Instituto Interamericano de Cooperación para la … · procesos de toma de decisiones..... 45 Capítulo III. Propuestas de políticas para la extensión y los ... Relación con los

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) Proyecto FONTAGRO: “Investigación en extensión y servicios de

apoyo: hacia una agricultura sostenible en América Latina y el Caribe.”

Desarrollo rural, cambio institucional y extensión rural en

Centroamérica y México. Jorge Mora Alfaro

Consultor IICA

- IICA, San José, junio de 2002. –

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CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN............................................................................................................ 4 Capítulo I. Tendencias más sobresalientes del desarrollo agrícola y rural de los países de la subregión ...................................................................................................................... 6

El desarrollo tecnológico .............................................................................................. 6 Los recursos humanos, la tecnología y la competitividad .......................................... 14 La población rural y su participación en la PEA........................................................ 19 Avances y retrocesos en la competitividad de las actividades productivas................ 23 Nuevos actores en el desarrollo agrícola y rural......................................................... 26

Capítulo II. La institucionalidad en torno a la extensión y los servicios de apoyo al desarrollo de la agricultura y el medio rural................................................................... 29

Evolución de las políticas hacia la extensión y los servicios de apoyo a la agricultura y el medio rural: principales tendencias. .................................................................... 29 Esquemas públicos y privados de extensión y prestación de servicios de apoyo ...... 35

La modalidad de extensión pública tradicional. ..................................................... 35 La modalidad combinada de extensión pública y privada...................................... 36 La modalidad de extensión privada subsidiada por el Estado ................................ 40 Modalidades de extensión en tránsito a la privatización ........................................ 42

Las relaciones de la extensión y los servicios de apoyo, con los organismos de investigación....................................................................................................... 43 Modalidades de intervención de los productores y pobladores rurales en los procesos de toma de decisiones .......................................................................... 45

Capítulo III. Propuestas de políticas para la extensión y los servicios de apoyo hacia una agricultura sostenible...................................................................................................... 48

Orientación de las políticas de extensión agrícola y rural .......................................... 48 Articulación entre el desarrollo agrícola y el desarrollo rural .................................... 49 Relación con los centros de investigación y enseñanza ............................................. 50 Relación con los productores y sus organizaciones.................................................... 50 Formas y mecanismos de financiamiento................................................................... 51

Bibliografía..................................................................................................................... 53

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ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICOS

GRÁFICO 1: Tecnología, crecimiento económico y desarrollo rural ……………............... 7 TABLA 1: Centroamérica y México. Difusión de Tecnología: agricultura y manufactura ... 9 TABLA 2: Estructura porcentual de la superficie cultivada, México y Centroamérica, 1980-1990-2000 .......................................................................................................................10 TABLA 3: Estructura porcentual de la producción y crecimiento promedio annual, México y Centroamérica, 1990-2000 ..................................................................................... 11 TABLA 4: Pobreza en México y Centroamérica, 1970-1998 …………………………….... 15 TABLA 5: Índice de desarrollo Humano ................................................................................ 16 TABLA 6: Índice de pobreza humana y pobreza de ingreso .................................................. 16 TABLA 7: Índice de adelanto tecnológico …………………………………………………. 17 GRÁFICO 2: Población urbana, población rural de Centroamérica, 1980 ............................ 19 GRÁFICO 3: Población urbana, población rural de Centroamérica, 1990 ............................ 19 GRÁFICO 4: Población urbana, población rural de Centroamérica, 1999 ............................19 GRÁFICO 5: Población urbana, población rural de México,1980 ......................................... 20 GRÁFICO 6: Población urbana, población rural de México, 1990 ........................................ 20 GRÁFICO 7: Población urbana, población rural de México, 1999 ........................................ 20 TABLA 8: Tasa de crecimiento de la población total, urbana y rural de México y Centroamérica 1980-1990 y 1990-1999 ................................................................................... 21 TABLA 9: Población económicamente activa total y agrícola de México y Centroamérica, 1980-1990-1999 ........................................................................................................................ 21 TABLA 10: Tipología de familias productoras y modalidades de extensión empleadas para atender a cada tipo .............................................................................................................36 TABLA 11: Tipología de productores y modalidades de extensión agrícola ...........................38

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INTRODUCCIÓN El estudio, cuyos resultados se presentan es este documento, forma parte del proyecto “Investigación en extensión y servicios de apoyo: hacia una agricultura sostenible en América Latina y el Caribe”. El proyecto ESAS/LAC es financiado por el Fondo Regional de Tecnología Agropecuaria (FONTAGRO) y un consorcio de entidades públicas y privadas de Argentina, Colombia y Costa Rica. El objetivo del proyecto al cual responde este trabajo busca describir, mediante estudios de casos, los marcos metodológicos, gerenciales, organizativos e institucionales dentro de los cuales operan programas de extensión particularmente interesantes por algún atributo; por ejemplo, su población objetivo, su impacto y externalidades, el megadominio donde opera, entre otras características sobresalientes. La década de los 80 marca el inicio de una serie de cambios económicos, jurídicos e institucionales en México y Centroamérica. La reorientación del modelo de desarrollo, la apertura de las economías y la reforma del Estado, originan consecuencias muy significativas en la agricultura y en las familias y los espacios rurales. La reducción del tamaño del Estado, el traslado de muchas de sus funciones al sector privado, las privatizaciones, la eliminación de subsidios y mecanismos de protección -de los cuales gozaron diversos grupos de productores-, y la liberalización del comercio, son algunas de las medidas adoptadas por los gobiernos, e implantadas, con diversos grados de celeridad y profundidad, en todos estos países. El impacto de estas decisiones en el agro y en los espacios rurales regionales es diverso. En el capítulo primero de este estudio, se examinan algunas de las tendencias más sobresalientes del desarrollo agrícola y rural, durante la década de los 90. Este análisis pretende ofrecer un marco interpretativo de los cambios institucionales y de las políticas públicas dirigidas hacia la extensión y los servicios de apoyo a la agricultura y el medio rural. En el análisis de estos procesos, se tiene presente las características diversas de estas sociedades, a pesar de su cercanía y de sus semejanzas culturales. No obstante, el interés está centrado en examinar las tendencias generales, más que en la descripción de las peculiaridades de cada país. El capítulo segundo, por lo tanto, se dedica a describir y analizar algunos de los cambios más significativos introducidos con las reformas en el sistema institucional. El énfasis del estudio está puesto en el análisis de los programas de extensión: cambios en las políticas y surgimiento de diversas modalidades de extensión, como resultado del desmantelamiento de los servicios de extensión estatales y del traslado de esas funciones al sector privado. La combinación de distintas formas de “extensión pagada”, financiada la mayoría de las veces con recursos públicos y ejecutadas las acciones por profesionales y técnicos contratados en el sector privado, es la característica más sobresaliente encontrada en los países estudiados. El tercer capítulo se dedica al señalamiento de algunos lineamientos orientadores de las acciones dirigidas a restablecer la institucionalidad rural y a definir diversos ámbitos de relaciones, para el fortalecimiento de la extensión y los servicios de apoyo a la agricultura. El análisis de estos procesos cubre la información correspondiente a la subregión conformada por México y Centroamérica. Sin embargo, el acento esta puesto en los casos de México, Honduras y Nicaragua; países visitados durante la realización del estudio y sobre los que se recogió mayor cantidad de información e interpretaciones

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particulares. La información, gentilmente suministrada por funcionarios de las más importantes instituciones rurales de estos países y por los directores de las oficinas del IICA, fue fundamental para ensayar una interpretación y formular algunas propuestas.

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Capítulo I. Tendencias más sobresalientes del desarrollo agrícola y rural de los países de la subregión

El desarrollo tecnológico Las nuevas condiciones del desarrollo económico y social colocan la generación, el acceso y la adaptación de conocimientos en una posición central para alcanzar el crecimiento de las economías y el desarrollo humano. El desarrollo científico y tecnológico produce un impacto directo en los diversos sectores productivos y genera con sus avances grandes desigualdades entre países, actividades productivas y grupos sociales: el rezago tecnológico y en la calidad de los recursos humanos constituyen la principal causa de la pérdida de competitividad de los países (PNUD, 2001). Ser competitivos, en la exigente economía de hoy, significa contar con capacidad para impulsar procesos permanentes de innovación tecnológica y contar con los recursos humanos calificados para enfrentar las exigencias del desenvolvimiento tecnológico. La estrecha interrelación existente entre el cambio tecnológico, el crecimiento económico y el desarrollo humano, supera la visión según la cual el desarrollo científico y tecnológico, así como el desarrollo humano, están determinados por el crecimiento de la economía. En las condiciones actuales, el desarrollo tecnológico y la calidad de los recursos humanos condicionan el crecimiento económico. Este, a su vez, condiciona las posibilidades de generación, acceso y adaptación de los conocimientos y la formación de los recursos humanos. Este proceso dinámico y de múltiples interrelaciones se recoge en el gráfico 1. En el desarrollo agrícola y rural de ALC, estos procesos cobran especial relevancia. Una característica sobresaliente de los mercados, a los cuales se destinan los productos de la región, es la creciente exigencia en cuanto a su calidad e inocuidad. Estos mercados son cada vez más exigentes, competitivos y sofisticados y sus requerimientos obligan a introducir cambios tecnológicos en la agricultura y las cadenas agroproductivas, así como a implantar sistemas de innovación tecnológica, orientados a elevar -de manera continua- la competitividad de sus actividades agrícolas y agroindustriales (Alarcón et al, 1999). Con diferencias notables entre los países de la subregión, los esfuerzos dirigidos a impulsar la investigación y la transferencia de tecnología agropecuaria, hasta la década de los ochentas, estuvo a cargo de los sistemas institucionales públicos, creados para cumplir con esa función. La gradual participación del sector privado en estas acciones forma parte de la reorientación del desarrollo, efectuada como parte de las reformas económicas e institucionales implantadas en toda la subregión, a partir de esa década. Los resultados alcanzados en los períodos previos presentan un carácter desigual. No cabe duda de que el aumento de la productividad, experimentado por aquellas

Gráfico 1: Tecnología, crecimiento económico y desarrollo rural

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Tecnología Desarrollo Rural Desarrollo Humano

Desarrollo Humano

Recursos para promover el desarrollo rural (cadenas alimentarias, empleo, servicios de investigación y extensión, educación, salud, participación en la vida de la comunidad)

Crecimiento económico

Cambio tecnológico

Conocimientos científicos y tecnológicos

Adelantos en la agricultura y en las actividades económicas y sociales

Adaptado del Informe sobre Desarrollo Humano, PNUD, 2001

ctividades productivas dedicadas a la agro- exportación, es la consecuencia de los

de la agricultura, en

unque el significativo aumento de la producción agroalimentaria experimentado en ALC obedece más a la ampliación de la frontera agrícola y a la incorporación de nuevas

aesfuerzos de investigación, adaptación tecnológica y extensión agrícola, llevados a cabo para alcanzar la modernización el marco de la estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI). La introducción de paquetes tecnológicos, la mecanización de las actividades productivas y la instalación de la infraestructura requerida para acelerar el crecimiento de la producción (riego, vías de comunicación, electrificación), forman parte del esfuerzo modernizador vivido en esos años. Los cambios beneficiaron, sobre todo, al sector empresarial de la agricultura y generaron, en varios países, la expulsión de la fuerza laboral empleada en las empresas tradicionales o en unidades productivas familiares, desplazadas por el avance de la incorporación de tierras a las actividades productivas en expansión o por la intensificación del uso de tecnología, con la cual se sustituyó el empleo de mano de obra (Gómez Oliver, 1994). 1 A

1 Muchos de los conflictos agrarios originados por la presión de las familias rurales por acceder a la tierra, generalizados durante el período 1960-1980 en la subregión, en parte son el resultado de la modalidad de modernización de la agricultura experimentado en estos países (Zamosc, Martínez y Chiriboga, 1996).

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tierras a su producción, sobre todo en el caso de los cultivos tropicales (Ardila, 2001; IICA/CEPAL, 2002), la información referente a estas naciones muestra grandes variaciones entre actividades y países (Véase las tablas 2 y 3). Varios estudios sobre el desarrollo tecnológico en México y Centroamérica son claros al

ñalar el significativo impacto de la introducción de fertilizantes, semillas mejoradas,

ondiciones existentes para impulsar el desarrollo tecnológico en Panamá y Costa

l del conocimiento en s procesos de desarrollo, se hace indispensable aumentar el uso de conocimientos

sepesticidas y la infraestructura de riego, en el incremento de los rendimientos agrícolas y el aumento inusitado de la producción. En el caso de México, en el período 1960-1985, los organismos dedicados a la investigación en este país generaron 455 variedades de semillas mejoradas para los cultivos de mayor importancia del país. Las ventas de semilla certificada cubrieron el 10%, el 12%, el 40% y el 56% de la superficie sembrada, en su orden, con maíz, frijol, trigo y arroz (de Janvry et al, 1995). En el caso de Centroamérica, se tiende a establece una diferenciación en cuanto a las cRica, en relación con la situación de los restantes países del área. Esta desigualdad se fundamenta en los niveles de educación de sus recursos humanos y en los esfuerzos de investigación científica llevados a cabo por ambos países (CEPAL, 1999). Sin embargo, información incluida en las tablas 1 y 2 permiten percibir los cambios experimentados en cuanto al consumo de fertilizantes y el uso de tractores por superficie cultivada2. La introducción de tecnología y la mecanización de las actividades agrícolas parecen indicar que su comportamiento obedece también a otros factores, tales como el establecimiento de un fuerte sector empresarial agrícola, con acceso al consumo de esos bienes -como ocurre en el caso de Guatemala-, además de la existencia de sistemas de difusión tecnológica y de un mayor nivel educativo de los productores. Estos tres factores parecen unirse en el caso de Costa Rica, en donde el consumo de fertilizantes salta de 100.1 Kg por hectárea de tierra cultivable y de cultivo continuado en 1970, a 391.9 en 1998. Mientras, el uso de tractores, en tierras y cultivos con las mismas condiciones, pasa de 10.3 en 1970 a 13.9 en 1998. En Guatemala, el consumo de fertilizantes se multiplica de 29.8 Kg por hectárea en 1970 a 116.7 en 1998. Los datos en el caso de México son de 23.2 Kg en 1970 y de 62.5 en 1998. En cuanto al uso de tractores por hectárea de tierra cultivable es de tan sólo 3.9 en 1970 y se incrementa hasta 6.3 en 1998 (Véase la tabla 1). Con los cambios experimentados en la economía y el papel centralocientíficos y tecnológicos, aplicarlos a la producción primaria y tratar de incorporar mayor valor agregado a esa producción. En toda la subregión, se definen marcos estratégicos para fortalecer el desarrollo científico y tecnológico y se hacen esfuerzos por crear o mejorar los sistemas institucionales encargados de fomentar la creación, adaptación y difusión de conocimientos. No obstante, estos esfuerzos no alcanzan la magnitud requerida para lograr un proceso de transformación productiva acorde con las exigencias de la economía (CEPAL, 1999). Existe una tendencia a la concentración del desarrollo tecnológico en los sectores productivos con mayor capacidad de acceso a estos servicios; por lo general, los sectores empresariales dedicados a la producción destinada al mercado externo o vinculados a empresas de capital externo instaladas en la subregión. Esta tendencia se refuerza ante el insuficiente monto de los recursos asignados a estos procesos; la clara desvinculación existente entre los

2 Es importante resaltar la persistente discusión sobre el impacto ambiental provocado por la denominada “Revolución Verde”. Ésta ha acompañado el avance del mejoramiento genético y del uso de agroquímicos en la producción agropecuaria; fenómeno de mayor relevancia conforme el tema de la sostenibilidad adquiere más importancia para determinar la competitividad y abrir espacios comerciales.

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sistemas institucionales de ciencia y tecnología y los procesos productivos que tienen lugar en estos países y la reducción o el traslado de las funciones estatales en los campos de la investigación y la transferencia tecnológica.

Centroamérica y México: Difusión de Tecnología: agricultura y manufactura

Consumo de fertilizantes Tractores en (Kg por hectárea de tierra

uso (por hectárea de tierra cultivable

cultivable y de cultivo continuado)

y de cultivo continuado)

País

1970 1998 1970 1998 México 3.9 6.3 23.2 62.5

Guatemala 29.8 116.7 2.0 2.3

Belice 73.3 52.8 12.7 12.9

10

Honduras 15.6 68.4 1.1 2.5

El Salvador 104.0 102.0 4.0 4.2

Nicaragua 21.5 19.2 0.4 1.0

Costa Rica 100.1 391.9 10.3 13.9

Panamá 38.7 49.2 4.4 7.6

Elaboración propia

uente: PNUD (2001) Informe Sobre desarrollo humano 2001. Pp. 58-60

F

TABLA 2: Estructura porcentual de la superficie cultivada de México y Centroamérica, 1980-1990-2000

1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000 1980 1990 2000Café 26,7 30,2 24,1 26,9 28,8 23,5 19,0 19,1 19,9 16,8 20,1 28,8 4,2 4,6 5,4 21,9 12,4 13,0 6,8 9,0 10,7Hortalizas 1,0 1,1 1,0 0,3 0,4 0,2 0,8 0,9 0,9 0,5 0,7 0,8 1,1 1,1 0,9 0,5 0,5 0,4 0,6 0,7 1,2Caña de azúcar 51,0 45,7 36,3 14,7 8,1 11,1 4,9 5,3 9,7 5,4 8,8 13,1 12,0 5,7 5,3 4,8 4,5 4,7 8,2 6,9 7,7 18,8 9,6 11,0Frutas 3,9 6,5 7,9 9,7 12,1 18,2 1,8 2,2 2,0 2,5 2,2 2,8 6,0 3,7 3,1 2,9 3,2 3,4 1,0 0,9 0,7 8,6 9,1 6,9Arroz 6,9 3,7 6,0 19,6 16,0 18,2 2,4 2,4 2,0 1,0 1,1 1,2 2,8 2,5 0,7 1,1 0,8 0,7 7,2 8,1 11,0 36,3 35,6 45,8Cítricos 10,9 11,2 16,3 3,0 2,8 9,6 0,7 1,4 1,1 0,7 0,7 0,7 1,1 1,1 1,3 2,4 2,5 2,1 0,0 1,1 1,7

Raíces y tubérculos 2,6 1,8 2,5 0,3 0,4 0,4 1,1 1,0 1,0 0,3 0,4 0,4 0,7 0,6 0,5 0,4 1,1 0,9 2,3 2,5 2,0Legumbres 5,2 6,8 7,9 7,2 16,7 9,6 7,6 10,4 10,7 5,0 10,2 10,3 9,6 13,0 12,9 13,8 16,4 15,9 12,0 19,9 24,0 3,8 3,9 2,1Maíz 22,1 26,1 27,2 12,7 10,6 4,3 42,3 46,9 49,9 51,4 49,7 47,9 47,7 51,4 45,1 60,0 57,3 61,5 35,9 40,3 38,4 22,4 28,0 18,3Tabaco 0,5 0,2 0,3 0,3 0,1 0,1 0,5 0,8 0,6 1,4 1,0 1,3 0,4 0,2 0,2 0,4 0,1 0,2 0,4 0,4 0,3Algodón 2,4 0,2 0,1 12,3 1,7 0,3 9,6 3,1 0,1 1,8 0,2 0,1 3,1 1,7 1,0 9,9 6,1 0,3Soya 0,0 0,1 0,0 0,1 0,2 0,1 0,0 1,3 1,4 0,0 0,0 0,2 1,4 2,2 0,5 0,1 1,2 1,4Trigo 3,1 1,3 0,1 0,1 0,2 0,2 6,4 7,3 5,3

Fuente: CEPAL-IICA, 2001

Honduras México Nicaragua PanamáProducto Costa Rica El Salvador GuatemalaBelice

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TABLA 3: Estructura porcentual de la producción y crecimiento promedio anual de México y Centroamérica, 1990-2000

1990 20001990-2000 1990 2000

1990-2000 1990 2000

1990-2000 1990 2000

1990-2000 1990 2000

1990-2000 1990 2000

1990-2000 1990 2000

1990-2000

Banano 27,9 26,0 1,9 0,6 0,6 1,1 0,9 1,6 4,9 n.d. n.d. n.d. 1,6 1,1 -1,0 4,9 3,1 -1,8 11,3 5,5 -3,3Café 18,5 15,4 0,8 73,1 68,5 0,1 4,6 7,0 3,8 n.d. n.d. n.d. 0,7 0,4 -2,2 4,8 10,6 11,3 3,8 3,3 2,4Hortalizas 5,3 7,9 6,7 2,9 2,3 -1,6 5,3 5,6 0,2 n.d. n.d. n.d. 9,6 10,5 4,1 4,4 1,9 -5,6 7,3 16,3 12,6Caña de azúcar 6,1 7,1 4,3 2,3 4,0 6,4 7,1 13,1 6,0 n.d. n.d. n.d. 4,3 3,9 2,1 11,4 14,4 5,3 3,1 3,2 4,4Otras frutas 3,5 5,7 7,9 0,7 0,6 -0,2 2,4 3,1 1,9 n.d. n.d. n.d. 5,8 5,3 2,2 2,2 1,8 0,9 1,5 2,1 7,4Arroz 5,3 5,1 2,3 0,6 0,5 -0,2 1,0 0,9 -1,4 n.d. n.d. n.d. 0,4 0,3 1,3 5,4 9,6 9,0 10,6 11,5 4,8Cítricos 0,7 1,4 9,9 0,6 0,3 -7,2 0,4 0,4 -0,6 n.d. n.d. n.d. 2,4 2,8 4,8 2,1 1,7 0,7 0,9 1,4 8,1Raíces y tubérculos 0,8 1,1 5,8 0,3 0,6 9,8 1,2 1,4 1,0 n.d. n.d. n.d. 1,5 1,3 2,0 2,8 2,3 0,8 1,4 1,2 2,3Legumbres 2,0 0,8 -6,8 1,9 2,4 3,1 11,1 10,2 -1,2 n.d. n.d. n.d. 5,8 4,6 -1,0 0,6 0,8 4,8 1,0 0,6 -0,9Maíz 1,5 0,5 -8,0 5,9 6,2 1,3 22,5 20,5 -1,4 n.d. n.d. n.d. 16,0 15,0 2,5 13,1 12,3 2,2 5,0 2,4 -3,4Tabaco 0,4 0,4 2,1 0,1 0,2 4,0 1,3 2,3 5,3 n.d. n.d. n.d. 0,2 0,1 2,5 0,3 0,4 4,8 1,0 0,6 -0,9Algodón 0,0 0,0 -8,0 0,4 0,1 -11,9 12,9 0,2 -33,1 n.d. n.d. n.d. 1,6 0,8 -3,4 6,3 0,4 -22,0 Soya 0,0 0,1 1,8 1,3 1,6 1,7 n.d. n.d. n.d. 0,8 0,1 -14,9 0,6 0,8 7,3Trigo 0,7 0,1 -21,1 n.d. n.d. n.d. 3,6 2,3 -1,3 Cacao 0,0 0,0 -8,8 Leche fresca 11,2 11,9 3,3 3,9 5,5 4,2 5,9 7,8 2,4 n.d. n.d. n.d. 12,4 13,5 4,1 12,8 14,1 3,9 9,4 9 3,4

Carne de vacuno 10,0 7,8 0,1 3,1 3,7 2,5 13,7 9,7 -3,8 n.d. n.d. n.d. 15,4 14,3 2,4 22,5 14,5 -1,6 28,2 19,9 0,4Carne de ave 4,6 6,6 6,4 2,5 3,3 3,9 6,6 13,3 6,8 n.d. n.d. n.d. 8,9 15,5 9,1 2,4 9,8 18,4 11,1 17,5 8,7Carne de cerdo 2,2 3,0 2,8 1,2 1,2 0,4 0,9 1,2 2,2 n.d. n.d. n.d. 9,0 8,9 3,2 3,7 1,6 -5,4 4,5 5,4 5,9

Panamá


ProductoCosta Rica El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua

El acceso a la tecnología varía dependiendo de las características de los diversos grupos de productores y de las actividades productivas a las cuales se dedican éstos. La tendencia más sobresaliente del desarrollo agrícola y rural de los países de la subregión, considerada su heterogeneidad, es la creciente desigualdad de su estructura productiva y social. La tradicional existencia de una combinación de diversos sectores, con múltiples interrelaciones entre ellos, pero con amplias desigualdades en su desarrollo, tiende a profundizar su diferenciación. Con la intención de reunir los múltiples sectores productivos vinculados en estos países con la agricultura, es posible distinguir cinco grandes grupos:

1) Un sector conformado por explotaciones dedicadas a actividades agrícolas y agroindustriales, con un mayor dinamismo productivo, según lo muestra la estructura porcentual de la producción y su crecimiento promedio anual, a pesar de las situaciones adversas enfrentadas en el mercado internacional (Ver cuadro 2). En estos sistemas productivos, por lo general dedicados a actividades tradicionales de exportación (café, banano, caña de azúcar), se presenta un mayor uso de tecnología y, en algunos de ellos, un desarrollo tecnológico más avanzado.

2) Un segundo sector empresarial, surgido al calor de los procesos de apertura económica y los estímulos estatales orientados a la diversificación de las exportaciones agrícolas, dedicado a actividades no tradicionales de exportación, con un uso más intensivo de tecnología y, la mayoría de las actividades con un significativo crecimiento (flores, legumbres, frutas, plantas ornamentales).

3) Un tercer sector de explotaciones, con un uso menos intensivo del

suelo o de tecnologías, en las cuales se combinan actividades destinadas a los mercados externo y local (parte de la actividad ganadera, algunos granos básicos como el frijol, y las raíces y tubérculos).

4) El cuarto sector está conformado por sistemas productivos

familiares u organizaciones de productores (ejidos, cooperativas, asociaciones), dedicados a la producción para los mercados interno y externo, con un uso intensivo del suelo y con una creciente introducción de tecnologías (café, minivegetales, algunos granos básicos, actividades no tradicionales de exportación).

5) Un sector agrícola de subsistencia, conformado por minifundistas y

productores familiares con muy poco acceso a servicios públicos y a tecnologías agropecuarias. Por lo general, estas familias emplean estrategias de generación de ingresos en las cuales combinan el empleo agrícola, las remesas provenientes de miembros de las unidades familiares emigrantes, la venta de productos en los mercados locales y otros ingresos rurales no agrícolas (IRNA).

14

El esfuerzo por impulsar el acceso al conocimiento y la información y por desarrollar sistemas de innovación tecnológica, que respondan a las demandas de los diversos sectores de productores, y a la necesidad de elevar la competitividad de la agricultura subregional, aparece como una acción prioritaria. Para su ejecución, resulta indispensable alcanzar la participación articulada del sistema institucional, el sector privado, las organizaciones de productores y los centros productores de conocimientos. Se convierte en un imperativo la definición de metas y prioridades nacionales, fundamentadas en las condiciones existentes en los mercados; en las condiciones y potencialidades de los diversos sectores de productores; en los requerimientos para alcanzar la seguridad alimentaria y en la sostenibilidad de la producción.

Los recursos humanos, la tecnología y la competitividad Un aspecto esencial para determinar la capacidad de creación, adaptación y uso de la tecnología es la calidad de los recursos humanos de cada país. A menores niveles educativos, menor capacitación y, en general, menores índices de desarrollo humano; menores son, asimismo, las posibilidades de impulsar procesos de innovación y desarrollo tecnológico (endógenos) y de aprovechamiento de las oportunidades de acceso a los recursos científicos y tecnológicos producidos fuera de la subregión (producción exógena). En este campo se concentran algunos de los principales desafíos enfrentados por estos países para impulsar el desarrollo de sus economías y para generar procesos de desarrollo tecnológico capaces de transformar las estructuras productivas (reconversión productiva) y de elevar su competitividad. Una parte muy importante de la población de los países analizados no consume una dieta alimentaria que satisfaga la ingesta calórica necesaria. Varios de estos países han visto elevar su vulnerabilidad a la desnutrición en los últimos diez años y otros no han logrado introducir cambios en cuanto a la población en estado de desnutrición. En un estudio efectuado por IICA y CEPAL (2002), se concluye que la desnutrición entre los habitantes de las zonas rurales de la región “... estuvo asociada a las formas de participación y de exclusión de la población que participó en la actividad agrícola y no agrícola de los países, especialmente, en los países donde la participación de la desnutrición aumentó, o como ocurrió en los países donde los márgenes de desnutrición de la población no cambiaron o ésta se redujo mínimamente; a las formas de distribución de los ingresos generados en la producción, incluidos los subsidios y a la eficacia de los mecanismos utilizados por los países para asignarlos (Pág. 212)”. En el caso de México, el número de personas en desnutrición pasó de 3.379.000 en el período 1979-1981, a 5.100.000 en el bienio 1996-1998. En términos porcentuales (proporción de la población desnutrida) se mantuvo en un 5% en el período examinado. En Nicaragua, pasó de 759.000 personas a 1.500.000 y de un 26% a un 31% de la población. En Guatemala se incrementó de 1.228.000 personas a 2.500.000 y de un 18% al 24% del total de la población. En Honduras y El Salvador se presenta una significativa disminución de la proporción de la población en desnutrición; en Panamá y Costa Rica se presenta también una disminución. Entre los bienios 1979-1981 y 1996-1998, en el primer país el número de personas en desnutrición pasó de 1.106.000 a 1.300.000, descendiendo la proporción de la población desnutrida del 31% al 22%. En el segundo país desciende el número de personas de 780.000 a 600.000 y la proporción de 17% a 11%. En Panamá se pasa de 410.000 a 400.000 y de un 21%

15

al 16% y en Costa Rica se incrementa el número de personas de 183.000 a 200.000, pasando la proporción de la población del 18% al 10% (IICA/CEPAL, 2002:213). En los abundantes estudios sobre la pobreza rural en ALC, efectuados por de Janvry y Sadoulet, encuentran una tendencia en la región hacia la disminución de la pobreza rural y al aumento de la pobreza urbana, fenómeno en gran parte explicado por la migración de los pobres rurales hacia los espacios urbanos regionales (de Janvry y Sadoulet, 1999). Sin embargo, en el caso de los países centroamericanos los autores encuentran una tendencia según la cual el porcentaje más elevado de la población en situación de pobreza sigue siendo rural: en México el porcentaje del total de la pobreza que es rural alcanza el 33,3% y de la extrema pobreza el 52%. En Costa Rica los porcentajes son del 57.7% y el 64.5%, respectivamente; en El Salvador del 61.8% y el 70.3%; en Guatemala del 67.5% y el 73.9%; y en Panamá del 51.9% y el 55.2% (de Janvry and Sadoulet, 2001:19). En general, los índices de desarrollo humano de la mayor parte de los países de la subregión, muestran el principal desafío por vencer para alcanzar el desarrollo sostenible (Ver tablas 5 y 6). Por la situación existente en los espacios rurales, la alta concentración de la pobreza en ellos y la presencia de los índices de desarrollo humano más deficitarios, cobra enorme relevancia el diseño de estrategias de desarrollo rural multidimensionales, con las cuales se enfrenten los diferentes obstáculos (productivos, comerciales, industriales, ambientales, educativos, sanitarios, de infraestructura, pobreza y empleo), que impiden dinamizar las economías locales y mejorar la calidad de vida de la población (Echeverría, 1998; 2001). El desafío del desarrollo tecnológico y del acceso a las diversos componentes del adelanto tecnológico es, asimismo, un aspecto estratégico para elevar la competitividad de estos países. Las grandes distancias existentes, en relación con los países con un mayor desarrollo científico y tecnológico, así como el rezago observado en la mayoría de las naciones de la subregión, resaltan la importancia de multiplicar los esfuerzos en la investigación y el desarrollo (I&D) y la urgencia de diseñar estrategias de difusión y acceso a los adelantos tecnológicos (ver tabla 7). El logro de una competitividad fundamentada en el progreso técnico, con la cual se supere la denominada “competitividad espúrea” (basada en los bajos salarios o en la excesiva explotación de los recursos naturales), requiere de mejorar las condiciones en las cuales se desenvuelve la población, garantizar el acceso a la alimentación necesaria por parte de todas las familias (seguridad alimentaria) y elevar la salud y sus niveles

TABLA 4

Pobreza en México y Centroamérica, 1970-1998

País año Po∗ rural Po urbana Po total %

% del total de la

pobreza que es rural

Número* pobres rurales

Número pobres urbanos

1970 49 20 32 63.0 10.164.7 5.970.3 México 1998 49 31 35 33.3 11.281.5 22.601.4

16

1970 30 15 24 75.9 317.8 100.7 Costa Rica 1997 23 17 20 57.7 399.9 293.2

1995 58 40 49 60.4 1.686.7 1.104.3 El Salvador 1997 62 39 51 61.8 1.852.3 1.146.6

1980 79 41 65 75.9 3.345.8 1.059.7 Guatemala 1990 72 3.687.1

1970 75 40 65 82.8 1.399.6 290.3 Honduras 1997 80 67 74 55.0 2.422.9 1.981.1

Nicaragua 1997 66 2.160.1

1979 45 31 38 59.7 432.9 292.3 Panamá 1997 34 25 29 51.9 408.6 379.3

∗Po es la incidencia de pobreza ∗En miles de personas Fuente: de Janvry and Sadoulet, 2001a:19

educativos. Como apunta la CEPAL: “No basta con élites productivas en la frontera tecnológica; es necesario un proceso integrado de incorporación de progreso técnico, que incremente la competitividad del conjunto de la economía y eleve los ingresos de todos los estratos de la población” (CEPAL, 2000:111).

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TABLA 5: Índice de desarrollo Humano

4,344 63 78.3 69.5 El Salvador

5,875 74 91.7 73.9 Panamá

8,860 67 95.5 76.2 Costa Rica

2,279 63 68.2 68.1 Nicaragua

2,340 61 74.0 65.7 Honduras

7,473 78 93.1 73.8 Belice

3,674 49 68.1 64.5 Guatemala

8,297 71 91.1 72.4 México

PIB per cápita (PPA en dólares

EE.UU.) 1999

Tasa bruta de matriculación

primaria, secundaria y

terciaria combinadas

(%) 1999

Tasa de alfabetización

de adultos (%de 15 años

de edad y mayores)

1999

Esperanza devida al nacer

(años) 1999

País

Elaboración propia Fuente: PNUD (2001) Informe sobre desarrollo humano 2001. Pp. 145-147.

TABLA 6: Índice de pobreza humana y pobreza de ingreso

- - 6 24 6.9 6.8 Belice

10.3

6.9

-

26.0

40.5

10.0

12.2

1 dólar al día

1983-99

Población bajo el límite dela pobreza de ingreso

13

2

21

26

10

8

14

Población sin acceso a fuentes de aguas

mejoradas (%)

1999

48.3 12 21.7 10.9 El Salvador

37.3 7 8.3 6.4 Panamá

- 5 4.5 4.0 Costa Rica

50.3 12 31.8 11.5 Nicaragua

53.0 25 26.0 16.0 Honduras

57.9 24 31.9 15.6 Guatemala 10.1 8 8.9 8.3 México

Límite de lapobreza nacional 1984-99

Niños menores de 5 años con

peso insuficiente

(%) 1995-2000

Tasa de analfabetis-mo adulto (% de 15 años de edad y

mayores) 1999

Probabilidad al nacer de

no sobrevivirhasta los 40

años de edad

(% de la promoción) 1995-2000

País

18

TABLA 7: Índice de adelanto tecnológico

5.7 6.1 1,450 239 52.6 4.1 0.3 - Costa Rica

3.6 5.2 559 138 19.2 0.3 0.2 - El Salvador

- - - 182 0.2 2.2 0.0 - Belice

3.0 4.8 446 57 8.2 - 0.0 - Honduras

8.5 8.6 1,211 251 5.1 1.9 0.0 - Panamá

3.8 4.6 281 39 3.6 0.4 - - Nicaragua

- 3.5 322 86 16.0 0.5 - - Guatemala

5.0 7.2 1,513 192 66.3 9.2 0.4 1 México

27.4 10.0 14,129 1,203 50.7 200.2 125.6 187 Finlandia

Tasa bruta de

matricula-ción

terciaria enciencias

(%) 1995-97

Promedio de años deescolariza-

ción (15 años o más) 2000

Consumo de

electrici-dad

(kilowa-tios-hora

per cápita) 1998

Teléfonos (estacio-narios y celulares por 1000 personas)

1999

Exportado-res de

productos de

tecnología alta y media

(% del total de exporta-

ción de bienes) 1999

Anfitrionesen la

Internet (por 1000 personas)

2000

Ingreso recibido

por concepto

de regalíasy licencias

(Dólares EE.UU. Por

1000 personas)

1999

Patentes concedi-

das a residen-

tes (por millón

de personas)

1998

Conocimientos especializados

Difusión de antiguas innovaciones

Difusión de innovaciones

recientes

Creación de tecnología

Elaboración propia Fuente: PNUD (2001) Informe sobre desarrollo humano 2001. Pp. 50-52

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La población rural y su participación en la PEA Las tendencias seguidas por el desarrollo de la población en Centroamérica y México presentan diferencias muy marcadas. Por este motivo, es importante examinar la información, estableciendo las diferencias existentes entre los países. En este sentido, no cabe duda de que la tendencia general de la subregión es hacia un crecimiento más acelerado de la población urbana y de la PEA no agrícola. Sin embargo, el proceso de urbanización seguido por la sociedad mexicana se caracteriza por su gran celeridad; lo cual establece un contraste con lo ocurrido en la mayoría de los países centroamericanos, donde el peso de la población rural sigue siendo muy significativo. En cuanto a las tasas de crecimiento de la PEA total y de la PEA agrícola, encontramos un comportamiento similar en la mayoría de los países de la subregión. El crecimiento de la PEA agrícola es inferior, en todos los casos, a la tasa de crecimiento experimentada por la PEA total. Al analizar estas tendencias, es necesario subrayar la importancia creciente adquirida por el emp eo rural no agrícola (ERNA) y los ingresos rurales no agrícolas (IRNA), en ALC (Berdegué, Reardon y Escobar, 2001). Estos autores definen “lo rural” en referencia a las concentraciones de población en un umbral, generalmente, ubicado entre 1000 y 2000 personas y “lo no agrícola” como las actividades que abarcan la industria y la manufactura (sector secundario). De esta manera, definen el ingreso rural no agrícola como “...aquel generado por los habitantes rurales a través del autoempleo o el trabajo asalariado, en los sectores secundario y terciario de la economía. Cabe destacar que muchos hogares de agricultores generan ingresos rurales no agrícolas y que el trabajo asalariado en actividades primarias en fincas agropecuarias no esta incluido en nuestra definición de empleo rural no agrícola (ERNA)” (Berdegué, Reardon y Escobar, 2001:184).

l

En diversos estudios revisados por estos autores, encuentran que la contribución del IRNA al ingreso rural es de mucha relevancia: en México es del 55%; en Costa Rica del 59%; en Nicaragua del 42%; en Panamá del 50%; y en Honduras y El Salvador del 38%. Según los resultados de un estudio efectuado sobre la importancia de la ERNA en ALC, alrededor de las décadas de los 80 y los 90, la importancia relativa de la ERNA en relación con el empleo rural es del 46% en Costa Rica, del 40% en Panamá, del 25% en Honduras, del 24% en México y del 20% en El Salvador y Nicaragua (2001:191). La comprensión del fenómeno del empleo rural no agrícola y de los ingresos rurales no agrícolas, en los espacios rurales de la subregión, resulta de gran relevancia en la definición de las estrategias de desarrollo rural y en el diseño de las acciones institucionales en los espacios rurales de estos países.

20

Gráfico 2: Población urbana, población rural de Centroamérica,

1980

Población urbanaPoblación rural

Gráfico 3: Población urbana, población rural de Centroamérica, 1990


Gráfico 4: Población urbana, población rural de Centroamérica,

1999


21

Gráfico 5: Población urbana, población rural de México,1980


Gráfico 6: Población urbana,población rural de México, 1990


Gráfico 7: Población urbana, población rural de México, 1999


22

1980-1990 1990-1999 1980-1990 1990-1999 1980-1990 1990-1999Belice 2,5 2,6 2,1 2,3 2,8 2,8Costa Rica 2,9 2,9 3,8 3,9 2,2 1,9El Salvador 1,1 2,1 1,6 2,7 0,7 1,6Guatemala 2,5 2,7 2,7 3,3 2,4 2,3Honduras 3,2 2,9 4,8 4,8 2,2 1,8México 2,1 1,8 3,0 2,0 0,1 1,0Nicaragua 2,7 2,9 3,8 3,8 1,3 1,4Panamá 2,1 1,8 2,7 2,5 1,4 0,9

Tabla 8: Tasa de crecimiento de la población total, urbana y rural de México y Centroamérica, 1980-1990 y 1990-1999


Población total Población urbana Población rural

PEA total PEA agrícola PEA total PEA agrícola PEA total PEA agrícolaBelice 43 17 58 20 80 25Costa Rica 793 277 1159 302 1583 327El Salvador 1597 697 1948 709 2616 778Guatemala 2335 1257 2994 1569 4007 1873Honduras 1197 684 1676 694 2354 768México 22039 7995 30672 8531 39651 8744Nicaragua 998 395 1378 394 1908 396Panamá 682 197 929 243 1177 245

Tabla 9:Población económicamente activa total y agrícola de México y Centroamérica, 1980-1990-1999


1980 1990 1999

23

Avances y retrocesos en la competitividad de las actividades productivas

En el “Panorama de la agricultura de América Latina y el Caribe, 1990-2000” (IICA/CEPAL, 2002), se sostiene que la situación competitiva de la agricultura regional retrocedió, durante la década de los 90, en lo tocante a la diversidad y calidad de los productos con los cuales ingresó a los mercados internacionales. Entre los aspectos inquietantes subrayados en este estudio destacan los siguientes:

• El número de rubros agropecuarios exportados a los mercados más dinámicos fue menor en los años noventas que en los ochentas.

• Aumentó la participación de la región en el exterior, pero en mercados

menos dinámicos.

• En los mercados dinámicos –o en expansión-, dejaron de estar presentes productos con mayor grado de elaboración, para pasar a predominar en ellos las exportaciones más tradicionales de la región.

• La mayoría de las exportaciones más tradicionales de la región, así

como muchas de las no tradicionales desarrolladas durante las últimas dos décadas, participaron en mercados internacionales no dinámicos (estancados o en retroceso).

• La región enfrentó, hacia 1998, mercados dinámicos con productos

con los cuales alcanzó una cuota de participación decreciente, lo que significa que esos mercados pasaron a ser abastecidos por competidores extrarregionales, con la excepción del caso del café (IICA/CEPAL, 2002:196).

Estas tendencias regionales, sin embargo, presentan características particulares en las diversas subregiones de ALC. El mismo estudio apunta una situación, según la cual, los integrantes del Mercado Común Centroamericano, hacia fines de la década de los noventas, “lograron conquistar una participación relativamente estable (en los mercados internacionales, j.m.)”. En el caso de México, el estudio encuentra un estancamiento de la mayor parte de las actividades productivas destinadas a los mercados externo y local. De la misma forma, encuentra un estímulo del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), a la producción no tradicional para el mercado externo, en particular propiciada por la creciente demanda estadounidense de frutas, hortalizas y cítricos. En un balance efectuado por el IICA, de la misma década, se destacan los cambios experimentados en cuanto a la superficie destinada a hortalizas -con un crecimiento del 32.1% en el período 1990-1998- y la de frutales –con un crecimiento del 22.5% en los mismos años-; incremento explicado por la capacidad de reacción de los productores e inversionistas mexicanos a las posibilidades de aprovechar las nuevas oportunidades económicas. Según el estudio, las exportaciones de estos cultivos crecieron a tasas superiores a la producción nacional (Casco y Rosenzweig, 2000). Sin embargo, siendo creciente el área dedicada a estos cultivos, aún no alcanzan una presencia sustantiva en el total de la producción agropecuaria mexicana (IICA/CEPAL, 2002:76).

24

En esta investigación se han examinado datos referentes al crecimiento promedio anual de la producción, en las principales actividades agropecuarias de la subregión. También se ha analizado la estructura porcentual de la producción. Ambos análisis se sintetizan en los datos de la Tabla 3. Estos permiten apreciar los rubros de mayor dinamismo en el período 1990-2000. Aunque, como se verá, al interior de la subregión existen también comportamientos muy diversos por parte de los diferentes cultivos o actividades agropecuarias. Uno de los cultivos con un mayor crecimiento promedio anual es el de las hortalizas. En Costa Rica, su tasa de crecimiento en esa década fue del 6,7%; en México, del 4,1% y en Panamá, del 12,6%. En Guatemala presentó un crecimiento de 0.2%; en El Salvador y Nicaragua se dieron tasas de crecimiento negativas (-1,6 y –5,6, respectivamente). En los países con un crecimiento promedio anual positivo durante la década 1990-2000, el peso del cultivo de hortalizas, en la estructura de la producción, se incrementa de manera relativa: en Panamá pasa del 7,3% al 16,3%; en México, del 9,6% al 10,5% y en Costa Rica, del 5,3% al 7,9%. Una situación similar se presenta en el caso de los cítricos y otras frutas, con un crecimiento promedio anual del 9,9% y del 7,9% en Costa Rica; del 4,8% y el 2,2% en México; del 8,1% y el 7,4% en Panamá; y del 0,7% y el 0,9% en Nicaragua. Las raíces y tubérculos presentan un promedio de crecimiento positivo en todos los países de la subregión: 5,8% en Costa Rica; 9,8% en El Salvador; 1,0 en Guatemala; 2,0% en México; 0,8% en Nicaragua; y, 2,3% en Panamá. El porcentaje de participación en la estructura de la producción de estos cultivos, en todos los países analizados, tiende a incrementarse, pero continúa siendo muy pequeño, en comparación con las actividades tradicionales, destinadas a las exportaciones o a los mercados locales. Los cultivos tradicionales, los de exportación y para el consumo local continúan ocupando los mayores porcentajes de la superficie cultivada de Centroamérica y México. Asimismo, algunos de ellos mantienen una participación importante en la estructura porcentual de la producción. En cuanto a la superficie, actividades como el café muestran una tendencia declinante, en varios de los países, pero con porcentajes muy significativos de participación: en Costa Rica, entre 1980 y 1990, el porcentaje de la superficie sembrada de café, del total del área cultivada, pasa del 26,7% al 24,1%; en El Salvador, del 26,9% al 23,5%; en Guatemala, del 19,0% al 19,9%; en Honduras, del 16,8% al 28,8%; en México, del 4,2% al 4,6%; en Nicaragua, del 21,9% al 13% y en Panamá, del 6,8% al 10,7%. En cuanto a su participación en la estructura porcentual de la producción, es muy significativa únicamente en El Salvador (68,5%), Costa Rica (15,4%) y Nicaragua (11,3%). Aunque presenta una tendencia a la baja en la mayoría de los países. El banano, por su parte, continúa ocupando un porcentaje relevante en la estructura de la producción en Costa Rica (26,0%). Otro cultivo tradicional con una importante participación en la estructura porcentual de la superficie cultivada, aunque también declinante en varios de los países, es la caña de azúcar: en Belice pasó del 51,0% en 1980, al 36,3% en el 2000; en Costa Rica, del 14,7% al 11,1%; en El Salvador, del 4,9% al 9,7%; en Guatemala, del 5,4% al 13,1%; en Honduras, del 12,0 al 5,3%; en México, del 4,8% al 4,7%; en Nicaragua, del 8,2% al 7,7% y en Panamá, del 18,8% al 11,0%. Sin embargo, la participación en la estructura porcentual de la producción es sólo significativa en Guatemala (13,1%), Nicaragua (14,4%) y Costa Rica (7,1%). En los restantes países el porcentaje es de tan sólo el 4%, o menos.

25

Por último, debido al destacado papel tradicionalmente desempeñado en la actividad productiva de las familias rurales y en la dieta alimentaria de toda la subregión, es importante examinar las tendencias seguidas en el decenio de 1980 a 1990, por los cultivos de maíz y de arroz. Estas actividades, a la vez, expresan con mucha claridad el impacto diferenciado de las políticas de apertura económica adoptadas por estos países. La competitividad de estas actividades agrícolas es baja. Los precios existentes en el mercado internacional; la política de subsidios mantenidas por los países exportadores y la apertura de las economías han provocado un crecimiento acelerado de las importaciones, en aquellos países en los cuales se eliminaron las diversas formas de subsidio recibidas por los productores de estos granos. En países como México, la producción de maíz ocupa una posición sustancial en la cultura y la economía de un porcentaje muy elevado de las familias rurales. En el momento de la firma de TLCAN, que entra en vigor en 1994, se negociaron dos acuerdos bilaterales (México-Canadá y México-Estados Unidos), mediante los cuales se establecen períodos de cinco, diez y quince años de transición –dependiendo del tipo de producto- hasta alcanzar la plena liberalización del comercio entre los tres países (Williams, 1998; de Janvry y Sadoulet, 1998). En la negociación se consideraron como los productos más sensibles el maíz, el frijol y la cebada, actividades en las cuales participan grupos muy importantes de productores mexicanos catalogados menos competitivos y de mayor vulnerabilidad. En este caso, el período de transición es de quince años, período en el que se definen cuotas de acceso libre de arancel (aranceles-cuotas de importación), como un mecanismo de protección para los productores vinculados a estas actividades (Maldonado y Carrera, 1998). Aunque existen diversas valoraciones sobre el impacto producido por el TLCAN en la agricultura mexicana, en este caso interesa observar las tendencias diferenciadas en el crecimiento de estas actividades, en países en los cuales se mantienen los mecanismos de protección para los productores de estos granos, como es el caso de México y varios de los países centroamericanos, en relación con lo ocurrido en Costa Rica, durante la segunda mitad de los años ochentas. Durante esos años, en este país se implanto una política de apertura unilateral a las importaciones de maíz. No así en el caso del arroz, en donde se mantienen e incluso se han incrementado los aranceles. En el caso del maíz, en Costa Rica el porcentaje de la superficie cultivada pasó del 12,7% en 1980, al 4,3% en el 2000; en México pasó del 60,0% al 61,5%; en Belice, del 22,1% al 27,2%; en El Salvador, del 42,3% al 49,9%; en Guatemala, del 49,9% al 47,7%; en Honduras, del 47,7% al 45,1%; en Nicaragua, del 35,9% al 38,4% y en Panamá, del 22,4% al 18,3%. En cuanto al porcentaje de participación en la estructura de la producción, en Costa Rica el maíz pasó del 1,5% en 1990 al 0,5%; en México pasó del 16% al 15%; en El Salvador, del 5,9% al 6,2%; en Guatemala, del 22,5% al 20,5%; en Nicaragua, del 13,1% al 12,3% y en Panamá, del 5,0% al 2,4%. En el caso del arroz, la participación en la estructura porcentual de la superficie cultivada es significativa en Costa Rica (pasa de 19,6% en 1980, al 18,2% en el 2000), Nicaragua (pasa del 7,2% al 11,0%) y en Panamá (pasa del 36,3% al 45,8%). En cuanto al crecimiento promedio anual de estas actividades, aspecto importante para determinar su competitividad, en el período 1990-2000 son las siguientes: Costa Rica (maíz –8,0%; arroz 2,3%); El Salvador (maíz 1,3%; arroz –0,2%); Guatemala (maíz –1,4%; arroz –1,4%); México (maíz 2,5%; arroz 1,3%); Nicaragua (maíz 2,2%; arroz 9,0%); Panamá (maíz –3,4%; arroz 4,8%).

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En un estudio sobre la competitividad de la agricultura de Centroamérica, Pomareda ensaya una clasificación de las principales actividades agrícolas del istmo, la cual es posible extender, en algunos casos, a la subregión estudiada: a) Productos con baja competitividad, entre los cuales ubica al maíz, el sector avícola, los productos lácteos en Guatemala, Honduras y El Salvador, en donde las importaciones se incrementaron de manera acelerada. b) Productos de competitividad moderada, entre los que ubica la caña de azúcar, el café, y el banano. c) Productos altamente competitivos, entre los cuales ubica la producción y exportación de puros en Nicaragua y Honduras; el sector lácteo de Costa Rica; la producción y exportación de hortalizas en Guatemala y, en general, los productos no tradicionales de exportación, en cuyo desarrollo los estímulos de las estrategias de promoción de las exportaciones y los servicios institucionales han jugado un papel sustancial en su crecimiento (Pomareda, 2001). En el caso de México, existe una actividad comercial agrícola de mucho dinamismo, estimulada por la firma de una gran cantidad de acuerdos comerciales, los cuales generan nuevas oportunidades para sus actividades productivas. Asimismo, las características del sector rural mexicano, con enormes diferencias según la ubicación regional, el acceso al riego y las características de los productores, hacen que la diversidad existente, en cuanto a las condiciones competitivas de cada actividad productiva, presente diferencias significativas en cada espacio regional. Hasta el año 2000, México había firmado acuerdos de libre comercio con Estados Unidos y Canadá; con Costa Rica, Bolivia, Chile, Colombia y Venezuela (G-3), Nicaragua, Israel, el Triángulo Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador) y con la Unión Europea. El TLCAN ha estimulado la inversión extranjera directa en el sector agroalimentario de México. Esta crece de 10.573.8 millones de dólares, en 1994, a 69.721.1 en 1999. Para un acumulado en el período 1994-1999, de 168,136.3 millones de dólares (Rosenzweig y Aguilar, 2000). El destino de las inversiones es principalmente los estados del Centro y el Noroeste del país, espacios donde se concentran las unidades productivas de mayor dinamismo y de mejores condiciones competitivas del agro mexicano (de Janvry et al, 1995). Las alianzas establecidas entre inversionistas directos y los productores mexicanos, elevan la competitividad en las explotaciones dedicadas, principalmente, a la producción de frutas y legumbres.

Nuevos actores en el desarrollo agrícola y rural Un aspecto central de los procesos de desarrollo agrícola y rural, redescubierto por las políticas y el sistema institucional rural, después de la difícil situación enfrentada en las últimas décadas por gran parte de las actividades agrícolas, los productores y las familias rurales, es el papel esencial de las organizaciones y de la participación de los diversos actores sociales en el diseño y la ejecución de sus propias estrategias y proyectos de desarrollo. Existe un vacío institucional producido por el traslado de las funciones del sistema institucional público o por el debilitamiento de las organizaciones institucionales públicas, como consecuencia de la reducción del tamaño del Estado y de los presupuestos públicos. En la mayoría de las propuestas orientadas al establecimiento de una institucionalidad rural renovada, se trata de superar este vacío. Así, el tema de la participación de los productores o de las comunidades rurales ocupa un destacado

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lugar (de las Casas, 2000; Pomareda, 1999; de Janvry y Sadoulet, 2001; Ruben y van Strien, 2001). El enfoque de medios de subsistencia sostenibles (MSS), desarrollado por FAO, le confiere una posición central a las diversas formas de asociación y de participación en los proyectos a los actores sociales (FAO, 2001). Por parte de las organizaciones campesinas, la importancia estratégica de su participación en los procesos de desarrollo rural ha sido reiteradamente subrayada (Tangermann y Ríos, 1994; Barkin, 2000). La posición asignada al capital social, en conjunto con el capital humano, el capital natural o ambien al, el capital físico y el capital financiero, destaca la importancia de la cohesión social, sustentada en redes de relaciones sociales y familiares –formales e informales-, y en la confianza entre los miembros de las comunidades, como un factor decisivo en el logro de procesos de autodesarrollo sostenibles. Machado afirma: “Dado que una de las deficiencias serias que tienen nuestros países para el desarrollo rural es el capital social en relación con otros capitales (capital natural, físico, financiero y humano), las organizaciones están llamadas a jugar un papel significativo en ofrecer una base para el desarrollo de ese capital. Ello porque las interacciones entre agentes se facilita enormemente cuando ellos hacen parte de una organización legitimada y reconocida en su medio” (Machado, 2000:97).

t

Ruben y van Strien ofrecen “tres visiones económicas” del capital social: la primera es la consideración del capital social como un grupo de asociaciones horizontales entre gente que mantienen relaciones entre sí (redes de relaciones sociales, creencias compartidas e identidad común). La segunda visión, desde el punto de vista de estos autores, incluye las organizaciones verticales, caracterizadas por la relación jerárquica y la desigual distribución del poder. La tercera visión comprende el ambiente político y social que, para los autores, facilita el desarrollo de normas y da forma a la estructura social (Ruben y van Strien, 2001:239-240). En un estudio de CEPAL, sobre el cambio institucional y el desarrollo de las organizaciones rurales en Centroamérica, se destaca la importancia del capital social para el impulso de estrategias de desarrollo rural y la estrecha relación existente entre capital social y organización: ““EEnn ttéérrmmiinnooss mmuuyy ggeenneerraalleess,, llooss llaazzooss yy rreellaacciioonneess hhoorriizzoonnttaalleess qquuee eexxiisstteenn oo ssee ccrreeaann eennttrree llooss mmiieemmbbrrooss ddee uunn ggrruuppoo,, ggeenneerraann llaa ccoonnffiiaannzzaa qquuee ssiirrvvee ddee bbaassee aa llaass oobblliiggaacciioonneess yy eexxppeeccttaattiivvaass ddee ssuuss mmiieemmbbrrooss,, lloo qquuee ccoonnssttiittuuyyee ppaarrttee ddee ssuu ccaappiittaall ssoocciiaall qquuee ssee eexxpprreessaa eenn ffoorrmmaass ddee oorrggaanniizzaacciióónn ddiivveerrssaass.. EEll oorriiggeenn ddee llooss vvíínnccuullooss ppuueeddee sseerr ddee ddiiffeerreennttee nnaattuurraalleezzaa,, yy ddeeppeennddiieennddoo ddee ssuu ffuueerrzzaa yy pprrooffuunnddiiddaadd iinnfflluuyyeenn eenn eell aallccaannccee ddee ssuu aacccciióónn ccoolleeccttiivvaa..”” ((CCEEPPAALL,, 119999:: 77)).. EEll eessttuuddiioo ddee ddiivveerrssooss ccaassooss ddee oorrggaanniizzaacciióónn ccaammppeessiinnaa eexxiisstteenntteess eenn eell sseeccttoorr rruurraall cceennttrrooaammeerriiccaannoo,, ccoonndduuccee aa llaa ddiissttiinncciióónn ddee ddiiffeerreenntteess mmooddaalliiddaaddeess ddee oorrggaanniizzaacciióónn rruurraall,, ffoorrmmaass oorrggaanniizzaattiivvaass eenn llaass ccuuaalleess ppooddrrííaann iinncclluuiirrssee,, ssiinn ffoorrzzaarr ssuu uubbiiccaacciióónn yy tteenniieennddoo eenn ccuueennttaa llaass ccoonnddiicciioonneess ddeessiigguuaalleess ppaarraa eell ddeessaarrrroolllloo oorrggaanniizzaattiivvoo eenn llooss eessppaacciiooss rruurraalleess,, eennttrree llooss ddiissttiinnttooss ppaaíísseess ddee llaa ssuubbrreeggiióónn,, aa nnuueevvaass mmooddaalliiddaaddeess ddee oorrggaanniizzaacciioonneess rruurraalleess ssuurrggiiddaass eenn eell ccaammppoo mmeexxiiccaannoo.. EEnn eell ccaassoo ddee MMééxxiiccoo,, llaa oorrggaanniizzaacciióónn ssoocciiaall yy ppoollííttiiccaa ddee ttiippoo ccoorrppoorraattiivvoo ccoonnddiicciioonnóó eell ssuurrggiimmiieennttoo ddee uunnaa aammpplliiaa oorrggaanniizzaacciióónn rruurraall ccoonn vvíínnccuullooss eessttrreecchhooss ccoonn eell EEssttaaddoo.. EEnn llooss aaññooss sseetteennttaa eemmppiieezzaann aa ssuurrggiirr ffoorrmmaass ddee oorrggaanniizzaacciióónn rruurraalleess iinnddeeppeennddiieenntteess oo ccoonnttrraappuueessttaass aa llaass oorrggaanniizzaacciioonneess aaggrraarriiaass mmááss ttrraaddiicciioonnaalleess.. LLaass mmooddiiffiiccaacciioonneess iinnttrroodduucciiddaass eenn llaa lleeggiissllaacciióónn dduurraannttee llaa ddééccaaddaa ddee llooss 9900 ttiieennddeenn aa pprrooffuunnddiizzaarr llaa sseeppaarraacciióónn ddee llaass oorrggaanniizzaacciioonneess ddeell ssiisstteemmaa eessttaattaall yy aa ffaavvoorreecceerr ssuu aauuttoonnoommííaa oorrggaanniizzaattiivvaa yy ppoollííttiiccaa..

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EEnn llaa iinnvveessttiiggaacciióónn ccoooorrddiinnaaddaa ppoorr ddee JJaannvvrryy,, ssoobbrree eell sseeccttoorr aaggrrííccoollaa yy eell ccaammppeessiinnaaddoo mmeexxiiccaannoo,, ssee ccoonncclluuyyee lloo ssiigguuiieennttee,, eenn rreellaacciióónn ccoonn eell ddeessaarrrroolllloo ddee llaass oorrggaanniizzaacciioonneess rruurraalleess:: 11)) SSee hhaann eexxppaannddiiddoo,, ddee mmaanneerraa ccoonnssiiddeerraabblleess,, llaass oorrggaanniizzaacciioonneess ccaammppeessiinnaass ddee oorriieennttaacciióónn eeccoonnóómmiiccaa.. 22)) LLaass oorrggaanniizzaacciioonneess ddee oorriieennttaacciióónn eeccoonnóómmiiccaa ssoonn,, pprriinncciippaallmmeennttee,, aassoocciiaacciioonneess ddee sseegguunnddoo yy tteerrcceerr ggrraaddoo,, eenn llaass ccuuaalleess ssee iinntteeggrraann eejjiiddooss yy ccoommuunniiddaaddeess.. 33)) LLaass oorrggaanniizzaacciioonneess rruurraalleess ssee ddiissttrriibbuuyyeenn rreegguullaarrmmeennttee ppoorr ttooddoo eell tteerrrriittoorriioo mmeexxiiccaannoo,, ccoonn uunnaa pprreesseenncciiaa uunn ttaannttoo mmaayyoorr eenn llooss eessppaacciiooss mmááss ttííppiiccaammeennttee ccaammppeessiinnooss ddeell ppaaííss.. 44)) LLaass oorrggaanniizzaacciioonneess eessttáánn eenn ccaappaacciiddaadd ddee vvaalloorriizzaarr rreeccuurrssooss yy aaccttiivvooss iimmppoorrttaanntteess yy ddee ddeessaarrrroollllaarr pprrooggrraammaass ddee ddiivveerrssiiffiiccaacciióónn,, ssoobbrree lloo qquuee ccuueennttaann ccoonn uunnaa ssiiggnniiffiiccaattiivvaa eexxppeerriieenncciiaa.. 55)) LLooss ccaammppeessiinnooss oorrggaanniizzaaddooss ttiieenneenn mmeejjoorreess ooppoorrttuunniiddaaddeess ddee aacccceessoo aall ccrrééddiittoo yy aa llaa aassiisstteenncciiaa ttééccnniiccaa,, ppuueess eennccoonnttrraarroonn uunnaa ccoorrrreellaacciióónn ppoossiittiivvaa eennttrree llaa ppaarrttiicciippaacciióónn eenn oorrggaanniizzaacciioonneess ccaammppeessiinnaass yy eell aacccceessoo aall ccrrééddiittoo.. 66)) LLaass oorrggaanniizzaacciioonneess ccaammppeessiinnaass hhaann mmaanntteenniiddoo uunnaa ffuueerrttee ddeeppeennddeenncciiaa ddeell EEssttaaddoo,, eenn sseerrvviicciiooss ccoommoo eell ccrrééddiittoo,, llaa aassiisstteenncciiaa ttééccnniiccaa,, llooss iinnssuummooss yy,, eenn aallgguunnooss ccaassooss,, llaa ccoommeerrcciiaalliizzaacciióónn.. 77)) AAssiimmiissmmoo,, llaass oorrggaanniizzaacciioonneess hhaann eessttaabblleecciiddoo vvíínnccuullooss,, eenn eessttooss mmiissmmooss ccaammppooss,, ccoonn eemmpprreessaass pprriivvaaddaass,, eennttrree llaass qquuee ssoobbrreessaalleenn llaass aaggrrooiinndduussttrriiaass,, yy ccoonn ggrraannddeess iinntteerrmmeeddiiaarriiooss pprriivvaaddooss ((ddee JJaannvvrryy eett aall,, 11999955::334488)).. MMuuññoozz yy SSaannttooyyoo eennccuueennttrraann eenn eell ssuurrggiimmiieennttoo ddee ddiivveerrssaass mmooddaalliiddaaddeess ddee ““aalliiaannzzaass”” eenn eell sseeccttoorr rruurraall ddee MMééxxiiccoo,, uunnaa ffoorrmmaa ddee iinntteeggrraacciióónn eennttrree llooss pprroodduuccttoorreess ccaammppeessiinnooss yy ddiiffeerreenntteess sseeccttoorreess eemmpprreessaarriiaalleess ddeell ppaaííss.. LLaa lleeggiissllaacciióónn mmeexxiiccaannaa ppeerrmmiittee llaa vviinnccuullaacciióónn mmeeddiiaannttee eell aarrrriieennddoo,, llaa aappaarrcceerrííaa,, llaass ssoocciieeddaaddeess rruurraalleess yy llaa pprroodduucccciióónn bbaajjoo ccoonnttrraattoo ccoonn ffiinnaanncciiaammiieennttoo bbaannccaarriioo oo eemmpprreessaarriiaall,, eennttrree llooss eemmpprreessaarriiooss yy llooss pprroodduuccttoorreess rruurraalleess ((MMuuññoozz yy SSaannttooyyoo,, 11999966)).. EEnn eell eessttuuddiioo lllleevvaaddoo aa ccaabboo ppoorr CCEEPPAALL,, ssee ddiissttiinngguueenn llaass ssiigguuiieenntteess mmooddaalliiddaaddeess ddee oorrggaanniizzaacciióónn rruurraall::

•• RReeccoonnvveerrssiióónn pprroodduuccttiivvaa yy nnuueevvooss mmeerrccaaddooss.. •• AAggrrooiinndduussttrriiaass iinntteeggrraaddaass..

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•• AApprroovveecchhaammiieennttoo ssoosstteenniibbllee ddeell bboossqquuee..

•• IIddeennttiiddaadd yy pprrooyyeeccttooss ddee ddeessaarrrroolllloo llooccaall yy rreeggiioonnaall.. EEnnttrree llooss rraassggooss ccoommuunneess eennccoonnttrraaddooss eenn llooss ddiiffeerreenntteess ccaassooss ddee oorrggaanniizzaacciióónn rruurraall eessttuuddiiaaddooss,, aaggrruuppaaddaass eenn llaass ddiiffeerreenntteess mmooddaalliiddaaddeess oorrggaanniizzaattiivvaass,, ssee eennccuueennttrraann llooss ssiigguuiieenntteess::

•• CCoohheessiióónn eenn ttoorrnnoo aa uunnaa ccoonnqquuiissttaa ssoocciiaall.. •• LLaa ffoorrmmaacciióónn,, llaa ccaappaacciittaacciióónn yy llaa ttrraannssmmiissiióónn ddee iinnffoorrmmaacciióónn..

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•• LLaa eexxiiggeenncciiaa ddee mmaayyoorr eessppeecciiaalliizzaacciióónn..

•• LLaa rreelleevvaanncciiaa ddee llaa mmeettooddoollooggííaa ddeell ttrraabbaajjoo oorrggaanniizzaattiivvoo..

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•• LLaa ppaarrttiicciippaacciióónn aaúúnn lliimmiittaaddaa ddee llaass mmuujjeerreess..

•• LLaa rreeaaddeeccuuaacciióónn ddee llaa iinntteerrvveenncciióónn eessttaattaall..

LLaa ccoommpplleejjiiddaadd ccrreecciieennttee ddee llaass oorrggaanniizzaacciioonneess rruurraalleess ddee llaa ssuubbrreeggiióónn;; llaa ggrraann ddiivveerrssiiddaadd ddee mmooddaalliiddaaddeess yy ffoorrmmaass ddee rreellaacciioonneess ssoocciiaalleess yy ccoommeerrcciiaalleess eexxiisstteenntteess eenn llooss eessppaacciiooss rruurraalleess yy llaa ddiissppoossiicciióónn,, ccaaddaa vveezz mmaayyoorr,, ddee llaass aassoocciiaacciioonneess rruurraalleess aa ppaarrttiicciippaarr yy aassuummiirr llaass rreessppoonnssaabbiilliiddaaddeess ddee ddeeffiinniirr ssuuss pprrooppiiaass eessttrraatteeggiiaass oo ddee eessttaabblleecceerr llooss vvíínnccuullooss iinnssttiittuucciioonnaalleess yy ccoommeerrcciiaalleess,, ddeennttrroo ddee uunn ccoonncceeppttoo ddee aaggrroo nneeggoocciiooss,, hhaacceenn ddee eessttee tteemmaa uunn eelleemmeennttoo eesseenncciiaall ppaarraa eell ddiisseeññoo yy llaa eejjeeccuucciióónn ddee llaass eessttrraatteeggiiaass ddee ddeessaarrrroolllloo aaggrrííccoollaa yy rruurraall ddee llaa rreeggiióónn.. Capítulo II. La institucionalidad en torno a la extensión y los servicios de apoyo al desarrollo de la agricultura y el medio rural.

Evolución de las políticas hacia la extensión y los servicios de apoyo a la agricultura y el medio rural: principales tendencias. LLaa ddééccaaddaa ddee llooss 8800 mmaarrccaa eell iinniicciioo ddee llaass rreeffoorrmmaass eeccoonnóómmiiccaass ee iinnssttiittuucciioonnaalleess lllleevvaaddaass aa ccaabboo,, ccoonn ddiivveerrssooss ggrraaddooss ddee pprrooffuunnddiiddaadd ee iinntteennssiiddaadd,, eenn llooss ppaaíísseess cceennttrrooaammeerriiccaannooss yy eenn MMééxxiiccoo.. EEnn eell mmaarrccoo ddee llaa aaddooppcciióónn ddee uunnaa eessttrraatteeggiiaa ddee aappeerrttuurraa ddee llaass eeccoonnoommííaass,, ddee eessttíímmuulloo aall ddeessaarrrroolllloo ddeell mmeerrccaaddoo yy ddee llaa rreedduucccciióónn ddeell ttaammaaññoo yy llaass ffuunncciioonneess ddeell EEssttaaddoo,, ssoobbrree ttooddoo ddee aaqquueellllaass ppoorr mmeeddiioo ddee llaass ccuuaalleess ppaarrttiicciippaa eenn llaa aaccttiivviiddaadd eeccoonnóómmiiccaa,, ssee rreeddeeffiinneenn llaa oorrggaanniizzaacciióónn yy llaa nnaattuurraalleezzaa ddee llaass aacccciioonneess ddeesseemmppeeññaaddaass ppoorr eell ssiisstteemmaa iinnssttiittuucciioonnaall rruurraall ((TTrreejjooss,, 22000000aa)).. LLaass rreeffoorrmmaass eeccoonnóómmiiccaass oobbeeddeecceenn aall iinntteennttoo ddee rreessttaabblleecceerr llooss eeqquuiilliibbrriiooss mmaaccrrooeeccoonnóómmiiccooss,, lliibbeerraarr llooss mmeerrccaaddooss iinntteerrnnooss ddee llaass rreegguullaacciioonneess eessttaattaalleess yy ccrreeaarr ccoonnddiicciioonneess ppaarraa llaa aappeerrttuurraa ddee llaass eeccoonnoommííaass.. EEnn aallgguunnaass ooppoorrttuunniiddaaddeess,, llaass ttrraannssffoorrmmaacciioonneess ttiieenneenn lluuggaarr eenn eell mmaarrccoo ddee llaass ddiissppoossiicciioonneess aaddooppttaaddaass ppaarraa rreegguullaarr eell ccoommeerrcciioo mmuunnddiiaall,, eenn aaccuueerrddooss eessttaabblleecciiddooss ppaarraa llaa oobbtteenncciióónn ddee llooss rreeccuurrssooss nneecceessaarriiooss ppaarraa iimmppuullssaarr llaass rreeffoorrmmaass oo llaass ppoollííttiiccaass ddee aajjuussttee eessttrruuccttuurraall,, oo eenn llaa aaddooppcciióónn ddee ttrraattaaddooss ddee lliibbrree ccoommeerrcciioo,, eenn llooss ccuuaalleess ssee ddeeffiinneenn llooss mmeeccaanniissmmooss,, ppllaazzooss yy ccoommpprroommiissooss ppaarraa iimmppuullssaarr llaass mmeeddiiddaass ddee aappeerrttuurraa eeccoonnóómmiiccaa.. SSiinn eemmbbaarrggoo,, eenn mmuucchhooss ddee llooss ppaaíísseess,, llaass ddeecciissiioonneess ddee lliibbeerraalliizzaacciióónn pprreesseennttaann uunn oorriiggeenn eennddóóggeennoo yy uunn ccaarráácctteerr uunniillaatteerraall;; ssuu iimmppllaannttaacciióónn oobbeeddeeccee aall iinntteennttoo ddee llooss sseeccttoorreess mmááss ccoommppeettiittiivvooss ppoorr iimmppuullssaarr uunnaa eessttrraatteeggiiaa ddee ddeessaarrrroolllloo ddiirriiggiiddaa aa ffoorrttaalleecceerr ssuu iinntteeggrraacciióónn eenn eell mmeerrccaaddoo mmuunnddiiaall ((TTrreejjooss,, 22000000bb)).. LLaass rreeffoorrmmaass iinnssttiittuucciioonnaalleess ffoorrmmaann ppaarrttee eesseenncciiaall ddee eessttooss pprroocceessooss.. LLaa vveennttaa ddee aaccttiivvooss ddeell EEssttaaddoo ((pprriivvaattiizzaacciióónn ddee aaccttiivvooss)) yy eell ttrraassllaaddoo ddee ffuunncciioonneess ddeesseemmppeeññaaddaass ppoorr eell ssiisstteemmaa iinnssttiittuucciioonnaall ppúúbblliiccoo aall sseeccttoorr pprriivvaaddoo (( pprriivvaattiizzaacciióónn ddee llooss sseerrvviicciiooss)),, llaa rreedduucccciióónn ddeell ttaammaaññoo ddeell EEssttaaddoo ((eelliimmiinnaacciióónn oo rreedduucccciióónn ddeell eemmpplleeoo ppúúbblliiccoo)) yy ddee ssuuss mmeeccaanniissmmooss ddee iinntteerrvveenncciióónn eenn llaa eeccoonnoommííaa,, eell ddeebbiilliittaammiieennttoo ddee llaass iinnssttiittuucciioonneess yy ddee llooss pprreessuuppuueessttooss ppúúbblliiccooss yy llaa aammpplliiaacciióónn yy ddeessrreegguullaacciióónn ddee llooss mmeerrccaaddooss,, ssoonn aallgguunnaass ddee llaass aacccciioonneess iimmppuullssaaddaass aa ppaarrttiirr ddee llaa ddééccaaddaa ddee llooss 8800 eenn llaa rreeggiióónn..

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AAllgguunnaass ddee eessttaass aacccciioonneess ccoorrrreessppoonnddeenn aa llaass ccaarraacctteerrííssttiiccaass ddee llaass llllaammaaddaass ““rreeffoorrmmaass ddee pprriimmeerraa ggeenneerraacciióónn””,, ccoonnssiiddeerraaddaass ppoorr OOsszzllaacckk,, ccoommoo llaa ““eettaappaa ffáácciill”” ddee llaass rreeffoorrmmaass ddee EEssttaaddoo,, ppuueess nnoo eennffrreennttóó uunnaa ooppoossiicciióónn ssiiggnniiffiiccaattiivvaa ppaarraa ssuu ddeessaarrrroolllloo yy ccoonnttóó ccoonn uunn cclliimmaa ppoollííttiiccoo--iiddeeoollóóggiiccoo ffaavvoorraabbllee aa ssuu iimmppllaannttaacciióónn;; ppeerroo llaa vviiaabbiilliiddaadd ddeell pprroocceessoo eess eell rreessuullttaaddoo ““...... ttaammbbiiéénn ddee llaa pprrooppiiaa ssiimmpplliicciiddaadd ddee llaass pprrooppiiaass rreeffoorrmmaass ppllaanntteeaaddaass.. NNoo ssee ttrraattaabbaa,, ccoommoo ooccuurrrrííaa eenn llaass ddééccaaddaass ddee llaa pprreehhiissttoorriiaa rreeffoorrmmiissttaa,, ddee iinnttrroodduucciirr ccaammbbiiooss,, ssiinnoo ddee eexxttrraaeerr áárreeaass ddee llaa ccoommppeetteenncciiaa eessttaattaall,, ddee ddeesspprreennddeerrssee ddee ddoommiinniiooss ffuunncciioonnaalleess.. LLaa iinntteenncciióónn nnoo eerraa mmeejjoorraarr llaa ggeessttiióónn,, ssiinnoo rreedduucciirr ssuu áámmbbiittoo”” ((OOsszzllaacckk,, 11999999::8866)).. CCoommoo ppaarrttee ddee llaass rreeffoorrmmaass ddee llaa iinnssttiittuucciioonnaalliiddaadd rruurraall,, eenn aallgguunnooss ppaaíísseess ddee llaa ssuubbrreeggiióónn ssee iinnttrroodduucceenn ccaammbbiiooss ssiiggnniiffiiccaattiivvooss eenn llaa lleeggiissllaacciióónn.. LLaass nnuueevvaass lleeyyeess ooffrreecceenn uunn mmaarrccoo jjuurrííddiiccoo ppaarraa eell iimmppuullssoo ddee llaass ppoollííttiiccaass ddee aajjuussttee ddeell sseeccttoorr aaggrrííccoollaa yy ggaarraannttiizzaarr eell ddeerreecchhoo ddee pprrooppiieeddaadd ssoobbrree llaa ttiieerrrraa,, ccoommoo uunn mmeeccaanniissmmoo ppaarraa ddiinnaammiizzaarr llooss mmeerrccaaddooss ddee ttiieerrrraass yy llaass iinnvveerrssiioonneess aaggrrííccoollaass.. PPaarraa eell BBaannccoo MMuunnddiiaall,, llaa sseegguurriiddaadd ddee llaa tteenneenncciiaa ddee llaa ttiieerrrraa aayyuuddaa aa aasseegguurraarrllee aa llooss iinnvveerrssiioonniissttaass qquuee eell rreettoorrnnoo ddee ssuuss iinnvveerrssiioonneess nnoo sseerráá eexxpprrooppiiaaddoo ppoorr eell ggoobbiieerrnnoo oo llooss aaggeenntteess pprriivvaaddooss;; aassiimmiissmmoo,, ppaarraa eessttee oorrggaanniissmmoo uunnaa mmeejjoorr tteenneenncciiaa ddee llaa ttiieerrrraa iinnccrreemmeennttaa llaass ppoossiibbiilliiddaaddeess ddee aacccceessoo aall ccrrééddiittoo ((WWoorrlldd BBaannkk,, 22000011::3322--3399)).. EEnn 11999922,, HHoonndduurraass aapprruueebbaa llaa LLeeyy ppaarraa llaa MMooddeerrnniizzaacciióónn yy eell DDeessaarrrroolllloo ddeell SSeeccttoorr AAggrrííccoollaa.. EEnn eessee mmiissmmoo aaññoo,, eell CCoonnggrreessoo ddee MMééxxiiccoo aapprruueebbaa llaa mmooddiiffiiccaacciióónn ddeell AArrttííccuulloo 2277 ddee llaa CCoonnssttiittuucciióónn PPoollííttiiccaa ddee llooss EEssttaaddooss UUnniiddooss MMeexxiiccaannooss;; uunnaa nnuueevvaa LLeeyy AAggrraarriiaa ((LLeeyy RReeggllaammeennttaarriiaa ddeell AArrttííccuulloo 2277 CCoonnssttiittuucciioonnaall)),, ccoonn llaa qquuee ssee ssuussttiittuuyyee llaa LLeeyy FFeeddeerraall ddee RReeffoorrmmaa AAggrraarriiaa;; ssee ddeerrooggaann llaa LLeeyy GGeenneerraall ddee CCrrééddiittoo RRuurraall,, llaa LLeeyy ddee FFoommeennttoo AAggrrooppeeccuuaarriioo yy llaa LLeeyy ddee SSeegguurroo AAggrrooppeeccuuaarriioo yy ddee VViiddaa CCaammppeessiinnoo,, yy ssee ccrreeaa uunnaa PPrrooccuurraadduurrííaa AAggrraarriiaa yy llaa LLeeyy OOrrggáánniiccaa ddee TTrriibbuunnaalleess AAggrraarriiooss.. LLaa vvaalloorraacciióónn ssoobbrree eell iimmppaaccttoo ddee llaass rreeffoorrmmaass jjuurrííddiiccaass eenn HHoonndduurraass yy MMééxxiiccoo eess mmuuyy ddiivveerrssaa ((AAlloonnzzoo,, 22000011;; MMoorreennoo,, 11999944;; SSttaannffiieelldd,, 11999944;; ddee JJaannvvrryy eett aall 11999955;; WWoorrlldd BBaannkk,, 22000011));; aauunnqquuee ppaarraa eell ccaassoo ddee MMééxxiiccoo,, ssee ssoossttiieennee qquuee llaa rreeffoorrmmaa ccoonnssttiittuucciioonnaall nnoo pprroovvooccóó uunnaa vveennttaa mmaassiivvaa ddee llaass ttiieerrrraass eejjiiddaalleess,, ccoommoo pprroonnoossttiiccaarroonn aallgguunnooss,, nnii uunnaa ddiinnaammiizzaacciióónn ddeell mmeerrccaaddoo ddee ttiieerrrraass oo uunn aacceelleerraaddoo iinnccrreemmeennttoo ddee llaass iinnvveerrssiioonneess aaggrrííccoollaass,, ccoommoo aannuunncciiaarroonn oottrrooss.. EEnn mmuucchhooss ccaassooss,, llaa rreeffoorrmmaa lleeggiittiimmóó llaass ffoorrmmaass ddee aarrrreennddaammiieennttoo ddee ttiieerrrraass eejjiiddaalleess ppoorr mmuucchhooss aaññooss eeffeeccttuuaaddaass eenn eell ccaammppoo mmeexxiiccaannoo.. EEnn eell ccaassoo ddee HHoonndduurraass,, aassiimmiissmmoo,, ssee eennccuueennttrraann ppoossiicciioonneess eennccoonnttrraaddaass eenn rreellaacciióónn ccoonn llooss rreessuullttaaddooss ddee llaa aapplliiccaacciióónn ddee llaa lleeggiissllaacciióónn aaggrraarriiaa:: mmiieennttrraass ppaarraa aallgguunnooss llaass ppoollííttiiccaass eeccoonnóómmiiccaass rreeqquuiieerreenn ddee llaa eessttiimmuullaacciióónn ddee llaass iinnvveerrssiioonneess eenn llooss sseeccttoorreess pprroodduuccttiivvooss,, ppaarraa lloo ccuuaall eess nneecceessaarriiaa llaa eessttaabbiilliiddaadd yy llaa sseegguurriiddaadd ddee eexxppeeccttaattiivvaass ppaarraa llooss iinnvveerrssiioonniissttaass,, aassuunnttoo aall ccuuaall ccoonnttrriibbuuyyee llaa nnuueevvaa lleeggiissllaacciióónn yy llooss eessffuueerrzzooss ddee ttiittuullaacciióónn ddee llaass ttiieerrrraass;; ppaarraa oottrrooss eell rreessuullttaaddoo ddee eessttooss pprroocceessooss hhaa ssiiddoo llaa vveennttaa mmaassiivvaa ddee ttiieerrrraass,, ssoobbrree ttooddoo ddee ccooooppeerraattiivvaass yy oottrraass ffoorrmmaass aassoocciiaattiivvaass ddee pprroodduucccciióónn ccaammppeessiinnaa,, llaa ggeenneerraacciióónn ddee uunn pprroocceessoo ddee ccoonncceennttrraacciióónn ddee llaa ttiieerrrraa yy uunnaa ““ccoonnttrraarrrreeffoorrmmaa aaggrraarriiaa””..

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LLoo iimmppoorrttaannttee,, eenn eessttee ccaassoo,, eess eenntteennddeerr llooss ccaammbbiiooss eenn llaa lleeggiissllaacciióónn ccoommoo ppaarrttee ddee llaass mmooddiiffiiccaacciioonneess ddee llaass rreeggllaass ddeell jjuueeggoo yy ccoommoo uunn ccoommppoonneennttee ddee llaass rreeffoorrmmaass ddee llaa iinnssttiittuucciioonnaalliiddaadd rruurraall lllleevvaaddaass aa ccaabboo eenn llaa ssuubbrreeggiióónn eenn llaass ddééccaaddaass ddee llooss 8800 yy llooss 9900.. GGoorrddiilllloo yy FFaarrccaass ddiissttiinngguueenn ttrreess ffaasseess eenn llaass rreeffoorrmmaass eessttrruuccttuurraalleess ddee AALLCC:: llaa pprriimmeerraa eess llaa ddee llooss pprrooggrraammaass ddee aajjuussttee eessttrruuccttuurraall ((PPAAEEss)),, ccuuyyoo oobbjjeettiivvoo cceennttrraall eess llaa bbúússqquueeddaa ddee llaa eessttaabbiilliizzaacciióónn eeccoonnóómmiiccaa.. LLaa sseegguunnddaa ffaassee ddee llaass rreeffoorrmmaass eess aaqquueellllaa qquuee bbuussccaa eennffrreennttaarr llaass ffaallllaass ddee mmeerrccaaddoo,, ppoorr mmeeddiioo ddeell ccaammbbiioo eessttrruuccttuurraall ((lliibbeerraalliizzaacciióónn ccoommeerrcciiaall,, ddeessrreegguullaacciióónn yy pprriivvaattiizzaacciioonneess)).. LLaa tteerrcceerr ffaassee bbuussccaa eennffrreennttaarr llaass ffaallllaass ddee ccooooppeerraacciióónn eennttrree llooss ddiissttiinnttooss aaccttoorreess ssoocciiaalleess,, ppoorr mmeeddiioo ddee mmeeccaanniissmmooss ccoommoo llaa rreennddiicciióónn ddee ccuueennttaass,, eell eessttaaddoo ddee ddeerreecchhoo,, llooss ddeerreecchhooss ddee pprrooppiieeddaadd yy llaa ssuubbssiiddiiaarriieeddaadd ((ddeessccoonncceennttrraacciióónn,, ddeesscceennttrraalliizzaacciióónn)) ((GGoorrddiilllloo yy FFaarrccaass,, 22000000)).. LLoo cciieerrttoo eess qquuee eessttaass aacccciioonneess nnoo ssee lllleevvaann aa ccaabboo ssiigguuiieennddoo uunnaa sseeccuueenncciiaa eennttrree rreeffoorrmmaass ddee pprriimmeerraa,, sseegguunnddaa oo tteerrcceerraa ggeenneerraacciióónn oo eennttrree ffaasseess.. EEnn llooss pprroocceessooss ddee rreeffoorrmmaa eejjeeccuuttaaddooss eenn eessttooss ppaaíísseess ssee eennccuueennttrraa uunnaa ccoommbbiinnaacciióónn ddee eelleemmeennttooss ppeerrtteenneecciieenntteess aa llooss ddiivveerrssooss mmoommeennttooss tteeóórriiccaammeennttee ccoonnssttrruuiiddooss.. LLoo iimmppoorrttaannttee,, eenn ttooddoo ccaassoo,, eess oobbtteenneerr uunnaa vviissiióónn ddeell mmaarrccoo ddee ttrraannssffoorrmmaacciióónn iinnssttiittuucciioonnaall eenn eell ccuuaall ssee pprroodduucceenn llaass rreeffoorrmmaass ddeell ssiisstteemmaa iinnssttiittuucciioonnaall rruurraall ddee llaa rreeggiióónn.. LLooss ccaammbbiiooss eenn llaass rreeggllaass ddeell jjuueeggoo,, qquuee ddeeffiinniieerroonn llaa nnaattuurraalleezzaa ddee llaass rreellaacciioonneess eennttrree eell EEssttaaddoo yy llooss ggrruuppooss rruurraalleess ddee llaa ssoocciieeddaadd cciivviill,, ssee oorriieennttaarroonn,, nnoo ssiieemmpprree ccoonn ééxxiittoo,, aa eelliimmiinnaarr llaass ddiissttiinnttaass ffoorrmmaass ddee rreellaacciióónn ddee cclliieenntteellaa yy ppaatteerrnnaalliissmmoo,, eexxtteennddiiddaass ppoorr ttooddooss llooss ppaaíísseess yy llooss ssiisstteemmaass iinnssttiittuucciioonnaalleess.. DDee iigguuaall mmooddoo,, eennccoonnttrróó ssuu jjuussttiiffiiccaacciióónn eenn llaa nneecceessiiddaadd ddee rreedduucciirr eell ggaassttoo ppúúbblliiccoo,, rreessppoonnddeerr aa llaa ddeemmaannddaa ddee llooss pprroodduuccttoorreess,, ddeessbbuurrooccrraattiizzaarr llaa pprreessttaacciióónn ddee sseerrvviicciiooss eessttaattaalleess aall ddeessaarrrroolllloo yy rreeccoonnvveerrssiióónn ddee llaa aaggrriiccuullttuurraa yy eenn eell rreeqquueerriimmiieennttoo ppoorr eelleevvaarr llaa ccoommppeettiittiivviiddaadd ddee llooss sseeccttoorreess pprroodduuccttiivvooss rruurraalleess.. LLaa ddrráássttiiccaa mmooddiiffiiccaacciióónn ddee llaass ppoollííttiiccaass aaggrrííccoollaass ((aappeerrttuurraa aa llaass iimmppoorrttaacciioonneess,, eelliimmiinnaacciióónn ddee ssuubbssiiddiiooss yy oottrrooss mmeeccaanniissmmooss ddee pprrootteecccciióónn));; eell rreettiirroo ddeell EEssttaaddoo ddeell ccuummpplliimmiieennttoo ddee ffuunncciioonneess vviinnccuullaaddaass ccoonn eell ffiinnaanncciiaammiieennttoo,, llaa pprroodduucccciióónn yy llaa ccoommeerrcciiaalliizzaacciióónn ddee llooss pprroodduuccttooss aaggrrííccoollaass yy eenn aallgguunnooss ccaassooss,, eell ttrraassllaaddoo aall sseeccttoorr pprriivvaaddoo ddee llaass ffuunncciioonneess ddee iinnvveessttiiggaacciióónn,, ttrraannssffeerreenncciiaa tteeccnnoollóóggiiccaa yy eexxtteennssiióónn rruurraall (( llooss sseerrvviicciiooss ddee eexxtteennssiióónn eenn MMééxxiiccoo yy HHoonndduurraass)) --oo uunnaa bbuueennaa ppaarrttee ddee eellllaass ((NNiiccaarraagguuaa,, EEll SSaallvvaaddoorr,, GGuuaatteemmaallaa))--,, aassíí ccoommoo llaa rreedduucccciióónn ddeell ppeerrssoonnaall yy eell ddeebbiilliittaammiieennttoo ddee llooss sseerrvviicciiooss pprreessttaaddooss ppoorr llaass iinnssttiittuucciioonneess rruurraalleess ((CCoossttaa RRiiccaa)),, ddaann lluuggaarr aall ssuurrggiimmiieennttoo ddee uunn ““vvaaccííoo iinnssttiittuucciioonnaall””.. PPaarraa GGoorrddiilllloo yy FFaarrccaass,, eell rreettiirroo ddeell ggoobbiieerrnnoo ddee ddeetteerrmmiinnaaddaass áárreeaass ddeell sseeccttoorr aaggrrooppeeccuuaarriioo,, ttaalleess ccoommoo eell eexxtteennssiioonniissmmoo aaggrrííccoollaa,, eell mmeerrccaaddeeoo ddee pprroodduuccttooss aaggrrooppeeccuuaarriiooss oo eell ccrrééddiittoo ffoorrmmaall,, nnoo ffuuee ssuussttiittuuiiddoo ppoorr llaa aacccciióónn ddee oottrrooss aaccttoorreess,, ccoommoo ssee eessppeerraabbaa,, ggeenneerráánnddoossee iimmppoorrttaanntteess vvaaccííooss iinnssttiittuucciioonnaalleess.. PPaarraa llooss aauuttoorreess,, llaa rreeggiióónn vviivvee uunnaa ccrriissiiss iinnssttiittuucciioonnaall eenn eell sseeccttoorr rruurraall,, ccaarraacctteerriizzaaddaa ppoorr ccuuaattrroo aassppeeccttooss::

•• UUnn vvaaccííoo iinnssttiittuucciioonnaall oorriiggiinnaaddoo oo iinnccrreemmeennttaaddoo ppoorr llaa aauusseenncciiaa ddee uunn mmaarrccoo iinnssttiittuucciioonnaall qquuee eeqquuiilliibbrree llaa mmaaggnniittuudd ddee llooss ccaammbbiiooss iimmppllaannttaaddooss yy llee ddéé uunn sseennttiiddoo ddee pprrooppóóssiittoo aa llaass ppoollííttiiccaass ppúúbblliiccaass..

•• UUnn ddeesseeqquuiilliibbrriioo eennttrree llaa iinntteenncciióónn yy llaa ccaappaacciiddaadd ddee rreennoovvaacciióónn ddee llaass

iinnssttiittuucciioonneess rruurraalleess,, aa llaa vveezz qquuee ssee mmaanntteennggaa ssuu lleeggiittiimmiiddaadd..

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•• UUnnaa rreessiisstteenncciiaa eennéérrggiiccaa --aauunnqquuee aa vveecceess ddiissppeerrssaa-- aa llaass rreeffoorrmmaass,, qquuee eexxpprreessaa eenn bbuueennaa mmeeddiiddaa aauusseenncciiaa ddee mmeeccaanniissmmooss ddee ddiiáállooggoo yy ccoonncceerrttaacciióónn..

•• UUnnaa ddéébbiill ssiinnccrroonnííaa eennttrree eell ddeessaarrrroolllloo iinnssttiittuucciioonnaall ddeell sseeccttoorr rruurraall yy llooss

ccaammbbiiooss eenn eell rreessttoo ddee llaa eeccoonnoommííaa yy ddee llaa ssoocciieeddaadd ((GGoorrddiilllloo yy FFaarrccaass,, 22000000::88))..

En el contexto de este “vacío institucional” y en el camino para reconstruir una nueva institucionalidad rural, se deben tomar en cuenta los requerimientos ineludibles para impulsar la innovación tecnológicay la reconversión de los sistemas productivos, así como para elevar de manera sostenida la productividad e introducir los cambios necesarios para alcanzar una producción de calidad; todas ellas acciones prioritarias para desarrollar una agricultura competitiva. Sin embargo, por lo general se definen políticas institucionales, no siempre congruentes con los objetivos perseguidos. Las principales tendencias desplegadas por las políticas hacia la extensión y los servicios de apoyo a la agricultura, en Centroamérica y México, pueden sintetizarse en cuatro grupos:

1. A partir de la década de los 80, la política prevaleciente se mueve en la dirección de modificar, de manera sustancial, la forma mediante la cual se proveen los servicios de extensión y de apoyo al desarrollo de la agricultura. Hasta esos años, la extensión agrícola es un servicio que presta el Estado, gratuitamente, a los productores, en todos los países de la subregión. Las modalidades de extensión pagada (“paid extensión”), frecuentes en diversos países del mundo, fueron acciones esporádicas a las cuales accedieron algunos productores empresariales agrícolas o agroindustriales (Dinar and Keynan, 1998). El desmantelamiento de los sistemas de extensión o de las estructuras institucionales encargadas de ofrecer estos servicios (México y Honduras); la reducción paulatina de los sistemas y su traslado gradual al sector privado (Guatemala y El Salvador); la combinación de servicios estatales, privados y cofinanciados, dependiendo de las características de los productores (Nicaragua) o el debilitamiento de las estructuras, mantenidas en el ámbito del sector público (Costa Rica), marcan las tendencias desiguales seguidas por la reforma institucional rural de la subregión.

En el marco de las decisiones orientadas a reducir el personal empleado en el sistema estatal, por razones de orden fiscal, se detectaron algunas importantes deficiencias en el funcionamiento del sector público. Estas justificaron la implementación de modificaciones en la organización de los servicios de extensión y su traslado al sector privado. Entre ellas se señalan algunos factores externos, como la pérdida del compromiso político con el desarrollo de los servicios de extensión o su alta dependencia de políticas complementarias. Asimismo, se indica la existencia de una inadecuada orientación al cliente, una débil capacidad de los recursos humanos y bajos niveles de compromiso gubernamental. Adicionalmente, se subraya que los proveedores de la extensión pública no siempre rinden cuentas por sus acciones y los sistemas poseen una capacidad limitada para administrar programas y proyectos complejos y de mayor envergadura. La ineficiencia burocrática y el pobre diseño y ejecución de los programas llevan a un bajo desempeño y a mantener lazos incoherentes con los productores y el sector de investigación (Feder, Willett and Zijp, 1999; World Bank, 2001:46).

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2. Como resultado de las reformas institucionales, se presenta un esquema institucional más diverso y de mayor complejidad. Las formas de organización de los sistemas de extensión varían en cada uno de los países. Las distintas políticas de contratación de los extensionistas; la combinación de proveedores de servicios públicos y privados; la definición de modalidades diferenciadas de acción, según los diversos tipos de productores; las distintas formas de participación de los productores o las familias rurales en la toma de decisiones o en la ejecución de los proyectos y la variación en la proporción del financiamiento estatal, externo o aportado por los productores, asignado a la ejecución de las acciones, conforman un panorama institucional desigual y con múltiples modalidades de funcionamiento. En general las políticas tienden a romper la homogeneidad surgida de un servicio brindado en el pasado de manera casi exclusiva por el Estado y considerado como un bien público.

3. Las políticas institucionales dirigidas hacia la extensión y los servicios de apoyo

a la agricultura tienden a impulsar procesos de descentralización para el cumplimiento de estas funciones; sean éstas llevadas a cabo por entidades públicas o privadas. En el caso de México, la Dirección General de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural, en una presentación efectuada en abril del 2002, sobre el sistema de servicios profesionales para el desarrollo rural, señala que a principios de la década de los 80 había cerca de 35.000 extensionistas en el sistema institucional rural de ese país. Esta estructura se desmantela a principios de los 90 y se restablece, con nuevas condiciones, en 1996. Dos características centrales de los servicios de extensión, a partir de ese momento, se refieren a que los extensionistas no son empleados del gobierno y los programas de extensión operan descentralizadamente en los estados. A partir de 1996, el Programa Alianza para el Campo, ejecutado por el gobierno de México, impulsa un programa de transferencia de tecnología, el cual se lleva a cabo y se administra de manera descentralizada, por medio de las fundaciones PRODUCE, instaladas en cada uno de los estados de la Federación Mexicana. La descentralización de las funciones busca responder de manera más efectiva a las demandas de los productores. En Honduras, el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS), coordina diversas intervenciones contra la pobreza rural, poniendo un marcado énfasis en la descentralización, la gobernabilidad y el “empoderamiento” de las comunidades rurales. En general, en la subregión se ensayan distintas formas de desconcentración y descentralización institucional, tanto en los programas ejecutados por medio de entidades privadas, dedicadas a la prestación de servicio de extensión, como en el desarrollo de proyectos ejecutados con recursos externos y en las acciones llevadas a cabo por funcionarios públicos.

4. Una política dirigida a reorientar el funcionamiento de los servicios de

extensión subregionales, colocada en el centro de las reformas introducidas en los sistemas de extensión, es aquella dirigida a centrar las acciones en las demandas de los productores. Por mucho tiempo, los servicios de investigación y extensión han tenido un accionar relativamente autocentrado: sustentan su funcionamiento en la oferta de los servicios producidos o los conocimientos generados a partir de sus propias definiciones de objetivos y prioridades. La ausencia de una clara correspondencia entre las necesidades de tecnología, capacitación o asistencia técnica de los diferentes grupos de

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productores o familias rurales y los énfasis puestos en las actividades de investigación, transferencia tecnológica y extensión agrícola o rural, ejecutadas por los sistemas institucionales, ha llevado a la búsqueda de procedimientos renovados para alcanzar una orientación de las acciones dirigidas a la atención de las demandas y necesidades de los productores.

En muchos casos, se ha encontrado en la privatización de la extensión o en el traslado de las funciones de las instituciones públicas al sector privado, el camino mediante el cual se reorientan las acciones y se centran en las demandas de los productores. Sin embargo, este traslado del foco de atención y de la definición de objetivos y prioridades de la investigación y la extensión, en el sentido de responder con claridad a los requerimientos de los productores y a sus necesidades de desarrollo tecnológico y reconversión de sus actividades productivas, gerenciales, comerciales o de procesamiento de sus productos, puede ser impulsado con independencia del ámbito público o privado en el cual se ejecuten las acciones. No obstante, el contar con la posibilidad de decidir sobre el uso de los recursos financieros, propios o asignados por el sector público, es un factor muy relevante para determinar el tipo de servicio a recibir. Del mismo modo, existen mecanismos de participación de productores, familias y comunidades, así como formas de orientación del trabajo institucional, que hacen posible alcanzar una accionar de la extensión pública centrada en la demanda de los productores o usuarios de los servicios de investigación y extensión.

5. Los cambios introducidos, en cuanto a la organización y funcionamiento de los

servicios de extensión y de apoyo a la agricultura, conducen a impulsar políticas institucionales dirigidas a la creación de un mercado de servicios. Se promueve la formación de empresas de servicios técnicos, conformadas en algunos casos por antiguos funcionarios públicos, que ejecutan acciones de capacitación y formación técnica para los integrantes de estas organizaciones y establecen procedimientos cada vez más rigurosos para la selección de los técnicos y profesionales contratados para la ejecución de las acciones.

Subsidiar el costo de los servicios profesionales -para que los usuarios los valoren como una inversión rentable-; dar capacidad de compra a los productores -para desarrollar sus capacidades de selección, supervisión y pago de servicios profesionales-; apoyar a los usuarios con el fin de visualizar áreas de oportunidad, mediante la difusión de proyectos sobresalientes y la promoción de productos no tradicionales; y desarrollar mecanismos para garantizar la calidad de los servicios profesionales subsidiados a los productores y para supervisar y evaluar el desempeño de los profesionales contratados, así como la creación y consolidación de agencias de desarrollo o empresas de servicios, son algunas de las principales acciones realizadas por el Sistema de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural, de la Subsecretaría de Desarrollo Rural de SAGARPA, México, orientadas a desarrollar un mercado de servicios profesionales para el desarrollo rural.

En general, en los países en los cuales se están tratando de establecer modalidades de extensión privada, cofinanciada o subsidiada por el Estado a los productores, está presente la preocupación por el desarrollo de un mercado de servicios. En el caso de Nicaragua, conforme avanzan las experiencias, se han tratado de definir criterios para las distintas modalidades de extensión

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impulsadas. En el caso de la asistencia técnica privada (ATP), las empresas contratan extensionistas con la capacidad técnica y metodológica requerida, en las comunidades o zonas en las cuales prestarán sus servicios, como una forma de responder con mayor efectividad a las demandas de sus clientes y de legitimarse en las comunidades. En el caso de la modalidad de extensión pública cofinanciada (ATP1), se pretende asociar la remuneración de los extensionistas con los resultados obtenidos en las actividades de las unidades productivas familiares atendidas por éstos, como una forma de elevar la calidad de las acciones de extensión (Jirón, 1999). En otras oportunidades, se encuentra la conformación de redes relativamente cerradas de profesionales dedicados a la prestación de servicios, que impiden el desarrollo de la competencia y la permanencia de los mejores técnicos o profesionales, y obstaculizan el mejoramiento de la calidad de los servicios. En los programas de desarrollo rural de México, donde se ha establecido un subsidio mensual homogéneo por extensionista, para conformar una red de profesionales contratados hasta por 12 meses, se encuentra una permanencia del sentimiento de empleado público por parte de los profesionales prestadores de los servicios. Asimismo, encuentran que esta situación no estimula el trabajo con calidad, ni la atención al cliente (Subsecretaría de Desarrollo Rural, SAGARPA). La necesidad de superar las distorsiones surgidas con la implantación de estas nuevas modalidades de extensión rural en los países de la subregión, impulsa la puesta en práctica de políticas institucionales tendientes a promover el desarrollo de mercados de servicios, como un mecanismo mediante el cual se eleve la calidad del servicio y se logre una efectiva acción centrada en las demandas de los usuarios.

Esquemas públicos y privados de extensión y prestación de servicios de apoyo

El desarrollo seguido por los sistemas institucionales rurales y los cambios introducidos en el funcionamiento de los servicios públicos de extensión y prestación de servicios de apoyo, conduce a una situación según la cual coexisten en la subregión varias modalidades de provisión de servicios de extensión a los productores y las familias rurales:

La modalidad de extensión pública tradicional.

En primer lugar, se encuentra la persistencia de la modalidad de prestación de servicios de extensión llevada a cabo desde el sector público. En algunos de estos casos, como en Costa Rica, las instituciones cuentan con un personal muy calificado y con una larga trayectoria de vinculación con el trabajo de extensión, lo cual les ha permitido ensayar distintos enfoques (el enfoque general, el de capacitación y visitas, el de desarrollo de sistemas agrícolas y el sustentado en la participación) (Ureña, 1996). La ausencia de definiciones y compromisos políticos claros para llevar adelante un trabajo de extensión orientado hacia la demanda de los productores; las modificaciones periódicas de las orientaciones del trabajo y de la organización de los servicios; la necesidad de actuar en toda la cadena agroalimentaria, así como las

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dificultades e incertidumbres enfrentadas por los productores agrícolas del país, sobre todo aquellos hacia los cuales dirigen sus acciones los servicios de extensión, reducen su capacidad de respuesta a los requerimientos del desarrollo agrícola y rural. En una concluyente afirmación sobre el sistema de extensión pública costarricense, González señala que “(...) el proceso de globalización toma al modelo de extensión agropecuaria y forestal sin la preparación adecuada para constituirse en una palanca de apoyo real y efectiva al pequeño y mediano productor. Esta situación se torna mucho más grave cuando los profesionales de la extensión pierden capacidad de decisión, a la vez que se les priva de los instrumentos necesarios para resolver problemas en el momento preciso y en cada situación concreta. Los procedimientos burocráticos, la tendencia a la centralización y concentración de las decisiones y los recursos, acompañados por la constricción del gasto público, ha tornado las instituciones que prestan los servicios de extensión (...) en entes sin un impacto correspondiente con los retos planteados por el proceso de globalización” (González, 2000:12). En estos casos, la existencia de un vacío institucional no es consecuencia del desmantelamiento del sistema o de la inexistencia de una organización institucional vinculada con un área sensible del desarrollo rural, como es la provisión de servicios de extensión y asistencia técnica, en un momento en el cual la innovación y la transferencia tecnológica adquieren una posición central para elevar la competitividad de la agricultura. El debilitamiento de las instituciones -como resultado de la ausencia de un respaldo político claro y de la reducción de los recursos institucionales-, limita la acción pública, genera el vacío institucional y frena las posibilidades de llevar a cabo modalidades novedosas de acción institucional, desde el sector público.

La modalidad combinada de extensión pública y privada Una manera novedosa de enfrentar las nuevas condiciones del desarrollo agrícola y rural es la forma en que está estructurado el sistema de extensión, en el cual se combinan modalidades de extensión públicas, cofinanciadas y privadas. En el caso de Nicaragua, se establecen tres modalidades de prestación de servicios de extensión, cuyo empleo depende de las características diferenciadas de los diversos grupos de productores rurales. La reestructuración de los servicios de extensión en Nicaragua, es el resultado de la creación del Instituto de Tecnología Agropecuaria (INTA), en 1993. Dos años después de la fundación del INTA, se agrupan las familias de los productores en tres tipos y se define una modalidad de servicio de extensión para cada una de ellas (Dinar y Keynan, 1998).

TABLA 10 Tipología de familias productoras y modalidades de extensión empleadas

para atender a cada tipo. ------------------------------------------------------------------------------------- Tipología de familias Modalidad de servicios TIPO A ASISTENCIA TÉCNICA MASIVA (ATPM) Servicio prestado, en forma gratuita, por 118 extensionistas, funcionarios del INTA. TIPO B ASISTENCIA TÉCNICA PRIVADA (ATP2) Servicio ofrecido por empresas privadas, con-

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tratadas por un proceso de licitación pública. TIPO C EXTENSIÓN PÚBLICA COFINANCIADA (ATP1) Servicio de extensión cofinanciado, ofrecido por los extensionistas del INTA, mediante un convenio firmado con los productores. El fun-

cionario público recibe un incentivo sobre su salario.

--------------------------------------------------------------------------------------------- Elaboración propia Fuente: Jirón, 1999; Dinar and Keynan, 1998 Cada uno de los tipos de familias productoras se define a partir de una serie de criterios con los cuales se diferencia la modalidad de servicios a la que tiene acceso cada una de ellas. En la Tabla 11, se incluye el detalle de los criterios empleados para establecer la tipología. Aún es temprano para medir en toda su magnitud los resultados obtenidos con esta interesante organización del sistema de extensión establecido en Nicaragua. El análisis llevado a cabo por Dinar y Keynan no arroja resultados concluyentes sobre los aspectos de mayor relevancia para equiparar los servicios provistos por la extensión pagada (“paid-extension”), comparados con los que ofrece la extensión pública. La evaluación efectuada por Jirón en 1998, contiene resultados interesantes sobre la modalidad de extensión pública cofinanciada o de asistencia técnica participativa (ATP1), con la cual se pasa de 289 familias productoras atendidas en 1995 a 13,586 en 1998 (Jirón, 1999). Las principales preocupaciones en relación con estas modalidades de extensión se refieren al problema de la cobertura, la cual continúa siendo muy baja. Dinar y Keynan señalan, además, la necesidad de estudiar el

Tabla 11: Tipología de productores y modalidades de extensión agrícola

Tipología de productores Criterios A (ATPM) B (ATP1-ATP2) C (ATP2-ATP1)

Nombre Productores de subsistencia Productores (as) con posibilidades de desarrollo Productores (as) en desarrollo Organización No pertenece a ninguna organización formal Agrupados de manera informal, son individuales Pertenecen a organizaciones formales o son

individuales Sistema de producción Granos básicos, producción de patio Granos básicos, más ganado, más ciertos

cultivos diversos Cultivos diversos y ganado u otros tipos de cultivos rentables

Área de la finca De 1 a 5 mz de acuerdo con la zona De 1 a 50 mz de acuerdo con el rubro y la zona De 5 a 50 mz o más en dependencia del rubro de la zona

Destino de la producción Autoconsumo Autoconsumo y venta Venta Mercado No tiene acceso Tienen acceso al mercado local y nacional Tiene acceso al mercado nacional e

internacional Crédito No tiene acceso al crédito Tienen acceso al crédito no convencional Tiene acceso al crédito convencional Mano de obra Utiliza la mano de obra familiar en la finca y

vende mano de obra de forma temporal o permanente

Es autosuficiente en la utilización de mano de obra, puede utilizar la mano de obra familiar o la compra

Compra la mano de obra

Ingresos Los ingresos que genera la unidad de producción no cubren el mínimo de la canasta básica.

Los ingresos que genera la unidad de producción cubren el costo de la canasta básica

La unidad de producción genera ingresos netos por encima del costo de la canasta básica

Tenencia de la tierra Inestable, la mayoría no cuenta con títulos, escrituras, otros alquilan, mediería, colonato, etc.

Tenencia estable, la mayoría tiene título de propiedad o escritura pública

Tenencia estable con documentos que les permiten tener acceso al crédito convencional

Disponibilidad de agua Depende de las lluvias, no tienen riego Disponibilidad de agua permanente o complementaria

Disponibilidad de agua permanente, riego

Localización de acuerdo con las zonas agroclimáticas

Zonas marginales con alto riesgo climático, laderas o con limitantes de suelo.

Zonas con potencial productivo agropecuario Zonas con alto potencial productivo

Aspectos económicos La finca ni permite planificar o desarrollarla de forma empresarial

Las potencialidades de la finca permiten generar excedentes y capitalizar

Son manejadas como empresas

Uso de las tecnologías Utilizan tecnologías tradicionales de baja eficiencia y pueden adoptar tecnologías de bajo costo y fácil aplicación

Demandan y adoptan tecnologías de acuerdo con sus condiciones y que implican inversiones medias

Demandan tecnologías de punta y de alta inversión. Aplican tecnologías u opciones productivas que conllevan a un cambio económico posible en sus unidades de producción

Asistencia técnica Las condiciones de su sistema de producción no les permiten asumir el costo de la asistencia técnica

Las condiciones de su sistema de producción les permite asumir parcialmente el costo de la asistencia técnica.

Los ingresos obtenidos les permiten asumir parcial o totalmente los costos de la asistencia técnica

impacto de la “extensión pagada” en los pobres y en los productores de subsistencia, imposibilitados de pagar por el servicio, quienes posiblemente quedarán fuera cuando la extensión pública sea reemplazada por la “extensión pagada”. Por otra parte, apuntan la necesidad de reexaminar la sostenibilidad a largo plazo de la “extensión pagada” en los países en desarrollo, una vez que se destinen los fondos externos para los proyectos de “extensión pagada”. Aconsejan también revisar la eficacia de los mecanismos para asegurar su autosostenibilidad. (Dinar and Keynan, 1998:30).

La modalidad de extensión privada subsidiada por el Estado Los procesos de reforma institucional impulsados en la subregión adquirieron en algunos casos mayor profundidad. Las condiciones económicas, políticas y sociales particulares, existentes en cada sociedad, condicionaron la velocidad, extensión y drasticidad de las decisiones y las transformaciones operadas en el sistema institucional. Las modificaciones en la institucionalidad rural forman parte del proceso más amplio de la reforma del Estado. Sin embargo, por el papel destacado de la agricultura en el desarrollo económico y político de los países de la subregión; por las condiciones de la población asentada en los espacios rurales y por los índices de desarrollo humano y los altos porcentajes de la población rural en situación de pobreza y desnutrición, las reformas en el sistema institucional rural son políticamente más sensibles y con un costo social mayor, en relación con los impactos de las reformas en otros sectores de estas economías. En algunos de los países estudiados, se llevaron a cabo profundos procesos de reforma institucional, con los cuales se desmontaron los esquemas tradicionales de provisión de servicios de extensión y apoyo al desarrollo de la agricultura y el medio rural. En unos casos, aunque respondía a la voluntad de reducir el tamaño del Estado, el desmantelamiento de los servicios estatales fue acompañado de una asignación importante de recursos públicos para tratar de suplantar, por otros medios, la acción institucional. En otros casos, las decisiones formaron parte de los programas de reducción del gasto público y los cambios sólo encontraron respaldo en los recursos externos, obtenidos para financiar nuevos esquemas de prestación de los servicios de extensión y transferencia tecnológica o para la ejecución de proyectos de desarrollo rural, en determinados espacios territoriales. En los casos de México y Honduras, la provisión de los servicios de extensión fue trasladada al sector privado, eliminándose los puestos de trabajo ocupados por técnicos y profesionales dedicados a la ejecución de las acciones de extensión agrícola y rural. En ambos casos, las decisiones se orientaron –según la afirmación de Oszlack-, a extraer áreas de competencia estatal y a desprenderse de dominios funcionales. En los dos casos, también, se presenta una situación similar en cuanto a que se privatiza el cumplimiento de las funciones –los servicios serán proveídos por empresas, grupos o profesionales privados-; pero el financiamiento de las acciones derivadas del cumplimiento de esas funciones continuará siendo financiado por el Estado. El sistema institucional subsidia a los productores para que éstos adquieran los servicios de extensión prestados por las entidades técnicas privadas, de extensión o desarrollo rural. En otras palabras, el Estado lo que hace en este caso es desprenderse del personal y de las funciones de extensión, las traslada al sector privado y mantiene el financiamiento requerido para el diseño y la ejecución de las acciones. Aunque los esquemas adoptados proponen un incremento gradual de la participación de los

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productores en la cobertura de los costos de los servicios, los resultados alcanzados en el cumplimiento de este propósito no han sido los esperados. El paso de una prolongada tradición -según la cual estos servicios se han recibido sin costo alguno para los productores y los técnicos han desempeñado sus funciones sin desarrollar una actitud empresarial-, a una nueva situación en la cual productores y extensionistas deben desenvolverse en un mercado de servicios, requerirá de fuertes incentivos para su consecución. Los responsables de los programas de desarrollo rural, de la Subsecretaría de Desarrollo Rural (SAGARPA, México), enumeran una serie de aspectos considerados por ellos como “ventajas del pago de servicios”. Entre éstos se señalan los siguientes: • No se tiene una red rígida de profesionales para atender a los productores por un

determinado tiempo (los costos de la red de extensionistas pasan de ser fijos a variables en función de los servicios concretos por realizar).

• Los solicitantes autorizados seleccionan, dentro de un universo más amplio, el

prestador de servicios que consideren conveniente. • Como el pago es por el servicio contratado, la distracción en otras actividades es

menos probable. • Los prestadores de servicios profesionales no permanecen tiempo completo en sus

puestos, ni son para “uso” exclusivo del programa. • El pago por servicio no genera responsabilidades laborales y reduce la

responsabilidad fiscal. • El prestador de servicios que ofrezca más servicios con la calidad requerida podrá

percibir mayores ingresos. • Como las sinergias profesionales permitirán generar más y mejores servicios en un

tiempo dado (por equipamiento, redes de relaciones y destrezas), la conformación de empresas de servicios o agencias de desarrollo se dará por sí misma.

• La capacitación para ofrecer servicios útiles a los productores se demandará aun

cuando los propios programas no la ofrezcan. (SAGARPA, abril de 2002:26). En el caso de Honduras, se trasladan al sector privado los servicios de extensión y asistencia técnica brindados por las direcciones generales de Agricultura y Ganadería, de la Secretaría de Agricultura y Ganadería. La eliminación de los sistemas públicos de extensión se lleva a cabo en la segunda mitad de los años 90. Tomando en cuenta la existencia de grupos de productores diferenciados y con demandas particulares de servicios de asistencia técnica, la Dirección de Ciencia y Tecnología Agropecuaria (DICTA), trató de crear tres sistemas que operan bajo la modalidad de costos compartidos. Los resultados alcanzados en cuanto a la calidad de los servicios, la conformación de las empresas, la contratación de técnicos y el pago gradual de los costos de los servicios, por parte de los productores - según el criterio de varias autoridades institucionales consultadas al respecto-, fueron negativos. La preocupación por fortalecer los servicios de investigación y transferencia tecnológica llevó a la formulación del Proyecto de Modernización de los Servicios de Tecnología

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Agrícola (PROMOSTA), con el apoyo del BID. Entre los objetivos propuestos en este proyecto están el fortalecer el sistema nacional de investigación y transferencia agrícola (SNITA), integrado por 14 instituciones públicas y privadas; diseñar un plan de mediano plazo para el desarrollo de la investigación y la transferencia tecnológica; establecer un fondo concursable que permita la contratación de firmas privadas para desarrollar proyectos de investigación y transferencia tecnológica; impulsar acciones de capacitación y difusión tecnológica. El fondo concursable será administrado por la Secretaría de Agricultura, sustituyéndose en el cumplimiento de esta función a una empresa privada (ADR). Se han definido dos programas nacionales, por medio de los cuales se impulsan los servicios de extensión para dos grandes grupos de productores: uno es el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS) y otro, el Programa Nacional de Desarrollo Agroalimentario (PRONAGRO). Estos programas tienen a su cargo, por un lado, el desarrollo empresarial de la agricultura (PRONAGRO) y por el otro, el desarrollo rural (PRONADERS). La mayor parte de los servicios de ambos programas son contratados a empresas suplidas por PROMOSTA. Se espera que una parte de éstos sean pagados por el productor (el primer año: PROMOSTA 90%, productores 10%; segundo año: PROMOSTA 85%, productores 15%). Sin embargo, varios productores se han negado a asumir el pago por los servicios técnicos recibidos. Se considera que estos proyectos se dirigen a pequeños y medianos productores, con capacidad de pago. No obstante, las dificultades de acceso al crédito y las altas tasas de interés vigentes, les impiden a los productores asumir el pago de los servicios. La decisión de los proyectos por financiar se toma mediante la convocatoria a un concurso, elaborado en función de las demandas de los productores. Las bases del concurso se publican en la prensa nacional y se dan quince días para la presentación de las propuestas. La aprobación de los proyectos está a cargo de un Consejo en el cual participan representantes del Ministro de Agricultura, del director de DICTA, de CODEFOR, la Secretaría de Finanzas, las empresas proveedoras de servicios, el Colegio de Agrónomos, las organizaciones campesinas y el sector productivo. En general, existen dudas sobre el funcionamiento, la cobertura y la calidad de los servicios de extensión provistos bajo el nuevo esquema de “extensión pagada”. Entre algunas autoridades institucionales existe la duda en cuanto a la capacidad de las empresas creadas para atender los contratos con los productores, las posibilidades de lograr la participación de los productores en el pago de los servicios y en referencia a cuál modalidad de extensión, pública o privada, requiere de mayores montos de recursos públicos para su funcionamiento. Es indispensable llevar a cabo acciones evaluativas sobre las experiencias de extensión y servicios de apoyo a la agricultura ejecutadas por empresas privadas, con el subsidio del Estado. El análisis comparativo de aspectos específicos, tales como la cobertura, la calidad, el costo y la orientación hacia la demanda y las necesidades de los productores, en las diferentes modalidades de extensión aplicadas en la subregión (pública, cofinanciada, privada con subsidio estatal o “extensión pagada”).

Modalidades de extensión en tránsito a la privatización

En algunos países está en marcha el proceso de transferencia de las funciones de extensión hacia el sector privado. La reducción del número de agencias regionales, la

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formación de empresas –algunas de ellas integradas por funcionarios de las instituciones- y la adopción de esquemas de contratación de servicios, similares a los introducidos en los países que han impulsado procesos de reforma institucional, colocan estos sistemas institucionales, en tránsito hacia la privatización de las funciones de extensión y los servicios de apoyo (Guatemala, El Salvador).

Las relaciones de la extensión y los servicios de apoyo, con los organismos de investigación

El sistema institucional rural de la subregión muestra una persistente desarticulación. Esa es su característica más sobresaliente. La ausencia -con algunas excepciones-, de un marco político orientador de la acción institucional y de prioridades alrededor de las cuales se concentren las energías de los diversos actores del desarrollo agrícola y rural, generan una gran dispersión de la organización institucional, la duplicación de funciones y un uso poco racional de los escasos recursos gubernamentales. La desarticulación institucional cobra especial relevancia en el caso de las dependencias responsables de ejecutar las acciones de investigación y extensión. En la separación en cuanto a concepciones, orientaciones e instrumentos de acción -situación por la cual se deja de comprender que ambas dependencias atienden dimensiones de un integrado proceso de desarrollo agrícola y rural-, intervienen, además del excesivo énfasis en la naturaleza particular de cada campo de actividad, otros elementos relacionados con el poder, la competencia y los intereses “gremiales”. Feder, Willet and Zijp (World Bank), se refieren con gran propiedad a este fenómeno, que causa y profundiza esa persistente desarticulación. Señalan que la investigación y la extensión con frecuencia tienden a competir por poder y recursos y fallan al verse, a sí mismas, como parte de un sistema ampliado de tecnología agrícola (Feder, Willet and Zijp, 1999). Los autores retoman la identificación realizada por Kaimovitz (1991), de algunos de los obstáculos para el establecimiento de vínculos efectivos entre la investigación y la extensión:

• Percepciones históricas. Los responsables de la toma de decisiones continúan fallando en reconocer que investigación y extensión son actividades estrechamente interrelacionadas. La credibilidad de la extensión, como un socio de la investigación, se mantiene dañada por la experiencia histórica. Generalmente, los investigadores poseen un estatus más alto. Esta condición los lleva hacia a un patrón de conducta que es resentido por los agentes de extensión. Ambos, investigadores y extensionistas, le asignan menor prioridad a las actividades conjuntas que a las actividades centrales de su quehacer, en cuanto a tiempo, recursos y administración.

• Coordinación. La resistencia a la coordinación es percibida, por ambas partes,

como una limitante a la autonomía.

• Los objetivos pueden diferir. Las dos organizaciones pueden no compartir los mismos objetivos. El mandato oficial puede ser proveer tecnología agrícola a los productores. Pero, en la práctica, los investigadores pueden estar más interesados en producir “papers” científicos y, por lo tanto, no producen investigación relevante para los productores. Los agentes de extensión pueden ser más recompensados por distribuir insumos y crédito

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A la desarticulación entre investigación y extensión, generalizada por toda la región, se suma un fenómeno más amplio de dispersión de los diferentes componentes del sistema institucional rural. Las nuevas exigencias para alcanzar niveles aceptables de generación, innovación, adaptación y trasferencia tecnológica, que reduzcan el rezago y eleven paulatinamente la competitividad del sector agrícola y rural, obligan a determinar formas de organización y acción que permitan el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles; hoy dispersos y fragmentados en diversos centros, públicos y privados, de generación de conocimientos e información. La articulación de los servicios de investigación y extensión de universidades, dependencias estatales, sector privado y organismos de desarrollo, para el cumplimiento de metas comunes -bajo esquemas de integración simples y de un impacto significativo en las trasformaciones productivas requeridas por la agricultura subregional-; es una acción institucional mucha relevancia en la definición del rumbo del desarrollo humano de estos países (Alarcón et al, 1999). Retomando el tema de las relaciones de la investigación y la extensión en los procesos de desarrollo rural, es importante destacar que, al colocar la acción institucional en función de las demandas de los productores y de las familias rurales, se tiende a la integración de la investigación y la extensión –conservando cada una de ellas sus rasgos particulares-, en el cumplimiento de un objetivo común: generar y proporcionar conocimientos e información a los usuarios de sus servicios, buscando elevar su capacidad productiva y organizativa, su competitividad y su calidad de vida. En este sentido, si bien el panorama general muestra la existencia de múltiples intentos por fortalecer la investigación y la transferencia tecnológica, el impacto de las políticas de reducción del gasto público se hace sentir en los montos de recursos humanos y financieros disponibles para el desarrollo de los proyectos, así como en las inversiones en instalaciones y equipos indispensables para responder con eficacia a las demandas crecientes y a las necesidades diversas, surgidas de los diferentes grupos de productores y familias rurales. Es en las experiencias particulares de desarrollo agrícola y rural, llevadas a cabo en distintos espacios rurales, donde se encuentran las experiencias más relevantes de vinculación entre la investigación y la extensión. La necesidad de responder a las necesidades particulares de las comunidades, microrregiones, localidades o regiones en las cuales se ejecutan las acciones, permite concentrar los esfuerzos institucionales y comunales en la consecución de determinadas metas comunes. La diferencia entre investigación y extensión se torna más borrosa cuando, por ejemplo, se persigue diversificar las actividades agropecuarias, trabajando con comunidades ubicadas en tierras de ladera (CENTA/FAO/Holanda, 2000), o cuando se trata de definir las oferta institucional en función de la demanda originada en una zona particular (SAG/FAO/Holanda, 1999). Dos ejemplos de modelos institucionales con una interrelación muy estrecha entre investigación y extensión los constituyen el Modelo Productor Experimentador y el método Grupos Ganaderos de Validación y Trans erencia de Tecnología (GGAVATT), desarrollados, uno por el Programa Elemental de Asistencia Técnica (PEAT), en el marco de la Alianza para el Campo y el otro, por el Instituto Nacional de Investigación Forestal, Agrícola y Pecuaria (INIFAP). El primero de ellos es un modelo de investigación en la acción, que propicia un estrecho contacto entre el técnico investigador y el agricultor experimentador, con lo cual se asegura que los cambios

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tecnológicos se hagan sobre bases fundamentadas y en respuesta a las condiciones particulares de las unidades productivas y a la demanda de los productores. El modelo GGAVATT busca intensificar el uso y adopción de tecnología agropecuaria, por medio de la validación y transferencia de tecnología en grupos organizados: “El GGAVATT es un grupo organizado para la producción, donde pueden participar ganaderos entusiastas y receptivos a los cambios tecnológicos. Se organizan en grupos de 10 a 15 productores, cuyos ranchos o granjas tienen características similares; es importante que la ganadería sea la actividad principal del productor. Los ganaderos reciben la asesoría técnica profesional directamente en sus ranchos; a su vez los asesores técnicos reciben el apoyo de las instituciones de investigación para intensificar el uso de tecnología” (INIFAP, 2001). En múltiples proyectos en ejecución, en los espacios rurales de estos países, se emplean diversas metodologías. De este modo, las acciones de investigación y extensión se integran. Pero este resultado no se propone como un fin en sí mismo, sino como una forma de atender con mayor eficiencia las demandas de los productores y del desarrollo rural. Sin embargo, las acciones decisivas para alcanzar grados cada vez más avanzados de interrelación, forman parte de los esfuerzos por reconstruir o desarrollar una nueva institucionalidad rural, con la cual se llene el vacío institucional existente en muchos campos del desarrollo agrícola y rural, y se superen los obstáculos que impiden una acción institucional más eficiente en el logro de las necesarias transformaciones agrarias. Modalidades de intervención de los productores y pobladores rurales en los

procesos de toma de decisiones

La apertura de espacios permanentes de participación para los actores sociales, en la definición y ejecución de los programas y proyectos de desarrollo, forma parte esencial de las propuestas orientadas a reconstituir la institucionalidad rural. La participación en los procesos de toma de decisiones es un elemento básico para canalizar demandas, alcanzar acuerdos y lograr la transparencia y la rendición de cuentas, en la definición de las dinámicas del desarrollo local y regional. La descentralización, entendida como la transferencia de poder, recursos y capacidad de toma de decisiones hacia los espacios locales, es una medida de enorme importancia para crear condiciones adecuadas para involucrar a los actores sociales en estos procesos. En la subregión se desarrollan muchas experiencias de descentralización, algunas de ellas muy significativas en cuanto a las reorganizaciones introducidas en el sistema institucional y el fortalecimiento del poder local o estatal (Guatemala, México). En sociedades excesivamente centralizadas, como fueron y siguen siendo muchas de ellas, las estructuras de poder generadas en estas condiciones tan sólo dejan espacios extremadamente limitados al poder local. Las reformas institucionales llevadas a cabo por distintos caminos y con grados de celeridad muy disímiles, han propiciado la ampliación diferenciada de esos espacios y definen la descentralización como una ruta para la creación de una nueva institucionalidad democrática (Rivera, 2000). Las experiencias de descentralización vividas por estas sociedades, resaltan la importancia de estos procesos para los espacios rurales. La visión territorial del desarrollo agrícola y rural cobra cada vez mayor relevancia y las posibilidades de gestionar recursos y tomar decisiones en los espacios locales, es una condición favorable para el impulso de estrategias territoriales de desarrollo. Para alcanzar el

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desarrollo de las potencialidades locales, está claro que las decisiones de desconcentración y descentralización requieren de la definición de políticas públicas y la asignación de los recursos necesarios para responder a las aspiraciones y demandas de la población. En aquellos países o regiones en donde tienen lugar procesos exitosos de desarrollo local, la acción institucional es un factor determinante en los resultados alcanzados (Champetier, 2002). En los países de la subregión, buena parte de los esfuerzos por romper el centralismo, a pesar de las restricciones financieras en las cuales se desenvuelven los estados, se han visto acompañados por la transferencia de volúmenes de recursos relativamente importantes. En el caso mexicano, además de presentarse estas condiciones, se introducen elementos organizativos novedosos y se transfiere la potestad de decidir a los productores agrícolas, en conjunto con las autoridades institucionales locales (estados), sobre aspectos de tanta relevancia como la distribución de los recursos financieros destinados a la investigación y la transferencia tecnológica. La revisión sintética de la experiencia de las Fundaciones PRODUCE, creadas en México en el marco de la Alianza para el Campo, y en un proceso de profunda descentralización política y económica, ilustra las condiciones ofrecidas por una acción institucional de esta naturaleza y permite descubrir las amplias posibilidades existentes para generar modalidades eficientes de participación de los productores o los pobladores rurales en la toma de decisiones, sobre aquellos asuntos directamente relacionados con sus intereses, necesidades y aspiraciones. En este caso, en la definición de las acciones y la asignación de los presupuestos requeridos para impulsar proyectos de extensión, asistencia técnica, capacitación, investigación, validación y transferencia de tecnología, en el ámbito de los 32 estados que conforman la Federación Mexicana. La reforma económica e institucional ejecutada en México, a partir de la década de los 80, al contrario de lo sucedido en otras naciones de ALC, ha estado acompañada por la definición de políticas agrarias dirigidas, en unos casos, a crear las condiciones para la incorporación de los productores rurales en las estrategias de apertura económica, tratando de aprovechar las oportunidades surgidas con la apertura, los tratados de libre comercio y el acceso al vecino mercado estadounidense. En otros casos, se busca contrarrestar el impacto de esas estrategias económicas, en los sectores sociales rurales de mayor vulnerabilidad. Respondiendo a este doble propósito, el gobierno federal creó, en 1995, el Programa Alianza para el Campo; considerado como el principal programa federal para la producción agropecuaria y el desarrollo rural (Mohar, 1999). Los considerables recursos financieros, destinados por el Gobierno Federal a la Alianza para el Campo, responden a las prioridades determinadas por los representantes de los productores y las autoridades políticas locales. El presupuesto se asigna a cada uno de los estados. Según los datos aportados por Mohar, en 1999 el monto de los recursos transferidos a este programa es de aproximadamente 899.8 millones de dólares (Mohar, 1999). La propuesta gubernamental considera una gradual participación de los gobiernos estatales en la asignación del financiamiento de la Alianza para el Campo, lo mismo que de los productores de cada estado. Con diferencias notables entre los estados, estos han venido incrementando sus aportes al programa, aunque se estima, por parte de algunas autoridades institucionales, que la relación entre la contribución del Gobierno Federal y la de los Gobiernos de los estados es de 1 a 6. En cuanto al aporte de los productores, éste se materializa mediante contribuciones en especie: el terreno para las investigaciones, la energía eléctrica, la mano de obra, la preparación del terreno y fertilizantes, entre otros.

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Las fundaciones PRODUCE constituyen las organizaciones mediante las cuales se propicia la participación de los distintos grupos de productores, en la definición sobre el uso de los recursos asignados a cada uno de los estados. Todos los órganos de dirección de las fundaciones del país, están presididos por un representante de los productores. Los integrantes de consejos directivos son nombrados por un período de tres años, pudiendo ser reelectos en sus cargos. La Asamblea General de la fundación PRODUCE del estado de Guanajuato, está integrada por representantes de los productores agrícolas y pecuarios, de la Unión Nacional de Ganaderos, de la Comisión Nacional Campesina, por aproximadamente 180 representantes de la Confederación Nacional Campesina, representantes de los pequeños productores y de la Unión de Porcicultores de Guanajuato. En el Consejo Directivo participan tres funcionarios estatales (el Secretario de Desarrollo Agropecuario del Gobierno del estado; el Secretario de SAGARPHA y el director local del INIFAP) y 15 representantes de los productores. Las características de cada fundación varía, dependiendo de las condiciones particulares de cada estado. Sin embargo, el examen del caso de Guanajuato permite apreciar la importancia de este espacio de toma de decisiones para los diversos grupos de productores. Una de las tareas de mayor relevancia ejecutada por el Consejo Directivo de la fundación, es la selección y aprobación de los proyectos sometidos a su conocimiento para obtener financiamiento, procedente de muy diversas instituciones(universidades, centros de investigación, instituciones estatales como el INIFAP y las empresas prestadoras de servicios). Los pasos seguidos para la selección de los proyectos son los siguientes:

• Se detectan y se priorizan las demandas de los productores.

• Se convoca a instituciones y organizaciones para que presenten proyectos con los cuales den respuesta a las demandas.

• Cuando se tienen las respuestas se evalúan y se seleccionan las propuestas

(proyectos).

• Los proyectos son sancionados por el Consejo Directivo y una vez autorizados se asignan los recursos.

• La fundación evalúa y da seguimiento a los proyectos.

La fundación PRODUCE de Guanajuato definió tres áreas de acción para su funcionamiento: INVESTIGACIÓN, TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA y CAPACITACIÓN. En el 2002, se recibieron 63 propuestas, en respuesta a la convocatoria publicada por la prensa local. En la convocatoria se incluyen las prioridades definidas para la formulación y aprobación de los proyectos presentados por las instituciones para su ratificación. Al describir esta experiencia es posible captar una modalidad de participación directa de los productores agrícolas en una acción de toma de decisiones, generada en el marco de un proceso de descentralización efectivo, en el que se concreta una política agraria destinada a fortalecer la innovación tecnológica y la modernización de las unidades productivas del campo mexicano. La orientación de las actividades y de los proyectos considerados prioritarios por cada una de las 32 fundaciones varía, en

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correspondencia con las condiciones diferenciadas de los estados que integran la federación mexicana. Capítulo III. Propuestas de políticas para la extensión y los servicios de apoyo hacia una agricultura sostenible

Orientación de las políticas de extensión agrícola y rural La reconstitución de la institucionalidad rural aparece como uno de los factores esenciales para impulsar el desarrollo agrícola y rural sostenible en la región. Contar con una marco de políticas, prioridades y reglas del juego claramente definidas, resulta indispensable para enfrentar las condiciones económicas, políticas y sociales del mundo contemporáneo. La necesidad de llenar el vacío institucional, generado con el debilitamiento del sector público y el abandono o la transferencia de algunas de sus funciones más importantes, plantea la necesidad de agilizar los procesos orientados a retomar los espacios de la acción institucional –no ocupados por otros actores-y a renovar el funcionamiento de la organización institucional rural. Elevar la competitividad de la agricultura subregional y fortalecer las condiciones de inserción de las actividades productivas en la economía internacional, necesita de un sistema institucional con capacidad de contribuir, junto con otros sectores, a crear las condiciones adecuadas para impulsar esos procesos. La atención de las demandas de los productores y las familias rurales requiere, asimismo, de un sistema institucional que impulse las estrategias de desarrollo rural sostenible, dirigidas a mejorar las condiciones productivas y el bienestar de la población rural3. Las políticas orientadas a renovar el funcionamiento del sector público rural, encuentran en la desarticulación del sistema institucional, uno de los principales obstáculos para lograr el mejor aprovechamiento de los escasos recursos disponibles y para responder con efectividad a las demandas de la sociedad. El establecimiento de mecanismos eficaces de coordinación y acción conjunta, que permitan reunir las energías institucionales en la consecución de metas comunes, es una acción prioritaria para lograr su fortalecimiento. Entender el carácter multidimensional de los procesos agrarios y de desarrollo rural, y la necesidad de superar los límites de los sistemas productivos, para orientar las acciones hacia los procesos interrelacionadas de gestión, producción, transformación y comercialización, obliga a reorganizar el funcionamiento organizativo del sistema institucional. La búsqueda de la articulación organizativa y en la ejecución de las acciones institucionales, encuentra en la separación entre investigación, innovación, extensión, capacitación, validación y transferencia de tecnología, como compartimientos estanco, uno de los desafíos de mayor relevancia para elevar la eficacia de la acción institucional. Las múltiples interrelaciones existentes entre estas funciones institucionales, que cuenta cada una de ellas con sus singularidades y formas de funcionamiento particulares, hacen de su integración en estrategias de acción común un elemento muy significativo en la búsqueda de una nueva racionalidad institucional.

3 Un ejemplo significativo de una atención institucional dinámica al sector rural, lo ofrecen las amplias y novedosas acciones ejecutadas por la Unión Europea (Véase: Pérez, Sumpsi, Baradají y Jiménez,2000; Champetier, 2002).

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La búsqueda de la articulación del sistema institucional rural y de su integración en el cumplimiento de las políticas y prioridades del desarrollo agrícola y rural, es el principal lineamiento orientador de la acción institucional.

Articulación entre el desarrollo agrícola y el desarrollo rural

La extensión y los servicios de apoyo enfrentan el cumplimiento de una doble función: por una parte, contribuir al impulso de los procesos de innovación tecnológica, con el fortalecimiento de la competitividad de las actividades agrícolas y con el desarrollo de una agricultura empresarial, con claros encadenamientos a lo largo de la cadena agroalimentaria; y por otra parte, colaborar en la creación de las condiciones requeridas para la superación de la pobreza rural, la definición de estrategias de desarrollo rural sostenibles, que respondan a las condiciones particulares de los diversos espacios rurales, y el diseño de mecanismos eficaces de organización, participación y aprovechamiento de los espacios institucionales, por parte de los actores sociales rurales. En los espacios rurales de la subregión, las familias ubicadas en ellos desarrollan estrategias de subsistencia o de acumulación, en las cuales combinan la generación de ingresos provenientes de actividades agrícolas y no agrícolas. Diversas formas de empleo rural no agrícola (ERNA), existentes en los espacios rurales (industria, artesanía, turismo y otros servicios), y las cada vez más frecuentes migraciones internacionales, colocan en una posición muy destacada en la generación de los ingresos de las familias rurales, a los ingresos rurales no agrícolas (IRNA): salarios, remesas, ventas de productos, prestación de servicios. Las condiciones existentes para el impulso de procesos de desarrollo rural exigen la definición de acciones que van más allá de las actividades agrícolas. Sin embargo, la trasformación de la agricultura y el mejoramiento continuo de la calidad y la inocuidad de la producción agrícola, así como el incremento sostenido de los rendimientos, son –por mencionar algunos de los principales desafíos- acciones muy relevantes en cuyo cumplimiento se compromete la extensión. Pero, en este caso también, la extensión debe sobrepasar los límites de la finca o de la explotación agrícola, para poder responder con eficacia a los requerimientos del desarrollo de una agricultura empresarial. El desarrollo agrícola y el desarrollo rural forman parte del mismo proceso. Son dos dimensiones, con múltiples interrelaciones entre ellas, de las estrategias orientadas a promover el mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo humano de las familias rurales. No es posible impulsar estrategias de desarrollo rural en las cuales se omita el desarrollo agrícola; resulta incomprensible impulsar estrategias de desarrollo agrícola, sin tomar en cuenta los elementos extra-finca y las condiciones no agrícolas, impuestas por el medio rural, con un papel determinante en los resultados obtenidos de la ejecución de acciones dirigidas a impulsar el desarrollo de la agricultura. Los lineamientos orientadores del trabajo de extensión en este campo, enfatizan en la necesidad de diseñar estrategias de desarrollo. En ellas, la agricultura, o el desarrollo agrícola, se debe ver como un proceso que va más allá de los aspectos estrictamente productivos. La comprensión de los múltiples condicionantes extra-finca de los resultados que es posible obtener con las estrategias de transformación de la agricultura y del mundo rural, nos llevarán a la definición de acciones

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multidimensionales, que permitan responder eficazmente a la complejidad del proceso de desarrollo agrícola y de desarrollo rural.

Relación con los centros de investigación y enseñanza Si es clara la existencia de una desarticulación entre las dependencias institucionales responsables de definir las políticas rurales, la fragmentación resulta aún mayor si se amplía la visión a la totalidad del sistema institucional. La disminución del rezago tecnológico experimentado por los países de la subregión, en relación con las sociedades de un mayor desarrollo tecnológico, sólo podrá alcanzarse si se diseñan sistemas o se definen acciones de colaboración de la extensión con los diversos centros de producción de conocimientos. La desarticulación, el aislamiento y la competencia por poder y recursos, conducen a la generación de duplicidades, al desaprovechamiento de las oportunidades y a la imposibilidad de dar pasos seguros hacia el desarrollo de procesos de innovación tecnológica, capaces de impactar en la transformación de la agricultura. Las funciones de producción de conocimientos y de formación de los recursos humanos están repartidas, en diversos centros u organismos dedicados a esas labores. La ausencia de una definición de metas y prioridades nacionales de desarrollo rural, y en algunos casos, la falta de políticas agrícolas o de desarrollo rural, impiden la integración de los actores, desde sus propios espacios de acción institucional y sus particulares puntos de vista, al cumplimiento de esas metas y a la atención de las prioridades nacionales. Una orientación política en este campo debería subrayar, en primer término, la necesidad de impulsar un proceso, con el cual se propicie un entendimiento o una definición concertada de metas y prioridades nacionales, entre los diversos actores sociales e institucionales vinculados con el desarrollo agrícola y rural. Este es un aspecto básico para promover las relaciones permanentes con los centros de investigación y enseñanza. Por otra parte, es necesario definir formas simples o flexibles de vinculación entre la extensión, la investigación y los centros de investigación y enseñanza. El diseño de sistemas de gran complejidad y altamente jerarquizados impide el establecimiento de relaciones horizontales y la construcción de metas y proyectos comunes. La definición de programas de educación continua, con el cual se propicien acciones dirigidas a la actualización del personal institucional y al de las empresas dedicadas a la prestación de servicios de extensión, así como la reflexión conjunta sobre temas de gran actualidad científica, tecnológica, metodológica o política, es una buena manera de propiciar el acercamiento entre los sistemas de extensión y los centros de investigación y enseñanza.

Relación con los productores y sus organizaciones. Las formas de vincular la extensión con los productores y sus organizaciones son múltiples y de distinta naturaleza. Sin embargo, hay un elemento crucial en estas relaciones, para conseguir elevar la eficacia de los proyectos o, en general, de las acciones de extensión y los servicios de apoyo a la agricultura: orientar las acciones en

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función de las demandas y necesidades de los productores, las familias rurales y las organizaciones. Por lo general, la acción institucional se define en función de su oferta; paquete de servicios con mucha frecuencia definido de manera “autocentrada”, sin tomar en cuenta las opiniones o requerimientos de los productores o sus familias. En algunas oportunidades, las acciones de investigación responden a los intereses de los investigadores o de los centros de investigación. En otras oportunidades, son los servicios de asistencia técnica o de extensión los que definen sus acciones a partir de las visiones y expectativas de los técnicos, los extensionistas o las instituciones, agencias o empresas a las cuales pertenecen. Definir las acciones institucionales en función de las demandas y necesidades de los productores, sus familias, comunidades y organizaciones, significa introducir una modificación sustancial en la lógica de funcionamiento del sistema institucional. Al implantarse diversas modalidades de extensión, algunas de ellas pagadas o cofinanciadas, se corre el peligro de abandonar metodologías empleadas en la extensión. En ellas, el tema de la participación de los productores y sus organizaciones, así como el tomar en cuenta sus conocimientos, experiencias e iniciativas, en el desarrollo del trabajo de extensión, fueron elementos determinantes en el logro de procesos productiva, organizativa, financiera y culturalmente exitosos. Para el profesional o el técnico prestador de servicios, el tiempo que destinaba a la reflexión metodológica lo ocupará ahora en atender a sus clientes. Por eso es muy importante que las instituciones públicas rurales promuevan actividades de capacitación y reflexión metodológica, y de intercambio con los productores, las organizaciones y los extensionistas, provenientes de los sectores privado y público, con el fin de revisar las experiencias y modalidades de trabajo de extensión empleadas en los proyectos. El tema de la apertura de espacios de participación a la sociedad civil en el sistema institucional es un aspecto medular, en la definición de una nueva institucionalidad rural. La extensión puede jugar un papel muy relevante en la creación de condiciones para la apertura y el aprovechamiento de estos espacios, por parte de los productores y sus organizaciones. La superación de las formas tradicionales de vinculación de las organizaciones rurales con el sistema institucional, sustentadas en relaciones de clientela o paternalistas, pueden dar lugar en los procesos de renovación institucional al surgimiento de relaciones fundamentadas en la participación y en la definición de proyectos conjuntos, en cuya definición las demandas de los productores ocuparán una posición central.

Formas y mecanismos de financiamiento La experiencia recogida en los países de la subregión muestra que en el diseño de las políticas de extensión, además de definir los lineamientos orientadores de las acciones institucionales y de contar con los recursos humanos, propios o contratados, es indispensable proveer los recursos financieros necesarios para alcanzar objetivos precisos, definidos como prioritarios para los procesos de desarrollo rural impulsados. La experiencia de la Alianza para el Campo, en México enseña cómo a pesar de haberse trasladado el personal de extensión al sector privado, después de eliminar ese servicio del sistema institucional, las acciones de investigación y extensión continúan siendo financiadas por el Estado. Más aún, los resultados obtenidos con la medida

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diseñada para promover el pago gradual de los servicios por parte de los productores, no han sido los esperados. El proceso de descentralización y las nuevas modalidades de prestación de servicios de extensión e investigación, descansan en el financiamiento aportado por el Gobierno Federal y, en mucho menor medida, por los Gobiernos estatales. Esta situación es semejante en otros países del área, donde los recursos estatales o los aportados por organismos externos, son los que sostienen el funcionamiento del sistema. Las inquietudes surgidas en este punto se refieren a las posibilidades de continuidad de las experiencias una vez finalizados los recursos externos. La sostenibilidad financiera de estos proyectos depende, en gran medida, de que los productores asuman, gradualmente, el pago de los servicios. Sin embargo, la difícil situación económica sufrida por muchos de ellos, más el peso de la tradición de recibir estos servicios de manera gratuita del Estado, han impedido el cabal cumplimiento de esta meta. Gran parte de las acciones de extensión, ejecutadas en varios de los países de la subregión, son financiadas con recursos externos. En estos casos, las modalidades de extensión definidas en cada país son sustituidas por formas de contratación, relativamente permanentes (por la duración de los proyectos), para lo cual se emplean los recursos financieros de los proyectos. La definición de estrategias de cooperación internacional, que permitan la atracción de fondos para la ejecución de proyectos de desarrollo agrícola y rural, en correspondencia con la definición de políticas, metas y prioridades nacionales, es una acción necesaria para evitar la dispersión y las duplicidades que en muchas oportunidades se presentan con la ejecución desarticulada de estos importantes proyectos, en diversos espacios rurales de estos países. Las experiencias desarrolladas en casi todos los países estudiados, en la adopción de diversas modalidades de extensión, muestran la existencia de un sector numeroso de productores –los de más bajos ingresos- para quienes el asumir el pago de los servicios por su propia cuenta es muy difícil. Esta situación indica que para muchos productores familiares es indispensable la provisión del servicio con financiamiento del Estado, con independencia de quién preste el servicio: un funcionario público o un prestador de servicios privado. Asimismo, es posible distinguir otro sector, tal vez el menos numeroso, para quienes asumir, de manera gradual, el costo de los servicios no es un gran problema. Por lo general, se trata de productores comerciales, con capacidad de acumulación y con una clara comprensión sobre la importancia de invertir en los servicios de investigación, extensión y transferencia de tecnología. La modalidad de servicios de extensión cofinanciada ha resultado bastante exitosa, en el trabajo con un determinado tipo de productores. En este sentido, la construcción de tipologías de productores, como un instrumento con el cual se diferencien las condiciones de los diversos grupos rurales, permite determinar cuáles son los productores o las familias que requieren de la provisión de los servicios por parte del Estado, cuáles podrían participar en las modalidades de extensión cofinanciado o de costo compartido y cuáles pueden asumir el pago de la totalidad del costo de los servicios. Los temas de la cobertura y la calidad de los servicios sigue esperando una evaluación más detallada de las experiencias obtenidas con las diversas formas de “extensión pagada”, ejecutadas en la mayoría de los países de la subregión.

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