecida y el área periférica de inundación o zona marginal de las crecidas.

Hay una circunstancia favorable para esta evaluación y es que las últimas dos décadas han sido pródigas en inundaciones; sus avances y efectos están documentados en los periódicos y las imágenes satelitales de alta resolución, contando también con los registros meteorológicos. La reconstrucción de los niveles que alcanzan los desbordes así como la extensión de las inundaciones puede ser realizada utilizando este bagaje de información, además del trabajo a campo, levantando información de los vecinos que viven en la cuenca y utilizando indicadores “ad hoc”.

La zonificación emergente en función de las áreas de riesgo será la base para el desarrollo de directrices generales de planificación considerando muy especialmente los porcentajes de superficies absorbentes en la definición de los factores de ocupación y el uso del suelo. La reglamentación deberá incluir pautas constructivas para las viviendas que respondan a medidas de protección y de seguridad. Retomando directrices norteamericanas, resulta útil considerar medidas como la recomendación de elevar las nuevas construcciones o ampliaciones importantes por encima del nivel de base de la inundación.

Las orientaciones debieran contemplar tanto el uso del espacio público como privado. En el ámbito de acción pública hay una amplio margen para acciones concurrentes en relación con el mantenimiento de las calles, bocas de tormenta y tratamiento de espacios verdes. En este último caso habría que computar toda superficie potencialmente absorbente incluyendo predios fiscales, playas ferroviarias, además de los clásicos espacios verdes públicos y las forestaciones urbanas.

Un componente importante de la estrategia debe ser el análisis de normas, reglamentaciones y ordenanzas vigentes a los niveles provincial y municipal, referentes a la localización de asentamientos y crecimiento urbano, a fin de adecuarlas y compatibilizarlas con la planificación propuesta para las áreas de riesgo.

Asimismo, resulta obligatorio articular la participación de los organismos involucrados directa o indirectamente en el tema ya que la práctica cotidiana muestra que más de una repartición sigue evaluando los proyectos sectorialmente.

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El análisis ecológico realizado muestra la conveniencia de enfocar la inundación desde una óptica más global. Este problema no puede resolverse en forma parcial puesto que depende de interrelaciones de distinta jerarquía. Si no se tiene en cuenta estos encadenamientos, una aparente solución en una zona puede ser causa de conflicto en otra. Las intervenciones urbanas, sean de orden estructural o no, deben evitar las respuestas aisladas.

En el momento de la toma de decisiones, enfocar a la ciudad como una unidad ecológica permite diseñar soluciones integrales. Si se consideran las inundaciones como un aspecto natural en la dinámica de una cuenca y se examinan los éxitos y fracasos con los sistemas tradicionales de control, se deducen una serie de aplicaciones que pueden ser ejecutadas en el marco de un desarrollo urbano regulado. NOTAN Nota

Cabe señalar que las ideas contenidas en este artículo han tenido un comienzo de aplicación a través de la licitación para el Plan Director de Ordenamiento Hidráulico de la Ciudad de Buenos Aires y Proyecto Ejecutivo para la Cuenca del Arroyo Maldonado (Préstamo BIRF 4117 AR) convocada por el Gobierno de la ciudad de Buenos Aires en el año 2000.

En los Términos de Referencia de dicha licitación, este artículo es citado dentro de los

antecedentes, presentando varios de los mapas contenidos en el mismo como parte de la base cartográfica disponible. Asimismo dentro de los objetivos del Plan Director especifica “Proponer un conjunto integral de medidas estructurales y no estructurales”; dentro de estas últimas, se detallan productos cuyo enfoque coincide con las ideas planteadas en este artículo, entre ellos se destacan: • Propuesta de modificaciones del Código de Edificación

y del Código de Planeamiento Urbano con la introducción de medidas y adaptaciones específicas para el manejo de inundaciones.

• Propuesta conteniendo recomendaciones para resolver o atenuar las limitaciones debidas a trabas y restricciones de naturaleza normativa, institucional o jurisdiccional.

• Anteproyecto de normativa para la regulación del uso del suelo en zonas afectadas por las inundaciones.

• Propuesta de medidas “blandas” tales como la extensión de espacios verdes y del arbolado público, el aumento de las superficies vegetadas, el empleo de materiales de construcción porosos y absorbentes para solados, pavimentos y veredas, y toda otra tecnología que sirva para aumentar la retención y por consiguiente reducir el coeficiente de escorrentía, contribuyendo a la atenuación del escurrimiento hídrico de la Ciudad.

• Elaboración del Mapa de Riesgo para la situación actual y proyectada en el marco del Plan Director definitivo.

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HILDA MARÍA HERZER Y NORA CLICHEVSKY

Este trabajo apunta a presentar los múltiples factores o variables que se deben tener en cuenta cuando se está tratando con un territorio altamente urbanizado y en consecuencia artificializado en el que, si bien el componente natural está presente, los procesos sociales, económicos, políticos y tecnológicos juegan un papel predominante. Es una forma de concep-tualizar el tema desde una perspectiva antropocéntrica.

Es importante, en primer lugar, definir cómo se generan las inundaciones; qué y quiénes las generan, es decir, qué y quiénes producen directa e indirectamente el riesgo; quiénes las reciben, o sea, quiénes sufren sus consecuencias: los afectados directos e indirectos. Esto posibilita, posteriormente, recomendar formas de mitigación.

El nivel de afectación depende de la duración de la inundación, de la extensión del área inundada, de la recurrencia y de los diferentes tipos e intensidades de daños que produce. LOS AGENTES NATURALES, TECNOLÓGICOS Y SOCIALES DE LAS INUNDACIONES

Las inundaciones se producen primaria-mente (esquemáticamente) por la suma de dos fenómenos (externos a las fuerzas naturales o climatológicas): 1. la localización de actividades urbanas en zonas bajas que siempre fueron inundables; 2. la modificación del comportamiento del sistema hídrico por efecto de nuevos asentamientos—barreras al movimiento original de las aguas, producidas por redes de infraestructura que, en el caso de la red de desagües pluviales, es además insuficiente; impermeabilización del suelo, disminución de los cauces por la disposición inadecuada de desechos sólidos, etc.

Las causas, que serían las vulnerabilidades como estado potencial de las cosas, personas,

actividades o aspectos de la comunidad que incrementan el daño que ciertos fenómenos pueden causar; derivan de las actividades y de la vida cotidiana y de sus transformaciones; a éstas se le suman las condiciones intervinientes o el contexto, es decir el hábitat creado, el ambiente construido, el contexto social y cultural en que se desarrolla. Estas causas interrelacionadas entre sí, son, básicamente, las siguientes:

• el rápido crecimiento demográfico en el Conurbano Bonaerense y la densificación de las construcciones en la Capital Federal (vulnerabilidad física);

• la pobreza, que implica la ocupación de tierras bajas e inundables para asenta-mientos por falta de otras alternativas económicas, lo que supone estar expuesto o viviendo en ambientes sujetos a riesgo (vulnerabilidad socioeconómica);

• la expansión urbana sin regulaciones apropiadas, sin controles ni inversiones adecuadas en infraestructura y servicios urbanosi que ha generado en los usos del suelo cambios inapropiados para el medio natural. En definitiva, una política urbana no adecuada al medio natural y transformado (vulnerabilidad política);

• la insuficiente red de desagües pluviales y, por épocas, escaso mantenimiento y limpieza de la misma, que ha reducido su capacidad de drenaje (vulnerabilidad de la infraestructura);

• el aumento de la velocidad de escurrimiento por menor infiltración o, en algunos casos, sin retención alguna debido a la imper-meabilización de las superficies o pavimen-tación, en especial en la ciudad de Buenos Aires ii (vulnerabilidad de la infraestructura o del ambiente construido);

El impacto ambiental de las inundaciones

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• la falta de mantenimiento continuo o permanente de las bocas de tormenta por donde ingresan las aguas de lluvia a las redes (vulnerabilidad de la infraestructura);

• la mayor cantidad de producción de residuos domiciliarios, y una recolección y barrido de calles sin consideración de sus particularidades; tipo y cantidad de residuos generados, etc. (vulnerabilidad de los servicios);

• el aumento del nivel o altura de las calles por repavimentación y la consecuente eliminación parcial de los cordones-cuneta (vulnerabilidad de la infraestructura);

• el relleno y la ocupación de áreas costeras; en la Capital se ha ido ganando terreno al río (vulnerabilidad del uso del suelo);

• la modificación de la topografía por nuevas inversiones en el área metropolitana (vulnerabilidad de la infraestructura);

• la disminución de los espacios verdes tanto públicos como privados; la falta de mantenimiento adecuado; la disminución de la masa arbórea. El grado de sinergia de varios de estos

factores define la menor o mayor gravedad de la inundación y del desastre. Estas causas tienen su origen en la relación entre los aspectos naturales y los antrópicos (con sus múltiples dimensiones sociales, políticas y económicas). Sus impactos afectan, muchas veces, a la población que no los genera. Algunas inundaciones afectan a la población más pobre o a los sectores de ingresos medios y altos; otras, son sufridas por el conjunto de la población urbana. ¿QUIÉNES LAS GENERAN O AYUDAN A GENERARLAS ?

• Siendo la Argentina un país federal, el Estado, en sus diferentes niveles, ha realizado inversiones en infraestructuras viales sin analizar los impactos que producían; así, en áreas del Gran Buenos Aires, autopistas viales se han transformado en diques sin regulación y han convertido porciones del territorio y de los asentamientos existentes en verdaderas lagunas, en épocas de lluvias normales. En la ciudad de Buenos Aires, las decisiones sobre la infraestructura vial tomadas a nivel nacional pueden tener impactos negativos;

• El mismo Estado, en su ámbito provincial y municipal, ha implementado normas de uso del suelo sin contemplar la topografía existente—áreas potencialmente o directa-mente inundables—en el caso que esas áreas son contempladas, el Estado no ejerce un real poder de policía sobre esa regulación;

• La población que ocupa tierras en áreas inundables (y que por eso se convierten en áreas de riesgo) y la población (conjuntamente con el sector inmobiliario) que modifica la topografía y por lo tanto escorrentías, así como también colma las capacidades de infraestructuras proyectadas para un menor nivel de ocupación. La población que ocupa estas nuevas áreas urbanizadas, muchas veces polderizadas, enfrenta un bajo grado de riesgo de inundación, y ha traspasado el mayor riesgo a la población de menores ingresos, que habita por fuera de esa área urbanizada;

• La población que deposita diariamente los residuos sólidos en la calle para su recolección, los que en días de lluvia son arrastrados hasta las bocas de tormenta, taponándolas, sin que se tenga conciencia del riesgo que generan.

Es decir que, por un lado, los responsables son los diferentes organismos del Estado, que son los que deben realizar la infraestructura adecuada (considerando la forma de pavimentación de las calles, por ejemplo), el mantenimiento de los desagües, preservar las masas arbóreas, no rellenar las áreas costeras, etc., y, por otro lado, la misma población, por falta de información y concientización sobre el problema, porque no puede localizarse en otro lugar que no sea en áreas inundables (en el caso de la población más pobre); o por displicencia de la población no afectada directamente, pero que produce el riesgo por la forma en que se asienta en el territorio (por ejemplo, en los barrios cerrados o clubes de campo en los partidos del Conurbano, que han polderizado parcial o totalmente el terreno).

Se podría agregar que los desastres generados por las inundaciones ejercen un impacto variable sobre la población de acuerdo a los patrones de vulnerabilidad generados por las condiciones socio-económicas en las que viven.

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AFECTACIONES DIRECTAS

1. Sobre el soporte material. 2. Sobre la vida cotidiana de la población

residente. 3. Sobre los servicios. 4. Sobre las actividades productivas que se

desarrollan en el área de inundación 5. Sobre la población que debe circular por

el área inundada (en la ciudad de Buenos Aires viven 3 millones de habitantes, pero trabajan, se educan y hacen compras y trámites, muchos más).

Sobre el soporte material

• Afectación física de las construcciones (viviendas, comercios, establecimientos escolares, etc.)

• Afectación de la red vial. • Afectación de los automóviles que han

permanecido en garajes subterráneos inundados, o en la vía pública, con daños parciales o totales.

• Afectación de las construcciones por choque de vehículos estacionados en la vía pública, contra los frentes de viviendas, locales comerciales u otro tipo de establecimientos.

• Precios del suelo, vivienda, comercios, etc. En el momento siguiente a la inundación,

en áreas donde no es común la inundación o se la enmascara (como ocurre en el Vega o Medrano), se desvalorizan las propiedades y los propietarios venden a bajo precio a especuladores, que esperan la valorización posterior (cuando se supone que la situación mejorará, o, incluso, no volverá a ocurrir, por expectativas de limpieza, de obras en curso o construcción de nuevas obras).

Las afectaciones sobre el soporte material dependen de la recurrencia de la inundación, de su magnitud y de las superficies que afecta, según la localización dentro del área metropolitana y de los estratos socioeconómicos que habiten las áreas inundadas. Sobre los servicios

• Corte de energía eléctrica.

• Cortes de servicio telefónico. Hay que señalar que éstos han decrecido porque se han elevado las cajas; por otra parte, la existencia de telefonía celular ha disminuido el aislamiento (para cierto nivel socioeconómico de la población).

• Afectación del transporte público de pasajeros en lo referente a la red vial y la línea D de subterráneos.

• Imposibilidad de acceso de servicios de emergencias/urgencias sanitarias: imposibi-lidad de que ingresen ambulancias.

• Afectación de la infraestructura de los inmuebles que se encuentra localizada en sótanos: calderas, equipos de termotanques, etc., que implica cortes de agua (por corte de luz en los edificios).

• Algunas casas poseen bombas de achique pero no funcionan porque son eléctricas; deben ser utilizadas con otros combus-tibles, lo cual significa una complicación y también falta de seguridad (tener acumu-lado querosene, por ejemplo).

Sobre la vida cotidiana de la población residente

• Cortes de luz: producen pérdidas de

alimentos (en especial, por las lluvias ocurridas en períodos calurosos) que se traducen tanto en términos económicos como de salud de la población, por comer alimentos en mal estado—o no comer.

• Corte de red vial: interrumpe la posibilidad de caminar y de circular por calles.

• Actualmente, que se está tan dependiente del sistema eléctrico para el desarrollo de actividades, incluso educativas, la falta de energía genera problemas concomitantes.

• Inaccesibilidad a servicios educacionales por parte de educandos y/o educadores.

• Percepción de los afectados directos como aislados, sin posibilidad de resolver sus problemas cotidianos, ni los de la inundación especifica.

• Estrés, problemas de salud mental provocados por la inseguridad, por no saber cuándo aparecerá el fenómeno, cuánto va a durar, cuánto va a afectar, hasta cuándo.

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• Muertes (aunque son poco numerosas con relación a otros desastres); problemas de salud mental generados por esas muertes, en especial en la población pobre.

• Peligro por la vulnerabilidad de las instalaciones eléctricas (cortocircuitos, pueden producir muertes).

• Aunque aún no existen estudios específicos y sistemáticos sobre la relación causa–efecto entre la inundación y las enfermedades respiratorias, especialmente en niños y adultos mayores de diferente condición socioeconómica, y dermato-lógicas, se conoce su incremento durante períodos de inundación (por ejemplo, se sabe que en aquellas casas que están anegadas aumentan los vectores de enfermedades).

• Inutilización de espacios públicos, durante varios días, según la intensidad del daño.

• Las napas freáticas inciden en la salud, a largo plazo, por la generación de humedad en las viviendas.

Sobre la población “pasante" por las áreas anegadas

Los afectados son mucho más que los

directos, debido a los siguientes factores: • Corte del sistema vial: incidencia de

afectación de una gran cantidad de población, sobre lo cual no existen estadísticas.

• Inaccesibilidad a centros de estudio, al aeropuerto, a servicios de salud y recreación, a servicios administrativos, etc.

• Estrés por llegadas tarde al trabajo, o la imposibilidad de llegar por la generación de verdaderas “barreras” dentro de la ciudad/ área metropolitana.

Sobre las actividades productivas

• Empleados y obreros que no pueden llegar

a sus trabajos. • Insumos que no pueden llegar a cada uno

de los comercios, industrias, servicios (incluso hospitales, etc.).

• Condiciones del soporte físico que imposibilitan continuar las tareas: en el sector de la construcción, por ejemplo.

• Afectaciones del soporte físico en actividades comerciales, industriales, de depósito, que imposibilitan parcial o totalmente el desarrollo normal de las tareas.

• Corte de energía eléctrica: también produce caídas en los sistemas bancarios, financieros, etc. La gente no puede pagar, lo que genera pérdidas.

• Pérdidas en los sistemas de compañías de aviación (especialmente en sucursales que no poseen generadores propios). Esto genera afectaciones que podemos llamar virtuales.

AFECTACIONES INDIRECT AS Son aquellas que están localizadas fuera del territorio inundado (algunas son, asimismo, virtuales):

• Pagos que no se pueden efectuar, que afectan al municipio, otros organismos públicos, entidades bancarias, etc.

• Consultas médicas/odontológicas que no se pueden realizar, porque los pacientes no pueden llegar: menores ingresos de los profesionales, por lo tanto, menores consumos.

• Compras no realizadas. • Viajes no realizados. • Servicios que se resienten porque sus

empleados no pueden llegar por ser afectados directos.

• Áreas verdes que no se mantienen, calles que no se barren (porque no acuden a hacerlo los empleados, por ser ellos afectados directos de la inundación).

Todas estas actividades no realizadas generan a su vez impactos sobre otras actividades que no se realizan, provocando pérdidas desde el punto de vista educacional, sanitario, económico, que afectan a la productividad total de la ciudad.

Hay otro tipo de afectaciones que son difíciles de medir pero que debieran ser tenidas en cuenta. Una inundación muchas veces genera desorganización espacial: aislando o fragmentando comunidades, o parte de ellas, de los centros administrativos y de los ámbitos económicos. En una palabra, el desastre que la inundación produce no sólo fragmenta la sociedad sino que también disuelve momentáneamente la separación entre lo

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público y lo privado, la división del trabajo, las diferencias de edad, género y clase, las responsabilidades profesionales y administrativas y por último, la jurisdicción de los diferentes niveles de gobierno. ALGUNOS CASOS

Existen diferentes tipos de impacto, según la “tipología” de inundaciones (por lluvia o desborde), el territorio y la ocupación del mismo por parte de los diferentes niveles socio-económicos de la población.

En el AMBA existen distintos tipos de impactos, según dónde ocurra la inundación y quiénes sean los afectados: poblaciones de altos y medios ingresos, o población de bajos y muy bajos ingresos y distinto tipo de actividades productivas.

La oferta natural ha jugado un papel preponderante para el desarrollo de las actividades de la población. Al mismo tiempo, el difícil acceso de la población al recurso de la tierra, por la existencia del mercado de tierras y su funcionamiento casi sin regulaciones estatales, fue un componente fundamental para la forma de crecimiento físico del AMBA. Ello fue debido a la inexistencia de una normativa acerca de la preservación del ambiente que asegurase que el suelo ocupado por la población tuviera las mínimas condiciones ambientales para soportar actividades urbanas. Se pueden distinguir dos grandes tipos de afectaciones en las inundaciones del AMBA, según se localicen en la ciudad de Buenos Aires o en los partidos del Gran Buenos Aires.

En el primer caso, afectan especialmente a sectores de ingresos medios (cuenca del Maldonado); medios y altos (arroyo Vega), y sectores de ingresos bajos, como los localizados en La Boca, en la cuenca del arroyo Cildáñez y en algunas de las “villas”.

En el Gran Buenos Aires, las inundaciones generalmente afectan a sectores de bajos y muy bajos ingresos, en parte a altos ingresos y en parte a bajos, generándose en este caso conflictos de intereses, en especial sobre las soluciones a adoptar para mitigar las mismas.

Esto es importante con relación a la gran cantidad de inversiones sobre terrenos anegadizos realizadas en el Gran Buenos Aires, especialmente en los últimos años, modificando la topografía. Si bien se han realizado Evaluaciones de Impacto

Ambiental (EIA), pareciera que algunas de ellas son ineficientes o parciales, dado que se han producido ya impactos no deseados. Por otra parte, no se conoce el funcionamiento de las cuencas con las inversiones totales, sino que las EIA se han realizado para cada uno de los emprendimientos.

Pero qué ocurre con la modificación total de la topografía, cómo va a comportarse con la magnitud de los movimientos de tierra realizados y la cantidad de agua que se utilizará, residuos, impermeabilización de una cantidad importante de suelo. Estas inversiones significan, en algunos casos, rellenar más de 300 Has., como en Puerto Trinidad, en el Partido de Berazategui, y varios clubes de campo y “nuevas ciudades” o ciudades satélites, en los partidos de Tigre y Pilar. Algunos de estos emprendimientos abarcan áreas de más de 500 Has. Y en algunos casos, más de 1000 Has.

Por ejemplo, en varios barrios en el partido de Escobar se producen actualmente mayores inundaciones por la cantidad de agua consumida en los barrios cerrados y clubes de campo aledaños—e incluso localizados en otros partidos, como Pilar—y la insuficiente red de desagües con la que se construyeron, o a la que desaguan. CÓMO PREVER LOS IMPACTOS DE LAS INUNDACIONES MEDIDAS NO ESTRUCTURALES edida no estructurales Las normas

Las medidas no estructurales constituyen acciones ambientalmente positivas por excelencia. Se vinculan directamente con la zonificación, los códigos de planeamiento, etc. de cada una de las ciudades/áreas metropolitanas de las que se trate y deben formar parte de la gestión ambiental global que debe realizar el Estado.

Pero en un área tan diferencialmente ocupada como el AMBA, las medidas no estructurales adquieren diferente significación según las densidades de ocupación, y requieren políticas diferentes. Así, en las áreas aún no ocupadas u ocupadas parcialmente, con muy bajas densidades, la zonificación se convierte en un elemento esencial. Por lo tanto, las ordenanzas de uso y ocupación del suelo deben prohibir el uso y la ocupación de tierras inundables para usos

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residenciales y actividades productivas (en el caso de los partidos del Gran Buenos Aires, donde aún no estén densificados), y definir algunos usos permitidos (para áreas de recreación, por ejemplo).

En la ciudad de Buenos Aires, en cambio, con altas densidades en las áreas inundables, se requiere, además de ajustes en la normativa que definan densidades que no empeoren la situación ya existente respecto a la inundación, otro tipo de políticas ligadas con la gestión de los servicios.

Las ordenanzas sanitarias pueden prohibir la instalación de sistemas de absorción por el suelo (tanques sépticos, campos de absorción, etc.) o requerir un permiso para su instalación. Las ordenanzas de la construcción pueden especificar los requerimientos estructurales de los edificios nuevos, para reducir su vulnerabilidad a la inundación, y disminuir los riesgos sanitarios y de seguridad para los ocupantes (por ejemplo, los reglamentos en cuanto a las instalaciones eléctricas y elevación de los pisos), y reducir al mínimo el grado en que el edificio impida el flujo de las aguas. Las autoridades

En el caso de un área metropolitana las diferentes autoridades deben estar articuladas. Este es el gran problema en el AMBA dado que aún no existe una entidad de gestión metropolitana. La ciudad y la Provincia de Buenos Aires son dos territorios que se administran diferencialmente salvo en proyectos específicos como en las cuencas del Matanza- Riachuelo y del Reconquista, en la actualidad, ambos con financiamiento externo.

Inclusive entre los partidos del Gran Buenos Aires no existe una articulación, y ello se ha visto en el análisis de los planes y códigos urbanos de los diferentes partidos. También en lo referente a las grandes inversiones que se están realizando en algunos de ellos, con efectos negativos sobre otros (caso Pilar-Escobar, por ejemplo).

Por lo tanto, la definición de medidas no estructurales requiere de la articulación entre los distintos organismos intervinientes: el gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires, la Provincia de Buenos Aires y los partidos que pertenecen al Conurbano. Y, dentro de cada una

de las instituciones tanto en el ámbito municipal como provincial, debe existir vinculación entre el área de planeamiento urbano y la de medio ambiente, con el fin de poseer un enfoque más global que permita definir políticas integradas sobre la problemática urbano ambiental. La voluntad política de intervenir sobre el espacio metropolitano

Para poder aplicar las medidas no estructurales necesarias para controlar las inundaciones, debe existir control sobre el uso del terreno; por lo tanto, es una cuestión institucional. Las medidas no estructurales pueden ser efectivas en el grado en que el gobierno sea capaz de diseñar e implementar el uso adecuado del suelo; el Estado debe poseer más poder en la regulación y tener claro, al implementar políticas directas, cuáles son los impactos que provoca.

Cualquier política tendiente a disminuir los impactos negativos de las inundaciones debe estar articulada a políticas sobre acceso al suelo para la población de bajos ingresos, por un lado, y por otro, una regulación del uso del suelo en donde se contemplen los aspectos vinculados a las causas de la inundación, para poder minimizar los riesgos. Participación y capacitación de la población

La participación y capacitación de la comunidad se plantea como muy importante. Pero para ello deben existir los canales apropiados (no “ser informado”, sino realmente participar). Al mismo tiempo, capacitarse para participar activamente antes, durante y después de la emergencia por una inundación Las campañas de información pública

Son un instrumento fundamental para la concientización y participación de la población. Sistemas de alertas

Se debe alertar sobre las inundaciones, con el máximo de tiempo posible. Actualmente esto sólo se realiza cuando existe una gran sudestada.

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LAS MEDIDAS DE TIPO ESTRUCTURAL Se reservan para situaciones de riesgo existentes, pero siempre en adecuada complementación con las no estructurales ya que, si no se implementan las medidas no estructurales, es muy difícil que las estructurales funcionen adecuadamente. RECOMENDACIONES

Las recomendaciones más específicas iii que pueden realizarse en este sentido en el AMBA son las siguientes:

• En la definición del Factor de Ocupación del Suelo (FOS) en los Códigos de Planeamiento o Construcción, debe determinarse el tipo de solado que debe ser permeable. Es decir, que las partes no ocupadas de los terrenos que aún se pueden construir deben poseer, por lo menos en una importante proporción, solados no impermeables.

• Cuidar que, en la realización de repavimentaciones dentro de la ciudad, no sean afectados los cordones cuneta, como ha ocurrido en algunas calles (como por ejemplo, Freire, en Belgrano, la cual se inunda por esa causa).

• Aumentar la cubierta vegetal. • No permitir el estacionamiento en los

garajes subterráneos, durante los períodos de alerta, y hasta que esos garajes hayan dejado de contener agua.

• No permitir estacionar en las calles inundables, dado los peligros que ello implica, como ya se ha señalado.

• No permitir estacionar volquetes u otras formas de depósito de materiales, en períodos de alerta en calles inundables.

• Modificar la política del servicio de recolección de residuos. La recolección debe poseer flexibilidad respecto a los pronósticos en las áreas inundables, y según la estación. Por ejemplo, en otoño debe haber un servicio especial para recolección de hojas caducas que caen de los árboles, dado que son causa de taponamiento de sumideros. Por otra parte, se debe acondi-cionar la disposición de los residuos domiciliarios, hasta la recolección, en

dispositivos separados del nivel del suelo, para que, en caso de grandes lluvias o inundación por desborde o sudestada, no sea causa de taponamientos de sumideros, etc. Esto significa un cambio, también, en las pautas culturales de disposición de los residuos por parte de los vecinos y encargados de edificios.

• Deben realizarse campañas de concientización sobre la importancia del tema. Los vaciaderos (o basureros) en la calle, con capacidad insuficiente, debido al aumento en la cantidad de residuos, muestran su escasa eficacia en la resolución del problema respecto a las inundaciones (además de los problemas sanitarios que provocan).

• También debe preverse la poda de los árboles de manera de no afectar más aún la disminución de la superficie arbórea que detiene, en parte, la velocidad de caída del agua.

• Compra pública de tierra en zonas bajas, para su conversión en áreas de recreación; esto podría proponerse en los partidos del Gran Buenos Aires, donde aún existe importante cantidad de tierra inundable sin uso.

En cuanto a la implementación de las medidas señaladas, no desconocemos los problemas que pueden derivarse: • Sobre la disminución de las densidades:

implica una intervención sobre el mercado inmobiliario, con los conflictos que ello puede traer aparejado.

• La prohibición de hacer nuevos garajes subterráneos en áreas que se inundan, puede significar que parte de sus construcciones tengan que realizarse por sobre la cota de inundación, y por lo tanto disminuir la superficie destinada a vivienda/oficinas/comercio, con lo cual se produce una disminución de los beneficios del sector inmobiliario. Otras cuestiones son menos conflictivas, como el tipo de solados que deben poseer los espacios libres de los terrenos.

• En cuanto a la prohibición de estacionamiento en áreas inundables, debiera preverse a la vez la construcción de garajes fuera de esa área. Así se estaría

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beneficiando a los propietarios de los predios fuera del área de inundación, que podrían poseer un beneficio adicional, pues allí podrían estacionar todos los autos que no pueden hacerlo dentro del área inundable. Pero esta no es una cuestión fundamental.

• En cuanto al servicio de recolección de residuos, podrían preverse algunas medidas sin mayores dificultades, que una buena gestión del servicio podría incorporar.

Finalmente, se recomienda la realización de una serie de estudios:

• Determinar las causas, frecuencia y extensión de las inundaciones;

• Desarrollar modelos que puedan dar cuenta de las situaciones previsibles de inundación, detectar los puntos de mayor riesgo, etc.

• Monitorear los cambios que alteren los riesgos de inundación (por ejemplo, en el Gran Buenos Aires, por las grandes modificaciones producidas en la topografía).

• Monitoreo específico: cambios en el drenaje y los demás factores que intervienen en el

flujo de las aguas; el contenido de sedimento del agua; los problemas de sedimentación en las áreas aguas abajo; los cambios en el rumbo y lecho de arroyos y cambios demográficos.

Estudios de factibilidad de obras, en los cuales participe la población (los posibles afectados directos a indirectos). Se deben cambiar modelos de uso de la tierra, pero para ello, deben existir alternativas de localización.

i Este ultimo aspecto se halla directamente vinculado al funcionamiento del mercado de tierras y al papel que ha tenido el Estado en su regulación, articulado con otros instrumentos de planificación urbana. ii Según Hollis (1975) la urbanización puede hacer aumentar hasta 10 veces las pequeñas inundaciones. Una inundación que ocurre 1 vez cada 100 años puede duplicarse en tamaño con solo pavimentar el 30% de la cuenca. iii Las medidas son, en parte iguales, y en parte, distintas, según se trate de áreas en la ciudad, totalmente ocupadas, o en el Conurbano, donde aún existen áreas poco construidas.

Sección 3

MANEJO DEL RIESGO

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HORACIO G. LEVIT

El Programa de Protección contra Inundaciones (PPI) propone mitigar el impacto de las inundaciones a partir de la planificación de la llanura aluvial. El propósito es abordar mediante un enfoque integral el problema de las inundaciones, teniendo en cuenta la situación existente y las presiones de futuros desarrollos. El enfoque integrado incluye un conjunto de medidas de control estructurales y no estructurales, principalmente para hacer frente al desarrollo existente, junto con el control de la planificación y uso de la tierra para orientar el desarrollo futuro hacia áreas alejadas del peligro de inundación.

La ejecución de obras de defensa produce modificaciones dentro de la estructura urbana de una ciudad; genera desigualdades (los que están adentro y los que quedan afuera de las defensas), valoriza terrenos e induce al desarrollo de ciertas áreas por sobre otras. Un plan integrado de manejo mediante la combinación de medidas estructurales y no estructurales no puede desconocer las consecuencias urbanas de la ejecución de las obras de defensa. LAS MEDIDAS NO ESTRUCTURALES Y LA INUNDACIÓN

Las normativas sobre el uso de la tierra forman un componente dentro de un conjunto mayor de medidas de mitigación de inundaciones que se incluyen en el plan de manejo de la llanura de inundación.

Para determinar el rol exacto de la regulación de uso de la tierra en una situación particular, en primer lugar es necesario decidir cuales son las áreas—si las hay—en las que las protecciones estructurales son económicamente viables. La llanura de inundación y el peligro de inundación no son estáticos; el riesgo de inundación y los usos de la tierra cambian, así como el rendimiento económico relativo de los diferentes usos.

Los principales beneficios, en términos

cualitativos, de la implementación de medidas de regulación del uso de la tierra radican en la posibilidad de dilucidar el dilema sobre la ocupación de la tierra y la localización del desarrollo. La estrategia de acción debe incluir información sobre los riesgos asociados con la inundación. Es claro que los riesgos están cambiando. Y la movilidad de la población indica que los ocupantes de la llanura de inundación pueden no estar al tanto de ese riesgo.

La cuestión principal es saber cuál es el mejor conjunto de medidas para la mitigación de daños por inundaciones en una ciudad determinada y sus alrededores. Este conjunto de medidas estructurales y no estructurales tiene que tener en consideración el uso actual de las tierras así como los planes futuros de desarrollo. El mayor beneficio de las medidas de regulación del uso de la tierra será el de restringir los daños futuros por inundaciones, redirigiendo el nuevo desarrollo fuera de las áreas mas expuestas al peligro de inundación.

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL

De la experiencia internacional se pueden extractar dos conclusiones principales. Por un lado, los daños causados por los riesgos naturales son grandes y crecientes pero pueden reducirse. Y por otro, la mejor manera de reducir el impacto de los accidentes naturales es actuar dentro del contexto de la planificación del desarrollo integrado. La forma más efectiva de reducir el impacto de los riesgos naturales se logra mediante la incorporación de actividades de evaluación y de reducción de riesgos en el proceso de planificación del desarrollo y en la formulación y ejecución de los proyectos. Se trata, en suma, de producir un cambio en el modo en que tiene lugar el desarrollo.

Medidas no estructurales en el Programa de Protección contra Inundaciones del Litoral

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Al abordar el problema de las inundaciones se puede decir que hay una buena y una mala noticia. La mala: las actividades destinadas a promover el desarrollo con frecuencia agravan los efectos de los riesgos naturales; y lo que es peor, son los países y las regiones más pobres y los segmentos más pobres de sus poblaciones quienes sufren los efectos más graves. La buena: de todos los riesgos ambientales del planeta, los riesgos naturales presentan la situación más fácil de manejar; se pueden identificar con suma facilidad, se cuenta con medidas eficaces de reducción, y los beneficios derivados de la disminución de la vulnerabilidad pueden compensar con creces los costos. Se ha comprobado que la combinación de medidas estructurales y no estructurales mitiga los efectos de inundaciones, terremotos y sequías (OEA-Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente). Es posible reducir las consecuencias de los desastres naturales mediante medidas adoptadas con anticipación para disminuir la vulnerabilidad. En el caso de inundaciones, la incorporación de medidas de reducción de riesgos en la planificación del desarrollo y los proyectos de inversiones pueden hacer posible evitar por completo la catástrofe.

De lo antes expuesto puede deducirse que:

• La reconstrucción por si misma no es suficiente. Por lo tanto se deben tomar medidas para reducir el riesgo de daños futuros causados por desastres y también proteger a las personas y comunidades en peligro.

• La respuesta temprana ante los desastres puede generar acciones inadecuadas que no tomen en cuenta los beneficios a mediano y largo plazo.

• Existen importantes antecedentes que señalan que el severo daño producido por inundaciones es consecuencia de la gran explotación de recursos. Al respecto se recomienda la utilización de incentivos fiscales, el control de uso de la tierra y políticas y programas gubernamentales diseñados para evitar mayor degradación ambiental. También se estableció que los enfoques para impedir y mitigar la vulnerabilidad resultan menos costosos y

más efectivos que las medidas de restauración y recuperación.

LA EXPERIENCIA NACIONAL

En la Argentina, en el pasado, la respuesta ante las perdidas se basó primero en compensar los daños y después en adoptar medidas estructurales. Esto significa que, en cierta manera, se animó a la población a seguir ocupando la llanura de inundación con lo cual los daños potenciales tienden a aumentar.

El Programa de Protección contra Inundaciones comprende una nueva estrategia para el manejo del valle en la cuenca del Paraná, Uruguay y Paraguay. Esta estrategia propone: a) mejor administración y coordinación de las actividades relacionadas con las inundaciones; b) medidas estructurales que consisten en inversiones a largo plazo con el fin de defender los bienes más importantes del área; c) medidas no estructurales que consisten en una combinación de actividades para poder convivir con las inundaciones incluyendo zonificación del uso del suelo y medidas de defensas civil y advertencia en casos de inundaciones. MEDIDAS ESTRUCTURALES Y NO ESTRUCTURALES

Las medidas disponibles para reducir la vulnerabilidad ante las crecidas pueden clasificarse de varias maneras. Por lo general se distingue entre medidas estructurales y no estructurales. Las primeras implican la modificación de la incidencia de la inundación en un lugar particular. Las segundas suponen la modificación del uso de la llanura de inundación y el comportamiento de la gente, sin alterar el problema en términos hidráulicos.

Las medidas de atenuación de crecidas no son excluyentes, la mayoría son complementarias y cumplen un rol dentro de la estrategia integrada del manejo de la llanura de inundación. Los mecanismos de reducción de riesgos son los más eficaces en términos de costo para disminuir la pérdida de vidas y bienes y los más compatibles con el proceso de planificación del desarrollo.

Un plan realista de manejo de la llanura de inundación no imposibilitará el desarrollo en las zonas de riesgo, pero ese desarrollo, así como

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las obras correspondientes de protección, necesitan ser justificados desde un punto de vista económico, y a la vez cumplir con las necesidades de la comunidad local. Las regulaciones para el uso de la tierra no son sinónimo de “plan de manejo del valle”, ya que las regulaciones sólo constituyen uno de los muchos componentes que forman una política integrada de manejo del valle aluvial. Se trata de la planificación de la llanura aluvial. Y el propósito es mitigar los impactos de las inundaciones, teniendo en cuenta la situación existente y las presiones de futuros desarrollos.

En definitiva, a lo que se apunta es a modificar el error de considerar que las defensas (medidas estructurales) son por sí solas la solución a los efectos negativos de los excesos hídricos de las llanuras de inundación. Constituyen una condición necesaria pero no suficiente. Es indispensable que vayan acompañadas por medidas de orden ambiental, de regulación, de divulgación y educación. De esta manera se tendrá una visión integradora del problema aceptando que las medidas mencionadas (hidráulicas, urbanas, ambientales y culturales) constituyen las cuatro columnas de apoyo de un plan de control hídrico.

Va de suyo que un adecuado uso del espacio físico, dando facilidades al crecimiento de la trama urbana hacia zonas de mayor altura, dará mejores beneficios, y a menor costo, que el uso de estructuras de control y defensa. DIAGNÓSTICO DE LA CUENCA

Las ciudades de cuenca de los ríos Paraná,

Paraguay y Uruguay presentan un diagnóstico que se puede sintetizar en:

a) Las características socio-económicas más relevantes en todas las ciudades son: desocupación, desindustrialización, alto número de empleados públicos.

b) La localización de la población de bajos ingresos se halla concentrada en las áreas inundables o con peligro de inundación más o menos importante. Ello tiene directa relación con el funcionamiento del mercado de tierras privado y los altos costos definidos por el mismo, para lotes considerados urbanos. Por lo tanto, así como se puede hablar del círculo de la pobreza,

puede plantearse el tema del círculo “inundación-pobreza”.

c) Carencia de infraestructura básica (agua potable, desagües pluviales y cloacales) y equipamiento urbano. Esta carencia de infraestructura básica, si bien es problemática en cualquier área urbana, se hace mucho más crítica en las ciudades con peligro de inundación, por los problemas concomitantes de la evacuación del agua de lluvia y la mayor posibilidad de contaminación de napas freáticas.

d) Viviendas construidas por el Estado alejadas del centro urbano, muchas veces en áreas vulnerables. En todos los casos, la población que habita estas viviendas posee escasa accesibilidad a los centros de empleo y equipamiento urbano, dada la discontinuidad de los conjuntos de vivienda respecto de las áreas consolidadas.

Por otra parte existen: a) Diferentes formas de convivencia de la

población con la inundación. Hay áreas urbanas en las cuales la población convive con el agua de manera permanente, por las actividades que realiza, y por lo tanto toma la inundación como un fenómeno natural con el cual convive; la solución es, en este caso, la elevación del nivel del terreno, para evitar las inundaciones. Otra situación diferente es la de aquellas ciudades en las cuales la población prefiere defenderse de la inundación a partir de la construcción de una defensa en forma de terraplén. Esto obedece no sólo a las pautas culturales de la población, sino al tamaño del centro urbano.

b) Acciones estatales de defensa de las inundaciones desvinculadas de políticas urbanas y regionales/ambientales. Los planes urbanos existentes en las ciudades analizadas muestran que el tema de las inundaciones es escasa o nulamente tratado.

c) En las ciudades estudiadas no existen, aparentemente, políticas para dotar de servicios y equipamiento a la población bajo el peligro de inundación. Se ha trabajado siempre en la coyuntura, o en tratar de solucionar el problema de la inundación en términos de “defensa” de las mismas, pero sin considerar el área urbana como un todo, y por lo tanto, sin tener en cuenta las diferentes zonificaciones que pueden existir, y hasta las distintas formas de construir según los peligros existentes en relación con la inundación.

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EL PROGRAMA DE PROTECCIÓN CONTRA INUNDACIONES

El PPI propone aplicar una política sobre la regulación del uso de la tierra en forma uniforme en todas las provincias de la cuenca. La política consiste en un enfoque consensuado a fin de integrar las medidas de mitigación; para lo cual debió ser aceptada por las siete provincias ribereñas (Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Misiones, y Santa Fe y la ciudad de buenos Aires) y abarcar temas de interés común.

El primer punto de la estrategia de manejo del valle es minimizar los subsidios que da el gobierno para el uso ineficiente de la llanura de inundación. Esto se puede lograr reduciendo al máximo las compensaciones post-crecidas ya que fomentan la ocupación de la llanura de inundación. Al mismo tiempo, la reducción de la vulnerabilidad reducirá la necesidad de compensación.

El PPI realiza obras de construcción para proteger áreas importantes de la llanura inundable. Son inversiones que no intentan controlar la corriente de los ríos principales, sino proteger a las ciudades mediante obras que impiden la invasión del agua.

Las medidas no estructurales consisten en una combinación de actividades para poder “convivir con las inundaciones”, e incluyen medidas de defensa civil y advertencia en caso de inundaciones en zonas de menor prioridad comprenden:

• Fortalecer el marco legal e institucional en cada provincia, incluyendo la elaboración de nuevas leyes, planes para la utilización de la tierra en las planicies de inundación y reglamentaciones que restrinjan la explota-ción de las zonas mas vulnerables; la creación de una unidad responsable de coordinar las acciones de defensa civil y el sistema de alerta de inundaciones.

• Un programa de preparación y defensa civil para caso de inundación que identifique áreas donde no se justifica inversión en defensas estructurales, y el suministro de refugios de emergencia y viviendas por autoconstrucción para las familias de menores recursos afectadas por la inundación.

• Implementación de Programas Ambientales de recuperación diseñados a partir de un Estudio Regional que consideró la incidencia de los pulsos de inundación tanto en los procesos naturales como en los ámbitos urbano, periurbano y rural.

• Un sistema de alerta frente a inundaciones que suministre una nueva red hidrométrica, una mejor base de datos y modelos de pronostico de inundaciones. Se ha previsto la construcción de 155

refugios para evacuados en zonas inundables, que serán utilizados para otras actividades comunitarias fuera del periodo de las crecidas. Cada refugio tiene una superficie aproximada de 180 m2 y puede alojar a 12 familias de aproximadamente 6 miembros cada una. Fuera de la emergencia tendrán otros usos por parte de la comunidad (salas de usos múltiples, centros comunales, etc) lo cual permitirá garantizar su mantenimiento.

Asimismo, en las siete provincias de la cuenca, se realizan 5000 viviendas por auto construcción para pobladores de bajos recursos que habitan en áreas con riesgo de inundación o que fueron afectados por inundaciones pasadas. Las viviendas son de aproximadamente 43 m2, de acuerdo con distintos prototipos elaborados por las provincias y se realizan mediante un sistema de bonos que se entregan a cada beneficiario para que lo pueda canjear por los materiales necesarios para la construcción. El monto de los bonos para cada vivienda es de $6.200 como máximo.

Por otra parte, los Programas Ambientales comprenden:

• Campañas de educación y concientización del público en comunidades donde se realizan obras de protección.

• Fortalecimiento de la capacidad de gestión y supervisión ambiental de los organismos de implementación así como de los organismos ambientales.

• Mejora de la gestión y supervisión ambiental urbana local, en particular sobre la eliminación de residuos sólidos.

• Mejora del conocimiento básico de la ecología y la dinámica de los ecosistemas fluviales y la planicie de inundación y de la protección y gestión de humedales en especial en áreas urbanas.

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• En el marco de dichas acciones se ejecutan Planes Piloto de Recuperación Ambiental cuyo objetivo es implementar un caso modelo que, a modo de ejemplo, permita apreciar (e impulsar) in situ los beneficios de las obras de recuperación ambiental.

CONSIDERACIONES URBANAS

Es importante comprender que la intervención humana puede aumentar la frecuencia y la gravedad de los riesgos naturales; puede originar riesgos donde antes no existían; y puede reducir el efecto atenuador de los ecosistemas naturales. Pero, si bien las actividades humanas son capaces de causar o agravar los efectos destructivos de los fenómenos naturales, también pueden eliminarlos o al menos reducirlos.

Las medidas estructurales crearon en áreas defendidas la falsa sensación de seguridad en las planicies inundables. En tal sentido es importante incorporar, además del concepto del riesgo hídrico por una crecida del río o por la ocurrencia de lluvias, la noción de riesgo hídrico potencial, es decir, aquel vinculado a una falla del sistema originado en: i) la superación del estándar de cálculo, ii) una falla en los terraplenes de defensa, iii) o bien una falla humana en la operación del sistema de bombeo.

La planificación de la expansión urbana debe considerar los parámetros de riesgo hídrico. Es importante consignar que en la mayor parte de las ciudades de la cuenca el problema de las inundaciones es producto de una combinación de la ocurrencia simultánea de crecida de los ríos y caída de intensas lluvias; motivo por el cual la planificación de la expansión debe atender no sólo a la regulación del uso del suelo sino también el desarrollo de la infraestructura necesaria que oriente el crecimiento y dé adecuada solución a las necesidades de escurrimiento pluvial.

Por un lado existe la ciudad moderna, conectada, en la que se concentran las inversiones; por otro la que habitualmente aloja más de la mitad de la población y que tiene algún tipo de precariedad urbanística (drenaje, condiciones de habitabilidad, redes de infraestructura). En un extremo se sitúa la ciudad formal (el centro) y en el otro la ciudad informal (la villa de emergencia). Este proceso que da lugar a un Urbanismo de Exclusión es el que lleva a que las tierras donde se desarrollan los mercados informales son,

justamente, las tierras peores para urbanizar. Es un modelo de exclusión territorial que manda a los pobres a zonas de riesgo y que condena a toda la ciudad a un urbanismo de riesgo. El principal desafío, y al mismo tiempo la extraordinaria oportunidad de la regulación del suelo consiste en abordar el desarrollo urbano teniendo en cuenta no sólo al mercado formal sino también al mercado informal de tierras. Y tal desafío será sustentable si considera la participación de los ciudadanos como una pieza fundamental de su instrumentación. PARTICIPACIÓN

Un papel fundamental se le asigna a la participación de los ciudadanos. El relevamiento de las expectativas e intereses de la comunidad es el paso previo a cualquier estrategia de acción. En los casos de comunidades que poseen instituciones intermedias a organizaciones comunitarias se trata de efectuar la convocatoria a través de ellas.

Enmarcados en los Planes Ambientales se desarrollan varios programas piloto (al presente en las ciudades de Resistencia, Formosa, Concepción del Uruguay, Gualeguay, Sunchales y Cañada de Gómez, entre otras) dirigidos hacia el cuidado del medio ambiente, al conocimiento de las causas antrópicas de su degradación y las medidas para su conservación y restauración; a la recuperación ambiental de lagunas y al involucramiento de la comunidad en los programas participativos de mejora de su entorno; a que conozca las consecuencias negativas de la inadecuada disposición de los residuos y a divulgar las restricciones al uso del suelo. MARCO NORMATIVO

Como resultado del Estudio de Regulación del Valle Aluvial de los ríos Paraná, Paraguay y Uruguay para el Control de las Inundaciones realizado por la firma consultora Sir William Halcrow & Partners en 1994, se acordó consensuar un proyecto de Ley de Uso del Suelo (Ley provincial sobre Línea de Ribera y conexas, Régimen de Uso de los Bienes en Áreas Inundables y Coordinación y Financiamiento de Políticas en materia de Protección de Inundaciones) con todas las provincias del litoral argentino. Ante la necesidad de contar con un

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instrumento común en toda la cuenca se adoptó el criterio de la legislación paralela, es decir que cada legislatura provincial sancionara un mismo proyecto de ley. Se ha propuesto una zonificación del uso de la tierra en el valle con la existencia de cuatro bandas de ocupación.

La Ley de Uso del Suelo norma sobre los siguientes puntos:

• Define y elabora mapas de zonas inundables clasificadas según los grados de riesgo.

• Habilita a realizar restricciones al dominio sobre los bienes que están en las áreas de riesgo.

• Establece la adopción de normas impositivas y de programas de créditos o subsidios para desalentar la radicación en áreas con riesgo hídrico.

• Introduce el requisito de evaluación ambiental en las nuevas obras hidráulicas.

• Permite la recuperación de costos con el aporte de los beneficiarios de las obras que cobra su mantenimiento y su construcción.

• Establece zonas pare la protección de fauna y flora silvestre.

Seis, de las siete provincias de la cuenca, cuentan con la mencionada legislación y se está trabajando, mediante la participación de los organismos provinciales respectivos, en la reglamentación de las mismas.

LEGISLACIÓN LOCAL

En forma simultánea a la sanción de las respectivas leyes de uso del suelo, se avanzó en cada una de las localidades con la definición y aprobación por parte de las legislaturas locales de la regulación del uso del suelo mediante la sanción de Ordenanzas y Resoluciones.

Se trabajó con tres categorías de ciudades según el tipo de vulnerabilidad al riesgo hídrico: las ciudades con recinto, las ciudades con arroyos o canales, y las ciudades con barrancas. Al presente se han sancionado restricciones en 13 localidades: Concepción del Uruguay, La Paz, Concordia, Resistencia, Barranqueras, Vilelas, Cañada de Gómez, Rafaela, Villa Eloisa, Sunchales, Baradero, Campana y Zárate.

Esa normativa apunta a desalentar la ocupación de las áreas inundables y potencialmente inundables, restringiendo su ocupación e impermeabilización.

137

JUAN CARLOS GIMÉNEZ

Las medidas para reducir la vulnerabilidad de las comunidades ante las inundaciones se diferencian clásicamente en dos categorías: estructurales y no estructurales. Estas últimas implican modificar la utilización de las zonas anegadizas, frecuentemente las más atractivas para la comunidad, regulando su ocupación de modo de disminuir la vulnerabilidad y educando a la comunidad, sin afectar el problema. La puesta en práctica de medidas no estructurales efectivas involucra la adopción por parte de los organismos de distinto nivel—municipal, provincial o nacional—de dos tipos de estrategias:

• Disminución de la vulnerabilidad de las zonas urbanas y rurales afectadas por las inundaciones.

• Atenuación del impacto socioeconómico de las crecidas. La primera estrategia no estructural implica

la adopción de medidas de gran efectividad para prevenir y disminuir el impacto negativo de las inundaciones, entre ellas:

• Sistemas de pronóstico y alerta de crecidas • Regulación del uso del suelo en las zonas

anegadizas; • Ordenamiento ambiental y políticas de

desarrollo urbano en el área; • Relocalización de ocupaciones vulnerables

y transitorias; La estrategia no estructural de atenuación

del impacto socioeconómico de las crecidas involucra la aplicación de medidas tendientes a la protección y seguridad de los afectados antes, durante y después de la inundación, e implica:

• Educación y concientización de la población sobre los riesgos de crecidas;

• Medidas de emergencia durante las inundaciones;

• Ayuda a los damnificados por las inundaciones;

• Políticas de seguros contra las inundaciones;

Un plan realista de manejo de las zonas anegadizas debe basarse en un ordenado y racional conjunto de programas de acción de corto,

mediano y largo plazo, basado en la aplicación de medidas estructurales y estrategias no estructurales como las mencionadas. MEDIDAS ESTRUCTURALES

Antes de describir las soluciones estructurales construidas, en construcción y previstas para el manejo de inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires debemos remarcar que este tipo de obras—ya sea diques de embalse y retención, terraplenes costeros (levees), recintos y estaciones de bombeo, obras de derivación, drenajes y profundización de cauces, etc.—deberán ser integradas desde el inicio con la aplicación de métodos de cálculo de caudales y niveles de diseño de acuerdo a criterios probabilísticos, con la debida consideración del concepto de riesgo aceptable.

Los proyectistas hidráulicos de las soluciones estructurales deberán asimismo utilizar y favorecer la realización de mapas de riesgo hídrico en las zonas a proteger en proyecto, aportando de este modo a un planteo metodológico de cálculo y prevención de las crecidas que supere los esquemas generales propuestos por los métodos clásicos.

Esta evolución sólo será efectiva si los proyectistas consiguen acercarse al conven-cimiento de que los aspectos más ingenieriles del problema de las crecidas deben estar estrecha-mente conectados con los económicos, sociales y legales. En pocas palabras: clima, hidrología, ordenamiento del territorio y economía deben considerarse de forma conjunta para alcanzar soluciones realmente optimizadas para el manejo de las inundaciones. LAS OBRAS EN LAS CUENCAS DE CAPITAL FEDERAL Obras de aliviadores Holmberg y Villa Martelli

En el límite norte de la ciudad de Buenos Aires, en una subcuenca adyacente a la cuenca del arroyo Medrano que tiene su origen en la provincia de Buenos Aires, se están ejecutando las

Mitigación y control de las inundaciones en el AMBA

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obras de los aliviadores Holmberg y Villa Martelli, que permitirán derivar importantes caudales pluviales de los partidos de San Martín y Vicente López. Ambos aliviadores han sido proyectados como túneles, lo que disminuye casi totalmente el impacto ambiental de las obras. La obra se complementa con tres derivadores; dos de ellos aliviarán en un 50% los caudales que actualmente descargan en el arroyo Medrano en Capital Federal. El tercer derivador aliviará sensiblemente los problemas de drenaje en la zona de la Avenida del Libertador y General Paz. El aliviador Villa Martelli comienza aguas arriba en Zufriategui y Uruguay, colectando los desagües de 400 hectáreas mediante un conducto en túnel de 2,80 m de diámetro interno a lo largo de 1.350 m, y descarga en Capital Federal sobre la Avenida de los Constituyentes. El conducto en túnel de 2,80 m continua en dos tramos que totalizan 1.320 m hasta descargar en el conducto existente denominado Holmberg (modelo 19 del tipo OSN), que descarga en el río de la Plata como parte del la cuenca de drenaje del arroyo Medrano. Cuenca del arroyo Medrano en Capital Federal

Drena 2,55 km2 en la provincia de Buenos

Aires y descarga en la zona norte de la capital, en la zona del bajo Saavedra, drenando 2,05 km2. Las dificultades de drenaje insuficiente deben ser resueltas con la ejecución del Proyecto Ejecutivo del anteproyecto desarrollado por el INA (ex INCyTH) en 1995/1996; se contempla encarar su iniciación quizás con asistencia del Programa BIRF-4117-AR. Actualmente el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires prevé comenzar las obras de dragado de mar de 55.000 m3 en la desembocadura del arroyo, con un costo estimado en $390.000. Asimismo se prevé licitar la construcción de 1.100 m de defensa costera constituida por tablestacas de 12 m promedio de longitud, con los correspondientes rellenos de suelo seleccionado, tensores, anclajes, vigas cabezales de arriostramiento, etc. El presupuesto se estima en $4.950.000.

Cuenca del arroyo Vega

Esta cuenca urbana drena 1.700 hectáreas

exclusivamente en la zona centro-norte de la Capital y el conducto principal existente desde la década del 40 tiene casi 10 Km de extensión,

desde las nacientes en el barrio de Villa Devoto hasta desembocar en el río de la Plata mediante un conducto rectangular de 24 m de ancho por 5,00 de alto en la zona de Núñez, cercana al estadio de River.

El conducto resulta insuficiente para descargar los excesos hídricos de origen pluvial y, además, el efecto de los niveles de la descarga en el río produce frecuentemente una curva de remanso que se interna hasta 3,8 Km aguas arriba de la desembocadura, con los consiguientes efectos negativos en la comercial y superpoblada zona de la calle Blanco Encalada, en las proximidades de la Avenida Cabildo. También se observan deficiencias en varios colectores secundarios de importancia.

El estudio integral a nivel de anteproyecto desarrollado por el INA (ex INCyTH) en 1995/1996 desarrolló y evaluó siete alternativas sobre la base de combinaciones de conductor en túnel con diámetros del orden de los 6 m, rectangular y longitud de 4.700 m y variantes de conjuntos de 3 o 4 reservorios volumétricos de entre 3.800 m3 y 9.954 m3 cada uno y/o reservorios longitudinales paralelos a los conductos secundarios, que oscilan entre 4.800 m3 y 9.900 m3 cada uno en conjuntos de tres. También se desarrolló una alternativa denominada Núñez, por el barrio donde se emplazaría el gran reservorio by-pass de 22.000 m3, complementado por una estación de bombeo de 5 m3/segundo de capacidad. Todas las alternativas prevén en mayor o menor medida el redimensionado y ampliación de los conductos existentes, incluyendo el principal. Los estudios técnico-económicos del INA aconsejaron la solución en túnel de diámetro 6 m y de 4.700 m de longitud, con 2 reservorios volumétricos de 8.160 m3 y 9.954 m3 cada uno y cuatro reservorios longitudinales paralelos a los conductos secundarios de 4.800 m3 (dos), 6.250 m3 y 9.900 m3 cada uno. La alternativa se complementa con el gran reservorio by-pass de 22.000 m3 denominado Núñez, con estación de bombeo de 5 m3/segundo de capacidad y refuerzo de conducto en la zona. El costo estimado de esta alternativa es de 113 millones de pesos.

De manera similar al caso del arroyo Medrano, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires prevé la ejecución del Proyecto Ejecutivo del anteproyecto desarrollado por el INA (ex INCyTH) en el futuro.

139

Asimismo el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires estima comenzar las obras de dragado de 22.500 m3 en la desembocadura del arroyo, con un costo estimado en $160.000 y un conducto rectangular de H° A° de 4,0 m por 2,5 m en la zona aguas arriba de Cabildo con dos conductos transversales que empalmen con el conducto modelo M19 (OSN) que corre por la calle Ramsay. El presupuesto estimado es de $12.830.000. Cuenca del arroyo Maldonado

Esta cuenca tiene sus nacientes en las localidades bonaerenses de Monero y El Palomar, al oeste de la Capital, drenando 5,05 km2 en esa región. En la zona de Liniers se convierte en la cuenca capitalina más importante ya que en ella desaguan 5,9 km2 al eje este-oeste de la ciudad, bajo la Avenida Juan B. Justo, mediante un conducto de casi 27 m de ancho y 5 de alto, con una capacidad de evacuación del orden de 125 m3/segundo, insuficiente pare descargar las crecidas de origen pluvial. El conducto desemboca en el río de la Plata en la zona de Aeroparque y también sufre el efecto de los niveles de la descarga en el río.

La zona del bajo Maldonado, desde la avenida Corrientes hasta Pacífico en la Avenida Cabildo, sufre el efecto de las inundaciones con considerables efectos negativos en las líneas de subterráneos que se interceptan con el conducto.

También para el Maldonado se ejecutó el estudio integral del INA (ex INCyTH) en 1995-1996, en el cual además de caracterizar toda la cuenca desde el punto de vista hidrológico a hidrodinámico mediante modelos, se evaluaron diferentes alternativas basadas en combinaciones de hasta seis reservorios volumétricos principales de entre 22.000 m3 y 102.800 m3 cada uno, con hasta doce reservorios longitudinales paralelos a los conductores secundarios con capacidades de entre 3.870 m3 y 55.510 m3 cada uno. Se previó además un derivador que partiría en las proximidades de la Avenida Corrientes, con la variante aconsejada de dos conductos en túnel con diámetros del orden de 2 m cada uno.

Para mejorar la conducción del conducto existente, se encuentra en construcción el entabicado, ejecutando entre las columnas existentes emplazadas en tresbolillo tabiques de

hormigón armado de 30 cm de espesor que al transformar el escurrimiento en túnel con perdidas de carga en esas columnas en varios escurrimientos en paralelo con el consiguiente mejoramiento de la conductancia, permitirá aumentar cerca de un 20% el caudal máximo erogado en crecientes. También se está realizando la reconstrucción del cruce del conducto en la zona de Pacífico, extrayendo de la sección el viejo puente que obstruía parte de la misma, lo cual contribuirá a mejorar el escurrimiento en ese tramo del conducto.

Las obras en La Boca-Barracas

Estas obras, que se encuentran en un 90%

de avance en su ejecución con un costo cercano a los 50 millones de pesos, consisten en un colector costero interceptor de los desagües pluviales de los emisarios principales de ambos barrios; este colector, de más de 5.000 m de longitud y 7.200 m3 de hormigón, comprende conductos de hormigón de distintas secciones, la mayor constituida por dos celdas de 3,50 por 2,40 m. Este colector descarga al Riachuelo independizado de los niveles mediante la operación de siete estaciones de bombeo que erogan en conjunto un total de 120 m3/segundo y que operarán de manera totalmente automatizada. Las obras se completan, en el marco de un proyecto urbanístico de recuperación global de la zona, con la reconstrucción de 6.600 m de muelles, sobreelevados hasta la cota 16,25 para evitar su sobrepaso por las sudestadas, tratados ya como muelles de uso portuario (4.300 m), 700 m de uso turístico recreacional, en el sector del famoso “Caminito” y Vuelta de Rochay 1.900 m de terraplenes de defensa natural, con taludes con césped y forestación. CUENCA HÍDRICA MATANZA-RIACHUELO

Se encuentra en construcción el aliviador

Cildáñez, que permite aliviar parte de los caudales del Maldonado mediante trasvase al arroyo y de este al Riachuelo. Las obras de alivio consisten en un conducto de H°A° con capacidad máxima de 112 m3/segundo que corre por debajo de la Avenida Gral. Paz, con longitud de casi 10 Km, con el correspondiente sistema de conducciones secundarias.

140

También se encuentran muy avanzadas las obras de protección de la Boca-Barracas realizadas por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires como parte del Plan de Regulación Hidráulica.

Respecto de las obras futuras, a corto y mediano plazo, en los estudios oportunamente realizados por consultores internacionales, se han planteado soluciones alternativas pare proteger las zonas inundables. Las protecciones consisten en medidas estructurales y no estructurales, que fueron adoptadas sobre la base del diagnóstico realizado. Luego se plantearon alternativas combinando distintas obras dentro de las opciones posibles pare la regulación hidráulica. El paso siguiente fue evaluar las ventajas y desventajas en términos de población beneficiada, determinando los costos de las obras correspondientes a cada alternativa. A esto se sumó los habitantes beneficiados pare establecer la relación costo por habitante beneficiado. Finalmente, con el criterio de proteger la mayor cantidad de población posible sumado a la menor afectación ambiental, se determinó la alternativa de obras más conveniente.

A continuación se realiza una breve descripción de los componentes del Plan de Regulación hidráulica adoptado, que también se indican en el Plano adjunto.

a) Endicamiento lateral (tramo Puente Alsina-río de la Plata) El endicamiento se ha localizado en la margen derecha del Riachuelo con el objeto de impedir el ingreso de las aguas a la zona urbanizada cuando ocurran crecidas extraordinarias, ya sea por precipitación sudestadas. En el diseño de la traza se ha tenido en cuenta la menor afectación de áreas edificadas como así también minimizar las eventuales interferencias con servicios públicos. Se adoptó un muro de hormigón con una fundación directa, dada la baja carga hidrostática que actúa sobre el muro. b) Estaciones de bombeo

Para facilitar el drenaje pluvial de las

subcuencas urbanas indicadas se han previsto siete estaciones de bombeo en el tramo comprendido entre la desembocadura del arroyo del Rey y el Nuevo Puente Pueyrredón, y cinco localizadas entre Laferrere y La Salada, cuya ubicación, altura y caudal nominal se detallan en la Tabla 1.

Las estaciones de bombeo EB1-EB2 y EB6 han sido desarrolladas dentro del Plan de obras de la Provincia de Buenos Aires. La mayor

Progresiva en Km Caudal (m3/s) Altura (m) EB1-Arroyo del Rey 42,2 120,00 3,50 E132-Unamuno 45,5 40,00 3,50 RB3-Olazábal 47,2 51,50 3,00 EB4-Mill6n 48,6 36,00 3,00 E135-Valparaíso 51,3 32,50 2,30 EB6-Ecuador 52,9 25,00 3,50 E137/8-Nvo. Pte. Pueyrredón 56,3 28,00 2,30 Laferrere 1-Dupy 30,5 27,00 3,20 Laferrere II-Susana 31,5 27,00 3,20 Sebastián 32,0 11,80 3,00 Santa Catalina 39,0 36,00 3,00 La Salada 40,0 7,40 3,00

Tabla 1

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parte del caudal conducido proviene de cámaras de interconexión que reciben los desagües subterráneos existentes. Las estaciones poseen una sección de rejas, con una máquina limpiadora y ataguías de mantenimiento.

El proyecto prevé una descarga por gravedad alineada con la entrada, con una compuerta en cada uno de los conductos de salida. Esto permite una regulación de los caudales salientes y evitar el reflujo desde el río hacia el interior de la estación de bombeo. También se prevén ataguías de mantenimiento.

c) Dragado

Cabe señalar que el dragado, cuyo objetivo desde el punto de vista de la regulación hidráulica es disminuir los niveles de agua en el río aumentando la capacidad de conducción del cauce, no resultó conveniente debido a su alto costo. Se obtuvo el aumento de capacidad del cauce, sobreelevando los endicamientos laterales. d) Embalses de detención

Cierre IV-A El proyecto de esta obra está incluido en

el Plan de la Provincia de Buenos Aires. Se localiza en el arroyo Morales a 18,5 Km aguas arriba de la desembocadura del arroyo en el río Matanza, reduciendo el pico de crecidas. El objetivo de esta obra es regular los aportes de los arroyos afluentes al río Matanza. La obra consiste en una presa de materiales sueltos, aliviadero y estructura de descarga de caudales.

e) Obras de polderización y protección con terraplenes

Se han protegido por medio de

terraplenes que forman un pólder cuando se produce el desborde del río Matanza-Riachuelo o de sus tributarios en las zonas de La Salada, Santa Catalina y San Sebastián. Entre San Sebastián y Laferrere, se adaptó el terraplén existente para proteger la margen izquierda de la rectificación del Matanza-Riachuelo. En el sector de Laferrere, la margen izquierda del río Matanza-Riachuelo ha sido terraplenada para proteger la zona urbanizada, previéndose dos estaciones de bombeo en las desembocaduras de los arroyos Dupy y Susana.

f) Canalizaciones, rectificaciones y desvíos

La finalidad de estas obras es permitir la rápida evacuación de algunos tributarios del río Matanza-Riachuelo, como en el caso de los arroyos Santa Catalina y Don Mario. g) Obras de protección de Boca-Barracas

En el Plan de Regulación Hidráulica se incluyen las obras ya en construcción por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires para la protección de la zona Boca Barracas. h) Drenaje municipal margen derecha (provincia de Buenos Aires)

El plan prevé la implementación de un programa de inspección de los conductores pluviales en ausencia de lluvia, con el objeto de detectar focos importantes de descargas de afluentes cloacales e industriales ya que la carencia casi absoluta de un sistema de alcantarillado cloacal y la presencia de una napa freática alta que dificulta el funcionamiento de los pozos ciegos y eventuales cámaras sépticas, induce a la conexión clandestina del sistema cloacal domiciliarlo, y en ciertos casos también industrial, al sistema pluvial.

Se realizaron estudios de factibilidad para varias obras de drenaje municipal seleccionadas para solucionar algunos de los problemas detectados en el diagnóstico. Esta elección privilegió las áreas más extensas, más densamente pobladas y con mayores perjuicios atribuibles a insuficiencias de su red de drenaje. Siguiendo las sugerencias del Banco Interamericano de Desarrollo, se seleccionó una muestra representativa de los proyectos de drenaje municipal para los cuales se estimó el costo total de inversión. Sobre esta base, se seleccionaron los siguientes proyectos:

• Cuenca Margen Derecha arroyo Maciel Riachuelo (Avellaneda).

• Área Tapiales y Tablada Este (La Matanza). • Área Tablada Oeste y Aldo Bonzi (La

Matanza). • Área Villa Madero y Villa Insuperable (La

Matanza). En estas áreas se verifica una apreciable

densidad de población (120 habitantes/Ha en

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promedio, 40% de la población considerada en la selección) cuyas viviendas se encuentran servidas por redes de desagüe cloacal o se hallan en avanzado estado de ejecución, como en el caso del área de Avellaneda. Los proyectos que las benefician consisten en ampliaciones de redes secundarias, ampliaciones de la capacidad de conducción de co lectores principales existentes o desarrollo de nuevos colectores.

La zona en Avellaneda complementa acciones inminentes consistentes en la reconstrucción del conducto Maciel (con fondos del conurbano bonaerense) y la estación de bombeo proyectada y a construirse por Coviares en la intersección de Estebez y el conducto principal derecho del entubamiento.

En las áreas de La Tablada, Aldo Bonzi y Tapiales se proyectaron redes secundarias y ampliación de los colectores principales; estos últimos se desarrollan a lo largo de una gran longitud, pero con secciones insuficientes y una pobre red de tributarios, y desembocan en el río Matanza a través de conducciones a cielo abierto capaces de absorber los incrementos de caudal, producto de una mejora de la red pluvial urbana.

Las áreas de Villa Insuperable y Villa Madero, sector noreste del partido vecino a la Capital Federal, fueron complementadas con redes secundarias y nuevos colectores principales. El consecuente aumento de la capacidad de evacuación de los excesos pluviales en estos barrios podrá ser absorbido por el aliviador del arroyo Cildáñez, proyectado a lo largo de la Avenida General Paz, lado provincia.

Actualmente las áreas citadas sufren severos problemas a causa no solamente de la incapacidad de las conducciones, sino también de las dificultades en el cruce con la Avenida General Paz.

A la fecha se encuentran en construcción, para facilitar el drenaje pluvial de algunas subcuencas urbanas de la margen derecha, lado provincia, tres estaciones de bombeo ubicadas en el tramo comprendido entre la desembocadura del arroyo del Rey y el Nuevo Puente Pueyrredón: la primera, casi terminada, ubicada en el arroyo del Rey, con 120 m3/segundo de caudal nominal y 3,50 m de altura de descarga; otra en la sección Unamuno con 40 m3/segundo de caudal nominal y 3,50 m de altura de descarga, y la tercera en la sección Ecuador con 51,50 m3/segundo de caudal nominal y 3,00 m de altura de descarga.

Las áreas de Villa Insuperable y Villa Madero, sector noreste del partido vecino a la Capital Federal, fueron complementadas con redes secundarias y nuevos colectores principales.

LA CUENCA DEL RÍO RECONQUISTA

La mayor parte de las obras que se describen detalladamente a continuación ya se encuentran en construcción a través de la UNIREC, Unidad Ejecutora del Programa BID, que financia las obras en esta cuenca. En conjunto las obras en construcción suman un monto del orden de los 230 millones de pesos y acaba de licitarse la construcción de tres plantas nuevas de tratamiento de efluentes, en las localidades de Ferrari (Merlo), Moreno y Hurlinghan, y la remodelación de una existente en Bella Vista. El diseño de cada planta está preparado pare tratar inicialmente las descargas de camiones tanque atmosféricos, y también descargas de alcantarillado cloacal, permitiendo mediante una concepción modular expandir la capacidad y adaptarlas gradualmente para tratar la demanda creciente de afluentes provenientes de las futuras redes de alcantarillado cloacal.

Las obras existentes gracias a los trabajos de la Dirección Provincial de Hidráulica de la Provincia de Buenos Aires han logrado el control de la cuenca superior del río Reconquista, esencialmente rural en sus características, mediante la construcción de tres presas de atenuación. Estos embalses reducen el pico de crecidas de 100 años de recurrencia a un caudal efluente de la presa Ingeniero Roggero de 120 m3/s.

Las inundaciones causadas por las crecidas del río Reconquista desde la presa ingeniero Roggero hasta la desembocadura afectan las zonas urbanas aledañas. Por una parte, se produce un daño directo causado a las instalaciones industriales, domiciliarias e infraestructura pública, y por la otra, impactos inherentes a la cesación de actividades como la falta de producción, pérdida de jornales, de bienes y servicios, lo que se traduce en una disminución del valor de los bienes inmuebles de las zonas afectadas. Un fenómeno adicional que causa condiciones severas de inundación en la cuenca baja del río resulta de las mareas de viento (sudestadas) del río de la Plata.

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Por otra parte, la ausencia de un tratamiento adecuado para los efluentes industriales y domiciliarios genera un agudo grado de contaminación que se agrava durante el período de bajos caudales, o sea durante la mayor parte del año. La contaminación, progresivamente creciente, no se circunscribe solamente al curso principal del río, que obra como colector, sino que se extiende a todas las áreas de aporte de la cuenca, debido a la falta de sistemas de desagües cloacales y de tratamiento de desagües industriales.

Para disminuir los efectos de las inundaciones, los estudios de consultoría plantearon dos alternativas de obras que se encuentran en construcción en su mayor parte: la primera consiste en una canalización del río que incluye, en ciertos puntos críticos, terraplenes de protección y estaciones de bombeo, y la segunda, endicamientos laterales complementados con estaciones de bombeo para drenar cuencas locales de aporte. Ambas alternativas abarcan obras de defensa costera para proteger las zonas bajas de los partidos de Tigre y San Fernando de las mareas de viento. Estas alternativas fueron pensadas para tres condiciones de diseño correspondiente a 10, 25 y 50 años de recurrencia.

Los indicadores económicos para las alternativas (beneficio neto actualizado y relación beneficio-costo) indicaron que la alternativa de canalización con protección costera para una recurrencia de diseño de 50 años es la más conveniente. La disposición de obras adoptada consiste fundamentalmente en una canalización del río, en el tramo comprendido entre la presa Ingeniero Roggero y el Canal Aliviador, que sigue el curso natural del río. La canalización se complementa con la adecuación de los puentes existentes, el cierre con compuertas de las alcantarillas del Camino del Buen Ayre. Se prevén además dieciocho (18) estaciones de bombeo y canalizaciones parciales de los principales arroyos afluentes como el Morón, Basualdo, Soto, Los Berros, etc. Cabe mencionar que la potencia total instalada en las dieciocho (18) estaciones de bombeo es del orden de 20 MW.

Las obras de defensa costera consisten en un cierre costero y obras de control en las desembocaduras de los ríos Tigre y Reconquista que permitan el peso de embarcaciones deportivas y de pasajeros en condiciones normales. Para el tramo comprendido entre la desembocadura de los ríos Tigre y Reconquista se ha previsto una

solución mixta con un muro de hormigón y dique de goma inflable. Adecuación del canal aliviador

Las obras de derivación se encuentran

emplazadas en el cauce original del río Reconquista, inmediatamente aguas abajo de la bifurcación del río con el Canal Aliviador. El proyecto tiene por objeto permitir el drenaje de las aguas provenientes de crecidas de origen pluvial a través del sistema constituido por el Canal Aliviador y los ríos Tigre y Reconquista, sin causar inundaciones en las zonas aledañas y complementar la protección contra las inundaciones producidas por las mareas meteorológicas. Considerando un caudal de diseño de 914 m3/s se ha previsto incrementar la sección del Canal Aliviador dotándolo de una pendiente constante del 0,12 m/Km, entre su desembocadura en el río Lujan (progresiva Km 0,00; cota de fondo - 5,00 m IGM) y Reconquista (progresiva Km 7,05; cota de fondo -4,14 m IGM).

Están definidos tres tipos de secciones trapeciales, todas de 40 m de ancho de solera:

• El punto de origen de las progresivas comienza en la desembocadura del Canal Aliviador y aumenta en el sentido aguas arriba.

• Las obras de canalización se complementan con terraplenes laterales que comienzan en las progresivas Km 1,55 (margen derecha) y Km 2,75 (margen izquierda) y se extienden hasta la progresiva Km 7,05. Poseen cota de coronamiento uniforme (4,10 m IGM) y un ancho de coronamiento de 8 m. Además incluye una obra de admisión tipo Dirección Provincial de Hidráulica (DPH) en la margen derecha.

• La obra de admisión consiste en una alcantarilla de aguas pluviales que atraviesa el terraplén, dotada de una compuerta que estará cerrada cuando ocurra una crecida.

Obras de derivación del río Reconquista

Están constituidas esencialmente por una

estructura de hormigón de 1.840 m3 que posee dos vanos de 7,5 m de ancho cada uno, controlados por compuertas radiales de 6,20 m de

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altura y 7,50 m de ancho, las que aseguran que, aguas abajo, el nivel del río Reconquista no supera la cota 2,00 IGM.

El proyecto se encuentra emplazado sobre el sauce original del río Reconquista inmediatamente aguas debajo de la bifurcación del sauce original y el Canal Aliviador, a unos 7 Km de la desembocadura de este último. El objeto del proyecto es asegurar una adecuada distribución de los caudales de las crecidas de origen pluvial entre el Canal Aliviador y el río Reconquista, de forma tal que en este último tramo del río Reconquista no se superen los 114 m3/s.

La estructura de hormigón armado esta formada por un bloque central que incluye las compuertas y dos bloques de aducción y restitución ubicados aguas arriba y aguas abajo del bloque central, respectivamente. El bloque central presenta una platea de fundación que soporta tres tabiques longitudinales. La estructura se completa con un puente de servicio constituido por vigas prefabricadas y tablero formado por losas coladas “in situ”. Los bloques de aducción y restitución están constituidos por plateas de fundación y tabiques laterales. Los tres bloques se encuentran fundados mediante muros colados de sección rectangular, apoyados en un manto resistente a cota -30 m. Los trabajos incluyen la construcción de ataguías, excavación y bombeo del recinto excavado.

Se ha previsto el accionamiento electromecánico automático de las compuertas radiales, sobre la base de la medición de niveles del río. La alimentación eléctrica se tomará en 13,2 KV de la LMT desarrollada para el Sistema de estaciones de bombeo. Canalizaciones, diques, terraplenes y terraplén arroyo Las Tunas

a) Canalización embocadura. Se trata de una

transición de sección de canal, ubicado en el cruce debajo de la ruta Panamericana, entre la canalización proyectada para el tramo medio del río Reconquista (incluido en este contrato) y el canal DPH (ejecutado por otros). Tiene por objeto evitar el descalce de los pilotes de los puentes, a cuyo efecto se previó una sección trapecial compuesta, la inferior, de 15 m de ancho de fondo a cota de fondo variable del orden de -3,00 m IGM, y la superior de aproximadamente 100 m de ancho de fondo, a cota de solera

constante 0,0 m IGM. Se ha previsto su protección parcial con colchones y gaviones. Se complementa con dos terraplenes laterales.

b) Obra de admisión DPH. Se ubica sobre la margen derecha del canal DPH aguas debajo de la ruta Panamericana. Tiene por objeto evitar, durante las crecidas del río Reconquista, la inundación de la cuenca que habitualmente drena por ese sector.

Cuenta con una estructura de hormigón, provista de 8 compuertas planas que controlan sendos vanos de 1,50 m de altura y 1,45 m de ancho.

Mediante un canal de aducción se vincula con la estación de bombeo 11.

c) Adecuación del canal de la Dirección Provincial de Hidráulica. El canal de la Dirección Provincial de Hidráulica, actualmente en construcción, se encuentra comprendido entre las progresivas 7,05 Km (ruta 197 Km 7,7) y la ruta Panamericana Km 12,39. Presenta una sección típica compuesta por un canal de 44 m de ancho de fondo, tirante 6,50 m y taludes 1V:3H; banquina de 10 m a cada lado y terraplenes de protección de altura variable con cota de coronamiento +4,10 y un ancho en ese sector de 15 m. La pendiente del canal es de 2%, variando la cota de fondo de -3,13 m en Panamericana y +4,14 m en el tramo final. Se prevé elevar la cota de los terraplenes en aproximadamente 0,50 m en promedio (+5,40 m IGM en Panamericana y +4,30IGM en ruta 197), y se deberán ejecutar las zanjas laterales o de guardia que servirán para derivar las aguas excedentes a las estaciones de bombeo.

d) Canalización del tramo medio (21,429 Km). Se extiende desde la ruta Panamericana (progresiva Km 12,39) hasta las inmediaciones del arroyo Las Catonas (progresiva Km 32,42). Se ha previsto una sección trapecial, de 50 m de ancho de solera, taludes 1V:3H y pendiente de fondo 0,26 m/Km constante. Se complementa con terraplenes de protección y cierre de alcantarillas en el camino del Buen Ayre.

e) Canalización del tramo superior (16,156Km). Se extiende desde las proximidades del arroyo Las Catonas hasta la presa Ingeniero Roggero (progresiva Km 50,002). La sección es trapecial en el primer tramo, hasta el arroyo Laferrere; posee 30 m de ancho de fondo, taludes 1V:3H y pendiente de solera 0,47 m/Km aguas arriba hasta la presa mencionada; el ancho de

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fondo se reduce a 15 m y la pendiente se incrementa al 0,59 m/ Km.

f) Terraplén del arroyo Las Tunas. Esta protección completa el cierre de un área ubicada sobre la margen izquierda del río Reconquista. Se inicia en la margen izquierda del Canal Aliviador y finaliza en el terraplén de las vías del F.C.G.B.M. El cierre se completa con has protecciones del arroyo Basualdo y el terraplén lateral del canal DPH. El drenaje se realiza mediante las estaciones de bombeo 3 y 6. El terraplén posee 5 m de ancho de coronamiento, a cota 4,10 m IGM con taludes 1 V:2H. Su longitud es de aproximadamente 3000 m.

g) Modificación de descargas pluviales y de otros tipos. Durante la rectificación del cauce del río Reconquista está previsto que serán descubiertas descargas de varias índoles y se recortarán o alargarán para que puedan descargar al cauce rectificado del río. Obras de drenaje superficial y canalización de arroyos

a) Obras de drenaje superficial. Está previsto el dragado y rectificación de unos 24 Km de cursos naturales y 17 Km de canalizaciones. Se estiman 800.000 m3, aproximadamente, de excavación, conformando secciones trapeciales con anchos de fondo variables entre 1 y 15 m, y altura de aguas variables entre 1 y 3,2 m, con la correspondiente adecuación de las obras de arte (Tabla 2).

b) Canalización del arroyo Basualdo (3,7 Km.). Las obras previstas tienen por objeto mejorar la capacidad de descarga en el tramo comprendido entre la ruta Panamericana y el canal DPH, considerando un caudal máximo de 135 m3/s. La sección es trapecial de 40 m de ancho de fondo, con una pendiente longitudinal de 0,56 m/ Km. La profundidad media de excavación con respecto al terreno natural es de 3 m. Para evitar los desbordes, se han previsto dos terraplenes laterales.

El arroyo Basualdo cruza por debajo de carreteras y vías férreas importantes, para lo cual están previstas las siguientes obras de arte:

• Cruce Panamericana: Al puente existente de tres laces de 1,60 m de alto por 3,30 m de largo se le agregará una alcantarilla de 10 conductores de 2,20 m de diámetro por 42,50 m de longitud.

• Cruce calle Boulongne Sur Mer: Se agregará una alcantarilla hormigonada, con 15 módulos rectangulares de 2,70 de ancho por 3,30 de alto.

• Cruce F.C.B.M.: Sobre el cauce rectificado del arroyo, se colocará una obra de arte de 15 conductores de 3,20 m de diámetro.

c) Canalización del arroyo Los Berros (1,343 Km). Tiene por objeto proteger las zonas aledañas

Partido Nombre Longitud (Km) Tigre Canal calle Almirante Brown 2,2 Tigre Canal calle 9 de Julio 1,6 San Fernando Arroyo Tres Horquetas 1,5 San Fernando Zanja calle Miguel Cané 2,4 San Fernando Zanjón Fate 1,6 San Fernando Zanjón Republica Árabe Unida 0,8 San Fernando Canal Madero 2,2 San Martín Canal José León Suárez Norte 1,3 San Martín Canal José León Suárez Sur 3,1 San Martín Canal calle 135 2,1 Tres de Febrero Arroyo Morón 3,5 Merlo Aliviador del arroyo Torres 1,6

TOTAL 23,9

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frente a caudales de la propia subcuenca, eliminando las singularidades que limitan su capacidad (desembocadura en el río Reconquista y alcantarilla en la calle Gaspar Campos). La canalización se desarrolla en un tramo de unos 900 m. Se ha previsto una sección trapecial, con capacidad para evacuar 105 m3/ s, de 30 m de ancho de fondo y taludes 1V:3H.

d) Canalización del arroyo Soto. Su propósito es proteger las zonas aledañas a la Canadá, en la zona final del área urbanizada. Se ha previsto obturar la alcantarilla del terraplén del F.C.G.U., ubicada a unos 50 m del Camino del Buen Ayre, a través de la que drenaba hacia el barrio William Morris. Los caudales (75 m3/s) se conducirán por una canalización de aproximadamente 1.132 m, hacia una batería de alcantarillas de ese camino. La sección es trapecial, ancho de fondo variable, de 12 a 45 m, taludes 1V:2H; y la pendiente de fondo es del 0,5 m/Km.

Puentes e infraestructura

Las obras que se ejecutarán consisten en: a) Diez puentes nuevos, a ser construidos

en reemplazo de puentes existentes, que serán en algunos casos demolidos bajo este contrato. El número ordinal, denominación, ubicación, cantidad y longitud de tramos, y uso de cada puente están presentados en la Tabla 1 de este resumen. Estos puentes están distribuidos a lo largo de la futura canalización del río Reconquista. Los nuevos puentes estarán constituidos por vigas de hormigón pretensado con luces entre 18 y 30 m. Los puentes carreteros presentan tableros con cuatro vigas longitudinales, losas homigonadas “in situ” y vigas transversales. Los dos puentes ferroviarios presentan dos vigas longitudinales pretensadas y tablero de losas prefabricadas y postensados longitudinal y transversalmente, que con las vigas forman una sección tipo “U”. Las fundaciones son, en todos los casos, piloteadas con pilotes excavados de gran diámetro.

b) Ampliación del puente ubicado en la calle Liniers, sobre el Canal Aliviador. Actualmente posee ocho tramos de 8 m cada uno y se le agregarán 4 tramos de luz (2 en cada extremo), igual a la de los tramos existentes.

c) Protección de fundaciones de puentes existentes. Para evitar el descalce de a1gunos puentes que no requieren ser reemplazados por razones vinculadas con el funcionamiento

hidráulico del Proyecto, está prevista la protección de sus fundaciones con gaviones, colchoneras o similares. Los puentes a proteger son los Nros. 27, 28, 31, 32, 33, 35, 38, 41, 42, 43, 45, 46, 52 y el puente correspondiente a la ruta Provincial Nro. 27 sobre el Canal Aliviador.

d) Submuración de estribos y consolidación de pilas del puente existente en la ruta Nro. 8 (Puente Nro. 29) sobre el río Reconquista.

e) Seis pasarelas peatonales, sobre el tramo superior del río Reconquista. El número ordinal, denominación, ubicación, cantidad y longitud de tramos, y uso de cada pasarela están presentados en la Tabla 2.

f) Levantamiento, protección, y reubicación de la infraestructura de instalaciones urbanas que quedará afectada durante la construcción y que se encuentra dentro de los límites especificados en el contrato.

g) Manejo del tránsito durante la construcción. El contratista presentará los planes y programas para la desviación del tránsito a las autoridades competentes y tramitará los permisos respectivos. Planificará las secuencias de sus operaciones y diseñara sus instalaciones provisorias de manera que el impacto sobre el tránsito sea mínimo.

h) Instalación de compuertas de control en catorce alcantarillas pluviales existentes que pasan por debajo del Camino del Buen Ayre. Las obras se detallan en la Tabla 3.

Estaciones de bombeo

Se prevé la ejecución de las obras civiles a instalaciones electromecánicas de diez estaciones de bombeo, como de los respectivos sistemas de alimentación eléctrica, y comunicaciones.

En las estaciones de bombeo se ha previsto la instalación de bombas de flujo axial sumergibles, de las características y en las cantidades que se señalan en la Tabla 3, cuyos vanos se equiparán por rejas inclinadas, ataguías y limpiarrejas. Cada estación dispone de vanos de descarga por gravedad, equipados con compuertas planas, con equipos automáticos de accionamiento. La alimentación de potencia para accionamiento de bombas y auxiliares se realizará mediante una línea de 13,2 kv, conectada a la red de Edenor, y que enlaza entre sí las estaciones de bombeo. Estas tienen un grupo de celdas de 13,2

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kv, doble transformador de MT/BT para alimentación de bombas y un transformador MT/BT para servicios auxiliares. La instalación se completa con los sistemas auxiliares de CA y CC, sistema de control y comunicaciones.

La obra civil consiste en estructuras de hormigón armado, formados por platea de fundación, tabiques longitudinales orientados en la dirección del flujo, que separan los vanos de bombas y de compuertas, tabique transversal de cierre tras los recintos de bombas, puente a nivel de planta de operación y muros de ala.

Las fundaciones se han previsto directas o piloteadas, según las características del terreno en cada emplazamiento. En cada una de estas estaciones de bombeo está incluida la construcción de sus respectivos terraplenes de protección y de los ramales de los canales que se requieran para su alimentación hidráulica y su descarga. Plantas de tratamiento

Esta prevista la construcción de 3 plantas nuevas de tratamiento de efluentes de caminos atmosféricos y de efluentes cloacales domiciliarios, a ubicarse en la cuenca del río Reconquista, en las localidades de Ferrari (Merlo), Moreno y Hudingham. En Bella Vista ya existe una planta que se remodelará y ampliará.

Actualmente, la mayor parte de la población no está servida por redes de alcantarillado cloacal, por lo que se utilizan, necesariamente, instalaciones domiciliarias de disposición a través de cámaras sépticas y pozos a

absorbentes, lo cual, debido a las características del subsuelo, exige un frecuente servicio de camiones tanque atmosféricos, que descargan en sitios no autorizados del río Reconquista o sus afluentes y a veces en bocas de registros no habilitadas, dentro de la pequeña red cloacal existente.

Por consiguiente, el diseño de cada planta está preparado para tratar inicialmente las descargas de camiones tanque atmosféricos, y también descargas de alcantarillado cloacal, permitiendo, mediante una concepción modular, expandir la capacidad y adaptarlas gradualmente para tratar la demanda creciente de afluentes que provienen de las futuras redes de alcantarillado cloacal.

Actualmente se está coordinando con los municipios involucrados el emplazamiento de las plantas, por lo que su ubicación a área a servir puede sufrir modificaciones. No obstante, se prevé que cada planta tendrá una capacidad de tratamiento para efluentes provenientes de pozos absorbentes para atender a una población del orden de 400 mil habitantes. Los pliegos licitatorios contendrán el diseño general de las plantas y el proceso adoptado, debiendo el contratista proveer la ingeniería de detalle del proceso, la arquitectura de detalle, la ejecución de las obras civiles, todas las instalaciones hidromecánicas y electromecánicas y la operación y mantenimiento de cada planta, por un lapso de 2 años. Los postulantes deberán poseer experiencia en la construcción de estos tipos de plantas, en la elaboración de la ingeniería de detalle para resolver los pormenores del diseño y en la puesta

Estación Cantidad de Potencia Altura (m)/ Compuertas Potencia de Bombeo bombas individual de Caudal (m3/s) transformadores

las bombas (Kw.) (KVA) 03 2 90 4/2 4 500 06 2 185 4/3,5 8 500 07 2 90 4/2 4 500 08 5 185 4/3,5 4 1250 09 2 90 4/2 6 500 10 2 90 4/2 4 500 11 2 185 4/3,5 4 500 12 2 90 4/2 8 500 13 2 185 4/3,5 10 500 14 3 185 4/3,5 8 800

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en marcha y operación de plantas de similar envergadura.

Subproyecto ambiental complementario

Este proyecto está destinado a establecer

un aprovechamiento racional de las áreas recuperadas en la cuenca y área ribereña del río Reconquista. Está prevista la creación de espacios públicos de recreación y actividades deportivas, que se integrarían a un proyecto regional de un sistema de espacios verdes de una vasta zona del área metropolitana.

Forestación cuenca y área ribereña del río Reconquista. La forestación se encarará bajo dos aspectos: para protección de zonas inundables se harán plantaciones en el área de la Cuenca Alta. La especie a utilizar será el eucalipto, en sus variedades eucalipto colorado, eucalipto blanco, y eucalipto de flores rosadas. También se intercalarán especies de álamos. En ambos casos, en una cobertura espesa, se plantarán especies cada 2 m de separación, mientras que en las coberturas abiertas se superarán distancias de 5 m entre plantas.

Para el área ribereña se imponen condiciones de carácter funcional, paisajísticas y ornamentales. Las especies a plantar son: los sauces, los álamos plateados y los piramidales. Dentro de los ornamentales, por sus propiedades de protección ribereña, se agregaran las casuarinas, dado que con sus raíces forma pequeñas mallas subterráneas, confiriendo resistencia a los suelos costeros y estabilizando los taludes. Por ello las distancias serán de 5 a 7 m entre las especies, para que las raíces alcancen desarrollos importantes. Se considerará también la especie ciprés calvo. Con respecto a los arbustos, se tendrán en cuenta aquellos de crecimiento rápido y de flores coloridas, tales como el duraznero de jardín y las coronas de novia.

Proyectos particularizados de parque. Se prevé parquizar una superficie importante de las áreas recuperadas, del orden de 200 Ha, tendiente a disminuir el déficit de espacios verdes, satisfaciendo a la vez los requerimientos de lugares para recreación y deportes, con el complemento de concesiones privadas para equipamiento de servicios.

LAS OBRAS EN LAS CUENCAS PEQUEÑAS DE SUR DEL CONURBANO

Arroyo Sarandi

Se desarrolla de sur a norte en la zona aledaña a la cuenca del Matanza, cubriendo a lo largo de 20 Km de recorrido cerca de 78 km2 en gran parte de los partidos de Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora y Alte. Brown, aunque su influencia en crecidas pluviales se extiende a las localidades de Banfield, Remedios de Escalada, Gerli, Sarandi, Temperley y Burzaco. La relación entre área urbana y área total de la cuenca es del orden del 75%.

En su cuenca alta corre sin entubar con el nombre de arroyo Las Perdices. Luego de recibir un afluente toma su nombre y corre entubado en un conducto de 7 m de ancho que, fuertemente contaminado por las descargas clandestinas, termina en un canal artificial—ahora revestido—que descarga al río de la Plata.

Arroyo Santo Domingo (canal Villa Dominico)

El canal Villa Dominico es el tramo final

de desembocadura del arroyo Las Piedras, que lindando al sur oeste del arroyo Sarandi, recorre 27 Km y abarca 158 km2 de parte de los partidos de Avellaneda, Quilmes, Florencio Varela y Alte. Brown. Nace como arroyo Las Piedras en su cuenca alta y recibe al arroyo San Francisco para discurrir en dos tramos: uno de cauces naturales bastante contaminados y otro por canales artificiales, hasta que luego de escurrir entubado un corto trecho, descarga mediante un canal artificial revestido. La relación entre área urbana y área total de la cuenca es del orden del 40%.

Se completó recientemente el entubado del tramo final de los conductos así como el revestimiento de los canales de descarga al río de la Plata, su protección lateral y la instalación de estaciones de bombeo, para mejorar el manejo de los ingresos de agua por sudestada.

MEDIDAS NO ESTRUCTURALES

No es ocioso subrayar que los organismos

de manejo de inundaciones, a todo nivel

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jurisdiccional, deberán poner especial énfasis en la implantación de medidas no estructurales para paliar los efectos catastróficos producidos por las crecidas. Entre estas medidas se encuentra la realización de mapas de riesgo que permitan una ordenación de las zonas inundables, obligando a la obtención de caudales de diseño y los correspondientes niveles de inundación que lleven asociados.

Deberá implementarse, y afortunada-mente ya se encuentra en desarrollo en el país, un sistema coordinado de manejo de la emergencia y mitigación de los efectos de las inundaciones, diseñado para minimizar los sucesos que presenten riesgos a las personas, los bienes y servicios; que asigne las funciones y controle su eficiente cumplimiento por parte de las instituciones competentes en información de base, alertas, mitigación (entendida como prevención y preparación), respuesta (la asistencia en el momento de la emergencia) y recuperación de los efectos producidos por las inundaciones.

Mecanismos institucionales y regulatorios públicos y privados relacionados con las inundaciones

Recién después de las experiencias

dramáticas de la crecida de 1996 del sistema del Plata, la Argentina ha comenzado a establecer un mecanismo institucional eficiente para el manejo y control de las situaciones de emergencia producidas por desastres, tanto naturales como los provocados por el hombre, los cuales suelen exceder las capacidades locales (provinciales y municipales). En consecuencia suelen requerir asistencia del gobierno federal, siempre en un esquema organizativo que depende en gran medida de apoyos coyunturales y aleatorios en su respuesta y eficiencia, asociado a una baja capacidad de reacción gubernamental frente a las emergencias, dispersión de esfuerzos y la consecuente pérdida de eficacia en la utilización de los recursos asignados.

Para mejorar sustancialmente el esquema organizativo actual del manejo de las emergencias hídricas, la Argentina debe desarrollar un sistema y un ámbito institucional unificado en la acción efectiva en las emergencias, con responsabilidad primaria para coordinar las acciones de gobierno en materia de mitigación, respuesta y recuperación de zonas afectadas por las inundaciones. Asimismo, el sistema debe prever las modalidades

de asistencia oficial mediante una clara asignación de los roles institucionales, tanto en los distintos niveles gubernamentales, como a nivel del gobierno federal, bajo una coordinación centralizada que garantice eficacia en ese cometido y eficiencia en la asignación de los recursos.

También deben establecerse los procesos y los procedimientos requeridos para solicitar la asistencia federal en situaciones de emergencia que superen las capacidades de los gobiernos municipales o provinciales. Resulta auspiciosa la puesta en marcha en el ámbito de la jefatura de Gabinete de un Sistema Federal de Emergencias (SIFEM), en el marco de un proyecto con asistencia internacional con participación del FEMA (Federal Emergency Management Agency de los EE.UU.), el cual podrá mejorar la utilización de los recursos asignados a la atención de situaciones de emergencia, de modo de tornar más eficiente el accionar de los distintos organismos del Estado involucrados, directa o indirectamente.

Ordenanzas municipales y nacionales sobre construcción y uso del suelo

La importancia fundamental que en el

manejo racional de las inundaciones reviste la implantación por parte de los organismos municipales y provinciales de ordenanzas sobre construcción y uso del suelo ya ha sido comentada anteriormente en este trabajo, así como en otros capítulos del volumen, por lo cual no vamos a explayamos acá sobre el punto.

Sistemas de pronóstico, alerta y diseminación

La importancia de los sistemas de

pronóstico y alerta hidrometeorológicos ya se ha señalado lo suficiente como para insistir en este punto. Un informe detallado sobre el tema se incluye en el capítulo de Guillermo Berri.

Solo vamos a destacar que tanto en el PGA-Matanza Riachuelo como en los programas de tareas de la UNIREC, Unidad Ejecutora del Programa BID para el río Reconquista se han incluido el desarrollo de redes de alerta hidrometeorológica, con el objetivo de hacer posible el manejo efectivo de las cuencas en tiempo real, ofreciendo las condiciones para la previsión inmediata del tiempo y el monitoreo,

150

además de producir datos para la operación del modelo de previsión de crecidas.

En Capital Federal, el gobierno de la ciudad ha comenzado a trabajar en la puesta en

operación de un sistema de alerta hidrometeorológica, en tiempo real, a través de la Dirección de Hidráulica de la Subsecretaria de Servicios Públicos.

151

CARLOS DANIEL SILVA

Este trabajo se propone hacer un relevamiento de los organismos públicos de la Nación, de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires, con competencia en materia de inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires, su prevención y la mitigación de sus impactos adversos. Se exponen las normas aplicables, indicando las misiones y funciones que asignan competencia en materia de inundaciones a los organismos relevados, y contiene una crítica razonada de la situación institucional en la materia.

Conforme con los términos de referencia que ordenaron su producción, se trata de un informe sumario, orientado a presentar el estado de situación en materia legal e institucional para identificar los principales vacíos normativos, proponiendo líneas de acción para un futuro desarrollo de normas y mecanismos institucionales más eficaces en la prevención y mitigación de las inundaciones. JURISDICCIÓN NACIONAL SECRETARÍA DE RECURSOS NATURALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE

Conforme con los decretos 20/99 y 677/00, entre los objetivos de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable están los siguientes: SECRETARÍA DE DESARROLLO SUSTENTABLE Y POLÍTICA AMBIENTAL

1. Asistir al Ministro de Desarrollo Social y Medio Ambiente en todo lo inherente a la preservación y recuperación del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales renovables tendientes a alcanzar un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, en el marco de lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Nacional.

2. Entender en el relevamiento, conservación, recuperación, defensa y desarrollo de los recursos naturales renovables, en su área.

3. Entender en la propuesta y elaboración de los regímenes normativos relativos a la conservación y desarrollo sustentable de los

recursos naturales renovables y los referidos a sus restantes

recursos naturales renovables y los referidos a sus restantes fines, a través de la fijación del nivel de su aprovechamiento.

4. Entender en la propuesta y elaboración de las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental.

5. Entender en la elaboración y actualización permanente del diagnóstico de la situación ambiental nacional, a nivel regional y de los asentamientos humanos, en coordinación con otros organismos nacionales, provinciales y municipales.

6. Entender en el establecimiento de métodos tendientes a la evaluación y control de la calidad del medio ambiente en los asentamientos humanos, así como indicadores y pautas para verificar el uso de los recursos naturales renovables. SUBSECRETARÍA DE ORDENAMIENTO Y POLÍTICA AMBIENTAL

1. Relevar, conservar, recuperar, defender y promover el desarrollo de los recursos naturales renovables, en el ámbito de su competencia.

2. Elaborar regímenes normativos relativos a la conservación y desarrollo sustentable de los recursos naturales renovables y los referidos a sus restantes fines, a través de la fijación del nivel de su aprovechamiento. SUBSECRETARÍA DE RECURSOS HÍDRICOS

Conforme con los decretos 20/99 y 677/00, entre los objetivos de la Subsecretaría de Recursos Hídricos están los siguientes: OBJETIVOS

1. Asistir en la elaboración y ejecución de la política hídrica nacional y proponer el marco regulatorio relativo al manejo de los recursos hídricos, vinculando y coordinando la acción de las demás jurisdicciones y organismos que intervienen en la problemática hídrica.

2. Elaborar y ejecutar programas y acciones vinculadas con la gestión de recursos

Instituciones públicas con competencia en materia de inundaciones

152

hídricos internacionales compartidos, sus cuencas, cursos de agua sucesivos y contiguos y regiones hídricas interprovinciales y cuerpos de agua en general, participando en la representación del Estado Nacional en coordinación con los organismos y jurisdicciones involucradas.

3. Formular y ejecutar programas y acciones de gestión y desarrollo de infraestructura, usos y efectos, como así también de servicios vinculados con los recursos hídricos en lo que respecta a su construcción, operación, mante-nimiento, control y regulación, a nivel internacional, nacional, regional, provincial y municipal e implementar los mecanismos de participación del sector privado y de la comunidad. DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICAS, COORDINACIÓN Y DESARROLLO HÍDRICO RESPONSABILIDAD PRIMARIA Elaborar propuestas y ejecutar políticas y programas vinculados con los recursos hídricos destinados a alcanzar un desarrollo sustentable, proponiendo y promoviendo estrategias dirigidas a un manejo integrado de las cuencas hídricas. Promover el conocimiento de los recursos hídricos a través de redes y sistemas de medición y evaluar y promover la fijación y aplicación de normas dirigidas al uso, aprovechamiento, conservación y protección de los recursos hídricos. ACCIONES

1. Elaborar la Política Hídrica Nacional en estrecha coordinación con organismos provin-ciales, entidades interjurisdiccionales y sectores de la sociedad involucrados, promoviendo la participación del sector privado y de la comunidad.

2. Elaborar el planeamiento estratégico de la gestión de los recursos hídricos para asegurar su desarrollo sustentable y en forma coordinada con los otros recursos naturales.

3. Desarrollar un sistema nacional de información hídrica, en coordinación con el sistema nacional de información ambiental, que permita el diagnóstico sistemático de la situación del recurso y el monitoreo de la eficacia de las acciones adoptadas.

4. Promover la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos dirigidos al uso, aprovechamiento, conservación y protección de los recursos hídricos asegurando, cuando corresponda, el mejoramiento de la calidad de los mismos.

5. Promover el manejo integrado de los recursos hídricos adoptando la cuenca hidrográfica como unidad de planificación y gestión a través de entidades intersectoriales e interjurisdiccionales.

6. Promover acciones de prevención y de mitigación de los riesgos hídricos y sus efectos, asesorando y coordinando su ejecución con las provincias y municipios.

7. Proponer y promover estrategias innovadoras referidas a una más racional utilización del agua, la conservación de las fuentes y, en particular, al control de la contaminación de los recursos hídricos y su recuperación.

8. Elaborar y proponer normas jurídicas que regulen el uso, aprovechamiento y conservación de los recursos hídricos, determinando los presupuestos mínimos en la materia, en el marco del artículo 41 de la Constitución Nacional y en coordinación con los organismos competentes de las diversas jurisdicciones. CONSEJO NACIONAL DE RECUPERACIÓN DE ZONAS AFECTADAS POR EMERGENCIAS CLIMÁTICAS

Normas aplicables: Decreto Naciona1 496/98: Creación del Consejo Nacional de

Recuperación de Zonas Afectadas por Emergencias Climáticas (CONAREC), Buenos Aires, 7 de mayo de 1998. Boletín Oficial, 11 de mayo de 1998.

El Poder Ejecutivo Nacional, en vista de la situación de emergencia de importantes regiones del país, generada por el efecto de las inundaciones durante 1997 y 1998, dicta el Decreto 496/98, creando en el ámbito de la Presidencia de la Nación el Consejo Nacional de Recuperación de Zonas Afectadas por Emergencias Climáticas (CONAREC).

El CONAREC tiene como objetivo proyectar y coordinar la ejecución de obras de infraestructura económica y social destinadas a la recuperación y mejoramiento de las zonas afectadas por las emergencias climáticas en los territorios de las provincias cuyos representantes

153

integren el consejo, interactuando con las organizaciones nacionales, provinciales y municipales correspondientes.

A tal fin, debe coordinar el relevamiento de la situación general de las distintas zonas afectadas; coordinar los estudios técnicos, económicos y financieros previos indispensables para la reconstitución de las áreas perjudicadas; determinar las obras de emergencia y trabajos que se requieran para la implementación de la recuperación; determinar las medidas y actos necesarios para el resurgimiento económico y social de las zonas afectadas; y coordinar y evaluar las distintas propuestas formuladas por las áreas involucradas.

El CONAREC es coordinado por el Jefe del Gabinete de Ministros.

Del texto normativo citado, se desprende que el CONAREC ha sido concebido con el fin de mitigar los efectos adversos de las inundaciones, pero carece de competencias para el diseño y ejecución de políticas preventivas, que pertenecen al ámbito de la SRN y DS.

INSTITUTO NACIONAL DEL AGUA

Normas aplicables: Decreto 148/01: Aprueba la estructura organizativa del

Instituto Nacional del Agua y del Ambiente, organismo descentralizado de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable.

Entre los objetivos de este organismo están: satisfacer los requerimientos de estudio, investigación, desarrollo y prestación de servicios especializados en el campo del aprovechamiento, control y preservación del agua y del ambiente, implementando y desarrollando la política ambiental nacional.

La Gerencia de Programas y Proyectos debe coordinar y supervisar las Coordinaciones de Gestión Técnica, de Hidrología y de Sistemas de Información y Alerta Hidrológico, así como estudiar escenarios tecnológicos posibles y presentar alternativas para la definición de estrategias institucionales y de alerta temprano en nuevas tecnologías.

A raíz de las inundaciones producidas en el periodo 1982/1983, se puso en funcionamiento un Centro Operativo de Alerta Hidrológico (COAH), cuya operación fue confiada al Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídricas, hoy INA.

Finalizada aquella creciente, el INA se hizo cargo del desarrollo y operación del Sistema de Alerta Hidrológico de la cuenca del Plata, tarea que realiza sin interrupciones hasta la fecha.

El Sistema de Alerta ha tenido sustanciales progresos en información y pronósticos, mejorando sus respuestas en las distintas inundaciones que sufrió la cuenca desde entonces (crecidas de 1987, 1989, 1992, 1995 y 1997) y también en las bajantes pronunciadas (1985 y 1988).

Cabe señalar que el Sistema de Alerta ha recibido significativos aportes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, mediante los cuales se logró la adquisición de equipamiento para instrumental de avanzada tecnología que ha permitido optimizar el intercambio de información en tiempo real con las provincias y con otros organismos nacionales.

SERVICIO METEOROLÓGICO NACIONAL

Normas aplicables: • Decreto Ley 10.131/45 ratificado por

Ley 12.945 y por el Decreto 1.678/73, reglamentario de la Ley 20.524.

• Decreto Ley 10.131/45 ratificado por la Ley 12.945 Crea el Servicio Meteorológico Nacional.

La norma establece las misiones y funciones del Servicio Meteorológico Nacional, entre ellas la de realizar un servicio público de predicción del tiempo a informaciones meteorológicas a hidrometeorológicas.

• Decreto 1.678/73 Reglamenta la Ley 20.524, denominada de

Ministerios. El decreto coloca al Servicio Meteorológico Nacional bajo la órbita de la Fuerza Aérea Argentina.

Según esta norma, son funciones del Servicio Meteorológico Nacional

• Prestar servicios especializados en caso de desastres naturales o emergencias provocadas por agentes atmosféricos;

• Realizar, promover y coordinar estudios, investigaciones y desarrollos sobre la incidencia del clima en la vida humana, animal y vegetal, y sobre el medio ambiente en general.

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En el marco de esas misiones y funciones, el SMN ha puesto en marcha un Programa de Alerta Temprano de Inundaciones.

MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS

El rol del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos ha sido el de proponer y ejecutar ajustes en el presupuesto nacional con el fin de atender las consecuencias económicas de las inundaciones. Fundamentalmente, se han esta-blecido exenciones impositivas, beneficios fiscales y líneas de crédito blandas a los productores de áreas afectadas por las inundaciones.

SUBUNIDAD CENTRAL DE COORDINACIÓN PARA LA EMERGENCIA (SUCCE) DE LA UNIDAD EJECUTORA CENTRAL (UC) DEL PROGRAMA DE SANEAMIENTO FINANCIERO Y DESARROLLO ECONÓMICO DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS

Normas aplicables: Decretos Nacionales 2.121/92,1.813/94 y

430/98. Administra los fondos de donaciones con

destino al financiamiento del “Programa de Rehabilitación para las Inundaciones” y del “Proyecto de Emergencia de Inundaciones El Niño”, que se ejecutan en el ámbito de la Secretaría de Asistencia para la Reforma Económica Provincial del Ministerio del Interior y el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 2.121/92.

El primero de los programas tiene por objeto la elaboración y ejecución de un programa integral de defensa contra las inundaciones en las provincias de Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Formosa, Entre Ríos, Misiones y Santa Fe.

El segundo se destina a atender la grave situación de emergencia ocasionada en varias provincias argentinas por inundaciones ocurridas como consecuencia del fenómeno metereológico denominado “El Niño-Oscilación del Sur (Enos)”. Con tal fin, el programa tiene por objetivo asistir técnica y financieramente a las provincias afectadas para prevenir los efectos negativos de las inundaciones o, en su defecto, reconstruir y rehabilitar la infraestructura dañada, proteger la vida y propiedad de los habitantes de las provincias afectadas por las inundaciones, generar puestos de trabajo como mano de obra directa y brindar capacitación a los beneficiarios.

FONDO DE EMERGENCIA POR INUNDACIONES

Normas aplicables: Ley 24.959: Ratifica la declaración de zona de desastre

realizada por el Poder Ejecutivo Nacional que comprende las provincias y/o regiones afectadas por inundaciones.

Crea un Fondo Especial que será administrado por el Ministro del Interior y un representante de cada una de las provincias declaradas zona de desastre. Crea una Comisión Bicameral que tendrá a su cargo intervenir y supervisar las asignaciones que efectúe el órgano administrador del Fondo.

Son funciones del Fondo: otorgar subsidios y créditos para la población afectada por las inundaciones, inclemencias climáticas y desastres naturales.

Cada provincia en emergencia deberá constituir una unidad de evaluación y de ejecución que se integran según la forma que cada provincia defina, dando participación a las entidades de la producción.

Autoriza al Poder Ejecutivo Nacional para que a través del organismo correspondiente disponga diferir en forma inmediata y por el plazo de ciento ochenta (180) días las obligaciones previsionales y tributarias vencidas y por vencer.

Establece que las obras de infraestructura deberán realizarse preferentemente con recursos humanos y materiales de las zonas afectadas. DIRECCIÓN NACIONAL DE DEFENSA CIVIL DEL MINISTERIO DE DEFENSA

Normas aplicables: Ley de Ministerios y Ley

24.003: Entre sus misiones y funciones están:

actuar en previsión y prevención de grandes riesgos relacionados con los eventos naturales; la actividad del hombre o tecnologías que puedan dañar el ambiente, las personas y los bienes; prestar asistencia a los damnificados; enviar equipos de socorro especializados en la lucha contra incendios forestales, riesgos radiológicos, químicos y biológicos, terremotos e inundaciones.

Administra los fondos provenientes del Convenio de Cooperación entre la República Argentina y el Reino de España para la Previsión, Prevención y Asistencia Mutua en caso de Calamidades, suscrito en Madrid el 3/6/88.

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POLICÍA FEDERAL ARGENTINA

La Policía Federal Argentina cuenta con la División de Protección Ambiental, con competencia para intervenir primariamente en la prevención de ilícitos ambientales. Asimismo, debe prestar cooperación y asistencia en la mitigación de los impactos adversos de las emergencias ambientales, entre ellas las inundaciones.

OTROS ORGANISMOS: INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA AGROPECUARIA Y ENTE TRIPARTITO DE OBRAS Y SERVICIOS SANITARIOS

Estos organismos tienen una incumbencia marginal en materia de inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires. En el caso del INTA, debido a que su sistema de alerta temprano está actualmente orientado a la predicción de emergencias agropecuarias, en áreas rurales. Su inclusión en este documento se justifica por su capacidad potencial de ampliar geográficamente su programa de modo tal de incluir el AMBA. Por su parte, el artículo 42 del Decreto 999/92 hace una expresa referencia a la obligación que pesa sobre el concesionario del servicio de agua potable y desagües cloacales en el AMBA (Aguas Argentinas SA), para mantener esas redes de un modo tal que se minimicen los riesgos de inundaciones. a) Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria:

El Instituto de Clima y Agua del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA-Castelar) lleva adelante el Programa CLIMA Y AGUA. El conocimiento de la investigación del recurso climático e hidrológico concentró prioritariamente la atención del ex-Programa Inventario Agrometeorológico del INTA, a través de cuya acción se procedió al montaje y operación de una red de estaciones agrometeorológicas para el relevamiento de información y al establecimiento de los vínculos formales pertinentes para acceder a la información recogida por otras instituciones (principalmente el Servicio Meteorológico Nacional).

Como resultado de estas actividades, se cuenta hoy con el banco de datos más completo y de mejor calidad del país y están conformadas las rutinas para su actualización periódica. Esta

situación habilita institucionalmente al Programa de Clima y Agua a iniciar en la actualidad una etapa definida como de “explotación de los conocimientos sobre el recurso climático”.

El Programa se propone aprovechar las nuevas perspectivas que ofrece la meteorología satelital unidas a las técnicas tradicionales de supervisión agrometeorológica de superficie, que permiten el abordaje operativo de esta problemática a través de la conformación de sistemas de monitoreo, alarmas y pronóstico.

En este contexto, el Programa de Clima y Agua ha concentrado su atención en un conjunto reducido de temas de significativa importancia, acorde con las disponibilidades actuales en recursos humanos y de infraestructura; entre ellos:

• Sistemas de alerta y control. • Meteorología satelital. Teledetección de

recursos naturales. El observatorio principal de Castelar es

cabecera de una red de 40 estaciones agrometeorológicas ubicadas en las EEA del INTA y campos experimentales de otras instituciones, que por convenio conforman la mencionada red. Además, existen varias estaciones simples del tipo termopluviométricas, que conforman mini-redes regionales de interés para las EEA de las cuales dependen. Para todos los casos, la metodología de trabajo es la siguiente:

• Control del cumplimiento de las normas internacionales de la Organización Meteorológica Mundial en todo lo relativo a clase de instrumental, tipo de observaciones, cálculos, etc.;

• Calibración y control del instrumental utilizado, tarea que se realiza en el observatorio principal de Castelar y en los laboratorios del SMN;

• Control de la calidad de la información producida por cada estación;

• Preparación del personal responsable de las estaciones agrometeorológicas por medio de cursos y practicas en el Instituto de Clima y Agua, como así también en el SMN;

• Inspecciones periódicas de control y evaluación de cada estación con ajuste y actualización de su metodología de trabajo;

• Evaluación de estaciones automáticas utilizando como patrón de confrontación la estación convencional de Castelar.

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A partir de los datos originados en las estaciones de la red, se ha confeccionado información histórica. En otros casos se ha suministrado información en tiempo cercano al real para satisfacer necesidades de trabajos del INTA y de otras instituciones cerealeras y oleaginosas.

• Pronostico meteorológico para las actividades agropecuarias (SMN-INTA).

• Sistema agrometeorológico de apoyo a las decisiones agropecuarias.

• Caracterización climática de enferme-dades relevantes en cultivos extensivos de la región pampeana.

• Disponibilidad de archivos históricos de elementos meteorológicos generados por nuestra red para satisfacer demandas múltiples.

b) Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios: El Decreto 999/92 aprueba el reglamento

administrativo que regula los distintos aspectos de los servicios públicos de provisión de agua potable y desagües cloacales de competencia de Obras Sanitarias de la Nación, que se otorgaron en concesión de conformidad con lo dispuesto en el anexo I de la Ley 23.696.

El Decreto ratifica el convenio de fecha 10 de febrero de 1992 celebrado entre la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones, la empresa Obras Sanitarias de la Nación, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires que define como ámbito de aplicación al territorio integrado por la Capital Federal y los partidos de Alm irante Brown, Avellaneda, Esteban Echeverría, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Morón, San Femando, San Isidro, San Martín, 3 de Febrero, Tigre y Vicente López, de la Provincia de Buenos Aires, coincidente con la jurisdicción que corresponde a la empresa Obras Sanitarias de la Nación y según lo establecido en la Ley 13.577 y sus modificatorias y los Decretos 1.443 / 91, 2.074/90 y 358/92.

Se establece que el concesionario y el servicio estarán bajo el control y regulación del Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios, con competencia dentro de toda el área regulada y fuera de ella, donde existan instalaciones operadas

por el concesionario para la prestación del servicio, o conexiones vinculadas con el sistema objeto de la concesión.

El ente regulador tiene como finalidad ejercer el poder de policía y de regulación y control en materia de prestación del servicio público de provisión de agua potable y desagües cloacales en el área regulada, incluyendo la contaminación hídrica en lo que se refiere al control y fiscalización del concesionario como agente contaminante, de conformidad con lo establecido en este marco regulatorio.

En tal sentido tendrá a su cargo asegurar la calidad de los servicios, la protección de los intereses de la comunidad, el control, fiscalización y verificación del cumplimiento de las normas vigentes, y del contrato de concesión.

A tal efecto posee, entre otras, las siguientes facultades y obligaciones:

a) Cumplir y hacer cumplir el marco regulatorio y el contrato de concesión del servicio público de provisión de agua potable y desagües cloacales y sus normas complementarias, realizando un eficaz control y verificación de la concesión y de los servicios que el concesionario preste a los usuarios.

b) Controlar que el concesionario cumpla con los planes de mejoras y expansión aprobados y los planes de inversión, operación y mantenimiento que éste haya propuesto para satisfacer en forma eficiente las metas del servicio y su expansión.

Según el artículo 42 del Decreto 999/92, sin perjuicio de lo establecido en el contrato de concesión y de todo otro acuerdo entre el concesionario y el ente regulador, el concesionario deberá operar, limpiar, reemplazar y extender el sistema de desagües cloacales, de manera de minimizar el riesgo de inundaciones provocadas por deficiencias del sistema que solo podrán ser justificadas excepcionalmente mediante decisión fundada del ente regulador.

A tenor de ello, en el Área Metropolitana de Buenos Aires las inundaciones no deberían verse agravadas si se verificase una correcta operación y mantenimiento del sistema de desagües cloacales concesionados actualmente a la empresa Aguas Argentinas, respecto de la cual el ETOSS es autoridad reglamentaria y de contralor.

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JURISDICCIÓN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Organismos del Gobierno de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires con competencia en la materia:

• Dirección General de Hidráulica de la Subsecretaría de Obras Públicas de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos y Transporte y Tránsito.

• Dirección General de Emergencias Sociales y Defensa Civil.

• Subunidad de Coordinación para la Emergencia (SUPCE).

DIRECCIÓN GENERAL DE HIDRÁULICA Normas aplicables: Decretos Municipales 496/

99, 499/ 99 y 6/ 95: La Dirección General de Hidráulica es

responsable de planificar, proyectar, administrar y controlar las obras de protección y saneamiento integral de las cuencas hídricas y de los servicios de mantenimiento del sistema pluvial y ejercer el poder de policía en lo concerniente a la regulación y control de los desagües pluviales.

En efecto, conforme el Decreto Nacional 993/93, se transfirió al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires su sistema de desagües pluviales con el consecuente traspaso del poder de policía y de regulación y control en materia de prestación del servicio público de desagües pluviales.

Bajo la órbita de la Dirección General de Hidráulica funcionan: a) La Dirección de Proyectos y Obras que tiene entre sus competencias:

• Programar y proyectar las obras necesarias para la recuperación de áreas urbanas degradadas o anegadizas y costeras y de recuperación y mantenimiento de lagos;

• Controlar con medios propios o a través de terceros la construcción de obras hidráulicas;

• Planificar y proyectar las obras de protección y saneamiento de las cuencas hídricas y evaluar su factibilidad;

• Planificar directamente o a través de terceros toda generación de nuevas áreas urbanas en el frente costero y ribereño, en sus aspectos hidráulicos y de manejo de costas;

• Dirigir, controlar y ejecutar las obras necesarias para el mejoramiento de las

instalaciones existentes y/o realización de nuevas instalaciones relacionadas con las redes hidráulicas y de saneamiento;

• Dirigir y controlar las obras necesarias para la recuperación de áreas urbanas degradadas o anegadizas y costeras y de recuperación y mantenimiento de lagos;

• Dirigir, controlar y ejecutar directamente o a través de terceros toda generación de nuevas áreas urbanas en el frente costero y ribereño, en sus aspectos hidráulicos y de manejo de costas. b) La Dirección de Gestión de Mantenimiento y

Control, cuyas funciones son: • Planificar, ejecutar e intervenir en el

control de los operativos de emergencia en caso de inundaciones urbanas;

• Ejercer el poder de policía y de regulación y control de los sistemas pluviales;

• Controlar la limpieza y el mantenimiento de los sistemas pluviales y la ejecución de las obras de reparación y mejoramiento del sistema;

• Administrar y controlar el saneamiento de las cuencas hídricas debido a la contaminación;

• Planificar y ejecutar sistemas de control y de regulación de los sistemas pluviales. La Dirección de Hidráulica tiene tanto

funciones de prevención como de contralor y regulación, exclusivamente del sistema de desagües pluviales. DIRECCIÓN GENERAL DE EMERGENCIAS SOCIALES Y DEFENSA CIVIL

Norman aplicables: Decreto Municipal 6/ 95: La Dirección General de Emergencias

Sociales y Defensa Civil es el área destinada a asistir a la Junta de Defensa Civil en lo concerniente a la preparación, planificación, organización, ejecución, coordinación y control de la Defensa Civil. Asimismo, está destinada a coordinar y a ejecutar todo tipo de acciones y asistencias a la comunidad ante situaciones de emergencias sociales, catástrofes y siniestros.

Bajo la órbita de la Dirección de Acción Operativa de la Dirección General de Emergencias Sociales y Defensa Civil, funciona el Departamento de Planificación que tiene las siguientes responsabilidades:

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• Realizar la planificación de las actividades destinadas a la previsión de siniestros;

• Desarrollar hipótesis de emergencias, tendientes a medir los alcances de un riesgo potencial;

• Proponer la realización de estudios e investigaciones relacionados con la ocurrencia de eventos naturales, provocados o accidentales;

• Elaborar proyectos tendientes al perfec-cionamiento de las operaciones sobre la base de una recopilación de los datos existentes, ya sea en casos de desastres de origen natural o provocado. Asimismo, en el ámbito de la Dirección

de Acción Operativa funciona el Departamento de Operaciones entre cuyas acciones se encuentra la de organizar y coordinar los operativos de emergencia con los medios disponibles propios, de otros organismos municipales y/o de la comunidad, en caso de ser necesario.

La Dirección de Relaciones Comunitarias de la Dirección General de Emergencias Sociales y Defensa Civil tiene las funciones de programar cursos de capacitación tendientes a la prevención de la comunidad en su conjunto y diseñar cursos informativos sobre riesgos, prevención y emergencias para la comunidad.

La Dirección de Emergencias tiene por objeto coordinar y analizar las situaciones de emergencias sociales, coordinar los recursos necesarios para utilizar en cada emergencia y supervisar el seguimiento de las derivaciones de todas las emergencias sociales atendidas.

La Dirección de Coordinación de la Emergencia tiene la función de coordinar con las distintas áreas internas las tareas que requieran apoyo; mantener una relación permanente con las áreas de la Subsecretaría General y con diversas instituciones y entidades no gubernamentales a fin de optimizar las tareas en los casos de emergencias sociales.

SUBUNIDAD DE COORDINACIÓN PARA LA EMERGENCIA (SUPCE)

Normas aplicables: Ley de la Ciudad Autónoma

de Buenos Aires 93: La Ley 93 de la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires establece que el Poder Ejecutivo creará la Subunidad de Coordinación para la Emergencia (SUPCE) que será Unidad Ejecutora

del Proyecto de Protección contra Inundaciones y funcionará en el ámbito de la Unidad Ejecutora del Programa de Saneamiento Fiscal y Desarrollo Económico de las Provincias Argentinas (PSF y DEPA). Asimismo la norma establece que el Poder Ejecutivo determinará la estructura organizativa y competencia de la subunidad. JURISDICCIÓN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

ORGANISMOS DEL GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES CON COMPETENCIA EN LA MATERIA

• Ministerio de Obras y Servicios Públicos,

Dirección Provincial de Hidráulica. • Secretaría de Política Ambiental. • Municipalidades • Otros organismos: Ministerio de Asuntos

Agrarios; Comisión de Emergencia y Desastre Agropecuario de la Provincia de Buenos Aires; Organismo Regulador de Aguas Bonaerense (ORAB).

MINISTERIO DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES, DIRECCIÓN PROVINCIAL DE HIDRÁULICA

Normas aplicables: Leyes Provinciales 91. 175 y 10. 106:

En términos generales, corresponde al Ministerio de Obras y Servicios Públicos asistir al gobernador de la Provincia en la determinación de las políticas necesarias para la planificación, ejecución y control de las obras públicas, del urbanismo, de la prestación de los servicios públicos y de las actividades portuarias. En particular, tiene las siguientes misiones y funciones:

• Programar, proyectar y construir desagües y obras hidráulicas; confeccionar y controlar los catastros geométricos y afectación que corresponde.

• Estudiar, programar y atender el mantenimiento y la explotación de las obras hidráulicas, aguas corrientes y cloacas.

• Aprobar y fiscalizar los desagües pluviales, industriales y de cloacas.

• Proveer equipos mecánicos, materiales y elementos para la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos.

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• Estudiar, proyectar y ejecutar obras para la defensa de la costa y la apertura y conservación de las vías navegables, concertando acciones con los organismos nacionales que actúen en el tema.

• Efectuar la planificación, ejecución de los trabajos que hacen a la geodesia, topografía, fotointerpretación satelitaria, planimetría, mensuras y demarcación de límites, cartografía, líneas de ribera, aguas superficiales y subterráneas. Colaborar con el Ministerio de Asuntos Agrarios en los estudios de geología y minería.

• Participar en todos los temas que hacen al ordenamiento urbano y su relación con el medio ambiente y el ordenamiento ambiental.

• Atender a la prestación del servicio de agua potable y cloacas. Participar en los temas que hacen al saneamiento hídrico. Intervenir en el aprovechamiento y uso del agua.

En la orbita de la Subsecretaría de Obras Públicas del Ministerio de Obras y Servicios Públicos funciona la Dirección Provincial de Hidráulica bajo cuya dependencia se encuentran las siguientes Direcciones:

a) Dirección Técnica de Hidráulica b) Dirección Ejecutiva de Obras de

Hidráulica c) Dirección Operativa de Hidráulica

a) Dirección Técnica de Hidráulica: Corresponden a la Dirección Técnica de

Hidráulica las siguientes acciones: • Estudiar los recursos hídricos, desarrollar

programas para su investigación en todo lo atinente al uso y manejo de las aguas subterráneas y superficiales y programar inspecciones periódicas para el control del cumplimiento de las normas vigentes en la materia.

• Programar las actividades de medición y atención de las redes permanentes en ríos, arroyos, canales y lagunas y estaciones hidrométricas subterráneas de la Provincia, como asimismo las especiales pluvio-gráficas, freáticas y todas aquellas que por circunstancias especiales correspondan.

• Planificar, estudiar a investigar los parámetros intervinientes en el ciclo

hidrológico de cuencas y regiones de la Provincia y pronosticar sobre las variables de interés.

• Identificar los problemas hidráulicos que se plantean en la costa marítima bonaerense fuera de la jurisdicción portuaria y estudiar soluciones alternativas técnico-económicas que permitan la definición del esquema más conveniente en obras de particular complejidad.

• Elaborar los estudios y proyectos de las obras hidráulicas a ejecutar en la Provincia, programar los trabajos inmediatos del organismo y la formulación presupuestaria que posibilite su concreción.

El Departamento de Planeamiento Hídrico tiene a su cargo investigar, analizar, promover y supervisar estudios específicos de cierto grado de complejidad a fin de plantear esquemas alternativos de solución y variables de funcionamiento y económicas involucradas. Asimismo, esta dentro de sus funciones implementar y dirigir los estudios auxiliares o multidisciplinarios necesarios para la concreción de los trabajos.

El Departamento de Hidrología tiene a su cargo la División Mediciones Hidrometeorológicas, que debe:

• Elaborar la información de la red hidrometeorológica con datos propios y los recopilados de otros organismos.

• Realizar las investigaciones de cuencas naturales o regiones con el objeto de conocer las leyes físicas involucradas en los procesos hidrológicos.

• Realizar los cálculos y estudios necesarios a nivel de cuenca, región o provincia para la concreción de los balances hidrológicos, régimen de lluvias, evolución de la napa freática, de la evaporación, de las perdidas y de todo otro parámetro hidrológico que sea de interés conocer para establecer pronósticos.

• Proponer modificaciones a las redes hidrometeorológicas conducentes a mejorar la calidad de los pronósticos normales.

• Participar en la solución de distintos problemas a corto, mediano y largo plazo operando y suministrando información hidrológica.

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También tiene a su cargo la División de Hidrología Básica y Aplicada con las siguientes funciones:

• Construir y/o inspeccionar las obras de infraestructura de las redes hidro-meteorológicas y ejecutar las tareas de su mantenimiento y conservación.

• Elegir, adquirir, contratar y reparar el instrumental de las redes hidro-meteorológicas.

El Departamento de Obras Marítimas tiene por función caracterizar los problemas hidráulicos que se plantean en la costa marítima bonaerense.

b) Dirección Ejecutiva de Obras de Hidráulica: Corresponde a la Dirección Ejecutiva de

Obras de Hidráulica: • Organizar y coordinar la ejecución de obras

hidráulicas por contrato en la provincia de Buenos Aires.

• Planificar el desarrollo de los planes de trabajos públicos de cada presupuesto anual.

• Propiciar las soluciones que correspondan y ejecutar las obras que resulten compatibles por contratos, convenios y/o terceros en todas las áreas de su competencia.

c) Dirección Operativa de Hidráulica: Corresponde a la Dirección Operativa de

Hidráulica: • Implementar y ejecutar programas de obras

destinados al mantenimiento, mejora y ampliación de la infraestructura hidráulica a fin de lograr una mejor utilización y preservación del recurso.

• Propiciar y ejecutar programas de obras de interés provincial en vías principales de navegación, en sus aspectos técnicos y financieros acorde con la Ley 10.106 que no competan a la jurisdicción de puertos provinciales, municipales y/o privados.

Esta Dirección Operativa se divide en tres departamentos:

• Departamento Región Norte • Departamento Región Sur • Departamento Conurbano y Delta

Los mismos deben asegurar que la capacidad operativa de la repartición en la región sea la apropiada para responder a los

requerimientos de obras o tareas indispensables en situaciones normales de emergencia o de carácter singular.

Por último, el Departamento Programación e Inserciones depende directamente de la Dirección Provincial de Hidráulica, y tiene la misión de elaborar anualmente el presupuesto general de la repartición, sobre la base de las pautas que establezcan los organismos competentes, y planificar las inversiones de las obras a ejecutar por la repartición.

Asimismo, la Ley 10.106 regula los estudios, anteproyectos, proyectos, ejecución y financiación de las obras de drenaje rurales, desagües pluviales urbanos, dragado y mantenimiento de cauces en vías navegables, dragado de lagunas a otros espejos de agua y su sistematización así como cualquier trabajo relacionado con el sistema hidráulico provincial.

Conforme con esta ley, el Ministerio de Obras Públicas tiene a su cargo la vigilancia, protección, mantenimiento y ampliación del sistema hidráulico provincial, por lo cual la ejecución de cualquier trabajo que pueda afectar el equilibrio del sistema requerirá la intervención técnica del organismo de aplicación.

La ley realiza una distribución de competencias entre la Provincia y las municipalidades según que las obras o el recurso abarquen más de una jurisdicción respecto de:

• Drenajes rurales • Desagües pluviales urbanos • Vías navegables • Lagunas y otros espejos de agua

Con relación a los drenajes rurales la ley establece que corresponde a la Dirección Provincial de Hidráulica, dependiente del Ministerio de Obras Públicas, la conservación, modificación y reconstrucción de gálidos de los canales principales de drenaje y de los cursos de agua naturales que abarquen mas de un partido y en general los canales de drenaje principales.

Respecto de los desagües pluviales urbanos, le corresponde la ejecución y financiamiento de los trabajos necesarios para las obras que constituyen colectoras principales que incluyan cuencas naturales o artificiales de desagües, que comprendan a más de un partido o abarquen zonas de drenaje rural.

La norma denomina vías navegables de interés general a aquellas que en virtud del tránsito a que

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sirven, a la importancia de la zona o a las vías que vinculan, adquieren la significación de rutas de navegación. La Dirección de Hidráulica establecerá periódicamente cuáles se considerarán vías navegables de interés general, pudiendo incorporar o suprimir aquellas que, a su juicio, adquieran o pierdan tales condiciones.

Las vías navegables existentes en la jurisdicción de la provincia de Buenos Aires que no se hallaren incluidas en la enumeración dictada por la Dirección de Hidráulica se denominan vías navegables de interés vecinal. De acuerdo con la distribución de competencias que realice la norma, las vías navegables de interés general están reguladas por la autoridad provincial, a cargo de las obras en sus aspectos técnicos y financiero y las vías navegables de interés vecinal, por las municipalidades o la Provincia indistintamente.

Por último, corresponde a la Provincia la ejecución de obras de dragado y sistematización de lagunas a otros espejos de agua situados en su ámbito, tanto en sus aspectos técnicos como financieros.

La Ley 10.106 establece que la Provincia podrá concurrir con aportes de hasta el 70% para la ejecución de las obras propiamente dichas, que deben realizar las municipalidades. El porcentaje se refiere sólo al costo que demande la ejecución de la obra, quedando exclusivamente a cargo de los municipios los gastos por estudio, elaboración del anteproyecto, proyecto, dirección o inspección de la misma.

SECRETARÍA DE POLÍTICA AMBIENTAL

Normas aplicables: Ley 11.723: Si bien en la provincia de Buenos Aires

las competencias respecto de los recursos hídricos dependen del Ministerio de Obras y Servicios Públicos, como autoridad de aplicación de la Ley 11.723, la Secretaría de Política Ambiental tiene las siguientes funciones con relación con el recurso agua:

a) Realizar un catastro físico general, para lo cual podrá implementar los convenios necesarios con los organismos técnicos y de investigación.

b) Establecer patrones de calidad de aguas y/o niveles guías de los cuerpos receptores (ríos, arroyos, lagunas, etc).

c) Evaluar en forma permanente la evolución del recurso, tendiendo a optimizar su calidad.

Conforme con esta norma, los principios que regulan la implementación de políticas para la protección y mejoramiento del recurso agua son los siguientes:

a) Unidad de gestión b) Tratamiento integral de los sistemas

hidráulicos y del ciclo hidrológico c) Economía del recurso d) Descentralización operativa e) Coordinación entre organismos de

aplicación involucrados en el manejo del recurso

f) Participación de los usuarios LOS MUNICIPIOS

Norma aplicable: Ley Provincial 10.106: Esta ley regula los estudios, proyectos,

ejecución y financiación de obras de drenajes rurales, desagües pluviales urbanos, dragado y mantenimiento de vías navegables, de lagunas, y otros espejos de agua y en general todas las obras relacionadas con el sistema hidráulico provincial. Respecto de los drenajes rurales, la norma prescribe que los canales de drenaje secundarios, alcantarillas o pasos sobre esos canales o cursos de agua serán atendidos por las municipalidades, previa aprobación formal de la documentación técnica por parte del organismo de aplicación provincial. Este requisito no es necesario en caso de que no se altere el régimen hidráulico del curso involucrado ni del cuerpo receptor.

En el caso de atención de cuencas cuya influencia abarque dos o más partidos, los municipios podrán celebrar convenios entre sí o con participación de la Provincia; en tal caso, la Dirección de Hidráulica aprobará la documentación técnica.

La Dirección Provincial de Hidráulica establecerá a los fines antedichos los cuerpos receptores que se consideran principales; los que no fueren incluidos se consideran de carácter secundario.

En cuanto a los desagües pluviales urbanos, la ley establece que las municipalidades están a cargo de los estudios, anteproyectos, proyectos, ejecución y dirección de obras de

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desagües pluviales con las excepciones que establece la ley.

Los municipios están a cargo de las obras de dragado, regulado y mantenimiento de canales con relación a las vías navegables vecinales.

Por último, la norma establece que las municipalidades deben elevar cada año los requerimientos de obras cuya realización resulte necesaria a los fines de la formulación de los planes de trabajo para el siguiente ejercicio fiscal.

OTROS ORGANISMOS

Ministerio de Asuntos Agrarios, Comisión de Emergencia y Desastre Agropecuario de la Provincia de Buenos Aires, Organismo Regulador de Aguas Bonaerense (ORAB).

Los siguientes organismos no poseen incumbencias especiales en materia de Inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires, ya sea porque su competencia específica versa sobre inundaciones en áreas rurales (vg: Ministerio de Asuntos Agrarios y la Comisión de Emergencia y Desastre Agropecuario de la Provincia de Buenos Aires) o porque su competencia en materia de inundaciones en el AMBA se reduce al mantenimiento de las redes de desagües cloacales en condiciones operativas aptas para minimizar el riesgo de microinundaciones.

a) Ministerio de Asuntos Agrarios Normas aplicables: Ley 11.737. El Ministerio de Asuntos Agrarios tiene

entre sus competencias participar en la adopción de medidas pare la defensa de los cursos de agua y la afectación de los mismos con relación a su uso en las actividades productivas del sector así como la adopción de medidas tendientes a la prevención de inundaciones, compatibilizando criterios con las otras áreas competentes.

Asimismo, tiene la función de planificar y ejecutar las acciones de extensión rural en la investigación en aquellos aspectos que afecten al desarrollo de la producción agraria y al manejo racional de los recursos naturales en coordinación con los organismos que corresponda en razón de la materia.

b) Comisión de Emergencia y Desastre Agropecuario de la Provincia de Buenos Aires Normas aplicables: Leyes 10.390, 10.466,

10.553 y 10.943.

La Ley 10.390 creó la Comisión de Emergencia y Desastre Agropecuario en el ámbito del Ministerio de Asuntos Agrarios, integrada por representantes del Estado provincial y por entidades representantivas del sector agropecuario, y presidida por el Ministro de Asuntos Agrarios, con las siguientes funciones:

• Proponer al Poder Ejecutivo la declaración de emergencia agropecuaria de la zona afectada con delimitación del área territorial a nivel de partido o sectores del partido, cuando factores de origen climático, telúrico, físico o biológico, que no fueren previsibles o que siéndolo fueren inevitables, por su intensidad o carácter extraordinario, afectaren la producción o la capacidad de producción de una región dificultando gravemente la evolución de las actividades agrarias y el cumplimiento de las obligaciones crediticias y fiscales. Deberá expresar asimismo la fecha de iniciación y finalización. En función del lapso que se estime, abarcará la emergencia agropecuaria y el periodo que demandará la recuperación de las explotaciones.

• Proponer al Poder Ejecutivo la declaración de zona de desastre agropecuario de aquellas que, por la excepcional magnitud de los daños sufridos, no pudieren rehabilitarse con las medidas que acuerda la mera declaración de emergencia agropecuaria.

• Observar la evolución de la emergencia agropecuaria o desastre y la del proceso de recuperación económica de las explota-ciones afectadas para proponer, cuando corresponda, la modificación de la fecha de finalización del estado de emergencia agropecuaria o desastre.

• Representar al Gobierno de la Provincia de Buenos Aires ante la Comisión Nacional de Emergencia Agropecuaria, por medio de su presidente o de aquel en quien éste delegue su representación.

• Recabar informaciones de organismos nacionales, provinciales y municipales o instituciones privadas, necesarias para facilitar su cometido, realizando ante los mismos todas las gestiones que estime convenientes para el mejor cumplimiento de esta ley.

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• Propiciar la elaboración y divulgación de normas para la recuperación de las áreas afectadas.

• Intervenir en la ejecución de las medidas que se adopten en el cumplimiento de esta ley.

• Establecer las normas especificas para la individualización de las explotaciones afectadas y su respectiva verificación.

• Proponer, cuando lo requieran las circunstancias, cualquier otro tipo de medidas complementarias.

• Confeccionar un registro de contribuyentes beneficiarios, en tarea coordinada o conjunta con las autoridades de aplicación de los tributos que se incluyan, a fin de lograr un cálculo de los recursos fiscales.

E1 objetivo de la Ley 10.390 es generar los beneficios crediticios e impositivos adecuados para que los damnificados puedan afrontar los perjuicios ocasionados por el desastre; estos beneficiarios son:

a) En primer término, los productores agropecuarios en las condiciones que establece la ley, cuyas propiedades están afectadas a una zona de desastre o emergencia;

b) Luego, los beneficios fueron extendidos a comerciantes a industriales de zonas afectadas por la repercusión inmediata del fenómeno;

c) Finalmente, quedaron amparados por las normas la totalidad de las personas físicas o jurídicas, cualquiera sea su constitución legal y la actividad desarrollada, que tengan su centro de interés económico en los partidos declarados de desastre agropecuario.

La Ley 10.943 excluye de los beneficios a los productores agropecuarios cuando los daños puedan ser cubiertos o amparados por el régimen de seguros o cuando la explotación la realicen en zonas consideradas ecológicamente no aptas para el desarrollo de la actividad agropecuaria, o cuando hubieran realizado obras de carácter hidráulico sin la debida autorización.

c) Organismo Regulador de Aguas Bonaerense

(ORAB) Normas aplicables: Ley 11.820, Decreto

2307/00

El Organismo Regulador de Aguas Bonaerense (ORAB) es la autoridad de aplicación del marco regulatorio para la prestación de los servicios públicos de provisión de agua potable y desagües cloacales cuyo ámbito de aplicación es todo el territorio de la provincia de Buenos Aires con excepción de los partidos del Gran Buenos Aires, en los que ejerce funciones regulatorias el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS).

El Organismo Regulador ORAB tiene por finalidad ejercer el poder de policía de los servicios sanitarios, controlando el cumplimiento de la Ley 11.820 y de sus Anexos en lo relativo a la calidad, continuidad, seguridad y expansión de los servicios y uso racional de los recursos, protegiendo la salud pública y el medio ambiente de todo el territorio de la provincia de Buenos Aires.

El concesionario y los servicios que preste estarán bajo el control y la regulación del ORAB. El ORAB hará cumplir el marco regulatorio en toda el área concesionada y, fuera de ella, donde existan instalaciones operadas por el concesionario para la prestación del servicio, o conexiones vinculadas con el sistema objeto de la concesión.

Tiene a su cargo asegurar la calidad de los servicios, la protección de los intereses de la comunidad, el control, fiscalización y verificación del cumplimiento de las normas vigentes del Contrato de Concesión. Para ello debe cumplir y hacer cumplir el marco regulatorio y el Contrato de Concesión del servicio público de provisión de agua potable y desagües cloacales y sus normas complementarias, realizando un eficaz control y verificación de la concesión y de los servicios que el concesionario preste a los usuarios.

El Marco Regulatorio prevé expresamente respecto de inundaciones por desagües cloacales que el concesionario deberá operar, limpiar, reparar, reemplazar, y extender el sistema de desagües cloacales de manera de minimizar el riesgo de inundaciones provocadas por deficiencias del sistema que solo podrán ser justificadas excepcionalmente mediante decisión fundada del ORAB.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En el ámbito de la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires, las competencias específicas en cuanto al control y manejo del sistema de desagües

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pluviales y en cuanto al control de las inundaciones corresponden a la Dirección de Hidráulica. Dado que en determinadas zonas de la ciudad se comparten los sistemas de cañerías de desagües, cuando ocurren incidentes se advierte un conflicto jurisdiccional entre el Municipio y la empresa Aguas Argentinas.

En el ámbito de la provincia de Buenos Aires las funciones sustanciales en materia de inundaciones están bajo la órbita de la Dirección Provincial de Hidráulica.

No hay, estrictamente hablando, un vacío legislativo o institucional, ya que las normas otorgan la mayoría de las funciones a un solo ministerio y a una Dirección Provincial. No sabemos si faltan recursos económicos para la investigación y el diagnóstico del ciclo hidrológico a efectos de obtener una gestión integral de manejo del agua y realizar obras en consecuencia. Se puede hablar de cierta inconsecuencia legal porque si bien todas las funciones hidráulicas están en el Ministerio de Obras Públicas, la Secretaría de Política Ambiental de la Provincia es la autoridad de aplicación de la Ley 11.723 que ha postulado el manejo integral del recurso agua, la unidad de manejo y la descentralización operativa.

Cabría pensar en un diseño institucional que hiciera trasladar la coordinación de la política de manejo del agua y el control de su aplicación hacia la SPA con el consecuente traslado de recursos humanos y financieros, dejando las competencias en cuanto a obras hidráulicas y en cuanto a estudio a investigación a cargo de la Dirección de Hidráulica.

En efecto, el problema de la gestión institucional es un problema de conceptualización teórica del tema: en los organismos a cargo de obras hidráulicas (municipalidades) no se alcanza a advertir con profundidad el comportamiento del ciclo hidrológico, que alterna entre la inundación y la sequía, y en consecuencia no se piensa en solucionarlo integralmente. Sólo se actúa cuando ocurre la inundación y a efectos de paliar sus consecuencias socioeconómicas. Cuando se piensa en obras hidráulicas se piensa en obras para contener las inundaciones, lo cual luego puede agravar los efectos de la sequía que en forma recurrente sobreviene con posterioridad. En consecuencia lo que falta es una política integral de formación en el manejo del recurso del agua, conforme lo establece expresamente la Ley

Provincial 11.723. Por otro lado, en materia de prevención falta una política de formación de carácter técnico dirigida a los municipios.

En el ámbito nacional, existe una fuerte institucionalidad pública en materia de alerta de inundaciones: el Instituto Nacional del Agua y del Ambiente, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y el Servicio Meteorológico Nacional) y de mitigación de sus efectos económicos y sociales, el Consejo Nacional de Recuperación de Zonas Afectadas par Emergencias Climáticas, el Ministerio de Economía y el de Obras y Servicios Públicos, la Subunidad Central de Coordinación para la Emergencia (SUCCE) de la Unidad Ejecutora Central (UC) del Programa de Saneamiento Financiero y Desarrollo Económico de las Provincias Argentinas, el Fondo de Emergencia por Inundaciones, la Dirección Nacional de Defensa Civil del Ministerio de Defensa y la Policía Federal Argentina.

Sin embargo, existe una evidente debilidad institucional y legal en materia de prevención de inundaciones y de ordenamiento del territorio.

LOS MECANISMOS DISPONIBLES

En términos generales, se aprecia que la estructura legal institucional en las jurisdicciones analizadas dispone de mecanismos a instrumentos suficientes para:

1. Disponer de información anticipada sobre el comportamiento de las cuencas hídricas, par media de sistemas de alerta hidrológico y meteorológico.

2. Asegurar el mantenimiento de la red de desagües pluviales en las áreas urbanas.

3. Establecer un programa de obras hídricas (especialmente canales) para la prevención de las inundaciones.

4. Establecer programas de mitigación de los impactos sociales y económicos de las inundaciones, especialmente por medio de desgravaciones y exenciones impositivas, beneficios fiscales y acceso a créditos blandos. LOS VACÍOS LEGALES

La mayor deficiencia del sistema legal se

advierte en la ausencia de normas sobre

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ordenamiento ambiental, del territorio y de las actividades, para la prevención de emergencias y desastres naturales.

Como consecuencia, se desaprovechan los recursos aplicados al establecimiento de sistemas de alerta hidrológico y meteorológico, y los programas de obras públicas hídricas no se inscriben en un sistema de planificación ambiental que tenga en cuenta la integralidad del sistema.

En la práctica, la política pública institucional solo muestra una relativa eficiencia en la actuación ex post facto, asistiendo financieramente a los actores sociales afectados por el siniestro.

LOS VACÍOS INSTITUCIONALES

Con relación al sistema institucional, el

elemento relevante es la ausencia de instancias públicas de coordinación entre las diversas jurisdicciones implicadas en la administración del Área Metropolitana de Buenos Aires.

Si bien se trata de un continuo urbano-ambiental, en él confluyen 14 municipios del conurbano bonaerense, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno Nacional.

Se advierte la existencia de organismos con facultades superpuestas, con recursos que se aplican a las mismas misiones y funciones pero en el contexto de políticas públicas que muchas veces se oponen entre sí y que normalmente se definen con independencia las unas de las otras. No hay articulación de políticas y programas, no se

comparten recursos y conocimientos, y en cada jurisdicción se promueven conductas que impactan directa o indirectamente en las otras. Los organismos de diferentes jurisdicciones actúan como compartimentos estancos, y la consecuencia es la ausencia de una política uniforme, sistemática y ordenada reprevención de emergencias ambientales en el área.

Un ejemplo de ello es la situación que plantea el manejo de los residuos peligrosos en el AMBA. La Constitución de la Provincia de Buenos Aires ha prohibido su ingreso desde terceras jurisdicciones. La Ciudad de Buenos Aires no dispone de espacios ni de infraestructura apta pare su disposición adecuada, por lo que la prohibición de la Provincia condena a la Ciudad a exportar sus residuos peligros, tratarlos in situ o transportarlos a otras provincias distintas de Buenos Aires. Los costos de esas operaciones podrían significar el fin de la actividad productiva industrial en la ciudad. Los impactos ambientales, económicos y sociales son de una magnitud difícil de prever.

Para resolver ese vacío institucional debería abrirse una instancia de negociación para el logro de acuerdos y convenios que permitan delegar misiones y funciones en un organismo centralizado que asegure representatividad a las jurisdicciones delegantes. Una especie de autoridad ambiental del AMBA, responsable de atender aquellos conflictos que necesariamente deben abordarse desde la interjurisdiccionalidad para su más eficaz solución.

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HILDA MARÍA HERZER INTRODUCCIÓN

En este trabajo se efectúa un análisis interpretativo de los discursos y las prácticas de los actores sociales afectados por las inundaciones en algunos barrios de la ciudad de Buenos Aires. 1

Se analiza la acción de los miembros de las comisiones vecinales2 formadas a raíz de las inundaciones en la ciudad (desde 1985 en adelante) y el proceso de incorporación de estos actores al sistema político local. Este análisis se hace con base en entrevistas realizadas a dirigentes vecinales, ex concejales, legisladores y funcionarios; diálogos que enmarcan la problemática en el contexto político y socioeconómico de la administración de la ciudad. A partir de dicha contextualización, el caso particular de las inundaciones adquiere una gran riqueza como ejemplo de ciertos modos de gestión vigentes en la ciudad. De su estudio, surgen elementos acerca de las interrelaciones entre el gobierno local y la sociedad civil. Desde la óptica de la política urbana, las inundaciones ponen al descubierto aspectos que de otra manera permanecerían inadvertidos. Se trata de indicios claros acerca de la creciente vulnerabilidad de la ciudad, así como también de fallas en su administración pública, relativas a instancias de gestión del riesgo de inundación en la ciudad, de la vulnerabilidad de la población y de la infraestructura construida y del cuidado de las zonas y población afectadas.3 El fenómeno de las inundaciones ocurridas a partir de l985 da origen a la conformación, por parte de los vecinos afectados, de diversas organizaciones barriales. Estas comisiones toman a su cargo la tarea de gestionar ante las autoridades locales la solución de los diversos aspectos causales del problema. La relevancia del accionar de estas organizaciones reside en que éste se desarrolla a través de un proceso de incorporación progresiva a la dinámica

política de la ciudad, que tiene lugar en un contexto signado por la resignificación de las esferas del estado y la sociedad civil, el descreimiento social hacia la acción política, así como el manejo clientelar de sectores de la política a nivel local. Estos y otros factores se estructuran como limitaciones para el desarrollo de procesos autónomos de acción política por parte de actores sociales del nivel local. No obstante, lo que se presenta es representativo de ciertos procesos actuales en los que sectores de la sociedad civil, articulándose, concretan acciones que suponen una activa y fructífera incorporación en la dinámica política local. LAS ORGANIZACIONES VECINALES DE INUNDADOS: QUIÉNES SON Y PORQUÉ SE ORGANIZAN Es relevante situar el tipo de accionar de estas organizaciones sociales en el contexto conformado por los diferentes actores que se despliegan en la arena política. Con respecto a otros actores colectivos de la sociedad civil—partidos políticos, sindicatos, organizaciones comunitarias—la particularidad esencial de las organizaciones vecinales de inundados consiste en que su surgimiento y desarrollo son consecuencia de los efectos de un fenómeno pasajero, pero recurrente. A pesar de generar efectos que permanecen en el tiempo, las inundaciones tienen, en lo que hace a su manifestación, un perfil esporádico. En este sentido, tanto las riquezas cuanto las falencias del accionar político de estas organizaciones vecinales, deben ser entendidas en el marco excepcional del fenómeno fluctuante que las origina. Para analizar el proceso de incorporación política de estas entidades, es preciso tomar en cuenta las dificultades que presenta, con relación a la construcción de procesos políticos, el hecho de que éstas se centren en fenómenos esporádicos que a pesar de su recurrencia, ante la mirada social, poseen por momentos una gran visibilidad,

Inundaciones en el Área Metropolitana de Buenos Aires: Participación de las Organizaciones Sociales

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desapareciendo luego por períodos de diferente duración. LA CONSTITUCIÓN DE ORGANIZACIONES DE VECINOS AFECTADOS POR LAS INUNDACIONES4

En el marco de la crisis de representación política y cultural, que ahonda la distancia con las autoridades, surge la práctica de organizarse en torno a la búsqueda independiente de soluciones. Una organización vecinal se nutre en sus inicios de numerosas fuentes. La Comisión del arroyo Medrano, se forma en 1985 sin tener contacto con otras asociaciones vecinales de la zona, por considerar que esas estaban al servicio del poder municipal de turno. Sus dirigentes afirman: “En la Capital no hay sociedades de fomento, las organizaciones que hay no se meten con la política, se trata nada más que de atraer al Intendente”. La Comisión Pro Solución de los Problemas del Arroyo Maldonado (Coproma) es un caso paradigmático que muestra las dinámicas asociativas barriales. Comenzó a reunirse a partir de las inundaciones de 1985 y a trabajar en el ámbito de la parroquia de la zona, colaborando con el sacerdote, luego se sumaron miembros de un club deportivo del barrio, más adelante se acercó gente de la biblioteca zonal. A estos grupos se sumaron, finalmente, algunos cuadros de los partidos políticos y de los Consejos Vecinales. Su margen de acción es ascendente a lo largo del tiempo. En primera instancia, a través de Coproma se realizaron tareas coyunturales y de emergencia, basadas en apoyo—entrega de alimentos y ropas—a los afectados por la inundación de 1985.5 Luego comenzaron a funcionar en el local de una casa prestada y se formalizó la Comisión, en contacto con otras organizaciones. A partir de allí se sucedieron gestiones ante el gobierno de la ciudad y luego, al ir disminuyendo la eficacia de la respuesta del gobierno de la ciudad , los contactos se establecieron a nivel del gobierno nacional. La Comisión Vecinal del arroyo Vega surge a raíz de la inundación del 6 de mayo de 1992. Comienza un proceso de articulación de vecinos y de reunión de firmas para solicitar la realización de las obras de limpieza y desobstrucción del arroyo, que corre entubado bajo la calle Blanco Encalada, sector donde viven los miembros de la Comisión Vecinal. Luego se sucedieron gestiones ante el gobierno de la ciudad,

varias dependencias técnicas, el Ombudsman comunal y diversos ediles. Se produjeron algunos logros, como la firma de un convenio entre la Municipalidad de Buenos Aires—a través de la Secretaría de Producción y Servicios—con el ex Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídrica (INCYTH) actual Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INAA) para realizar estudios de factibilidad y elaborar documentación técnica de los pliegos de licitación de obras que solucionaran la cuestión de inundaciones en los arroyos Vega, Medrano y Maldonado. No obstante, en ese período se volvió a producir una fuerte inundación de graves consecuencias, como fue la del 15 de marzo de 1994. La Comisión Vecinal de los barrios Saavedra, Mitre y Núñez se constituyó a partir de la inundación de enero de 1985, que afectó a 180 manzanas de esos barrios, habitadas por 60.000 vecinos. La Comisión comenzó sus gestiones avalada por las firmas de 5.000 vecinos.6 A partir de una nueva inundación ocurrida cuatro meses después se intensificaron sus actividades, que abarcarían desde reuniones con autoridades del nivel local hasta el logro de cierta repercusión en Francia, lo cual motivó una invitación a un Congreso Internacional sobre la temática7, celebrado en Uruguay. La Comisión Vecinal del arroyo Cildáñez se formó en 1988 a partir de una inundación que se registró el 27 de marzo de ese año, cuando cayeron aproximadamente 60mm de agua. Según sus integrantes, aquel fue el detonante que los hizo reflexionar acerca de las causas de la inundación, más allá de las amenazas naturales. Trabajaron sin cesar durante 2 años participando de reuniones con el Ejecutivo y Deliberante locales así como con empresas nacionales. ¿QUÉ HACEN? Es preciso resaltar dos aspectos fundamentales de la dinámica de acción de las organizaciones vecinales. El primero es que su accionar, junto con el de la prensa, es el que da estado público al problema de las inundaciones. Algunas de estas organizaciones canalizan sus demandas a través del contacto directo con funcionarios locales, sean del ejecutivo o del legislativo de la ciudad . En otros casos, producen movilizaciones y difunden sus reclamos a través de los medios de comunicación.8.

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Otras vecinales llegan a participar en tareas que tienden a solucionar parcialmente el problema. Por ejemplo, la Comisión de Vecinos de Saavedra, Núñez y Belgrano, controló, en cierto momento, los procesos de limpieza de los sumideros y desembocadura que se llevaron a cabo en el arroyo Medrano. Estas son tareas esporádicas, que no necesariamente se prolongan en el tiempo. El segundo aspecto relevante a mencionar es que las distintas organizaciones vecinales no desarrollan su accionar de manera articulada. En buena medida, los miembros de cada una de ellas desconoce la situación detallada de las otras zonas afectadas, así como el grado de desarrollo o el alcance de la acción de las distintas agrupaciones. LA PARTICIPACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES VECINALES La participación ciudadana en las organizaciones vecinales es una cuestión de múltiples aristas. En esto influyen, según los vecinos, el descrédito hacia las autoridades políticas y el mencionado distanciamiento entre ciudadanos y representantes. Los entrevistados narran que vecinos de otras organizaciones—como las de comerciantes u otras ligadas a algún político barrial—y vecinos que no pertenecen a agrupación alguna, coinciden en su escaso nivel de participación en las comisiones barriales y muy débil presencia en las actividades de las mismas.9 Por otra parte, según algunas vecinales, parece extendida la opinión de que las autoridades públicas deben hacerse cargo del problema sin que medie una acción de los vecinos.

Es notable que, en relación a lo anterior, los testimonios den cuenta de un ocultamiento del problema de las inundaciones por parte de las organizaciones vecinales, por ejemplo, del barrio de Belgrano. Los problemas que son preponderantes para estas instituciones son de otro tenor: el tránsito, la limpieza, los comercios y lugares de diversión, etc.

El componente socioeconómico de los vecinos de la zona, relacionado ocasionalmente a pautas culturales, es un tema que aparece recurrentemente: se trata de “gente muy especial”. Esto último es afirmado con relación a la falta de prácticas solidarias entre los mismos, lo cual conspira contra el “compromiso vecinal” necesario en la gestión de mejoras, en el control de las acciones de las autoridades, etc. Se narra el

hecho de que una vecina que vivía en un primer piso se desentendía de la situación de las inundaciones y de los afectados por ellas porque el agua no llegaba hasta su casa. LOS VECINOS CARACTERIZAN EL PROBLEMA La percepción que los dirigentes entrevistados poseen del problema que los afecta directamente está moldeada por las experiencias y memorias propias, así como por un proceso, posterior al desastre, de búsqueda de soluciones.10 Este proceso incluye una activa búsqueda de información entre funcionarios políticos y técnicos que va generando un desarrollo del conocimiento de los distintos aspectos vinculados a las causas del desastre y a la gestión política para solucionarlos. Uno de los entrevistados, perteneciente a la Comisión del Vega, lo pone en estos términos: “Hablamos con gente de Hidráulica11, más técnica. Lo que nosotros hacíamos era ´vivir´ la inundación, pero en el fondo no teníamos muy claro qué era lo que pasaba”. Mientras que en una primera instancia, algunas autoridades públicas atribuían las inundaciones a “imponderables” ,12 los dirigentes vecinales advierten claramente algunos de los principales factores causales de las inundaciones. Por ejemplo, los vecinos de Núñez y Belgrano narran que un ingeniero, gerente de Obras Sanitarias de la Nación, tras la grave inundación de enero de 1985, intentaba llevar tranquilidad a los vecinos afirmando que se trataba de “situaciones que se dan cada cincuenta años” y que el arroyo Medrano estaba “en perfecto estado de limpieza”, ya que su entubamiento había incluido un “coeficiente autolimpiante”. Frente a estos argumentos, el proceso de búsqueda de conocimiento llevado a cabo por los vecinos aportó información sobre las causas de las inundaciones. Entre los factores más resaltados por los vecinos se cuentan los profundos cambios que se han producido en la configuración de la ciudad, a lo largo del siglo, y en especial en los últimos treinta años. Asimismo se incluye el hecho de que la ciudad ha ido variando en su perfil socioeconómico—densificación de distintos barrios, movilidad de grupos sociales y culturales—mientras que estos cambios no han sido acompañados por mejoras en el sistema de redes. Una vecina de la zona del Vega expresa “El régimen de lluvia cambió, la ciudad también.

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Donde había una casa con jardín ahora hay un edificio. Belgrano ya no tiene el empedrado, que absorbe el 20% del agua caída. El arroyo está hecho para tener un canal aliviador que nunca se hizo. La gente antes no tiraba basura en las calles, era más respetuosa de la ciudad”. Entre 1993 y 1994 se realizaron obras en la desembocadura del Vega: se consolidó la salida del arroyo y se realizó una limpieza de sumideros y de la red colectora de agua de lluvia. Según las autoridades municipales esto “solucionaría sólo el 60% del problema de las inundaciones”. Los vecinos de la zona estiman que ni siquiera se alcanza ese porcentual. Identifican, como mínimo, dos sitios problemáticos en la zona del Bajo Belgrano: en uno de ellos se produce un cuello de botella porque el conducto se estrecha; en otro, el caudal de un conducto pasa a otro de menor capacidad. Esto genera que el agua deje de escurrir y salga a la superficie. La organización vecinal afirma: “No necesitamos obras faraónicas, sino posibles: necesitamos hechos, obras realizadas”.13

Los vecinos del arroyo Cildáñez agregan: “Cambió la fisonomía de la ciudad, el escurrimiento, y se profundizó la terrible suciedad de los arroyos”. La zona en la que viven en un principio poseía el arroyo a cielo abierto que fue terminado de entubar en 1966. Nunca se había inundado hasta mayo de 1985, cuando, como producto de las intensas lluvias (300 mm en 24 horas) se alcanzó un nivel de agua de 80 cm. en las casas de los vecinos que estaban a 150 metros del arroyo y posteriormente en marzo de l988 se vuelven a inundar y sólo se registran 60 mm. Los vecinos tomaron conocimiento de que el arroyo entubado así como “los canales conectores” estaban colmatados de sedimentos y de la importancia de un sistema de compuertas que controla el agua de los lagos. Los vecinos habían comenzado gestiones para que se construyera otro lago artificial regulador del caudal del Cildáñez para evitar las inundaciones, proyecto que se detuvo por falta de financiamiento. Los vecinos reclaman control y seguridad en el ámbito de los sistemas de regulación del agua por parte de las autoridades del área. Admiten que deben “hacer presión” ante las autoridades—una imagen que reaparece constantemente—porque las estructuras están abandonadas y en mal estado. Un dirigente de la Comisión del arroyo Maldonado explica que el problema de las inundaciones proviene de los tiempos de la

Colonia y se debe al bajo relieve que posee la ciudad, especialmente en la zona de Villa Crespo. Se refiere también a las obras realizadas en la década del ‘20, que preveían que debía realizarse un canal aliviador que no se construyó. Estos vecinos también toman en cuenta el progresivo aumento de la impermeabilización de la ciudad, sumada a la mayor densificación edilicia y a la cada vez mayor urbanización del Conurbano Bonaerense, hecho que incide en el curso de este arroyo dado que es tributario de otro en el ámbito de la provincia de Buenos Aires. ¿CON QUIÉNES SE VINCULAN? LA BÚSQUEDA DE INFORMACIÓN Un aspecto fundamental en el accionar de las organizaciones vecinales es la búsqueda y obtención de conocimiento técnico con respecto al problema que padecen, lo cual les permite una mayor eficacia en su práctica política. Los dirigentes mantienen contactos fluidos con funcionarios y técnicos, de manera que acceden a estudios y diagnósticos que les proporcionan datos de relevancia para poseer una noción más profunda del problema y para la gestión de soluciones. Dirigentes de la zona del Cildáñez narran que “de no conocer nada” pasaron a “conocer cómo era la administración de los diversos canales”. Lograron gestionar la limpieza de algunos lagos reguladores y el arreglo de sistemas de drenaje. Inclusive, lograron que al limpiarse el lago Soldati, se redescubrieran los canales ocultos que los vecinos sólo conocían a través de documentos de archivos. Vecinos del Maldonado, por su parte, supieron que el arroyo está apoyado sobre columnas que, suponen, impiden una correcta fluidez y escurrimiento del agua. Solicitaron que el gobierno de la ciudad otorgara un presupuesto para construir canales aliviadores. Posteriormente, en la Dirección de Hidráulica tomaron conocimiento de un proyecto diferente, consistente en construir reservorios de agua. Tuvieron encuentros iniciales con leg isladores nacionales que les transmitieron información técnica sobre los procesos de licitación de la limpieza y mantenimiento del sistema de desagües. Los vecinos confiesan no haber comprendido en un primer momento aspectos de esta información detallada. La posterior profundización de dicho

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conocimiento legal, económico y técnico, motivó el logro de la firma de un acta con autoridades municipales, la cual estipulaba que los proyectos futuros debían tener obligatoriamente, para su ejecución, el acuerdo de los vecinos en cuanto a los aspectos técnicos: “No importa que cambien los funcionarios, la Municipalidad es la misma. Existe un acta firmada y nos tienen que demostrar que van a cumplir con las mediciones que les damos. Nosotros trabajamos con base porque tenemos asesores técnicos”. La articulación de saberes técnicos e incipientes prácticas políticas va mostrando huellas del proceso de incorporación al sistema político local de los actores barriales. Más allá de escenarios coyunturales, los vecinos van logrando cierta visibilidad de la problemática que los incumbe y cierta legitimidad a su accionar político de demanda. La adquisición de estos saberes técnicos proporciona otros ejemplos de prácticas de reclamo y obtención de soluciones. Los dirigentes de esta misma vecinal afirman la necesidad de canales aliviadores en el arroyo Cildáñez, que a su vez es aliviador del Maldonado. A partir del conocimiento de documentos oficiales, estiman que la suciedad del Cildáñez contribuye a producir las inundaciones en Villa Crespo, a la vez que profundiza la sedimentación del lecho del Riachuelo. Los vecinos del Cildáñez analizan la acción de empresas privadas de limpieza y residuos. Se refieren, por ejemplo, a lo que estiman como la desaprensión evidenciada en la gestión de la empresa, con respecto a la limpieza de los desagües, el dragado de la sedimentación y la colocación del agua en piletones en la desembocadura del Riachuelo. La empresa extrajo residuos tóxicos de los desagües—satisfaciendo la demanda de los vecinos de la zona—pero haciendo que la sedimentación volviera al Riachuelo. Los vecinos advierten las implicancias favorables de estos procedimientos en la preservación ambiental y en el control de la sedimentación pero evalúan críticamente, con base en la información técnica obtenida, los efectos de esos arreglos en el control de futuras inundaciones. Esta organización vecinal plantea asimismo la necesidad de que las autoridades encaren acciones de mayor envergadura, como la limpieza del Parque Indoamericano o el fundamental dragado del Riachuelo.

Diversos efectos de la inundación también son minuciosamente descriptos por las dirigentes del arroyo Vega. Se mencionan así los altos niveles de agua que anegan calles y avenidas, destrozando vidrieras de comercios, al tiempo que inundan sótanos y plantas bajas. En el ámbito de los domicilios particulares, se dan destrozos, el corte prolongado de servicios como luz y agua, la rotura de cableados, teléfonos o ascensores, el peligro constante que genera el contacto del agua con instalaciones eléctricas. Se describe de manera sumamente gráfica el ruido de la correntada subterránea del agua del arroyo entubado, de qué manera se desplaza y produce el caos en la zona afectada. Los dirigentes de la zona del Vega narran hechos sucedidos en torno a las inundaciones de mayo de 1992, de marzo de 1994 y de febrero de 1998. Estas inundaciones son, junto a las de enero y mayo de 1985, las que consideran más significativas en su experiencia. Algunas vecinas poseían incluso un vídeo de las inundaciones grabado desde la ventana, el cual muestran repetidamente para ejemplificar los hechos de los que hablan. Con respecto a la memoria de estos hechos sucedidos, si bien se establece cierto grado comparativo, obviamente se privilegian los aspectos más recientes. LA GESTIÓN POLÍTICA En tanto los desastres son producidos por factores sociales, es necesario situar su análisis en relación a éstos. Las inundaciones como parte de un proceso urbano deben ser situadas en el contexto político y económico de la ciudad. Esa articulación entre los factores del fenómeno que desencadenan la inundación y posterior desastre y los factores sociales conforma el marco en el que se inscribe el proceso de incorporación política de los actores vecinales. El contexto local presenta diversas características que influyen en la gestión de la ciudad, tales como: cierta dependencia con respecto al gobierno central, los escasos controles y regulaciones de las acciones, tanto públicas como de actores privados que se realizan en el territorio de la ciudad, la retracción del estado de numerosas áreas de la política pública, la consecuente privatización de los servicios, el accionar de actores sociales y económicos que supeditan su actividad en la ciudad a estrategias globales.

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De las entrevistas a dirigentes de las vecinales pueden extraerse elementos de la dinámica política de la ciudad vinculados con la maquinaria del clientelismo, que domina parte de la acción política local. Otro aspecto que surge es el de la influencia de los medios de comunicación en la política local y el grado de percepción y uso de esta situación por parte de las organizaciones vecinales. Los caminos que transita el proceso político de las vecinales son variados. Una dirigente vecinal de la zona del Vega relata, por ejemplo, la forma en que traban contacto con un concejal que estaba elaborando un proyecto sobre inundaciones en la zona, cuya suerte posterior desconocen.14. El desarrollo de las relaciones que establecen, puede interpretarse, posibilita que ingresen en el juego clientelar de prestaciones mutuas de favores, en el que los vecinos aportarán apoyo al político bajo la forma de asistencia a encuentros en locales partidarios del barrio a los que llevan a otros vecinos, etc. Las relaciones se dan bajo una lógica signada por el intercambio de servicios. Esto se expresa en frases tales como “él nos sirvió, nosotros le servimos” o “nos ayudó a hacer cosas que solas no hubiéramos hecho”. Una vecina resalta que en contraprestación al apoyo brindado al concejal, recibieron de éste información para realizar gestiones políticas a nivel del estado municipal, acerca de las cuales desconocían los mecanismos. En su caso , las entrevistas se realizaron con el secretario del Intendente y con otras autoridades. Asimismo, destacan el apoyo recibido para realizar una campaña en los medios de comunicación, mediante contactos que poseía el concejal en diarios, radios, etc. El ámbito mediático es fundamental para lograr un reconocimiento público del problema y una legitimación de los reclamos de los vecinos con relación al conjunto de la sociedad. Cierta desorientación inicial por parte de los dirigentes con respecto a los caminos a adoptar en busca de soluciones, se debe a que no existen, prácticamente, canales institucionales a través de los cuales los vecinos puedan elevar sus demandas. A esta indefinición en las vías de reclamo y gestión ante las autoridades locales, se suma el hecho de que en un primer momento, los vecinos no poseen una organización barrial social que los aglutine en torno a este problema específico.

Esta carencia de instancias—privadas y sobre todo públicas—válidas para encauzar las

demandas vecinales generan que el ciudadano como actor social urbano no pueda ejercer sus derechos. La realidad social atinente a este problema, aparece segmentada y compartimentada, inclusive sin responsables directos. Con respecto a estructuras políticas descentralizadas, la acción de los Consejos Vecinales y posteriormente los Centros de Gestión y Participación (CGP), se ve sumamente acotada en razón de no poder constituirse como una instancia de participación y poder reales. Esto es debido a su casi nula incumbencia en el tratamiento y solución de problemas que se resuelven de manera centralizada en el ámbito del Ejecutivo de la ciudad. Algunos dirigentes de las vecinales eluden la relación con los Consejos y los CGP, por visualizarlos como instancias inoperantes y carentes de poder. Los dirigentes de la Comisión del arroyo Maldonado explican que en un principio trabajaron de manera correcta con los consejeros vecinales, pero luego este contacto se fue diluyendo y los vecinos emprendieron negociaciones con dependencias del nivel nacional—Secretaría de Recursos Hídricos—y del ejecutivo municipal, que es donde ellos perciben que reside el verdadero poder para la toma de decisiones. En la percepción de los vecinos esta situación no ha variado demasiado desde la constitución de los Centros de Gestión y Participación (CGP). Un CGP de la zona norte de la ciudad, citó a las comisiones vecinales de la zona a una reunión en junio de 1997, en la cual, según vecinos presentes, más que interactuar con los vecinos, funcionarios del gobierno de la ciudad informaron sobre un proyecto de obra de mitigación de inundaciones, a realizarse en un futuro, sin tener en cuenta la opinión de las organizaciones sociales afectadas..15

EL CLIENTELISMO

El tratamiento político y técnico de las inundaciones, como se advierte, permite entrever rasgos de la dinámica política de la ciudad. Entre estos, se hallan ciertas redes clientelares que se entrelazan y atraviesan la gestión local. Con respecto al análisis de las relaciones entre el clientelismo y el desarrollo político, existen por lo menos dos orientaciones teóricas.

Si bien es relevante mantener para el presente análisis ciertos rasgos estructurales de

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ese enfoque, es necesario complementarlo con la mirada de una segunda tendencia, que entiende al clientelismo desde una perspectiva funcional. Esta corriente interpreta el fenómeno clientelar como un medio para el desarrollo sociopolítico, que genera cierta conciencia y acción política de los actores sociales. En buena medida, los testimonios recabados en las entrevistas sobre la cuestión de inundaciones van en esta dirección, pues señalan de qué manera el contacto con dirigentes políticos significa un intercambio de favores a través del cual se realiza un proceso de aprendizaje político, que posibilita el acceso a diversas instancias institucionales y cierto conocimiento de su dinámica de funcionamiento.

Puede plantearse la hipótesis de que los grados de subordinación política, por una parte, y de incorporación funcional a procesos de desarrollo, por la otra, varían significativamente según el caso particular estudiado y que dicha variación estaría imbricada con el grado de desarrollo de la sociedad civil en el contexto local y la subsecuente articulación y fortaleza demostrada por los actores sociales que participan de las relaciones clientelares.

Aquí es preciso señalar la relevancia que posee el origen social de los actores involucrados en estos procesos. En este caso, se trata netamente de personas de sectores medios. Esta pertenencia de clase—asociada a ciertos niveles de capital simbólico, capital social y recursos económicos—juega un rol central en el proceso estructural de paso de una situación de subordinación a otra de cierta organización social y demanda política. Se torna evidente que el análisis realizado en términos puramente estructurales, si bien posee riqueza en la caracterización y definición del fenómeno, deja de lado aspectos particulares de cada caso que una contextualización apropiada de los mismos permite sacar a la luz. Las diferentes manifestaciones del clientelismo político en el ámbito local se dan de manera desarticulada, fragmentaria, lo cual impide esbozar un análisis general en términos de un sistema político-clientelar extendido.

En dicho contexto, el tipo de situación que pareciera dibujarse es el de una distancia que separa al sistema político y los ciudadanos, que en gran medida no se hallan incorporados a un sistema activo de participación política. Se trata de un escenario surcado, por una parte, por áreas

grises de ámbitos territoriales y actores sociales con problemas que no reciben adecuada solución, y por otra, estrechos espacios fragmentados de poder articulados en torno a algún dirigente político local y una mínima red de mediadores (o “punteros”). El accionar político de estos micro espacios es asistemático, contrayéndose y expandiéndose, abarcando distintos espacios de influencia. En la alternancia de estos movimientos—vinculada a la acción particular de los punteros en torno al espacio micro del local político barrial—alcanzan, algunas veces, a entrar en relación con distintos grupos de vecinos, que se movilizan en torno a problemas de distinta índole.

Lo que se desarrolla entonces no son sistemas de redes clientelares basadas en relaciones de dependencia, subordinación y donación de bienes, acompañadas de lealtad política, sino más bien débiles e intermitentes intercambios de favores. Esta serie de “arreglos” que por lo general no son muy sólidos ni extendidos en el tiempo, que involucran decisiones políticas sobre temas muy particulares, así como una muy laxa idea de contraprestación en términos de apoyo político al mediador, es la que caracteriza mejor al tipo de clientelismo débil que deja traslucir el caso de las inundaciones. Son casos que se encuentran a medio camino entre el pluralismo—ciudadanía garantizada por razones universales—y el semiclientelismo—entendido como esquemas flexibles de subordinación política en que se distribuye el patronazgo mediante arreglos no explícitos.16.

Concretamente, en el caso de los ex concejales de Buenos Aires, una de las principales prácticas vinculada al intercambio de favores consiste en la presentación de proyectos sin mayores preocupaciones por su efectivo cumplimiento, ya que los recursos para la concreción son incumbencia de instancias del ejecutivo local.

En numerosas ocasiones, la relevancia del accionar de las organizaciones vecinales de inundados, depende de su articulación con algún sector político-partidario, ya que el problema requiere algún tipo de voluntad política para su solución. Los ediles o los legisladores se hacen eco, fundamentalmente, de las demandas de las organizaciones que les son afines. Tal es, en cierto modo, el caso de algunos proyectos presentados por ex concejales, a partir del año

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1990 sobre los arroyos Medrano y Vega o Vega solamente; se trata de arroyos que atraviesan subterráneamente una circunscripción lindante con la base territorial política del concejal autor del proyecto.17.

Es relevante señalar la coincidencia que muestran los distintos dirigentes vecinales, en su rechazo de los aparatos político-partidarios. Es de remarcar que el sentido de “lo político”, lejos de verse como un concepto amplio, pluriabarcativo, es absolutamente restringido a lo “partidario”, que aparece como su sinónimo. Dirigentes del arroyo Medrano aluden en las entrevistas de manera despectiva a la “clase política”. A pesar del apoyo masivo que tenía la Comisión en sus inicios, era ignorada—así como a la problemática de inundaciones—por los representantes partidarios. Esto sucedía, según los entrevistados, porque “los políticos hacen de la política un negocio y subordinan a las entidades de bien público”. Estas entidades, limitadas financieramente y aisladas progresivamente de la gente por la acción de los partidos, ven dificultada su acción en el ámbito vecinal. La situación de crisis general de lo político contribuye, en la mirada de estos dirigentes, a la falta de apoyo a las iniciativas vecinalistas. El testimonio de los dirigentes del Medrano, es acaso, el que plantea de modo más crudo las disputas con la “clase política”. Se refieren a conflictos puntuales que van, desde los intentos por parte de cuadros partidarios de boicotear las reuniones de la Comisión, al ingreso con violencia de militantes partidarios en una asamblea vecinal multitudinaria. Asimismo, hablan de las prácticas de algunos sectores partidarios de particularización de las demandas y fragmentación de lo social, ya que “cuando surge un movimiento importante, la clase política trata de restarle fuerza y genera grupitos de tres personas que hablan en nombre de los vecinos y se adjudican lo que hicieron otros”. Existe una instancia sumamente interesante de la gestión en torno al arroyo Maldonado que articula aspectos técnicos y políticos. A principios de la década del '90, la Municipalidad realizó un estudio técnico que implicaba un diagnóstico de la situación en los diferentes barrios. Se trató de una evaluación socioeconómica y el aspecto a resaltar es que se trató de una medición con base en el padrón electoral con miras a una justificación de la realización del proyecto. Se trata de un ejemplo que permite observar la subordinación de la

gestión administrativa, en especial lo referente a mantenimiento de servicios e infraestructura a la lógica del más puro cálculo electoralista. La comprobación de la existencia de una importante y potencial clientela política encubierta motivó la decisión política de intentar concretar un proyecto de vías rápidas que abarcaba a la zona del Maldonado e incluir en la operación del mismo el acuerdo de los vecinos.

Clientelismo y burocratización mezclados con desinformación aparecen así, según se desprende del testimonio, como estructuras que median en la relación entre los ciudadanos y sus representantes políticos, dificultando la relación entre ambos sectores. Esto tiene diversas consecuencias, entre las cuales no es la menor el ahondamiento de la crisis de representación política.

Dirigentes de las organizaciones entrevistadas muestran de qué modo en un primer momento se subordinan al accionar de un dirigente político, obteniendo así beneficios. Posteriormente, se produce un apartamiento que las conduce explícitamente al ámbito de lo que se visualiza como no político: los cuadros técnicos de las distintas dependencias municipales y nacionales. EL CONOCIMIENTO TÉCNICO En el contexto de la problemática de inundaciones, los damnificados comprueban que el voluntarismo político no es suficiente para alcanzar una solución. Se vuelcan a la búsqueda del conocimiento científico-técnico que involucra observaciones directas en el foco del problema, tales como descensos a los arroyos entubados, etc. La información técnica así obtenida es estimada como un bien valioso y exhibida como un medio de legitimación, en el sentido de que el conocimiento técnico del problema las separa del ámbito ineficiente de lo meramente político-partidario. Algunos vecinos lo expresan de este modo: “...Cuando uno conoce un poco más, recurre a lo técnico y se maneja con eso, nosotros obteníamos la información y la tomábamos como base para discutir”. En ocasiones la obtención de dicho saber calificado involucra observaciones directas, tales como descensos a los arroyos entubados, que ya indicamos. La información obtenida por estos

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medios es estimada como un bien valioso y esto es así ya que, según plantean los vecinos, “es muy difícil discernir quién te está diciendo la verdad y quién no”, “hasta ahora los técnicos no me fallaron, quiero creer que no me mienten, ya que no tienen por qué”. Son comunes las referencias como las que se hacen con respecto a un técnico de la Universidad: “Ese es de los que no mienten”. Los técnicos—funcionarios de dependencias municipales y otros, del área de infraestructura o servicios—son bien estimados en razón de haber brindado información calificada y cierta, así como también por haber acompañado a los vecinos en recorridas por los arroyos para observar la situación y evaluar posibles soluciones. Por el contrario, se cree que los políticos o funcionarios de alto nivel no están interesados en soluciones de fondo, sino en el mero juego político de la obtención de votos.18 Se mencionan recurrentemente estudios producidos por ingenieros que plantean soluciones de mayor costo monetario, pero que prevén problemas a largo plazo. Estos estudios, a los que los vecinos estiman como correctos, serían desechados por los funcionarios políticos en favor de soluciones menos onerosas y a corto plazo. INSTANCIAS DE SOLUCIÓN POLÍTICA DE LAS INUNDACIONES Es factible observar la multiplicidad y superposición de instancias resolutorias. Aparecen mencionadas en las entrevistas diversas instituciones—ligadas en la percepción de la gente con dirigentes políticos particulares—y entidades de orden técnico. No existe un organismo que específicamente se aboque a la cuestión de inundaciones, coordine las actividades que se realizan en la ciudad y se vincule con otros municipios. Numerosas instituciones sectoriales, de diversos niveles, se superponen en su accionar y formulan políticas diferentes, como por ejemplo la Secretaría de Recursos Hídricos de la Nación y el ex Instituto Nacional de Ciencia y Técnica Hídrica (INCYTH) actual INAA, junto con otras dependencias del gobierno de la ciudad . Es de mencionar, con respecto a esto, que los problemas del Cildáñez involucraron por igual en el año 1989 a los gobiernos de la ciudad y de la Pcia. de Buenos Aires, ya que dicho arroyo nace en territorio provincial. Comparando históricamente, esto es similar a lo que ocurría a principios de

siglo, cuando el Congreso de la Nación se atribuía competencia para legislar sobre las inundaciones por tratarse de un tema de carácter federal que involucraba a diferentes estados. Dicho carácter y la diversificación de instancias resolutorias no hacían más que demorar un tratamiento eficaz del problema, al menos a ojos de quienes los padecían. VALOR DEL SUELO URBANO Otro punto fundamental que surge vinculado a la participación y a la posible mitigación del riesgo de inundación es la cuestión en torno al valor del suelo urbano y la existente especulación inmobiliaria que se genera a partir de las inundaciones. Esto se vincula, por ejemplo, a procesos de densificación de la construcción edilicia en zonas inundables, motivados en beneficios económicos que se supeditan a cuestiones de gestión política local y planeamiento urbano. Vecinos de Núñez y Saavedra relatan que, tras una gran inundación sufrida, los primeros en acudir eran aquellas personas interesadas en comprar a muy bajo costo las viviendas afectadas. Vecinos del Maldonado cuentan que después de una gran inundación, la “propiedad tiene una depreciación tremenda y mucha gente se ha mudado de aquí recientemente” ..19 Aquí aparecen manifestaciones de una cierta especulación inmobiliaria entroncada con la cuestión de las inundaciones. De existir una normativa estricta de uso del suelo y un código de edificación que guarde relación con las áreas inundables estos testimonios no tendrían lugar. Pero, en términos generales los instrumentos de ordenamiento y normativa urbana han guardado poca relación con la problemática de las inundaciones. Durante los últimos años, la especulación inmobiliaria y la corrupción en la administración pública han hecho proliferar permisos de construcción de alta densidad o gran altura y numerosas excepciones al código de edificación que han aumentado la densificación de las construcciones de la ciudad tornando aún más vulnerable su red de infraestructura. Sin embargo estos hechos no son nuevos, se han repetido a lo largo de la historia. Ya a fines del siglo pasado, la cuestión del proyecto de canalización del Riachuelo estaba ligada a intereses especulatorios y producía debates entre distintos grupos de poder económico y político. Sobre esta

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y otras cuestiones similares existen numerosas referencias. Por ejemplo, Charles Sargent (1974) muestra que en las décadas del veinte y del treinta la falta de una normativa adecuada posibilitó que en el crecimiento urbano supuesto por la consolidación del “Buenos Aires moderno” y el Gran Buenos Aires jugara un rol preponderante la especulación inmobiliaria, bajo la forma de división y subdivisión de lotes vendidos por un sistema especulativo de créditos. Estos lotes se hallaban en zonas cada vez más alejadas del centro comercial de la ciudad, e inclusive abarcaron zonas inundables sobre las que se edificó libremente sin que algún tipo de normativa lo impidiera. Esta especulación inmobiliaria había comenzado hacia 1880 con la división de los terrenos de Palermo entre Barrio Norte y el Arroyo Maldonado, por entonces límite natural al norte de la ciudad. Este proceso continuó a principios del siglo pasado en la ciudad con el loteo de las quintas y chacras de las zonas de Flores y Belgrano. El crecimiento de numerosas zonas de la periferia de la ciudad, se dio así por la concurrencia de especuladores y de una base económica local. Por ejemplo, en la Provincia de Buenos Aires, legislación sobre urbanización, particularmente en lo tocante a terrenos inundables, había sido sancionada en 1910 (y modificada en 1913). Sin embargo, en zonas aledañas a la Capital Federal, no fue respetada en ningún sentido. De tal modo, fue aumentando ampliamente la densificación de zonas que no presentaban adecuada infraestructura. La temática de la corrupción en la administración local es un tema de larga data que en ocasiones se entremezcló con la especulación inmobiliaria y con la cuestión de las inundaciones. A fines de la primera década del siglo se llevó a cabo una profunda reforma estructural del legislativo local. Este accionar estuvo ligado a diversos cuestionamientos a la dinámica política del Concejo Deliberante (CD), entre éstas, cuestiones ligadas a actos de corrupción. Tal como narra el historiador Richard Walter (1993), en un escenario político signado por una imagen sumamente devaluada del CD, en julio de 1914, el diputado socialista Mario Bravo denunció que el concejal Boeri, de la Unión Nacional se había beneficiado de la expropiación por parte del municipio de tierras a lo largo del Arroyo Maldonado, con el objeto de mejorar las condiciones de este arroyo, fuente de numerosas

inundaciones. Boeri, propietario de algunos de esos terrenos, se benefició de la medida votada por el Concejo mientras él había sido uno de sus miembros. Sin embargo, el comité del Concejo que estudió la cuestión dictaminó que Boeri no había cometido ilícito alguno. Posteriores ataques por parte de medios de prensa como La Nación, movieron al Concejo Deliberante a formar una nueva comisión que motivaba que una vez más el Concejo se juzgara a sí mismo y se absolviera. La cuestión económica se halla, entonces, en el centro del origen de la problemática de las inundaciones. Inclusive subordina el ámbito de lo político. La dinámica especulatoria no respeta la normativa sancionada por las instituciones políticas con respecto al código de edificación urbano, la ocupación de terrenos anegables, la edificación y/o las características de los inmuebles. Uno de los dirigentes entrevistados lo afirma explícitamente: “Hay una ordenanza del tiempo de mis abuelos, que dice que no se puede hacer un edificio de más de siete pisos sobre la vereda del arroyo y el edificio de Cabildo y Blanco Encalada tiene aproximadamente quince pisos y está en una zona de mucho tránsito. De hecho, no tendría que haber tránsito sobre el arroyo”. En la actualidad, a estos factores que generan la vulnerabilidad de la ciudad hay que sumarle el repliegue del estado, enmarcado en los programas de ajuste estructural. Esto se refleja en escasos dictados de normatividad y control efectivo de su cumplimiento, por parte del estado, sobre el uso del suelo, la construcción edilicia y la densificación urbana. Esto se ve acentuado por los mencionados intereses especulativos urbanos que tienden a vulnerar las normas y construir para vender al mejor postor. La falta de controles municipales se profundiza por lo votado en el Concejo Deliberante: excepciones al código edilicio, cálculo de impuestos con base en el valor del lote de terreno sumado a lo edificado, cálculo de pago de servicios que implica que la revalorización del área lleve a un aumento de la base imponible. En el relato de las vecinas del Vega surge otra conceptualización acerca de los vecinos de Belgrano. Una de las entrevistadas se posiciona como vecina del barrio en términos ligados a su historia personal y familiar: nació en el barrio, que fue también el de sus bisabuelos inmigrantes. Establece así los fuertes lazos afectivos que la unen a la zona. Luego, en base a esto, contrapone la

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situación de otros vecinos. De algunos de ellos critica la pretensión de vivir en la zona por el status socioeconómico que supone, lo cual les hace obviar el problema de las inundaciones. Afirma que alguna gente no admite el tema de la inundación a causa de que el reconocimiento generalizado de esto haría caer masivamente el valor del suelo y las propiedades. Se narra que una vecina recién llegada no realizó en el frente de su casa ciertas reformas relativas para mitigar las inundaciones por temor a que su inmueble bajara de nivel económico. El problema de las inundaciones, la cuestión económica del valor del suelo urbano y las percepciones socioculturales y simbólicas están imbricadas profundamente, según se va desprendiendo del análisis. Algunos vecinos lisa y llanamente niegan el hecho de que el barrio sea inundable. Otros ni siquiera lo creen aunque algún vecino lo afirme categóricamente. Este es el caso de un ingeniero que fuera advertido por el padre de la entrevistada: “no consintió en quitar una empalizada y ésta finalmente se desmoronó con la siguiente inundación”. Una de las propias entrevistadas afirma que llegó al barrio en 1980—“de turista”—y nadie le mencionó la posibilidad de la inundación. Ella no vio compuerta alguna y al observar que algunas zonas tenían escalones en la vereda pero otras no los tenían, y que había departamentos de planta baja y sótano, desechó la idea que el barrio fuera inundable. Confió en que si las autoridades habían permitido la edificación al ras del suelo, no habría peligro. Finalmente, tomó noción de la magnitud del problema a raíz de la inundación del año 1985. Asimismo, comprobó la desidia con respecto al control edilicio y de infraestructura por parte de las autoridades públicas. Un comerciante, miembro de Coproma, cuenta que “mucha gente compra propiedades en la zona y cuando se inunda recién descubre que la zona es inundable, porque vivían en otro país y lo desconocen. Vienen a mi negocio y dicen que necesitan cosas porque no sabían de las inundaciones”. Es notable de qué modo la cuestión de los efectos de las inundaciones se cruza constantemente, desde la perspectiva de los vecinos, con cuestiones de creencias o desconfianza. Esto se da tanto en relación a los mencionados “actos de fe” para con los políticos o

los ingenieros, como en el “no creer” de algún vecino frente a la amenaza latente del desastre, el pretendido descreimiento de que efectivamente Belgrano alberga un arroyo o el fraude a la confianza de los compradores por parte de especuladores inmobiliarios. Es significativo que, frente a la falta de conocimientos certeros, de transparencia en la gestión política y económica y de canales fluidos de participación pública en el acceso a la información y la discusión de políticas públicas, la cuestión de los desastres se relacione a meras cuestiones de “creencias” o “fe”. En este sentido, la labor de los miembros de las organizaciones vecinales incluye en primer término un lento y complejo proceso de aprendizaje, por entre la maraña de datos falsos u ocultos, acerca de la realidad sumergida de la propia zona de la ciudad en donde habitan. Los imperativos económicos y de status sociocultural permean la visión que los vecinos poseen del barrio y sus problemas. La entrevistada lo afirma explícitamente. La idea de grupos de vecinos con influencia en la zona es que “Belgrano no se inunda ni tiene un arroyo”. Algunas de las organizaciones barriales más importantes y con mayor actividad son las de comerciantes, las de entidades de Belgrano, etc. Para sus miembros los problemas principales son otros, ya mencionados. Ligados al centro económico y comercial de la zona—entre las calles Juramento y Lacroze—prácticamente ignoran la existencia del arroyo dentro de los límites del barrio. Sumada a la diferenciación con vecinos de otras zonas de Belgrano, aparece la demarcación geográfica y cultural con respecto a los miembros de organizaciones vecinales surgidas en otros barrios. Por ejemplo, las sociedades de vecinos de Saavedra y Núñez surgidas en torno a la inundación del arroyo Medrano en el año 1985. Las entrevistas afirman categóricamente que a las reuniones promovidas por dicha entidad no asistían vecinos de Belgrano. De inmediato surge una valoración en apariencia positiva, en el sentido de que se trata de “otra clase de gente, gente de barrio”. Esta condición influiría en una mayor participación y acción comunitaria que les habría permitido lograr mejoras que resultaron positivas en la inundación del año 1994. La entrevistada contrapone totalmente esta situación a la de los vecinos del arroyo Vega, tanto por sus actividades como por sus logros.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Varias cuestiones se desprenden del recorrido realizado en este trabajo que posibilitarían corregir algunos mecanismos de la gestión de la ciudad que permitirían mitigar el riesgo de inundación con la participación de las organizaciones vecinales de las zonas afectadas en la ciudad.

1. Con respecto a dónde informarse y qué hacer:

La carencia de instancias—privadas y sobre todo públicas—válidas para encauzar las demandas vecinales con respecto al riesgo de inundación generan que el ciudadano como actor social urbano no pueda ejercer sus derechos. La realidad social atinente a este problema, aparece segmentada y compartimentada, inclusive sin responsables directos y con confusiones respecto al nivel de gobierno correspondiente.

2. La estructura político-administrativa del gobierno de la ciudad:

A través de este trabajo las organizaciones vecinales muestran la carencia de una cierta organización del gobierno de la ciudad para atender los problemas derivados de la inundación. Existe una cierta indefinición en las vías de reclamo y gestión por parte de las autoridades locales, inclusive sin responsables directos.

3. El lenguaje técnico de la información que se provee:

La relación entre vecinos y funcionarios es indirecta, especialmente en lo que atañe a la discusión sobre aspectos de infraestructura de la ciudad. Los proyectos tienen un componente central técnico. La lógica de los técnicos es sumamente compleja para aquellos que, como los vecinos afectados por el problema, se hallan alejados de ella y genera una especie de fetichización de la tecnología y un aislamiento que contribuye a excluir a los vecinos de los procesos de demanda y del logro efectivo de soluciones.

4. Información: Faltan fuentes de información confiables

y accesibles que a su vez difundan pública y adecuadamente la información a la población afectada.

5. El sesgo ingenieril: En buena medida en Argentina y en

Buenos Aires en particular, el tema de las inundaciones ha sido enfocado desde una

perspectiva de control ingenieril y se observa en general una baja consideración de la percepción del riesgo y una inadecuada implementación de alternativas diferentes. A su vez cuando se analiza críticamente la política urbana de la ciudad se podría argumentar que la baja consideración de los aspectos ambientales en dichas políticas estaría reflejando el largo ejercicio de poder que los propietarios de la tierra y de los inmuebles ejercen junto con los constructores o ‘developers’ o rentistas.

Cuando se efectúan evaluaciones de riesgo no existen dudas que la inercia institucional y de los intereses preexistentes juegan un rol determinante en la elección de las alternativas de solución que se crean. Así por ejemplo el virtual monopolio de los ingenieros en la mayor parte de las organizaciones a cargo de la mitigación del riesgo de inundación, conduce a un cierto sesgo o énfasis en las soluciones de tipo ingenieril las cuales son apoyadas por otros grupos de la sociedad; en este caso puede hablarse de aquellos que poseen intereses en el mercado inmobiliario o del suelo urbano de la zona en cuestión.

6. Los vecinos: Los vecinos, a pesar del difícil recorrido

realizado, han construido a su manera un diagnóstico integrado—en el sentido de las causas y efectos que conforman el riesgo—de los problemas ambientales y lo han hecho de un modo social representativo y manejando un conjunto discreto de información. Este largo y difícil recorrido de aprendizaje iniciado a partir de la primera gran inundación de fines de enero de 1985 ya no puede ser desdeñado desde ningún ámbito público.

Sería importante que hubiese un proceso de integración entre funcionarios técnicos y políticos y vecinales de modo de poder compartir el conocimiento y generar mecanismos de mitigación del riesgo. Caso contrario el accionar de las organizaciones vecinales de inundados, depende de su articulación con algún sector político-partidario, ya que el problema requiere algún tipo de voluntad política para su solución y los legisladores se harán eco, fundamentalmente, de las demandas de las organizaciones que les son afines.

7. La actual normativa urbana: El código actual de edificación urbana

en los barrios afectados por inundaciones

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distorsiona la percepción de sus actuales moradores así como la de futuros residentes en el área, generando unos valores del suelo y de la propiedad que no condicen con su calidad de inundable. Por consiguiente, se debiera llegar a algún tipo de acuerdo sobre la modificación de

las normas que redunden en beneficio de la seguridad ciudadana. Esto supone una discusión que involucra una multiplicidad de actores sociales no sólo de esta ciudad sino también de otras jurisdicciones limítrofes.

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Walter, Richard J. (1993) Politics and Urban Growth in Buenos Aires: 1910-1942. Cambridge University Press.

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1 En este trabajo se menciona la institucionalidad vigente en la ciudad anterior a la reforma constitucional de 1994 (municipalidad, intendente, consejos vecinales, Concejo Deliberante, ediles o concejales) así como de la vigente actualmente, (jefe de gobierno, centros de gestión y participación, legislatura de la ciudad y legisladores) porque las organizaciones vecinales que se mencionan en este trabajo, se crean y tienen mayor protagonismo durante los años anteriores a la reforma constitucional de la ciudad, de su autonomía, a la elección del primer jefe de gobierno autónomo de la ciudad ocurrida en 1996 y a la elección de la nueva legislatura en 1998. 2 Las comisiones vecinales seleccionadas fueron aquellas que a partir de grandes inundaciones en la Capital Federal desempeñaron un rol activo en los medios de comunicación. 3 Cf. En este mismo libro, “Perspectiva histórica: las inundaciones en Buenos Aires” 4 Las organizaciones que aquí se mencionan incluyen fundamentalmente a vecinos de estratos sociales medios. 5Según datos incluidos en un anteproyecto para rehabilitación del arroyo Maldonado, presentado en 1990 a la Dirección de Saneamiento de la Municipalidad de Buenos Aires, las pérdidas estimadas para la inundación del 31 de mayo de 1985 en toda la ciudad -sumando diversos rubros y según fuentes especializadas de cada rubro- fueron de 234 millones de dólares. 6Los datos cuantitativos surgen de material producido por la Comisión de los barrios Saavedra y Núñez. 7 El dirigente de la comisión vecinal participó en calidad de invitado expositor en un seminario organizado en Montevideo en agosto de 1988, por Ciudades Unidas, sobre problemas del agua. 8 Esto se dio, especialmente en la segunda mitad de los años ochenta. 9 Directivos de vecinales del barrio de Belgrano dan cuenta del escaso nivel general de participación en las

sociedades vecinales. En Belgrano R “los vecinos no tienen constancia para participar, porque sólo lo hacen cuando hay un problema que los molesta en forma personal. Vienen, se juntan, dicen lo que opinan, se movilizan y una vez conseguido el resultado prometen volver, después son muy pocos los que cumplen con su promesa”.” Esa entidad que comenzó a funcionar en 1981 tiene 500 asociados de los cuales sólo 30 tienen activa participación”. “Lo mismo ocurre con la Sociedad Vecinal denominada Barrio Parque Gral. Belgrano y Nuevo Belgrano que se fundó en 1945; sus padrones indican 500 asociados y a las reuniones sólo concurren en promedio seis”. En la Asociación Vecinal de Belgrano C, “hay un aumento de la cantidad de gente que viene a plantear sus problemas como consecuencia de la perdida de confianza en la actividad de los políticos, aunque reconoce no es tarea sencilla lograr que los vecinos participen”. 10 Los desastres afectan directamente la vida cotidiana de los sectores involucrados. En el sistema de la vida cotidiana puede diferenciarse el proceso de trabajo, la vida familiar, la vida sociocomunitaria y la movilidad espacial. El desastre produce un corte en la cotidianeidad y, en consecuencia, también en la organización temporal y espacial de los sujetos, generando un proceso de cambios en el campo de las prácticas cotidianas. Si bien los efectos pueden restringirse a un ámbito determinado de la vida de los individuos, el perjuicio repercute en la totalidad de su existencia. Pliego Carrasco (1994) La contraparte de este proceso la conforman otros aspectos que también determinan la forma en que la vida cotidiana se desarrolla en la ciudad. Se refiere a las formas mediadoras por las cuales los sujetos se articulan con las estructuras sociales. La irrupción de los desastres determina que se alteren de manera brusca los vínculos, hasta entonces estables, entre ciudadanos e instituciones sociales y políticas. Se

produce entonces un espacio para el surgimiento de nuevas formas de acción colectiva y participación social, que intentan incidir en el modo de relacionarse entre ciudadanía y estructuras políticas. 11Secretaría de Recursos Hídricos de la Municipalidad de Buenos Aires. 12La declaración del funcionario, recogida en material bibliográfico producido por dirigentes del Medrano, se refería a la imponderable conjunción de eventos naturales que sería extraordinaria .Estas razones también se recogieron en declaraciones de funcionarios locales y nacionales en la prensa. 13 Presentación realizada por dirigentes de la Comisión vecinal del arroyo Vega en las Primeras Jornadas sobre la Problemática de Inundaciones, realizadas en el Concejo Deliberante el 11 de octubre de 1996. 14 El siguiente es el texto del proyecto aludido: Art.1) El Departamento Ejecutivo por intermedio de los organismos correspondientes procederá a realizar las obras necesarias para la limpieza y desobstrucción del Arroyo Vega . Art.2) Una vez efectuadas garantizará el mantenimiento de las mismas. Art.3) los gastos serán imputados a los correspondientes a la partida presupuestarias (Comisión de servicios públicos y hacienda ) Fundamentos: para evitar que las zonas que lo circundan se vean azotadas por inundaciones, peligrando la vida y seguridad de los vecinos. "Es por ello que siendo responsabilidad del municipio el tema apuntado" es necesario prever las consecuencias de alguna importante precipitación pluvial. Se trata de un proyecto aprobado en Comisión y luego sancionado por el CD en el año 1991; el mismo no alude a otro, de iguales términos, presentado el año anterior. Los vecinos pensaron, en ese momento, sin contar con mayor conocimiento, que si se limpiaba la desembocadura del arroyo el problema de las inundaciones del área en el que viven se solucionaría. Con el tiempo, se dieron cuenta que el proyecto no los

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beneficiaba “porque sólo resolvía la cuestión en la zona del Bajo Belgrano y seríamos más damnificados” . 15 A esa reunión asistió el Secretario de Obras Públicas e informó sobre las causas de la inundación. Vecinos de la comisión del arroyo Vega dicen no haber recibido información acerca de la obra que en su barrio realiza la empresa concesionaria del subterráneo, dado que el mismo atraviesa el ámbito del arroyo entubado 16 Estas categorías son utilizadas por Jonathan Fox para el caso mexicano. "The difficult transition from clientelism to citizenship: Lessons from Mexico". Citado en Robert Gay; "Entre el clientelismo y el universalismo. reflexiones sobre la política popular en el Brasil urbano". En Javier Auyero (ed). 1997. 17 Si bien los ediles y actualmente los legisladores son electos en función de toda la Capital y no poseen representación territorial, su base de acción política gira en torno a la localización de su Unidad Básica o Comité. 18 En una reunión con un funcionario del gobierno, el dirigente vecinal acotó” lo que usted está contando no nos interesa; lo que queremos son respuestas sobre el estado del arroyo Medrano” 19 Esta percepción coincide con las afirmaciones de Montz y Tobin (1988) y Montz (1992) de que la disminución de los valores de la propiedad es momentánea inmediata a la inundación.

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VIVIAN BALANOVSKI , MARÍA ELENA REDÍN, HÉCTOR POGGIESE (GAO)

Este documento ha sido elaborado por la Red GAO (Gestión Asociada del Oeste) a solicitud del Banco Mundial y de la FADU/UBA como estudio de caso para "Inundaciones en el AMBA".

Para su realización intervino un equipo técnico comunitario que desarrolló el trabajo durante los meses de mayo y junio de 1999.

Todas las acciones desarrolladas se inscriben en el proyecto Prevención y Mitigación de Desastres en la cuenca del arroyo Maldonado que la GAO viene desarrollando junto con otros actores. Las actividades del equipo técnico comunitario se llevaron a cabo en las sedes del Centro de Gestión y Participación 11/GCBA y del Centro Cultural Villa Crespo. El taller tuvo lugar en la sede del Hospital Lagleyze.

Como resultado, se elaboró un mapa de riesgo con participación comunitaria que representa una innovación consistente en el diseño y práctica de una metodología ad hoc. CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LA CUENCA1

El arroyo Maldonado es una cuenca natural, con un curso de agua perfectamente definido. Canalizado en forma subterránea, secciona el territorio de la Ciudad de Buenos Aires en dos mesetas con diferencias mínimas de altura. Si bien en la época previa a su canalización el Maldonado era considerado sólo un modesto curso de agua, solía desmadrarse como consecuencia de intensas y/o continuas precipitaciones pluviales. Es interesante señalar, además, que los efectos de las sudestadas (el otro factor desencadenante de las inundaciones en Buenos Aires) solamente se hacen sentir hasta la Avenida del Libertador.

Esta cuenca se extiende sobre dos

jurisdicciones: la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires. La mayor superficie corresponde a la primera, con 5.900 Ha, mientras que en la Provincia alcanza las 5.050 Ha. Fue canalizado en las primeras décadas del siglo pasado como parte del Plan General de Desagües Pluviales, transformándose en el emisario principal encargado de transportar hacia el río de la Plata, donde desemboca, el agua de lluvia que recoge su cuenca. Sobre el encofrado de la canalización se trazó la Avenida Juan B. Justo.

Este hecho es fundamental para comprender la actual configuración socio-territorial de la cuenca, en la que reside población perteneciente—en su mayor parte—a los sectores medios. Con anterioridad a la provisión de desagües pluviales para el Radio Nuevo2, la cuenca estaba ocupada por habitantes de características socioeconómicas muy distintas a las actuales. Diferentes historiadores señalan que en sus márgenes y alrededores se levantaban casas de condición humilde y que las barrancas constituían lugares de refugio para malvivientes.

La intervención puntual de un organismo de gobierno, Obras Sanitarias de la Nación, cristalizada en provisión de desagües pluviales, valorizó el suelo urbano cambiando su precio. En consecuencia, los sectores sociales que lo ocupaban no pudieron seguir accediendo porque aumentó su valor inmobiliario. Comienza entonces un proceso de avance de los sectores medios sobre el área antiguamente ocupada por sectores pobres o populares.

El predominio de los sectores medios continúa en la actualidad. Esta característica otorga al área una significación especial, ya que en ella no se verifica la tradicional relación entre

Percepción social del riesgo: Inundaciones en el arroyo maldonado

Nota: Por razones de edición, no se han incluido en este volumen varios mapas y esquemas de complejidad cromática, que son parte de la herramienta metodológica. Se encuentran en el documento original, registrado en CD-ROM; los interesados podrán acceder a ellos comunicándose a través de e-mail con los autores.

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vulnerabilidad y pobreza. En la cuenca del Maldonado no son los sectores económicamente más pobres de la sociedad los que sufren las consecuencias de las recurrentes inundaciones catastróficas.

En este marco general se está produciendo un proceso de retorno a la situación original: por un lado existen bolsones de pobreza en sectores puntuales de la cuenca representados—en general—por las casas tomadas y por otro, se profundiza el creciente deterioro económico y consecuente empobrecimiento de la clase media.

BREVE CARACTERIZACIÓN DE LA SITUACIÓN SOCIODEMOGRÁFICA DE LA CUENCA

Sobre la base de los últimos datos censales disponibles (1991), se ofrece una breve caracterización de los principales aspectos sociales y demográficos de la cuenca, obteniéndose una

primera visión de la situación en términos de la cantidad de habitantes potencialmente afectables por las inundaciones, de la densidad de población en los distritos involucrados y la situación socioeconómica de los habitantes.

A partir de la información presentada en la Tabla 1, se observa la situación de los Distritos Escolares atravesados por la cuenca en relación con la densidad de población. Es una zona con predominio de densidades bajas a medias, verificándose las mayores concentraciones de población en los Distritos VII, IX y II (que corresponden, aproximadamente, a los barrios de Palermo, Villa Crespo, Almagro, Caballito, Villa General Mitre, Villa Santa Rita y Floresta). Si se tiene en cuenta la cantidad de habitantes en términos absolutos, el número de población potencialmente afectable por las inundaciones ascendería a 670.075, cifra que debe tomarse como estimativa.

El nivel socioeconómico de los barrios atravesados actualmente por la Avenida Juan B. Justo contradice la universalmente válida relación directa entre vulnerabilidad y pobreza, afirmación que se corrobora a partir del análisis del indicador de necesidades básicas insatisfechas, que da cuenta, indirectamente, de las condiciones socioeconómicas de los habitantes de la cuenca. La Tabla 2 presenta los últimos datos de NBI disponibles, que corresponden al año 1980.

Los distritos vinculados con la cuenca del Maldonado cuentan con porcentajes de población con NBI bajos a medios. La situación descrita se verificaba además al año 1991. Para dicho año se diferenciaban claramente tres situaciones en la Ciudad de Buenos Aires respecto del indicador de NBI, que se detalla a continuación: El Cordón Norte, con un 4,3% de sus residentes con NBI, el Cordón Central, donde la población con NBI representaba el 6,7% del total y el Cordón Sur, en la que alcanza el 17,5%. De acuerdo con esta clasificación y con los datos del año 1980, los barrios correspondientes a la cuenca del Maldonado se ubican en su totalidad dentro del Cordón Central de la ciudad. HISTORIA DE LAS POLÍTICAS Y PROYECTOS PÚBLICOS

Un análisis histórico (entre 1880 y 1945) de la gestión urbana pública vinculada con las inundaciones en la cuenca lleva a comprender el desarrollo posterior del accionar de los organismos relacionados con la problemática y con el estado actual de la gestión.

A partir de ese análisis, se llega a las siguientes conclusiones y a sus correspondientes hipótesis:

El permanente énfasis puesto en la solución estructural (tanto por parte de los organismos de gobierno como por los medios de comunicación y vecinos) señala la tendencia a simplificar un problema complejo. La gestión de las inundaciones requiere una pluralidad de perspectivas, todas igualmente válidas. En este sentido se destaca la elaboración de un plan de mitigación que complemente la ejecución de obras duras.

Con las inundaciones catastróficas de diciembre de 1997 y febrero de 1998, la problemática volvió a ser puesta en escena y se pudieron comprobar—a grandes rasgos y en un primer análisis—algunos de los supuestos esbozados. Nuevamente, la

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Tabla 1 • Ciudad de Buenos Aires Superficie, población y densidad de población por Distrito Escolar, Año 1991 DISTRITO ESCOLAR

SUPERFICIE (has)

POBLACIÓN (habitantes)

DENSIDAD DE POBLACIÓN

I 1.450 279.338 192,65 II 760 216.184 284,45 III 600 140.087 233,48 IV 1.050 92.889 88,47 V 1.160 99.448 85,73 VI 490 158.978 324,45 VII 720 170.744 237,14 VIII 620 148.534 239,57 IX 1.700 261.220 153,57 X 1.490 232.071 155,75 XI 710 109.075 153,63 XII 620 115.799 186,77 XIII 1.070 115.097 107,57 XIV 910 101.669 111,72 XV 820 108.013 131,72 XVI 770 87.997 114,28 XVII 930 131.986 141,92 XVIII 880 104.371 118,60 XIX 820 58.166 70,93 XX 900 91.994 102,22

XXI 1.530 92.074 60,18 En azul se presentan los distritos involucrados en la cuenca del arroyo Maldonado. Fuente: Silvia González, ob. cit.

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respuesta fue de tipo coyuntural y reactivo (es decir, en la etapa pos desastre) y la propia inundación develó enfrentamientos entre los gobiernos nacional y municipal con relación a la responsabilidad ante el hecho. El ejecutivo municipal presentó el denominado Plan Hidráulico, obra dura que contempla, para el caso del Maldonado, el tabicamiento del emisario principal y la eliminación de las columnas (a fin de atenuar la pérdida de energía que dificulta la escorrentía y potencia el desborde del arroyo).

De esta tendencia a la sobresimplificación del

problema tampoco escapan medios periodísticos y vecinos de las zonas afectadas por las inundaciones. La puesta en marcha del Plan Hidráulico propuesto, vislumbrado como única solución posible a los desbordes del arroyo, implica un horizonte temporal de largo plazo durante el cual puede seguir apareciendo la catástrofe.

La elaboración de un Plan de Prevención que contemple diversos mecanismos de acción en la etapa previa a la ocurrencia de las inundaciones contribuiría efectivamente a la gestión de los desastres entendidos como problemas complejos, es decir, aquellas cuestiones que involucran un alto grado de incertidumbre y de intereses puestos en juego y de lo que se arriesga en la toma de decisiones.

CARACTERIZACIÓN SOCIO-URBANA DE LAS ÁREAS CRÍTICAS EL MALDONADO Y LA POBREZA

La incorporación del concepto de

vulnerabilidad social a un área central de la Ciudad de Buenos Aires con alta densidad edilicia e importante infraestructura de servicios y comunicación, resulta coherente si analizamos datos censales de hogares con

necesidades básicas insatisfechas3 que se encuentran ubicados en la traza del arroyo. Estos hogares representan las situaciones más críticas del distrito y en muchos casos de la totalidad del barrio.

En el caso de los barrios de Palermo, Chacarita y Villa Crespo, definidos como las áreas más afectadas en forma recurrente por el INCyTH, se observan los siguientes resultados referidos a los niveles más críticos de pobreza, que se presentan comparativamente con otros conjuntos de barrios (ver Cuadro 1).

Si bien en Buenos Aires los sectores sociales más carenciados se encuentran en su mayoría localizados en las zonas sur y sudoeste de la ciudad (Villa Lugano, Soldati,

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Mataderos), el cuadro pone en datos la estrecha relación existente entre desastres y pobreza en la traza del arroyo Maldonado repitiendo, aunque no de manera visible, el patrón de ubicación de los pobres en zonas costeras. Incorporar una mirada sobre el crecimiento urbano así como sobre el grado de vulnerabilidad social que el área presenta, responde a la necesidad de abordar la problemática desde un enfoque integral. LA AVENIDA JUAN B. JUSTO Y LA NORMATIVA URBANA

El entubamiento del arroyo en los años 40 permitió el surgimiento de la Avenida Juan B. Justo que se constituyó en símbolo del progreso de una ciudad en permanente expansión. Esto permitió la conexión entre el Este y el Oeste relacionando la ribera con la Avenida Gral. Paz. A lo largo de su traza cruzan importantes avenidas (Córdoba, Corrientes, San Martín) que articulan el área Norte con el área Sur. En torno a esos cruces se constituyeron los centros comerciales de los barrios que bordean el arroyo como los de Av. Santa Fe y Juan B. Justo en Palermo, y Corrientes y Juan B. Justo en Villa Crespo, que conformaron centros de escala local (C3 I); y los de Nazca y Juan B. Justo en Villa Santa Rita, y Segurola y Juan B. Justo en Vélez Sársfield, que conformaron centros de escala barrial (C3 II).

Una situación particular se plantea con el cruce de Juan B. Justo y San Martín, constituido en el centro comercial de Paternal. La normativa propuesta en 1977 por el Código de Planeamiento: centro de escala regional (C2)—de igual nivel que los centros de Belgrano y Flores—no coincidió con el desarrollo urbano que tuvo el área comercial del barrio, abasteciendo finalmente sólo a la escala local. Uno de los aspectos que limita el desarrollo urbano del área está relacionado con la concentración de agua en ese cruce, impidiendo la circulación vehicular y peatonal.

Con respecto a la circulación vehicular, es importante marcar que la Avenida Juan B. Justo juega un papel central en la red de tránsito pesado y que convergen en ella además de camiones, diversas líneas de colectivos y un importante caudal de autos. Esta mera congestión de transporte se transforma en un caos en caso de inundación. Como ejemplo, podemos mencionar el área de Puente Pacífico.

Si bien a lo largo de la Juan B. Justo se observa un uso predominante del rubro automotor (reparación, venta de repuestos, etc.), también, en menor escala, se presentan comercios de consumo

diario y algunos servicios públicos (por ejemplo Hospital Lagleyze) y privados (bancos).

Esta situación no se verifica en la lectura del Código de Planeamiento Urbano que propone a lo largo de la traza del arroyo una diversidad de distritos de zonificación que va desde áreas residenciales de alta densidad (R2a II)—acompañando los centros comerciales de las avenidas—hasta las residenciales de baja densidad (R2b I ó R2b II) y de tipo mixto (R2b III). Combina, en la trama urbana, la vivienda y la industria, pasando por distritos de equipamiento predominante (E 3) referidos a pequeñas y medianas industrias.

En el tramo final, la zonificación es Urbanización Parque (UP) referida al Parque 3 de Febrero, definido como zona de protección patrimonial. Este sector presenta fuertes inundaciones causadas por la sudestada. La zonificación UP se encuentra concentrada en este tramo denotando la ausencia de plazas y parques en otros barrios de su traza y los predios "libres" al borde de las vías del ferrocarril son áreas con actividades de descarga y depósito que se encuentran afectadas al distrito de zonificación (UF) Urbanización Futura. Constituyen un banco de reserva de tierras con potencialidad para dinamizar y reorientar el desarrollo urbano de la cuenca desde un enfoque sustentable, que utilice los predios para canales aliviadores, lagos reguladores o compensadores, aumentando la superficie absorbente. Este planteo incorpora la necesidad de espacios verdes en la ciudad, reiteradamente manifestada por la población, y permitiría la interrelación del territorio con el desarrollo urbano.

LOS MOVIMIENTOS REIVINDICATORIOS

La recurrencia de las inundaciones ha

producido reclamos y movilizaciones vecinales a lo largo del tiempo: “...desde mucho tiempo atrás se han venido formando comisiones de vecinos para solicitar a las autoridades de turno soluciones al problema, pero ante la sordera oficial terminaban por disolverse sin obtener resultados positivos”;

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así explica COPROMA4 a los movimientos que lo precedieron.

En 1987 la movilización de COPROMA (Comisión pro solución de los problemas del arroyo Maldonado) alcanzaba a unos 200 vecinos que representaban a miles de afectados y llegó a firmar un convenio5 con el gobierno de la Municipalidad de Buenos Aires. Años después reclamaba ante el gobierno nacional y municipal por la demora en llevar adelante las obras fundamentales como “la construcción de canales aliviadores partiendo del emisario principal”, señalaba los peligros de repavimentar la Avenida Juan B. Justo, la inutilidad de desobstruir sólo el complejo Coconor (que dificulta la pendiente hidráulica) con la Aeroisla agravando todo el problema. Paradójicamente son nuevos hechos de urbanización los que están debilitando la solución hidráulica pautada por esa organización social.

En 1998 COPROMA mantenía el mismo reclamo desde una marginalidad institucional porque no tenía participación ninguna, pese al convenio 6. El movimiento de damnificados que le dio origen casi no existe, porque la “sordera oficial” se encargó de desgastarlo. Es probable que muchos se hayan refugiado en las estrategias adaptativas y su percepción retornara a la resignación natural derivada del estigma, después de haber perdido la oportunidad de la compensación estatal.

Sin embargo, el momento parece indicar que es necesario impulsar un escenario de desarrollo local con diversos actores—entre ellos COPROMA—del Estado y la sociedad, desde donde se pueda contribuir a la recuperación del área agregando, a la demanda de canales aliviadores, la definición de canales de integración para múltiples actores. La demanda de soluciones necesita hoy nuevos socios, inclusive los “no perjudicados directos”; otros actores locales están moviéndose en ese sentido, creando un punto de inflexión reconfigurador de un movimiento social distinto—y al mismo tiempo continuador—de aquel de 1985.

MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL7

El marco teórico que sustenta nuestro

enfoque se basa en tres componentes: uno, la reinterpretación del fenómeno de los desastres y la recaracterización de su concepción; otro, la actualización de lo que se sabe sobre cómo planificar el desarrollo con participación social y por último, el conocimiento de las perspectivas que ahora enfrentan las poblaciones.

Es necesario remarcar que no hay desastres naturales sino que tienen origen en fenómenos naturales, sociales, antrópicos; los desastres son, en esencia, una construcción social, el resultado de un proceso de ocupación y de producción en el desarrollo humano, vinculado con la naturaleza. Por tanto, resulta insuficiente el abordaje que plantea: “Es la propia naturaleza de un evento la que nos lleva a una situación desastrosa”.

Esta concepción es la que primó hasta la experiencia de Armero en Colombia, al final de los 80: el desastre como situación donde hay que intervenir en la emergencia y socorrer. Proviene de las ciencias duras y de un modelo político a partir del cual se interviene desde las estructuras de seguridad, a través de organizaciones definidas por el Estado como especializadas—la Defensa Civil, las Fuerzas Armadas—sin habilitar otras formas de intervención. Tenemos el evento y sus consecuencias: una situación de emergencia donde hay que actuar, atender su impacto reconstruyendo o compensando los daños, inclusive los “no perjudicados directos”. Es necesario tener claro que a esta situación se llega por un estado anterior de exposición. Los desastres forman parte de la vida cotidiana, por lo cual hay que ponderar la vulnerabilidad, resiliencia y resistencia de los individuos y de los sistemas.

Frente a ciertas amenazas no podemos intervenir o no tenemos con qué, pero es posible actuar sobre la vulnerabilidad. Esto significa operar sobre el riesgo, reduciendo lo que exponemos a un evento que, necesariamente, se producirá, generando algún impacto.

La idea es buscar opciones diversas en torno a la gestión del riesgo y no sobre su producto, que es el desastre. Frente a las catástrofes hay un límite que aceptar: el del conocimiento, aunque obtenerlo nos coloca ante nuevas incertidumbres. Se advierte que las decisiones a tomar para reducir el riesgo—en medio de la incertidumbre—necesitan de una combinación intensa y articulada de todos los sectores, disciplinas y saberes. Para configurar esas decisiones es necesario un diálogo que combine un intercambio de saberes e “ignorancias”.

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Si reducimos los riesgos, la importancia del evento será menor, así como lo sería el daño que produzca, el impacto y los costos de la reconstrucción. El riesgo y la vulnerabilidad son el resultado de un proceso precedente que ha dado una cuenta ambiental negativa; un modelo de desarrollo que no ha privilegiado la cuestión de la equidad, que no ha debatido los procesos de ocupación entre los grupos sociales y las organizaciones.

La etapa pos catástrofe es clave: ¿cuándo y dónde podrá un desarrollo local, en una etapa pos catástrofe, articular la reconstrucción y la compensación de los daños, con el debate de la gestión ambiental y la toma de decisiones participativa del modelo de desarrollo?; ¿cuáles son los procesos participativos y los modelos para resolver estas cuestiones? Las ciencias sociales han avanzado con modelos complejos que permiten la resolución de problemas con actores diversos experimentando, por ejemplo, la planificación participativa; esto es, que los procesos de decisión incluyan una relación interactiva de sectores gubernamentales, académicos, de organizaciones sociales y de la población en general, en el debate de lo que se quiere conocer y sobre lo que se quiere actuar. Un proceso de planificación participativa y estratégica que supone reglas por las cuales se establezca el intercambio entre este tipo de actores.

En los desastres, la complejidad es de tal nivel que resulta imprescindible la interdisciplinariedad, la multisectorialidad y la participación social. Sin una articulación práctica de esas formas de pensar e interrelacionarse entre actores diversos, esa complejidad es inabordable. La reconstrucción debe ser encarada con una filosofía de reorganización del espacio, recuperación del equilibrio en la cuenta ambiental y una redefinición de relaciones entre el Estado y la sociedad. El tema tiene que estar colocado en la agenda de las políticas públicas como un asunto fundamental y permanente, venciendo el hábito de agregarlo cuando sucede la catástrofe.

CAMBIOS DEL MODELO DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN RED DE GESTIÓN ASOCIADA DEL OESTE

“La región de la ciudad en la que trabajamos es una zona con barreras, muros, espacios inaccesibles, islas barriales, es decir, fragmentación espacial y social, y la emergencia de situaciones que demandan

una acción socio-urbana preventiva de las condiciones del hábitat... En estos momentos se está presenciando, además, la rápida introducción del modelo urbano de ciudad global inequitativa donde la velocidad de los negocios inmobiliarios (construcción de edificios torre, hipermercados, vías rápidas) está superando la organización social y la comprensión social de ese fenómeno y por lo tanto su poder de respuesta.”8 Desde 1992, la red GAO impulsa en

el oeste de la ciudad un proyecto regional sustentado en una práctica de planificación participativa y gestión asociada, sobre la base de la articulación de diferentes escalas: además de la regional, la micro-regional y más tarde la metropolitana. Configura una “red de redes” donde se desarrollan diferentes temáticas a través de distintos niveles de abordaje.

Se caracteriza por promover proyectos integrales cuya concepción e implementación representan formas de relación co-participativas entre niveles gubernamentales y no gubernamentales, basadas en reglas metodológicas posibilitantes. Ha incorporado las variables de vulnerabilidad y riesgo para la resolución de problemáticas urbano-sociales: inundación, degradación urbano-ambiental, recesión económica, precariedad de hábitat social y propensión a accidentes y violencias9.

En esta red—en sí misma un actor social urbano—convergen proyectos, grupos, instituciones y personas. En 1996, el mapa de la red contenía, además de otros emprendimientos, tres colectivos (proyectos en red): plan de manejo del Parque Avellaneda; Gestión Integrada Paternal-Agronomía; Casa de la Ciudadanía y de los vecinos de Villa Crespo y alrededores. En 1999, los colectivos son: plan de manejo del Parque Avellaneda; Plan Urbano Ambiental de la micro región de Floresta y barrios aledaños; Prevención y mitigación de inundaciones en la cuenca del Maldonado (proyecto de alcance regional, que incorpora los objetivos pendientes de los proyectos anteriores de Paternal-Agronomía y Villa Crespo).

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RED DE PREVENCIÓN DE ACCIDENTES, OTRAS VIOLENCIAS Y DESASTRES

Esta red realizó actividades vinculadas con la

prevención y mitigación en el Área Metropolitana de Buenos Aires durante 1997. En este proceso, su grupo promotor10 elaboró el marco conceptual del proyecto y un diseño teórico apropiado, combinando tres niveles simultáneos:

A – Escala de toda la ciudad: un modelo de articulación de todos los recursos gubernamentales y no gubernamentales en prevención de accidentes, violencias y desastres.

B – Partes de la ciudad: desarrollo de iniciativas localizadas en barrios y micro regiones, escuelas, plazas, etc., considerando las de mayor riesgo.

C – Nivel transversal: investigaciones de apoyo, conocimiento sostenido de causas, conductas y valores vinculados con la problemática.

Se lleva adelante un ciclo de talleres que abre el debate sobre riesgo y prevención de desastres urbanos:

Taller sobre riesgos: identificación de puntos críticos. Aeronavegación, inundaciones, atención de la víctima, modelo de intervención en grandes ciudades, comunicación social del riesgo.

Taller sobre redes sociales y gestión en la política urbana: Casos de organizaciones comunitarias que desarrollan proyectos locales en casos de contaminación ambiental y riesgos industriales. Viabilidad de las iniciativas locales en el contexto de la ciudad. Mecanismos aptos de gestión.

Encuentro de investigación. Actualización de conocimientos sobre causas, conceptos y valores, identificación de investigadores que trabajan la temática de riesgos ambientales o tecnológicos, y la recopilación de estudios existentes.

En la última etapa de este ciclo se realizó una ponderación sobre cuatro casos significativos: las inundaciones del Maldonado, el polo petroquímico Dock Sud, la superposición de usos residenciales e industriales y el Aeroparque de la Ciudad, con los siguientes criterios: importancia del problema a nivel ciudad; lugar que ocupa en la agenda política; viabilidad de aplicar planificación participativa y gestión asociada; organización social existente y disponibilidad inmediata de resultados de investigación. La problemática de las inundaciones en la cuenca del Maldonado fue ponderada como el caso de mayor relevancia para la ciudad y área metropolitana.

Otro resultado relevante de las actividades de la red fue la edición de un directorio de personas, instituciones, grupos y proyectos relacionados con el tema11. JORNADAS DE DESARROLLO LOCAL

En la micro región de Villa Crespo se

venían desarrollando estrategias tendientes a la construcción de una red de intercambio entre las comunidades e instituciones (reconstitución del entramado social), la promoción zonal de la economía (diversificación del desarrollo local afectado por el contexto globalizado) y el fortalecimiento del actor local (entrenamiento en gestión asociada y otras prácticas participativas).

En 1997 se llevan a cabo talleres de rediseño estratégico denominados “Jornadas participativas para el desarrollo local” en la Escuela “Delfín Jijena” (N° 6, DE 7), en vista de los procesos de deterioro ambiental y pérdida de la calidad de vida, consensuando estrategias tendientes al desarrollo local como parte del Plan Urbano Ambiental.

Se producen avances de importancia en diversos aspectos: la voluntad explícita de miembros de la Legislatura de la ciudad de Buenos Aires, presentes en el taller, de establecer acuerdos para un trabajo co-gestivo y la incorporación del tema “desastres” como parte ineludible de la integralidad en los temas socio-urbanos12.

Estas jornadas constituyen el punto de partida del “Proyecto de prevención y mitigación de desastres en la cuenca del Maldonado”, como resultado de un propósito estratégico de la GAO: la sinergia entre redes, haciendo confluir procesos simultáneos de una misma base conceptual/metodológica, como la propia red GAO y la red de Prevención de accidentes, otras violencias y desastres.

La estrategia principal resultante promueve “la recuperación ambiental de la micro región y habitabilidad de esos barrios revalorizando su papel en el conjunto de la ciudad e incluyendo la participación vecinal y comunitaria” y otra, complementaria, la “...construcción de escenarios de cooperación

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para planificar/gestionar proyectos de prevención y mitigación de desastres por inundaciones”. PROYECTO DE PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE DESASTRES POR INUNDACIONES

La implementación estratégica citada significó

programar actividades para la realización de un proyecto conjunto. Se constituyó un grupo promotor13 y se concertó la metodología de trabajo.14

Los contenidos del Plan de Prevención de Desastres y Recuperación Ambiental son: • La caracterización de actores involucrados,

necesarios e interesados, poniendo énfasis en aspectos tales como la posición que asumen ante la ocurrencia del desastre.

• La elaboración de un mapa de riesgo para la cuenca, identificando los sectores de población vulnerables a la inundación.

• La producción de mecanismos adecuados de comunicación social.

• La capacitación de los grupos comunitarios en un modelo que asegure su participación en asociación con los otros actores.

Se organizaron dos Grupos de Trabajo (mapa de riesgo y actores territoriales), que se retro-alimentaron15 a lo largo del ciclo de planificación y gestión en 1998:

a) La jornada “Buenos Aires más segura y saludable”, declarada de interés por la Legislatura de la Ciudad autónoma y auspiciada por el Centro de Gestión y Participación 14 Oeste GCBA, se realizó en mayo de 1998 en el Colegio León XIII, institución de larga trayectoria en el barrio. Sus objetivos son: seleccionar acciones de corto plazo para comenzar la recuperación ambiental y urbano-social de la cuenca y organizar y programar un proceso de planificación/gestión participativa para definir actividades a mediano y largo plazo.

Sus conclusiones profundizan la concep-tualización16 y fundamentación de la propuesta:17

“Partiendo de la hipótesis que señala la ciudad como ámbito de alta concentración de riesgos y gran movilización en torno a ellos, se justifica la necesidad de intervenir sobre los mismos con un modelo de práctica democrática, multisectorial, interdisciplinaria e integradora.

“Los problemas de violencia, accidentes, desastres y deterioro ambiental en las grandes ciudades

son una forma de expresión del fenómeno de la complejidad urbana.

“Riesgo y vulnerabilidad no son considerados en el momento de la planificación y toma de decisiones, pero las consecuencias y problemas de esa imprevisión son siempre asumidos como costos sociales en los programas gubernamentales o como carga de solidaridad en las organizaciones sociales.

“Se presentan conflictos de alta complejidad para los que no hay soluciones disciplinarias ni sectoriales únicas capaces de resolverlos. Por lo tanto, es necesario construir escenarios de cooperación entre quienes tienen el conocimiento, los recursos, los valores y el interés de cambiar.

“Uno de estos conflictos es la falta de coordinación entre la sociedad civil, que reclama y se nuclea a través de sus organizaciones y movimientos, y el Estado, que aunque acepte esta exigencia ciudadana, no logra aún canalizarla en un escenario de acción conjunta en donde discutir los problemas y planificar consensuadamente.”

b) El curso de postgrado de FLACSO “Gestión socio urbana y ciudad autónoma” en agosto, constituyó otro de los escenarios para el avance del proyecto.

Retomando los avances de las jornadas del León XIII, se realizó en conjunto—entre alumnos y Grupos de Trabajo del proyecto—una ponderación de prioridad de ejecución de las acciones propuestas en las jornadas, para las medidas de reducción de vulnerabilidad, mitigación del riesgo, preparación para la emergencia y compensación del impacto, distribuidas en el corto, mediano y largo plazo.18

c) El I Congreso de la región Oeste de la Ciudad de Buenos Aires, en noviembre, realizado por GAO junto con otras organizaciones de la ciudad al que concurrieron también grupos del conurbano bonaerense, fue el cierre anual de este ciclo. Este encuentro representó un punto de inflexión de la región con lo metropolitano y un importante avance del proyecto de mitigación, porque se comenzó a definir los términos de referencia del mapa de riesgo.

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EL ESTUDIO DE CASO

Con el objetivo de proveer insumos para trabajos, estudios e investigaciones que fundamenten la orientación de inversiones en infraestructura física y desarrollo comunitario en la Ciudad de Buenos Aires y el área metropolitana, se realizó un estudio específico de “percepción social de riesgo y opinión comunitaria sobre inversiones necesarias para la prevención y control de inundaciones” en la cuenca del arroyo Maldonado. El estudio de caso puso especial énfasis en la consulta a la comunidad localizada en el área y alcanzada de forma directa o indirecta por los efectos catastróficos de las inundaciones periódicas, sobre la base de los siguientes términos de referencia:

a. Sistematizar las percepciones sociales y la opinión comunitaria sobre inversiones, discriminadas en las etapas del ciclo de riesgo: déficit de desarrollo/cuenta ambiental negativa; reducción/atenuación del riesgo (mitigación); prevención/anticipación del impacto; emergencia; resiliencia (reconstrucción y compensaciones).

b. Describir las condiciones de exposición y vulnerabilidad de los grupos sociales dañados y su grado de capacitación e involucramiento para analizar críticamente, participar, entender y explicar soluciones.

c. Abordar de manera integral la problemática de las inundaciones del área, en un contexto de deterioro urbano, degradación ambiental y recesión económica, incorporando las variables de vulnerabilidad y riesgo de forma tal que sirva de insumo a las definiciones de programas de recuperación urbano/ambiental para el desarrollo local.

d. Formular una versión preliminar de un mapa de riesgo que, elaborado en forma participativa en base a las vivencias de los grupos sociales afectados y a fuentes comunitarias diversas (registros fotográficos, fílmicos, videos, sonoros; documentos; notas periodísticas; registros físicos; relatos individuales y reconstrucciones colectivas; percepciones personales y grupales de riesgos presentes y futuros) y articulado con otras fuentes (bases de datos técnico-estadísticos y resultados de otras investigaciones), contribuya a facilitar el desarrollo de un proyecto de prevención y mitigación con participación comunitaria.

e. Posibilitar relaciones interactivas de los vecinos y sus organizaciones intermedias y barriales con organizaciones gubernamentales de nivel central y local, universidades, ONG, redes y otras formas de organización social.

La sub-área de la cuenca del arroyo Maldonado (Villa Crespo y Palermo) seleccionada para el estudio es representativa en términos de la combinación de las siguientes variables:

a) Es de alta criticidad respecto a inundaciones por frecuencia de recurrencias y alto nivel de daño visible en la cotidianeidad urbana.

b) Alberga formas de organización comunitaria y vecinal pre-existentes que acumulan una capacidad social instalada y destrezas prácticas participativas suficientes para intervenir en un proyecto complejo.

c) Dispone de fuentes posibilitantes del rescate histórico de las movilizaciones sociales pos inundaciones y la sistematización de gestiones y proyectos comunitario-vecinales para prevenir, controlar o evitar nuevas inundaciones.

d) Constituye una zona prioritaria de control de inundaciones en la agenda del gobierno de la ciudad, materializada en propuestas de obras públicas, en proyectos elaborados o en ejecución.

e) Es asiento de oficinas gubernamentales desconcentradas o descentralizadas del GCBA (Centros de gestión y participación, centros culturales, áreas programáticas de salud, zonas programáticas de desarrollo social y otros organismos) sensibilizadas (en varios casos perjudicadas) por el problema de las inundaciones.

METODOLOGÍA PARA EL MAPA DE RIESGO

La metodología responde a una combinación de investigación-acción y planificación participativa y estratégica,19 en el sentido que el conocimiento producido sea un insumo para las decisiones de intervención e inversión del Estado y configure un documento de base pre-decisional realizado en forma asociada y colaborativa por un grupo de actores diversos. El diseño sintético se conforma por dos líneas de trabajo simultáneas que convergen en un taller de integración:

a) la elaboración comunitaria del mapa de riesgo (MDR) sobre inundaciones siguiendo un esquema metodológico diseñado

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para identificar y registrar percepciones de riesgo, compuesto por tres tareas diferenciadas y simultáneas: la investigación-acción (IA)20, las entrevistas histórico-biográficas (BIO)21 y el relevamiento de casos típicos.

b) La movilización de los actores del territorio para discutir los temas del desarrollo local-económico-ambiental (siguiendo el ciclo de planificación participativa y pasando por el debate de la reforma del CPU y del Plan Urbano Ambiental-PUA) atentos a registrar opinión amplia de diversos actores sobre el tipo de inversiones que necesita la región.

c) Un taller MDR/PUA en el que confluyen ambas líneas de trabajo para revisar como insumo el mapa de riesgo que se elabora y favorecer la conjunción de fuerzas que constituyan un grupo/actor responsable de gestionar el proyecto de prevención/mitigación de desastres por inundaciones. EL PLAN URBANO AMBIENTAL

En el ciclo de reuniones de trabajo entre el CGP 11, la GAO y otras organizaciones locales comunitarias y gubernamentales para una propuesta integrada sobre los barrios Villa Crespo, La Paternal y Villa Ortúzar al Plan Urbano Ambiental (PUA) y para la evaluación de la reforma del Código de Planeamiento Urbano (CPU), se identificaron los ejes principales del futuro PUA.

1. Un área a ser desarrollada: caracterizada por degradación ambiental/ausencia de espacios verdes públicos/deterioro económico.

2. Los desastres: inundaciones del arroyo Maldonado y otros riesgos.

3. Localización industrial/talleres/depósitos: usos mixtos con residencia.

4. Líneas férreas: barreras para la atravesabilidad; terrenos vacantes de las áreas de carga y maniobra de los ferrocarriles para las necesidades sociales (espacios verdes y otros usos).

5. Hábitat social no resuelto. Vulnerabilidad en las condiciones de vida de sectores populares en casas tomadas o precarias.

6. Área de protección histórica (APH) para Villa Crespo. Definición preliminar de un polígono de patrimonio cultural tangible e intangible.

7. Existencia de dos proyectos urbanísticos en ejecución (Carrefour sobre terrenos del ex albergue Warnes y edificios torre en Villa Crespo), sin evaluación de impacto ambiental, requiriendo estudios de daños y definición de compensaciones.

Estos avances se presentaron a la Audiencia Pública de la Legislatura del 8 de junio de 1999, para la ley de reforma del C PU22.

“Hay una deuda social y ambiental derivada del Código de 1977, por su concepción de distritos especializados (planificación tradicional de gabinetes técnicos). Es urgente corregir, compensar, asumir los daños producidos durante la vigencia del código del 77 (los E2; las zonas inundables; los depósitos y fábricas abandonados donde viven familias; las casas y residencias que sirven de camuflaje a industrias, servicios y depósitos; los usos clandestinos de los distritos Urbanización Parque; la pérdida de hitos históricos, la fragmentación por las autopistas, entre otros). ...habrá una futura deuda social y ambiental derivada del nuevo código, si es que no se incluye la normativa urbana dentro de una interpretación correcta del proceso de reurbanización y fragmentación espacial producido por el modelo de ciudad global. Se lo facilita en mérito a su impulso económico-productivo con generación de empleos, su renovación de la estructura urbana y la incorporación de tecnologías, pero se omite hacer conocer sus deméritos. La ciudad global trae también el agravamiento de la exclusión social y una profunda inequidad social y espacial. ...se trata entonces de prevenir y posibilitar a los barrios y regiones de la ciudad a posicionarse frente a estas modalidades dominantes, estableciendo cómo relacionarse con este nuevo fenómeno reurbanizador, preguntarse cómo combinar esos veloces y fuertes cambios con las formas de vida barrial que en la actualidad prefieren, para descubrir si existen posibilidades de preservación urbana y de estilos de vida cotidiana junto con la modernidad de las reurbanizaciones (se puede hacer algo o fatalmente será reurbanizada con inequidad). Debe cambiar el proceso de elaboración de la reforma, haciendo participar al pueblo de los barrios (no sólo a las corporaciones profesionales y las universidades). Así la ley obtendrá consenso previo y progresivo y la audiencia de segunda lectura posibilitará el consenso que ayude al arreglo de prioridades entre los barrios y regiones.”

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TEMAS DE APROBACIÓN URGENTE

• Recomponer localizada y simbólicamente los hitos históricos perdidos bajo el Código ’77, como la curtiembre de Villa Crespo;

• Asignar UP al predio de Gaona y Sanabria y reasentar la empresa Solurban;

• Organizar como programa—para la cuenca del Maldonado—la proyectada utilización de terrenos baldíos coma espacio verde, plaza y suelo absorbente.

TEMAS QUE DEBEN ESTUDIARSE

• La zonificación especial de las áreas anegadizas y la incorporación de la variable de riesgo en las cuencas, en particular la del arroyo Maldonado.

LA INVESTIGACIÓN-ACCIÓN

La metodología para desarrollar esta línea de trabajo consistió en la conformación de un grupo de investigación-acción integrado por técnicos (que contribuyen con metodologías) y vecinos (que contribuyen con su percepción). El grupo funcionaba dos o tres veces por semana ensayando técnicas apropiadas y avanzando en la confección del mapa (ver Cuadro 2).

Sobre la base de su utilización se llegó a los siguientes resultados: Efectos dañosos de la inundación

sobre bienes muebles:

• pérdida de mercaderías y pertenencias

sobre bienes inmuebles (por filtración de napas):

• humedad en los cimientos • hundimiento de patios (Paternal) • Resquebrajamiento de cimientos y

pisos.

sobre bienes inmuebles (por oleaje de transportes colectivos y camiones):

• rotura de vidrios y compuertas

sobre la salud: • peligro en instalaciones eléctricas de los

sótanos • casos en el tránsito • tensión psicológica

Cuadro 2 • Indicadores Procesos críticos Percepción social del riesgo en situaciones cotidianas Extensión de la inundación Dibujar el límite alcanzado por el agua en cada inundación Altura de las aguas Fotos/textos/notas periodísticas Retención de las aguas/ Terrenos baldíos Infiltración del terreno Cuadras sin árboles Canteros vacíos Árboles enfermos Calles asfaltadas sobre empedrado Basura doméstica Puntos de acumulación de basura Contaminación industrial Industrias Depósitos Estaciones de servicio Infraestructura Edificios torre en construcción Desarrollo urbano Viviendas y edificaciones desprotegidas o abandonadas Degradación ambiental Lugares peligrosos durante la inundación Accidentes Detectar riesgos asociados a inundación Anomia tejido asociativo Organizaciones sociales inactivas Pobreza Identificación/localización de grupos con necesidad de apoyo

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sobre el patrimonio: • las plantas bajas de los edificios no se pueden

alquilar ni vender • baja generalizada del valor de las propiedades22

PRÁCTICAS ADOPTADAS

Para frenar la entrada de agua los vecinos

realizan inversiones instalando compuertas (de madera, hierro o plástico flexible) y levantando el nivel del piso del negocio o la vivienda.

Para prevenir accidentes con electricidad, sellan la caja de cables de alta tensión con tapa mariposa y aislamiento hidrófugo y cortan la luz de las estaciones de servicio.

Para mejorar la salubridad y el ambiente, desmalezan baldíos propios. PROBLEMAS De escurrimiento-absorción-obstrucción de aguas:

• Incremento de construcciones en el cementerio de la Chacarita;

• El terraplén del FGSM en Palermo como barrera;

• El reemplazo del empedrado por asfalto en Corrientes/Drago/Malabia;

• El playón resquebrajado de Atlanta (gigantesco baldío de cemento);

• El playón deportivo de la escuela Andrés Ferreira (Apolinario Figueroa y Rojas);

Canaletas de escurrimiento del asfalto con diámetro inadecuado; • Superficie poco absorbente, tanto en la

provincia como en la capital; • Suelos arcillosos y decapitados (sin capa de

humus) por fabricación de ladrillos. De deterioro urbano ambiental:

• Los sótanos de Juan B. Justo y Corrientes se inundan;

• Falta de tratamiento del Parque los Andes; • En Villa Crespo se construyen torres en zonas

anegadizas; • Las calles Tres Arroyos, Muñecas y Humboldt

no tienen árboles (sólo algunos troncos secos); • En las esquinas arrojan basura desde

camionetas; • Los desagotes industriales—excedentes e

inadecuados—derivan a patios caseros;

• Cuando se inunda salen grasas de la fábrica de Coca Cola;

• Estaciones de servicio: riesgo de contaminación y accidentes industriales;

• Tránsito de sustancias peligrosas por Av. San Martín/Juan B. Justo y Warnes;

• Casas, depósitos, fábricas y comercios cerrados, capacidad ociosa;

• Precariedad habitacional en inquilinatos /casas tomadas en Villa Crespo y Paternal.

de hábitos de la gente que contribuyen a la inundación:

• Estacionamiento en doble fila frente a colegios;

• Constante reparto de volantes cubren las veredas y tapan las cañerías;

• Focos de basura en esquinas; • Basura tirada fuera de horario, en

cualquier lado; • El paso bajo estación Carranza

acumula basura; • Insuficientes recipientes para basuras; • Falta de conciencia ecológica; • Vecinos que mandan los desagües

pluviales a las cloacas; • Excesivo consumo doméstico de agua;

Las asociaciones vecinales no tocan el tema.

PROPUESTAS Para mitigar la inundación con recuperación ambiental:

• Identificar, por relevamiento topográfico, pozos y sectores bajos a rellenar;

• Maximizar—en toda la cuenca—el retardo del escurrimiento hacia el Río de la Plata;

• Crear cámaras subterráneas gigantes “en espera” (bajo las calles) que absorban como esponjas, drenando lentamente en el río;

• Aumentar la superficie absorbente creando múltiples mini soluciones:

195

plazas, plazoletas, triangulitos verdes, etc.; • Comprar/reconvertir lotes y casas abandonadas

para plazas y miniplazas; • Parquizar terrenos de cota baja; • Aumentar la infiltración con forestación (la

copa del árbol retiene agua y atenúa su caída, las raíces mejoran su distribución y estructuran el suelo);

• Continuum de árboles en las veredas, con canteros;

• Estructuras móviles para canteros de árboles; • Ampliar las áreas-receptáculo para árboles; • Veredas con franjas absorbentes; • Aumentar la rugosidad del suelo; • Controlar la contaminación de afluentes; • Dotar con capacidad de absorción las defensas

antiatentado en los colegios; • Mejorar las cotas con rellenos; • Crear una gran avenida para albergar más agua,

retrocediendo la línea municipal e impidiendo construcciones nuevas (en la Av. Juan B. Justo);

• Mantenimiento periódico de la canalización; • Restringir/reducir residencias en áreas

anegadizas o a quien libera las plantas bajas con verde;

• Incluir actividades de prevención en los pliegos de licitación para conceder las recolectoras de basura a empresas privadas;

• Resguardar el “corazón de manzana”.

Para promover cambios de comportamiento: • Prohibir la venta de bebidas en transportes

públicos; • Campaña de sensibilización sobre horario para

sacar la basura; • Programas de capacitación en las escuelas y con

los vecinos: ¿qué hacer con la basura?/(reciclado de basura/programa GCBA/agosto 1999);

• Acompañamiento con trabajadores sociales; • Transformar baldíos en huertas (recurso

pedagógico para escuelas y minicultivos para alimentación);

• Premiar a vecinos que transformen patios secos en jardines.

Para la emergencia y la prevención de accidentes:

• Detectar zonas no inundables para los traslados;

• Adecuar las instalaciones de organizaciones e instituciones para casos de desastre

• Organizar circuito alternativo de colectivos;

• Incremento de los turnos de limpieza en el área;

• Corte preventivo de energía eléctrica (EDENOR y EDESUR).

De temas para la planificación, la investigación y las políticas públicas:

• Trabajar la cuenca en su conjunto maximizando el tiempo de retardo de bajada (escorrentía) hacia el río;

• Reciclar edificios industriales ociosos para hábitat social de las familias que los ocupan;

• Recuperar el área adyacente al FGSM para áreas verdes y hábitat social;

• Formalizar la participación de SP y SSS en propuestas socio-urbanas;

• Piso absorbente para estacionamientos de gran superficie (Carrefour en Warnes y otros);

• Control de nuevas construcciones en el cementerio de la Chacarita;

• Análisis costo/beneficio sobre qué significa para la ciudad el costo de la inundación;

• Sistema bancario de seguros/ microcréditos, orientado a adecuar instalaciones comerciales y residencias para afrontar la inundación (stockaje y vida cotidiana).

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REFLEXIONES SOBRE EL MAPA DE RIESGO Línea de alcance del agua

En la versión original presentada en el Seminario, el mapa permite identificar zonas de mayor y menor acumulación de agua durante las inundaciones, si consideramos el registro medio al que llegan las aguas, así como zonas de inundación inmediata con cualquier lluvia (ver Gráfico 1). Hay lugares donde se puede cruzar caminando de una manzana a la otra o recorridos posibles de los vecinos para entrar o salir de sus casas. El registro adoptado indica el límite máximo alcanzado por las inundaciones posteriores a la de 1985, según la percepción/memoria comunitaria El caos del tránsito:

Analizando las manos de tránsito y el límite de la inundación pueden verificarse las áreas de caos en el tránsito, por lo general la calle anterior a dicha línea, dado que los vehículos retroceden y retoman sin respetar la mano, por la primera que sea, en cualquier dirección. Un caso típico es Virasoro y Galicia: los automóviles retroceden a Galicia y se derivan hacia Corrientes en contramano (buscando la avenida de cota mayor). El caos es descomunal cuando coincide la inundación con la hora de entrada o salida de los colegios.

Los verdes:

Aún siendo bajísimo el porcentaje de verde en el área pueden descubrirse terrenos vacíos y viviendas abandonadas reconvertibles en suelo permeable potencial para espacios verdes-públicos. Las conductas previas y pos:

La acumulación de basura domiciliaria se da en puntos determinados, así como el abandono de residuos traídos de otras áreas de la ciudad.

La contaminación:

Las grasas, aceites y otras substancias químicas contaminantes que se mezclan y diluyen en la inundación, se originan en fábricas, talleres y depósitos que el mapa identifica.

Los accidentes y la salud: El mapa permite identificar

corredores secos de conexión entre manzanas y puntos de mayor peligrosidad de cruce de peatones.

Las condiciones precarias de hábitat social:

El mapa contiene localización y número de familias en condiciones de alta vulnerabilidad frente a los desastres, que serán las más castigadas y con menor capacidad de recuperación.

Sobre las estrategias adaptativas:

Llaman la atención ciertas prácticas habituales, incorporadas en la cotidianeidad como comportamientos regulares, configurando estrategias adaptativas a la situación contextual de inundaciones recurrentes, las que denominamos: • de "defensa patrimonial" porque en lo

esencial tienden a proteger los bienes muebles e inmuebles. La practican, por ejemplo, los comerciantes de la Avenida Juan B. Justo que “levantan sus mercaderías” y los vecinos de muchas calles que “colocan las compuertas”.

• de "prevención de accidentes" porque en lo esencial quiere evitar daños en la salud de las personas. La practican, por ejemplo, los grupos de propietarios de edificios en donde se anegan sus sótanos y “aíslan las cajas de electricidad”.

• de "adecuación activa" porque en lo esencial—pese al desastre—quieren asegurar la prestación de un servicio público. La practican, por ejemplo, el hospital oftalmológico, con su esquema de atención de “emergencia en la emergencia”, o las escuelas respecto de la contención de los colegiales durante horas adicionales.

Lo que tienen en común es que explican por sí mismas que quienes las realizan han incorporado rutinas reconocibles en habitantes de áreas inundables.

197

Sobre la percepción comunitaria: Podemos distinguir tres tipos de percepción

comunitaria de las inundaciones. Una primera percepción es la naturalista,

aquella que “sabe del comportamiento del arroyo”, que siempre será traicionero, molesto, sorpresivo. Es “el estigma del arroyo” un castigo periódico que se compensa con la posibilidad de vivir cerca del centro a costo más bajo que otros barrios también próximos. Sentida como una fatalidad natural de distribución azarosa, pero percibida y enfrentada en forma individual.

Otra percepción es más urbanística, condicionada por un supuesto inverso: lo natural puede ser “vencido o dominado” por la técnica, con lo cual se alimenta la expectativa de urbanización continua, infinita. Es el síndrome urbano/hidráulico: la agresión del agua es percibida como una limitación de la tecnología y el punto de equilibrio siempre está más adelante, agregando sofisticación tecnológica; la ingeniería hidráulica debe resolver el problema en las ciudades. Esta percepción tiene un sesgo reivindicativo social que agrupa a los inundados como sector y los separa de los no inundados, como otro sector.

Una tercera percepción sería más ambientalista y resulta de un proceso de interacción, como reconstrucción “ayudada” de la relación entre soporte natural y urbanización, entre cuenca y ciudad, entre medio ambiente natural y medio ambiente construido. El punto de equilibrio, en cuanto “progreso”, no está necesariamente adelante. Los que buscan la solución son grupos más amplios con un enfoque de integralidad: no sólo el sector social que se inunda, no sólo la ingeniería hidráulica. Esta percepción no es reflejo, como las anteriores, de lo natural o de lo construido, sino que debe ser “ayudada” para reelaborar las relaciones entre ambos campos.

En cierto sentido, estas percepciones comunitarias de las inundaciones se corresponden con períodos históricos diferentes y sucesivos del desarrollo de la ciudad, pero, en otro sentido, son igualmente contemporáneas y se distribuyen—simultáneamente—en la población de las áreas urbanas inundables. No es esperable, por lo tanto, una única percepción comunitaria de las inundaciones, lo cual no es tan grave, porque no la hay tampoco en los campos de la decisión y de la técnica.

EL TALLER INTERSECTORIAL COMUNIDAD GOBIERNO

El Taller, una etapa del ciclo de planificación participativa del Proyecto, congrega un amplio abanico de ONG y OG, de nivel local y central. Presentado el Mapa de Riesgo y su relación con el PUA, se realizan análisis y comentarios críticos en varios órdenes.

ACTUALIZACIÓN DIAGNÓSTICA/ACCIONES DE GOBIERNO

La inundación del ’98 alcanzó nuevos puntos de anegamiento: por Juan B. Justo hasta Segurola y en la calle Cuzco (Liniers). En febrero de ’99, el anegamiento fue menor y habría mejorado comparado con el arroyo Vega, pero cuenca arriba se siguen volcando desechos cloacales e industriales sumados a los efectos de las obras del Acceso Oeste.

Con la nueva empresa recolectora (enero de ’99) la limpieza ha sido más profunda.

La Secretaría de Obras Públicas concluye en el canal el tabicamiento y el retiro de un viejo puente (aceleraría un 25% la velocidad de salida). El plan hidráulico estudia otras inversiones complementarias: impulsores para acelerar la salida del agua, tapas sujetas con rosca mariposa, cuatro grandes depósitos en Liniers con dos conductos (calculados en 300 millones); y una laguna abierta con bombeo en la desembocadura, para atenuar la sudestada.

La Secretaría de Industria crea un nuevo rol laboral: el cuidador del ambiente.

La Secretaría de Salud puede localizar el curso de socorristas en el Proyecto.

La Legislatura sancionará un proyecto de ley sobre permeabilidad de veredas.

EL MDR COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA PÚBLICA

En el taller hubo fuertes coincidencias en resaltar:

a) La importancia y relevancia de la sistematización de la percepción comunitaria

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expresada en el MDR y de su utilidad para el diseño de programas y acciones.

b) Su complementariedad con otros sistemas formalizados de información, originados en sectores y disciplinas específicas.

c) El carácter develador del MDR que hace aflorar lo negado y expone lo estigmático.

d) La necesidad de mapas de riesgo por inundación en toda la cuenca.

e) La necesidad de mapas de otros riesgos.23

LAS INVERSIONES NECESARIAS DESDE LA PERCEPCIÓN COMUNITARIA

Al evaluar el cuadro de inversiones emergente del mapa de riesgo presentado se acordaron definiciones básicas: • Reconocer que el hecho de estar asentados en el

valle de inundación del Maldonado no es reversible, por lo que cualquier plan debe basarse en inversiones que vinculen desarrollo local y prevención/mitigación (“desarrollo local es invertir en prevención/mitigación, prevención/mitigación es invertir en desarrollo local”).

• En segundo lugar, debe declararse la micro región como zona inundable, con normativa para su tratamiento especial, que ayude a superar la estigmática desventaja ambiental.

• Pensar en un proceso progresivo de reurbanización/desurbanización que revalorice la zona, reconquiste la ecología y recupere espacio no edificable, combinando espacio verde y usos cotidianos y productivos necesarios a la ciudad.

En sujeción a ese enfoque se destacan como inversiones prioritarias, además de las obras hidráulicas,25 las siguientes:

a) Señalización que informe sobre riesgos a los conductores que no son del lugar, sobre ordenamiento del tránsito durante la inundación y sobre la geografía del soporte natural/cuenca a toda la población.

b) Plan de permeabilización y en estudios y propuestas pertinentes (asfalto/no asfalto en las

calles; la situación de las napas). c) Proyectos de prevención y mitigación

activos en los períodos del “entretanto” (entre una y otra inundación), agregando actores comunitarios y de gobierno, ayudando a la reconstrucción del tejido social con prácticas asociadas e intersectoriales.

d) Capacitación e integración de la comunidad, promoviendo la educación para la salud y una cultura de la inundación superadora de las prácticas individuales.

EL PROYECTO Y SU GESTIÓN ASOCIADA

Como resultado de esta nueva experiencia de planificación participativa, al grupo promotor del proyecto se agregan ahora:

1. Otros organismos y programas del nivel central del GCBA: Instituto Pasteur/Educación para la Salud; Defensa Civil/Dirección Técnica Operativa; Salud Mental y Desastres;

2. Otras organizaciones guberna-mentales y comunitarias de nivel local: Centro de Gestión y Participación CGP 11, Servicio Social Zonal 11, Páginas de Barrio, Centro Cultural de Villa Crespo, República de Villa Crespo, Centro Cultural del Barrio, Amigos de la Tierra, Hospital Lagleyze.

3. Grupos de vecinos de V. Crespo y Palermo de cuatro subsectores inundables (Warnes/Av. San Martín, Warnes/Corrientes, Corrientes/Córdoba, Dorrego/Juan B. Justo).

Al cerrar esta nueva etapa, el proyecto muestra avances en el número y diversidad de actores asociados en su gestión24 y en sus programas. Aunque esto demande nuevas exigencias metodológicas por la complejidad de actores, es el resultado esperado: el tejido asociativo con prácticas cogestivas se reconstituye en torno a proyectos/red de desarrollo local.

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200

NOTAS 1 Capítulo extraído de: GAO y otros “Buenos Aires más segura y saludable. Proyecto de prevención y mitigación de inundaciones en la Cuenca del arroyo Maldonado” , 1998 págs. 7 a 11; y de: Silvia González “Gestión urbana pública y desastres. Inundaciones en la baja cuenca del arroyo Maldonado (Capital Federal 1880-1945)”. Tesis de licenciatura en geografía. Buenos Aires, 1997, mimeo. 2 El Radio Nuevo de la ciudad comprende las cuencas de los arroyos Maldonado, Vega, Medrano y Cildáñez, y la zona de afluencia directa al Riachuelo (a excepción del barrio de la Boca y parte de Barracas). 3 Ver INDEC, La pobreza en la Argentina, Buenos Aires, 1985. 4 Ver informe COPROMA del 20-05-95. 5 ibidem 6 En nota de fecha 28/05/98 del Ing. Juan E. Freedman, de COPROMA, a las Jornadas en el colegio León XIII (ver item 5, más adelante, en esta Primera Parte) se pregunta “¿Qué es lo que hay que hacer? Terminar los estudios de factibilidad, definir la solución a adoptar y comenzar las obras. No hay que adoptar paliativos que sólo puedan significar un leve aumento respecto al caudal evacuado, como por ejemplo el entabicado del actual conducto”. 7 Extraído de Héctor Poggiese “La participación ciudadana en la reconstrucción”, en Informe argentino sobre desarrollo humano, Senado de la Nación, 1998. 8 Poggiese, Redín , Alí en Los Noventa, D. Filmus (comp.) Eudeba, Buenos Aires, 1999. Pág. 166. 9 Ver H. Poggiese y M.E. Redín, “La región Oeste de la Ciudad de Buenos Aires. La gestión asociada en la red regional”. Serie de Documentos e Informes FLACSO Nº 220, Buenos Aires, l997. 10 Integrado en esa oportunidad por GAO (red Gestión Asociada del Oeste), COFEPAC (Asociac ión civil de prevención de accidentes), FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), Secretaría de Salud/ GCBA

, Instituto de Geografía, FFyL/ UBA , CENI (Fundación Hospitalaria) y Fundación por la Calidad y la Participación. 11 Directorio de la Red de Promoción de salud, prevención de accidentes, otras violencias y desastres. 1997. FLACSO/OPS/ COFEPAC/CENI. 12 Ver en esquema I la síntesis explicativa del diagnóstico de la región 13 Integrado en ese momento por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, GAO, COFEPAC/CENI, Secretaría de Salud/ GCBA, Instituto de Geografía FFyL/UBA, FLACSO Área PPGA y Centro Cultural Villa Crespo(CC y V). 14 Familia de metodologías PPGA que viene experimentando FLACSO/Área PPGA . 15 Actas 0, 1 y 2 del Proyecto de Prevención . l998. 16 Ver en Esquema II la síntesis conceptual presentada. 17 Panel de la Jornada “Las inundaciones en la agenda pública y en el imaginario de la sociedad porteña”: R. Namandú-Director de CGP 14 Oeste; A. Cerviño-SAME; M.A. Doy-Legislador; A. Lavell-La RED/FLACSO, Costa Rica. 18 Ver GAO y otros “Buenos Aires más segura y saludable. Proyecto de prevención y mitigación de inundaciones en la Cuenca del arroyo Maldonado”, 1998, última página. 19 La familia PPGA (metodologías de planificación participativa y gestión asociada) elaborada, experimentada por FLACSO, GAO y otras redes, se compone de las siguientes: a) Planificación participativa para escenarios formalizados de planificación gestión; b)Gestión asociada para implementación estratégica y/o gestión intersectorial de la complejidad y/o gestión de redes; c) Planificación gestión (ICC) para políticas públicas, programas gubernamentales y proyectos de alcance y participación masiva y/o para proyectos simultáneos y múltiples; d) Prospectiva aplicada a escenarios de planificación (escenarios futuros en escenarios presentes por retrospección); e) Audiencias públicas participativas.

20 El grupo de IA utilizando los procedimientos reconocidos en esa práctica combina vecinos y técnicos metodológicos y discute, ensaya y formaliza registros en el mapa para —estando entrenados— presentarlo en el Taller como avance /ejemplo. 21 Las entrevistas abarcaron una diversidad de tipo de personas y una distribución en el territorio: a) perjudicados directos que aunque se inundan permanecen con actividades diferentes: un comerciante, un docente, un vecino que trabaja fuera del barrio, uno que vive en otro barrio pero trabaja en el barrio, un estudiante secundario. b) perjudicados indirectos: viven próximos al área inundable. 22 El límite de la inundación es también el de la valoración inmobiliaria: desde Galicia hasta Gaona aparecen viviendas equipadas con pileta de natación. La inmobiliaria la Cité promueve la esquina de Apolinario Figueroa y Olaya, como “la última zona de Villa Crespo que no se inunda”. 23 Defensa Civil y GAO proponen encarar en forma conjunta otros mapas por riesgo: incendio, tormentas severas con fuertes vientos, derrumbes, accidentes de tránsito, riesgos sanitarios, etc. considerando el perfil de población afectada en un área que concentre diversidad de riesgos, para diseñar un plan de abordaje para cada situación. 24 El número y complejidad de los actores involucrados es mucho mayor; nos estamos refiriendo apenas a los que —de forma activa y frecuente— participan de la sistemática metodológica de gestión asociada.

Sección 4

TRANSFERENCIA DEL RIESGO

201

MIRTA MALETTA, HERNÁN PÉREZ RAFFO Y ABEL PICCHIO Los objetivos de este trabajo son:

• Proponer la aplicación de la metodología general de Administración de Riesgos a los riesgos de desastre en la Argentina.

• Identificar los mecanismos de control, retención y transferencia de riesgo existentes en la actualidad en la Argentina.

• Proponer mecanismos de Administración de Riesgos alternativos que permitan la mitigación de las consecuencias de los riesgos de desastre en la Argentina, de la forma que se favorezca la concientización respecto de la exposición a los mismos y la importancia de la inversión en programas que reduzcan sus efectos.

ASPECTOS GENERALES DE LOS RIESGOS DE DESASTRE EN LA ARGENTINA

Si bien existen definiciones conceptuales y operativas, dentro del marco de este trabajo podemos entender por “desastres naturales” aquellos producidos por fenómenos naturales que, por sus características, causan pérdidas humanas y económicas, afectan al medio ambiente y requieren el auxilio social organizado del propio país y de la ayuda externa.

Dada la magnitud alcanzada por estos hechos, las Naciones Unidas declararon al decenio 1990 como el “Decenio internacional para la reducción de los desastres naturales”.

Debido a su ubicación geográfica, extensión territorial y distribución de la población, la Argentina se encuentra muy expuesta a los riesgos de desastres naturales. Ello implica una amenaza para la población del país, agravada por la incidencia de los mismos sobre un sector económico de la importancia del agrícola-ganadero.

Los principales riesgos de desastre a los cuales se expone la Argentina son inundaciones, incendios, granizo, sequías, vientos (temporales, tornados) y terremotos.

A pesar de la relativa frecuencia con que algunos de estos desastres naturales impactan, es insuficiente la inversión en políticas de mitigación y prevención y, por consiguiente, ante la ocurrencia de uno de estos eventos, las respuestas siempre consisten en recortar fondos a un comprometido presupuesto nacional, con el consiguiente impacto sobre la economía.

A modo introductorio y como sugiere una adecuada política de Administración de Riesgos, identificaremos los riesgos de desastre a los cuales se expone. La siguiente descripción tiene como único fin introducir la problemática que estamos analizando y no pretende, en modo alguno, ser excluyente. Inundaciones

Debido a su duración, las pérdidas económicas que producen la cantidad de población afectada, las inundaciones constituyen los desastres naturales más graves para nuestro país.

Son igualmente el tipo de desastre más frecuente en nuestro territorio. Aparecen casi todos los años, afectando principalmente zonas rurales, especialmente al sector agrícola-ganadero. Las zonas más afectadas son las provincias que conforman la cuenca del Plata: Formosa, Chaco, Santa Fe, Misiones, Corrientes, Entre Ríos y Buenos Aires.

La situación en la cuenca del Plata reviste extrema gravedad debido a:

• Ocupación desordenada de los valles de inundación de los principales ríos del país, principalmente por la población de condición humilde, producto de la ausencia de políticas de planificación urbanas hídricas.

• Reducción de las superficies cubiertas por bosques causada por la tala indiscriminada.

• Acortamiento, marcado en los últimos años, en el promedio de años entre crecidas extraordinarias.

• Concentración en la cuenca del Plata de alrededor del 75% del Producto Bruto Nacional.

Mecanismos de transferencia de riesgos de desastre en la Argentina

202

También son frecuentes en zonas urbanas donde los arroyos o ríos subterráneos no han sido completamente entubados o donde el desmesurado crecimiento urbano no fue acompañado con adecuadas obras de desagüe. Un ejemplo lo constituye la Capital Federal. Incendios

Se localizan especialmente en la zona cordillerana al sur de Neuquen. Más allá de las discusiones acerca de su origen intencional o no, la realidad es que todos los años, miles de hectáreas de bosques son consumidas por el fuego, sin que las medidas de control hayan demostrado ser suficientes Granizo

Este riesgo afecta, desde una perspectiva económica, principalmente a las zonas rurales. Es, quizás, el riesgo con menor impacto social. Sin embargo, es el más difundido en el sector agrícola-ganadero debido a su relativamente alta frecuencia y a sus efectos sobre las plantaciones. Respecto de los mecanismos de transferencia, es aquel para el cual el mecanismo del seguro se encuentra más difundido. Sequías

En el 80% del territorio argentino se desarrollan actividades agrícola-ganaderas y forestales. En la actualidad más de 60 millones de hectáreas del país están sujetas a procesos erosivos de moderados a graves. Cada año se agregan 650 mil Ha con distinto grado de erosión.

Esta situación es particularmente aguda y crítica en las zonas áridas y semiáridas que componen el 75% del territorio nacional y proporcionan el 50% del valor de la producción agropecuaria, traduciéndose en pérdida de productividad con el consiguiente deterioro de las condiciones de vida y expulsión de la población. En las regiones semiáridas, las sequías periódicas desataron procesos de erosión eólica dando origen a medanos y exponiendo los suelos a la erosión hídrica. Vientos

Gran parte de nuestro país se encuentra en un área de formación de tornados. Aunque la frecuencia es baja (cerca de un evento por año), sus efectos devastadores se encuentran dentro de los más severos de la escala. En los casos más graves, las pérdidas máximas pueden superar las estimadas para los casos de incendio.

Las regiones más expuestas a este riesgo son la zona central-este del país y la zona costera de la Patagonia.

Las velocidades máximas alcanzadas por los vientos en ráfagas de más de 3 segundos de duración, con frecuencia mayor de un evento, son, según la zona, de entre 90 y 130 km/h. Sin embargo, se observa que muchas de las construcciones ubicadas en esas zonas no están preparadas para resistir velocidades de vientos semejantes. Terremotos

A pesar de ser muy poco frecuentes, el riesgo de terremotos existe en nuestro país. La

Cuadro 1 • Terremotos en l Argentina Fecha Lugar Muertos Daños (mill. De US$)

21 de marzo de 1861 Mendoza 18.000 Sin datos 15 de enero de 1944 San Juan 5.600 100 23 de noviembre de 1977 San Juan 65 80

203

región expuesta a este riesgo es la zona cordillerana, principalmente el corredor desde la provincia de Jujuy en el norte, hasta la provincia de Mendoza, siendo la zona más expuesta el norte de esta última provincia y las provincias de San Juan y La Rioja. El Cuadro 1 muestra los terremotos más importantes.

Se han producido también numerosos terremotos de menor intensidad sin consecuencias en términos de vidas. METODOLOGÍA GENERAL DE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS

Como fuera expuesto en el punto “Objetivos”, uno de los fines de esta presentación es proponer la aplicación de la metodología general de Administración de Riesgos a los riesgos de desastre en la Argentina.

Nuestra propuesta se fundamenta en la convicción de que ante la posibilidad de ocurrencia de un desastre y las consecuencias que este conlleva, siempre es preferible tornar todas las medidas que sean adecuadas para estar preparados, antes que esperar a que ocurra.

La metodología que proponemos a continuación es típicamente aplicable a riesgos normales, si bien existen diferencias en la magnitud de los valores expuestos y los sujetos involucrados.

La Administración de Riesgos es el proceso de toma de decisiones y puesta en marcha de los mecanismos que minimicen los efectos adversos que un suceso accidental puede provocar sobre la persona en forma directa o sobre el patrimonio de una persona física o de una organización.

Es un proceso de toma de decisiones que

involucra una secuencia de cinco pasos: • Identificar la exposición al riesgo. • Examinar técnicas alternativas de

Administración de Riesgos, posibles y viables, que posibiliten lidiar con dicha exposición.

• Seleccionar las mejores técnicas posibles. • Implantar las técnicas seleccionadas. • Monitorear los resultados obtenidos.

PRIMER PASO: IDENTIFICACIÓN DE LA EXPOSICIÓN AL RIESGO

La exposición al riesgo es la posibilidad de que un ente (persona u organización) sufra una pérdida financiera y/o económica, producto de la ocurrencia de un siniestro.

Un ente organizado debe analizar la exposición al riesgo a la cual se enfrenta. Para ello debe:

• Aplicar un esquema de clasificación lógica para identificar todas las posibles causas de exposición.

• Identificar aquéllas a las que se expone. • Gestear la significatividad de esas

exposiciones según el grado en el que pueden interferir en la actividad del ente. Toda exposición al riesgo tiene tres

dimensiones: 1. Tipo de valor expuesto

Puede tomar las siguientes formas: • Disminución o eliminación de un activo. • Aumento o creación de un pasivo. • Generación sostenida de una pérdida o

reducción de un ingreso. 2. El evento generador al que está sujeto

Puede clasificarse como: • Riesgos naturales (incendios, granizo,

terremotos, inundaciones, etc.) . • Riesgos humanos (robo, homicidios,

vandalismo, etc.) . • Riesgos económicos (huelgas, guerras,

desempleo, etc.). 3. La extensión de las consecuencias financieras potenciales de la pérdida

Esa extensión depende de: • La frecuencia del evento: representa la

probabilidad de ocurrencia de los eventos riesgosos que se esperan en un período de tiempo determinado.

• La intensidad del siniestro: representa el daño que se espera sufrir el ente, de producirse el siniestro.

204

SEGUNDO PASO: TÉCNICAS DE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS

Una vez identificados los riesgos a los que se expone el ente, es necesario realizar un análisis de las Técnicas de Administración de Riesgos aplicables, según las características de los mismos.

Las Técnicas de Administración de Riesgos se dividen en dos grandes categorías:

• Técnicas de Control: incluyen aquellas técnicas diseñadas para minimizar la frecuencia o intensidad de las pérdidas accidentales o, si fuera el caso, para hacerlas más predecibles.

• Técnicas de Financiamiento: incluyen aquellas técnicas diseñadas para generar los fondos necesarios que permitan financiar las pérdidas que las técnicas de control no pudieron impedir.

1. Técnicas de Control

Entre ellas encontramos las siguientes: 1. Evitar la exposición. Son las medidas

tendientes a eliminar por entero la posibilidad de que la pérdida ocurra. Se logra abandonando o no llevando a cabo la actividad, abandonando el lugar de residencia, etc.

2. Debido a sus características, es una técnica autosuficiente. Esto implica que no necesita combinarse con ninguna otra técnica de Administración de Riesgos. 2. Prevención

Son las medidas tendientes a reducir la

frecuencia o probabilidad de ocurrencia de la pérdida. Generalmente, las medidas de prevención son técnicas o acciones tomadas o elementos físicos instalados antes de que la pérdida ocurra, con el objeto de romper la cadena de circunstancias o causas que se suponen permiten que la misma tenga lugar. Para ello es necesario un estudio detallado de como se originan los accidentes. 3. Mitigación

Son las medidas tendientes a reducir la

intensidad de los accidentes que sí ocurren. Se dividen en dos categorías:

• Previas al accidente: Son aquellas aplicadas antes de que el accidente ocurra. Estas

pueden también reducir la probabilidad de ocurrencia, es decir, actuar como medidas de prevención. Generalmente reducen el monto de la propiedad, el número de personas o de otras cosas de valor que pueden sufrir una pérdida en un evento particular.

• Posteriores al accidente: Se ocupan princi-palmente de procedimientos de emergencia, operaciones de rescate, actividades de rehabilitación y de todo otro medio tendiente a impedir la extensión del siniestro o a controlar sus efectos.

4.Segregación de las unidades expuestas

Abarca dos técnicas distintas pero

altamente relacionadas entre sí: separación y duplicación. Ambas tratan de reducir la dependencia de un solo activo, actividad o persona, reduciendo así la intensidad de los siniestros individuales o haciendolos más predecibles.

Separación de las unidades expuestas implica dispersar las actividades o activos en varios sitios, con exposición independiente.

Duplicación de las unidades expuestas implica reproducir las actividades o activos en varios sitios, con exposición independiente.

Ciertas aclaraciones merecen ser realizadas: • Ninguna metodología de separación o

duplicación logra por sí sola la reducción de la intensidad en cada unidad individual.

• Ambas reducen la intensidad de un siniestro, pero tienen distintos efectos sobre la frecuencia: la separación aumenta las unidades expuestas, aumentando la frecuencia siniestral, mientras que la duplicación, al mantener la unidad en reserva, no aumenta dicho indicador.

• La duplicación reduce los siniestros esperados pues reduce la intensidad y mantiene la frecuencia.

• La separación puede o no reducir los siniestros esperados, dependiendo de si la reducción en la intensidad es mayor al aumento en la frecuencia.

5. Transferencia contractual para el control del riesgo

Implica la transferencia, a través de un contrato a otra persona, física o jurídica, de la

205

responsabilidad legal para realizar una actividad y para asumir las pérdidas que puedan surgir.

Se transfiere tanto la responsabilidad legal como el costo financiero del siniestro. Esta se diferencia de la Transferencia contractual para el financiamiento del riesgo, la cual se expone más adelante, donde el técnico factor transferido es el costo financiero. Técnicas de Financiamiento

Entre ellas encontramos las siguientes: 1. Retención

Todas las medidas de retención tienen

como característica común la financiación de las pérdidas generadas por el siniestro a través de fondos propios de la persona física o jurídica.

a) A través del pago corriente de la pérdida. Implica cubrir las pérdidas a medida que ocurren, como si fueran gastos normales.

La decisión de retener el riesgo en esta forma debe contrastarse con los siguientes indicadores:

• Posición financiera. • Planes para futuras inversiones o

crecimiento. • Fluctuaciones estaciónales en los ingresos. • Deudas asumidas.

Existen varias fuentes de incertidumbre en todas las técnicas de retención, especialmente en las que estamos considerando, las cuales merecen comentarios:

Las unidades expuestas deben ser evaluadas en su conjunto y no aisladamente.

• Deben considerarse los posibles desvíos a la experiencia siniestral.

• Para hacer frente a los siniestros, deben considerarse las posibles reducciones en los ingresos.

• La experiencia siniestral puede ser estadísticamente no significativa.

• El riesgo de catástrofes puede ser excesivo. b) A través de una Reserva No Fondeada. Es

una reserva contable a la cual se le imputa cada año el valor estimado de pérdidas futuras. Su característica de no fondeada significa que no existe obligación de disponer en cada momento de fondos líquidos iguales a esta reserva. Las Reservas Fondeadas están apareadas con un activo

líquido, por lo que la entidad dispone en cada momento de los fondos líquidos para financiar las pérdidas esperadas.

Estas medidas pueden ser ineficaces si: • Una pérdida importante ocurre antes de

que la Reserva esté completamente constituida, sea fondeada o no.

• La Reserva no está fondeada y no se disponen de fondos líquidos. c) A través de una Reserva Fondeada. Esta

medida de retención tiene las mismas debilidades que la anterior, excepto por la disponibilidad de fondos líquidos.

d) A través de préstamos. Puede tomar dos formas:

• Convenir, previo a la ocurrencia del siniestro, una línea de crédito u algún otro mecanismo de préstamo que pueda ser activado a pedido del damnificado ante el accidente.

• Convenir, luego de la ocurrencia del siniestro, un préstamo que provea los fondos necesarios para la recuperación. Las incertidumbres que surgen son:

• El monto preacordado puede no ser suficiente para atender completamente la pérdida.

• Luego del siniestro, el prestamista puede tener dudas sobre la capacidad de repago de la deuda, alterando entonces las condiciones de acceso. e) A través de un asegurador cautivo. Si bien

existe una transferencia del riesgo, éste se retiene dentro de la organización, considerada como conjunto económico.

2. Transferencia contractual para el financiamiento a) A través de un instrumento o entidad distinta de

compañía de seguros. La mencionada entidad (transferida) se obliga contractualmente al pago por siniestros especificados claramente con anterioridad que, de no existir el contrato, deberían ser asumidos por aquel que se encuentra expuesto al riesgo (transferente).

La entidad a la cual se le tra nsfirió el riesgo puede indemnizar a la

transferente o asumir las obligaciones directamente.

Las incertidumbres asociadas a este tipo de transferencias son las siguientes:

206

• El transferido puede no tener seguro u otro tipo de recurso financiero para atender sus obligaciones.

• El contrato puede no ser claro respecto de las obligaciones de cada parte involucrada. b) A través de una compañía de seguros. Se

establece un contrato por el cual el asegurador se compromete, a cambio del pago de una prima, a pagar los siniestros especificados en el contrato que pueda sufrir el asegurado, hasta determinados montos y bajo las condiciones establecidas.

Las incertidumbres asociadas a este tipo de

transferencias son las siguientes: • La aseguradora puede insolventarse o

rehusarse a atender sus obligaciones por alguna razón.

• Ambas partes pueden no ponerse de acuerdo sobre si el siniestro está asegurado o sobre el monto de la pérdida.

• El monto de la pérdida puede exceder el límite aplicable en el contrato.

TERCER PASO: SELECCIONAR LAS MEJORES TÉCNICAS POSIBLES

Excepto que se utilice la medida de “Evitar la exposición”, siempre es conveniente tomar al menos una medida de control del riesgo y al menos una medida de financiamiento. Además, ninguna combinación de medidas es a priori más ventajosa que otra.

Por lo tanto, es necesario establecer y

aplicar criterios para determinar cuál es la mejor combinación para cada caso en particular. Primero, hay que predecir los efectos que las medidas disponibles tendrán de ser aplicadas.

Segundo, hay que medir su contribución en términos de ahorro. Para ello, es necesario:

• Estimar la frecuencia y la intensidad de los riesgos identificados.

• Predecir los efectos que las diferentes técnicas tendrán sobre la estimación anterior.

• Presupuestar el costo de dichas técnicas.Luego, cada entidad expuesta a riesgo debe adoptar el criterio de selección que más se adecue a sus propósitos. Entre ellos encontramos criterios financieros, económicos, legales, humanitarios, etc.

• El Cuadro 2 refleja las decisiones que

debería tomar el ente ante las distintas combinaciones de frecuencia e intensidad a las cuales se enfrenta:

CUARTO PASO: IMPLANTAR LAS TÉCNICAS SELECCIONADAS

Una vez elegidas las técnicas, es necesario implantarlas. Para ello, es necesario una adecuada interrelación entre el administrador de riesgos y los administradores del ente en cuestión.

QUINTO PASO: MONITOREAR LOS RESULTADOS OBTENIDOS

Una vez implantado, es necesario monitorear el programa para estudiar si se están

obteniendo los resultados esperados o para ajustarlo en el caso de cambios en el nivel de exposición o en el costo de técnicas alternativas de administración. Para ello, es necesario establecer niveles de rendimiento aceptables de un programa,

Cuadro 2 • Combinaciones de frecuencia e intensidad

INTENSIDAD Alta

Intensidad Baja

Alta

Salir de la actividad o evitar la exposición

Retener el riesgo (previo análisis)

Frecuencia

Baja

Transferir el riesgo

Retener el riesgo (sin previo análisis)

207

con el fin de comparar los resultados reales contra ellos. COSTOS Y BENEFICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS

Una vez aplicada la metodología, los costos de accidentes se pueden dividir en tres categorías:

• Costos sobre la propiedad, el ingreso, las personas y otras cosas dañadas o destruidas en accidentes.

• Costos por el no-emprendimiento de ciertas actividades por ser consideradas riesgosas.

• Costo de los recursos destinados a administrar pérdidas accidentales. La tercera categoría constituye el costo de la

Administración de Riesgos. La reducción en cualquiera de las dos primeras categorías constituye el beneficio de la Administración de Riesgos. Una Administración de Riesgos óptima es la que minimiza la totalidad de estos costos. APLICACIÓN ESPECÍFICA DE LA METODOLOGÍA GENERAL DE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS A LOS RIESGOS DE DESASTRE (RD)

La metodología general de

Administración de Riesgos descrita en el punto anterior toma los siguientes rasgos particulares al ser aplicada a los riesgos de desastres:

PRIMER PASO: IDENTIFICACIÓN DE LA EXPOSICIÓN AL RIESGO (RD)

1. Tipo de valor expuesto

Claramente se observa que los desastres: • Dañan activos • Producen la aparición de responsabilidades y

obligaciones (se crean pasivos). • Impiden o dañan la capacidad de generación

de ingresos futuros. Es de suma importancia identificar a

aquellos entes que pueden sufrir daño como producto de un desastre. Podemos clasificarlos en públicos y privados.

En este punto es conveniente diferenciar los grados de afectación que pueden sufrir los entes mencionados: • Directa: Son los daños directos al patrimonio

del ente público o privado. Entre ellos

encontramos: destrucción de la propiedad, daños a la propiedad, daños a la persona, etc.

• Indirecta: son los daños indirectos al patrimonio que puede sufrir el ente, producto de los daños directos antes mencionados. Podemos mencionar:

• Daños económicos sufridos por el sector privado a causa del daño producido en bienes públicos como carreteras, puentes, sector hospitalario, etc.

• Daños económicos sufridos por el sector privado a causa del daño producido en bienes privados como líneas de comunicaciones, servicios asistenciales, etc.

• Daños económicos sufridos por el sector público a causa del daño producido en bienes privados.

Entre estos daños podemos distinguir aquellos que: • Implican una reducción en los ingresos del

Estado: La misma se materializa en menor recaudación impositiva producto de la caída de la producción, desgravaciones otorgadas, etc.

• Implican un aumento en los gastos del Estado. Está representado por todas las erogaciones realizadas para paliar las consecuencias del desastre. Es el costo de oportunidad que tiene el Estado por no poder derivar estos fondos a actividades más productivas previamente presupuestadas.

2. El evento generador al que está sujeto

Los riesgos de desastre a los cuales se expone el hombre son: temporales, huracanes, tornados, volcanes, granizo, inundaciones, sequías, incendios, terremotos.

3. La extensión de las consecuencias financieras potenciales de la pérdida • La frecuencia del siniestro. • Los desastres se caracterizan por su baja

frecuencia, que varía según el tipo de desastre del que se trate y la zona geográfica expuesta.

• La intensidad del siniestro. • La mayoría de los desastres naturales, por

definición, poseen una intensidad enorme causando pérdidas humanas, económicas y afectando el medio ambiente. Aquí también la

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intensidad depende del tipo de desastre y de la localización geográfica.

A continuación se analizan las técnicas

más recomendables para reducir los costos totales, tanto sociales como económicos, de los desastres antes mencionados.

SEGUNDO PASO: TÉCNICAS DE ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS (TÉCNICAS DE CONTROL)

1. Evitar la exposición

Ésta sólo se logra trasladando la actividad o el hábitat a una zona sin riesgo de desastre. En la realidad, esta opción es impracticable. La localización de la mayoría de las actividades se fundamenta en una amplia variedad de motivos, la mayoría de los cuales impiden su traslado.

Sólo podría lograrse mediante una adecuada campaña por parte de algún organismo gubernamental nacional o internacional para concientizar a la población sobre las ventajas de instalarse en zonas de bajo riesgo. Esa campaña podría incluir incentivos fiscales a la reubicación, desde desgravaciones impositivas hasta subsidios.

2. Prevención

En la gran mayoría de los desastres

naturales, por definición, es imposible tomar medidas que reduzcan la probabilidad de ocurrencia. Debido a que la misma está condicionada a las fuerzas de la naturaleza, el hombre poco puede hacer para reducir su frecuencia.

Entre los escasísimos ejemplos de medidas de prevención aplicables, se encuentran aquellas destinadas a impedir los incendios forestales producto de acciones del hombre.

Entre ellas encontramos: • Patrullaje de las zonas de riesgo • Áreas de recreación delimitadas • Campañas publicitarias

Otro ejemplo lo representan las medidas tendientes a evitar que una inundación se produzca, tales como: • Canales • Barreras de contención

3. Mitigación

La mitigación es la medida de control del riesgo por excelencia en los riesgos de desastres naturales. Debido a que es poco factible reducir la probabilidad de ocurrencia del evento, lo único que puede hacerse es atacar su intensidad. Entre las medidas específicas que pueden tomarse por tipo de desastre natural, se encuentran:

• Tormentas y huracanes (previas al desastre) Diseñar edificaciones y estructuras externas resistentes a vientos extremos. Poseer protección para ventanas y puertas. Mantener techos y paredes en buenas condiciones. Asegurar los materiales y equipamientos adyacentes. Pararrayos. Equipos de energía de emergencia.

• Tormentas y huracanes (posteriores al desastre) Deben realizarse reparaciones temporales para impedir un daño adicional. Se deben usar materiales disponibles para impedir una exposición mayor de los elementos. El personal debe ser entrenado y asignado para manejar las operaciones de emergencia de acuerdo a un plan establecido.

• Tornados

La única medida previa es buscar refugio. Pocas estructuras pueden resistirlos y, las que pueden hacerlo, son muy costosas. Si la devastación no es total, las medidas posteriores son similares a las aplicadas para los huracanes.

• Volcanes

Nada puede hacerse para impedir sus daños. Sólo sirve la evacuación. En el caso de la ceniza volcánica, tampoco existe protección alguna.

• Granizo (previas al desastre)

Diseñar edificaciones y estructuras externas resistentes al granizo.

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Poseer protección para ventanas, puertas y techos. Proteger los materiales y equipamientos adyacentes.

• Granizo (posteriores al desastre) Se deben usar materiales disponibles para realizar reparaciones temporales que impidan un daño adicional. El personal debe ser entrenado y asignado para manejar las operaciones de emergencia de acuerdo a un plan establecido.

• Inundaciones (previas al desastre) Se debe evaluar el riesgo potencial de inundaciones de los terrenos de edificación. Se deben analizar las estructuras existentes respecto de su capacidad de soportar eventos normales. Se deben proveer escudos y barreras contra inundaciones. Se deben mantener provisiones de emergencia, así como fuentes de energía adicionales.

• Inundaciones (posteriores al desastre)

El personal debe ser asignado para implantar un plan de emergencia. El salvataje debe comenzar lo más rápidamente posible y todos los sistemas de protección deben ser restablecidos a la brevedad.

• Sequías (previas al desastre)

Restringir el uso innecesario de agua. Proveer la capacidad para almacenar agua durante el período de emergencia para protegerse de posibles incendios, entre otros.

• Terremoto (previas al desastre)

Elección de una zona geográfica y de un sitio apropiados. Construcciones adecuadas que soporten con distintos grados de seguridad intensidades habituales.

• Terremoto (posteriores al desastre) Atención de los heridos y resguardo de propiedad dañada.

Prevención de futuros daños producto de las secuelas del terremoto.

4. Segregación de las unidades expuestas

La separación y duplicación sólo son efectivas si se realizan entre zonas a las que el evento no puede afectar simultáneamente.

5. Transferencia Contractual para el Control del Riesgo

Si el ente que asume la responsabilidad en

el contrato es pasible de ser gravemente afectado por el desastre, podría no estar en condiciones de hacer frente a las obligaciones derivadas del contrato.

TÉCNICAS DE FINANCIAMIENTO DEL RIESGO (RD)

Como se ha hecho notar a lo largo de lo expuesto, las medidas de control son, por sí solas, insuficientes para administrar eficientemente el problema del riesgo. Las técnicas de financiamiento del riesgo son esenciales para lograr la recuperación una vez que el desastre tuvo lugar.

Existen diversas medidas para paliar las consecuencias del desastre natural. Al final de este apartado, identificaremos las más recomendables para cada uno de los entes involucrados: Sector Público y Sector Privado (grandes corporaciones, compañías de seguros, pequeñas y medianas organizaciones, particulares).

En este punto cabe realizar la distinción entre la retención o transferencia económica y la retención o transferencia financiera.

Cuando un ente retiene económicamente un riesgo, está asumiendo con su patrimonio las consecuencias del siniestro. La transferencia económica, por el contrario, implica ceder a un tercero la exposición por dichas consecuencias.

El concepto de retención o transferencia financiera está asociado al proveedor de los fondos inmediatos para hacer frente al siniestro. Existe retención cuando el ente asume las erogaciones con sus propios fondos y transferencia cuando los fondos los recibe de un tercero.

Lo anterior implica que existen cuatro combinaciones posibles para hacer frente a los eventos. Cada una de las técnicas que se exponen a continuación serán clasificadas según alguna de estas cuatro combinaciones.

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1. Técnicas de retención

Existen cuatro formas distintas de retener económicamente el riesgo.

La primera es hacerse cargo de las pérdidas corrientes. Es decir, afrontarlas en el momento en que suceden sin prever ningún tipo de aprovisionamiento anterior. Queda claro que este método es sumamente riesgoso debido a la alta volatilidad del riesgo autoasegurado, por lo que las pérdidas últimas se hacen muy difíciles de predecir. La segunda alternativa es constituir una reserva fondeada. Se trata de aquellas reservas que están apareadas con un activo líquido, por lo que la entidad dispone a cada momento de los fondos líquidos para hacer frente a la pérdida. Lo interesante de este punto es definir la metodología para determinar una reserva que sea principalmente suficiente para hacer frente a una posible contingencia. Es sumamente importante determinar qué clase de riesgo se está analizando para realizar una estimación que considere la mayor cantidad de factores relacionados con ese riesgo. Por ejemplo, la estacionalidad que pueda existir o bien determinar la pérdida máxima posible y probable. La tercera forma que puede asumir la retención es a través de una reserva no fondeada. Es decir, una reserva contable a la cual se le imputa cada año el valor anticipado de las pérdidas futuras. Creando esta reserva se incurre en el riesgo de no tener la liquidez necesaria para afrontar las pérdidas en el momento en que el evento se dispare. Por último, se encuentran las líneas de crédito. Estas son rápidas y actúan en el momento inmediato posterior al del acontecimiento. Tienen como finalidad proveer la ayuda necesaria en términos financieros para que se reparen las primeras consecuencias. Generalmente se tienen acuerdos previos con entidades financieras para obtener financiamiento en caso de ser necesario. La forma de devolución es de larga duración y con tasas de interés que, por lo general, son diferenciadas para su accesibilidad.

Un caso especial de este último mecanismo lo constituyen los créditos contingentes de larga duración. Este tipo de crédito incluye aquellos en los cuales el prestamista cobra un cargo mientras el evento disparador, la catástrofe, no suceda. Si el evento sucede, el tomador del préstamo rápidamente recibe fondos para sanear las pérdidas y luego devuelve el préstamo en un período de larga duración.

Sólo las líneas de crédito implican una transferencia financiera del riesgo, por cuanto permiten disponer de los fondos necesarios para hacer frente a los gastos derivados de un desastre natural con relativa rapidez y, lo que es aún más importante, sin afectar el patrimonio del ente, ya de por sí afectado por el siniestro.

Coberturas no tradicionales: bonos de catástrofe. Saliendo un poco de las coberturas tradicionales, podemos encontrar ciertas coberturas relacionadas con el gran desarrollo y globalización de los mercados financieros y de capitales. Este tipo de coberturas cumple una doble función, ya que su objetivo es brindar cobertura de riesgo al emisor que la necesite y a la vez introducir en los mercados de capitales instrumentos diferentes que le permitan a los inversores internacionales diversificar sus riesgos de inversión.

Un ejemplo de este tipo de instrumento es el denominado Bono de Catástrofe (act-of-God bond). El mecanismo de operación es similar a los bonos soberanos o corporativos. Esto es, existe un emisor que, a cambio de una garantía explícita, como podrían ser bonos del tesoro norteamericano, recibe una determinada suma de dinero, la cual va ser amortizada en un período determinado y con un interés generalmente prefijado. La diferencia principal que existe entre este tipo de bonos y los soberanos o corporativos es la potestad con la que cuenta el emisor del bono de interrumpir el pago de los intereses y/o la amortización en caso de que una catástrofe ocurra. Es decir, el disparador principal es el evento que dio origen a la emisión del bono. En caso de que el evento ocurra, el emisor del título podrá liquidar la garantía de los bonos emitidos y obtener de esa forma el capital necesario para afrontar las pérdidas.

Por sus características, la tasa implícita debe ser mayor que en el resto de los bonos, aproximadamente un 4 o 5% por encima de la tasa LIBOR.. Queda claro que la variación en la misma depende del tipo de riesgo que esté cubriendo el bono y su localización geográfica. Existe una relación positiva entre la frecuencia del riesgo y la tasa del mismo.

Cabe aclarar que no siempre la estructura del bono implica que ante una catástrofe se produzca la cesación del pago de los intereses y la amortización. Existen distintas posibilidades intermedias entre este extremo y el del pago total

211

que pueden diseñarse para conformar las condiciones de emisión de un bono de estas características. Existen casos en donde el emisor es el organismo estatal encargado de financiar un determinado riesgo y ante la ocurrencia del evento se cuantifican las pérdidas y se determina que cantidad de dinero es la que le hace falta, por encima de lo ya recaudado por este organismo, para afrontar las mismas. Por lo tanto, se deduce de la deuda emitida la cantidad necesaria para afrontar las pérdidas sufridas por encima de la recaudación. El resto de la deuda sigue el curso normal de cualquier otro bono, por lo que en este caso la tasa del bono de catástrofe tendrá estrecha relación con la frecuencia y la intensidad del evento.

Se desprende de lo manifestado anteriormente que la emisión de deuda a través de un Bono de Catástrofe implica una transferencia financiera del riesgo, dado que permiten al emisor, liquidando la garantía, disponer de fondos líquidos rápidamente. El grado de retención económica de este tipo de instrumento dependerá de las condiciones contractuales y de la posibilidad otorgada al emisor de suspender definitivamente el pago de lo adeudado, total o parcialmente.

2.Técnicas de transferencia

Las técnicas de transferencia económica

más importantes son las operaciones en los Mercados de seguros y reaseguros y las operaciones con derivados financieros.

Uno de los instrumentos más difundidos a escala mundial es el seguro. Esta forma de transferir el riesgo proporciona a los asegurados la posibilidad de estar cubiertos ante una contingencia a cambio del pago de una prima previamente determinada.

No hace mucho tiempo que las compañías de seguro están tomando este tipo de riesgo. La causa principal es la falta de información para cotizarlo y la poca conciencia de la población que permita formar una gran masa de asegurados para que el negocio del seguro sea posible. En este punto conviene destacar el problema de la antiselección. Ésta consiste en el riesgo que asume la aseguradora de que los únicos interesados en contratar la cobertura sean aquellos entes más expuestos al riesgo.

Como consecuencia de la falta de condiciones para el desarrollo del seguro de

catástrofes, hace aproximadamente 15 años que los gobiernos de algunos países expuestos a este tipo de riesgos, han comenzado a desarrollar organismos para ayudar a afrontar sus consecuencias.

El objetivo principal de estos organismos es crear las condiciones necesarias de seguridad y mitigación para que las compañías de seguro estén dispuestas a afrontar el riesgo. El punto principal pasa por concientizar a la población respecto de las ventajas de tener algún tipo de cobertura. La falta de concientización determina insuficientes medidas de prevención y mitigación y que la recaudación de primas no sea suficiente para absorber las pérdidas generadas por los desastres. Aquí es donde los organismos estatales comienzan a actuar. Como primera medida tratan de captar a la mayor parte de la población expuesta y proponer una prima accesible dentro de las pautas básicas de suficiencia.

Un punto fundamental para estas organizaciones es obtener los fondos necesarios para afrontar las consecuencias de los desastres naturales, tratando de no interferir en el presupuesto nacional. Es decir, crear los fondos necesarios de abastecimiento sin generar un bache importante en las cuentas del Estado. Si pensamos en los países menos desarrollados, donde generalmente es mayor el gasto público que la recaudación, un gasto extraordinario de este tipo produciría un desfasaje incalculable que seguramente repercutiría en todo el resto de los aspectos económicos de la población. Sin embargo, el problema no es prerrogativa de este tipo de países. Muchos países desarrollados sufren anualmente este tipo de desastres, con consecuencias económicas enormes.

En conclusión, este esquema de financiamiento del riesgo trae aparejada la inclusión directa del Estado como socorrista principal en caso de catástrofe y como generador de las condiciones necesarias, tanto para mitigar los efectos del desastre, como para incentivar a las compañías de seguros a aceptar la cobertura. A la vez, se producen mecanismos de tipo mixto en donde el Estado participa en la cobertura conjuntamente con las compañías de seguro. La intervención del Estado provee el entorno para que dichas compañías tengan condiciones más favorables para el desarrollo de su negocio, como ser, mayor cantidad de asegurados, dispersión

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geográfica del riesgo, medidas generales de mitigación, etc.

El contrato de reaseguro es el mecanismo mediante el cual una compañía de seguros tiene la posibilidad de reducir el tamaño de su pérdida potencial. Sin embargo en el negocio de catástrofes la capacidad de los reaseguradores es limitada. Si bien en los últimos años ha aumentado la porción de riesgo que éstos asumen, todavía no se ha llegado a un punto en el cual las compañías de seguros puedan ceder libremente la porción del riesgo asegurado que deseen. Por otro lado, el reaseguro no es una poción mágica que incentiva a las compañías de seguros a tomar riesgos de mayor tamaño.

La falta de capacidad por parte de los reaseguradores ha puesto varias trabas para el desarrollo del negocio del seguro. La falta de capital líquido para hacer frente a los siniestros, ha desmotivado a las compañías de seguros para asumir ciertos riesgos, que en caso de siniestro, producirían pérdidas por montos inimaginables.

Por estas razones, se han buscado nuevas formas de financiamiento para las compañías que deseen asegurar este tipo de riesgos. Parte de la solución se ha encontrado a través de los mercados de capitales. Diversas formas de financiamiento, como los bonos de catástrofe o los “derivados financieros” (opciones, swaps), han ayudado en este último tiempo a que las compañías de seguros o reaseguros participen en mayor escala en este negocio.

Al tratarse de instrumentos que funcionan básicamente como coberturas de riesgo, su utilidad respecto a las catástrofes resulta muy eficiente. Los derivados financieros le brindan la posibilidad al comprador de los mismos de transferir parte del riesgo o bien limitar la máxima pérdida posible. A su vez, permite a los inversores financieros diversificar sus carteras entre activos diferentes.

Hoy en día son dos los tipos de derivados que se operan en el mercado: las opciones y los swaps de catástrofes.

Las opciones de catástrofes son operadas por la CBOT (Chicago Board of Trade). Los lanzadores y tomadores de estas opciones especulan con la ocurrencia de algún acontecimiento de este tipo y con el monto que finalmente se terminará pagando. Básicamente, una opción le brinda al tomador el derecho de comprar o vender un activo financiero (activo

subyacente) a un precio prefijado (precio de ejercicio) en una fecha o período determinado. En estos casos el valor de la opción depende del precio del activo subyacente. Pero en las opciones de catástrofes, no existe un activo subyacente por lo tanto se utiliza un índice en reemplazo del precio de un activo. El índice es construido basándose en los pagos por catástrofes estimados para una determinada industria, en una cierta región y para el período de tiempo del contrato. La diferencia entre el precio de ejercicio y el índice de la opción al momento del contrato, así como las características del riesgo, determinan el precio de la misma.

Los compradores de este tipo de opciones, generalmente compañías de seguros o reaseguros, reciben un pago si los reclamos de la industria superan al precio de ejercicio. Si se analiza el efecto de la cobertura, se puede notar que es similar al de un reaseguro de exceso de pérdida catastrófico. Este último es un tipo de reaseguro en donde el reasegurador cubre las pérdidas totales originadas por un evento catastrófico por encima de un monto previamente determinado. Pero la diferencia principal entre una opción de catástrofe y este tipo de reaseguro es la posibilidad que otorgan las opciones de obtener mayor capacidad para transferir el riesgo. Dado que este tipo de instrumentos se negocian en los mercados de capitales, la accesibilidad al crédito es mucho mayor que la de un reaseguro. Cuando un reasegurador se hace cargo de un riesgo de este tipo, obviamente debe analizar la pérdida máxima que puede llegar a soportar. En caso de que el asegurador demande una proporción mayor el reasegurador podrá repartir el excedente entre otros reaseguradores o bien retrocederlo (Reaseguro de los reaseguradores). Pero de todas formas es mucho mayor la capacidad de financiamiento que pueden tener las opciones de catástrofe. Una opción se puede repartir entre miles de inversores que estén dispuestos a asumir este tipo de riesgo. Debido al gran desarrollo de los mercados financieros será más certera la conjunción entre oferentes y demandantes de opciones de catástrofe que entre los aseguradores y los reaseguradores.

Igualmente cabe aclarar que la complejidad para su valuación produce una traba importante en el desarrollo de este tipo de instrumentos. Las opciones convencionales han obtenido un alto grado de desarrollo a través del

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método de valuación Black/Scholes que le permite a los inversores detectar la subvaluación o sobrevaluación de las opciones. Hoy en día no existe ninguna herramienta disponible que permita valuar las opciones de catástrofe.

El otro de los instrumentos derivados que se utiliza para tomar algún tipo de cobertura, son los swaps. Este instrumento es utilizado por los autoasegurados, por las compañías de seguros y de reaseguros. El objetivo es diversificar el riesgo traspasando bloques de pólizas de diferentes regiones entre distintos aseguradores. Cada Swap constituye un arreglo bilateral, creando una especie de cesión entre dos entidades aseguradoras. La participación en este mercado es más limitada, ya que debe registrarse en diversas entidades. Este mecanismo puede resultar similar al de un coaseguro, en donde dos aseguradores comparten un mismo riesgo. Pero la diferencia básica, al igual que en las opciones de catástrofe, es la capacidad máxima que se puede asegurar o reasegurar en el mercado. El mecanismo de Swap otorga mayor flexibilidad para la cesión de riesgos de este tipo.

TÉCNICAS RECOMENDABLES SEGÚN EL TIPO DE ENTE

Como ya se ha hecho notar, la decisión de retener o transferir el riesgo depende principalmente de:

• La posición financiera del ente en cuestión. • Los planes para futuras inversiones o

crecimiento. • Las fluctuaciones estacionales en los

ingresos. • Las deudas asumidas.

A su vez, es necesario realizar un análisis que incluya la consideración de:

• Las unidades expuestas en su conjunto y no aisladamente.

• Los posibles desvíos a la experiencia siniestral.

• Las posibles reducciones en los ingresos para hacer frente a los siniestros.

• Que la experiencia siniestral puede ser estadísticamente no significativa.

• Que el riesgo de catástrofes puede ser excesivo.

Por lo tanto, la capacidad patrimonial del ente, así como las características del riesgo analizado, serán determinantes para seleccionar las técnicas más adecuadas.

SECTOR PÚBLICO

Previo a la recomendación de las técnicas de transferencia, debe realizarse una identificación completa y ordenada de los riesgos a los cuales se expone el sector, así como a su potencialidad. Si bien las técnicas a ser recomendadas dependerán del análisis descripto, podemos simplificar los riesgos como aquellos presupuestables o recurrentes y aquellos no presupuestables o no recurrentes.

Para aquellos riesgos presupuestables, la retención del riesgo es, en la mayoría de los casos la vía más eficiente. Lo expuesto no debería llevar a malas interpretaciones. Ello no implica que el sector público debe asumir el riesgo de desastres en su totalidad, sin tomar medidas previas para reducir su costo. Por el contrario, este sector debe tener una participación activa para tratar de reducir el impacto financiero y económico de estos eventos. La discusión sobre dicha participación será desarrollada en el apartado “Conclusiones y propuestas”.

Para aquellos riesgos no presupuestables, la recomendación dependerá principalmente de los costos y disponibilidades de instrumentos de transferencia.

Dadas las características del sector, resultaría difícil conseguir alguna compañía o grupo de compañías de seguros, o grupo de inversores, en el caso de los derivados financieros, con la capacidad suficiente para ofrecer una cobertura de este tipo. La única salvedad la merecen los bonos de catástrofe, aunque no representan un mecanismo integral de transferencia, pues, como se ha visto, pueden constituirse en mecanismos de retención parcial o total de acuerdo a sus condiciones de emisión. Por otra parte, mientras mayor es su componente de transferencia, mayor es el costo en que incurre el sector público para hacer frente a los intereses.

La constitución de reservas fondeadas no surge como algo factible políticamente. No sería sostenible que el Estado mantuviera fondos reservados para hacer frente a una posible contingencia cuando, ante el acaecimiento de la misma, puede disponer de dichos fondos a un bajo costo.

Es por ello que uno de los instrumentos más adecuados son los créditos contingentes. Debido a que ellos significan la transferencia financiera del riesgo, constituyen una ayuda

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fundamental para el Estado, al permitir la no-afectación del presupuesto para atender la contingencia.

SECTOR PRIVADO

Dentro del sector privado, es necesario distinguir entre los particulares y pequeñas y medianas organizaciones por un lado, y las grandes corporaciones y compañías de seguros por el otro.

Particulares y pequeñas y medianas organizaciones:

Debido a su tamaño, este tipo de entes no

posee la capacidad para retener el riesgo ni económica ni financieramente. Es por ello que la mejor opción para ellos es la transferencia, siendo el seguro la opción indicada, ya que los derivados financieros están principalmente diseñados para compañías de seguros y grandes corporaciones. No obstante, es deseable también que los mismos dispongan de acceso a líneas de crédito inmediatas ante una eventual falta de cobertura o para hacer frente al monto del siniestro no alcanzado por la cobertura de seguro.

Grandes corporaciones y compañías de seguros:

Las grandes corporaciones tienen a su

alance distintas opciones, las cuales se encuentran entre la retención y la transferencia total. A priori, nada indica que algún mecanismo sea el más adecuado. Claramente, el ideal lo constituye una combinación de mecanismos. Esto implica que, más allá de estar asegurada, poseer opciones de catástrofe o haber emitido un bono de catástrofe, sería recomendable tener acceso a créditos preacordados. Por otra parte, la constitución de una reserva fondeada también sería recomendable como forma de aprovisionamiento de fondos propios, debido a que el acceso al crédito puede resultar muy costoso, especialmente ante el acontecimiento del desastre.

El caso de las compañías de seguros es similar al de las grandes corporaciones, siendo muy frecuente que las mismas emitan bonos de catástrofe o accedan a líneas de crédito contingentes. Sin embargo, en el ámbito local, esta posibilidad les está vedada. La ley de Entidades Aseguradoras Nro. 20.091 prohibe a las compañías de seguros en su artículo Nº. 29 “Operaciones prohibidas” la emisión de deuda y

derivados y recurrir al crédito bancario. Dadas las restricciones que surgen de la regulación, consideramos que el método de financiamiento por excelencia lo constituye el reaseguro.

Por último, merecen una mención los pools. Estas entidades se forman con más de una persona u organización involucrada. Su objetivo es unirse con el fin de obtener precios más accesibles para las coberturas que requieran o bien retener por voluntad del grupo una cierta parte del riesgo. Esta clase de organizaciones tiene la finalidad de actuar en forma solidaria respecto a temas como la información, la determinación de las coberturas óptimas, la prevención, etc. Existen pools de individuos, de organizaciones y de compañías de seguros, siendo estos últimos los más comunes.

ORDENAMIENTO DE LAS TÉCNICAS POR SU NIVEL DE RETENCIÓN Y TRANS FERENCIA

A continuación se expone el ordenamiento de las técnicas descriptas precedentemente en función a su nivel de retención o transferencia económica, desde aquellas de mayor retención hacia aquellas de mayor transferencia.

1. Hacerse cargo de las pérdidas 2. Reserva, fondeada o no 3. Líneas de crédito 4. Bonos de catástrofe 5. Swaps 6. Opciones de catástrofe 7. Seguro/reaseguro

MECANISMOS FORMALES DE CONTROL Y FINANCIAMIENTO DE LOS RIESGOS DE DESASTRE EN LA ARGENTINA

En este punto desarrollamos el marco legal de aquellas instituciones públicas que coordinan las acciones ante los desastres naturales, los programas y planes nacionales y provinciales y las características del mercado de seguros local.

MARCO LEGAL

Existe un marco legal que regula y establece los diferentes organismos intervinientes y las acciones a ser tomadas ante el acaecimiento de un desastre natural, así como los fondos asignados a la zona de desastre. En dicha legislación se mezclan todo tipo de mecanismos. A continuación se enumeran las leyes y decretos más importantes en la materia:

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Nivel nacional: • Ley 22.913/83 de Emergencia Agropecuaria: Crea

y reglamenta la Comisión Nacional de Emergencia Agropecuaria (CNEA) para analizar y proponer la declaración de emergencia o desastre en zonas afectadas por fenómenos climáticos. Por otra parte, hace posible el otorgamiento de beneficios crediticios, impositivos, de transporte y de construcción o reparación de obras públicas, que favorecen a los productores en situación de emergencia o desastre y dispone como principal herramienta de ayuda financiera la que se reduce a líneas de refinanciación de obligaciones pendientes y otorgamiento de préstamos personales, con tasas de interés bonificadas en 25% para productores que cuenten con certificado de emergencia y 50% para los que tengan certificado de desastre. Esta bonificación es solventada con fondos que el Estado canaliza a través del presupuesto de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Afines (SAGPyA).

• Ley 24.955/98: Declara zonas de desastre y extiende los efectos a otras actividades diferentes a la agropecuaria.

• Ley 24.959/98: Amplia la zona de desastre y crea un Fondo Especial de Emergencia integrado con asignaciones de préstamos internacionales, reasignación de préstamos ya otorgados, reformulación del Presupuesto Nacional de 1998 y de 1999.

• Decreto de Necesidad y Urgencia 699/98: Diferencia del presupuesto nacional el programa y el gasto para la atención de la emergencia y se autoriza a reasignar partidas presupuestarias para estas zonas sin las limitaciones habituales del presupuesto.

Nivel Provincial: En general, y al igual que la legislación a

escala nacional, consta de leyes y decretos coyunturales conteniendo medidas para atender un desastre en particular. Las mismas son en general: • Declaración del estado de emergencia o

desastre. • Autorizaciones a los Poderes Ejecutivos

Provinciales a gestionar y obtener créditos para asistir financieramente a productores y empresas afectadas.

PROGRAMAS Y PLANES NACIONALES Y PROVINCIALES

A continuación se ofrece un breve resumen de algunos de los programas y planes nacionales y provinciales en ejecución. El organismo con mayor injerencia en la materia es la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación. Todos estos programas y planes incluyen principalmente medidas de control, en especial de prevención y mitigación, previas y posteriores al evento.

Plan nacional de manejo del fuego:

La Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nación es la autoridad de aplicación de la Ley 13.273 de Defensa de la Riqueza Forestal la que, a través de su decreto reglamentario, se explaya acerca de la prevención y lucha contra los Incendios Forestales.

Mediante la Dirección de Recursos Forestales Nativos supervisa y asiste al Plan Nacional de Manejo del Fuego. Este plan está compuesto por un Centro Nacional y seis Centros Regionales.

En el esquema de organización, la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable se constituye como la responsable primaria del plan cabiéndole el primer grado de responsabilidad. Es la responsable de establecer los lineamientos técnicos del plan, como así también los vínculos bajo forma jurídica con el conjunto de provincias que se sume al mismo.

La Administración de Parques Nacionales se integra al esquema de organización a través de

Cuadro 3 • Ordenamiento de técnicas Transferencia total 7 Económica

5,6 1,2

4 3

Retención total

Financiera Transfe-rencia total

216

su propia estructura en materia de prevención y lucha contra incendios forestales utilizando para ello sus unidades locales existentes en cada parque nacional y bajo la gestión del intendente del parque o bajo la Unidad Especial de Manejo de Fuego (Dirección Nacional de Áreas Protegidas) creada por resolución de la misma Administración. El parque responderá desde un punto de vista operativo, previa instrucción de la máxima autoridad responsable.

Ante la solicitud de apoyo federal interpuesta por algún estado provincial a través de los centros regionales, la Secretaría coordinará las acciones a tomar junto con el Ministerio del Interior quien tendrá a su cargo la actuación de los Organismos Nacionales de Defensa y Seguridad según la magnitud del siniestro.

Organización de las comunicaciones:

La Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable y el Ministerio del Interior convendrán los mecanismos necesarios para asegurar la coordinación y despacho del apoyo federal que sea requerido a través del Centro Nacional del Sistema.

Dentro del Ministerio del Interior los organismos a actuar son: Secretaría de Seguridad Interior, Gendarmería Nacional, Policía Federal Argentina, Prefectura Naval Argentina, Dirección Nacional de Defensa Civil.

Ministerio de Defensa: Jefatura del Estado Mayor General del Ejército, Jefatura del Estado Mayor Naval y Jefatura del Estado Mayor General de la Fuerza Aérea

Los siguientes organismos también toman parte de las acciones ante la ocurrencia de un desastre: • Centros Regionales • Gobiernos Provinciales • Jefaturas de Luchas contra incendio regionales • Componente aéreo asignado • Ministerio de Relaciones Exteriores • Secretaría de Prensa y Difusión de la

Presidencia de la Nación Lucha contra la desertificación y sequía:

La sanción de la Ley 22.428/82 de fomento a la conservación de los suelos y su aplicación por parte de la Secretaría de Agricultura y Ganadería de la Nación en el período 83/89 permitió incorporar 2,8 millones de Ha bajo

manejo conservacionista y otras 2,5 millones de Ha como áreas protegidas.

La actividad permanente del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria en materia de conservación de recursos naturales para la agricultura, se tradujo en acciones concretas como el Proyecto de Prevención y Control de la Desertificación en la Patagonia. Éste es un proyecto integral de investigación, desarrollo y extensión. Las acciones gubernamentales se suman a las acciones desarrolladas por varias organizaciones no-gubernamentales y los proyectos y programas de cooperación internacional.

La Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable ha incorporado distintas estrategias desde su Programa Nacional de Lucha contra la Desertificación. Ésta, junto a la cancillería argentina y en el seno de las Naciones Unidas, han trabajado en la Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación en los países afectados por sequía grave y/o desertificación. Esta convención se ha ratificado mediante la Ley 24701.

El Programa de Acción Nacional de lucha contra la desertificación ha sido posible gracias al apoyo técnico y financiero del Programa de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), como también el aporte realizado por el PNUD/UNOS y el Secretariado de la Convención con relación a las tareas de sensibilización desarrolladas.

Panorama de las acciones tomadas ante el último suceso producido por las Inundaciones en las provincias del litoral (fuentes oficiales):

Acciones llevadas a cabo en el período 1992-1998. Estas acciones fueron llevadas a cabo por el Ministerio del Interior y la Subsecretaría de Recursos Hídricos, el financiamiento de organismos internacionales y aportes del Estado Nacional y de las Provincias. Las mismas alcanzaron los U$S773.4 millones y consistieron principalmente en créditos a los damnificados, así como en medidas de prevención y mitigación del evento, como ser: • Programa de rehabilitación por la emergencia

para las Inundaciones (PREI)

217

• Programa de protección contra las Inundaciones (PPI)

• Programa El Niño-emergencia por inundaciones

• Programa emergencia (segunda enmienda) crédito 3280-AR

La Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables elaboró un plan de obras a ejecutar y la construcción de defensas en el área afectada.

Evacuados y autoevacuados: el pico máximo llegó a 101.177

Organismos involucrados en la atención de las zonas afectadas: • Dirección Nacional de Planeamiento y

Protección Civil del Ministerio del Interior Fuerzas Armadas: Destinó más de $1.500.000 para gastos de auxilio y reparación de caminos.

• Fuerzas de Seguridad: Aportó más de $2 millones para atender necesidades asistenciales.

• Prefectura Naval Argentina, Victorio Américo Gualtieri SA, Aguas Argentinas SA, Total Austral y Pan American Energy: Donaron y prestaron bombas de achique.

• Secretaría de Desarrollo Social: Aportó a las provincias afectadas en víveres, ropas y medicamentos entre Oct-97 y Dic-98 $3.940.836. Convenios con municipios, ONG, gobiernos provinciales y acuerdos con Cáritas y SECYT/AVE (estos dos por valor de $7.655.968) por montos que alcanzan los $69.569.332, generando 19.334 soluciones habitacionales para 96.570 beneficiarios. Se calcula que todo el plan llegará a los $100.000.000. La primera y segunda etapa se financia con fondos de la Secretaría mientras que la tercera y cuarta etapa los fondos provienen del crédito del BID.

• Secretaría de Asistencia Internacional Humanitaria Cascos Blancos: Mediante acciones de entrega de suministros, instalación de hospital móvil, instalación y operación de tres centros de evacuados, diagnóstico socioeconómico de afectados por las inundaciones a través de un censo.

• Ministerio de Cultura y Educación: Contó con un presupuesto de 10 millones para 1998 para refacción y reconstrucción de establecimientos educativos.

• Ministerio de Salud y Acción Social: Envió a las provincias con emergencia climática $11.175.000 en medicamentos y equipos. Programas alimentarios ASOMA-PRANI-RAF. Total de 205.529 cajas por mes.

• Programa Prohuerta: Proyecto que alcanza unas 800.000 personas con un monto de $6.450.000.

• Dirección Nacional de Vialidad: Mediante créditos del BID (Programa de Emergencia para la Recuperación de las Zonas Afectadas por las Inundaciones) se confeccionó un plan de obras en dos etapas. La primera, obras con carácter de urgente o prioritarias, la segunda, las de corrección a mediano plazo.

• Ayuda proveniente de otros países: Estados Unidos, España, Brasil, Francia, Kuwait.

• Transferencias ATN (adelantos del tesoro nacional) a las provincias al 21/8/98:

• Créditos del BID: El Banco aprobó un crédito por U$S300 millones destinado a acelerar obras de infraestructura, de prevención y de mitigación de los efectos de las inundaciones.

La Dirección Nacional del Programa coordina y supervisa las acciones a desarrollarse con este préstamo; ya se presentaron 461 proyectos por $189.236.000. • Banco Hipotecario Sociedad Anónima: • Línea especial de crédito para provincias o

institutos provinciales de vivienda por un valor neto de $50 millones.

• Línea especial de crédito de acceso inmediato en beneficio de personas físicas con montos de hasta $10.000 con una tasa fija del 10% nominal anual y a 5 años de plazo.

• Subsidios para las cuotas de crédito de viviendas afectadas por las inundaciones por el término de 12 meses.

• El Banco ha subsidiado un total de $807.300 • PAMI • Programa Trabajar • Programa Servicios Comunitarios • Programa Trabajar II • Programa especial de Empleo Rural

MERCADO DE SEGUROS EN LA ARGENTINA

Es oportuno encuadrar las características del mercado local de seguros con el objeto de facilitar el entendimiento del mismo como

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potencial receptor natural de los riesgos de desastres.

El mercado de seguros en la Argentina ha operado un proceso de reforma desde el año 1989 con el propósito de modernizar y expandir la industria. Entre los principios rectores del nuevo marco regulatorio se encuentran: • Sanear el mercado. • Afianzar la credibilidad del asegurado en el

sistema. • Exigir al sector empresarial transparencia,

eficiencia y solvencia. • Consolidar el rol del Estado como

herramienta de fiscalización y regulación del sistema.

• Adecuar el marco regulatorio a parámetros internacionales a los fines de atraer inversionistas extranjeros.

Para ello se tomaron las siguientes medidas: • Eliminación de restricciones sobre primas. • Eliminación de restricciones sobre las

actividades de reaseguro de compañías extranjeras.

• Liquidación del ente estatal que monopolizaba la actividad reaseguradora (INdeR).

• Requerimientos de solvencia en función de primas y siniestros.

• Énfasis en la actividad de supervisión de la Superintendencia de Seguros de la Nación.

• Revisión de las leyes de seguros a los fines de adecuarlas a los cambios producto de la globalización del mercado.

• Apertura del mercado a nuevas compañías. Las medidas tomadas brindaron al Estado

el marco que permitió otorgarle al sector privado creciente injerencia en temas sociales. Esto se ve plasmado en la participación otorgada a dicho sector en coberturas antes otorgadas por el Estado como: • Seguridad Social, al establecer el nuevo sistema

integrado de jubilaciones y pensiones y la creación de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).

Por otro lado, se reformó la cobertura de accidentes del trabajo a partir de la sanción de una nueva ley y mediante la creación de compañías especializadas en el ramo.

Los siguientes guarismos ofrecen una idea de la magnitud del mercado de seguros en la Argentina, así como del crecimiento operado en

los últimos años y del proceso de concentración en el mismo: • Al 30 de junio de 1998, el total de primas

anuales emitidas del mercado ascendió a U$S6.012 millones, lo cual representa un incremento del 20% con relación al ejercicio anterior

• A esa misma fecha, el mercado asegurador argentino contaba con 255 compañías, concentrándose el 53,9% de la producción en las primeras 25 entidades.

• El mercado asegurador muestra un crecimiento parejo desde 1990, pese a la baja que se observa en 1996 a raíz de la crisis financiera registrada en ese período. El motor del crecimiento radica en los seguros de personas, dado por el aumento considerable en la producción de seguros de retiro y vida previsional. La evolución de las primas y recargos emitidos de los principales ramos de seguros se observan en los Cuadros 4 y 5.

Como puede observarse en el Cuadro 5, dentro de los seguros patrimoniales el ramo con mayor desarrollo es el de automotores, que representa más del 60% del total de primas emitidas por este tipo de entidades aseguradoras.

Debido a la poca conciencia aseguradora por parte de los consumidores y a la falta de una política comercial intensiva por parte de las entidades aseguradoras, el nivel de inserción del resto de los productos es incipiente. Ello se observa en que los ramos como incendio, combinado familiar e integrales no llegan a sumar el 10% de la producción de seguros patrimoniales.

Durante los últimos ejercicios el resultado técnico de las entidades aseguradoras arrojó un continuo quebranto, producto de la insuficiencia tarifaria en la mayoría de los ramos agravándose por una caída en las ganancias provenientes de activos financieros. La problemática económica mundial a la cual se enfrentaron los mercados durante este año afectó a las entidades aseguradoras, aunque hasta junio de 1998 no se reflejó en una caída en la producción del sector sino que la misma siguió con la tendencia esperada. El resultado técnico incrementó sus pérdidas con respecto a junio de 1997 en casi un 5%, mientras que en la estructura financiera la reducción de las ganancias fue de casi el 67%. Esta situación llevó a que el resultado del ejercicio enfrentara una pérdida superior al 66%, más que la que soportara el ejercicio económico anterior. En

219

valores absolutos, esta pérdida se traduce en $538 millones para todo el mercado, que en términos relativos es del -12,6% (-5,5% para seguros de personas y -15,4% para los de daños patrimoniales)

El índice de siniestralidad promedio del mercado registrado para el ejercicio cerrado en junio de 1998 fue del 65%, el cual es equiparable a la media internacional. Los ramos que presentan los mayores índices son: automotores con el 72%, vida previsional con el 101,6%.

El índice de gastos totales es alto comparándolo con niveles internacionales, ya que representa el 51% de las primas devengadas. Realizando una apertura de los gastos, podemos observar que el 21% corresponde a gastos de producción y 30% para gastos de explotación.

SEGUROS PARA RIESGOS DE DESASTRES NATURALES

Como consecuencia de la globalización de los mercados, la apertura a nuevos operadores y las necesidades propias de la economía, las compañías dedicadas a seguros patrimoniales se encuentran desarrollando nuevos productos, tales como:

• Todo riesgo operativo • Seguros integrales agrícolas

No obstante la existencia de coberturas para los riesgos de desastres naturales, estos seguros se hallan escasamente difundidos en el país, siendo pocas las compañías que los comercializan.

Coberturas

Estas coberturas se otorgan, generalmente como coberturas adicionales, en los siguientes seguros:

Incendio

A la cobertura básica de incendio se le incluyen los adicionales de huracán, vendaval, tornado o ciclón y sismo.

En general, la cobertura de vientos (incluye huracán, tornados, etc.) se otorga sin extraprima alguna, dado que se subestima el riesgo. La misma se ofrece en todo el territorio. Sismo, por el contrario, sólo se comercializa en la zona de Cuyo.

Con relación a esta rama, el volumen operado de primas se mantiene constante a lo largo de los últimos años.

Al observar los índices de siniestralidad sobre primas correspondiente a la rama incendio, los mismos no alcanzan el 30% promedio en los últimos 10 años, quedando claramente evidenciado que nuestra región es de bajo riesgo.

No obstante ello, debido al escaso desarrollo de esta cobertura y a que los gastos totales son unos de los más altos dentro de los seguros patrimoniales, el resultado técnico positivo que ha arrojado esta rama durante los últimos ejercicios fue en promedio del 2%.

Cuadro 4 • Seguros de vida y retiro (cifras en millones de pesos)

Ramos de seguros

1994

1995

1996

1997

1998

Vida Individual 29,3 38,7 75,6 134,3 189,7

Vida Colectivo 641,2 671,9 689,4 716,2 780,4

Vida Previsional - 265,8 227,9 231,9 317,9

Sepelio Individual 2,6 3,6 4,9 9,2 9,7

Sepelio Colectivo 61,8 71,5 67,4 59,9 53,3

TOTAL DE VIDA

735,1

1.051,7

1.065,4

1.151,7

1.351,0

RETIRO 196,4 165,6 229,3 373,4 624,5

220

Riesgos varios A pesar de existir la posibilidad de incluir

la cobertura de inundación, en la práctica no se vende, debido a la antiselección en el riesgo. Todo riesgo operativo

Esta cobertura, importada de otros países, cubre todos los daños materiales por siniestros que puedan afectar a un ente, entre ellos, los riesgos de la naturaleza.

Cabe aclarar que todas las coberturas por riesgos de la naturaleza antes mencionadas se comercializan a primer riesgo. Esto implica que se pagan los daños por el evento cubierto hasta el límite de la suma asegurada en la póliza, independientemente del valor expuesto a riesgo.

Existe para cada cobertura un estudio geográfico previo para clasificar a las distintas zonas según el grado de exposición a los distintos fenómenos. Las tarifas dependen, en principio, de dicha clasificación.

Es prematuro evaluar el resultado técnico de estos productos, ya que se encuentran en un período de inserción en el mercado. Asimismo, aún son pocas las entidades que se encuentran comercializándolo con las características conocidas internacionalmente, y en la mayoría de los casos incluyen ciertas restricciones en cuanto al otorgamiento de las coberturas para los riesgos de la naturaleza.

Integrales agrícolas

Los seguros agrícolas sólo incluían, tradicionalmente, a las coberturas de daños a la explotación agrícola ocasionados por granizo y

helada. Actualmente, el mercado está desarrollando coberturas más amplias a los fines de amparar todas las contingencias que pudieran afectar a la actividad agrícola en nuestro país. Estos son los denominados seguros integrales agrícolas.

A pesar de ello se incluyen todas las coberturas mencionadas en el párrafo precedente en el ramo granizo. Esto, a los fines estadísticos, distorsiona la evaluación del resultado de los distintos productos comercializados en el mercado.

Entre los seguros integrales agrícolas cubriendo todo riesgo, se encuentran productos que incluyen, además de las coberturas tradicionales como granizo e incendio, inundación, sequía, vientos, heladas, falta de piso, tornado, vendaval, lluvia en exceso, insectos, plagas y enfermedades. Se cubre la inversión para gastos de implantación y protección del cultivo.

También existen otros productos donde se aseguran los rendimientos esperados de acuerdo a la historia del área geográfica donde se encuentra el campo cubierto. En este caso, el asegurado puede elegir una garantía de rendimiento entre el 60% y el 90% de los valores históricos del área donde se encuentre el cultivo; asimismo la suma asegurada se selecciona entre dos opciones: a) el costo de implantación del

cultivo asegurado o b) valor a futuro de acuerdo a la cotización de las Bolsas de Cereales de Rosario, Buenos Aires o Bahía Blanca.

Cuadro 5 • Seguros patrimoniales (cifras en millones de pesos) Ramos de seguros 1990 1992 1994 1996 1997 1998 Automotores 1.129,6 1.969,4 2.287,1 1.990,6 2.224,7 2.318,7 Integrales 56,6 135,5 184,3 155,3 185,8 205,7 Responsabilidad civil 22,6 45,5 76,8 97,9 99,2 111,2 Accidentes personales 10,3 24,7 37,0 37,2 61,9 74,2 Incendio 218,2 221,2 272,0 252,6 221,8 228,2 Granizo 17,3 29,6 34,0 34,0 60,6 82,3 Robo /riesgos similares 63,7 82,8 63,3 63,3 56,3 49,6 Caución / crédito 60,0 69,2 104,1 104,4 104,2 113,3 Aeronavegación 12,8 14,9 29,1 29,1 28,5 25,7 Seguro técnico 38,0 54,8 60,0 60,0 58,3 68,9 Transporte 163,3 189,4 129,1 129,1 139,5 138,7 Varios 14,8 24,3 21,6 21,6 20,5 42,9 TOTAL 1.798,8 2.862,3 2.976,1 2.976,1 3.261,3 3.459,3

221

Son pocas las entidades que ofrecen la cobertura integral agrícola incluyendo inundaciones, huracanes, tornados, ya que no existe información estadística confiable para cotizarlas.

La mayor parte de las entidades aseguradoras que tradicionalmente se dedicaban a seguros agrícolas, hoy cubren sólo granizo e incendio.

El volumen anual de primas emitidas en seguros agrícolas correspondiente al ejercicio cerrado el 30 de junio de 1998 alcanzó $82.936.000, cifra que representa menos del 2% del total de seguros patrimoniales.

En lo que respecta a los integrales agrícolas, el mercado se encuentra concentrado en pocas entidades aseguradoras, siendo principalmente cooperativas de seguros del interior del país. Entre ellas podemos mencionar a La Segunda Cooperativa de Seguros y Sancor Cooperativa de Seguros, quienes concentran más del 30% de los seguros agrícolas.

El resultado técnico arrojado por los seguros agrícolas al 30 de junio de 1998 fue del 7,5% sobre las primas y recargos devengados en el ejercicio. No obstante ello, si evaluamos los resultados de los ejercicios anteriores, podemos observar que tanto en 1996, como en 1997, el resultado arrojó un quebranto del -3,67% y -6,23% respectivamente, lo cual es producto de una mayor incidencia de la siniestralidad.

Asimismo, el índice de siniestralidad promedio de los últimos años ronda aproximadamente el 50% sobre las primas y recargos devengados, el cual no difiere considerablemente de la media del mercado de seguros patrimoniales.

Situación comparada:

A pesar del crecimiento en las inversiones en el campo, en lo que respecta a los seguros agrícolas, podemos observar que en nuestro país sólo se encuentra asegurada el 8% de la superficie cultivada. Dicha cifra es considerablemente inferior a la mostrada por otros países, tales como EE.UU. (44%), España (30%) y Canadá (50%).

La situación es aún peor si se toma en consideración que el PBI agropecuario representa en nuestro país el 6% del PBI total, muy superior a la de otros países como EE.UU. (2%), España (3%) y Canadá (3%). Asimismo, la suma asegurada total respecto del PBI agropecuario también es

muy inferior a la de los mencionados países: 4% versus 19%, 28% y 21% respectivamente.

Sin embargo, cabe aclarar que en los países antes mencionados existe un importante subsidio estatal, en cuyo caso el Estado se convierte en una especie de reasegurador para situaciones de catástrofes, así como leyes de emergencia o catástrofes. Todo ello contribuye a lograr una mayor cantidad y amplitud de coberturas para el sector.

Del análisis del mercado asegurador argentino en su conjunto respecto de los riesgos de desastres naturales se desprende lo siguiente: • Existe un tratamiento aislado de cada riesgo

por parte de las compañías de seguros. • En algunas coberturas se otorgan descuentos

por la existencia de medidas de prevención y mitigación.

• No existe una adecuada diversificación del riesgo por parte de las compañías de seguros.

• El costo de las coberturas no condice con el riesgo real, llegándose en algunos casos a regalar ciertas coberturas y en otros a tarifarlas excesivamente.

• Estos seguros no representan una cobertura integral ante el desastre natural.

• Existe poca conciencia en la población respecto de la necesidad de contar con estas coberturas. Esto impide a las compañías de seguros diversificar el riesgo y refuerza la antiselección, natural en este tipo de coberturas.

CONCLUSIONES Y PROPUESTAS

CONCLUSIONES

La Administración de Riesgos como herramienta de gestión posibilita el cumplimiento de los siguientes objetivos inmediatos: • Los administradores conocen los riesgos a los

cuales se expone el ente. • Se estima la potencialidad de los eventos

riesgosos. • Pueden programarse acciones para reducir la

potencialidad de las pérdidas a partir de la selección y puesta en marcha de medidas de prevención y la elaboración de planes de mitigación.

• A partir de los puntos anteriores se establecen programas de transferencia financiera y/o económica de los riesgos.

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• Se perciben las erogaciones en medidas de control de riesgos como una inversión y no como un gasto.

• En el caso de transferencia del riesgo, los ahorros se perciben sin necesidad de esperar a la ocurrencia del evento riesgoso.

Estos objetivos intermedios permiten a la organización el cumplimiento de objetivos que se relacionan con su persistencia: • Permite la presupuestación futura con

menores niveles de incertidumbre.

PROPUESTAS

Considerando las conclusiones, resumimos a continuación la situación actual del tratamiento de los riesgos de desastre en la Argentina: • Los planes, programas y acciones existentes

aparecen como insuficientes. Ocurrida una catástrofe, las respuestas muestran las mismas características comunes:

• Choque entre organismos involucrados con injerencia en el tema.

• Falta de articulación entre organismos de un mismo nivel.

• Carácter reactivo y coyuntural de las acciones. • La obra de ingeniería es vista como la única

solución. • Falta de una política de planificación que

perdure con acciones de prevención y mitigación.

• Mercado de seguros en desarrollo. • Falta de concientización popular acerca de la

naturaleza del riesgo y de la necesidad de prevenirlo, mitigarlo y transferirlo.

• Inexistencia de incentivos por parte del Estado para que la población tome medidas de prevención y mitigación o transfiera el riesgo.

A partir del estado actual del riesgo y a la luz de las técnicas de gestión proponemos las siguientes acciones futuras: • Redefinición del rol del Estado

El Estado debe tomar una participación activa en la totalidad del proceso.

En primer lugar, sería conveniente crear un ente nacional que centralice la gestión de todos los riesgos de desastre natural. Este ente debería estar departamentalizado, estando cada departamento encargado de un riesgo en particular. Cada departamento sería el encargado de: • Evaluar la exposición al riesgo de cada zona.

• Evaluar las medidas necesarias de prevención y mitigación en cada zona.

• Realizar campañas de concientización acerca de los riesgos detectados.

• Crear las condiciones necesarias para que las compañías de seguros estén dispuestas a asumir los riesgos. Esto implica lograr que tanto la población como el Estado inviertan en medidas de control del riesgo.

• Promover la contratación de seguros. Para ello deberían existir incentivos a nivel nacional. Estos incentivos podrían consistir en: • Desgravaciones impositivas de la prima del

seguro y del costo de eventuales medidas de prevención.

• Otorgamiento de líneas de crédito a tasas diferenciadas para cubrir los daños no alcanzados por el seguro.

• Asumir la dirección de las acciones y medidas a tomar ante la ocurrencia de un desastre, coordinando los organismos nacionales y provinciales que puedan prestar algún tipo de ayuda persiguiendo la eliminación de la potencial superposición de tareas.

Cabe aclarar la importancia de lo anterior. Como ya fuera expuesto, el Estado debería retener los riesgos presupuestables. Para morigerar el efecto que un desastre podría tener en las cuentas públicas, es de vital importancia que se promuevan medidas de control, la contratación de seguros o la emisión de deuda en el ámbito privado, mediante incentivos. Todo gasto previo a la ocurrencia del desastre será, en la medida en que sea eficiente, un ahorro futuro en términos de posibles gastos que puedan surgir y que podrían haberse evitado de existir algún tipo de medida anterior al siniestro. Y esto, sin considerar el beneficio social resultante de una adecuada política de prevención y mitigación, acompañada por una transferencia, en el ámbito privado, del riesgo.

En segundo lugar, el Estado debería tener acceso a créditos contingentes o líneas de crédito preacordadas ante la ocurrencia de un desastre, los cuales deberían estar sujetos a la realización de obras de mitigación y prevención. Esto permitiría al Estado disponer de los fondos líquidos para hacer frente a las consecuencias de dicho evento, sin afectar fondos del presupuesto, pero con la condición de que el Estado tome medidas para atenuar los efectos de los desastres.

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Otras de las fuentes de financiamiento a la que el Estado podría acceder es a programas de Reaseguro diseñados al efecto.

Otro punto en el cual el Estado debería hacer hincapié es la realización de acuerdos bilaterales o multilaterales con los países limítrofes para planificar en conjunto la prevención de desastres naturales. Esto es, implementar medidas en grupo que permitan prevenir catástrofes en zonas que puedan afectar a más de un país. O bien políticas que si bien se definen en un país, pueden afectar la ocurrencia de catástrofes en otros países. Como ejemplo podemos mencionar medidas tendientes a evitar el riesgo de inundaciones en la zona de Misiones. En este punto el interés por evitarlas podría manifestarse por parte de Argentina, Brasil y Paraguay. A la vez el creciente desarrollo del Mercosur podría ser un impulso

para que los países miembros de este bloque comiencen a pensar en realizar políticas conjuntas de este tipo.

Las compañías de seguros deben diseñar coberturas donde cada riesgo de desastre no sea tratado como un evento aislado. Las coberturas deberían incluir todos estos riesgos, sin opción a contratar sólo aquellos a los que se está expuesto. Su efecto fundamental sería eliminar la antiselección, evitando así que los únicos asegurados fueran los más riesgosos. Esto permitiría elevar la recaudación de primas y así contar con masa crítica para poder hacer frente a los riesgos eficientemente. Por otra parte, esa cobertura debería tomar en cuenta la existencia de medidas previas de prevención y mitigación y reducir el costo del seguro en función de las mismas.

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PAUL K. FREEMAN

Desde su establecimiento en 1998, la Unidad para la Prevención de Desastres (DMF - Disaster Management Facility) del Banco Mundial participó en el trazado de estrategias para reducir la exposición a las catástrofes naturales en el mundo en vías de desarrollo. Entre esas estrategias se encuentra el uso eficiente de instrumentos de transferencia del riesgo para absorber los costos de las catástrofes naturales. En el mundo desarrollado, más del 50% de los costos de todas las catástrofes naturales se absorben por medio de la transferencia de riesgo, principalmente de los seguros. En el mundo en vías de desarrollo, los aseguradores profesionales absorben menos del 2% del costo de las catástrofes. Como parte de su trabajo, el DMF ha encargado dos estudios para analizar los medios de ampliar las opciones de transferencia de riesgo en los países en vías de desarrollo.

En octubre de 1998 y en febrero de 1999, el DMF patrocinó una misión a México destinada a explorar las opciones para enfrentar los costos de las catástrofes naturales. En mayo de 1999, el DMF presentó un informe preliminar en el cual recomendaba la exploración, por parte del gobierno mexicano, de la transferencia de riesgo. Esta transferencia de riesgo sería utilizada para complementar los recursos que destina México al alivio de los desastres a través del Fondo para Desastres Naturales (FONDEN). La propuesta estimaba que el gobierno mexicano podría aprovechar mucho mejor sus recursos limitados utilizando una parte de estos fondos para adquirir transferencia de riesgo de catástrofe. A invitación del Gobierno de México, el Banco Mundial continuó realizando una exploración más detenida de estas opciones con las autoridades mexicanas, en especial con el Ministerio de Finanzas.

Este informe fue encargado con el fin de

explorar las opciones no tradicionales destinadas a absorber o financiar los costos de las catástrofes naturales en la Argentina. Como tal, se funda en la información existente en otros trabajos. El estudio pone el énfasis en explorar los medios alternativos a corto plazo destinados a asistir al gobierno argentino frente a la carga creciente de las pérdidas por inundaciones. LA ECONOMÍA ARGENTINA FRENTE A LOS PELIGROS DE LAS INUNDACIONES

Desde 1957, la Argentina ha sufrido 11 inundaciones de envergadura. Tres de ellas han ocasionado daños directos por más de mil millones de dólares estadounidenses: la de 1983 por 1.500 millones, la de 1985, por 2 mil millones y la de 1988, por 2.500 millones. De acuerdo con estadísticas elaboradas por Swiss Re, la Argentina se encuentra entre los 18 países del mundo que sufren mayor riesgo de pérdidas por inundaciones por montos de más de 3 mil millones de dólares estadounidenses. Si se miden las pérdidas por inundaciones en términos del porcentaje del producto interno bruto (PIB), la Argentina es uno de los catorce países con riesgo de pérdidas por inundaciones mayores al 1% del PIB. De estos 14 países, solamente siete son economías en vías de desarrollo o emergentes: China, la República Checa, Polonia, África del Sur, Ecuador, Israel y Argentina. En América Latina, solamente el Ecuador tiene una exposición más grande en términos del porcentaje del PIB frente al riesgo de las inundaciones. En términos de pérdida económica pura, la Argentina presenta el riesgo más grande de América Latina.

Recomendaciones para la transferencia de los riesgos de inundaciones

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El riesgo principal de inundaciones en la Argentina se encuentra en la región mesopotámica del Noreste y en las regiones del centro del país. Hay grandes zonas a lo largo de los cursos de los ríos que pueden inundarse, especialmente en las llanuras, incluyendo las zonas ribereñas próximas a las grandes ciudades de Buenos Aires, Rosario, Santa Fe y La Plata. Las inundaciones generalizadas en las ciudades (especialmente en el corredor Buenos Aires-La Plata), podrían arrojar pérdidas económicas cercanas a los 3 mil millones de dólares. ESTRATEGIAS ACTUALES PARA ABSORBER LAS PÉRDIDAS POR INUNDACIONES EN LA ARGENTINA

En la década del 90, el Gobierno Nacional absorbió los costos de las pérdidas por inundaciones. Si bien existen seguros privados que podrían absorber una parte de esos costos, la penetración del mercado privado en este campo es mínima. Técnicamente, la cobertura por inundación existe como un complemento al seguro contra incendios para riesgos no comerciales (combinado familiar) y los riesgos comerciales son cubiertos con pólizas contra incendio. La penetración de estas pólizas en el mercado es muy escasa. En comparación con el PIB, la cobertura del seguro protege a menos del 0,055%. Esta cantidad representa el valor total de las pólizas contra incendios emitidas, pero no incluye la parte de esta cobertura asignada al riesgo de inundaciones.

Las pérdidas agrícolas a consecuencia de las inundaciones se manejan en forma separada. En la Argentina existe, desde 1990, el seguro contra riesgos múltiples de las cosechas. Esta cobertura comprende pérdidas ocasionadas por las inundaciones producidas como consecuencia del exceso de lluvias. Hay una cobertura aparte contra inundaciones, a cargo de algunas compañías que aseguran sin tener en cuenta la fuente de la inundación. Ambas coberturas se basan en la historia de seguros contra granizo en la Argentina, que data de cien años atrás. Tal como ocurre con el seguro contra incendio, la penetración en el mercado es muy escasa. Las primas totales de seguro contra peligros múltiples de las cosechas ascienden a menos de 1.500.000 dólares estadounidenses por año. La cobertura de seguro contra inundaciones no alcanza a más de 180.000 dólares por año. Por consiguiente, los agricultores

son quienes absorben principalmente las pérdidas por inundaciones.

Actualmente, las víctimas, el gobierno nacional, los gobiernos provinciales o los municipales absorben los costos de las catástrofes. Los recursos principales para el pago de estos costos provienen del Gobierno Nacional. Este ha recurrido a los créditos de los organismos financieros internacionales para financiar las pérdidas. Desde 1992, la Argentina ha entrado en dos rondas de financiación internacional para absorber los costos de las inundaciones. Según los procedimientos vigentes, el Gobierno Nacional paga el 60% de los costos de la reconstrucción de la infraestructura dañada. Las provincias pagan el 40% restante. El programa se estructura sobre la base de las condiciones de un préstamo de 400 millones de dólares estadounidenses otorgado en 1998 para absorber los costos de las inundaciones de 1997. Los fondos se destinan a las necesidades de la población y a los proyectos de infraestructura. No se asignaron fondos para reembolsar pérdidas agrícolas. Las provincias proponen proyectos, relacionados en particular con la infraestructura: caminos, puentes, sanidad, escuelas, hospitales y proyectos especiales de viviendas económicas para los pobladores de menores recursos que viven en las llanuras inundadas. Actualmente, se encuentran en ejecución varios estudios de factibilidad para dirigir la futura financiación.

Hay otros mecanismos de financiación para el alivio a los desastres que se llevan a cabo en una forma ad hoc. Existe un procedimiento para declarar una zona en estado de emergencia, y destinar asignaciones presupuestarias para la asistencia a los damnificados por las inundaciones. A menudo, estas medidas pueden verse acompañadas por nuevos impuestos para financiar esa asistencia. Este procedimiento ocasiona desarreglos presupuestarios y esta sujeto a numerosas maniobras de tipo político. TRANSFERENCIA DE RIESGO E INUNDACIÓN

De las tres categorías principales de desastres naturales, la inundación ha demostrado ser la más difícil de asegurar. A nivel mundial, se incurre en pérdidas directas del orden de los 70 mil millones de dólares corno consecuencia de las catástrofes naturales. Estas pérdidas tienden a distribuirse en forma pareja entre las ocasionadas

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por las tormentas de viento (que comprenden los huracanes y los tifones), los terremotos y las inundaciones. De estas tres categorías, las inundaciones son las menos aseguradas. A nivel mundial, están aseguradas menos del 10% de las pérdidas. En el caso de las pérdidas ocasionadas por las tormentas de viento, incluyendo los huracanes, esta cifra alcanza a más del 50%.

El escaso porcentaje de los seguros contra inundaciones a nivel mundial se encuentra en función de lo circunscrito de la concentración geográfica del riesgo de inundación. A diferencia de la mayoría de las catástrofes, las inundaciones tienden a ocurrir en regiones bien definidas. Swiss Re estima que no alcanzan al 1% de los bienes inmuebles de un país los que están sujetos a riesgo de inundación. Como resultado, las empresas que aseguran contra este riesgo resultan insuficientes para aportar una solución económica al riesgo de las inundaciones. Las personas que se encuentran fuera de la zona afectada por las inundaciones son reticentes a pagar los costos de aquéllas que viven en las zonas afectadas. Por lo general, el costo del seguro para los que viven en esas zonas es prohibitivamente caro si lo tienen que enfrentar por sí solos. Dado que el seguro generalmente no funciona en las zonas que se inundan con una frecuencia mayor a una vez cada diez años, no representa una solución para las pérdidas económicas que pueden ocurrir con esa frecuencia. Incluso algunos proponen limitar la capacidad del seguro para los eventos que no ocurren más que una vez cada 20 años. Por supuesto, aquellos que están sujetos a pérdidas más frecuentes están más interesados en el seguro.

En general, los programas eficaces en esta área corren parejas con una estrategia integral de gestión del riesgo de inundaciones. Esta estrategia comprende seis procesos distintos. El primero consiste en evitar las zonas de riesgo. Evitar la colocación de activos en las áreas que sufren el riesgo de inundación es el método menos costoso y más práctico de reducir el peligro de los daños. Por diversas razones, que se relacionan en general con lo atractivo y sencillo que resulta construir en las llanuras ribereñas, esta medida suele ser difícil de implementar.

Si la construcción se ha de llevar a cabo en zonas propensas a las inundaciones, resulta deseable construir edificios y estructuras que no sufran o sufran muy pocos daños a resultas de las inundaciones. Desgraciadamente, este tipo de

construcción tiende a ser costosa, y a implementarse solamente en casos excepcionales.

Un tema que debe ser prioritario en el caso de las propiedades que corren riesgos por encontrarse en una región propensa a estos daños es que las estructuras existentes sean a prueba de inundaciones. Esta protección generalmente es pasiva, lo que a menudo implica un mínimo de gastos para prevenir perdidas de envergadura. Además de las medidas pasivas de control de las inundaciones, suelen emplearse medidas activas de protección: construcción de represas, diques, sistemas de retención de grandes cantidades de agua y otros medios que se utilizan pare mantener el control de los niveles de agua. También pueden prevenirse las pérdidas mediante el uso de sistemas de alerta precoz que permiten que los bienes muebles sean trasladados con rapidez.

El seguro, en combinación con estas otras herramientas, es un medio simple y de bajo costo para cubrir el riesgo residual, que siempre está presente.

Esta combinación de recursos reduce el riesgo de inundación a un nivel aceptable. Ello puede lograrse únicamente si el Estado, las compañías de seguro y los propietarios de bienes inmuebles comparten las diversas tareas entre ellos.

Junto con la combinación de las herramientas apropiadas, es necesario encontrar algún mecanismo para sumar los riesgos suficientes como para brindar cobertura de seguro a precios accesibles. En la mayoría de los países con programas eficaces en este campo, se resuelve este problema combinando el seguro de inundaciones con alguna otra forma de seguro que tenga una distribución más amplia. Lo más común es el seguro contra incendios o el seguro de propiedad y bienes personales. En general, se hace del seguro contra inundaciones un agregado obligatorio a una cobertura ya existente. Se requiere que todos los asegurados adquieran la cobertura, de una a otra forma, incluso si el asegurado no está sujeto al riesgo de inundación. Esta herramienta brinda un subsidio indirecto a aquellos que se encuentran dentro de las zonas inundables, pero extenderles el seguro sólo se justifica sobre la base del principio de solidaridad. Este principio dispone que los que apenas corren riesgos deben aportar su solidaridad a los que corren los riesgos mayores. Este enfoque cooperativista del problema resulta esencial para

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obtener el beneficio de la dispersión del riesgo. Esta solución es más aceptable que pagar una compensación que se sume a los impuestos generales, lo cual es la única opción viable. Por supuesto, los impuestos no significan ninguna carga para los que están sujetos al riesgo de inundación de absorber una parte de su riesgo, mientras que el seguro sí lo hace. Las presiones sobre el principio de solidaridad pueden reducirse mediante una política de primas y franquicias realizadas en forma gradual.

El principio de solidaridad requiere la existencia de un programa de seguros al cual pueda adosarse la cobertura contra inundaciones. En un país como la Argentina, con un mercado de seguros poco desarrollado, se carece de un programa de seguro gubernamental o privado al cual pueda sumarse el seguro contra inundaciones. Como resultado, es improbable que se haga uso del recurso del seguro privado, por lo menos hasta que se desarrolle un mercado primario de seguros. En esta instancia, es necesario explorar una estrategia alternativa para el problema. ALTERNATIVAS AL SEGURO CONTRA INUNDACIONES

Durante la misión llevada a cabo en la Argentina, se realizó una reunión entre los tres reaseguradores primarios del país: Swiss Re, Munich Re, y General Re. Estas tres empresas son la fuente principal de la capacidad de reaseguro en el mercado argentino. Como ocurre en la mayoría de los mercados de seguros, el papel del reaseguro es fundamental. Los tres reaseguradores conocen bien al mercado de seguros primario en la Argentina, así como las políticas del gobierno en cuanto a la transferencia de riesgos. Este conocimiento abarca también las estrategias actuales para encarar el riesgo de las inundaciones en el país.

Al explorar las distintas opciones, se acordó por consenso el diseño de un programa que brindara opciones de transferencia de riesgo y de financiación al gobierno argentino para los casos de pérdidas ocasionadas por las inundaciones. Este consenso se confirmó posteriormente mediante comunicaciones escritas de los reaseguradores al autor de estas líneas.

Actualmente, el gobierno nacional se hace responsable de todos los costos relacionados con las inundaciones. Como tal, es el “asegurador

primario” del riesgo de inundación en el país. El ingreso por concepto de impuestos es la fuente de los pagos para cubrir las pérdidas. Para obtener liquidez para el pago, el gobierno recurre a los préstamos de los organismos financieros internacionales. En los últimos siete años, el gobierno argentino ha tomado en préstamo sumas cuantiosas para la reparación de los daños ocasionados por las inundaciones.

Parece poco probable el uso del mercado de seguros existente como plataforma para crear un programa de seguro integral contra las inundaciones. La escasa vigencia de los seguros en general, y la poca disposición del mercado a la búsqueda de seguros contra inundaciones en lugar de otros más generalizados, como los seguros de automóviles, hace improbable el uso del mercado primario.

Una opción posible es diseñar un programa conjunto entre el Gobierno Federal y los reaseguradores para absorber una parte del riesgo contra inundaciones del Gobierno Nacional. El programa también podría brindar un método para generar financiación para la parte del riesgo que no está sujeta a transferencia. El programa podría adoptar los siguientes lineamientos:

1. Suponer que el riesgo de daños por inundaciones para el gobierno argentino alcanza a 1.500 millones de dólares estadounidenses. Esto significa aproximadamente el 50% del daño directo estimado como consecuencia de una gran inundación en la Argentina. Podría diseñarse un programa en el que el gobierno retenga los 500 millones de dólares iniciales del riesgo. Sería preferible que esta suma sea una cantidad presupuestada en forma anual para las pérdidas por inundaciones, tal como se hace actualmente en México. En cuanto a los 500 millones de dólares siguientes, los reaseguradores brindarían una línea de crédito para aportar liquidez en caso de una inundación cuyos daños superen los 500 millones de dólares. Los reaseguradores brindarían una póliza de seguro para absorber el nivel de 500 millones de dólares por encima de los mil millones de dólares de pérdidas. Para este nivel de riesgo, el Gobierno tendría que pagar una prima anual a los reaseguradores. Estas primas deberían ser inferiores a los 25 millones de dólares.

2. El programa cubriría solamente las pérdidas por daños a la propiedad cuya reconstrucción sea responsabilidad del gobierno

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argentino. Ello implicaría sobre todo la infraestructura: los caminos, puentes, escuelas, hospitales, represas y diques, por ejemplo. Sería esencial que se hiciera un inventario de las estructuras cubiertas y una estimación de su exposición a las pérdidas por inundaciones para iniciar el programa.

3. Una exigencia del programa sería que el gobierno argentino adoptara medidas para reducir su exposición a la pérdida por inundaciones. El papel del Estado y de la parte asegurada, considerados anteriormente en este trabajo, se convertiría en una obligación del Gobierno. Sería necesario contar con medios para monitorear la actividad del Gobierno en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.

4. Los reaseguradores anticiparían un compromiso del Gobierno a largo plazo para que el programa tenga éxito. El Banco Mundial u otros organismos internacionales de financiación cumplirían con un papel esencial al brindar su asesoramiento para financiar las medidas esenciales para el control de las inundaciones, así como para ayudar a asegurar las obligaciones financieras del Gobierno argentino en el programa. En ese sentido, puede ser esencial una garantía financiera o instrumento similar, por lo menos para comenzar el programa.

Esta estrategia sería una forma de implementar un enfoque de corto a mediano plazo para la transferencia del riesgo en la Argentina, mientras se desarrolla el mercado privado para la transferencia del riesgo. Dado que se está llevando a cabo actualmente una reforma sustancial del mercado privado en la Argentina, resulta improbable que el mercado esté en condiciones de brindar una gran capacidad para altos niveles de riesgo de inundación en el futuro previsible. Como resultado, seguirá siendo obligación del gobierno suministrar la asistencia necesaria a las pérdidas por inundaciones; por lo tanto, la forma más directa de brindar los beneficios de la transferencia de riesgo consiste en un programa que asista al gobierno para satisfacer esa necesidad.

Dado que el Gobierno es la entidad asegurada, se reduce sustancialmente el problema de contemplar el “principio de solidaridad”. El Gobierno ya brinda la herramienta para repartir el riesgo en un amplio espectro.

Este tipo de programa podría significar un importante beneficio para el gobierno

argentino. Este enfoque suministraría la base para hacer una planificación financiera ex ante de las pérdidas ocasionadas por las inundaciones. El programa requeriría una asignación dentro del presupuesto anual para las pérdidas por inundaciones, a diferencia de las opciones de financiación después del siniestro que se emplean actualmente. Brindaría una mayor estabilidad al proceso de presupuestación, permitiendo que los fondos para otros programas se manejen en una forma más eficaz. Además, brindaría una importante serie de recursos para enfrentar los grandes desastres por inundaciones. Aun más, demandaría un proceso sistemático de manejo del riesgo de parte del gobierno tanto para identificar como para evaluar la infraestructura esencial sujeta a las pérdidas por inundaciones. La planificación de estos eventos se convertiría en parte del proceso de presupuestación.

El programa también arrojaría considerable beneficio para las organizaciones financieras internacionales. El proceso de otorgar préstamos para los desastres naturales después de que ocurre el desastre es a la vez ineficiente y perturbador y elimina los beneficios de la dispersión del riesgo como un instrumento político eficaz. Tal como se destacara anteriormente, en el mundo desarrollado la transferencia del riesgo es una herramienta eficaz, eficiente y cada vez más utilizada para enfrentar los costos de las catástrofes. La disponibilidad inmediata de financiación después de ocurrido el evento le quita incentivo a la búsqueda de los beneficios de transferir los riesgos antes de que ocurra el siniestro en el mundo en vías de desarrollo. Lo que es más, la reiterada financiación de proyectos de infraestructura destruidos por las inundaciones disminuye la capacidad de financiar proyectos nuevos que arrojan beneficios al reducir la pobreza. En la Argentina, el otorgamiento de préstamos para la reconstrucción de una misma infraestructura dañada como consecuencia de las inundaciones que ocurrieron dos veces en el transcurso de una década, revela un uso ineficaz de los escasos recursos de financiación.

Un enfoque que siga los lineamientos sugeridos también arroja un beneficio para el mercado privado de seguros. Este programa crearía una mayor conciencia del riesgo de las inundaciones en la Argentina. La información requerida para que el Gobierno creara el programa también sería esencial para el uso comercial y

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domiciliario. Finalmente, el programa crearía un incentivo para que el gobierno aliente el uso de seguros privados de parte de otros organismos gubernamentales, firmas industriales y empresas comerciales. Al cuantificar el costo del riesgo de inundación y pagar con fondos del presupuesto anual para absorber el riesgo, el gobierno contaría con un poderoso incentivo para forzar a aquellos que comparten el riesgo a cargar con la parte que les corresponde del costo del mismo. En los países desarrollados, la insatisfacción del Gobierno por la absorción del costo de los desastres naturales ha sido un estímulo importante para que el Gobierno Nacional fuerce al mercado privado y a otras áreas del mismo Gobierno a aceptar la parte que les corresponde. Mientras se recurra a la financiación después del acontecimiento como herramienta para la financiación del riesgo, se reduce el incentivo para distribuir la responsabilidad en forma más equitativa.

Este proceso requeriría la implementación de una significativa planificación. El hecho de que las principales compañías de reaseguro en la Argentina consideren que esta puede ser una estrategia eficaz, y que estén dispuestas a colaborar con el gobierno y con el Banco Mundial en el diseño de un programa es un buen comienzo. CONCLUSIÓN Y RECOMEND ACIONES

La Argentina presenta una importante exposición a las pérdidas por inundaciones. Dentro de los países en vías de desarrollo y emergentes, se encuentra entre los siete más vulnerables a las inundaciones en términos del porcentaje del producto interno bruto. Entre los países del mundo desarrollado y en vías de desarrollo, la Argentina se encuentra entre los 14 más expuestos. Solamente Ecuador tiene una exposición más elevada a los riesgos de inundación en términos del porcentaje del PIB en América Latina.

Durante la última década, la Argentina ha sufrido pérdidas considerables como consecuencia de las inundaciones. Su estrategia para encarar estas pérdidas ha sido la de tomar en préstamo fondos de la comunidad financiera internacional para sufragar las reparaciones a la infraestructura y la asistencia a los pobres. Asimismo, ante la emergencia ha modificado su presupuesto nacional para suministrar fondos para los

damnificados, a lo cual se ha sumado un aumento de los impuestos.

El mercado de seguros en la Argentina se encuentra poco desarrollado. Actualmente se está realizando un esfuerzo importante para la reorganización del ramo de actividad de seguros. Existe cobertura de seguros para las pérdidas por las inundaciones en combinación con los seguros contra incendios, pero no se adquiere una cobertura integral. Son los damnificados por las inundaciones o el Gobierno Nacional los que absorben las pérdidas, con la participación de los gobiernos provinciales. Si bien es importante que se registre un desarrollo de la actividad privada de seguros en la Argentina, es improbable que en el futuro inmediato exista alguna protección integral contra las pérdidas ocasionadas por las inundaciones.

Existe la opción de emplear estrategias de transferencias de riesgo para las pérdidas que ocasionen las inundaciones en el país. El programa implicaría un convenio directo entre el Gobierno Nacional y los principales aseguradores internacionales en la Argentina: Swiss Re, Munich Re y General Re. Sería un programa mixto de financiación de riesgo y transferencia de riesgo de las pérdidas potenciales sufridas por la infraestructura de propiedad del Estado a consecuencia de las inundaciones. Implicaría hacer el inventario de la infraestructura que es de responsabilidad del Gobierno Nacional, y hacer el perfil de vulnerabilidad de estos activos frente al riesgo de inundaciones. Se podría crear un programa para asegurar una parte de las pérdidas sobre la base de este análisis, así como un mecanismo de financiación para los sectores del riesgo que no pueden asegurarse. Las tres empresas han expresado su voluntad de explorar este programa.

Este enfoque contaría con importantes ventajas. Suministraría al Gobierno Nacional una herramienta para planificar los riesgos en el caso de catástrofes naturales. Podría también impulsar al mercado privado y a otras unidades gubernamentales en la Argentina para que examinen y absorban su responsabilidad proporcional por las pérdidas ocasionadas por los desastres naturales. El enfoque también podría ser beneficioso para los organismos financieros internacionales al suministrar una solución de mercado para la financiación y la transferencia del riesgo de pérdidas ocasionadas por las

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inundaciones, liberando de esta manera a los préstamos del Gobierno para que se los aplique a las medidas de reducción de la pobreza. Finalmente, el programa podría brindar una cobertura para incentivar el desarrollo de soluciones de mercado privado para el riesgo de inundación que ahora absorben los damnificados por las inundaciones.

Este tipo de programa requiere de una amplia planificación y de la participación de numerosas entidades que ocupan un importante lugar en la Argentina. Existe interés entre los

protagonistas financieros claves que cuentan con una considerable experiencia en este tipo de arreglos. El programa debe brindar un modelo para el Banco Mundial y para otras instituciones financieras internacionales acerca de cómo hacer frente a los costos de las catástrofes naturales. La Argentina puede ser un candidato ideal para explorar un enfoque novedoso destinado a implementar la transferencia de riesgos de pérdidas ocasionadas por los desastres naturales en un país en vías de desarrollo.

Sección 5

ANEXOS

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Los autores JORGE ACOSTA florsol@sinectis.com.ar Arquitecto. Facultad de Arquitectura Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires. Master en Ciencias de la Administración Pública. Cursos de Postgrado de Planeamiento Urbano, Ingeniería Sanitaria y Ambiental. Se desempeña como Jefe de la División Infraestructura de la Unidad Ejecutora Central (programas con financiamiento de organismos multilaterales) de la Secretaría de Asistencia Financiera del Ministerio del Interior. Es Coordinador Técnico de la Jefatura de Gabinete de Ministros para el Programa de Emergencia para la Recuperación de Zonas Afectadas por Inundaciones. Asistente del Banco Mundial en la preparación de programas de emergencia en Perú, Bolivia y Paraguay. VIVIAN BALANOVSKI vbalanovsky@datamarkets.com.ar Arquitecta. Pertenece a la Red de Gestión Asociada del Oeste. Participa en proyectos de Planificación Participativa y Gestión Asociada y en equipos de formación metodológica. Integra la comisión directiva y equipos técnicos de la "Fundación Vivienda y Comunidad", dedicada al mejoramiento del hábitat popular en el conurbano de Buenos Aires. GUILLERMO BERRI berri@at1.fcen.uba.ar Doctor en Ciencias Meteorológicas. Profesor del Departamento de Ciencias de la Atmósfera y los Océanos de la Universidad de Buenos Aires, Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) de Argentina. Ha desarrollado actividades de postgrado en Canadá y Estados Unidos, donde entre 1993 y 1997 fue Director del Proyecto Piloto y Director Asistente del International Research Institute for Climate Prediction, Columbia University, Nueva York.

Dirige proyectos de investigación nacionales y de cooperación científica internacional. NORA CLICHEVSKY noraclic@satlink.com Arquitecta. Especialista en política urbana, mercado de tierras y ambiente urbano. Investigadora del CONICET con sede en el Instituto de Geografía de la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires. Desarrolla actividad docente en Maestrías de las Universidades de Buenos Aires, del Litoral y de Mar del Plata. Se ha desempeñado como consultora de instituciones nacionales e internacionales en el país y en el exterior. GUSTAVO DEVOTO gdevoto@enre.gov.ar Ingeniero Civil. Magíster en Planificación e Ingeniería de Recursos Hídricos. Profesor Titular de Hidrología en la Carrera de Ingeniería Ambiental de la Universidad Católica Argentina. Ha sido asesor de la Secretaría de Energía y la Secretaría de Obras y Servicios Públicos de la Nación. Actualmente está a cargo del Departamento de Producción y Abastecimiento de Energía Eléctrica en el Ente Nacional Regulador de Electricidad. ABEL C. FATALA sosppriv@buenosaires.gov.ar Ingeniero Industrial (UBA). Actual Secretario de Obras y Servicios Públicos del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Especialista en instalaciones de Ventilación Nuclear. Experto en Protección Radiológica y Seguridad Nuclear de la CNEA. Ambientalista-Ecólogo Urbano. Miembro de la Sociedad Argentina de Radioprotección. Fue Consejal de la

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Ciudad de Buenos Aires (1993-1997) y Diputado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1997-1999). Como legislador de la ciudad participó en la creación del Comité de Coordinación del Proceso de Prevención de Emergencias Sociales; el establecimiento del Procesamiento Jurídico Administrativo de Evaluación de Impacto Ambiental; la creación de la Comisión para elaborar el Programa de Acción para la recuperación del río de la Plata; la redacción de la Ley de Residuos Patogénicos; la creación del Régimen de Gestión y Coordinación de los Espacios Verdes y la creación del Museo de Arte Político Social. PAUL FREEMAN PKFree@dimensional.com Profesor en la Universidad de Denver, Colorado. Afiliado con el Climate Change Institute de Oxford University. Doctor en economía por la Universidad de Vienna, Austria. Estudió economía en la Universidad de Denver y recibió su Juris Doctoris en la Harvard University en 1975. Trabajó en el International Institute of Applied Systems Análisis (IIASA) en Austria, en el proyecto de Riesgo, Modelación y Política. Fue fundador y director gerente del grupo ERIC Companies, una de las más importantes empresas en el campo de coberturas de seguro para problemas del medio ambiente. GUILLERMO GALLO MENDOZA ggallom@hotmail.com Ingeniero Agrónomo. Profesor e Investigador Titular de Fundación Bariloche; Director de Programa de Capacitación por FAO en México; Director de Programa de Capacitación e Investigación por FAO en Nicaragua; consultor de FAO, PNUD, PNUMA, OIT, DTCD, entre otros organismos en diversos países de América Latina, habiendo ocupado cargos directivos en IDEE/FB, FILaPS, CeFIDoc. Autor y coautor de metodologías y de numerosas obras sobre el ambiente, desarrollo, planificación, sistema energético, y el sector agropecuario. Director de Becario Posdoctoral del CONICET; director y asesor de tesistas de postgrado de Universidades Nacionales; docente de postgrado en Universidades Nacionales; evaluador externo de

proyectos de investigación en ciencia y tecnología de la UBA y la UN La Matanza. JUAN CARLOS GIMÉNEZ jcgsal@yahoo.com Ingeniero Civil con orientación en Hidráulica. Profesor a cargo de la Cátedra de Planificación de los Recursos Hidráulicos en la Facultad de Ingeniería de la UBA. Consultor Top del Programa de Emergencia para las Inundaciones (BIRF 3521) a cargo de la asistencia a las provincias en planeamiento hídrico y control de inundaciones. Fue creador y Director del Programa de Estudio Piloto de Cuencas Urbanas de Obras Sanitarias de la Nación. HILDA HERZER centro@datamarkets.com.ar Socióloga. Profesora Titular e Investigadora del Instituto Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Docente en la Maestría de Hábitat y Vivienda de la Universidad de Mar del Plata y coordinadora del Programa Especial de Investigaciones “Ciudad” de la Universidad de Buenos Aires. Se ha desempeñado como consultora de instituciones nacionales e internacionales en el país y en el exterior. ALCIRA KREIMER akreimer@worldbank.org Gerente de la Unidad para la Prevención de Desastres del Banco Mundial. Arquitecta de la UBA; Ph. D. otorgado por la University of California at Berkeley; diplomas de postgrado del Centro de Investigación Urbana (París y Buenos Aires). Se desempeñó como funcionaria en el National Research Council-National Academy of Sciences y como docente en el Massachussets Institute of Technology. Desde 1983 trabaja en el Banco Mundial, donde es actualmente gerente de la Unidad para la Prevención de Desastres (DMF). DAVID KULLOCK dkullo@fadu.uba.ar Arquitecto y Planificador Urbano y Regional.

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Desarrollo actividades profesionales, de docencia e investigación sobre temáticas de desarrollo urbano y ordenamiento ambiental. Actualmente es Director de la Maestría en Planificación Urbana y Regional de la Universidad de Buenos Aires y asesor del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en relación a la formulación de su Plan Urbano Ambiental. Es asesor y evaluador del Consejo de Investigaciones Científicas y Tecnológicas y de diversas instituciones y universidades nacionales. HORACIO LEVIT hgl@miv.gov.ar Arquitecto. Consultor Técnico del Banco Mundial. Actualmente a cargo de la Regulación del Uso del Suelo en el Programa de Protección contra las Inundaciones (PPI-BIRF-EXIMBANK 41117-AR). Es co-coordinador de la implementación de los Planes Piloto de Recuperación Ambiental del PPI. Se desempeñó como colaborador en el Subprograma de Viviendas y en las áreas de Salud y Educación del Programa de Rehabilitación por la Emergencia por Inundaciones (PREI BIRF 3521-AR). MIRTA MALETTA mirta.maletta@ar.pwcglobal.com Contadora Pública por la UBA. Fue docente en la UBA y en la Universidad Católica Argentina en cátedras de Auditoría y Estados Contables. Es socia de Harteneck, Lopez y Cia/ PricewaterhouseCoopers, a cargo del Grupo de Asesoramiento al Mercado de Seguros. Brinda asesoramiento a entidades aseguradoras y empresas líderes en el mercado local e internacional. HERNÁN PÉREZ RAFFO hernan.perez.raffo@ar.pwcglobal.com Actuario graduado en la UBA. Docente de la UBA y de los postgrados de la Universidad Católica Argentina y Universidad de Morón. Socio de Harteneck, Lopez y Cia/ PricewaterhouseCoopers, a cargo de Servicios Actuariales. Brinda servicios actuariales a entidades aseguradoras y empresas líderes en el mercado local e internacional.

ABEL PICCHIO abel.picchio@ar.pwcglobal.com Actuario graduado en la Universidad de Buenos Aires. Es consultor actuarial y gerente del Departamento de Auditoría de PricewaterhouseCoopers. Brinda servicios actuariales a entidades aseguradoras y empresas líderes en el mercado local e internacional. DIANA E. DE PIETRI depietrid@yahoo.es / diana@bg.fcen.uba.ar Doctora en Ciencias Biológicas por la Universidad de Buenos Aires y Auditora en Gestión Ambiental por la TÜV Akademie Rheinland. Becada en 1991 por UNITAR para el entrenamiento en SIG y Teledetección en Suiza y en 1993, por la OEA para un postgrado en Escalamiento de Problemas Ambientales en México 1995. En 1995 recibió una distinción de la Asociación de Ecología de Paisaje de Estados Unidos. En 1998 le fue otorgado el Premio "Procter & Gamble". HÉCTOR POGGIESE riesgo@flacso.org.ar Abogado. Master en Administración Pública y Planificación Gubernamental (Fundación Getulio Vargas, Brasil). Profesor de postgrado en la FADU-UBA e investigador-docente en FLACSO, coordina el área PPGA. Consultor de UNESCO, FAO, UNICEF y otros organismos internacionales. Especializado en metodologías de planificación participativa. Pertenece a las Redes GAO y SurCO. NORA PRUDKIN nprudkin@logos.com.ar Bióloga, especializada en ecología regional, en particular en evaluaciones ambientales de sistemas urbanos y agrosistemas. Docente e investigadora de la UBA y de las Universidades de Mar del Plata y del Comahue. Coordinadora del Área Ambiental de un Programa BID-Nación para el mejoramiento de barrios carenciados. Se ha desempeñado como consultora de instituciones nacionales e internacionales en el país y en el exterior.

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MARIA ELENA REDIN meredin1@yahoo.com.ar Profesora de Historia y Psicóloga Social. Integra el equipo de investigación de Planificación Participativa y Gestión Asociada (PPGA) en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO. Mediadora comunitaria en el Programa de Asistencia Social a la Comunidad del Ministerio de Justicia. Pertenece a la Red GAO (Gestión Asociada del Oeste de la Ciudad de Buenos Aires). HÉCTOR SEJENOVICH hsejenovich@sion.com Economista. Profesor en postgrados de la Universidad de Buenos Aires, San Martín, Noreste y Comahue. Fue Asesor Regional para América Latina y el Caribe del PNUD y primer Coordinador de la Red de Formación Ambiental del PNUMA. Consultor de organismos multilaterales (BID, Banco Mundial, UNTAC, FAO), gobiernos latinoamericanos y gobiernos provinciales (Argentina). CARLOS DANIEL SILVA silva@overnet.com.ar Abogado especializado en Derecho Ambiental. Ha desarrollado diversos trabajos de la especialidad

como consultor externo de PNUD, PNUMA, BID, CEPAL, GTZ y del Parlamento Latinoamericano. Actualmente es Asesor en el Congreso de la Nación y Vicepresidente de la Asociación Latinoamericana de Derecho Ambiental. En el campo privado, es Presidente de Deloitte & Touche Environmental en la Argentina. JUAN VALDÉS jvaldes@u.arizona.edu Ingeniero Civil, doctor en Recursos Hídricos por el Instituto Tecnológico de Massachussetts. Ha sido profesor y coordinador académico del Postgrado en Hidrología Recursos Hídricos de la Universidad Simón Bolívar, Caracas; Profesor, Jefe de División y Director Asociado en la Universidad de Texas A&M. Actualmente es profesor y jefe del Departamento de Ingeniería Civil, y Profesor del Departamento de Hidrología y Recursos Hidráulicos de la Universidad de Arizona, Tucson. Co-Leader del Área de Manejo Sustentable de Recursos Hídricos del Centro NSF SAHRA (Sustainability of Semi-Arid Hydrology and Riparian Areas). Ha sido consultor de organismos internacionales, estatales y privados.

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