Intercommunalite interieur fr ok.pdf

7/29/2019 Intercommunalite interieur fr ok.pdf

1/87

La promotion de

lintercommunalit

en milieu rural et dans les petites

communes urbaines au Maroc

Les collectivits locales

Royaume du Maroc

Ministre de lIntrieur

Direction Gnrale des Collectivits LocalesDirection des Aaires Juridiques, des tudes, de la Documentation et de la Coopration

Intercommunalit intrieur fr ok.indd 1 2012/10/24 5:11


2/87



3/87

3

Partie I : Prsentation 5

1. La dcentralisation au Maroc 9

11 Fondements et enjeux de la dcentralisation 9

12 Cadre institutionnel 9121 Le dcoupage territorial et administrati 10

122 Les attributions et les missions 11

13 Le rle de lEtat ace aux collectivits territoriales 13

131 Laccompagnement des collectivits territoriales 13

132 Une plus grande mobilisation des nergies 13

133 Lexercice de tutelle 13

2. Coopration, association et partenariat des collectivits territoriales 15

21 La coopration et le partenariat, un esprit, un mode de aire 15

22 Bien comprendre les textes 15221 Les instruments dordre institutionnel 16

222 Organisation inancire et patrimoine 19

223 Des modalits de mise en uvre 21

23 Aperu de lexistant 23

231 Les secteurs de coopration les plus communment investis 23

232 Les acteurs de motivation 24

24 Aller plus loin et se projeter dans lavenir 24

241 La planiication stratgique participative 24

242 Perspectives dintervention de la coopration 25

Partie II : Comment procder 27

Fiche 1 : Pourquoi sengager ? 29

Fiche 2 : Comment lancer lide de coopration ? 30

Fiche 3 : Sur quels domaines va porter lobjet de la coopration ? 31

Fiche 4 : Comment ormaliser lide de coopration ? 36

Fiche 5 : Faire adopter le projet de coopration par votre conseil 37

Fiche 6 : Points dattention pour une bonne coopration 38

T a b l e d e s m a t i r e s



4/87

4

Fiche 7 : Les acteurs de la coopration 39

Fiche 8 : Le primtre dintervention 40

Fiche 9 : Quelle orme de coopration adopter ? 41

Fiche 10 : Le groupement de communes ou de collectivits 43

Fiche 11 : La convention de coopration ou de partenariat 47

Fiche 12 : Le choix du mode de gestion 49

Fiche 13 : Qui peut nous aider ? 51

Fiche 14 : Approbation et conclusions 53

Fiche 15 : La mise en uvre du projet de coopration 55

Annexes 59

Annexe 1 : Coopration et partenariat des communes urbaines et rurales 60

Annexe 2 : Convention type de coopration 68

Annexe 3 : Arrt-type du Ministre de lIntrieur autorisant la constitution

dun groupement de communes 69

Annexe 4 : Rglement intrieur type du groupement de communes

urbaines et rurales 70

Annexe 5 : Rglement intrieur type du groupement de collectivits locales 73

Annexe 6 : Exemple de convention de partenariat 76

Annexe 7 : Exemple dorganisation du groupement de collectivits locales 81

Annexe 8 : Exemple dactivit mene dans le cadre dune convention departenariat caractre social 85

Annexe 9 : Exemple dorganigramme dun groupement qui conduit

un projet de territoire 87



5/87

Partie I

Prsentation



6/87

6

Introduction

La coopration entre collectivits territoriales,

dans sa perception gnrale, est une approche

complmentaire de laction communale, pouvant

faire face des problmatiques quune commune

seule ne saurait assumer.

La nouvelle constitution, adopte en juillet 2011,

prconise dans son article 136 que lorganisation

territoriale du Royaume repose sur les principes

de libre administration, de coopration et de

solidarit.

Elle ajoute dans son article 143 que, lorsque le

concours de plusieurs collectivits territorialesest ncessaire la ralisation dun projet, les

collectivits concernes conviennent des modalits

de leur coopration.

Ce procd apporte des rsultats intressants

aux communes qui dsirent sassocier afin de

raliser un projet ou assurer un service. Cest une

solution qui permet de mutualiser des ressources

communes et de partager les profits et les

bnfices moindre cot.

Il apparat toutefois que les diffrentes formes

de coopration, quelles soient institutionnelles

ou conventionnelles, exigent de ceux qui la

mettent en pratique une meilleure conception

des principes qui la sous-tendent et une meilleure

matrise des outils disposition, sans quoi les effets

escompts risquent dtre compromis.

Cest ainsi que le Ministre de lIntrieur via la

Direction Gnrale des Collectivits Locales

retient la coopration institutionnelle et/ou

conventionnelle comme un levier pour impulser et

soutenir les dynamiques de dveloppement.

Pour apporter des rponses pratiques, le Ministre

de lIntrieur/DGCL a envisag llaboration dunguide dapprentissage au service des diffrentes

formes de coopration qui trouvent leur fondement

dans les textes juridiques confirmant le processus

de dcentralisation.

A lheure o les collectivits territoriales saffirmentcomme des acteurs cls du dveloppement

rgional et local, la coopration entre elles, les liens

quelles peuvent tisser avec dautres partenairesimpliqus dans la construction du dveloppement

de leur terroir, revtent une dimension stratgique.

Cette stratgie devient alors une exigence qui doit

pouvoir sexprimer travers un champ dopration partir duquel les lus, les services de lEtat, les

structures associatives et les entreprises pourront

sengager pour valoriser leurs savoir-faire en les

mutualisant.Grce lexprience acquise, au Maroc, depuis une

trentaine dannes, les initiatives commencent

donner naissance des changes approfondis et

inscrits dans la dure.

Cependant, lambition pour un dveloppement

durable, pour la dmocratie au quotidien, demande

toujours plus dimagination.

Il sagit de faire face cette volution, ce qui

soulve la question de ladaptation des structures

et des mthodes de gestion aux exigences du

dveloppement, de la comptitivit et de la

performance. A ces enjeux nouveaux correspondentdonc des rponses nouvelles.

Si modeste soit-il, ce document ambitionne

de mieux faire comprendre lintrt quont lescollectivits territoriales cooprer entre elles dune

part, avec les autres acteurs du dveloppement

dautre part, et de souvrir sur leur environnementextrieur.

La rdaction tient remercier lUnion europenne,

les experts ainsi que toutes les collectivitsterritoriales, organismes publics et services du

Ministre de lIntrieur qui ont contribu

llaboration de ce document de travail, qui

sadresse en particulier aux lus locaux et aux

dcideurs de ladministration territoriale.

La Rdaction



7/87

7

Prsentation du document

Ce document dinormation et de sensibilisation en matire de coopration est particulirement ddiaux communes en milieu rural.

Il fournit les rfrences institutionnelles et juridiques, sur lesquelles lon peut sappuyer pour tablir

des liens de coopration avec dautres collectivits territoriales, mais aussi pour tablir des relations

de partenariat en sassociant aux actions de lEtat ou dautres acteurs du dveloppement tels que les

agences de dveloppement ou les associations.

Ilprsente lesacquisobtenusdanscedomainepourfaireconnatreauxacteursde lacooprationqui

souhaitent sy impliquer, les actions dj menes. A un moment o le processus de dcentralisation

sacclre, il est important que chacun connaisse les expriences des autres et le cadre dans lequel les

bonnes ides peuvent spanouir.

Cest un outil mthodologique :

ilpermetauxcollectivitsterritorialesdedisposerdunedmarcheetdoutilsdevantleurservirtablir,

avec plus de facilit, les relations de coopration quelles souhaitent nouer ; une sorte de fil conducteur

pour la prparation, la ngociation, la mise en uvre et le suivi des actions de coopration quelles

souhaitent engager ;

ilapourbutdefaciliterlacomprhensiondecettedmarche,chaquefoisquelesenjeuxterritoriauxle

justifient et que les populations y sont favorables.

Il sadresse particulirement :

lensembledes lus locaux, responsables dubon fonctionnement de leur collectivit etencharge

dinitier et de grer ces formes de coopration ;

auxautoritsde tutelleet leursservices,chargsdaccompagnerles collectivitsterritorialesdans leur

entreprise ;

leurspartenaires.

Quel est son contenu ?

Ce document sorganise en deux axes :

cequelesacteursdelacooprationdoiventsavoir:

sur les principes directeurs dune coopration, cadre dexpression et dinitiative, dans un processus de

dcentralisation,

sur les formes de collaboration existantes entre collectivits locales, entre collectivits locales et

dautres partenaires, et les exigences quelles comportent ;

cequelesacteurspeuventfairepourtabliret russirlescooprationsquilsenvisagentdansuncadre

daction pouvant impliquer plusieurs partenaires.

Comment est-il organis ?

Ce document comporte deux parties :

lapartieIestconsacrecequilfautsavoir:

sur la dcentralisation,

sur les formes et les modalits de mise en uvre de la coopration,

sur ce qui est actuellement entrepris et sur les perspectives que ces initiatives font entrevoir ;

lapartieIIcomporteunesriedefichespratiquesquiindiquentlestapesduprocessusdtablissement

de relations de coopration et les procdures quelles impliquent.



8/87

8

Le processus de dcentralisation, cadre de

promotion du dveloppement conomique,socialetcultureldescollectivitsterritoriales.

Les principales dispositions rgissant les

formes de coopration et de partenariat des

collectivits territoriales entre elles et des

collectivitsterritorialesavecdautresacteursdu

dveloppement.

Les direntes formes de coopration menes

parlescollectivitsterritoriales.

Lesperspectives.

Ce quil aut savoir



9/87

9

1. La dcentralisation au Maroc

On ne peut parler de coopration entre collectivits territoriales sans rappeler les fondements etlorganisation de la dcentralisation.

1.1. Fondements et enjeux de la dcentralisation

Au fil des annes, le processus de dcentralisation au Maroc na cess de saffirmer comme un mode

dadministration du territoire, un projet de socit qui a pour objectif de rapprocher ladministration des

populations en vue de permettre celles-ci dapporter des rponses efficaces leurs proccupations.

La dcentralisation, support dun chantier politique, est porteuse de plusieurs enjeux :

desenjeuxpolitiquesparcequelleviseplusdedmocratie;ellefacilitelaconcertationentrelesacteurs

locaux, la ngociation au profit de lintrt public, lapparition de nouveaux espaces dinitiatives etlexercice du pouvoir local ;

desenjeuxconomiquesparcequellecre lesconditions favorablesaudveloppementconomique

des collectivits territoriales et soutient localement les dynamiques de dveloppement, en renforant les

capacits des acteurs porteurs dinitiatives ;

desenjeuxsociauxparcequelagestiondeproximitquelleimpliquecontribuelaprisededcisions

du plus grand nombre. Elle fournit le cadre dexercice de la citoyennet, dveil et de mobilisation de

toutes les forces. Toutes ces possibilits dsormais offertes contribuent la valorisation des ressources

humaines locales.

Le dfi majeur consiste aujourdhui assurer les moyens ncessaires pour que les acteurs soient mme

de remplir leur mandat au service du dveloppement durable. Il sagit pour cela de respecter lquilibredes trois piliers qui font la dcentralisation : lEtat lgislateur et rgulateur, la collectivit territoriale qui

exerce ses comptences, la participation des citoyens la gestion des affaires collectives. Lavenir du

processus dpend des choix qui seront faits et de la capacit des acteurs aborder la problmatique du

dveloppement dans son entier, sans privilgier un lment au dtriment de lautre.

1.2. Cadre institutionnel

Durant plusieurs dcennies, lEtat na cess de poursuivre limportante mutation entreprise, fonde sur

lautonomie, la ngociation, le partage de lautorit et de la responsabilit.

Le processus de dcentralisation a confort, au fil des annes, les conditions dexercice par les lus descollectivits territoriales des comptences qui leur sont dvolues par la loi. Lobjectif est de permettre aux

citoyens qui les ont lu de disposer dune administration de proximit, efficace, efficiente et lcoute de

leurs attentes et aspirations.

Tirant les enseignements de plusieurs dcennies dexprience, larchitecture juridique soutient :

lareconnaissancede lacollectivitlocale,avecunenouvelleconceptiondescomptencesenmatire

de dveloppement conomique, social, culturel et fonde sur le principe de subsidiarit ;

lerecentragedesmissionsdelEtat;

la coopration entre collectivits, un levier de dveloppement qui conforte les ambitions de la

dcentralisation.



10/87

10

1.2.1. Le dcoupage territorial et administrati

Le Royaume du Maroc est subdivis en collectivits locales et en units administratives dconcentres,

selon lorganisation suivante :

Les niveaux de dcentralisation territoriale

Depuis la rvision de la constitution en 1996, le Maroc est subdivis en trois niveaux de collectivits qui

ont toutes le statut de collectivit locale . Les collectivits locales sont dotes de la personnalit morale

et de lautonomie financire.

On distingue :

16rgions, chacune ayant un conseil rgional lu pour une dure de 6 ans et compose de plusieurs

catgories de reprsentants lus au suffrage indirect, reprsentatifs des forces vives de la rgion :

la premire est compose de reprsentants lus des collectivits locales ;

la seconde est constitue des reprsentants des chambres professionnelles et des salaris ;

les membres du parlement lus dans la rgion ainsi que les prsidents des conseils prfectoraux etprovinciaux de la rgion assistent aux runions avec voix consultative.

75prfectures et provinces qui constituent le deuxime chelon de lorganisation locale du pays. Les

conseils prfectoraux et provinciaux comprennent deux catgories de membres :

la premire est forme de membres lus au suffrage universel indirect parmi les conseillers communaux

de la prfecture ou de la province ; ils sont lus par un collge lectoral form par les conseillers

communaux de cette collectivit ;

la seconde est constitue de reprsentants des chambres dagriculture, de commerce et dindustrie et

de services, dartisanat et des pches.

1503communes, dont 221 communes urbaines et 1 282 communes rurales. Elles sont diriges par

un conseil communal lu au suffrage universel et qui dsigne en son sein un prsident de conseil

communal et des vice-prsidents, qui forment le bureau du conseil ; le nombre de conseillers varie selon la taille de la commune ;

le nombre de vice-prsidents varie entre 3 et 10, en fonction du nombre de membres du conseil

communal (2).

Ladministration territoriale

Elle se caractrise par lorganisation dun rseau dense dautorits locales sur tout le territoire :

Le wali, gouverneur de la rgion, est le reprsentant de lEtat au niveau de la rgion. Sa mission

principale est lie, intrinsquement, au dveloppement conomique et social. Il lui incombe de donner

une nouvelle impulsion la dynamique de dcentralisation et de rgionalisation.

La rgion est le niveau qui fdre lensemble des acteurs du dveloppement pour une seule et mme

finalit, celle du dveloppement au service des populations et des territoires. Elle a vocation treun espace conomique et un cadre adquat damnagement, de planification et de coordination du

dveloppement.

Legouverneurdelaprfectureet/ouprovince est le reprsentant de lEtat au niveau de cet chelon

territorial. Il veille lexcution des lois. Il est responsable de lapplication des dcisions du gouvernement

ainsi que de la gestion des services locaux de ladministration centrale.

La prfecture et/ou province constitue lchelon territorial o sexerce laction dconcentre de lEtat. Elle

devient le point de convergence entre les actions de lEtat et les actions de dveloppement menes par

les collectivits locales.

(2) Source: Art 7, Loi n 78-00 portant charte communale



11/87

11

N.B. La notion de prfecture est attribue aux ensembles urbains, et celle de province aux circonscriptions

rurales.

Lechefdecercleest charg, sous lautorit du gouverneur, de la gestion du cercle. Le chef du cercle

anime et contrle, sous lautorit du gouverneur, les activits des chefs de circonscription rurale dansles limites territoriales du cercle. Il est charg de la liaison entre les diffrents services administratifs et

techniques. Il assure galement la fonction de conseiller et de mdiateur pour toutes les questions

dintrt communal et intercommunal. Presque toutes les provinces sont subdivises en trois ou quatre

cercles ou plus.

Lecadatoulecad, agent dautorit locale dsign par lEtat, charg du maintien de lordre public et

disposant de la qualit dofficier de police judiciaire (il intervient galement dans les domaines : droit

des associations, rassemblements publics, presse, lections, syndicats professionnels). Les agents

dautorit, en tant quagents de dveloppement, soutiennent galement le processus de planification au

niveau local.

1.2.2. Les attributions et les missions

Des collectivits locales

Les collectivits locales constituent des entits dorganisation et de coordination du dveloppement.

lacommuneoccupeuneplaceimportante:elleconstitueunespacedorganisationetdemiseenuvre

du dveloppement local ;

laprfectureou laprovincesont lacollectivit intermdiairedemiseen cohrencedes programmes

mens par les Communes et la Rgion ;

largionest leniveaudemiseen synergiedesprogrammes locaux etnationauxdedveloppement

conomique et social.

Les comptences attribues aux collectivits locales sont de trois sortes.

Lescomptencespropres sorganisent en sept grands thmes :

le dveloppement conomique et social ;

ltablissement, le vote et lexcution du budget ;

lurbanisme et lamnagement du territoire ;

les services publics locaux et les quipements collectifs ;

lhygine, la salubrit et lenvironnement ;

les quipements et les actions socioculturels ;

la coopration, lassociation et le partenariat.

Lescomptencestransfrables concernent les domaines tels que lducation, la sant, le reboisement,

les ouvrages hydrauliques, la protection du patrimoine, la ralisation et lentretien des centres de

formation et dapprentissage professionnel, la formation des personnels et des lus communaux, lesinfrastructures et les quipements dintrt communal.

Elles peuvent tre transfres par lEtat :

lorsque lintrt gnral lexige ;

sous rserve que tout transfert soit accompagn des ressources ncessaires leur exercice.

Les comptences consultatives permettent la collectivit locale dmettre, en direction de lEtat

et des autres personnes morales de droit public, des propositions, des suggestions sur les actions

entreprendre pour promouvoir le dveloppement conomique, social et culturel. Ceci permet la

collectivit dmettre un avis lorsquun projet national, men par lEtat, dpasse les comptences ou

est au-dessus des moyens de la collectivit concerne (ex : politiques nationales durbanisme ou plans

damnagement du territoire).



12/87

12

Touteslescollectivitslocales,leurniveau,ontlaresponsabilit

deprogrammer,deplanieretdepromouvoirledveloppementconomique,socialetcultureldeleurcirconscription:

la Rgion labore le Plan de dveloppement conomique et

socialdelargion,ainsiqueleschmargionaldamnagement

duterritoire;

leConseilprovincialouprfectoralexamineetvotelePlande

dveloppementconomiqueetsocialdelaprovince;

leConseilcommunalexamineetvotesonplancommunalde

dveloppement(PCD).

A retenir

Les missions des reprsentants de lEtat

Lewali est en mme temps gouverneur de la prfecture ou de la province chef-lieu de la wilaya de

rgion.

Le wali a plusieurs missions :

la planification stratgique du dveloppement conomique et social de la rgion, en fonction des

orientations dfinies au niveau national, avec la collaboration du conseil rgional et en concertation

avec toutes les forces vives de la rgion : les gouverneurs, les lus, les services dconcentrs, les

chambres professionnelles et la socit civile ;

le dveloppement conomique et social ;

la coordination de laction des diffrents partenaires socio-conomiques et donc de mise en synergie

et en cohrence des politiques publiques au niveau territorial.

En tant que gouverneur du chef-lieu de rgion, le wali excute aussi les dlibrations du conseil rgional

et prend les mesures ncessaires aprs avoir recueilli lavis du prsident du conseil rgional.

Le gouverneur de prfecture ou de province est responsable de lexcution des dcisions du

gouvernement. Son intervention et celle de ses services sont le gage de la cohrence et de lefficacit,

tant vis--vis de la collectivit que de laction territoriale de lEtat.

Il apporte appui-conseil et soutien technique aux collectivits locales de sa circonscription, notammentavec lappui de la Division des Collectivits Locales (DCL).

Il assure la coordination des actions de dveloppement menes, car cest lchelon de la province

que sexerce concrtement laction dconcentre de lEtat travers ses agences de dveloppement

et ses services qui mettent en uvre les grands programmes nationaux (quipements denvergure,

dveloppement agricole, ducation, sant, urbanisme). Du fait de la proximit, cest lchelon de

la province que les interventions techniques et conomiques des ministres sectoriels et des agences

peuvent tre le plus efficacement coordonnes et renforces, au profit des zones moins dveloppes

et en faveur des populations rurales.

Il exerce lexcutif du conseil prfectoral ou provincial.



13/87

13

1.3. LerledelEtatenverslescollectivitsterritoriales

Le renforcement de la dcentralisation par le transfert de nouvelles comptences de lEtat aux collectivits

locales entrane la modernisation de lEtat et le recentrage des missions dune administration apte mieuxaccompagner les collectivits dans leur entreprise de dveloppement.

Ces nouvelles orientations se traduisent par :

unepolitiquedaccompagnementdescollectivitsterritoriales;

uneplusgrandemobilisationdesnergiesetdesressourcesncessairespourcreruncadrepropice

la promotion des initiatives locales ;

unenouvellefaondexercerlatutelleauprsdescollectivitsterritoriales.

1.3.1. Laccompagnementdescollectivitsterritoriales

Plusieurs initiatives viennent renforcer et appuyer laction mene au niveau local.Elles se concrtisent par :

lesoutienfinancier, sachantquuneffort significatifatobservdepuis2003pouraccompagnerles

collectivits territoriales dans la ralisation des projets de dveloppement conomique, social, culturel et

environnemental (assainissement liquide et solide, transport public urbain, routes, projets sociaux) ;

le soutien technique, notamment par le biais de la prparation des tudes institutionnelles

(restructuration des services de distribution deau, dlectricit et dassainissement, stratgie de gestion

des dchets mnagers, normalisation et amlioration des modes de gestion des services publics locaux

pour asseoir des services plus efficients et rpondant mieux aux besoins des citoyens) et des cahiers

des charges ;

laformationdeslusetdescadresdescollectivitsterritoriales;

unenouvelleapproche deplanificationdudveloppement local confiant la tutelledorganiser uneassistance auprs des communes pour llaboration de leur plan de dveloppement conomique et

social et la programmation pluriannuelle des investissements ;

la promotion des formes de coopration, dassociation et de partenariat au niveau national et international.

1.3.2. Uneplusgrandemobilisationdesnergies

Cette mobilisation de ladministration territoriale vise lmergence de projets dynamiques et mobilisateurs.

Elle se manifeste sous plusieurs formes :

laccompagnement et les actions danimation permettant la concertation et la mobilisation des

collectivits locales (notamment avec la mise en uvre de la planification stratgique participative) ;

lapportdaidesdirectesauxcollectivitsterritorialespouvantprendrelaforme:

de conseils, dorientation ;

daccs aux programmes ;

daides financires.

1.3.3. Lexercicedelatutelle

Lexercice de la tutelle confre lautorit administrative a pour but de veiller lapplication par le

conseil communal et son excutif des lois et rglements en vigueur mais aussi dassurer lassistance et

le concours de lAdministration (art. 68, Charte communale).



14/87

14

La tutelle a ainsi pour but de garantir aux collectivits et aux habitants un fonctionnement rgulier,

respectueux de leur droit et destin assurer le climat de confiance et de stabilit ncessaire pour

garantir la suprmatie de la loi (3) . Cette option se traduit par une plus grande proximit facilitant le

contrle avec des initiatives telles que : lallgementdudispositifdetutelleparlarductiondunombredactessoumisl approbation;

la rduction des dlais dapprobation, par la dlgation aux walis et gouverneurs de pouvoirs

dapprobation.

Lerenforcementduprocessusdedcentralisationestuneentreprise

permanenteetambitieusecarelleobligereleverdesds.

Nul doute que ces politiques pourront orienter les collectivits

locales vers des relations de coopration susceptibles daboutir des projets concrets, mieux articuls avec les programmes

nationaux et les interventions sectorielles, gage dune vritable

politiquededveloppementdesterroirs.

Cependant,silEtatarmeclairementsonintentiondefairedes

collectivits territoriales les promoteurs du dveloppement, leslusresponsablesdeleurcollectivitdoiventmenerunerexion

en profondeur sur leur mode dorganisation, pour prendre la

placequileurrevient.

Lesformesdecooprationetdepartenariatquepeuventtisserles

collectivitsterritorialesentreellesetlescollectivitsterritorialesavecdautrespartenairessontunmoyendeconforterlerlede

lacollectivit.Lelgislateuraprvudesinstrumentspermettant

aux collectivits territoriales, aux communes en particulier, de

pallier les dicults auxquelles une commune isole peut tre

confronte.

Enassociantlesdynamiqueslocalesaumanagementstratgique

desinterventionspubliquesdansunensemble,lesdcisionssont

ainsi optimises, une faon demettre en uvre les politiquespubliquesdansuncadrecohrent.

A retenir

(3) Conormment aux Hautes Orientations de Sa Majest le Roi Mohammed VI lors du Discours du Trne du 30 juillet 2003



15/87

15

2. Coopration, association et partenariat des collectivits territoriales

2.1. La coopration et le partenariat, un esprit, un mode de aire

La coopration entre collectivits territoriales et les liens de partenariat que plusieurs collectivits peuvent

tablir entre elles et avec dautres acteurs se fondent sur la libre volont des collectivits territoriales

dlaborer et de raliser des projets ou services dintrt gnral au sein de primtres de solidarit.

Ces diffrentes formes de coopration constituent une dynamique de dveloppement initie et conduite

lchelle de plusieurs collectivits territoriales. Elles sont fondes sur une vision partage par les autorits

communales qui veulent sunir et conjuguer leurs efforts :

poursurmonterensemblelesproblmescommunsdedveloppement;

pour entreprendreetmener bienune politique solidairedamnagementet dedveloppementdu

territoire quelles partagent.

En travaillant main dans la main, les collectivits territoriales peuvent mobiliser davantage de ressources

pour un projet commun. Exprimant librement leur volont de cooprer, elles peuvent galement tisser des

liens avec des partenaires publics et/ou privs.

Lengagement de travailler ensemble peut prendre plusieurs formes que les lois de dcentralisation ont

prvues et organises :

laformeinstitutionnelle,aveclacrationduntablissementpublicadministratiftelquelegroupement

de communes et/ou de collectivits ;

laformeconventionnellequitablitlesrglesdassociationoudepartenariatconvenuesentreplusieurs

parties : partenariat entre institutions publiques, entre collectivits territoriales et le secteur associatif,

partenariat public/priv.

Remarque: Le terme intercommunalit est couramment employ pour exprimer cette volont de partageet de mutualisation des efforts et des moyens. Il reste nanmoins rducteur dans la mesure o il ninclut quune

coopration entre communes. Lesprit de la Loi va plus loin et les textes officiels prfrent utiliser le terme

coopration , marquant ainsi la volont de construire lavenir avec ceux qui le portent et transformer ainsi

lespace public en un lieu de vie nourri par des ambitions. On peut alors miser sur la rencontre entre politique

communale et ralit sociale et conomique, entranant avec elle un sentiment dappartenance et dadhsion

aux projets entrepris.

2.2. Bien comprendre les textes

On a confi aux conseils lus, ainsi qu leurs prsidents, la lourde responsabilit du dveloppement local.

Sils sont les premiers responsables, comme la dmocratie reprsentative lexige, les lus locaux ne sont pasles seuls acteurs pour mettre en uvre ces politiques.

Laspiration au dveloppement ne saurait avoir de rponse adapte sans limplication relle du potentiel

humain et financier de tous les acteurs : lEtat et ses services, les diffrents groupes socioprofessionnels

(organisations de jeunes, associations de producteurs, groupements fminins, associations de chasseurs,

etc.), les agences de dveloppement, les responsables de projets et programmes, les ONG.

Les lois sur la dcentralisation ont prvu et organis au bnfice des collectivits territoriales une panoplie

dinstruments visant renforcer leurs actions en matire de coopration, dassociation et de partenariat.

Ces instruments sont dordre institutionnel et financier, ils sont les supports essentiels permettant de

comprendre et de sapproprier les modalits de mise en uvre des activits de coopration, dassociation

et de partenariat.



16/87

16

2.1.1. Les instruments dordre institutionnel

La coopration, lassociation et le partenariat sont des attributions confies aux collectivits territoriales. A

ce titre, elles sont prvues par les chartes communale, provinciale et rgionale dans le cadre dune clausegnrale de comptence et selon les principaux articles voqus ci-dessous.

Collectivits locales Lois Articles

Communes et leurs groupements Loi n 7800 portant charte communale telleque modiie et complte

36-38-41-42-69 et 78 8383-1 83-13 et 141-142-143

Prectures et Provinces Loi n 7900 relative lorganisation descollectivits prectorales et provinciales

36-59 et 66 71

Rgions Loi n 4796 relative lorganisation de la rgion 5-7-8-61-62 et 63

Il en ressort que les communes peuvent sassocier pour lexercice de leurs comptences soit par conventiondassociation ou de partenariat, soit en crant un groupement dans les formes et conditions prvues par la

loi (loi 78.00 chapitres II et III du titre VII).

Ainsi, en milieu rural, les principales formes de coopration sont :

lesconventionsdecooprationdassociationetdepartenariat;

legroupementdecommunes;

legroupementdecollectivitslocales.

2.1.1.1. Les conventions dassociation et de partenariat

Les conventions dassociation et de partenariat permettent aux collectivits territoriales dtablir des relations

de partenariat, entre elles, avec lEtat ou avec dautres partenaires conomiques et sociaux de droit public

ou priv. Dans ce cas, les collectivits locales et leur groupement peuvent conclure avec les administrationspubliques, les tablissements publics, les organismes non gouvernementaux dutilit publique ou des

oprateurs privs des conventions dassociation ou de partenariat pour la ralisation dun projet ou dune

activit dintrt commun, ne justifiant pas la cration dune personne morale de droit public ou priv.

Les communes peuvent galement sassocier pour constituer des Socits de dveloppement local (SDL),

de mme quelles peuvent se regrouper dans le cadre de groupements dagglomration.

Le partenariat est donc un outil de ralisation et de gestion additionnel. Sa formule souple constitue

un atout dont peut profiter la collectivit territoriale qui souhaite sassocier avec dautres acteurs pour

entreprendre une ralisation ou grer un service public. Il peut faire lobjet de conventions de courte ou

de longue dure, selon quil vise la ralisation dinfrastructures ou la gestion dquipements locaux ayant

un caractre social, conomique ou culturel.

Ainsi :

Le partenariat public est utilis pour la ralisation de travaux dinfrastructures et dquipements publics

quune collectivit territoriale isole ne pourrait mettre en chantier faute de fonds et souvent de

comptences techniques. La mise niveau des infrastructures de voirie ou la construction de stades sont un

bon exemple de partenariat public dont la dure concide avec les chanciers de ralisation des travaux.

Lerecoursaupartenariatpublic/privpeutservlercommeunesolutiondanslamesureoilpeut

dlguer la gestion dun service public au secteur priv. Ce qui permet la collectivit territoriale de

rduire ses interventions propres et de partager les risques encourus par la ralisation de projets tels que

lorganisation de transports publics, linstauration de systmes dassainissement (solides ou liquides).

Lerecoursaupartenariatavecdesassociationssupposeunpartenariatsolidairequiconsentsunirpour

mettre en commun leurs connaissances, expriences et moyens au service des plus dmunis.



17/87

17

Le partenariat de gestion connat ainsi un ventail de formes de partenariat allant dune gestion entre

collectivits territoriales et partenaires publics, entre collectivits territoriales et secteur associatif jusquau

partenariat public-priv.

Points de repres

Charte communale

Art. 36. Dveloppement conomique et social (alina 1)

Le conseil communal examine et vote un projet de plan communal de dveloppement, prpar par le prsidentdu conseil communal A cet eet, il propose des actions entreprendre en association ou en partenariat avecladministration, les autres collectivits locales ou les organismes publics

Il dcide de la cration des socits de dveloppement local dintrt intercommunal, prectoral, provincialou rgional ou de la prise de participation dans leur capital ; il dcide de la conclusion de tout accord ouconvention de coopration, propre promouvoir le dveloppement conomique et social et arrte lesconditions de ralisation des actions que la Commune excutera en collaboration ou en partenariat avec les

administrations publiques, les collectivits locales, les organismes publics ou privs et les acteurs sociauxArt. 41. Le conseil communal engage toutes les actions dassistance, de soutien et de solidarit et touteuvre caractre humanitaire et caritati A cet eet, il conclut des partenariats avec des ondations, lesorganisations non gouvernementales et autres associations caractre social et humanitaire

Art. 42. Le conseil communal engage toutes actions de coopration, dassociation ou de partenariat, denature promouvoir le dveloppement conomique, social et culturel de la commune, avec lAdministration,les autres personnes morales de droit public, les acteurs conomiques et sociaux privs, et avec touteautre collectivit ou organisation trangre A cet eet, il dcide de la cration ou de la participation tout groupement dintrt intercommunal, prectoral, provincial ou rgional ; il arrte les conditions departicipation de la commune la ralisation de programmes et de projets en partenariat ; il examine etapprouve les conventions de jumelage et de coopration dcentralise

Art. 78. Les communes urbaines et rurales et leurs groupements peuvent conclure entre elles ou avecdautres collectivits locales, avec les administrations publiques, les tablissements publics ou les organismes

non gouvernementaux dutilit publique, des conventions de coopration ou de partenariat pour la ralisationdun projet ou dune activit dintrt commun, ne justiant pas la cration dune personne morale de droitpublic ou priv ()

Concernant le partenariat public-priv, la Charte communale prvoit des dispositions particulires pourla cration ou la prise de participation des collectivits locales et de leurs groupements aux socits de

dveloppement local (titre X, chapitre II, art 140)

Art. 140. Les collectivits locales et leurs groupements peuvent procder la cration ou la prise departicipation dans les socits dnommes socits de dveloppement local, en association avec une ouplusieurs personnes morales de droit public ou priv Les socits de dveloppement local sont rgies par lesdispositions de la loi n 17-95 relative aux socits anonymes

La prise de participation des collectivits locales ou de leurs groupements dans le capital de la socit de

dveloppement local ne pouvant pas tre infrieure 34 % et la majorit du capital devant tre dtenuepar des personnes morales de droit public, cette forme de partenariat est moins conditionne par la

recherche de bnfices et donc moins expose aux risques de lconomie du march que lest la gestion

dlgue des services publics rgie par la loi54-05relativelagestiondlguedesservicespublics.

La gestion dlgue, pour sa part, est rgie par un contrat par lequel une personne morale de droit

public, dnomme le dlgant, dlgue, pour une dure limite, la gestion dun service public dont

elle a la responsabilit une personne morale de droit public ou priv, dnomme dlgataire en lui

reconnaissant le droit de percevoir une rmunration sur les usagers et/ou de raliser des bnfices

sur ladite gestion (loi 54-05, titre premier : Dispositions gnrales, art. 2). 34 articles sappliquent aux

communes et aux instances publiques tablissant les conditions gnrales dun contrat de gestion

exprimant droits et obligations du dlguant et du dlgataire.



18/87

18

La collecte dordures ou de gestion des ordures mnagres sont titre dexemple des domaines pour

lesquels des collectivits locales ou leurs groupements ont de plus en plus recours la gestion dlgue.

Cependant, les capacits de coordination et de gestion requises pour un tel partenariat en milieu rural ou

au niveau des petites communes urbaines peuvent parfois tre trop exigeantes.

2.1.1.2. Les groupements de communes et de collectivits locales

Les communes urbaines et rurales peuvent constituer entre elles ou avec dautres collectivits locales des

groupements de communes ou de collectivits locales, pour la ralisation dune uvre commune ou

la gestion dun service public.

Le groupement de communes ou de collectivits locales a une existence propre distincte de celle des

communes qui le constituent. Il est dot de la personnalit morale et de lautonomie financire.

Cest un tablissement public administratif :

iladoncsespropresmoyensdaction;

ilestadministrpardesautoritsquiluisontpropres; ilasonproprepersonnel(quilpeutrecruter)etquiassurelagestiondesesservices;

sesdcisionssontdesdcisionsadministrativessoumiseslalgislationetlarglementationrelative

la tutelle des communes ;

ilrelveducontrledelgalitexercparlajuridictionadministrative.

Points de repre

Selon la Charte communale

Art. 79. Les communes urbaines et rurales peuvent constituer, entre elles ou avec dautres collectivitslocales, des groupements de communes ou de collectivits locales, pour la ralisation dune uvre commune

ou pour la gestion dun service dintrt gnral du groupementArt. 80. Le Premier ministre peut dcider dadjoindre dofce pour cause dutilit, par un dcret motiv,pris sur proposition du ministre de lIntrieur, une ou plusieurs communes un groupement constitu ou constituer aprs consultation du ou des conseils communaux concerns ()

Art. 81. Le groupement de communes urbaines et rurales ou de collectivits locales est un tablissementpublic dot de la personnalit morale et de lautonomie nancire

Le prsent document ne se consacrant pas prioritairement aux groupements dagglomrations, on peuttouteois rappeler larticle 83-1 : Les groupements dagglomrations rgis par les dispositions du prsentchapitre, sont des groupements de communes avoisinantes situes sur un espace territorial continu dont lapopulation est suprieure 200 000 habitants pouvant galement comprendre une ou plusieurs communesrurales dans le but de sassocier pour la ralisation et la gestion de services dintrt commun

Selonlaloin79-00portantorganisationdescollectivitsprfectoralesetprovinciales

Cette loi concerne lorganisation des collectivits prectorales et provinciales Elle donne comptence descollectivits locales en matire de coopration et de partenariat, de mme quau plan des groupements deprectures ou provinces ou de collectivits, notamment larticle67 : Les prectures ou provinces peuventconstituer, entre elles ou avec dautres collectivits locales, des groupements de prectures ou provinces ou decollectivits locales, pour la ralisation dune uvre commune ou pour la gestion dun service dintrt gnraldu groupement

Selonlaloin47-96portantorganisationdelargion

La loi relative lorganisation de la rgion donne cette dernire la capacit dintervenir en matirede coopration institutionnelle par la cration de comits inter-rgionaux de coopration qui sont destablissements publics dots de la personnalit morale et autonomie nancire (article 62) Voir aussi lesarticles61,63et62,titreVI : La coopration inter-rgionale : les comits inter-rgionaux de coopration



19/87

19

2.1.2. Organisation inancire et patrimoine

Le groupement de communes ou de collectivits locales, en tant qutablissement public de coopration

interne, est soumis aux rgles de gestion administrative et dorganisation financire institues par laloi 45-08 relative lorganisation des finances locales des collectivits locales et de leurs groupements,

notamment les articles 11, 18, 30, 31, 32, 33, 36, 37 et 38.

Le partenariat repose, pour sa part, sur des conventions signes entre collectivits territoriales et

organismes publics ou non gouvernementaux pour la ralisation de projets ou actions communs dintrt

public. Ces conventions dterminent, notamment, les ressources humaines et financires que les parties

dcident de mobiliser pour la ralisation des projets ou de lactivit dintrt commun (art. 78, CC). Cest

une action commune, ngocie et concrtise par un contrat, mais qui ne donne pas lieu la cration

dun tablissement public.

Concernant le groupement de communes ou de collectivits locales

En sa qualit dtablissement public, le groupement dispose dun patrimoine et dun budget qui lui sont

propres. Le patrimoine est constitu des biens acquis par le groupement ainsi que des biens mis sa

disposition par les communes membres.

Les rgles financires et comptables de collectivits locales sappliquent au budget et la comptabilit du

groupement ; il a donc un budget, tabli selon une programmation pluriannuelle, qui retrace, pour chaque

anne budgtaire, lensemble des ressources et des charges du groupement et prsent lapprobation

de lautorit de tutelle.

Tout comme pour une collectivit locale :

lesmarchs du groupement doivent tre passs dans le respect de la libre concurrence et de la

transparence. Les conditions et les formes de leur passation ainsi que les rgles relatives leur gestion

et leur contrle sont fixes par dcret (art. 55, loi 45-08) ; lesredevancesetrmunrationspourservicesrendussontinstituesparvoierglementaire(art.31);

legroupementpeutfairelobjetdauditfinancierlademandeduconseildlibrantoulinitiativede

lordonnateur ou du ministre de lIntrieur.

La loi 45-08 prvoit 8 sortes de ressources financires, lexclusion de toutes recettes fiscales, et qui sont :

laparticipationdescollectivitsmembresdugroupement;

N.B.: le montant des contributions demandes chaque collectivit-membre est fix par le groupement en

fonction dune cl de rpartition qui a t dtermine au pralable par les statuts. Cette contribution de la

commune membre du groupement a un caractre obligatoire.

lessubventionsaccordesparlEtat;

lesressourcesliesauxservicestransfrsaugroupement;

lesproduitsdesservicesrendus;

lesproduitsdupatrimoine;

leproduitdesempruntsautorissquisontsoumislapprobationconjointeduministredelintrieuret

du ministre des Finances ;

lacceptationdesdonset legscomportantchargesestgalementsoumise lapprobationduministre

de lIntrieur ou son dlgu (art. 30, 33 et 34, loi 45-08).

Ainsi, lactivit du groupement de communes ou de collectivits locales peut tre finance par plusieurs

sources quil convient dapprcier correctement.



20/87

20

A lheure actuelle, les ressources financires des groupements sont principalement constitues des

contributions financires des communes membres correspondant au transfert du service communal

dsormais mutualis pour plus defficacit.

La loi permet toutefois de transfrer dautres ressources au bnfice des groupements.

Concernant la ralisation dquipements, le groupement peut notamment :

bnficierdesdotationsdesoutien,accordesparlEtatpourlaralisationdeprojetsdinvestissement;

recourir lemprunt; ce titre, le FEC concourt la promotion de linvestissement local et au

renforcement du processus de dcentralisation, confirmant ainsi sa vocation de banque au service du

dveloppement local.

Concernant le fonctionnement de lactivit, le groupement peut exploiter :

lesressourcesliesauxservicestransfrsaugroupement;

lesproduitsdesservicesrendus;

lesproduitsdupatrimoine.

Si les communes transfrent au groupement des comptences, elles transfrent aussi les charges quil faut

assumer et donc doivent prvoir les ressources pour y pallier. Cela ncessite une valuation exacte des

charges et une contribution communale la mesure du bnfice quelle pourra en tirer.

Il en rsulte lintrt dune plus grande performance dans la gestion densemble des projets des

groupements de collectivits et donc une meilleure apprciation des contributions communales, afin

quelles ne grvent pas leur budget dmesurment.

Sil sagit de mutualiser en un premier temps le transfert des charges, il sagit aussi, dans un deuxime

temps, de mutualiser la croissance des ressources. Ces ressources, elles proviennent soit du paiement du

service rendu (transport, accueil scolaire, transport deau), soit des recettes obtenues par lexploitation du

patrimoine commun (site touristique, stade, muse), soit des recettes gnres par limplantation dune

activit conomique (march, abattoir, gare routire).

Concernant les direntes ormes de partenariat

Les partenariats initis entre une ou plusieurs collectivits locales et des organismes publics ou privs, pour

la ralisation dune action ou la gestion dun service commun, sont ngocis sur la base dun contrat, la

convention de partenariat, qui prcise notamment les modalits de financement du projet et la quote-part

que sengage apporter chaque partenaire.

Ainsi, le conseil communal peut, dans le cadre de sa mission de promotion du dveloppement

conomique, social et culturel, engager des actions de coopration, dassociation ou de partenariat avec :

lAdministration,telsleministre, lesecrtariatdEtat,leHaut-Commissariat;

despersonnesmoralesdedroitpublic,parexemple lesofficesnationaux (ONE,ONEP),lesagencesde

dveloppement ; desacteursconomiques et sociaux privs, tels les associations, les ONG, les entreprises et socits prives

Le conseil communal peut arrter les conditions de participation de la commune la ralisation de

programmes ou de projets en partenariat . Il peut examiner et approuver les conventions de jumelage

et de coopration dcentralise . Il peut dcider de ladhsion et la participation aux activits des

associations des pouvoirs locaux (art. 42 CC).

Le conseil communal peut galement conclure des partenariats avec des fondations, des organisations non

gouvernementales et autres associations caractre social et humanitaire (art. 41 CC). A la diffrence dune

socit commerciale, les ONG et associations caractre social et humanitaire ne visent pas le partage

des bnfices. Aussi, les conditions ncessaires lobtention de la reconnaissance dutilit publique dune

association ou organisations sont fixes par voie rglementaire.



21/87

21

2.1.3.Desmodalitsdemiseenuvre

2.1.3.1. Desprincipesrespecter

La coopration est rgie par des principes quil appartient aux communes dappliquer et de respecter dans

leurs relations de coopration, de partenariat ou dassociation :

Le principe de spcialit : contrairement la commune qui possde une vocation gnrale, legroupement, comme tout tablissement public, est rgi par le principe de spcialit.

Le groupement ne peut intervenir, ni oprationnellement, ni financirement dans le champ des

comptences que les communes ont conserves. Il ne peut donc intervenir que dans le champ de

comptences qui lui sont transfres ou dlgues par les communes qui le constituent, conformment

aux dispositions de la loi 78-00 (principe de spcialit fonctionnelle) et lintrieur de son primtre

(principe de spcialit territoriale). Le groupement na des comptences dattribution que celles que les

communes peuvent (groupement de communes ou de collectivits locales) ou doivent (groupement

dagglomration) lui transfrer.

Ne peuvent tre transfres au groupement les attributions :

qui relvent du prsident de la commune (tat civil) ;

qui sont dj transfres un autre groupement.

La loi 78-00 laisse aux conseils communaux le soin de dterminer les comptences quils souhaitent

transfrer au groupement ou leurs partenaires. Ce sont les statuts, ou la convention contractuelle,

approuvs par les conseils concerns, qui dfinissent la nature et ltendue des comptences.

Par ailleurs, le groupement ou le partenariat ne peuvent dtenir que des comptences de nature

communale, sachant que lexercice de ces comptences ne saurait les affranchir du respect des rgles

qui peuvent limiter, voire interdire, leurs possibilits daction dans tel ou tel domaine.

Le principe de spcialit territoriale: le groupement ne peut intervenir qu lintrieur de son

primtre, cest--dire celui des communes-membres. Lorsque, par drogation au principe de spcialit

territoriale, un groupement ralise des prestations par voie de convention pour des communes non

membres, il doit respecter les rgles relatives la passation des marchs publics.

Leprincipedexclusivit signifie que le groupement de communes est le seul pouvoir agir dans les

domaines se rattachant aux comptences qui lui ont t transfres par les communes qui le constituent,

se matrialisant par :

linterdiction de retracer i) dans le budget du groupement des dpenses et des recettes qui ne

se rapportent pas lexercice de ses comptences, et ii) dans les budgets des communes qui le

constituent, des dpenses et des recettes relatives lexercice des comptences transfres au

groupement, sauf pour les contributions des communes ;

linterdiction doprer un transfert des comptences au profit dun autre groupement, sauf les

reprendre pralablement au groupement auquel elles ont t transfres.

Le choix en faveur de la coopration par la constitution dun groupement engage durablement les

communes qui, ds lors, ne peuvent plus lgalement intervenir sous quelque forme que ce soit, dans

les domaines de comptences transfres ce dernier. Elles doivent, en outre, respecter les rgles

juridiques trs strictes si elles veulent, ultrieurement, se retirer de ce groupement de collectivits.

Leprincipedintrtcommun: les communes urbaines et rurales et leurs groupements ne peuvent

conclure des conventions de coopration, dassociation ou de partenariat pour la ralisation dun projet

ou la gestion dune activit que sil y a un intrt commun manifeste pour les parties contractantes.



22/87

22

2.1.3.2. Lesmodesdegouvernance

Comme tout tablissement public, le groupement de communes ou de collectivits doit avoir une

organisation administrative, un bureau, un sige.

Il est administr par :

unconseildegroupementdontlenombreestfix,surpropositiondescollectivitsassocies,parlarrt

du ministre de lIntrieur (art. 82). Ces dlgus communaux sont lus, pour une dure gale celle du

mandat du conseil, au scrutin secret, la majorit relative des suffrages exprims ;

leconseildegroupementlitparmisesmembresunprsidentetdeuxvice-prsidentsaumoins,quatre

au plus, qui constituent le bureau du groupement (art. 83 CC) ;

unsecrtairechargdelardactionetdelaconservationdesprocs-verbauxdessances(art.83).

Le conseil rgle, par ses dlibrations, les affaires du groupement. Il approuve le budget, les comptes

administratifs et peut mettre des avis sur la modification des comptences du groupement de son

primtre. Concernant son administration, le bureau du groupement devra organiser ses services,

indemniser les dlgus, assurer la rmunration du personnel, acqurir ou louer le local qui lui servira de

sige.

Le partenariat public, quant lui, ne demande pas de mettre en place une instance dlibrative, un

sige spcifique. Il ncessite nanmoins la mise en place dun systme de gestion et dune structure de

coordination, au sein de laquelle doit tre reprsent chaque organisme associ au partenariat. La structure

de gestion, si lgre soit-elle, dispose de comptences techniques en relation avec lobjet du partenariat.

Le choix des mandataires est une dcision importante demandant de sassurer des qualifications requises

pour la bonne marche du projet. Raison pour laquelle un partenariat public-priv est souvent la bonne

solution.

La structure de coordination est lorgane dorientation et de concertation du projet ; cette structure peut

revtir la forme dun conseil dadministration en charge du choix des orientations, de la dtermination des

participations financires, et qui a aussi pour mandat de :

suivrelebudgetetleschanciersderalisation;transmettreauxpartenairesleprocs-verbaldechaquerencontre;

livrertouteinformationpertinente;

prendrelesdcisionsadquatespoursonavancement.

N.B.La reprsentation de la collectivit locale membre au sein de ce conseil est primordiale pour impliquer les lus

des collectivits locales porteuses de ces partenariats.

2.1.3.3. Lesmodalitsdegestion

Le groupement de communes ou de collectivits locales possde un budget, tabli selon une programmation

triennale (art. 14, loi 45-08) et retraant lensemble des ressources et des charges, conformment la

nomenclature budgtaire tablie par arrt conjoint du ministre de lintrieur et du ministre des Finances.

Il est tabli par le prsident du conseil du goupement des collectivits locales. Il est soumis, aprs

approbation du conseil, lapprobation de lautorit de tutelle.

Les charges du groupement comprennent les dpenses de fonctionnement et dquipement ncessaires

la ralisation des oprations pour lesquelles il a t cr (art. 40). Sont obligatoires, au mme titre que pour

les collectivits locales, les dpenses affrentes aux objets suivants :

lestraitementsetindemnitsdupersonnelainsiquelesprimesdassurances;

la contribution aux organismes de prvoyance ou de retraite du personnel et la contribution aux

dpenses de mutualit ;

lesfraisdeconsommationdeau,dlectricitetdestlcommunications;

lesdettesexigibles;

lesengagementsfinanciersrsultantdesconventionsetcontratsconclus(art.41).



23/87

23

Concernant le partenariat pour la gestion dun service public, qui mobilise souvent des financements

privs, les pouvoirs publics ont prvu un ventail dinstruments juridiques et de gestion.

La Charte communale, qui autorise engager des actions de partenariat avec lAdministration et les acteurs

conomiques et sociaux privs, permet la collectivit concerne de dcider des modes de gestion desservices publics communaux, par voie de rgie directe, de rgie autonome, de concession ou de tout

autre forme de gestion dlgue des services publics, conformment la lgislation et la rglementation

en vigueur (art. 39, Charte communale). La loi 54-05, pour sa part, rglemente la gestion dlgue des

services publics locaux par le secteur priv. Les partenaires dterminent ce moment-l le mode de

gestion des services publics locaux qui leur convient, au terme de la convention qui les lie.

2.1.3.4. Lesressourceshumaines

La qualit des ressources humaines reste une proccupation essentielle pour faire correctement

fonctionner la coopration des collectivits territoriales.

Cela pose parfois des problmes au groupement, qui na pas toujours les ressources suffisantes pour

soctroyer les comptences dun personnel qualifi. Il est important de signaler, que, l aussi, les loispermettent plusieurs formules, destines soulager les budgets de fonctionnement. Le groupement de

collectivits peut :

employerunpersonnelenpositiondedtachement,affectparuneouplusieurscommunesmembres

et par dautres administrations ;

recruterlui-mmedesagentsetdesemploys;

obtenirdelEtatlamisedispositiondefonctionnairesetagents,danslecadredeconventions.

Ces conditions de dtachement ou de mise disposition sont fixes par voie rglementaire (art. 83-10).

Cest important dans la mesure o les modalits de transfert du personnel doivent tre particulirement

claires et prcises pour viter toute interprtation approximative.

Concernant les diffrentes formes de partenariat que les collectivits peuvent engager, dans la mesure

o il y a mise en commun entre les participants, la structure peut sappuyer, au terme du contrat, sur lesressources humaines et comptences adquates, et selon les responsabilits qui lui seront dlgues par

le conseil dadministration. Ntant pas une personne morale de droit public, lorganisation, la structure de

gestion peut tre simplifie, sans pour autant omettre de prciser le partage des responsabilits la fois

de la partie technique et de la matrise douvrage.

Les conventions de partenariat qui reposent sur des entreprises plus complexes telles que la gestion dun

programme dassainissement ou la ralisation dun quipement denvergure, reposent sur une quipe

projet matre douvrage dlgue qui dlgue son tour la matrise duvre, souvent une entreprise.

2.3. Aperudelexistant

On entend souvent dire que la coopration entre collectivits est peu visible dans lentreprise du

dveloppement. On compte pourtant 132 groupements de communes et de collectivits, rpertoris par le

ministre de lIntrieur, DGCL, en avril 2009, pour 141 signatures de conventions de partenariat, 13 socits

de dveloppement local (SDL). Ils impliquent environ 577 collectivits et, parmi elles, 336 communes rurales.

2.3.1. Lessecteursdecooprationlespluscommunmentinvestis

Les actions de coopration recenses concernent trois grands domaines correspondant aux comptences

fondamentales de la collectivit locale (CL) en milieu rural. Les communes cherchent rattraper les retards

enregistrs en matire dquipements collectifs de base, afin de crer les conditions favorables un

meilleur dveloppement socio-conomique.



24/87

24

Ces domaines concernent :

lesquipementscollectifsdebase (constitutionde brigadesmcanisespourentreteniret ouvrirdes

pistes, transport deau potable, transports scolaires, lectrification) ;

les prestations dans le domaine social (assistance aux personnes ges, protection et assistance

maternelle, internats, hygine publique, vacuation sanitaire, cimetires) ;

le dveloppement dinfrastructures et dquipements caractre conomique, commercial et

environnemental : promotion des productions agricoles, dveloppement du tourisme, construction et

gestion dinfrastructures (march, gare routire, abattoir) ;

laprotectiondelenvironnement(protectiondesfortsetgestionrationnelledesressourcesnaturelles,

assainissement).

2.3.2. Lesfacteursdemotivation

Il y a de nombreuses raisons de se regrouper. Parmi les plus importantes on relve :

mutualiserleseffortsetlesmoyenspourrpondreauxpressantesprioritsexprimesparlespopulations

car le partage dun mme problme peut aider trouver des solutions plus avantageuses pour chacun

que si on les aborde de faon isole ;

sentraiderettresolidaireestleliantquifaitquplusieursonaplusdecapacitsquetoutseul;

respecterdesengagementsprisdevantleslecteursncessitantdecoopreraveclaoulescommunes

voisines ;

nepasallerenordredisperscrelesconditionsfavorablespour:

dune part, faciliter les ngociations avec lEtat ;

dautre part, trouver des partenaires financiers dans la mesure o il y a un seul interlocuteur.

2.4. Aller plus loin et se projeter dans lavenir

Nombreux sont les lus qui mesurent le potentiel que peuvent offrir les formes de coopration pour le

dveloppement durable de leur terroir.

Solidarit, quit, mutualisation des efforts pour assurer les services de base correspondant aux rels

besoins des populations sont des arguments forts pour sengager ensemble.

Au-del de ce stade vital, on peut aller plus loin en cooprant pour mieux valoriser les ressources locales.

2.4.1. La planiication stratgique participative

La Planification stratgique participative (PSP), initie par la DGCL, permet chaque commune dtablir son

plan de dveloppement communal et de programmer les investissements ncessaires sur trois annes.

Cette programmation demande dtablir un plan de ressources, humaines, techniques et financires, afin

de pouvoir se projeter dans lavenir.

Lintrt de disposer dun document de planification argument et refltant la vision stratgique des lus

locaux peut permettre de croiser les lments de cette planification avec dautres instruments tels que

les politiques sectorielles et/ou damnagement du territoire, pour une visibilit moyen et long terme

mettant en perspective les enjeux de dveloppement territorial.



25/87

25

La province constitue le point de jonction dune dmarche ascendante avec la coordination des politiques

sectorielles et programmes nationaux.

Ltape de la PSP, dite de mise en cohrence, est un moment important et dterminant pour lapprhension

correcte dopportunits de coopration. La mise en cohrence des diffrents plans communaux, dabord

au niveau du cercle et ensuite de la province, ouvre des perspectives :

plusieurs communes partageant les mmes ralits gographiques, historiques, culturelles ou

conomiques peuvent se regrouper en territoire de dveloppement ;

celapermettraitdefairemergerdesbassinsconomiques,crateursderichessesetdemplois,attnuant

les disparits de taille et de moyens des communes qui sassocient pour le crer, sachant que, dans une

socit de mobilit gnralise, le territoire de vie nest plus exclusivement celui dune commune.

La Planification stratgique participative est le moyen dorienter les communes vers des relations de

coopration susceptibles daboutir des projets intgrs de coopration, mieux articuls avec les

programmes nationaux et les interventions sectorielles, gages de vritables programmes de territoire de

dveloppement conomique.

La coopration peut alors fournir linstrument politique de dveloppement durable qui devrait placer les

lus et leurs structures de coopration au premier rang.

Si les pouvoirs publics affirment clairement leur intention de faire des collectivits locales les promoteurs

du dveloppement, les lus responsables de leur collectivit doivent mener une rflexion en profondeur

sur leur mode dorganisation, pour prendre la place qui leur revient.

2.4.2. Perspectives dintervention de la coopration

Les champs dintervention de la coopration en milieu rural sont encore timides, tout en faisant ressortirdes perspectives exploiter, perspectives parfois fortement pressenties par les lus, qui prouvent

nanmoins des difficults les mettre en uvre.

Il ne sagit pas dimposer un ou des modles mais de conforter les dynamiques existantes, den susciter

dautres par la prsentation des opportunits quoffrent les diffrentes formes de coopration, dassociation

et de partenariat.

Pour donner corps la coopration institutionnelle ou conventionnelle, deux types de coopration sont

promouvoir :

Unecooprationdeservices qui peut intervenir sur deux plans :

conforter lexistant en incitant les communes se regrouper pour assurer une meilleure couverture des

services de base ;

rpondre la demande dexpertise ncessaire la gest ion des activits communales et

intercommunales devenant de plus en plus complexes par la mise en place dun service conseil

commun ; les communes prouvent des difficults recruter des cadres dexpriences et du niveau

requis aux postes stratgiques de la commune (architectes, ingnieurs), incitant adopter une

logique de mutualisation de ressources humaines au sein dun service commun.

Unecooprationdeprojet que lexercice de planification communale selon la dmarche stratgique

participative initie par la DGCL doit faire merger dans un objectif de construction dun dveloppement

intgr.



26/87

26

Types de coopration Objet et contenu de la coopration

Coopration de

services

Production de services de base :

Servicesdhygine,salubritetenvironnement(actionsdesoutienlinsertionsociale,aux handicaps, transport des malades)

Servicespublicslocauxetquipementscollectifs:eaupotable,lectricit,

assainissement, transport, circulation

Servicessociaux(aidelapersonne,accueilpersonnesges,enfants,centredaccueil

maternit, internats, transport des lves)

Dsenclavement,amnagementdespistes.

Prservationetexploitationrationnelledesfortsetespacesprotger.

Productiondeservicesmutuels,limageduncentrederessourcesauservicede

plusieurs collectivits

Mobilisationdexpertisesauservicedeplusieurscollectivitsquiontpeuoupasde

moyens

Coopration de projet Projet de territoire

Dveloppement intgr sur un territoire homogne

Organisation de lespace autour dun bassin de vie runissant plusieurs collectivits

Traitement dune thmatique commune plusieurs niveaux de collectivits : emploi,organisation de ilires de production, commercialisation



27/87

Partie II

Comment procder



28/87

28

Introduction

Depuis longtemps, les communes urbaines et rurales tablissent entre elles des liens de coopration pourmener ensemble des projets communs.

A lheure o la dmarche de Planification Stratgique Participative aide toutes les collectivits, et surtout les

communes rurales, concevoir et tablir leur Plan Communal de Dveloppement (PCD), il est important

de pouvoir exploiter toutes les possibilits quelle offre.

Le PCD est linstrument de mise en uvre du dveloppement conomique, social et culturel de la

commune :

illuipermetdexprimersesambitions,sousformedeprojetsetdobjectifsquilfautconcrtiser;

il fixe le programme de dveloppement de la commune et dcrit pour six ans les actions dont la

ralisation est prvue sur le territoire de la commune ;

ilproposedesactionsentreprendreenassociationouenpartenariatavecdautrescollectivitslocales

ou des organismes publics ou privs.

Les ressources propres, notamment dune commune rurale, ne lui permettent pas toujours davoir les

moyens de mener les politiques de dveloppement quelle sest fixes, ce qui lincite rechercher des

partenaires.

Elle est alors amene tisser des liens de coopration avec dautres collectivits, les administrations,

les tablissements publics, les agences de dveloppement, les services de coopration et les diffrents

donateurs et bailleurs de fonds.

Ce vadmcum est fait pour vous aider mettre sur pied des cooprations durables et constructives.

Il sorganise en trois tapes :

laprparation;

laformalisation;

lamiseenuvredelacooprationetlesuivi.

Cettepremirephaseestconuepouryaider.Elledoitvouspermettrederpondre

troisquestionsclefs:

Pourquoisengager?

Commentlancerlidedecoopration?

Surquelsaspectsporteralacooprationquevousdsirezengager?

Vousavezenviedevouslancerdansunecoopration

maisvousmanquezderepres:



29/87

29

Fiche 1 Pourquoi sengager ?

Les raisons incitant les collectivits territoriales agir en coopration sont diverses : elles peuvent tre

dordre conomique, social, politique, historique Mais, quelles que soient leurs motivations, la dmarche

de coopration devient alors un lment part entire des politiques de dveloppement local.

A loccasion des runions de mise en cohrence des Plans communaux de dveloppement, vous faites

partie de ces lus qui ont saisi lintrt de ne pas agir seuls et qui ont dcid de se rencontrer pour rflchir

ensemble aux solutions apporter leurs problmes communs.

Contexte

Vous disposez de votre Plan communal de dveloppement :

lediagnosticvousrenseignesurlesaspectsdevotreterritoirecommunal(physiques,dmographiques,

sociaux, conomiques et institutionnels) ; iltablituneplanificationdesactionsmenercouvrantunepriodede6(six)annes;

ilprciselesaxesstratgiquesdedveloppementdelacommuneaveclesobjectifsspcifiquesquien

dcoulent ;

ilvaluelesmesuresfinanciresetadministrativesprendrepoursamiseenuvredurantlestrois

premires annes.

Vous avez prsent votre PCD et dfendu vos intrts, au cours des tapes dites de mise en cohrence, au

niveau du Cercle dabord, au niveau de la Province ensuite.

Au cours de ces runions, vous avez pu vous rendre compte avec dautres lus, que vous rencontrez des

problmatiques similaires :

commepourbeaucoupdentreeux,votrecollectivitnapastouslesmoyens(humains,techniques,financiers) indispensables la mise en uvre des projets, conformment aux objectifs que vous et

votre quipe, vous tes fixs ;

commeeux,vousralisezqueledveloppementdevotrecommuneneselimitepasauseulterritoire

communal ;

comme eux, vous prenez conscience que votre dveloppement conomique dpend de

lenvironnement dans lequel se trouve la commune dont vous tes llu.

Plusieursraisonspoussentlescollectivitslocalesseregrouper

Lamutualisationdesmoyensetdeseffortspermetderpondreaux besoinsdespopulationsquune

commune ne peut assurer isolment.

Lasolidaritetlentraidefontquplusieursonaplusdecapacitsquetoutseul. Cestunenjeusocialetpolitique,uneporteouvertesurlextrieurpourdescommunesruralesisoles.La

coopration les valorise en tant quacteurs inscrits dans une dmarche de projet.

Nepasallerenordredisperscrelesconditionsfavorablespourtrouverdespartenairesquiprfrent

sadresser un seul interlocuteur.



30/87

30

Fiche 2 Comment lancer lide de coopration ?

Ce quil aut savoir

La coopration entre collectivits nest pas destine vous permettre de vous dbarrasser dun problme.

Elle est fonde sur des principes :

lgalit et le respect de lautre : en dpit des diffrences pouvant exister entre vos collectivits au

plan conomique, politique, social, vos relations doivent tre bases sur lgalit, le devoir, la morale, la

tolrance, la loyaut et le respect de lautre ;

larciprocit : la coopration est base sur un principe de partage, elle doit tre source denrichissement

rciproque pour chacun des partenaires concerns ;

la subsidiarit : la coopration entre collectivits doit voluer dans le respect des comptences des

collectivits et de lEtat ;

la dcision unanimementpartage : cette mutualisation des efforts et des moyens, induite par le

partage dun problme pour une rsolution commune, ne peut russir que dans la mesure o chaque

collectivit implique peut donner son opinion et la faire respecter ;

ladcisiondecooprer demande dtre prise aprs avoir mesur les inconvnients et les avantages

quelle peut apporter.

Remarque

Si la motivation ne correspond pas un besoin rel ou si elle est trs loigne des pratiques habituelles ou

attendues, lavenir de la coopration se trouve ds le dpart compromis.

Des exemples :

lactivitesttropambitieuseetdevientirralisableparceque,dunepart,elledpasselescapacitsdefinancement des communes membres, et que, dautre part, elle ne peut prtendre loctroi dun crdit

car lobjet de coopration nest pas adapt la demande locale et son quipement surdimensionn ne

correspond pas aux besoins rels ;

lobjetdugroupementnecorrespondpas cequonattenddun servicepublicaccessible tousles

citoyens et ne profite qu quelques privilgis ;

les communes associes ne tirent aucun bnfice de ladhsion au groupement et souhaitent sen affranchir.

Ce quil aut aire

Organiser une premire rencontre entre les lus des collectivits locales intresses, pour :

dfinirlespremierscontoursdelentreprisecommune;

tabliruncalendrierdetravailquipermettradefixerlesobjectifscommunsetlesformaliserafindavoir

le support technique ncessaire pour fixer les normes contractuelles.

Qui peut nous aider ?

Cette rencontre peut sorganiser au niveau du cercle ou de la province.

Elle peut tre facilite par un mdiateur un membre de lEquipe technique communale, (ETC), un

reprsentant du wali/gouverneur, membre du Comit technique provincial (CTP), un membre de lquipe

provinciale dappui, reprsentant de la Division provinciale des collectivits locales et coordonne par le

chef de la DCL.

Si la rencontre seffectue au niveau du cercle, le cad peut aussi faciliter lorganisation de la runion.



31/87

31

Fiche3 Sur quels domaines va porter lobjet de la coopration ?

Les lus de plusieurs collectivits locales se sont mis daccord pour entreprendre ensemble une activit, il

sagit dsormais de bien dfinir lobjet de la coopration.

La liste des proccupations dun prsident de conseil est longue, sil veut rpondre toutes les

sollicitations de ses administrs. Avec votre PCD, vous avez pu nanmoins arrter vos priorits. Or, votre

plan dinvestissement sur trois ans ne vous permet pas dy faire face entirement. Notamment lorsquil

sagit, dune part, de financer des infrastructures ou du matriel coteux, dautre part, de lentretenir, parce

que votre budget annuel nest pas suffisant.

Par ailleurs, votre tat des lieux a fait ressortir des potentiels exploiter et organiser pour assurer

votre commune les moyens de son dveloppement conomique. Mais votre budget ne vous permet pas

dengager lexpertise ncessaire pour vous donner la bonne clef.

Vous avez aussi ralis que votre commune nest pas une entit isole mais quelle appartient un terroir,au sein duquel elle peut jouer un rle, par sa configuration, le savoir-faire de ses habitants, ses ressources

naturelles

Enfin, lors de la mise en cohrence au niveau de la province, vous avez pris conscience de la prsence de

partenaires institutionnels et financiers susceptibles de cooprer avec vous : ce sont les responsables des

programmes sectoriels, des engagements internationaux, des programmes nationaux qui interviennent

dans votre zone. Mais ce sont aussi les associations qui uvrent dans le mme objectif qui vous anime, le

dveloppement conomique, social et culturel de votre lieu de vie.

Les besoins sont importants, multiples, divers. Se pose alors la question de savoir comment choisir un

domaine plutt quun autre.

Comment sy retrouver ? EntenantcomptedesprioritsquionttdfiniesdanslaprogrammationpluriannuelleduPCD,car

nous nous sommes engags vis--vis des citoyens.

Ensinformantsurcequiexisteetquipourraitnousintresserparcequilesttoujoursinstructifdesavoir

comment dautres lus ont procd pour rsoudre certains problmes.

Enexprimantnosidesaucoursdelarunionqui,aveclaidedunanimateur,pourraitprendrecorps,car

lanimateur (peut-tre le DCL) saura nous conseiller et surtout nous informer.

En fonction des besoins, mais aussi au regard de lexprience acquise, sachant quil est prfrable de

commencer prudemment pour apprendre matriser les rgles et pouvoir ensuite aller plus loin, vers des

formes de coopration plus ambitieuses.

On distingue deux formes de coopration :unecooprationdeservices;

unecooprationdeprojet.

La coopration de services

Elle peut avoir deux fonctions :

elle permet demutualiser les efforts et les moyens pour assurer unservice social, ducatif, sanitaire

ou relevant dune obligation dquipement pouvant constituer un levier pour un essor conomique

ncessaire ;

ellepermetaussiplusieurscommunesdeseregrouperpoursedoterduneexpertiseconsquente.Une

sorte de Centre de ressources offrant des services techniques que vous navez pas, qui pourrait tre la



32/87

rponse possible au dficit des ressources humaines auquel les petites communes, dotes dun personnel

rduit, sont actuellement confrontes. Cest donc un mcanisme de conseil, daccompagnement, de

facilitation et, surtout, un systme respectueux de la matrise douvrage du prescripteur, savoir les

communes membres du groupement dont il est lobjet. Son quipe restreinte mais de bon niveau peutappuyer les communes du groupement tant individuellement que porter des dossiers communs.

La coopration de projet

Elle procde dune volont forte et relle des communes daller plus loin dans le dveloppement du

territoire qui les unit. Elle facilite :

limpulsiondesconomieslocales;

lamnagementplusrationneldelespacepartagentre lescollectivits.

Cette forme de coopration ouvre des perspectives parce quelle peut concerner lensemble des communes

dune province, mais faire aussi lobjet dune coopration entre communes frontalires appartenant

des provinces diffrentes. Elle a la particularit de se projeter dans lavenir pour mieux matriser, en les

organisant, les volutions invitables dun monde en mouvement.

Des exemples pour illustrer cette catgorisation

Lacooprationdegestiondeservicesvocationsocio-conomique

Cette forme de coopration permet des communes de se regrouper pour rsoudre des problmes

dordre social, sanitaire, ou dquipement structurant. Cette forme de coopration permet une

meilleure couverture des services publics de base.

Dans ce cadre, la lgislation permet de constituer un groupement de communes ou de signer une

convention de partenariat entre des communes et des partenaires, afin de raliser et de grer un

quipement ou un service public prsentant un intrt commun.

Elle rpond au principe de solidarit, la volont de raliser des conomies dchelle, au besoin en

appliquant le principe de subsidiarit.

Il sagit dans ce cas de rsoudre le plus avantageusement possible des problmes tels que :

lefaibleniveaudedesserteeneaupotableetenlectricit;

lefaibleniveaudesquipementssociaux,(analphabtisme,transportscolaireetaccueildeslves,

prcarit de lhabitat) ;

la dispersion des lieux de vie qui complexifie lintervention publique de mise niveau des

quipements, notamment en matire de dsenclavement, damnagement et dentretien des pistes ;

labsencedetransportsreliantdouarsetcommunes;

la ncessit de trouver des rponses aux problmes dassainissement (problmes de sant, de

pollution de leau, des plages, des cultures) ;

ladgradationdesfortsetlaperteduneimportantesourcederevenussilonneprservepasses

ressources naturelles ;

lemanquedquipementsstructurants(abattoirs,complexessportifs,garesroutires).

Lorganisation de services mutuels

Elle rpond la demande dexpertise ncessaire la gestion des activits communales et

intercommunales devenant de plus en plus complexes par la mise en place dun service conseil

commun.

Les communes sont trs souvent confrontes des difficults pour recruter des cadres dexprience

et du niveau requis aux postes stratgiques de la commune (service technique, service des affaires

32



33/87

conomiques, architectes, ingnieurs). Elles sappuient largement sur les services de lEtat, ce qui ne

rsoud que partiellement leurs problmes dans la mesure o elles sont tributaires de leur disponibilit.

Un Centre de Ressources peut tre une rponse possible au dficit des ressources humaines. Cest

le principe du service commun partag par plusieurs communes ou collectivits locales. Cestun mcanisme de conseil, daccompagnement, de facilitation. Il permet de mobiliser les expertises

requises ou den permettre laccs des cots avantageux.

Son quipe restreinte mais de bon niveau peut appuyer les communes associes, tant individuellement

que porter des dossiers communs.

Exemplesdemissionspossibles:

renforcementdes capacitsoprationnellesdescommunesassocies (ex. :mise dispositionde

plusieurs communes dune comptence spcifique : un ingnieur de travaux publics, un architecte

urbaniste, un animateur, un spcialiste en gestion de collectivit locale) ;

accompagnementdesdynamiquesconomiqueslocales;

tudesdefaisabilit,contrlequalit; dispositifdanimationpermanentedelavielocaledanslesterritoirescommunaux;

matrise douvra

Documents

Intercommunalite interieur fr ok.pdf