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Informe:PreponderanciaycompetenciaefectivaenelsectordetelecomunicacionesenMéxico

15dejuniode2016

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1. RESUMENEJECUTIVO

Históricamente, losserviciosdetelecomunicaciónenMéxicosehancaracterizadopor lapresencia de un operador dominante, hoy conocido comoAméricaMóvil (“AMX”), queprácticamentelideraunmonopolioenlosserviciostantofijoscomomóviles.

A pesar de las numerosas reformas legislativas, promesas y otros incentivos parapromoverlaentradadenuevosparticipantesalmercado,hasurgidounpatróncomúnenMéxico: losnuevosoperadoresqueingresanalmercadoinicialmenteinviertendeformaagresiva, reducen lospreciosy lequitanparticipacióndemercadoaAMX.Sinembargo,debido a que los nuevos operadores no tienen control de la infraestructura clave y nopueden equiparar la capacidad del agente dominante de modificar precios en el largoplazo, son incapaces de lograr un retorno de la inversión enMéxico que justifique losesfuerzos iniciales que les permitieron ganar participación demercado en un principio.Porotrolado,elagenteeconómicopreponderanteequiparaymantienelospreciosbajosporeltiemposuficienteparaconvenceralosnuevosoperadoresdecerrarsusnegociosyterminarcon laagresivacompetenciadeprecios;esahícuandosupoderdemercado lepermiterecuperarlaparticipaciónqueperdióinicialmente.

Lahistoriade lacompetenciaenelsectormexicanodetelecomunicacionesrepiteunayotra vez el fracaso de competidores que no logran establecerse de manera sosteniblecontra el poder anticompetitivo del antiguo monopolio de las telecomunicacionesmexicanas. Tal es el caso de Avantel y Alestra,1cuyas historias nos dejan importanteslecciones. Ambas empresas ingresaron al mercado mexicano de telecomunicacionesdurante el ímpetu de inversión generado por la entrada en vigor del Tratado de LibreComercio de América del Norte en 1994, la promulgación de la Ley Federal deTelecomunicaciones en 1995, la creación del ahora extinto regulador detelecomunicaciones“COFETEL”en1996ylaaperturainicialalacompetenciadelmercado

1En1995, sepromulgó lanueva Ley Federal deTelecomunicacionesenMéxico,para reemplazar engranpartea laantigua“LeydeVíasGeneralesdeComunicación”, lacualhabíaestadoenvigordesde1940.En1999,laOrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómicos(OCDE)informó,demaneraoptimista,que“en[losañospreviosa1999],sehandadomuchospasosclaveparaestablecerunrégimenregulatorioafavorde lacompetenciaenelsectordetelecomunicacionesenMéxico.Virtualmente,todos losmercadosdetelecomunicaciones[enesemomento]estuvieronabiertosalacompetenciayenalgunosmercadosestasedesarrolló rápidamente.Enelmercadode largadistancia, losnuevosoperadoresganaron terrenomásrápido que enmuchos otros países de la OCDE”. Además,menciona que “El primer gran competidor enentraralmercadodelargadistanciafueAvantel[en1995],establecidaporMCIyBanamex.Haconstruido5.365km.dereddefibraópticadegrancapacidadbasadaenlatecnologíadeMCIylosserviciosdeConcertcon tres principales centros de conmutación telefónica. La segunda empresa que entró al mercado fueAlestra [en1995],unaasociacióndeAT&TyelgrupomexicanoAlfa (Bancomer-VISAseunieroncomounsegundo socio mexicano). Esta ha construido 4.596 km. de red de fibra óptica de alta capacidad contecnología de AT&T incluyendo tres conexiones digitales 5ESS en la Ciudad de México, Guadalajara yMonterrey”. OCDE. (1999). Regulatory Reform in the Telecommunications Sector in Mexico (ReformaRegulatoria en el Sector de las Telecomunicaciones en México). París: OECD Publishing, 11. Web. 13 defebrerode2016http://www.oecd.org/regreform/2507189.pdf.

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delserviciodelargadistanciay,posteriormente,delosmercadoslocalesdeserviciosfijoseinalámbricosdeMéxico.NingunadelasdosempresaslogrósobrevivirmuchotiempoenelnegociodelaverdaderacompetenciacontraAMX.2

Si bien se puede argumentar que los nuevos participantes en el sector detelecomunicaciones enMéxico podrían haber competido de otra forma o conmejoresestrategiasenciertosaspectos,el fracasodeempresatrasempresaenhacerfrentea laparticipaciónydominanciadeAMXenellargoplazo,mientrasmuchasempresassimilareslograron tener éxito en mercados internacionales más competitivos sin mayoresimpedimentos, sugiere claramente que las fuerzas sistémicas y anticompetitivas enMéxicosonresponsablesdeestosfracasos.

El fracasodeempresatrasempresaenhacer frentea laparticipación y dominancia de AMX en el largo plazo,mientrasmuchasempresassimilareslograronteneréxitoen mercados internacionales más competitivos sinmayores impedimentos, sugiere claramente que lasfuerzas sistémicas y anticompetitivas en México sonresponsablesdeestosfracasos.

Por supuesto, el resultado concreto de esto es la situación actual en la que el antiguomonopolio de telecomunicaciones en México (AMX) sigue siendo preponderante, losniveles de inversión en el sector de telecomunicaciones han sido temporales einsostenibles, 3 y los consumidores mexicanos no han podido beneficiarse de una2Para el año 2000, después de haber tomado el veinte por ciento de los clientes de prepago, Avantel yAlestramantuvieronsupresenciaelmercadomexicanodelargadistancia,peroconunaparticipaciónmuypequeña en el sectorminorista. En respuesta al poder deAMXque obró en su contra, Avantel y Alestracambiaronsufocodeatenciónhacialosmercadosmuchomáspequeñosymenosimportantesdeclientesde negocios y centros de datos, y finalmente, concluyeron su proceso de repliegue progresivo conconsolidaciones, en ambos casos, con Axtel. Los niveles de inversión en infraestructura de fibra ópticacayerondrásticamentealapardelasdificultadesqueenfrentaronlosnuevosparticipantesensustratosconAMX.Véasenotadepie3líneasabajo.3Véanse,porejemplo,losnivelesdeinversiónentelefoníalocalydelargadistanciaquesepresentanenlasiguiente gráfica. Durante el período comprendido entre 1995 y 1996 (no incluido), se registró uncrecimiento breve en el nivel de inversión por la llegada de Avantel y Alestra a México y su cuantiosainversiónenfibraóptica.Algosimilarocurrióde1998a2001,quecorrespondealperiododelaaperturaalacompetencia local yde la licitacióndePCSenMéxico. Es importantenotar la caídaen la inversión comoresultado de la asfixiante presión que AMX ejerció sobre cada uno de sus competidores hasta verlosimposibilitados de justificar los niveles de inversión iniciales que sostenían sus promesas y quitarles laposibilidad de ofrecer algo remotamente parecido a un cambio transformador en el mercado. Lacombinación de estos factores eventualmente dio lugar a que las empresas emprendieran la retirada, alestancamiento y declive delmercado y, a otra oportunidad perdida para los usuarios de los sectores detelecomunicacionesyradiodifusiónenMéxico.“Inversión Anual en Telecomunicaciones por Servicio. Serie Anual a partir de 1997”. Instituto Federal deTelecomunicaciones. Web. 09 de mayo de 2016. http://siemt.ift.org.mx. (Los datos a los que se hacereferencia se encuentran en el menú “Diagnósticos e Índices de Producción del SectorTelecomunicaciones”).

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competencia de precios permanente y mejores niveles de servicio como en otrosmercadosmáscompetitivos.

Sin embargo, mediante el Decreto mediante el cual se reforman y adicionan diversasdisposicionesdelosartículos6o.,7o.,27,28,73,78,94Y105delaConstituciónPolíticadelosEstadosUnidosMexicanos,enMateriadeTelecomunicaciones,publicadael11dejunio de 2013, y la legislación y regulación que le siguieron (“Reforma deTelecomunicaciones de 2013”), realmente tienen el potencial de transformar el sector.Estas reformas constituyeron un factor sustancial para que AT&T decidiera invertir enMéxico,porloquesuplenaaplicaciónesdesumaimportanciaparalaempresa,asícomoparalacompetenciaenelmercadodetelecomunicacionesenMéxico.Porprimeravez,elregulador de telecomunicacionesmexicano, el Instituto Federal de Telecomunicaciones(“IFT”), tiene a su disposición las herramientas necesarias para romper este patrón yreescribirelfuturodelmercadodelastelecomunicacionesenMéxico.AunquelaentradadeAT&Talmercadomexicanodetelecomunicacioneshaestadoacompañadaporniveleshistóricosdeinversiónycompetenciadeprecios,serequiereuncompromisosostenidoyun juicio razonado en cuanto al uso apropiado de tales herramientas por parte del IFTpara asegurar la sostenibilidad de estos beneficios para los consumidores mexicanos.AT&T sigue confiando en que el IFT está a la altura de esta tarea. En este documento,AT&Tofreceobservacionesdetendencias,datoseconómicoscontundentesysugerenciascongruentesparaapoyaralIFTenesteesfuerzohistórico.

EldominioconstantedeAMXenelmercadomexicanode telecomunicaciones tienesusraíces en el diseño institucional de la privatización del antiguo monopolio entelecomunicaciones operado por el Estado. Con la privatización, a diferencia de otrosmercadosdelmundo,eloperadorqueseconvertiríadespuésenAMXrecibe,ademásdesulicenciadetelecomunicaciones,lapropiedaddeinfraestructuraclave,queincluye:

• la única rednacional demicroondas, la cual proveía acceso exclusivo a torres yvariasbandasdemicroondas,quese restringióa loscompetidoresentre1990y1998, lo cual ayudó a Telcel a desplegar y mantener su infraestructurainalámbrica,especialmenteenzonasremotasdeMéxico;

InversiónenTelefoníaLocalyLargaDistanciaenMéxico

(EnmillonesdeUSD)

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• la única licencia y red de telecomunicacionesmóviles con cobertura en todo elpaís hasta 1999; mientras que los competidores solo podían operar en ciertasregionesdemanerarestringida;y

• el derecho exclusivo de acceso (o sea, derechos de vía) a postes, ductos yteléfonospúblicosen lascallesdelpaís,cuya instalaciónse llevóacabodurantedécadas producto de las ventajas legales y de facto de tener un monopoliogubernamentalentérminosdelicencias,permisosydesplieguedeinfraestructuradetelecomunicaciones,conpocaonulainterferenciadelosgobiernosestatalesolocales.

Estos derechos fueron otorgados sin una regulación ex ante sobre su uso equitativo ocompetitivo, lo cual ha limitado el crecimiento de los competidores a pesar de susimportantes inversiones. Además, esto le dio la fuerza aAMXparamanipular la propiaestructura legalyregulatoriaconel findefrustrar ladeclaración legaldeAMXcomounagentedominanteenelmercadodurantemásde23añosdeintentosfallidosporlograrlo.De haber tenido éxito en esta tarea, hubiera sido posible imponerle regulacionesasimétricas mucho antes para lograr una competencia más efectiva en el sector detelecomunicacionesenMéxico.

AT&T reconoce los esfuerzos recientes del gobierno mexicano para abordar laspreocupacionesencuantoalafaltahistóricadecompetenciaefectivaenlosserviciosdetelecomunicaciones. La Reforma de Telecomunicaciones de 2013 fortaleciósignificativamente el marco legal y regulatorio existente en un esfuerzo por promovercondiciones de competencia efectiva y garantizar un mejor acceso a los servicios detelecomunicacionesporpartede lapoblación,enbeneficiode laeconomíamexicana, ycomounmedioparagarantizarelejerciciodederechoshumanosfundamentales,comolalibertad de expresión y el acceso a la información, establecidos en la Constituciónmexicana.4ElmarcodelaReformadeTelecomunicacionesde2013incluyóladeclaracióndeAMX,porpartedel IFT,comoagenteeconómicopreponderante(“AEP”)enelsector,asícomolaimposicióndemedidasasimétricasalAEPconelfindeevitarlosefectosdelapreponderanciaenlacompetenciaylalibreconcurrencia.

4VéaseArtículoSeisdelaConstituciónmexicana:

Lamanifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa,sinoenelcasodequeataquealamoral, lavidaprivadaolosderechosdeterceros,provoquealgúndelito, o perturbeel ordenpúblico; el derechode réplica será ejercido en los términosdispuestosporlaley.ElderechoalainformaciónserágarantizadoporelEstado.Todapersonatienederechoallibreaccesoainformaciónpluralyoportuna,asícomoabuscar,recibirydifundirinformacióneideasdetodaíndoleporcualquiermediodeexpresión.ElEstadogarantizaráelderechodeaccesoalastecnologíasdelainformaciónycomunicación,así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha einternet. Para tales efectos, el Estado establecerá condiciones de competencia efectiva en laprestacióndedichosservicios…

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Sin embargo, a pesar de la adopción de tales medidas regulatorias, AMX siguemanteniendo su posición dominante, y ni el marco legislativo ni las regulaciones hanimpedido que su participación de mercado en el sector de telecomunicaciones sigacreciendo.En laactualidad,AMXcuentaconunaparticipacióndemercado,entérminosdesuscriptores,de62,3porcientoenelsectordetelecomunicacionesenMéxico,yenelcasode los serviciosde telefoníamóvil y bandaanchamóvil, estaparticipación alcanzaporcentajestanaltoscomo68,0porcientoy70,7porciento,respectivamente.Elhechodeque laparticipacióndeAMXen serviciosdebandaanchamóvil crecierade62,0porcientoenjuniode2013a70,7porcientoendiciembrede2015,poneseriamenteendudala efectividad de lasmedidas regulatorias actuales, y demuestra que se requierenmástiempo y medidas adicionales para lograr una competencia efectiva en el sector detelecomunicacionesensuconjuntoyensuscomponentesmássignificativos,talcomolabandaanchamóvil.Sinestasmedidasadicionales,noseráposible lograr lascondicionesnecesarias para una competencia efectiva. La falta de competencia efectiva tiene unimportanteefectonegativoenelbienestardelapoblaciónmexicanayretrasaelprogresoeconómico5,ysinuncambio,estocontinuará.

Lascondicionesdecompetenciaefectivanoexistiránsinose aplicanmedidas regulatorias adicionales. La falta decompetencia efectiva tiene un importante efectonegativo en el bienestar de la población mexicana yretrasaelprogresoeconómico.

AT&TrealizóinversionesimportantesaraízdelaReformadeTelecomunicacionesde2013conlaexpectativadecompetirbajonuevascondicionesybrindaralapoblaciónunmayoraccesoa los serviciosde telecomunicaciones.AT&Tadquirióa Iusacell,Nextel yUnefonporunmontodeUSD4.400millonesyemprendióunplandeinversióneninfraestructuraporotrosUSD3.000millonesduranteunperiododetresañosconelobjetivodeexpandirlos serviciosde4GLTEdepróximageneraciónpara llegara100millonesdemexicanos.Además,AT&Tllegóalmercadoconpreciossumamentecompetitivos,ylospreciosenelmercado han disminuido considerablemente. Estas inversiones son muestra delcompromisodeAT&Tconelmercadoyelpaís, y tuvieroncomobaseelmandatode laConstituciónal IFTsobresuobligacióndelograrcondicionesdecompetenciaefectivaenel sector de telecomunicaciones y el compromiso de México con los procedimientosregulatorios y legales para lograr tal objetivo. Sin embargo, a pesar de los mejoresesfuerzos de AT&T por introducir más competencia en telecomunicaciones enMéxico,AMXhamantenidoen granparte sudesmedidaposicióndemercado; y ahora, en estaetapatantempranadelaReformadeTelecomunicacionesde2013,AMXyahaseñaladoquesolicitaráal IFTque le retireel carácterdeAEPy/oextinga lasmedidasasimétricasque se le impusieron en el corto plazo bajo el argumento, aparentemente, de que un

5OCDE. (2012). Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de telecomunicaciones enMéxico. París:OECD Publishing, 11-12. 30 de enero de 2012. Web. 15 de marzo de 2016.http://dx.doi.org/10.1787/9789264166790-es.

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competidordegrantamaño,AT&T,ha ingresadoalmercadodetelecomunicacionesyelpreciodelosserviciosinalámbricoshadisminuido.

Sinembargo,mientrashayaunagenteeconómicopreponderante, la leymexicanaexigequesele imponganmedidasasimétricas,como(1)aquellas impuestasautomáticamentepor la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR) a agentes económicospreponderantes,6y (2) lasmedidasasimétricasqueel IFTdebe imponeracualquierAEPpara cumplir con el mandato constitucional y legal de evitar cualquier daño a lacompetenciaylalibreconcurrenciay,porlotanto,alosusuariosfinales.7

Además, la reducción en la participación del AEP en el sector de telecomunicaciones amenosdel 50por cientonoes suficientepor símismaparaqueel agente sea liberadoautomáticamente de las medidas asimétricas impuestas por el IFT, como lo establececlaramente la LFTR. 8 De hecho, en ciertos casos (como las tarifas asimétricas deinterconexión), la ley mexicana ordena que las medidas asimétricas obligatorias seapliqueninclusodespuésdeladisminucióndelaparticipacióndelAEPamenosde50por

6Paraunsubconjuntoderegulacionesasimétricas, incluidas lastarifasasimétricasde interconexión, la leyestablece que, mientras un agente económico siga siendo preponderante, estas medidas regulatoriasobligatorias no pueden ser retiradas bajo circunstancia alguna, puesto que la ley estipula que seanimpuestasalAEPdemanera imperativa.VéaseelArtículo131de laLeyFederaldeTelecomunicacionesyRadiodifusión,DiarioOficialdelaFederación,14dejuliode2014(“LFTR”).7VéaseelDecretoConstitucional,ArtículoOctavoTransitorio,fracciónIIIqueestipulalosiguiente:

“OCTAVO.Unavezconstituidoel[IFT]conformealodispuestoenelartículoSextoTransitorio,deberáobservarse lo siguiente: … El [IFT] deberá determinar la existencia de agentes económicospreponderantes en los sectores de radiodifusión y de telecomunicaciones, e impondrá las medidasnecesariasparaevitarqueseafecte lacompetenciay la libreconcurrenciay,conello,a losusuariosfinales.Dichasmedidasseemitiránenunplazonomayoracientoochentadíasnaturalescontadosapartirdesuintegración,eincluirán,enloaplicable,lasrelacionadasconinformación,ofertaycalidaddeservicios,acuerdosenexclusiva, limitacionesalusodeequiposterminalesentreredes,regulaciónasimétrica en tarifas e infraestructuras de red, incluyendo la desagregación de sus elementosesencialesy,ensucaso,laseparacióncontable,funcionaloestructuraldedichosagentes”…

Véase también el Artículo 262 de la LFTR que estipula que el IFT “impondrá lasmedidas necesarias paraevitarqueseafectelacompetenciaylalibreconcurrenciay,conello,alosusuariosfinales,eincluiránenloaplicable,lasrelacionadasconinformación,ofertaycalidaddeservicios,acuerdosenexclusiva,limitacionesal uso de equipos terminales entre redes, regulación asimétrica en tarifas e infraestructuras de red,incluyendoladesagregacióndesuselementosesencialesy,ensucaso,laseparacióncontable,funcionaloestructuraldedichosagentes”.8Véase el Artículo 276 de la LFTR que estipula que una vez que el IFT “haya determinado que existencondicionesdecompetenciaefectivaenlosmercadosqueintegranelsectordequesetratedeconformidadconlaLeyFederaldeCompetenciaEconómicayqueningunodelosagentesresultantesoparticipantesenelmismoactualizaloscriteriosparaserconsideradocomo[AEP]enlostérminosde[laLFTR],el[IFT]extinguirálasobligacionesimpuestasalagenteeconómicoenlasresolucionesquelohayandeclaradopreponderante,salvoquealgunodedichosagentestengapodersustancialencualquieradelosmercadosrelevantesenlosqueparticipa,encuyocaso,semantendrán lasobligacionesque lehayansido impuestasensucalidaddeagenteeconómicopreponderanteoconpodersustancialdemercado,hastaentantoel[IFT]leimpongalasmedidas que correspondan en términos de la Ley Federal de Competencia Económica”. Sin perjuicio delArtículo276delaLFTR,elArtículo262delamismaleytambiénhacereferenciaalobjetivodelaleydequesemantenganlasmedidasregulatoriasasimétricashastaque“existancondicionesdecompetenciaefectivaenelmercadodequesetrate”.

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ciento en el sector.9Actualmente,México no cuenta con una base legal o demercadopara modificar el carácter de preponderante de AMX y/o declarar la extinción de lasmedidas asimétricas. La participación del AEP en el sector de telecomunicaciones sigueestando muy por encima del límite de 50 por ciento establecido en la Constituciónmexicana y la LFTR, y el cumplimiento de los objetivos de la Reforma deTelecomunicacionesde2013estálejosdelograrse.

Actualmente,Méxiconocuentaconunabase legalodemercadoparamodificarelcarácterdepreponderantedeAMXy/odeclararlaextincióndelasmedidasasimétricas.La participación del AEP en el sector detelecomunicaciones sigue estando muy por encima dellímite de 50 por ciento establecido en la ConstituciónmexicanaylaLFTR,yelcumplimientodelosobjetivosdelaReformadeTelecomunicacionesde2013está lejosdelograrse.

AT&TesperacongranexpectativaelmomentoenelquelaparticipacióndemercadodelAEPenelsectordetelecomunicacionessereduzcapordebajode50porciento.Aunasí,elIFTdeberáverificarsiseregistrancondicionesdecompetenciaefectiva,ademásdeotrascondiciones pertinentes estipuladas en la LFTR, incluso con estudios y evaluaciones delpoder sustancial de mercado de AMX y la imposición de medidas asimétricas en talescasos.Procederdeotramanerasignificaríaignorarlaleyyrepetirloserroresdelpasado.

Además,AMXhaexpresadopúblicamente su intenciónde solicitar laeliminaciónde lasrestricciones que le impiden ofrecer servicios de televisión. Sin embargo, permitir laentrada de AMX almercado de televisión sería contrario a la ley aplicable, entre otrosmotivos,porqueAMXnohareducidosuparticipaciónabrumadoraenel sectoryello lepermitiríaaprovecharsudominanciaenotrosmercadosdelsectordetelecomunicacionesen perjuicio de la competencia y los consumidores, en contra de lo que dictaminan lasnormas legalesmexicanas. Asimismo, al existirmedidas asimétricas que aún no se hanimplementado,eslógicamenteimposibleconsiderarqueAMXhayasatisfechoelrequisitolegaldecumplirefectivamentecontalesmedidasporelperiodoquemarcalaleyantesdeexpandirsuconcesión,yniquédecirdelrequisitodequecumplacontinuamenteconunalargalistadeleyes,regulacionesymedidasasimétricasvigentes.

9VéaseelArtículo131de la LFTRque sostiene lo siguiente: “El [IFT], previo adeterminarqueunagenteeconómicopreponderanteyanocuentacon[elcarácterdepreponderanteenelsector]odejódetenerlaparticipación[mayora50%],deberádeterminarsidichoagentecuentaconpodersustancialenelmercadorelevantedeterminacióndellamadasymensajescortos.Encasoqueelagentecuenteconpodersustancialenelmercadoreferido,el[IFT]resolverásiéstecontinúaenelrégimenasimétricoestablecidoenelincisoa)del párrafo segundo de este artículo o bien, si le fija una tarifa asimétrica conforme a la metodologíaprevistaenlospárrafossegundo,terceroycuartodelincisob)deesteartículo.

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El requisito legal que exige al IFT evaluar cómo se vería afectada la competencia en elsector,10sisepermitieraaAMXofrecerserviciosdetelevisión,tampocopuedecumplirseantes de la conclusión definitiva de los numerosos amparos interpuestos por AMX encontra de las medidas asimétricas.11Estas acciones legales impiden que el IFT puedaentender el posible impacto de tal ampliación de la concesión de AMX para prestarservicios adicionales dada la incertidumbre con respecto al entorno regulatorio queexistirá tras dicha ampliación, con lo cual una evaluación de esta índole resultaextremadamente incierta.12Estoesparticularmente relevanteporque siAMXganaraunamparoencontrade laregulaciónasimétrica, laLFTRo laConstitución,talvictoria legalbienpodríatenerelefectodegenerarcondicionesqueelevaranlaparticipacióndeAMXenel sectorde telecomunicacionesporencimade los límitesestablecidosen la ley.Porconsiguiente,laleymexicanarequierequeelIFTesperehastaqueconcluyan,sinderechoa apelación, todos los procedimientos de amparo de AMX en contra de la Reforma deTelecomunicaciones de 2013 para evaluar su impacto sobre las condiciones decompetenciaqueexistanunavezqueconcluyan.13

10VéaselosArtículosTransitoriosDécimoyDécimoPrimero.Enparticular,esteúltimodejaenclaroqueelIFT deberá “asegurarse de que el otorgamiento de [cualquier] autorización [para que el AEP ofrezcaserviciosdetelevisión]nogeneraefectosadversosalacompetenciaylibreconcurrencia.Seentenderáquese generan efectos adversos a la competencia y libre concurrencia, entreotros factores que considere el[IFT],cuando:(a)[d]ichaautorizaciónpuedatenercomoefectoincrementarlaparticipaciónenelsectorquecorrespondadelagenteeconómicopreponderanteodelgrupodeinteréseconómicoalcualpertenecenlosconcesionarioscuyostítulosdeconcesióncontenganalgunaprohibiciónorestricciónparaprestarserviciosdeterminados,respectodelaparticipacióndeterminadaporelInstitutoFederaldeTelecomunicacionesenlaresoluciónmediantelacualseledeclaróagenteeconómicopreponderanteenelsectorquecorresponda[;o] (b) [l]aautorizacióndeserviciosadicionalestengacomoefectoconferirpodersustancialenelmercadorelevante a alguno de los concesionarios o integrantes del agente económico preponderante o de losconcesionarioscuyostítulosdeconcesióncontenganalgunaprohibiciónorestricciónparaprestarserviciosdeterminadosenelsectorquecorresponda”.11AMXhasolicitadosistemáticamenteamparosnosoloencontradelaResolucióndePreponderancia(quesedefinelíneasabajo)sinotambiénencontradelaLFTRydelapropiaReformaConstitucionalenMateriade Telecomunicaciones que les dio origen. Por ejemplo: Telmex, juicio de amparo 65/2014, Juzgado 2ºEspecializado,DecretodereformaConstitucionalenmateriadetelecomunicacionesyresoluciónenlaqueseledeclaracomoAEP;Telmex,juiciodeamparo57/2015,Juzgado1ºEspecializado,Artículo132,fracciónI, Artículo Vigésimo Quito Transitorio de la LFTR; Telmex, juicio de amparo 219/2014, Juzgado 2ºEspecializado,Artículos127,131,primerysegundopárrafo,incisoa)yb),138,fraccionesVyVI,206y208de la LFTR; Telmex, juicio de amparo 1693/2015, Juzgado 2º Especializado, artículos 2, 3, 54, 71, 118,120,124, 125, 131, 132 y de la LFTR; Telcel (Radiomóvil Dipsa), juicio de amparo 42/2014, Juzgado 2ºEspecializado,DecretodereformaConstitucionalenmateriadetelecomunicacionesyresoluciónenlaquese le declara comoAEP; Telcel, juicio de amparo 1312/2015, Juzgado 2º Especializado, Artículo VigésimoTransitoriodelaLFTR.12Dehecho,conénfasisenestepunto, laOCDEen2012recomendóexpresamentequeAMXnoreciba laautorizacióndeofrecerserviciosdetelevisiónhastaqueesté“sujetaaregulacionesasimétricasadecuadasyexista evidencia de que las esté cumpliendo y no esté recurriendo a impugnaciones legales [tales comoaccionesdeamparo]parademorarosuspendersuaplicación.”OCDE.EstudiodelaOCDEsobrepolíticasyregulacióndetelecomunicacionesenMéxico,10(énfasisañadido).13VéaseelArtículoDécimoPrimeroTransitoriodelaLFTR.

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El IFTnodebeeliminar las restricciones impuestas aAMXen cuanto a la prestacióndeservicios de televisión debido al carácter de preponderante quemantiene el AEP en elsector, el incumplimiento de las condiciones legales que le permitirían ofrecer dichosserviciosylaincertidumbreconrespectoalosefectosdelosnumerososrecursoslegalespresentadosencontradelrégimenderegulacionesasimétricasimpuestoporlaReformadeTelecomunicacionesde2013.Enestecontexto,estanto legalmente imposible,comoprácticamente improbable, que el IFT cumpla con todos los aspectos necesarios delanálisisquelaleymexicanaexigecomoprerrequisito.

Elrestodelpresentedocumentosedivideenseissecciones:

• LaSección2describeelmarcolegalparalaregulacióndeunAEPylaadopcióndemedidasasimétricas.

• LaSección3explica lasrazonespor lasquenohaybases legalesparaeliminarelcarácter de preponderante de AMX y/o las medidas asimétricas que se leimpusieron.

• LaSección4describeloscambiosalasmedidasasimétricasvigentes,asícomolasnuevasmedidasasimétricasrecomendadasporAT&Tparafacilitarlaintroducciónde competencia efectiva en el sector de telecomunicaciones en México. LaspropuestasdeAT&Tincluyen:

− que el IFT permita a los operadores que no son el AEP cobrar una tarifa deinterconexión razonablemente establecida que incluya todos sus costos determinación, con lo cual se incrementaría y mantendría la asimetría de lainterconexiónhastaquesehayalogradounacompetenciaefectivaenelsectordetelecomunicaciones;

− queel IFTfijepreciospara larentadeserviciosmayoristasdearrendamientodeenlacesdedicadosmedianteelusodemodelosdecostoscompatiblesconlasmejoresprácticasinternacionales,yconbaseenreferenciasinternacionalesparaestablecerdichospreciosmientrassedesarrollanlosmodelosdecostos;

− queTelmexhagapúblicasinmediatamente,comomínimo,lasubicacionesgeo-codificadas exactas de su infraestructura pasiva (es decir, torres, postes yductos);

− que el AEP se abstenga de celebrar contratos de exclusividad para laadquisición y venta de equipo terminal (es decir, dispositivos conectados)comoloestablecelaley;y

− queelAEP tenga laobligacióndeobtener laautorizaciónpreviadel IFTparapublicar,comercializaruofrecerconfinesdeventacualquieroferta,descuentoo paquete de contenido de video, aplicaciones u otros productos o serviciosrelacionados, que se ofrezcan a través de cualquier plataforma, y que el IFTverifiqueantesdeotorgartalautorizaciónquelosotroscompetidorespuedanreplicartaloferta,descuentoopaquete.

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• LaSección5aborda lanoción,discutidahacepocoen losmedios,14dequeAMXtenga laautorizaciónparaofrecerserviciosdetelevisiónrestringida,yexplica lasrazonespor lasquepermitirqueAMX ingreseaestemercado solo reforzaría sufuerteposiciónenelsectordetelecomunicacionesydañaríaaúnmáslosesfuerzosporgenerarcompetenciaenestesectorenMéxico.

• LaSección6incluyealgunasconclusionesbrevesycomentariosfinales.

La Reforma de Telecomunicaciones de 2013, y las modificaciones legislativas yregulatorias que le siguieron, sentaron las bases para cambiar la forma en que losmexicanos se conectan, las cuales fueron producto del consenso entre el Gobiernomexicano,partidospolíticos,legisladores,académicos,economistas,representantesdelasociedad civil (ONG) y todo el pueblo de México. Se emprendió esta tarea enreconocimientodelimportantepapeldelastelecomunicacionescomocatalizadorparaeldesarrollodeotrossectoreseconómicos,delinterésdelanaciónencambiarelstatuquoyde la conectividad comounmedioparaapoyar losderechoshumanos fundamentalesamparadosporlaConstituciónMexicanadeaccesoalainformaciónydelibreexpresión,asícomosuejercicio.15Dehecho,laReformadeTelecomunicacionesde2013,talycomose refleja en la Constitución, estableció correctamente sus objetivos principales entérminosdederechoshumanosparaelpueblomexicano.16

Sinembargo,lapromesadelaReformadeTelecomunicacionesde2013nosehacumplidoaún y está en riesgo de postergarse demasiado.Mientras que la reforma fue el primerpaso para lograr el potencial de México, alcanzar los loables propósitos de la mismarequerirá trabajoduro – no solo de los participantes delmercado, sino tambiénde susreguladores. Las ganancias incipientes que México ha presenciado en el sector detelecomunicacionesenañosrecientestienenqueapoyarseyconsolidarseparaevitarcaer

14VéaseAméricaMóvil,Reportefinancieroyoperativodeltercertrimestrede2015deAméricaMóvil,(19deoctubre de 2015) 8. Web. 24 de marzo de 2016.http://www.americamovil.com/amx/es/cm/reports/Q/3T15.pdf (enelque se comenta lo siguiente: “…esesencial que se le conceda a AMX la concesión para ofrecer servicios de televisión de paga para seguiraumentando[su]competitividadenelmercado”.)VéasetambiénMaldonado,Mario.“LaApuestadeDanielHajj está en la TV.” El Financiero. 21 de abril de 2016. Web. 21 de abril de 2016.http://www.elfinanciero.com.mx/blogs/historias-de-negoceos/la-apuesta-de-daniel-hajj-esta-en-la-tv.html.(LanotainformaqueelCEOdeAMX,DanielHajj,yelCFO,CarlosGarcíaMoreno,explicaronalosbancosdeinversión en Nueva York que esperaban que se eliminara el carácter de preponderante de AMX y laregulaciónasimétricacomoresultadodelanálisisqueestárealizandoelIFT,yqueesperaban,almenos,quenosefortalecieranlasmedidasregulatoriasasimétricasqueselesimpusocomoAEP,yqueesperabanquese les otorgara una licencia para ofrecer servicios de televisión enMéxico en cuanto AMX la solicite ennoviembrede2016).15VéaseelArtículoSeisdelaConstituciónmexicana.16“ElEstadogarantizaráelderechodeaccesoalastecnologíasdelainformaciónycomunicación,asícomoalosserviciosderadiodifusiónytelecomunicaciones,incluidoeldebandaanchaeinternet.Paratalesefectos,elEstadoestablecerácondicionesdecompetenciaefectivaenlaprestacióndedichosservicios”.Artículo6,Decretoque reformayadicionadiversasdisposicionesde losartículos6,7,27,28,73,78,94y105de laConstituciónPolíticadeMéxicoenmateriadeTelecomunicaciones,DiarioOficial, 11de juniode2013 (el“DecretoConstitucional”).

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enelpatróndebeneficiosinsosteniblesyefímerosquehacaracterizadoportantotiempoalsectordetelecomunicacionesenMéxico.Másaun,quedanobstáculospendientesporsuperarseparacrearlascondicionesdecompetenciaefectivayasícosecharlosfrutosdelaeconomía,laeficienciaylajusticiaausentespordemasiadotiempodeloscamposdelaindustriadelanación.

El IFT seencuentraenunpuntode inflexióncríticoen loque respectaa laReformadeTelecomunicaciones de 2013 y las promesas que ésta conlleva. Se requiere que esteorganismo tome acciones proactivas y bien fundadas para asegurar que las medidasregulatorias asimétricas generen beneficios sostenibles y de largo plazo para el pueblomexicano que, al final de cuentas, depende del IFT para garantizar sus derechosestablecidosenlaConstituciónmexicanaenmateriadeserviciosdetelecomunicaciones,incluyendobandaanchaeInternet,ylograrlascondicionesdecompetenciaefectivaquelaConstituciónmexicanaidentificacomounmedioparaapoyartalesderechos.17Amenosque estos derechos contemplen el acceso a servicios de telecomunicaciones contecnologíaavanzada,ydemanerageneralizadayeconómica,éstetendráunefectopocosignificativoparalamayoríadelpueblomexicano,locualresaltalanecesidaddequeelIFTactúe con decisión para evitar el riesgo de repetir los patrones conocidos de reformaslegislativasmexicanasquenolograroncumplirloqueprometían.Eldenominadorcomúnde todos esos fracasos es que se registró un incremento inicial, pero efímero, de lacompetencia,elcualnopudosostenerseeneltiempofrentealasaccionesdeAMX,queaprovechó su persistente posición preponderante en el sector para menoscabar lacompetencia. Estas experiencias de fracaso, a pesar de haber tenido varios nuevosoperadoressólidosydeprimernivelenelmercadodetelecomunicaciones,debenservircomoreferenciapara lasaccionesfuturasdel IFTdemaneraquenoserepitan,ydebenservir como advertencia con respecto a los hallazgos prematuros de que existe unacompetencia efectiva. AT&T confía plenamente en que el IFT tomará en cuenta laslecciones del pasado para llevar al país hacia un sector de telecomunicaciones máscompetitivo que traerá beneficios duraderos a los consumidores mexicanos. AT&T sesiente optimista y entusiasmada con respecto a las contribuciones que puede hacer enfavordeeseobjetivo,inclusoatravésdeestedocumento.

El IFTseencuentraenunpuntode inflexióncríticoen loque respecta a la Reforma de Telecomunicaciones de2013 y las promesas que esta conlleva. Se requiere queesteorganismotomeaccionesproactivasybienfundadasparaasegurarque lasmedidas regulatoriasasimétricas,entre otras, generen beneficios sostenibles y de largoplazo. La responsabilidad que recae sobre el IFT eshistórica y, por lomismo, la oportunidad de alcanzar eléxitoyunverdaderocambionuncahasidotangrande.

Particularmente, confiamos en que el IFT cumplirá su mandato fundamental con ladiligencia,inteligenciaeinspiraciónquelaexperiencianoshaceesperardelreguladorde17VéaseelArtículoSeisdelaConstituciónmexicana.

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lastelecomunicacionesmexicanas.Laresponsabilidadquerecaesobreesteorganismoeshistórica:nadamenosquereorganizarelsectordetelecomunicacionesdelpaísenelcortoplazoatravésdelageneracióndecondicionesdecompetenciaefectivaendondenuncahanexistido.Porlomismo,laoportunidaddelograreléxitoyunverdaderocambionuncaha sido tan grande. AT&T espera que el IFT analice el presente documento con estapremisa en la mente, y espera con gran interés que se cumplan las promesas de laReforma de Telecomunicaciones de 2013 en México a través de la aplicación justa yrazonada de la ley y la regulación por parte del IFT, al considerar con cuidado lasperspectivasexpresadasenestedocumento.

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2. MARCOLEGALACTUALPARALAREGULACIÓNDEUNAEP

La Reforma de Telecomunicaciones de 2013 brindó al Gobiernomexicano unmandatoclaroparaestablecercondicionesdecompetenciaefectivaenlaprestacióndeserviciosdetelecomunicacionesy radiodifusiónconelobjetivodegarantizarelderechodeaccesoalastecnologíasdelainformaciónycomunicación,asícomoalosserviciosderadiodifusióny telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet. El Artículo 6 de laConstituciónestipula,ensutercerpárrafo,que:18

“El Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías de lainformaciónycomunicación,asícomoa losserviciosderadiodifusiónytelecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet. Para talesefectos,elestadoestablecerácondicionesdecompetenciaefectivaenlaprestacióndedichosservicios.”

EnelincisoB.IIdelmismoArtículo6,sedefinenlosserviciosdetelecomunicacionescomoserviciospúblicosdeinterésgeneral,porloqueelEstadogarantizaráqueseanprestadosen condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión,convergencia,continuidad,accesolibreysininjerenciasarbitrarias.

De acuerdo con la Reforma de Telecomunicaciones de 2013, el IFT debe determinar laexistenciadeagenteseconómicospreponderantesenlossectoresdetelecomunicacionesyradiodifusión,eimponerlasmedidasnecesariasparaevitarqueseafectenegativamentelacompetenciaylalibreconcurrencia,asícomoalosusuariosfinales.Unagentedebíaserdeclaradopreponderante,ymantenersecomotal,cuandotengaunaparticipacióndirectaoindirectaanivelnacionaldemásde50porcientoenlossectoresdetelecomunicacionesyradiodifusión,medidoesteporcentajeenfuncióndelnúmerodeusuarios,suscriptores,audiencia,tráficoensusredesolacapacidadutilizadadelasmismas,deacuerdoconlosdatosqueseencuentrenadisposicióndelIFT.19

Un agente deberá ser declarado preponderante ymantenerse como tal cuando tenga una participacióndirecta o indirecta a nivel nacional de más de 50 porciento en los sectores de telecomunicaciones yradiodifusión.

El IFTha logradomuchodesdesucreación, incluyendo laResolucióndePreponderanciaen Telecomunicaciones emitida el 6 de marzo de 2014 (la “Resolución dePreponderancia”).20Enmarzode2014,elIFTdeclaróaAMXcomoAEPenelsector,por

18DecretoConstitucional,Artículo6,párrafo3.19DecretoConstitucional,ArtículoOctavoTransitorio;yLFTR,Artículo262.20IFT.ResoluciónmediantelacualelPlenodelInstitutoFederaldeTelecomunicacionesdeterminaalgrupode interéseconómicodelque formanparteAméricaMóvil S.A.B.deC.V., TeléfonosdeMéxico. S.A.B.deC.V., Teléfonos del Noroeste. S.A. de C.V., Radiomóvil Dipsa S.A.B. de C.V., Grupo Carso S.A.B. de C.V. yGrupo Financiero lnbursa. S.A.B. de C.V. como agente económico preponderante en el sector de

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tenerunaparticipacióndemercadoentérminosdesuscriptoresde61,5porcientoenelsectordetelecomunicaciones,yleimpusounaseriedemedidasasimétricas.21

Comoseseñalalíneasarriba,mientrasAMXtengaelcarácterdeAEP,debeestarsujetaa(1) las medidas asimétricas que la LFTR impone de forma automática a los agenteseconómicospreponderantes;22y(2)lasmedidasasimétricasqueelIFTdebeimponerconel fin de cumplir con su mandato constitucional y legal de evitar cualquier daño a lacompetenciaylalibreconcurrenciay,conello,alosusuariosfinales.23Porotraparte,lareduccióndelaparticipacióndelAEPenelsectordetelecomunicacionesamenosdel50por ciento no elimina necesariamente de AMX la carga regulatoria de las medidasasimétricas impuestas por el IFT.24De hecho, la ley especifica que, en casos como lastelecomunicacionesy le imponelasmedidasnecesariasparaevitarqueseafecte lacompetenciay la libreconcurrencia.6demarzode2014.Web.20deenerode2016.http://www.ift.org.mx/node/3131.21ResolucióndePreponderancia,884.22En lo que concierne a un subconjunto de regulaciones asimétricas, incluidas las tarifas asimétricas deinterconexión, la ley establece que, mientras un agente económico siga siendo preponderante, estasmedidas regulatorias obligatorias no pueden ser retiradas bajo circunstancia alguna, puesto que la leyestipulaqueseanimpuestasalAEPdemaneraimperativa.Véase,porejemplo,elArtículo131delaLFTR.23VéaseelDecretoConstitucional,ArtículoOctavoTransitorio,queestipulalosiguiente:

“OCTAVO.Unavezconstituidoel[IFT]conformealodispuestoenelartículoSextoTransitorio,deberáobservarselosiguiente:…El [IFT] deberá determinar la existencia de agentes económicos preponderantes en los sectores deradiodifusiónydetelecomunicaciones,eimpondrálasmedidasnecesariasparaevitarqueseafectelacompetenciaylalibreconcurrenciay,conello,alosusuariosfinales.Dichasmedidasseemitiránenunplazonomayoracientoochentadíasnaturalescontadosapartirdesu integración,e incluiránen loaplicable, las relacionadas con información, oferta y calidad de servicios, acuerdos en exclusiva,limitaciones al uso de equipos terminales entre redes, regulación asimétrica en tarifas einfraestructuras de red, incluyendo la desagregación de sus elementos esenciales y, en su caso, laseparacióncontable,funcionaloestructuraldedichosagentes.ParaefectosdelodispuestoenesteDecreto,seconsiderarácomoagenteeconómicopreponderante,en razón de su participación nacional en la prestación de los servicios de radiodifusión otelecomunicaciones,acualquieraquecuente,directaoindirectamente,conunaparticipaciónnacionalmayoralcincuentaporciento,medidoesteporcentajeyaseaporelnúmerodeusuarios,suscriptores,audiencia,porel tráficoensus redesopor la capacidadutilizadade lasmismas,deacuerdocon losdatosconquedispongaelInstitutoFederaldeTelecomunicaciones.Las obligaciones impuestas al agente económico preponderante se extinguirán en sus efectos pordeclaratoriadel[IFT]unavezqueconformealaleyexistancondicionesdecompetenciaefectivaenelmercadodequesetrate”.

Véase también el Artículo 262 de la LFTR que estipula que el IFT “impondrá lasmedidas necesarias paraevitarqueseafectelacompetenciaylalibreconcurrenciay,conello,alosusuariosfinales,eincluiránenloaplicable,lasrelacionadasconinformación,ofertaycalidaddeservicios,acuerdosenexclusiva,limitacionesal uso de equipos terminales entre redes, regulación asimétrica en tarifas e infraestructuras de red,incluyendoladesagregacióndesuselementosesencialesy,ensucaso,laseparacióncontable,funcionaloestructuraldedichosagentes”.24Véase el Artículo 276 de la LFTR que estipula que, una vez que el IFT “haya determinado que existencondicionesdecompetenciaefectivaenlosmercadosqueintegranelsectordequesetratedeconformidadconlaLeyFederaldeCompetenciaEconómicayqueningunodelosagentesresultantesoparticipantesenel

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tarifas de interconexión asimétricas, incluso esta medida asimétrica obligatoriamenteimpuestaporley,puedenameritarcontinuarenelrégimenasimétricotraslareduccióndelaparticipacióndeAMXenelsectorpordebajodel50porciento,duranteeltiempoquehace la investigación si AMX tiene poder sustancial en el mercado relevante determinacióndellamadasymensajescortosy,tambiénsisedeclaraquesítienetalpodersustancial.25Actualmente,enlalegislaciónmexicananoexistenfundamentoslegalesodemercadoparamodificar el carácter de preponderante deAMX y/o declarar extintas lasmedidas asimétricas: la participación del AEP en el sector de telecomunicaciones semantieneporencimadel50porcientoynosehancumplidoaplenitud lascondicionesadicionalesimpuestasporlaley.

Según el caso, las medidas asimétricas pueden abordar: el suministro de informaciónsobre la red y calidad de los servicios; acuerdos en exclusiva; limitaciones al uso deequiposterminales (esdecir,dispositivosconectados)entreredes; regulaciónasimétricaen tarifas e infraestructuras de red, incluyendo la desagregación de sus elementosesenciales;ylaseparacióncontable,funcionaloestructuralpotencial(esdecir,separacióny venta de activos o acciones o participaciones) del AEP.26 Además, si las medidasregulatorias asimétricas actuales demuestran ser ineficaces o insuficientes paracompensarlasconsecuenciasnegativasdeunafaltadecompetenciaoevitarafectacionesalacompetenciaylalibreconcurrencia,elIFTdebeevaluarmejorarlasobienestablecernuevas.LaResolucióndePreponderanciaestablecequeelIFTrealizaráunaevaluacióndelimpactode lasmedidas en la competencia cadados años.27En estemarco, el presentedocumento considera la efectividad (o falta de ella) de ciertas medidas, y si existecompetenciaefectivaenelsector,enelcontextodecomentariosrecientesdeAMXquesugieren que ya existen condiciones de competencia efectiva en el sector de

mismoactualizaloscriteriosparaserconsideradocomo[PEA]enlostérminosde[laLFTR],el[IFT]extinguirálasobligacionesimpuestasalagenteeconómicoenlasresolucionesquelohayandeclaradopreponderante,salvoquealgunodedichosagentestengapodersustancialencualquieradelosmercadosrelevantesenlosqueparticipa,encuyocaso,semantendrán lasobligacionesque lehayansido impuestasensucalidaddeagenteeconómicopreponderanteoconpodersustancialdemercado,hastaentantoel[IFT]leimpongalasmedidas que correspondan en términos de la Ley Federal de Competencia Económica”. Sin perjuicio delArtículo276delaLFTR,elArtículo262delamismaleytambiénhacereferenciaalobjetivodelaleydequesemantenganlasmedidasregulatoriasasimétricashastaque“existancondicionesdecompetenciaefectivaenelmercadodequesetrate”.25VéaseelArtículo131de laLFTRquesostiene losiguiente:“El [IFT],previoadeterminarqueunagenteeconómicopreponderanteyanocuentacon[elcarácterdepreponderanteenelsector]odejódetenerlaparticipación[mayora50%],deberádeterminarsidichoagentecuentaconpodersustancialenelmercadorelevantedeterminacióndellamadasymensajescortos.Encasoqueelagentecuenteconpodersustancialenelmercadoreferido,el[IFT]resolverásiéstecontinúaenelrégimenasimétricoestablecidoenelincisoa)del párrafo segundo de este artículo o bien, si le fija una tarifa asimétrica conforme a la metodologíaprevistaenlospárrafossegundo,terceroycuartodelincisob)deesteartículo”.26DecretoConstitucional,ArtículoOctavoTransitorio;yLFTR,Artículos262,266y267.27ResolucióndePreponderancia.Anexo1,Medida70yAnexo2,Medida57.

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telecomunicaciones en México y que su carácter de preponderante y/o las medidasasimétricasdebensereliminados.28

Si las medidas regulatorias asimétricas actualesdemuestranserineficacesoinsuficientesparacompensarlasconsecuenciasnegativasdeunafaltadecompetencia,elIFTdebeevaluarsumejoray/oimplementacióneficaz.

Comosemencionó líneasarriba, la leyesmuyclaraenelsentidodequeelcarácterdeAEPseextinguesolocuandodichoagentealcanzaunaparticipaciónnacionalenelsectorcorrespondiente de menos del 50 por ciento. Y mientras un agente económico siguesiendopreponderante, la obligacióndel IFT de imponerlemedidas asimétricas continúavigente. La participacióndeAMXen el sector noha disminuidopor debajo del 50 porciento.Además,inclusoenesecaso,lasmedidasasimétricasimpuestasporelIFTalAEPnopuedenserextinguidasbajocircunstanciaalgunamientrasnoexistancondicionesdecompetenciaefectivaenelmercadodequesetrate.29Comoseexplicamásafondolíneasabajo,hastaelmomento,nosehansatisfecholascondicionesparaeliminarlasmedidasasimétricas. Por lo tanto, en la actualidad, no existen fundamentos legales bajo la leymexicanaparaeliminartalesmedidas.

28“Elmercadomexicanodelastelecomunicacioneshaexperimentadocambiossignificativoscomoresultadode la Reforma en Telecomunicaciones de 2013. Un cambio significativo tiene que ver con el entornocompetitivocondosimportantesjugadoresinternacionales—AT&T,elmásgrandedelmundo,yTelefónica,elmásgrandede Iberoamérica—ampliandosusesfuerzosde inversiónypresenciaenelmercado.Existeuna competencia más intensa y efectiva en el mercado mexicano como lo han aseverado nuestroscompetidores.Debidoa loanterior,AméricaMóvilnodebeestarenunaposicióndesubsidiaranuestroscompetidores con tarifas de interconexión asimétricas y otrasmedidas regulatorias asimétricas”.AméricaMóvil.Reportefinancieroyoperativodeltercertrimestrede2015,8.29 Decreto Constitucional, Artículo Octavo Transitorio; LFTR, Artículos 262 y 276; y Resolución dePreponderancia,257.ElIFTseencuentraobligadoaimponermedidasasimétricasalAEPentodosloscasosenquesuparticipaciónnacionalenelsectorsupereel50porciento.Véasetambiénlanotaalpiedepágina11.

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3. NOSEHANCUMPLIDOLOSCRITERIOSPARAELIMINARELCARÁCTERDEAEPDEAMX

México adoptó su ambiciosa reformade telecomunicaciones tras una luchade tan soloveintitrésaños30porconseguirlosmediosparaequilibrarelsectorylograrlacompetenciaesperada por todos los mexicanos. Si tuviéramos que aprender una lección de aquelperíodo, es queuna competencia duraderapuede ser frágil y se tieneque trabajar porella, ya que no puede echar raíces de un día para otro. AT&T tiene el compromiso degenerarestetipodecompetenciaenMéxico,peroesevidentequecontansolodosañosdeaplicaciónderegulacionesasimétricasalAEP(algunasdelascualesnisiquierahansidoimplementadas),31aún no se dan las condiciones para una competencia efectiva encuanto a la prestación de servicios de telecomunicaciones. De hecho, así como quedaclaroqueadolecemosdeunacompetenciaefectiva,tambiénresultaevidentequesedebehacermásparacrearlascondicionesquepermitanlograresteimportanteobjetivodelaconstitución, la ley y las medidas asimétricas. AMX sigue siendo preponderante en elsectordetelecomunicaciones,suparticipaciónaúnestáporencimadel50porciento,yfalta mucho para que los principales mercados del sector logren tener condiciones decompetenciaefectiva.

AMX sigue siendo preponderante en el sector detelecomunicaciones,suparticipaciónaúnestáporencimadel50porciento,yfaltamuchoparaquelosprincipalesmercados del sector logren tener condiciones decompetenciaefectiva.

En lossiguientespárrafos,AT&Texplicaporquénoexisten fundamentos legalesbajo laleymexicanaparadeterminarqueelAEPhadejadodetenerelcarácterdepreponderantey que las medidas asimétricas impuestas a AMX deban extinguirse. Además, AT&Tpresentaalgunasbrevessugerenciasconrespectoalosfactoresquedebenconsiderarseenúltimainstanciaparadeterminarlaexistenciadecondicionesdecompetenciaefectiva,aúnenelcasoenquelaparticipacióndeAMXenelsectorseredujeraa50porcientoomenos.

30“En1990,Telmexfueparcialmenteprivatizado.Elgobiernovendiósuporcentajedecontrolaccionarioaunconsorcioencabezadoporunconglomeradomexicano,GrupoCarso,queincluyóaSouthwesternBellyFranceTelecomcomosociosextranjeros.Comopartedelaprivatización,aTelmexseleotorgóunanuevaconcesión que contenía importantes disposiciones que sentaron las bases para un nuevo régimenregulatorio para las telecomunicaciones enMéxico. La concesión fueotorgadapor 50 años a partir de lafechadelaconcesiónoriginal,el10demarzode1976.Lanuevaconcesiónexpiraenelaño2026”.OCDE,ReformaRegulatoria,7.31Lamedidaasimétricamássignificativaqueaúnnohasido implementadaesaquellaqueexigeaTelmexponer su inventario de infraestructura pasiva a disposición de los competidores. Véase el Artículo 267,párrafo I,de laLFTR;y laResolucióndePreponderancia,Anexo2,Medida23.Véasetambién laSección4(Regulaciónasimétricaylanecesidaddefortalecerla)delpresentedocumento.

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3.1 Lapreponderanciacontinúa:laparticipacióndemercadodelAEPsemantienemuyporencimade50porcierto

Enelcontexto internacional,existenvariosejemplosderegulacionesasimétricasconunpesoadecuado,ydebidamenteadministradas,que,dehecho,parecenhabererosionadolaposicióndelagentedominanteycontribuidoalacreacióndeunacompetenciaefectiva.Esto es precisamente lo que la ley pretende lograr en México: que se mantengan lasmedidasasimétricasporeltiemponecesarioparacambiarloshechospertinentessobreelterreno, yque luego seeliminenparaevitar interferir conelnuevo, ymáscompetitivo,equilibriodelmercado.

LapropiaexperienciadeAT&Tcon la regulaciónasimétrica ilustramuybien loqueéstapuedelograr.AT&Tfuedeclaradaoperador“dominante”32enEstadosUnidosen1978y,como consecuencia, fue regulada de manera asimétrica. 33 AT&T pudo salir de esterégimen regulatorio asimétrico,mercado pormercado, solo después de demostrar quedicharegulaciónyanoeraapropiadaolegalmentenecesariaencadacaso.Parahacerlo,AT&T primero tuvo que solicitar al regulador estadounidense34 la eliminación de laregulación asimétrica. Luego, estuvo obligado a demostrar que la empresa ya no era“dominante”enelmercadoencuestión,yqueelmercadoylacompetencianoseveríanafectadospordichaeliminación.Estonopasóapuertascerradasytampocoocurriódeun32Eltérmino“dominante”incluíavarioselementos,talescomolaexistenciadepoderdemercado(esdecir,elpoderdecontrolarprecios),quesereflejabanenalgunosfactoresdelmercadoclaramenteidentificablescomoelnúmeroytamañodeloscompetidores,lanaturalezadelasbarrerasdeacceso,ladisponibilidaddeservicios sustitutosy siuna firma tieneel controlde instalacionesclave (bottleneck facilities).Tambiénseanalizó la capacidad de AT&T de subir los precios mediante una restricción de su producción(independientemente de si lo hizo o no), y/o de aumentarlos y mantenerlos por encima del nivelcompetitivo sin ahuyentar a los clientes de manera que el aumento no fuera rentable (de nuevo,independientemente de si lo hizo o no). Véase Con Referencia a la Moción de AT&T Corp. para serReclasificadacomoOperadorNoDominante,11FCCRcd3271,3273-79(FCC1995).33 La regulación asimétrica incluía, entre otras medidas: límites de precios y a sus incrementos;requerimientosdehasta120díasdeavisoprevioparaciertascategoríasdecambiosdetarifa(encontrasteconel aviso conundía de anticipaciónparaoperadoresnodominantes); requerimientospara solicitar laaprobaciónprevia y expresa del regulador para construir o ampliar una línea, o adquirir, rentar u operarcualquierlínea,paralocualAT&Tdebíajustificarquesetratabadeunactodeinteréspúblico;restriccionessobre cualquier suspensión, reducción o deficiencia en el servicio; restricciones a los subsidios cruzadosentreciertaslíneasdenegocio;ynumerosasobligacionessobredeclaracionesdeinformaciónalregulador.VéaseConReferenciaalaMocióndeAT&TCorp.paraserReclasificadacomoOperadorNoDominante,11FCCRcd3271,3273-79(FCC1995).34Cabe destacar que este enfoque de regulación asimétrica fue complementado, y respaldado, por unaordendedesinversión,lacualimplicólaseparaciónestructuralyfuncionaldeAT&T,porlacuallaDivisiónAntimonopolio del Departamento de Justica y AT&T llegaron a un acuerdo para resolver la demandaantimonopólicadel gobiernoen contradeAT&T. El acuerdo tentativo fue registrado, conmodificaciones,porlaCortedeEstadosUnidosparaelCircuitodelDistritodeColumbia.VéaseEstadosUnidosvs.WesternElectric Co., 552 Suplemento Federal 131 (D.D.C. 1982) (Sentencia FinalModificada (Modificationof FinalJudgment,MFJ),aff’dsubnom.Marylandvs.EstadosUnidos,460U.S.1001(1983)(aprobacióndelaMFJ);EstadosUnidos vs.AT&T, 569 Suplemento Federal 1057 (D.D.C. 1983) (PlandeReorganización),aff’d subnom. California vs. Estados Unidos, 464 U.S. 1013 (1983) (aprobación del Plan de Reorganización). Engeneral, véase Kellog, Michael K.; Thorne, John; Huber, Peter W. Federal Telecommunications Law (LeyFederaldeTelecomunicaciones)206-248(1992).

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díaparaotro.Muyporel contrario, el proceso se llevóa cabodentrodelmarcodeunprocedimiento público y abierto que tomó en cuenta comentarios, contestó a talescomentarios y permitió apelaciones de las partes que comentaron, incluyendocompetidores,revendedores,gobiernosestatalesy locales,yotraspartes interesadas.Elproceso propiamente dicho duró varios años. De estamanera, AT&T quedó sujeta a laregulaciónasimétricahastaquepudodemostrarendefinitivalaexistenciadecondicionesde competencia efectiva en el mercado. Solo entonces pudo salir de tal régimenregulatorio.

Cabe destacar que antes de que AT&T se liberara del régimen total de regulación deoperador dominante, y que la entidad regulatoria estadounidense evaluara lasregulaciones asimétricas que tal dominio exige en los distintos sectores, a pesar delagresivo plan de desinversiones impuesto al participante dominante del mercado,incluyendolaseparaciónestructuralylasrestriccionesalapropiedadencomúndeotrosagentes, tuvoquepasarmásdeunadécadadeasimetría35paraqueelotroraoperadordominantepudierademostrarqueyanolecorrespondíaesetítulo.Inclusoentonces,fuelaempresaanteriormentedominantequientuvolacargadedemostrarqueyanoeraunagente dominante a través de un procedimiento abierto y con fuertes objeciones.Simplemente,seríapocorazonableesperarquelaregulaciónasimétricamexicanatuvieraunefectosustancialmentemayorentansolodosañosdeimplementaciónparcial.

En la Resolución de Preponderancia, el IFT estableció que AMX contaba con unaparticipación de 61,5 por ciento en el sector de telecomunicaciones en términos desuscriptores,muyporencimadellímitede50porcientodefinidoenlaConstitución36ylaLFTR para ser considerado preponderante. 37 La preponderancia de AMX en aquel

35 Periodo comprendido entre (a) la conclusión en 1985 de los procedimientos legales conocidoscolectivamente como “Competitive Carrier Proceedings” (Procedimientos de Operador Competitivo) (esdecir, Política y Normas respecto de las Tarifas de Servicios de Operadores Comunes Competitivos yAutorizacionesdeInstalaciones,ExpedienteCCNo.79-252,AvisodeSolicituddeInformaciónyPropuestadeElaboracióndeNormas,77FCC2d308(1979);PrimerInformeyOrden,85FCC2d1(1980);AvisoAdicionaldePropuestadeElaboracióndeNormas,84FCC2d445(1981);SegundoAvisoAdicionaldePropuestadeElaboracióndeNormas,FCC82-187,47Reg.Fed.17,308 (1982);Segundo InformeyOrden,91FCC2d59(1982);OrdendeReconsideración,93FCC2d54(1983);TercerAvisoAdicionaldePropuestadeElaboracióndeNormas,48Fed.Reg.28,292(1983);TercerInformeyOrden,48Fed.Reg.46,791(1983);CuartoInformeyOrden, 95 FCC 2d 554 (1983), anulación AT&T vs. FCC, 978 F.2d 727 (Circuito del Distrito de Columbia(CircuitoD.C.),1992),autodeavocacióndenegado,MCITelecommunicationsCorp.vs.AT&T,113S.Ct.3020(1993); Cuarto Aviso Adicional de Propuesta de Elaboración de Normas, 96 FCC 2d 1191 (1984); QuintoInforme yOrden, 98 FCC 2d 1191 (1984); Sexto Informe yOrden, 99 FCC 2d 1020 (1985), anulaciónMCITelecommunicationsCorp.vs.FCC,765F.2d1186(CircuitoD.C.,1985)),(b)laordende1995quedeclaralano dominancia de AT&T en el mercado de servicios interestatales, domésticos y de larga distancia (ConReferencia a laMoción deAT&TCorp. para ser Reclasificada comoOperadorNoDominante, 11 FCCRcd3271,3273-79(FCC1995)),y(c)laordende1996quedeclaralanodominanciadeAT&Tenelmercadodeserviciosinternacionales(MocióndeAT&TCorp.paraserDeclaradaOperadorNoDominanteparaServiciosInternacionales,ExpedienteCCNo.79-252,Orden,11FCCRcd17963(1996)).36DecretoConstitucional,ArtículoOctavoTransitorio.37LFTR,Artículo262.

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momentoquedaclaramentedemostradaenlasiguientetablaqueresumelaparticipacióndemercadoqueteníaporaquelentonces:38Tabla1-ParticipacióndemercadodeAMXenelsectordetelecomunicaciones(junio2013)

Servicio TotaldeSuscripciones

SuscripcionesdeAMX

ParticipacióndemercadodeAMX

Serviciodetelefoníafija 20.346.630 13.745.941 67,6%Serviciodebandaanchafija 13.449.161 8.991.318 66,9%Serviciodetelefoníamóvil 102.614.320 71.964.923 70,1%Serviciodebandaanchamóvil 14.451.986 8.959.681 62,0%Serviciodetelevisiónrestringida 14.386.380 0 0,0%Servicioderadiolocalizaciónmóvildepersonas 2.942 0 0,0%Serviciomóvilderadiocomunicaciónespecializadadeflotillas

3.395.688 00,0%

Totalenelsector 168.647.107 103.661.863 61,5%Fuente:IFT,ResolucióndePreponderancia.

Sinembargo, lejosde reducirseen respuestaa lasmedidasasimétricas,deacuerdoconinformacióndelpropio IFT, laparticipacióndemercadogeneraldeAMXenel sectorenrealidadseincrementóa62,3porcientoenelcuartotrimestrede2015,loqueponedemanifiesto el mínimo efecto que han tenido las medidas regulatorias asimétricasimplementadasa lafecha.Lasiguientetablapresentaeldetallededichaparticipaciónadiciembrede2015.

Lejosdereducirseenrespuestaalasmedidasasimétricas,laparticipacióndemercadogeneraldeAMXenelsectoren realidad se incrementó, loqueponedemanifiestoelmínimo efecto que han tenido lasmedidas regulatoriasasimétricasimplementadasalafecha.

38ResolucióndePreponderancia,884.

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Tabla2-ParticipacióndemercadodeAMXenelsectordetelecomunicaciones(diciembre2015)

Servicio TotaldeSuscripciones

SuscripcionesdeAMX

ParticipacióndeMercadodeAMX

Serviciodetelefoníafija 19.859.875 12.936.169 65,1%Serviciodebandaanchafija 14.800.561 8.859.639 59,9%Serviciodetelefoníamóvil 107.690.019 73.252.405 68,0%Serviciodebandaanchamóvil 63.647.493 44.969.627 70,7%Serviciodetelevisiónrestringida 18.161.009 0 0,0%Servicioderadiolocalizaciónmóvildepersonas 854 0 0,0%Serviciomóvilderadiocomunicaciónespecializadadeflotillas 570.000 0 0,0%Totalenelsector 224.729.811 140.017.840 62,3%Fuente:IFT,InformeEstadísticoCuartoTrimestre,2015

Es importante destacar que el número de nuevos suscriptores de Servicios de BandaAnchaMóvilcreciódemanerasignificativadejuniode2013adiciembrede2015,loqueincrementólaparticipacióndelAEPenestosserviciosde8,6porcientoa28,3porcientodeltotaldelsector,comopuedeobservarseclaramenteenlasiguientetabla:

Tabla 3 - Participación de los servicios en el sector de telecomunicaciones (Segundo Trimestre (2T) 2013 y CuartoTrimestre(4T)2015)

ParticipacióndelosServiciosServicio 2T2013 4T2015Serviciodetelefoníafija 12,1% 8,8%Serviciodebandaanchafija 8,0% 6,6%Serviciodetelefoníamóvil 60,8% 47,9%Serviciodebandaanchamóvil 8,6% 28,3%Serviciodetelevisiónrestringida 8,5% 8,1%Servicioderadiolocalizaciónmóvildepersonas

0,0%0,0%

Serviciomóvilderadiocomunicaciónespecializadadeflotillas

2,0%0,3%

Totalenelsector 100% 100,0%Fuente:IFT,ResolucióndePreponderanciaeCuartoInformeTrimestralEstadístico2015

Como lomuestran las tablasanteriores,el crecimientode laparticipacióndelAEPenelsector de telecomunicaciones se explica por el fuerte aumento en su número desuscriptores de Banda Ancha Móvil, el cual pasó de 8.959.681, en junio de 2013, a44.969.627endiciembrede2015,conelconsecuentecrecimientodesuparticipaciónenese servicio de 62 por ciento a 70,7 por ciento durante este periodo. El crecimientorelativodeAMXenestaáreaesparticularmenteimportanteparalaparticipacióndelAEPen el sector en general, dado el peso relativo del Servicio de BandaAnchaMóvil en laconformación del sector. De hecho, el crecimiento de AMX en los Servicios de BandaAnchaMóvilnofuecontrarrestadoniporlacaídaensuparticipaciónenlosServiciosde

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TelefoníayBandaAnchaFijas,niporladisminuciónensuparticipacióndemercadoenelServicio de Telefonía Móvil. Este crecimiento tampoco fue contrarrestado por elincrementoenelnúmeroabsolutodesuscriptoresdetelevisiónrestringida,unmercadoenelcualAMXnoparticipa.

La participación de mercado del AEP en el sector se ha mantenido en un nivelextremadamentealtodespuésdelaReformadeTelecomunicacionesde2013,apesardelapromulgacióndelasmedidasasimétricasqueyahansidoimplementadas.ConelrápidocrecimientodelnúmerodesuscriptoresdelServiciodeBandaAnchaMóvil,engeneral,ydelabasedesuscriptoresdeAMX,enparticular,laparticipacióndelAEPenelsectordetelecomunicacionescreció0,8puntosporcentualesentotaldejuniode2013adiciembrede2015.Lasmedidasimplementadasenlaactualidadnohansidosuficientesparareducirla participación de mercado de AMX, restringir la influencia de AMX en el sector detelecomunicacioneso crear las condicionesparauna competenciaefectivaenel sector.Porloanterior,esclaroqueAMXsiguesiendoelAEPenelsectorynoexistejustificaciónalgunabajolaleymexicanaparaquedejedeteneresecarácter.

Lasmedidasimplementadasenlaactualidadnohansidosuficientes para reducir la participación de mercado deAMX, restringir la influencia de AMX en el sector detelecomunicaciones o crear las condiciones para unacompetenciaefectivaenelsector.EsclaroqueAMXsiguesiendo el AEP en el sector y, por ende, no existejustificaciónalgunabajolaleymexicanaparaquedejedeteneresecarácter.

3.2 Medidasasimétricasyrequisitosparadeclararsuextinción

Las condicionesde competenciaefectivaenel sectorde telecomunicacionesnuncahanexistidoenMéxicoacausadelcarácterincomparabledeAMX,locualremontasusraícesalasventajasmonopolísticasqueelprocesodelaprivatizacióndelmonopoliomexicanodetelecomunicaciones dejó en los servicios fijos y móviles. De hecho, el sector detelecomunicaciones enMéxico nunca ha tenido condiciones de competencia efectiva.39Ante estos hechos, se modificó la Constitución a través de la Reforma deTelecomunicacionesde2013conelfindeestablecerque,unavezquesedeterminaralaexistenciadeunAEP,seledebíanimponerlasmedidasnecesariasparaevitardañosalacompetencia,alalibreconcurrenciayalosusuariosfinales.

39“En México, la falta de competencia en telecomunicaciones ha generado mercados ineficientes queimponencostossignificativosalaeconomíamexicanayqueincidendemaneranegativaenelbienestardesupoblación”.VéaseOCDE,2012:11.

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De acuerdo con un conjunto de regulaciones asimétricas, incluidas las tarifas deinterconexión asimétricas,40mientras un agente económico siga siendo preponderante,estasmedidasregulatoriasobligatoriasnopuedenserretiradasbajocircunstanciaalguna,puestoquelaleyestipulaqueseanimpuestasalAEPdemaneraimperativa.ElcarácterdeAEPsugiere implícitamente lafaltadecompetenciaefectiva41.La lógicadeesteenfoquese explica en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Comunicaciones y Transportes,Radio,TelevisiónyCinematografía,ydeEstudiosLegislativosdelaCámaradeSenadores,elcualindicaque“condichasmedidas[asimétricas][laley]buscaquesepuedaacelerarelqueunagenteeconómicopreponderantedisminuyasuparticipaciónsectorialpordebajodel cincuenta por ciento, lo cual es deseable para generar un mejor entorno en lacompetencia…

Una vez que haya cambiado la estructura sectorial correspondiente y exista unacompetencia más equilibrada en cuanto al peso específico de cada uno de loscompetidores,entoncesseráposiblequesedejendeaplicarlasobligaciones[asimétricas]que el [IFT] haya impuesto al agente preponderante…”42Esta visión coincide con elEstudiodelaOCDEsobrePolíticasyRegulacióndeTelecomunicacionesenMéxico(2012),el cual recomendóotorgar al agente reguladormexicano “la autoridadpara imponer laseparaciónfuncionaly,desernecesario,estructural,aunoperadorquesigaabusandodesu dominancia... para ayudar a garantizar un acceso equitativo y equivalencia deinsumos”.43Enestesentido,elcarácterdeAEPsirvedesuplentelegaldelabusodepoderdominante, la falta de acceso equitativo al mercado y/o la falta de equivalencia deinsumos.

Deacuerdoconunconjuntoderegulacionesasimétricas,la ley estipula que mientras AMX siga siendopreponderante, estas medidas regulatorias obligatoriasno pueden ser declaradas extintas bajo circunstanciaalguna.

Aúnmás,enelcasodeque(1)elAEPsolicitaralasupresiónodisminuciónensusefectosdealgunade lasmedidas regulatoriasasimétricasdiscrecionales (esdecir,aquellasa las40Véase,porejemplo,elArtículo131de laLFTRqueestipula losiguiente:“a)Los [AEP]nocobrarána losdemásconcesionariosporeltráficoquetermineensured,yb)paraeltráficoquetermineenlareddelosdemásconcesionarios,latarifadeinterconexiónseránegociadalibremente”.41DecretoConstitucional,ArtículoOctavoTransitorio;ResolucióndePreponderancia,257.42 Véase el Dictamen de las comisiones unidas de comunicaciones y transportes, radio, televisión ycinematografía,ydeestudios legislativos,conproyectodedecretoporelqueseexpiden laLeyFederaldeTelecomunicacionesyRadiodifusión,ylaLeydelSistemaPúblicodeRadiodifusióndelEstadoMexicano;ysereforman,adicionanyderogandiversasdisposicionesenmateriadetelecomunicacionesyradiodifusión(pág.273).SenadodelaRepública.SenadodelaRepública,ComisionesUnidasdeComunicacionesyTransportes,deRadio,TelevisiónyCinematografía;ydeEstudiosLegislativos.1de juniode2014.Web.13de juniode2016.http://www.senado.gob.mx/comisiones/comunicaciones_transportes/docs/Telecom/dictamen_030714.pdf.43OCDE.(2012).EstudiodelaOCDEsobrepolíticasyregulacióndetelecomunicacionesenMéxico(pág.11).París: OECD Publishing. 30 de enero de 2015. Web. 14 de junio de 2016.http://dx.doi.org/10.1787/9789264060111-en.

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que no se hace referencia en el párrafo anterior) o (2) se asumiera, en teoría, laeliminacióndelcarácterdepreponderanteenalgúnmomentoenelfuturoyelotroraAEPsolicitara la supresión o disminución en sus efectos de alguna medida regulatoriaasimétricaobligatoria,estasmismasreformasylaleyexigenque,paraeliminarcualquiermedidaasimétrica, tambiénesnecesarioqueelAEPobtengaunadeclaraciónafirmativadel IFT en el sentido de que existen condiciones de competencia efectiva en todos losmercadosrelevantesdelsectordetelecomunicaciones,antesdequedichaeliminaciónodisminución entre en vigor.44 Lo que es más, la ley estipula que no pueden existircondiciones de competencia efectiva en un mercado en el cual opera un agenteeconómico con poder sustancial de mercado (“PSM”), 45 lo cual debe ser evaluadoconformealosexigentesprocedimientosestablecidosenelArtículo96delaLeyFederaldeCompetenciaEconómica(“LFCE”).46

Parasuprimirodisminuirensusefectoscualquiermedidaregulatoria asimétrica discrecional, o declarar extintaslasmedidas regulatorias asimétricasobligatorias tras ladeterminación de la no preponderancia de AMX, laempresa debe obtener primero una declaraciónafirmativadelIFTenelsentidodequeexistencondicionesde competencia efectiva en todos los mercadosrelevantesdelsectordetelecomunicaciones.

AlnohaberunaúnicamétricageneralmenteaceptadacomosuficienteensímismaparadeterminarelPSMdeunagenteeconómico,lasautoridadesenmateriadecompetenciaalrededordelmundosuelentomarencuentaunavariedaddefactoresparaesefin.Estosincluyen la participación de mercado de las empresas (incluyendo la firma líder), losmárgenesdegananciasylasbarrerasdeentradaalmercado.EnelcasodeMéxico,estos

44LFTR,ApartadoIVdelArtículo276.SinperjuiciodelArtículo276delaLFTR,elArtículo262delamismaleytambién hace referencia al objetivo de la ley de que semantengan lasmedidas regulatorias asimétricashastaque“existancondicionesdecompetenciaefectivaenelmercadodequesetrate”.45LosArtículos59y96delaLFCEestablecenciertoselementosquedebenconsiderarseparadeterminarlaexistencia de PSM y una competencia efectiva, y llegan a la conclusión legal de que no puede existircompetencia efectiva mientras haya PSM en un mercado. Además, la LFCE tiene por objeto promover,proteger y garantizar la libre concurrencia y la competencia económica, así como prevenir, investigar,combatir, perseguir con eficacia, castigar severamente y eliminar los monopolios, las prácticasmonopolísticas,lasconcentracionesilícitas,lasbarrerasalalibreconcurrenciaylacompetenciaeconómicay demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados. Por ende, no se puede hablar decompetencia efectiva cuando hay un agente con PSM en el mercado y/o existen restricciones para elfuncionamientodelosmercados.Másaún,lapropiaentidadregulatoria(ComisiónFederaldeCompetenciaen2007)indicóexpresamenteque“laausenciadecondicionesdecompetenciaesequivalenteasituacionesen las queprevalezca un agente económico conpoder sustancial sobre elmercado relevante”.DictamenPreliminar sobre la posible inexistencia de condiciones de competencia efectiva en diversos mercadosconcernientesalgas licuadodepetróleo,emitidoel13deagostode2007enelexpedienteoficialDC-01-2007,9.46VéaseelArtículo262delaLFTR;yelArtículo96delaLeyFederaldeCompetencia.

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se complementan con la amplia lista de factores contemplados expresamente en elArtículo59delaLFCE47quetambiéndebentomarseencuenta.

Para ladeterminacióndelPSMyelconceptoasociadodedominancia, la leymexicana48ordenael usode índices de concentracióndemercado incluyendoel ÍndiceHerfindahl-Hirschman(“IHH”),quemide losnivelesdeconcentración.49 El IHHesutilizadopor losreguladores de todo el mundo como un indicador del poder del agente económicodominantepara fijarpreciosenelmercado (loque,asuvez,esun indicadorcríticodelPSMenlaleymexicana).Conrespectoalosserviciosdetelecomunicacionesmóviles,porejemplo,lasiguientegráficamuestralosnivelesdeIHHparaunamuestrade54paísesaltercertrimestrede2015.Elnivelde IHHdeMéxicoestáentre losmásaltosdelmundo.Mientras que Estados Unidos registró un IHH de 2.668 puntos, el mercado altamenteconcentrado de México alcanzó un IHH de 5.397 puntos. Estos niveles solo fueronsuperados por Cuba, Palestina, Sierra Leona y Libia, países que no suelen considerarsecomoejemplosdemercadosdetelecomunicacionesconnivelesóptimosdecompetenciacontraeloperadordominante.50

47LoscriteriosestablecidosenelArtículo59delaLFCEincluyen,entreotros:laparticipacióndemercado;lacapacidaddefijarpreciosorestringirelabastoenelmercadorelevanteporsímismos,sinquelosagentescompetidores puedan, actual o potencialmente, contrarrestar dicho poder; los indicadores de ventas; elnúmerodeclientes;lacapacidadproductiva;laexistenciadebarrerasdeentradaalmercado;laexistenciadebarrerasalaentradayloselementosqueprevisiblementepuedanalterartantodichasbarrerascomolaofertadeotroscompetidores; laexistenciaypoderdesuscompetidores; lasposibilidadesdeaccesodelodelosagenteseconómicosysuscompetidoresafuentesdeinsumos;elcomportamientorecientedelolosagenteseconómicosqueparticipanendichomercado;ylosdemásqueseestablezcanenlasdisposicionesregulatorias,asícomoloscriteriostécnicosqueparatalefectoemitalaComisión.LFCE,Artículo59.48Véase, por ejemplo, el Artículo 12, fracción XXII, párrafo tercero, inciso (a) y (g), de la LFCE (que exigehacerreferenciaauníndice(identificadoposteriormenteporelIFTcomoelIHH)conrelaciónalaevaluacióndel IFT de la eficacia y justificaciones de las medidas regulatorias); Artículo 13 de las DisposicionesRegulatoriasdelaLFCEparalossectoresdetelecomunicacionesyradiodifusión(queexigenalIFTpublicarlosmétodosqueseutilizaránparacalcularlosnivelesdeconcentracióndemercado,loscualesincluiríanalIHH,segúnindicóposteriormenteelIFT);yArtículoNovenoTransitoriodelaLFTR(queobligaausarelIHHalevaluarciertasaccionesdelAEP).49El IHHesunaherramientautilizadacomúnmentepor lasautoridadesdecompetenciaenelmundoparacuantificarlosnivelesdeconcentraciónenunaactividadeconómicatalcomolosmercados.LoscálculosdeIHH son un método para medir el grado en que los niveles de concentración varían desde un mercadoperfectamentecompetitivohastaunmonopoliopuro.ElIHHseobtienedelasumadeloscuadradosdelasparticipaciones de mercado de los agentes económicos. El número IHH puede variar desde casi cero a10.000. Entremás alto es el nivel de concentración demercado,más cuidadosa debe ser la autoridad alevaluar la fuentede laconcentraciónquedisminuyesuniveldecompetencia.Véase IFT.Notatécnicadel“Anteproyectodecriteriotécnicoparaelcálculoyaplicacióndeuníndicecuantitativoafindedeterminarelgradodeconcentraciónenlosmercadosyservicioscorrespondientesalossectoresdetelecomunicacionesyradiodifusión”. 23 de octubre de 2015. Web. 14 de enero de 2016.http://www.ift.org.mx/sites/default/files/industria/temasrelevantes/5514/documentos/notatecnicaanteproyectodeindicesdeconcentracion20151015engrose2.pdf.50“GlobalCellularMarketsTrendsandInsightGSMAIntelligence–Q32015”(TendenciasyPerspectivadelosMercadosdeTelefoníaCelularanivelMundial–TercerTrimestre2015).GSMAIntelligence.Web.05demayode2016.https://gsmaintelligence.com/research/?report=54d8c9a0cd039.(Totaldeconexiones.Noseincluyenoperadoresmóvilesvirtuales).

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Gráfica1-IHHenserviciosmóvilesporpaís(3T-2015)

Fuente:GSMAIntelligence,TercerTrimestrede2015.Totaldeconexiones.Noseincluyenoperadoresmóvilesvirtuales(OMV).51

Lascomparacionesanivelinternacional,comolarealizadaenlaúltimagráfica,muestranque los niveles de concentración en los mercados de servicios de telecomunicacionesmóviles en México son extremadamente altos en términos del IHH. Esta es unaconsecuenciadirectae importantedelosnivelesextremadamentealtosdeparticipacióndelAEPenelsector, loscualesdificultansobremaneralacapacidaddeloscompetidorespara ejercer una restricción competitiva a su operación (o de hecho, a su abuso delmercado)sobrecualquierbasesostenible.

Existen otros factores que también son relevantes para determinar si un mercado escompetitivo.Comosemencionóanteriormente, laparticipacióndeAMX,queporsísolaexcede de manera sustancial el límite legal del AEP de 50 por ciento en el sector,constituye un indicador a este respecto. En términos de participación absoluta demercado,cabedestacarque,encomparaciónconotrospaíses(asícomoconpaísesclavesanivelmundial),laparticipacióndeAMXenlosdistintosmercadosdetelecomunicacionesesmuchomásaltaqueladelosprincipalesproveedoresenotrospaíses.Dehecho,comopuedeobservarseenlasiguientegráfica,laparticipacióndemercadodeAMXde68,0porcientoentelefoníamóvilenMéxicoesbastantemásaltaqueladeoperadorescelulareslíderesenAméricaLatinayotrospaísesclave.52

51“GlobalCellularMarketsTrendsand Insight–Q32015.”GSMA Intelligence.Web.05demayode2016.https://gsmaintelligence.com/research/?report=54d8c9a0cd039. (Total de conexiones. No se incluyenoperadoresmóvilesvirtuales).52“GlobalCellularMarketsTrendsandInsight–Q32015.”GSMAIntelligence.Web.05demayode2016.https://gsmaintelligence.com/research/?report=54d8c9a0cd039. (Total de conexiones. No se incluyenoperadoresmóvilesvirtuales).

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Gráfica2–AMXpresentalamayorparticipacióndemercadoenserviciosmóvilesanivelmundial

Participacióndelosdosoperadoresmásgrandesenlosmercadosdeserviciosmóviles

Fuente:GSMAIntelligence3T2015,totaldeconexiones.NoincluyeOMV.53

En conclusión, las condiciones para que AMX pierda el carácter de agente económicopreponderanteyseeliminenlasmedidasasimétricasquelefueronimpuestasnosehansatisfecho.CercadedosañosdespuésdelareformadetelecomunicacionesenMéxico,yapesardelaimposicióndemedidasasimétricas,laparticipacióndemercadodelAEPenelsectorsehaincrementadoligeramentede61,5a62,3porciento.Lasmedidasimpuestasen la actualidad simplemente no han sido suficientes para crear el entorno para lacompetenciaefectivaenel sector.Eneste sentido, las condicionesnoestándadasparaqueAMXpierdaelcarácterdeAEPosedeclarenextintaslasmedidasasimétricasquesele impusieron. Los altos niveles de concentración y la larga historia de falta decompetencia en el sector de telecomunicaciones mexicano representan un reto paralograrlacompetenciaefectiva,querequieredeesfuerzoregulatoriosignificativoydeuncompromiso importante por parte del regulador para los próximos años.Afortunadamente,lasbaseslegalesyregulatoriasparalograresteobjetivoahoraexisten,lomismoqueelcompromisodelIFTparalograrlo.

Las condiciones para que AMX pierda el carácter deagente económico preponderante y se eliminen lasmedidas asimétricas que se le impusieron no se hansatisfecho.

53“GlobalCellularMarketsTrendsand Insight–Q32015.”GSMA Intelligence.Web.05demayode2016.https://gsmaintelligence.com/research/?report=54d8c9a0cd039. (Total de conexiones. No se incluyenoperadoresmóvilesvirtuales).

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4. REGULACIÓNASIMÉTRICAYNECESIDADDEFORTALECERLA

4.1 Marcolegal

La reforma constitucional establece que el IFT determinará la existencia de un AEP eimplementarálasmedidasnecesarias,tantoobligatoriascomodiscrecionales,paraevitarque seafecte la competencia y la libre concurrencia. Según corresponda, talesmedidasincluiránaspectos relacionadoscon: información;ofertaycalidaddeservicios;acuerdosenexclusiva;limitacionesalusodeequiposterminales(esdecir,dispositivosconectados)entre redes; regulación asimétrica en tarifas e infraestructuras de red, incluyendo ladesagregación de sus elementos esenciales; y, en los casos pertinentes, la separacióncontable,funcionaloestructuraldedichosagentes.54

El tipo de regulación asimétrica contemplado por estas medidas corresponde a laaplicacióndedistintosnivelesderegulaciónodistintasformasderestricciónregulatoriaalAEP. Este tipo de regulación es una práctica particularmente común en el sector detelecomunicacioneseincluyediversosinstrumentostalescomo:regulaciónasimétricadeprecios,incluyendorequisitosparaadoptarestructurasdepreciosespecíficasopermisospara el cobro de márgenes asimétricos; requisitos diferenciados de informes para lasempresas; diferentes requisitos enmateria de normas de calidad; restricciones para laexpansión o diversificación de las actividades de ciertas empresas en mercadosrelacionados,etc.

Dados los factores en juego en el mercado mexicano, la asimetría puede ser uninstrumento poderoso de política pública y puede modificar los incentivos de losparticipantesenelmercadoparaevitarodisminuirelimpactonegativodelapresenciadeunagentepreponderante ybeneficiarde los consumidores. Por lo general, lasmedidasasimétricassondecaráctertransitorioynosustituyenloscambiosestructurales.Elhechodequelaasimetríapuedeenprincipioimponercostosydistorsionarlasseñalesdepreciosy,enúltima instancia, lacompetencia. AutorescomodeBijl yPeitz55ofrecenunmarcoanalítico de referencia que ayuda a visualizar la naturaleza de la regulación que tienecomometatomarventajadelaseficienciasestáticasydinámicasdelaentradaefectivadeun nuevo competidor a través de un incremento en su participación de mercado y eldesarrollo de competencia efectiva, así como los beneficios correspondientes para elconsumidor, incluyendoaquellosvinculadosconcalidad,preciosycobertura.Si se tieneencuentalahistoriadelmercadomexicanoydeAMX,laregulaciónasimétricaenMéxicocompensa lasdesventajasteóricasmediante lapromocióndeunmercadocompetitivoylosbeneficiosqueestosmercadosofrecenalosconsumidores,entreotros.Estosfactoresestánenjuegoenlaestructuraregulatoriaasimétricamexicana.

54DecretoConstitucional,ArtículoOctavoTransitorio,FracciónIII;yLFTR,Artículo262.55deBijl,Paul;Peitz,Martin. (2012).RegulationandEntry intoTelecommunicationsMarkets (RegulaciónyEntradaalosMercadosdeTelecomunicaciones).Cambridge.CambridgeUniversityPress.

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SisetieneencuentalahistoriadelmercadomexicanoydeAMX, la regulación asimétrica enMéxico compensalas desventajas teóricas mediante la promoción de unmercado competitivo y los beneficios que estosmercadosofrecenalosconsumidores,entreotros.

Comosemencionóenseccionesanteriores,elIFTdeclaróaAMXcomoAEPenmarzode2014yleimpusoobligacionesasimétricas.LaResolucióndePreponderanciaestablecequeelIFTrealizaráunaevaluaciónaefectosdecompetenciadelimpactodelasmedidascadadosaños.56Conbaseendichaevaluación,yenusodesusfacultadesenvirtuddelaLFTR,elIFTpuedemodificarofortalecerlasmedidasasimétricasexistentesoestablecernuevas,según corresponda. En tales casos, el IFT deberá justificar que la modificación de lasmedidaso la imposicióndenuevasmedidasseanproporcionalesyconducentesal logrodelosobjetivosoriginalmenteplanteados.57

La resolución de preponderancia también permite al IFT imponer medidas totalmentenuevas al AEP cuando la conducta del agente preponderante genere efectos adversosadicionalesalacompetenciaylalibreconcurrencia.58Además,existenotrasmedidasqueel IFT tiene la facultadde imponeralAEP,deacuerdocon laConstitucióny la LFTR, lascualesnosederivandelaResolucióndePreponderancia,peroquepuedenutilizarseconelfindeabordaryevitarlosefectosnegativosenlacompetenciaylalibreconcurrencia,asícomodepromoverunacompetenciaefectiva.59Enestesentido,elIFTtienelafacultadparamodificar o imponer nuevasmedidas regulatorias asimétricas sobre el AEP, segúnproceda,deacuerdoconelmarcoregulatorioylegalvigente.

El IFT puede modificar o imponer nuevas medidasregulatoriasasimétricassobreelAEP,segúnproceda,deacuerdoconelmarcoregulatorioylegalvigente.

LasmedidasimpuestasanteriormenteporelIFTnohanlogradosusobjetivos:revertirlosefectosadversossobrelacompetenciaylalibreconcurrenciaenelsectordondeoperaelAEP. La elevada participación demercado del AEP semantiene incólume, lo que siguesiendo una señal de la extraordinaria posición de AMX en el mercado. Aún existendesafíos, particularmente en los servicios mayoristas, que afectan la capacidad de losagenteseconómicosnopreponderantesdecompetirenelsectordetelecomunicaciones.Estos factores tambiénafectana los consumidores finalesy tienenunefectoaltamentedisuasivo en los flujos de inversión cruciales para la expansión del mercado y unaverdaderacompetenciaefectivaenMéxicodebidoa la faltadeaccesoa infraestructuraclave,lanoreplicabilidaddeciertasofertasdelAEPeimposibilidadactualdehacerusode

56ResolucióndePreponderancia.Anexo1,Medida70,yAnexo2,Medida57.57VéaselaLFTR,Artículo276.58LFTR,Artículo276.(“EncasodequecomoresultadodesucalidaddeagenteseconómicospreponderantesseocasionenafectacionesadicionalesalacompetenciaylibreconcurrenciaaúndespuésdequeelInstituto[IFT] le hubiere impuesto las medidas [regulatorias asimétricas]…, el [IFT] podrá imponer medidasadicionales,lascualesdeberánestardirectamenterelacionadasconlaafectacióndequesetrate”).59LFTR,Artículo276.

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la infraestructura de Telmex a causa de algunos problemas que se describen másadelante.

El resto de esta Sección propone la modificación de ciertas medidas asimétricasexistentes, así como la implementación de algunas medidas nuevas en virtud de lasfacultadesregulatoriasdelIFT,ademásdeotrasmedidasalamparodelaConstituciónylaLFTR.Encasodeimplementarse,estasmedidasayudaránaremediarlostemasquedieronpiea lapreponderanciadelAEPyapromoverunacompetenciaefectivaenelsectordetelecomunicaciones. Si bien AT&T reconoce que no se pretende utilizar de manerapermanente la regulaciónasimétricaeneste sector enMéxico, las condiciones actualesdel mercado hacen evidente la necesidad de mantenerla en tanto el AEP continúeteniendounaposicióndominanteenelsector.60

LasmedidasasimétricastambiéndebencontemplarlaaplicacióneficazdelosrequisitosalAEP. Las propuestas de AT&T que se describen más adelante tienen la intención defortalecer las medidas asimétricas existentes, así como implementar nuevas medidasasimétricas estrictamente definidas que ayuden a establecer las condiciones para unacompetenciaefectiva loantesposible.AT&Tesperaque la implementacióneficientededichasmedidas llevará a su eventual eliminación, siempre y cuando la participación demercado de AMX disminuya al punto de no ser considerado un AEP y el sector detelecomunicacionespresentecondicionesdecompetenciaefectiva.SisepuedeincentivaraAMXparaquecumplaconestasmedidasconelfindegarantizarsuprontaeliminaciónyelretirodesucarácterdeAEP,comoresultadodelaeficaciayaplicacióndelasmismas,esto tambiéncontribuiráaacelerarel surgimientode las condicionesnecesariaspara lacompetenciaefectivacontempladaenlaReformadeTelecomunicacionesde2013.

Las propuestas de AT&T tienen la intención de fortalecerlasmedidas asimétricas existentes, así como implementarnuevas medidas asimétricas estrictamente definidas queayudenaestablecerlascondicionesparaunacompetenciaefectiva lo antes posible. La eficacia de tales medidasdebería permitir su pronta eliminación, siempre y cuandose retire el carácter de AEP de AMX y surja unacompetenciaefectivaenelsector.

4.2 Propuestas para mejorar las medidas asimétricas existentes y añadir medidasadicionales

ConbaseenlaexperienciaadquiridaalolargodemásdedosañosdeimplementacióndemedidasasimétricasenMéxico,AT&Tcomparteenlassiguientesseccionessuperspectivaencuantoalaeficaciadeéstasypresentaunaseriedepropuestasparamejorarlas.Dichoesto, cabedestacarqueciertasmedidasasimétricaspromulgadasporel IFTaúnnohan

60Comosemencionóenelapartado3.1deestedocumento(Lapreponderanciacontinúa: laparticipacióndemercadodelAEPsemantienemuyporencimade50porciento),enelcasodeAT&T,tomómásdediezañosdeaplicaciónderegulaciónasimétrica,inclusodespuésdesusdesinversionesyseparaciónestructural,paraeliminarsupapeldominanteydemostrarlanodominanciadelaempresaenmercadosespecíficos.

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sido implementadas 61 y, evidentemente, no forman parte del alcance de lasrecomendaciones demejora expuestas en el presente documento, por lo que AT&T selimitaasugerirenfáticamentequeentrenenvigor loantesposible.Dehecho,unpuntoclavetantodelaspropuestasdescritaslíneasabajocomodelasmedidasqueaúnnohansidoimplementadasesquesedebeexigirunaaccióndecisivaparaacelerarellogrodelosimportantesobjetivosde laReformadeTelecomunicacionesde2013.Ciertamente,unarutaimperfectaseguidaconvehemenciaporelIFTserásuperiorparaalcanzarsusmetasqueunplanperfectonuncapuestoenacción.

4.2.1 Tarifasdeinterconexiónasimétricas

Como se explicó en la Sección 3.1 (La preponderancia continúa: la participación demercadodelAEPsemantienemuyporencimade50porciento),lasmedidasasimétricasrequieren ajustes para mitigar el carácter de AEP, y deben mantenerse por el tiemponecesarioconelfindecrearelentornoparaunacompetenciaefectiva.UnavezqueelIFTdeterminequeelAEPyanoconcentramásdel50porcientodeparticipaciónenelsector,yqueexisteunacompetenciaefectivaenlosmercadosrespectivosqueintegranalsector,seráposibleeliminar laasimetríaen las tarifasde interconexiónparaevitardistorsionesenlasnuevascondicionesdeequilibrioymayorcompetenciadelmercado,sinpasarporalto la asimetría pertinente exigida por ley en los casos que el AEPmantiene un podersustancialdemercado.62

Enestecontexto,unapolíticaregulatoriadetarifasdeinterconexiónclaraybiendefinidaesreconocidapor la legislaciónmexicana63comounaherramientaesencialparamejorarlas condiciones de competencia en el mercado de telecomunicaciones y aumentar lacompetitividadde losproveedoresdeserviciosenbeneficiode losconsumidores.Enunmercado como el mexicano, unas tarifas de interconexión definidas adecuadamenteproveen poderosos incentivos demercado para impulsar la competencia en el corto ymedianoplazo,mejorarlaeficienciaestáticaeincentivaralosoperadoresaincrementarlateledensidad.Laexperienciainternacionaltambiénmuestraquelaaplicacióndetarifasde terminación asimétricas por un tiempo suficiente permitiría volver a equilibrar laestructura del sector de las telecomunicaciones de un país.64En la medida en que lasllamadasentrantes sean redituables, lasempresasde telecomunicaciones realizarán susmejoresesfuerzosparapromoveryfacilitarlarecepcióndellamadasdesusclientesdesde61Lamedidaasimétricamássignificativaqueaúnnohasido implementadaesaquellaqueexigeaTelmexponer su inventario de infraestructura pasiva a disposición de los competidores. LFTR, Apartado I delArtículo267;yResolucióndePreponderancia,Anexo2,Medida23.62VéaselaLFTR,Artículos131y262.63LFTR,Artículo131.64VéaseeldocumentoAsimetríaenlastarifasdeinterconexiónalasredesmóvilesenMéxico,InformeparaTelefónica. 29 de mayo de 2012. http://www.ift.org.mx/sites/default/files/asimetria-en-las-tarifas-de-interconexion-a-las-redes-moviles-en-mexico.pdf. Este documento se presentó anteriormente al IFT comoparte de la Consulta pública de los Modelos de Costos de servicios de interconexión fijos y móviles(http://www.ift.org.mx/politica-regulatoria/consulta-publica-de-los-modelos-de-costos-de-servicios-de-interconexion-fijos-y-moviles-0).

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cualquier red. Sin embargo, en un mercado desequilibrado como el de México, laimportanciadelaasimetríaenlastarifasdeinterconexiónradicajustamenteenelhechodeque,sinella,unagenteconPSMylacapacidaddediferenciarentretarifason-netyoff-net 65 tiene tanto los incentivos como el poder para ejercer un estrechamiento demárgenesaloscompetidores.66

En un mercado como el mexicano, unas tarifas deinterconexión definidas adecuadamente proveenpoderosos incentivos de mercado para impulsar lacompetencia en el corto y mediano plazo, mejorar laeficiencia estática e incentivar a los operadores aincrementarlateledensidad,yaque,enlamedidaenquelasllamadasentrantesseanredituables,lasempresasdetelecomunicacionesrealizaránsusmejoresesfuerzosparapromover y facilitar la recepción de llamadas de susclientesdesdecualquierred.

Los criterios para la determinación de las tarifas de interconexión para todos losoperadores, incluyendo aquellos que no son preponderantes, están definidos en elArtículo131delaLFTR.67LastarifasdeterminaciónparaelAEP,tantoentráficofijocomomóvil,debenserasimétricasconrespectoaotrosparticipantesenelmercado:elAEPnocobraráalosdemásoperadoresporeltráficoquetermineensured,mientrasqueotrosoperadores pueden negociar libremente con el AEP las tarifas de terminación en susredes.Enesteúltimocaso,elIFTresolverácualquierdesacuerdoentrelaspartes.

Pormuchosaños,elmarcolegalaplicableenMéxicoobligabaalreguladoradeterminar,deformasimétrica, lastarifasde interconexiónendisputaentreoperadores,ynopodíaprohibir la diferenciación entre tarifas on-net y off-net, las cuales son sumamenteperjudicialesparaelfuncionamientoóptimodelmercadoenMéxico.EstodiolugaraunaseriedeventajasquepermitíanaAMXfijarpreciosimposiblesdereplicar,68mientrasqueloscompetidoressequedabanconunabaseeconómicadelospreciosquepodíanofrecerdemanera redituable. En respuesta a las fallas demercado generadas por estemarcolegalyregulatorio, laautoridadregulatoria69fijótarifasdeinterconexióntanbajascomo65Esteconceptoesconocidopopularmentecomoel“efectoclub”.OCDE,EstudiodelaOCDEsobrepolíticasdetelecomunicaciones,70-71.66OCDE,ReformaRegulatoria,Sección2.3(Regulacióndeinterconexión).67LFTR,Artículo131.68Véase el Expediente DE-37-2006: Expediente donde distintas compañías operadoras de servicio detelecomunicación fija y móvil presentan escritos de denuncia ante la Comisión Federal de Competenciacontra Radiomóvil Dipsa, S.A. de C.V. por la comisión de prácticas monopólicas relativas previstas en elArtículo10,fraccionesVII,IX,XyXIdelaLeyFederaldeCompetenciaEconómicaenelmercadodelserviciodeinterconexiónparalaterminacióndellamadasalasredesmóviles.VéasetambiénelExpedienteRA-007-2011:RecursodereconsideracióninterpuestoporRadiomóvilDipsa,S.A.deC.V.encontradelaresoluciónemitidapor laCOFECOque la sancionópor la comisióndeprácticasmonopólicas relativasprevistasenelArtículo10,fraccionesVII,IX,XyXIdelaLeyFederaldeCompetenciaEconómicaenelmercadodelserviciodeinterconexiónparalaterminacióndellamadasalasredesmóviles.69ComisiónFederaldeTelecomunicaciones(COFETEL),predecesoradelIFT.

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le fue posible con la aparente intención de compensar dicha problemática.70 Comoresultado,elIFTestablecióunametodologíadecostosincrementalespurosdelargoplazoparahacerfrenteaestasituaciónen2014.71

Sinembargo,laLFTRde2014eliminólasrestriccionesquegenerabanestosenfoquesdepolítica pública, y estableció un nuevoparadigmaen tarifas de interconexión: un techoparalastarifasdeinterconexiónasimétricasde0,00pesosparaelAEP,sinestablecerunarestricciónsimilarparael restode losoperadores.72Adicionalmente,elAEPyanopodíadiferenciarentretarifason-netyoff-net.73Deacuerdoconlaley,estosdosinstrumentosdebíanserutilizadosporelIFTparamejorarlascondicionesdecompetenciaenMéxico.74SehaaplicadounenfoquesimilardetarifasdeinterconexiónasimétricasenEuropayendiferentespaísesdeAméricaLatinaconfinessimilares.75

70México. Instituto Federal de Telecomunicaciones. Consulta Pública: Revisión de los lineamientos paradesarrollarmodelosdecostos.26denoviembrede2014.Web.09demayode2016.http://www.ift.org.mx/sites/default/files/industria/temasrelevantes/353/documentos/anexopift051114377.pdf.(pág.23-26.)71“Acuerdomediante el cual el Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones emite lametodologíapara el cálculo de costos de interconexión de conformidad con la Ley Federal de Telecomunicaciones yRadiodifusión”. México. Instituto Federal de Telecomunicaciones. Diario Oficial de la Nación. 18 dediciembre de 2014. Web. 09 de mayo de 2016http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5376422&fecha=18/12/2014.72VéaseelArtículo131delaLFTR.73VéaseelArtículo208delaLFTR.74VéanselosArtículos131y208delaLFTR.75ExistenvariasexperienciasenlaimplementaciónderegulacionesasimétricasdetarifasdeinterconexiónenAméricaLatina.Conelobjetivodeestablecercomparacionesrelevantes,nosenfocamosenpresentardosregulacionesasimétricasenlaregión,ColombiayPerú,dadaslassimilitudesnosolodesuseconomías,sinotambiéndelasempresasinvolucradasenestosmercados.La Comisión de Regulación de Comunicaciones de Colombia (CRC) basó su regulación asimétrica en laidentificacióndemercadosdetelecomunicacionesrelevantesquefueransusceptiblesderegulaciónexante,enparticular,aquellosasociadoscon laexistenciadeunoperadorconunmercadosustancial (Comcel).Laregulación asimétrica estaba orientada principalmente a prevenir y limitar cualquier abuso de poder porpartedeunaempresadominanteenelmercadodoméstico. Esta tambiénbuscabapromover y regular lalibrecompetenciaenlaprovisióndeserviciosdetelecomunicaciones.ElmodeloregulatoriodelaCRCincluíaregulaciónasimétricaenelmercadomayoristadetarifasde interconexión,enelqueelagenteconpodersustancial (Comcel) tuviera laobligacióndeofrecera losotrosoperadoresuncargodeaccesoporminutomásbajo.Aúnmás,elmodeloregulatorio incluíaalmercadodeconsumidores finalesalestablecertarifassimilares para las llamadas on-net y off-net para el operador con el mayor poder demercado (Comcel).Véase CRC (2012) Resolución por medio de la cual se decide una actuación administrativa de carácterparticularyconcretoyseestablecenmedidas regulatoriasparticulares respectodelproveedorde redesyserviciosconposicióndominanteenelmercadorelevantesusceptiblederegulaciónexantedominadoenvozsalienteCOMCELS.A.RepúblicadeColombia.ResoluciónNo.4002.Osiptel, el organismo regulador de las telecomunicaciones en Perú, fijó como uno de sus objetivosprincipaleselestablecimientodeunmodeloderegulaciónasimétricaquepermitiríaaunnuevooperadoralcanzar una escala óptima, sin obstáculos por parte del operador establecido. De acuerdo con ello,establecióunaestructuramodelodecostosdeinterconexiónquetomaencuentaloscostosincrementales

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Diversos estudios sobre regulación y barreras de entrada al mercado entelecomunicaciones (ver de Bijl y Peitz76y Peitz77)78han demostrado la ineficacia de lastarifas de interconexión simétricas enun contexto en el que los participantes nuevosoalternativoseranrelativamentepequeñosencomparaciónconeloperadordominante.Deacuerdo con de Bijl y Peitz, una tarifa de interconexión asimétrica que favorece a losoperadores no dominantes fomenta la competencia y genera beneficios para elconsumidor (es decir, el “excedente del consumidor”, de acuerdo con el lenguaje delinformede2012de laOCDE).79Las reducciones simétricas sistemáticasen las tarifasdeinterconexiónno favorecen laentradadeoperadoresnodominantesnielbienestardel

deinterconexióndelargoplazodecadaoperadorconbaseenlaparticipacióndemercadoymárgenesdecostos comunes. Esteorganismo implementóunmodelo regulatorio sin cargosdeacceso recíproco; cadaconcesionarioofrecía interconexiónsegúnsuscostos.Posteriormente,Osipteldefinió laaplicacióngradualde cargos de interconexión, lo que conllevó la convergencia de costos durante un periodo determinado.Véase también OSIPTEL (2010) Procedimiento para la Fijación de Cargos de Interconexión Tope porTerminacióndeLlamadasenlasRedesdelosServiciosMóviles[enPerú].12deagostode2010.Web.14dejunio de 2016.https://www.osiptel.gob.pe/Archivos/Regulaciones/ReviFijaCargoInterTope/Inf478GPR2010OSIPTEL.pdf.Varios de los enfoques asimétricos europeos se discuten en el AnexoC del documento “Asimetría en lastarifas de interconexión a las redes móviles en México, Informe para Telefónica, 29 de mayo de 2012.http://www.ift.org.mx/sites/default/files/asimetria-en-las-tarifas-de-interconexion-a-las-redes-moviles-en-mexico.pdf. (Este documento se presentó anteriormente al IFT como parte de la Consulta pública de losModelos de Costos de servicios de interconexión fijos y móviles). (Véase http://www.ift.org.mx/politica-regulatoria/consulta-publica-de-los-modelos-de-costos-de-servicios-de-interconexion-fijos-y-moviles-0).76deBijlyPeitz.77Peitz,Martin. (2005). “Asymmetric access price regulation in telecommunicationsmarkets” (Regulaciónasimétricadeprecios de accesoen losmercadosde telecomunicaciones).EuropeanEconomicReview, 49(341-358). Peitz, Martin. (2005). “Asymmetric Regulation of Access and Price Discrimination inTelecommunications” (Regulación asimétrica del acceso y discriminación de precios en el sector detelecomunicaciones).JournalofRegulatoryEconomics,28(327-43).78Arrow, Kenneth; Carlton, DennisW.; Sider, Hal S. (1995). “The Competitive Effects of Line-of-businessRestrictionsinTelecommunications”(Efectoscompetitivosdelasrestriccionesdelalíneadenegociosenelsectordetelecomunicaciones).ManagerialandDecisionEconomics(Vol.16,págs.301-321).(ReimpresoenDeregulatingTelecommunications - TheBabyBellsCase forCompetition,editadoporRichardS.Higgins yPaul H. Rubin, John Wiley & Sons Ltd., 1995.) 1995. Web. 14 de junio de 2016.http://faculty.chicagobooth.edu/dennis.carlton/research/pdfs/CompetitiveEffectsLineBusiness.pdf. En esteensayo,Arrow,CarltonySiderargumentanque laentradaaunmercadodesempeñaunpapelclaveen lareduccióndepreciosyen lacreacióndenuevosproductosyserviciosquebeneficiana losconsumidores.VéasetambiénCarlton,DennisW.yW.Lavey,“EconomicGoalsandRemediesoftheAT&TModifiedFinalJudgment” (Objetivoseconómicos y recursosde la sentencia finalmodificadadeAT&T).GeorgetownLawReview (agosto, 1983). En este estudio, Carlton y Lavey explican que uno de los objetivos principales delarreglo entre AT&T y el Departamento de Justicia de EE. UU. que llevó a la separación de AT&T fue larespuesta a la imperfecta regulación de subsidios cruzados. Web. 14 de junio de 2016.http://faculty.chicagobooth.edu/dennis.carlton/research/pdfs/EconomicGoalsRemediesATTModifiedFinalJudgment.pdf.79 La pérdida del excedente del consumidor medida a través de “los precios de los servicios detelecomunicacionesyelnúmerocorrespondientedesuscripcionesadichosservicios,quesehabríanpodidoobservar enMéxico si hubiera habidomás competencia en ese sector”.OCDE. Estudio de laOCDE sobrepolíticasdetelecomunicaciones,137.

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consumidor. Baranes, Benzoni y Hung Voung,80en un estudio empírico realizado entre2002 y 2007, encontraron que la regulación asimétrica de las tarifas de interconexiónimpactópositivamentelaparticipacióndemercadodelosoperadoresquecompetíanconel agente establecido. Este fenómeno se explica por los incentivos ofrecidos a losoperadoresqueentranacompetircon la firmadominantepara incrementarsubasedeclientes y lograr economías de escala que les permitan fortalecer sus posicionesrespectivasdemercado.Elestudiotambiénmostróquelosbeneficiosderecibirtarifasdeterminaciónaltassetransferíandelosnuevosoperadoresalosconsumidoresfinalesconla ideadefortalecersuposicióncompetitiva frenteaotrosoperadores.Estotambiénsepuede traducir en beneficios potenciales para los clientes de la firma dominante, quepuede verse obligada a reducir sus preciosminoristas para conservar a sus clientes enrespuesta a los beneficios que se transfieren de los operadores no dominantes a sususuariosfinales.

Los beneficios de recibir tarifas de terminación altas setransferíandelosnuevosoperadoresalosconsumidoresfinalesconlaideadefortalecersuposicióncompetitiva.

La decisión de continuar implementandopolíticas de regulación asimétrica no debe serproducto de la definición de ciertos límites, sino del análisis del proceso que conducehaciacondicionesdecompetenciaefectiva.81EstoescongruenteconelobjetivodelpoderlegislativoenMéxico,donde,ademásdel límitedeparticipacióndemercadodel50porcientonecesarioparaestableceroeliminarelcarácterdeAEPdeAMX,elArtículo131delaLFTRimponerequisitosadicionalesenfavordelascondicionesdecompetenciaefectiva,loscualesdebencumplirseantesdepermitirqueelIFTeliminelastarifasdeinterconexiónasimétricas.82

En este marco, una disminución prematura de la asimetría en las tarifas deinterconexión83porpartedelIFTnosoloessubóptima,sinodesfavorableparaellogrodecompetenciaefectivaycontrariaalaintencióndelArtículo131delaLFRT.Conbaseenelmodelo de Bijl y Peitz, calibrado para el mercado mexicano de telecomunicacionesmóviles,ElbittaryMariscalmodelaronunescenarioenelqueelAEPcontinúacobrando80Baranes,E.;Benzoni,L.;HungVuong,C.“HowDoesEuropeanTerminationRateRegulationImpactMobileOperator Performance?” (¿Cómo afecta la regulación de las tarifas de terminación el desempeño de losoperadoresmóviles?).Intereconomics,46,6(2011),346-53.81Baranes,BenzoniyVuong,346.82VéaseelArtículo131delaLFTR.(“CuandoelInstitutoconsiderequeexistencondicionesdecompetenciaefectiva en el sector de las telecomunicaciones, determinará los criterios conforme a los cuales losconcesionariosderedespúblicasdetelecomunicaciones, fijasymóviles,celebrarándemaneraobligatoriaacuerdos de compensación recíproca de tráfico, sin cargo alguno por terminación, incluyendo llamadas ymensajescortos”)83ElmodelodecostosdetarifasdeinterconexióndelIFTfuediseñadoconlaintenciónexpresadenoincluirla totalidadde los costosde losoperadoresen la terminaciónde llamadasen sus redes.Véase “AcuerdomedianteelcualelPlenodelInstitutoFederaldeTelecomunicacionesemitelametodologíaparaelcálculode costos de interconexión de conformidad con la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión”.Diario Oficial de la Federación. 18 de diciembre de 2014. Web. 16 de enero de 2016.http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5376422&fecha=18/12/2014

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unatarifadeinterconexiónde0,00pesosporminutoylosoperadoresalternativoscobranuna tarifa de interconexión entre 0,35 y 0,00 pesos por minuto. Elbittar y Mariscalencontraron que una tarifa de interconexión más baja disminuye la capacidad deloperador entrante para competir de manera efectiva y favorece la concentración delmercadoenfavordelAEP.Comoresultado,elbienestardelosconsumidoresexperimentareduccionesentérminosabsolutos.84

Elobjetivoaparentedel IFTdedisminuir laasimetríaenlas tarifas de interconexión no solo es subóptima, sinodesfavorableparaellogrodecompetenciaefectiva.

Estos hallazgos teóricos coinciden con la propia experiencia de México respecto a larelaciónentrelastarifasdeterminaciónmóvilesylateledensidad.En2004,elsistema“elquellamapaganacional”fueintroducidoenMéxico.Conestesistema,losoperadoresnocobran a los usuarios por recibir llamadas, pero sí por hacerlas. El operador cuya redrecibía las llamadas de otro operador era acreedor al pago de tarifas de interconexión,mientrasqueeloperadorcuyosuscriptorhizo la llamadaaunusuariodeotrareddebíapagarlastarifasdeinterconexión.ElIFTrecopilódatossobrelastarifasdeinterconexiónyla teledensidad durante este periodo. La siguiente gráfica presenta estos datos con lascifrasdelIFT:Gráfica3–Teledensidadvs.tarifadeterminaciónmóvil2004-2015

Fuentes: Cuentas anualesde suscriptoresmóviles registradas enel sitiowebdel IFT85; tarifasde interconexióndevariasresolucionesdelIFT(MXNrealesde2015)86

84Elbittar, Alexander; Mariscal, Elisa. (2016). Mobile Termination Rates Reduction: Impact on EffectiveCompetitionConditionsinTelecommunication(Reduccióndelastarifasdeterminaciónmóviles:impactoenlas condicionesde competencia efectiva enel sector de telecomunicaciones), 17.México: CIDE. ImpresoCIDE.85“Suscripcionesateléfonoscelularesmóviles”.InstitutoFederaldeTelecomunicaciones.Web.09demayode 2016. http://siemt.ift.org.mx. (Los datos a los que se hace referencia se encuentran en el menú“TelefoníaMóvil”).86Nota:enloquerespectaalascifrasdelosaños2014y2015(esdecir,despuésdelaimplementacióndelatarifacerodeinterconexión),elpreciodeinterconexiónutilizadoenlagráficaanteriorcorrespondealpreciopromedioponderadoentretodoslosoperadores.

ΔTeledensidad=0,0868MTR-0,0088R²=0,9541

Varia

ción

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aldelate

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nsidad

Tarifadeterminaciónmóvil(pesosmexicanos(MXN)realesde2015)

30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

0,0%

-5,0%0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00

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Como se puede apreciar en la gráfica anterior, existe una correlación extremadamentefuerte (0,95) entre el valor de las tarifas de terminación móviles (en precios realesajustadosalainflación)ylatasadecrecimientodelateledensidadenMéxico.Dehecho,losdatosdesde2004sugierenque,porcada10centavosdeMXNqueseincrementanlastarifas de terminaciónmóviles (en precios reales ajustados a la inflación), es razonableesperarquelatasadecrecimientodelateledensidadaumentecasiunpuntoporcentual(estoes,másdeunmillóndeusuariosporaño).Además,losdatossugierenquesilatarifadeinterconexióncayerapordebajodeundeterminadonivel,latasadecrecimientodelateledensidadenMéxicodecreceríayestaríapordebajodecero.

Se puede observar elmismo fenómeno con un enfoque diferentemediante elmodeloeconométrico de difusión tecnológica desarrollado por Gruben y Verboven,87el cualpuede utilizarse para medir la velocidad y la adopción de telefonía móvil (es decir,teledensidad)enMéxicoconbaseen latarifadeterminaciónmóvilatravésdeltiempo.Con supuestos razonables,88estemodelomuestra que si la tarifa de terminaciónmóvilusada en 2014 y 2015 se hubiera duplicado para los operadores que no son elpreponderanteenMéxico,lateledensidadenelpaíshabríasido1,4puntosporcentualesmayor en 2014 y 3,3 puntos porcentuales mayor en 2015. En comparación, las tarifasactualessetraducenenunapérdidademásde2,5millonesdeusuariosdetelefoníamóvilenMéxicoduranteeseperiodo.Lasiguientegráficapresentaestosresultadosqueponenen evidencia queMéxico se está quedando rezagado con respecto a otras naciones entérminosdeteledensidad, loqueponedemanifiestola importanciadeesteaspecto,asícomolanecesidadderevertirestasituación.Gráfica4–Evoluciónde la teledensidadmóvilenel tiempoconprediccionesbasadasen las tarifasde terminaciónmóvilde2014-2015

87Gruber,H.; Verboven, F. (2001). “Thediffusionofmobile telecommunications services in the EuropeanUnion”(DifusióndelosserviciosdetelecomunicacionesmóvilesenlaUniónEuropea).EuropeanEconomicReview,Vol.45,edición3(577-88).88Elperiodoanalizadoesde2000a2015.LosdatosdeteledensidadsonlosreportadosporelIFT,lomismoque las tarifasde interconexiónutilizadasen los cálculos. Losdatosde lospaísesde laOCDEexcluyenaMéxico,yseobtuvieronde laUnión InternacionaldeTelecomunicaciones (Véase“TimeSeriesbyCountry(Until 2014)” (Series temporales por país (hasta 2014)). Estadísticas. Unión Internacional deTelecomunicaciones. Web. 04 de mayo de 2016. https://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/stat/default.aspx. Los países latinoamericanos incluidos en la gráfica son: Argentina,Brasil,Chile,Colombia,Perú,UruguayyVenezuela.LatarifadeterminaciónmóvilquecobraelAEPesceroa partir delmomento en que se emite la Resolución de Preponderancia (variable ficticia (dummy) A). Laintroduccióndelmodelo“elquellamapaga”seconsideraapartirde1999(variableficticia(dummy)B).

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Fuente:UniónInternacionaldeTelecomunicaciones(UIT)

Las cifras mexicanas merecen atención a pesar de que la correlación no impliquenecesariamente causalidad. Las propias cifras del IFT confirman la existencia de unarelación positiva profunda y fundamental entre las tarifas de interconexión y lateledensidad. En la medida que la teledensidad y el acceso asociado a lastelecomunicacionesqueestaimplicaconstituyanunobjetivoimportantedelaReformadeTelecomunicacionesde2013,del IFT yde lanaciónmexicana, las tarifas asimétricasdeterminación móvil representan una sólida herramienta para tal fin. Además de la leydescrita líneas arriba y la teoría académica detallada en los párrafos anteriores, estotambién corresponde a la experiencia real de México en el mercado de lastelecomunicacionesmóviles.

Laspropias cifrasdel IFT confirman laexistenciadeunarelaciónpositivaprofundayfundamentalentrelastarifasdeinterconexiónylateledensidad.

Mientrasquelastarifasdeinterconexiónasimétricashansidoasociadasenalgunoscasoscon prácticas de arbitraje conocidas como “traffic pumping” (incentivo de tráfico),“mileage pumping” (incentivo de millas) o “access stimulation” (estímulo de acceso),AT&Tclaramentenoabogaporabusosdelmercadooaunpor laaplicaciónpermanentede la asimetría. Afortunadamente, el IFT cuenta con los instrumentos para vigilar yprevenirdichosresultados,inclusoenunentornoasimétricomientrasprevalezcaelpoderde mercado del AEP. Asimismo, AT&T es consciente de que existen argumentos quesugieren que la disminución de las tarifas de interconexión móviles puede estarcorrelacionada con reducciones de los precios a los usuarios finales y el posibleincremento del consumomensual deminutos por usuario. Sin embargo, AT&T es de laopiniónqueestareducciónteóricadepreciosoelincrementoenelconsumodeminutostieneuncostorealentérminosdeteledensidad,enespecial,paralossectoresdemenoresingresos de la sociedad, para el acceso a las telecomunicaciones y, en última instancia,paralascondicionesdecompetenciaefectivaenelsectordelastelecomunicaciones.Por

Año

México – Datos reales México – Predicciones OCDE-WM Latinoamérica A nivel mundial

Susc

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ores

/Pob

laci

ón

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ello,AT&Tconsideraque ladisminucióndrásticade las tarifasde interconexiónmóvilespara los operadores que no son el AEP, que ha sido aplicada en los últimos años, escontrariaalobjetivodelArtículo131delaLFTR,queexigequeseutilicelaasimetríaenlastarifas de interconexión para promover la competencia efectiva en el sector detelecomunicaciones.

Propuesta

Los operadores que no son el AEP deben ser autorizados para cobrar una tarifa deinterconexiónquecubrasuscostosrealesdeterminación,paralocualseincrementaríanymantendrían las tarifas de interconexión asimétricas hasta que se logre la competenciaefectivaenelsectordetelecomunicaciones,demaneracongruenteconelArtículo131delaLFTR.Comoseexplicólíneasarriba,elusodelastarifasdeterminaciónasimétricasbajoeste enfoque orientado, se traducirá en mayor competencia, mayor teledensidad ymayoresbeneficiospara losusuarios finales. Yenvistade laasimetríaen las tarifasdeinterconexiónimpuestaporlaley,lospreciosnoresutaránmásaltosalconsumidor.

LosoperadoresquenosonelAEPdebenserautorizadospara cobrar una tarifa de interconexión que cubra suscostos reales de terminación, para lo cual seincrementaríanymantendríanlastarifasdeinterconexiónasimétricashastaqueselogrelacompetenciaefectivaenelsectordetelecomunicaciones.

4.2.2 Precios orientados a costos de los servicios mayoristas de arrendamiento deenlacesdedicados

LaResolucióndePreponderanciaexplicabaqueeldesplieguederedesregionalesolocalesrequieredeinfraestructuracomplementariaparaparticiparconeficaciaenlosdiferentesmercados. Por lo tanto, puede que los operadores necesiten contratar serviciosmayoristas tales como los serviciosmayoristas de arrendamiento de enlaces dedicados(“SMAED”)deotrosoperadorespara teneraccesoaotras redesde telecomunicacionesparaelintercambiodevozydatosatravésdelainterconexión.ElIFTexplicóconmayordetalle cómo el agente económico que controla la infraestructura tiene el incentivo denegarlosserviciosmayoristasasuscompetidores,deofrecerlosapreciosnocompetitivosodeejercerotrotipodeprácticasqueafectanlacalidaddelosservicios.89

Demaneracongruenteconestediagnóstico, laResolucióndePreponderanciaestableceque el acceso a los SMAED del AEP debe estar sujeto a condiciones competitivas, demaneraquelosotrosparticipantespuedandesplegarsupropiainfraestructuraconmayorrapidezal reducir loscostoshundidosparaconectarseen lugaresdonde la teledensidadnolespermiterecuperarlainversión,peroenlosqueelAEPyacuentaconsupropiared.

89ResolucióndePreponderancia,897.

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Deestaforma,elIFTrequierequeelAEPofrezcalosSMAEDaprecioscompetitivosyentiemposrazonablesparaasegurarlacompetencia.90

El IFT requiere que el AEP ofrezca los SMAED a precioscompetitivos y en tiempos razonables para asegurar lacompetencia.

Éstaes lateoría.Sinembargo,en lapráctica, lasnegociacionespara laprestaciónde losSMAED han enfrentado una serie de dificultades que necesitan ser resueltas parapromover la competencia y evitar los efectosnegativospersistentesde las accionesdelAEPenelsectordelastelecomunicaciones.Lamássignificativadetodasellasserelacionacon la determinación de las tarifas de los SMAED y las deficiencias de la oferta dereferencia(“OR”)paradichosservicios,que,ademásdelprecio,incluyeotrascondicionescomercialespocorazonablespropuestasporelAEPyaprobadasporelIFTparatalefecto.

ElAnexo2delaResolucióndePreponderanciaestableceunaseriedemedidasasimétricasal AEP en relación con los SMAED.91De particular importancia es la medida 37, queestablecequelastarifasparalosSMAEDanivellocal,delargadistancianacionalydelargadistancia internacional deben sernegociadasentreelAEP y losotrosoperadores. Si laspartesnolleganaunacuerdoosolicitanalIFTquedeterminelastarifas,elIFTloharáconbaseenlametodologíadecostosevitados(retailminus)”.92

Lametodología de costos retailminus usada por el IFT implica un descuento sobre losprecios minoristas (libre mercado de Telmex). Esta metodología podría funcionaradecuadamenteenmercadoscompetitivosdeenlacesdedicadosenlosquepodríahabervariosconsumidoresquenosonoperadores,comoenelcasodelosenlacesE1,porloquepodría tenersentidohablardeunmercadominorista.Desafortunadamente,elmercadomexicanonoeslosuficientementemaduroparaaplicarlametodologíaretailminusenlaestimación de los costos de los SMAED. Esto se debe a la ausencia de un mercadominoristacompetitivoquesirvacomopuntodepartidayreferencia,yaquenoexisteunmercado minorista operativo eficaz con el cual comparar esta metodología, lo que setraduce en la imposibilidad de aplicar el mecanismo para resolver desacuerdos entreoperadores que plantea estamedida asimétrica. Ante la ausencia de talmecanismo, elAEP ha explotado esta laguna para demandar precios injustificadamente altos, lo queconstituyeunaamenazaparaelobjetivoquelamedidapretendíalograr.

No existe unmercadominorista operativo eficaz con elcual comparar la metodología “retail minus” para ladeterminacióndepreciosdelosSMAED,loquesetraduceen la imposibilidad de aplicar los mecanismos de lamedida asimétrica que obligan al AEP a ofrecer losSMAED a precios competitivos y en tiempos razonablesparaasegurarlacompetencia.

90ResolucióndePreponderancia,898.91ResolucióndePreponderancia.Anexo2,Medidas13-20y37-38.92ResolucióndePreponderancia.Anexo2,Medida37.

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Comosemuestraenlasiguientegráfica,enmuchospaíseseuropeos,elprecioactualdeunenlacededicadode100MbpsesmenoraUSD10.000alaño,mientrasqueenMéxicoel precioque cobra Telmexesde aproximadamenteUSD25.324.93Estadiferencia enelprecio se mantiene incluso después de ajustarlo en función del poder de paridad decompra(niveldebienestarrelativo)entrelospaíseseuropeosyMéxico.Gráfica5–ReferenciadepreciosparaunenlacededicadoEthernetde100Mbps5km

Fuente:AethaconinformacióndeWIK-Consult,2014,“Ethernetleasedlines:AEuropeanbenchmark”(LíneasarrendadasdeEthernet:unpuntodereferenciaeuropeo),pág.15.

Las cifras anteriores demuestran cómo el AEP puede utilizar estrategias deestrechamiento de márgenes para afectar de manera negativa la capacidad de suscompetidores de disputar el marcado control único que ejerce sobre los mercados detelecomunicaciones de México. De hecho, de acuerdo con un análisis econométricodesarrollado por Aetha Consulting,94la elasticidad del precio efectivo de los serviciosmóviles con respecto al precio de los enlaces dedicados, en la categoría de velocidadespecificada en la siguiente gráfica,95puede estimarse demanera razonable en 27 porciento.Estosignificaque,enel conjuntodedatosanalizadosdemásde25paísesde laOCDE,cadapuntoporcentualdereducciónenelpreciodeunenlacededicadollevaauna

93Auntipodecambiode18,48MXN/USD.94VéaseelAnexo1 (Serviciosmayoristasdearrendamientode línease infraestructurapasiva)alpresentedocumento.95Elestudioutilizóelprecioparalíneasde34Mbpspuessedisponedeunhistorialdedatosmásextensoencomparacióncon las líneasde100Mbpsmostradasen lagráfica.Sinembargo, las líneasde34Mbpssonsustitutos cercanos de las líneas de 100Mbps, por lo que los resultados no se ven afectados demanerasustancial.Entodocaso,esrazonableesperarunresultadoinclusomáspronunciadoparalíneasdemayorvelocidad(comolasde100Mbpsy1Gbps),dadoquesusprecioshansidoobjetodeescrutiniopormenostiempoaltratarsedeproductosrelativamentemásnuevos.

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

USD

/año

Promedio(excluyendo)aMéxico

Costoanualdelíneadedicadade100Mbps5km

ExtremoAdeenlacededicadodeMéxico

ExtremoBdeenlacededicadodeMéxico

BélgicaIrlandaFranciaSueciaAlemaniaEspañaPaísesBajosAustriaReinoUnidoMéxico (local)

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reducción de 0,27 por ciento en el precio final efectivo de los servicios móviles. EstosresultadosfuertementesugierenquelasreduccionesenlospreciosdelosSMAEDdealtavelocidad contrarrestarían estas tendencias de estrechamiento de márgenes y setraducirían en beneficios significativos para los usuarios finales de telefonía móvil entérminosdeprecioyaccesoalservicio.

Sin embargo, incluso conundescuentodel 70por cientoen las tarifas actuales, lo quepodríaacercarestospreciosa losvaloresde referencia internacionalesactuales,nohayformadequelametodologíaretailminusutilizadaenlaactualidadimpidaaAMXduplicarsustarifasdeaccesoaldíasiguienteparamantener lospreciosdelosSMAEDaunnivelinjustificadamentealtoyeliminartodoslosbeneficiospotencialesparalosconsumidores.Simplemente, no existe un mercado minorista de referencia que demuestre que lametodología retail minus funciona o contrarresta este comportamiento abusivo. Losoperadores son los únicos compradores de este tipo de enlaces, y lo hacenexclusivamente de forma mayorista. Además, sería imposible reemplazar este tipo deinfraestructuraenelcortoplazo.

Al no haber una alternativa viable ante la ausencia de un mercado minorista para losSMAED en México, la única forma de resolver esta desconexión entre la teoría y laprácticaesdeterminarelpreciodelaccesoalosSMAEDconbaseenmodelosdepreciosorientadosacostos.Enelcontextomexicano,unmodelodefijacióndepreciosorientadoa costos que considere los insumos apropiados de acuerdo con las mejores prácticasinternacionales permitiría determinar precios justos y adecuados para los SMAED, adiferencia de la metodología retail minus, que sencillamente no funciona debido a laausencia de mercados minoristas para estos servicios. Asimismo, existen diversosejemplos demercados internacionales en los que losmodelos orientados a costos hangeneradoresultadoseficientesyrazonablesparapermitirelusodelainfraestructuradelagentedominanteencircunstanciassimilaresa lasdelmercadodeSMAEDenMéxico.96Resultarazonableesperarresultadossimilaresentérminosdeeficienciacuandoelmodeloorientado a costos reemplace a lametodología retailminus no funcional que se utilizaactualmenteparalosSMAEDenMéxico.

96Dinamarcarepresentaunejemplo interesante.En2004,el reguladordetelecomunicacionesdeesepaísutilizó unmodelo orientado a costos para la desagregación del bucle local (“LLU”) que lo llevó a fijar unprecio de 945 coronas danesas por año. La corrida financieramás reciente del modelo por el reguladordanésarrojauncostounitariode700coronasporaño.Espocoprobablequeestareducciónseexpliqueporcambiosenloscostossubyacentes:elprincipalfactordeproduccióndeladesagregacióndelbuclelocaldeunalíneaeseltrabajo(instalacióndeductos,postesycables),cuyocostotiendeaaumentareneltiempo.Tambiénespocoprobablequeesacaídaseexpliqueporunincrementoenlosvolúmenes.LosmodelosdecostosdeDinamarcafuerondeterminadosparaestimarelcostodetodaslaslíneasfijas,nosolodeaquellasutilizadasparadesagregarelbuclelocal,ysuvolumentotaldisminuyó.Porlotanto,lareducciónpareceserelresultadodelamejoradelmodeloorientadoacostoseneltiempo,productodelaexperienciaadquiridapor el regulador (por ejemplo, enmodelar los costos de un “operador eficiente”), y de que el operadordominante colaborara demaneramás eficaz en la recolección de datos del modelo en el tiempo. Estoscambiose incrementosen laeficiencia tambiénpuedenesperarsedemanera razonableenMéxicoen lossiguientesaños.

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OtroproblemadelasmedidasasimétricasactualesenrelaciónconlosSMAEDesquelassanciones impuestasencasosdefallasenelservicioenelmarcodelaORsontanbajasque en realidad no disuaden al AEP de manipular el sistema y discriminar a suscompetidoresalbrindarlesúnicamenteserviciosdebajacalidad.Lassancionesmáximastienenuntechode1,25porcientode loscargosmensualesporservicios, inclusoen loscasosenlosque1,00porcientodelvalorprometidonofueprovistoenloabsoluto.Porelcontrario,enlaexperienciaregulatoriaeuropea,arreglosregulatoriossimilaresincorporanpenasdeentre15y25porcientodeloscargosmensuales,loscualesseincrementanencasosdefallasrecurrentes.97ParaelAEP,losbeneficiosdemantenerelpoderdemercadohoy en día son mayores que el limitado costo de no cumplir con las obligacionessustantivas impuestas por lamedida asimétrica. Este defecto en estamedidadebe serabordadoparaestablecerincentivosquefomentenlaprovisióndeestándaresdecalidadrazonablesquepuedanserequiparablesconlosqueelAEPofrece.

Lassanciones impuestasencasosdefallasenelserviciodelosSMAEDenelmarcodelaORsontanbajasqueenrealidad no disuaden al AEP de manipular el sistema ydiscriminara suscompetidoresalbrindarlesúnicamenteserviciosdebajacalidad.

Elproblemacon losnivelesde serviciodelAEPdescritos líneasarribadehechoesmuycomúnenlosmercadosinternacionales.LasgráficassobreeldesempeñodelosnivelesdeservicioquesepresentanmásadelantefueronpublicadasporelConsejodeIgualdaddeAcceso(EqualityofAccessBoard)deBritishTelecomGroupplc(“BritishTelecom”o“BT”),unainstanciadevigilanciacompuestaportresmiembrosindependientes,undirectornoejecutivoyungerenteséniordelaempresa.Estegrupotienelaresponsabilidaddevigilarel cumplimientodeBritishTelecomconsusobligacionesconocidasen inglés como“theundertakings”(loqueseasemejaaunaregulaciónasimétricaenelReinoUnido),hacerdeconocimientopúblicolainformaciónsobretalcumplimiento,elaboraruninformepúblicoanual sobre el tema, y ponerlo a disposición del regulador de telecomunicaciones delReinoUnido(Ofcom)ylaindustria;yasesorarpúblicamentealaempresasobrelasáreasenlasquenecesitamejorarsusnivelesdecumplimientodelaregulaciónasimétricaa laqueestásujeta.SutrabajoseenfocaparticularmenteenelCódigodePrácticasdeBritishTelecom,98engarantizarquelaempresaofrezcaproductosasuscompetidoressobreunabasedeequivalenciadeinsumosyenlaoperacióndeladivisióndeinfraestructuradela97UniónEuropea.PublicaciónOficialde laUniónEuropea,OfficeDesPublicationsde l’UnionEuropéenne.Guidelines on the method of setting fines imposed pursuant to Article 23(2)(a) of Regulation No 1/2003(2006/C210/02)(LineamientossobreelmétododedeterminacióndemultasimpuestasdeconformidadconelArtículo23(2)(a)de laRegulaciónN.º1/2003 (2006/C210/02). 01de septiembrede2006.Web.09demayo de 2016. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52006XC0901(01). (Véase, enespecial,elArt.25).98ElCódigodePrácticasdeBritishTelecomesunadeclaraciónpúblicaquecontieneestrictasnormasyuncódigo de prácticas para sus empleados con el objetivo de cumplir con las obligaciones (similares a lasobligaciones regulatoriasasimétricas)queBritishTelecomacordóconel reguladorde telecomunicacionesdesupaís(Ofcom)en2005.Ver“CódigosdePrácticasdeBT”.BritishTelecom.Web.09demayode2016.http://btplc.com/Thegroup/RegulatoryandPublicaffairs/Codeofpractice/index.htm

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empresa (Openreach).99Es importante destacar que la gráfica de la izquierda muestracómo British Telecom discriminó a sus competidores durante el periodo analizado. Sinembargo, tambiénevidenciaunadisposición clara y transparentehacia lasmejoras y elcumplimiento por parte de la empresa en aparente respuesta a los informes públicosexigidosporelreguladordetelecomunicacionesbritánico.Gráfica6–TiempoparaproveerEthernetparaBritishTelecom(BT)ysuscompetidoresenelReinoUnido

El desempeño en la provisión deEthernet Access Direct (EAD)parecehaber favorecido a los proveedores de comunicaciones(CP)deBTenlamayorpartede2015;sinembargo,labrechasehaidoreduciendo.ElConsejodeIgualdaddeAccesodeBT(BTEqualityofAccessBoard-EAB)encontróqueeldesempeñoseveafectado por lamanera en que los diferentes CP solicitan susservicios y las fechas en las que se gestionan sus órdenes.Además,elusodeOpenreach(divisióndeinfraestructuradeBT)del proceso de consentimiento (“deemed consent” process)generó retrasosparacompletar lasórdenesdeserviciosde losCPquenosondeBT,peronoafectódelamismamaneraalosquesísonpartedeBT.LosCPdeBToptaronporlacompradeun volumen superior del producto “servicio de administraciónde proyectos”, en comparación con los otros proveedores. Elusodelserviciodeadministracióndeproyectosreducealgunasdelascausasdelasfallasenlasórdenes,yestohamejoradoeldesempeño de los CP de BT. El servicio de administración deproyectosesofrecidoporOpenreachatodoslosCPsobrebasesequivalentes a través de un contrato de “Servicios deProyectos”. Investigaciones y análisis profundos del EAB hanconcluidoque (ya)noexistenevidencias significativasde fallasenelcumplimientodelasobligaciones(queoperandemanerasimilar a regulaciones asimétricas para BT). En términosgenerales, el desempeño de las reparaciones de EAD semantuvoaunnivel similar tantopara losCPdeBTcomoparalosotrosalolargodelaño.

Para tener una perspectivamás completa de la prestación deEAD,elEABhaanalizadoeltiempopromediodeproveerdatos(MTTP)tantoalosproveedoresdecomunicacionesdeBTcomoalosotrosproveedores.LosdatosMTTPnotomanencuentalacalidad inicial de las órdenes presentadas por los proveedoresdecomunicacionesolosefectosdelaaplicacióndelprocesodeconsentimientoporOpenreach,perosíproporcionanunavisiónsencilladelaexperienciacomparativa.LaCategoría1contemplaórdenesrelativamentedirectas.LaCategoría2 incluyeórdenesquegeneralmenterequieren laconstrucciónde infraestructuraadicional.En el caso de las órdenes de la Categoría 2, el desempeño hasido similar para los proveedores de comunicaciones de BT yotrosproveedoresdurante2015.LasórdenesdelaCategoría1hanmostradomásvariaciones,pues,alparecer, losCPquenocorrespondenaBTrecibenunmejorserviciodurante lamayorparte del año. Sin embargo, la investigación no ha logradoidentificarpreocupacionesenmateriadeequivalenciayelEABcontinúaexaminandoestaárea.

99“EABAnnualReport2015”(InformeAnualdeEAB2015).BritishTelecom.ConsejodeIgualdaddeAcceso.12 de mayo de 2015. Web. 09 de mayo de 2016.http://www.btplc.com/Thegroup/Ourcompany/Theboard/Boardcommittees/EqualityofAccessBoard/Publications/EAB_Annual_Report_2015.pdf(pág.20).

[ProvisióndeEAD][Porcentajedeórdenesatendidasatiempo]

[TiempopromedioparaproveerEAD–Categoría2]

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Fuente:ConsejodeIgualdaddeAccesodeBT100

Se debe poner énfasis en el hecho de que British Telecom no es necesariamente unproveedor de telecomunicaciones distinto a AMX en términos cualitativos. Ambasempresas comparten los mismos incentivos económicos para poner trabas a lasregulacionesquepodríanbeneficiaralacompetenciay,porextensión,aloscompetidoresmás pequeños. De hecho, las gráficas anteriores indican que hubo discriminación porpartedeBritishTelecomhaciasuscompetidoresdurante losperiodosa losquesehacereferencia. Sin embargo, éstas tambiénmuestran que los requisitos de elaboración deinformes de las regulaciones británicas en materia de telecomunicaciones tuvieron unefecto beneficioso. El grado de discriminación de British Telecom en contra de suscompetidores se fue reduciendo con el paso del tiempo como resultado de estosrequisitosdeelaboracióndeinformespúblicos,larespectivapublicacióndeinformaciónylaexperienciacadavezmayordelreguladordelReinoUnidoenlaaplicaciónyusodelosremediosasimétricosencontradeloperadordominante.Alparecer,unodelosresultadosde estos requisitos ha sido una mayor eficiencia de las regulaciones asimétricas paralograr que un agente económico, inicialmente en falta, brindara a sus competidoresserviciosnodiscriminatoriosdeacuerdoconlasexigenciasdelaregulaciónpertinenteenelReinoUnido.

Enlaactualidad,noexisteunprocesoderendicióndecuentaspúblicoequivalenteparaelAEP con respecto al nivel de servicio de los SMAED y la posibilidad de que otrosparticipantesenelmercadoseveanafectadosdemanerasimilaralarepresentadaenlasgráficasanteriores.Estosedebeaque,hoyendía,elAEPnotieneobligaciónalgunaderealizarunseguimientoohacerpúblicos informescon losdatosnecesariospararealizarcuadroscomparativosquemidanelniveldeservicioofrecidoalAEPysusfilialesfrentealnivel de servicioqueofreceelAEPa sus competidores. Estodebe cambiar. Las gráficasanteriores destacan que las obligaciones de presentar informes públicos y realizar unseguimientousualmentecorrespondenaproveedoresdeserviciosdetelecomunicacionessujetos a regulaciones asimétricas; y ponen de manifiesto la necesidad de medir, darseguimiento y proveer incentivos al AEP para evitar, en México, los comportamientosdiscriminatorios que aparentemente surgieron en el Reino Unido, a pesar de su sólidorégimendepresentacióndeinformesyescrutiniopúblicoytransparente.

Varios países europeos han probado sistemas alternativos para asegurar la nodiscriminación,yhanconcluidoqueelrégimeneuropeoydelReinoUnidodeasegurarlaequivalenciade insumosydeproductos,asícomolareplicabilidadtécnica,ofrececlarasventajas.101Inclusoconlosesfuerzosrazonablesyelescrutiniopúblicoparagarantizarlos

100“EABAnnualReport2015”.BritishTelecom.ConsejodeIgualdaddeAcceso.12demayode2015.Web.09demayode2016.http://www.btplc.com/Thegroup/Ourcompany/Theboard/Boardcommittees/EqualityofAccessBoard/Publications/EAB_Annual_Report_2015.pdf(pág.20).101Véase,porejemplo,“2014AnnualReport”(InformeAnual2014).TelecomItalia.ParitáDiAccessoOrganoDi Vigilancia. Web. 09 de mayo de 2016.http://organodivigilanza.telecomitalia.it/pdf/Annual_Report_2014.pdf(pág.28).

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aspectos descritos líneas arriba, ha sido un reto para British Telecom ofrecer a loscompetidores niveles de servicios que se equiparen a los de la empresa. En contraste,AMXnotieneunhistorialdetransparenciaolareputaciónderealizarnegociosjustosconsuscompetidores.SinunescrutiniosólidoypúblicoporpartedelIFTydelmercado,seráextremadamentedifícilqueelniveldeservicioqueAMXofreceasuscompetidoresenlosSMAEDsiquieraseaproximealqueseotorgaasímismoyasusfiliales.Entodocaso,lafalta de claridad en estos temas exige a gritos la imposición de obligaciones depresentaciónde informes transparentes y públicos en cuanto al nivel de servicio de losSMAED, así como el escrutinio del IFT y delmercado. Cuando el rendimiento semide,dichorendimientomejora.Cuandoelrendimientosemideyseinformapúblicamente,elritmo de mejoramiento se acelera, lo que resulta beneficioso para todos en lo queconciernealosSMAED.

Propuesta

Elprincipalproblemadelasmedidasdiscutidasenesteapartadonoessualcance,sinolosdetallesquetienenqueverconsuimplementación.Paraayudararesolverlo,AT&Thacelassiguientespropuestas:

• El IFTdebedefinir lospreciosde losSMAEDconbaseenunmodeloorientadoacostos que considere los insumos apropiados de manera consistente con lasmejoresprácticasinternacionales.Estospreciosdeberíanadoptarsecomolamejorpráctica,loquetraelaventajadeabarcarloscostosreales.

• Mientras se desarrollan losmodelos de costos, se puede utilizar una referenciainternacionalcomomedidatransitoriaparadefinir losprecios.Porejemplo,enelaño 2005, la Comisión Europea definió un techo a los precios con base en elterceromásbajo102ofrecidoparalospaísesquesonmiembrosdelaOCDE.103

102 Se puede argumentar que el uso del tercer precio más bajo como referencia es arbitrario, y que no toma en cuenta las diferencias entre los países involucrados (topografía nacional, costos subyacentes, etc.). Sin embargo, estos asuntos también fueron abordados por la Comisión Europea cuando adoptó este enfoque en 2005. La Comisión Europea adoptó explícitamente esta metodología “para dar margen a las diferencias justificadas de estructuras de red y procedimientos de entrega en los distintos Estados miembros”. Unión Europea. Publicación Oficial de la Unión Europea, Office Des Publications de l’Union Européene. Recomendación de la Comisión del 21 de enero de 2005 sobre el suministro de líneas arrendadas en la Unión Europea (Parte 1 — Principales condiciones de suministro de líneas arrendadas al por mayor) [notificada con el número C(2005) 103] (2005/57/CE). 21 de enero de 2005. Web. 09 de mayo de 2016. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32005H0057&from=EN. (Anexo “Metodología y Datos de las Líneas Arrendadas de los Estados Miembros”, bajo el encabezado “Metodología”. Lo que es más, si bien es común que existan variaciones en el nivel de costos subyacente en los países de referencia, se puede esperar que estas sean pequeñas por diversas razones. Primero, la metodología compara precios sobre la base de precios por kilómetro, lo que ignora las diferencias en la longitud promedio de los enlaces dedicados en los diferentes países. Segundo, las topologías de las regiones en las que se encuentran disponibles los enlaces dedicados no difieren mayormente de país a país. Es importante recordar que los precios regulados de los SMAED aplican solo en la región de intercambio del AEP. La topografía de las áreas de intercambio alrededor del mundo tiende a ser bastante homogénea (típicamente urbana, densamente poblada). Tercero, el costo del equipo de los SMAED no cambia de manera significativa entre los países; y

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• ElAEPdebeelaborarinformesmensualessobrelacalidad,tiemposdeprestaciónyotros indicadores clave de desempeño (key performance indicators, o KPI segúnsus siglas en inglés) definidos en las ofertas de referencia y las medidasasimétricas. Estopermitirá comparar los circuitosprovistospor símismocon losenlaces que ofrece a sus competidores y terceros sobre bases comparables yhomogéneas.Paraestarenposibilidadesdehacerdichacomparación,loscircuitossuministrados“asímismo”(internos)deberánestaralmacenadosensistemasdeadministraciónyprovisióndeserviciosimilares(idealmente, losmismos)a losdelosenlaces“provistosdeformaexterna”aterceros.104

• Sedebenreforzar las sancionespor fallasen losSMAEDpara incentivaralAEPasuministrarunniveldeserviciosalapardeaquellosproporcionadosasímismoyasusfiliales,encongruenciaconloquelaORpromete.

El IFTdebedefinir lospreciosde losSMAEDconbaseenunmodeloorientadoacostosqueconsidere los insumosapropiados de manera consistente con las mejoresprácticas internacionales. Hasta que esto suceda, el IFTdebebasar los precios en referencias internacionales. ElAEP debe elaborar informes sobre indicadores clave dedesempeño (KPI) y la OR debe contener sancionessignificativasydisuasoriasporfallasenelservicio.

4.2.3 AccesoaInfraestructuraPasiva

LaResolucióndePreponderanciareconocelanecesidaddeloscompetidoresdecontratarserviciosmayoristasalAEPparaaccedera infraestructurapasiva.Elhechodecompartirinfraestructura pasiva puede aumentar la competencia al permitir que los operadoresentrantes accedan y utilicen sitios clave del AEP para tal fin. El acceso a dichos sitiosaceleraeldesplieguede la redde losdemásparticipantesyesto,a suvez,equilibra lascondiciones de competencia en cuanto a cobertura y calidad en el servicio al evitar laduplicación de infraestructura innecesaria y disminuir el número de intervenciones a lainfraestructuraurbana(“afectaciones”).Además,permiteeldesplieguedeinfraestructuraenzonasconlimitadacoberturainalámbrica.

LasmedidasasimétricasimpuestasporlaResolucióndePreponderanciaconrelaciónalainfraestructura pasiva buscan reducir los costos de despliegue de red al disminuir losrequisitosdeinversiónyliberarrecursosparafinanciarcostosdeoperación.LaResoluciónde Preponderancia se refiere específicamente a los operadores de telefonía móvil, los

cuandosíexistendiferenciasaniveldecostos(p.ej.,componenteslocalesdeloscostoscomolamanodeobra),estepuedeydebeserajustadoexplícitamente.103VéaselaRecomendacióndelaComisión2005/57/EC,enero2005.104La Resolución de Preponderancia establece que el AEP debe brindar los servicios de acceso y uso deinfraestructura pasiva bajo ciertas condiciones de calidad conbase enparámetros, incluyendo tiempodeprestaciónycalidad.ResolucióndePreponderancia,Anexo2,Medida29.

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cualespodríangenerarimportantesahorrosenloscostosdeconstrucciónyoperacióndetorres, al posicionar su infraestructura de transmisión en sitios y torres de otrosoperadores. El IFT destaca en dicha Resolución que esta situación genera ingresos aloperador que arrienda espacios libres, de tal forma que el uso compartido deinfraestructura pasiva no le representeuna carga excesiva o desproporcionada.105De lamismamanera, la Resolución de Preponderancia establece que el AEP debe permitir aotros operadores el acceso y uso compartido de su infraestructura pasiva, y que esainfraestructura esté disponible en condiciones no discriminatorias y sin derechos deexclusividad.106

ElAEPdebepermitiraotrosoperadoreselaccesoyusocompartido de su infraestructura pasiva y dichainfraestructura debe estar disponible en condiciones nodiscriminatoriasysinderechosdeexclusividad.

La misma Resolución de Preponderancia establece que el AEP tiene dos años paraelaborarel inventariodesuinfraestructurapasivaapartirdelafechaenquesusistemaelectrónico de gestión comience a operar, lo que es un tiempo excesivamente largo.107Por consiguiente, Telmex debe estar obligado a proporcionar, por lo menos, lageolocalización exacta delmencionado inventario de inmediato; de lo contrario, con elperíodo de 24 meses de implementación contemplado por las medidas asimétricas, lainfraestructuradeTelmexnoestarádisponiblesinohastaelaño2018,esdecir,dosañosdespuésdelestablecimientodelsistemaelectrónicodegestiónen2016.

Adicionalmente, la OR de infraestructura pasiva aprobada por el IFT establece que lastorres de Telmex no podrán utilizarse para instalar radiobases, sino únicamente paraequipos de microondas. Para nivelar el terreno de juego con el AEP, también esimportante que el IFT autorice el establecimiento de radiobases en tales torres y unespacio físico para cuartos demáquinas y para equipos electrónicos relacionados, tal ycomo lo hace Telesites actualmente. De lo contrario, el uso de las torres por parte deoperadores que no son el AEP enfrentará una carga indebida y su alcance seráextremadamentelimitado.

Hastaahora,AT&TnohasidocapazdeusarunasolatorredeTelmexporquenocuentacon su inventario. Por lo tanto, esta medida asimétrica aún no ha sido totalmenteimplementada.EsprobablequelastorresdeTelmex,quehastaahoranosehandadoaconocer,incluyanmilesdelocalidadesruralesquepodríanseratractivasparacompletarlacoberturadenuevoscompetidoresenelcortoplazo.AT&Testáansiosoporalcanzartales

105ResolucióndePreponderancia,896-898.106ResolucióndePreponderancia,Anexo1,Medida15yAnexo2,Medida23.107Véase el Anexo 2, Artículo Sexto Transitorio de la Resolución de Preponderancia. A la puesta enfuncionamiento del Sistema Electrónico de Gestión (SEG), el Agente Económico Preponderante deberáponeradisposicióndelosConcesionariosSolicitantesinformaciónbásicadesured,ycontaráconunplazodeveinticuatromesesadicionalesparaintegrargradualmente,ybajolasupervisióndelInstituto, lasbasesdedatosnecesariasparalaprestacióndelosserviciosmateriadelaspresentesmedidas.

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metasdecobertura,peronecesitalaayudadelIFTparamodificarlasmedidasasimétricasestablecidasparaquelogrensusobjetivos.

AT&TnohasidocapazdeusarunasolatorredeTelmexporque no cuenta con su inventario. Por lo tanto, estamedida asimétrica aún no ha sido totalmenteimplementada.

Propuesta

Dada la importancia de la infraestructura pasiva para los competidores del AEP, AT&Tproponelosiguiente:

• Telmexdebeproveer de inmediato, comomínimo, la ubicaciónde su inventariocompleto de infraestructura pasiva, incluyendo los geocódigos de los activos deinfraestructurapasivadeTelmex.Laentregadetalesinventariosnodeberíaestarcondicionadaa lapuestaenfuncionamientodelsistemaelectrónicodegestiónoverse limitadaartificialmentedeotramanera. Inicialmente,deberíande incluiralmenostodoslossitios,torres,108rutasdelospostestelefónicosyductos.

• Lainformaciónrestantedelainfraestructurapasivarequeridaporlasregulaciones,incluyendoladisponibilidadfísicadelosactivosdeTelmex,deberáproporcionarseamástardarenjuniode2017.

• Al igualqueenelcasodeTelesites, laORdebedejarclaroque loscompetidorespuedeninstalarradiobasesenlastorresdeTelmexyteneraccesoaespaciofísicopara cuartos de máquinas y equipos electrónicos relacionados, con las mismasreglasqueaplicanalusodelainfraestructurapasivadeTelesitesbajosuOR.

Telmex debe proveer de inmediato, como mínimo, laubicación de su inventario completo de infraestructurapasiva, incluyendo los geocódigos de los activos deinfraestructura pasiva de Telmex. La informaciónrestantedeberáproporcionarseamástardarenjuniode2017. La OR debe dejar claro que los competidorespuedeninstalarradiobasesenlastorresdeTelmex.

4.2.4 Medidaspreventivaspararestringirconductasanticompetitivas

Con la Reforma de Telecomunicaciones de 2013, el IFT se encargó de determinar laexistencia de un AEP en el sector de las telecomunicaciones e imponer las medidasnecesarias para evitar afectaciones a la competencia, la libre concurrencia y losconsumidoresmexicanos.109 Específicamente, la SecciónXXdelArtículo267de la LFTR,

108EstainformaciónyaseencuentraenmanosdelIFT.109DecretoConstitucional,ArtículoOctavoTransitorio;yLFTR,Artículo262.

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faculta110al IFT para imponer “aquellasmedidas adicionales que a juicio del [IFT] seannecesarias para prevenir prácticas monopólicas o promover la competencia” (énfasisañadido).

La ley faculta al IFT a imponer aquellas medidasadicionales que, a juicio del [IFT] sean necesarias paraprevenir prácticas monopólicas o promover lacompetencia(esdecir,exante).

Talcomoseexplicaendetallelíneasarriba,111elAEPcontrolainfraestructuraclaveyunaparticipación de mercado que le permite apalancar dicha posición (en términos detamaño, recursos, poder económico, oportunidad, motivos, etc.) para ejercer prácticasanticompetitivas que serían extremadamente nocivas y perjudiciales para el mercado,tales como:desplazar indebidamenteaotrosagenteseconómicosenelmercadode lastelecomunicaciones,impedirsuaccesoalmismoyestablecerventajassustancialesafavordel AEP a expensas de sus competidores. Las regulaciones asimétricas existentes noprevienen ciertas prácticas anticompetitivas que son particularmente preocupantes.112Lasmássignificativasincluyen:

• estrechamientodemárgenes;

• acuerdoscomerciales cuyoobjetooefecto sea la comercializaciónodistribuciónexclusiva;y

• cualquier arreglo discriminatorio u otra acción cuyo objeto o efecto, directo oindirecto,seadeincrementarloscostosoalterarelprocesoproductivooreducirlademandaqueenfrentanloscompetidoresdelAEP,incluyendoladiscriminaciónensucontra.

Estaspreocupacionessonlasmáscríticasporquelasprácticasdescritas líneasarribasondifíciles de demostrar para los competidores, en virtud de que requieren de un largoprocesolegalpararesolverseynopuedenserremediadasatravésdeunacompensaciónmonetaria debido a que las afectaciones al mercado son de larga duración,independientementede cualquier sumadedineroque sepaguea los competidoresdelAEPpor sus respectivaspérdidas.Por lo tanto, lasprácticasanteriores traenconsigounriesgo realdegenerarundaño irreparable,nosolopara loscompetidoresdelAEP, sinoparaelmercadoengeneral.Loqueesmás,estosriesgosdistandesersoloteóricos.Laspropias investigacionesrecientesdel IFTconrelacióna laprobable infracciónde laLFCEporpartedelAEPdancuentadelalegítimapreocupacióndequeelAEPyapudieraestar

110SecciónXXdeArtículo267delaLFTR.(“Enloquerespectaalsectordetelecomunicacionesel[IFT]podráimponerlassiguientesmedidasalagenteeconómicopreponderante:…Aquellasmedidasadicionalesqueajuiciodel[IFT]seannecesariasparaprevenirprácticasmonopólicasopromoverlacompetencia”).111Véase la Sección 3 (No se han cumplido los criterios para eliminar el carácter de AEP de AMX) delpresentedocumento.112ApesardequeelArtículo56delaLFCErestringealgunasdeestasprácticasparalosagentesquehansidoconfirmados como dominantes en ciertos mercados, no existe prohibición alguna a dichas prácticasaplicablealAEPenlosmercadosengeneral.

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abusandodesuposiciónpara llevaracaboprácticasanticompetitivasenperjuiciode lacompetenciaylosconsumidores,quienesdependendeestacompetenciaparaaccederalosbeneficiosdelaReformadeTelecomunicacionesde2013.113

Estaspreocupacionestambiéndebenserobjetodelaregulaciónasimétrica,dadoquelainfluenciadelAEPenelmercadoincrementasucapacidaddellegaratalesacuerdosconlas contrapartes necesarias, quienes potencialmente tienen mucho más que perder sidesafíanalAEPquealdiscriminarasuscompetidores.Estoproduceunefectodegrandesproporciones,yaque,mientrasquelaintegraciónverticalyhorizontalprotegealAEPdecostosorestriccionesenladisponibilidaddeinsumosprovistosporterceros,elgradodedependencia de los competidores de los insumos de estos proveedores y, en algunoscasos,delpropioAEP,losdejaenunaposiciónaltamentevulnerablefrenteaestetipodeabusosmientrasprevalezcalapreponderanciadeAMXenelsector.

Propuesta

ElIFTdeberíaejercerlafacultadqueseleconfiereenvirtuddelaSecciónXXdelArtículo267delaLFTRmediantelassiguientesmedidasasimétricas:

• Se debe prevenir que el AEP realice estrechamiento de márgenes, incluyendocualquier conducta que tenga por objeto o efecto reducir el margen existenteentreelpreciodeaccesoaunainstalaciónesencialproporcionadaporelAEPyelpreciodelbienoservicioofrecidoalcompradordetalbieny/oservicioqueutilizadichainstalaciónoinsumoparasuproducción.

• SedeberestringirlaparticipacióndelAEPenacuerdoscuyoobjetooefectosealaexclusividad en la comercialización o distribución, incluyendo cualquier arregloentre el AEP y cualquier otro agente económico que pudiera fijar, imponer oestablecer lacomercializaciónodistribuciónexclusivadebienesoservicios, talescomo la división, distribución o asignación de (a) clientes, (b) proveedores, (c)localidadesgeográficaso (d)períodosde tiempoespecíficos.Unejemplodeestosería cualquier arreglo entre AMX y un fabricante de aplicaciones (ya sea unantivirus, medios sociales o aplicación de reservaciones) para vender u otorgarlicenciasasusproductososerviciosúnicamenteaAMXoasusclientesenMéxico.

• Se debe prohibir al AEP participar en cualquier arreglo discriminatorio u otraacción con algún tercero cuyo objeto o efecto directo o indirecto sea deincrementar los costos o alterar el procesode producción o reducir la demandaqueenfrentansuscompetidores,incluyendocualquierarregloentreelAEPyotroagente económico que pudiera imponer la obligación de no fabricar o distribuirbienesoprestarserviciosaloscompetidoresdelAEP(directaoindirectamente),oquefavorezca losserviciosy/oproductosdelAEPsobre losdesuscompetidores,

113 Véase el documento “Aviso mediante el cual la Autoridad Investigadora del Instituto Federal deTelecomunicacionesinformadeliniciodelainvestigaciónradicadabajoelnúmerodeexpedienteAI/DE-002-2016,porlaprobablecomisióndeconductascontrariasalalegislaciónaplicableenmateriadecompetenciaeconómica”.México. Instituto Federal de Telecomunicaciones. Diario Oficial de la Nación. 29 de abril de2013.Web.09demayode2016.http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5435484&fecha=29/04/2016.

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porunperíododeterminadoodeterminable.UnejemplodeestoseríaunarregloentreAMXyunproveedordecontenidos(porejemplo,unlicenciantedepelículas)que exija a este último ofrecer licencia de contenido a un precio superior a loscompetidoresdeAMX.

El IFT debe imponer medidas asimétricas ex ante paraprevenirprácticasanticompetitivas, tales comoaccionesoarreglosconelobjetooefectodeestrecharmárgenes,ofrecer acuerdos de exclusividad o discriminar a losagentesquenosonelAEP.

4.2.5 ReplicabilidaddelasofertasdelAEP

Losapartados(a)y(b)de laSecciónIIdelArtículo267de laLFTR, incluyenlanocióndequeelIFTestáfacultadoparaexigiralAEPqueobtengalaautorizaciónpreviadelIFTpararealizar cualquier oferta al cliente.114Esta misma cláusula incluye la obligación, en sucaso,que“El[IFT]deberáasegurarsequelastarifasalpúblico[y lasofertas]puedanserreplicablesporel restode losconcesionarios”.Elobjetivodeestaobligación,queAT&Tpropone incluir dentro del alcance de las medidas regulatorias asimétricas del IFT, esasegurar que los competidores del AEP tengan la capacidad real de responder a susofertasenelmercado,yquedichasofertasnoseanutilizadasporAMXparadesplazarasuscompetidores,porejemplo,pormediodesubsidioscruzados,depredacióndepreciosyotrasprácticasanticompetitivasoacuerdosdetratoexclusivo.Conesto,segarantizanatodoslosusuariosfinaleslosbeneficiosdelaccesoequitativoynodiscriminatorioatodoslosservicios,aplicacionesycontenidosdisponiblesparalosclientesdelAEP.

LaleycontemplaqueelAEPobtengaautorizaciónpreviadel IFTpara realizar cualquierofertaal cliente, yqueelIFTgaranticelareplicabilidaddelastarifasalpúblicodelAEP, para asegurar el acceso equitativo y nodiscriminatorio a todos los servicios, aplicaciones ycontenidosdisponiblesparalosclientesdelAEP.

114“En lo que respecta al sector de telecomunicaciones el [IFT] podrá imponer las siguientesmedidas alagenteeconómicopreponderante:…(a)[ElAEP]deberásometerjuntoconlasolicituddeautorizacióndelastarifas al público, los paquetes comerciales, promociones y descuentos, y desagregar el precio de cadaservicio. No se podrá comercializar o publicitar los servicios en medios de comunicación, sin la previaautorizacióndelInstituto.El[IFT]deberáasegurarsequelastarifasalpúblicopuedanserreplicablesporelresto de los concesionarios. Para tal efecto, el [IFT] deberá elaborar y hacer público el dictamen deautorización de las tarifas. Dicho dictamen deberá analizar los costos que imputa el agente económicopreponderantealrestodelosconcesionariosylosqueseaplicaasímismo,afindeevitarquelapropuestacomercial tenga como objeto o efecto desplazar a sus competidores. (b) Las tarifas de los serviciosintermedios que provea a otros concesionarios deberán ser iguales o menores a aquellas que aplica oimputa a suoperación, excepto en las casos enqueesta Leydisponga algodistinto.Nopodrá imputarsetarifasdistintasalasquetengaautorizadasanteel[IFT].El[IFT]emitiráundictamenafindeevitarsubsidioscruzados, depredación de precios o prácticas anticompetitivas”. Apartados (a) y (b) de la Sección II delArtículo267delaLFTR.

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Laspreocupacionesquecontemplaestaleynosonsimplementeteóricas.ElmercadohasidotestigodenumerososcasosenlosqueelAEPparecehaberutilizadosuposiciónenelmercadoylaimposibilidaddesuscompetidoresdereplicarsusofertasparadesplazarlosyfortalecer su poder de mercado. La ley contempla que el IFT revise esos casos paragarantizar que los clientes no sean discriminados, y que los competidores tengan lacapacidaddereplicarlasofertasdelAEP.

ElAEPparecehaberutilizadosuposicióndominanteenelsectory la imposibilidaddesuscompetidoresdereplicarsus ofertas para desplazarlos y fortalecer su poder demercado.

Un ejemplo reciente de esto es el acuerdo exclusivo entre Telmex y Dropbox, que fueanunciado en noviembre de 2015. Derivado a lo que se anunció de parte de Telmex yDropboxcomoacuerdoexclusivo,losclientesdelserviciodeInternetInfinitumdeTelmexrecibirían5GBextradeespaciodealmacenamientoenlanubesincosto(ademásdelos2GBqueDropboxsueleofrecerasusclientes)ypreciospreferencialesporunespaciodealmacenamiento en la nube ilimitado. 115 Esto da a Telmex una ventaja sobre suscompetidoresque,debidoalaexclusividaddelacuerdo,nopuedenigualarelalcanceoelvalordesuoferta.Deestaforma,sedeterioralacapacidaddelosotrosparticipantesparacompetireneláreadelaInternetyseamplíalaventajacompetitivadeTelmex.DebidoalasventajasentérminosdeescalaqueAMXheredódelmonopoliotelefónicomexicano,yque utiliza para acceder a tales acuerdos de exclusividad, esto también representa unaventaja injusta: al establecerunacuerdoconelAEPdeMéxico,Dropbox tendríamayoralcanceyrecibiríabeneficiosfinancierossuperioresa losquepodríahaberobtenidoconacuerdosnodiscriminatorioscontodoslosotroscompetitivosproveedoresmexicanosdeservicios. Pero es precisamente el potencial de este aprovechamiento de la escala y labasedeclientes,loquebloqueaa loscompetidoresyhacequeestosacuerdossean tanperjudicialesparalosconsumidoresquenosondeTelmex,loscompetidoresdeTelmexylacompetenciaengeneral.

Otro buen ejemplo de este fenómeno son las ofertas conjuntas de servicios detelecomunicaciones con video por Internet de AMX a través de su filial Claro VideoMéxico.SibienesteejemplocontemplaaunafilialdeAMX,valelapenamencionarquecualquieracuerdosimilarconuntercero(porejemplo,Netflix,HBO,etc.)noseríamenosperjudicialenvistadelapreponderancia,perfilyabrumadoraparticipacióndeAMXenel

115Véase “Una nueva alianza entre Dropbox y Telmex en beneficio de nuestros clientes.” Telmex Blog.Telmex, 3 de noviembre de 2015. Web. 21 de abril de 2016. http://blog.telmex.com/2015/11/03/una-nueva-alianza-entre-dropbox-y-telmex-en-beneficio-de-nuestros-clientes. (Anuncio de la alianza exclusivaentreTelmexyDropbox,asícomodelosbeneficiosexclusivosofrecidosalosclientesdeTelmexenMéxico).Véasetambién“Dropbox-ArtículosdePrensa”DropboxPressArticles.Dropbox,2denoviembrede2015.Web.21deabrilde2016.https://www.dropbox.com/news/articles. (Anunciode laalianzaexclusivaentreTelmex y Dropbox, así como de los beneficios exclusivos ofrecidos a los clientes de Telmex enMéxico).Véasetambién“Telmexofrece5GBenDropboxaclientesdeInfinitum.”ElFinanciero[CiudaddeMéxico]3de noviembre de 2015: 1. Web. 4 de abril de 2016. http://www.elfinanciero.com.mx/empresas/telmex-ofrece-gb-en-dropbox.html.(InformesobrelaalianzaestratégicayexclusivaentreTelmexyDropbox).

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sector.ElsitiodeInternetdeClaroVideoMéxico,116porejemplo,incluyeunaofertaqueparece tenerunaventaja clara yno replicablepara los clientesdelAEP, con respectoatodos los demás clientes en el mercado, al ofrecer servicios de contenido de videogratuitamenteasusclientes.ResultarelevanteparaestecasounaresoluciónrecientedelIFT sobre los serviciosde televisión restringida,117la cual reconocequehayunapresióncompetitiva creada a través del empaquetamiento de servicios de televisión restringidacontelefoníaeInternet.SeríarazonableesperarqueelempaquetamientodecontenidosdevideoytelefoníafijaymóvilporpartedelAEPincrementaraaúnmássuparticipaciónenelsector,unobjetivocontrarioalareformadetelecomunicaciones.

Asimismo, el AEP podría aprovechar los paquetes fijo-móvil para reducir su pérdida declientesmóviles,loqueocasionaríadañosduraderosalacompetenciaenelmercado.Esteriesgo fue evidente en un caso en España. A las tres semanas del lanzamiento deTelefónicade“MovistarFusión”comounpaquetemóvil-fijo,elreguladorespañolrecibióun volumen de reclamaciones sin precedentes de Vodafone, Orange, Xfera (Yoigo) yJazztel, junto con docenas de proveedores de servicios de Internet (Internet serviceprovidersoISPsegúnsussiglaseninglés),enbaseaquesuincapacidaddereplicarloqueeloperadordominanteofrecíaenelmercadoinjustamenteperjudicabasucapacidadparacompetir eficazmente por clientes en elmercado y que, además, restringía demanerailícitalaseleccionesdisponiblesasusclientes.118

Es necesario destacar quemientras en la resolución de preponderancia existen algunasreferencias a la replicabilidad de las ofertas del AEP, , 119 ninguna de ellas sirvedirectamentepararesolverlosproblemasresaltadosanteriormente:(1)nohayobligación

116Véase http://www.clarovideo.com/mexico/home, último acceso 3 de marzo de 2016, que incluye lasiguienteimagen:

117IFT,DatosrelevantesdelaResoluciónemitidaporelPlenodelInstitutoFederaldeTelecomunicacionessobrelaexistenciadepodersustancialenelexpedienteAI/DC-002-2014.DiarioOficialdelaFederación.18de noviembre de 2015, párrafo 6. Web. 16 de marzo de 2016.http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5415897&fecha=18/11/2015118ProcedimientodelaCNMC2012AEM/2061:2-4.119Las referencias principales a la replicabilidad en la Resolución de Preponderancia son las sigientes:(1)restriccionesconrespectoaexclusivoscontenidosaudiovisualesrelevantes(osea,no-replicables)(véasemedidassegundaycuartadeAnexo4);(2)replicabilidaddenivelesdecalidaddeservicioparalosserviciosde desagregación objeto de la oferta de referencia (véase medida vigésima séptima de Anexo 3), (3)obligaciones que el AEP ofrezca características técnicas que permitan al no-AEP replicar los serviciosofrecidosporelAEPalosusuariosfinales(véasemedidaundécimadeAnexo3),(4)obligacionesrespectoalnivelde serviciosporpartedelOperadorMóvilVirtual (véasemedidasexagésimacuartadeAnexo1), (5)tarifas respectodel tráficode la reddelAEP,queofrezcaasususuariosen lasmodalidadesdeprepagoypospago(véasemedidasexagésimacuartadeAnexo1),y(6)unanálisisdeporqueelIFTnoquerríaregulardirectamentelareplicabilidaddetarifasindividualesoporpaquetesdeservicios,ymásbienescogióhaceruna revisión expost de las tarifas finales al usuario de acuerdo a asunto (5) de esta lista (véase QuintoTribunalColegiadoEnMateriaCivilDelPrimerCircuito,Art.71).

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porpartedelAEPparareportar,ométododeloscompetidoresdelAEPparaverificar,queelAEPhacumplidoefectivamenteconsusobligacionesenmateriadereplicabilidad; (2)cualquier revisión de las ofertas del AEP son de naturaleza ex post, lo que no inhibeadecuadamenteelincumplimientodesusobligacionesenestamateria,porlogenéricodelas sanciones en esta materia y el tiempo que toma llevar a cabo el procedimientoadministrativodesancióncorrespondiente;(3)mientrasqueelIFTobligaalAEParegistrarciertas tarifasantesdequeéstasseanofrecidasalpúblicoengeneral, laexperienciadeAT&Tesquetalregistronoserealizapreviaverificaciónsustancialdequeseareplicablepor parte de los competidores del AEP en términos de contenido y/o precio. Además,mientras el método “retail minus” puede ser visto en algunas circunstancias como unmétodo adecuado para poner la prueba la replicabilidad, la realidad discutida en elapartado 4.2.2 anterior (Precios orientados a costos de los servicios mayoristas dearrendamientodeenlacesdedicados),laausenciadeciertosmercadosde“retail”impideque sea una metodología adecuada a esos casos, porque el AEP puede manipular loscostosdesuministrodealgunosinsumosesenciales(porejemplo,SMAED),loquesignificaque incluso ante la utilización delmétodo “retailminus” para determinar los costos deinsumos,AT&TestáobligadoaadquirirtalesserviciosdelAEPennivelesqueexcedenpormuchoelcostorealdetalesservicios/bienesdelAEP.Elresultadonetodeusarelmétodo“retailminus”fracasaentérminosdereplicabilidadenMéxicoporquehaymercadosquesimplementenoexistenanivelminorista.Porende,mientrasnoexistancondicionesdecompetencia efectiva en el mercado de las Telecomunicaciones enMéxico, se erige lanecesidadregulatoriadequeexista,se implementeyhagacumplirconunamedidaqueobliguealAEPatenertarifasqueseanreplicablesdesdeelpuntodevistacomercial.

Propuesta

SedeberíanimponerlassiguientesmedidasasimétricasalAEP:

• ElAEPdebeestarobligadodeobtenerlaautorizaciónpreviadelIFTparacualquieroferta, descuento o empaquetamiento de los productos y servicios del AEP concualquier otro producto o servicio para que el IFT pueda evaluar y asegurar sureplicabilidad.ElIFTdebemedirlareplicabilidadeconómicadelasofertasatravésde una prueba de “estrechamiento de márgenes”, 120 lo que es una práctica

120Unapruebadeestrechamientodemárgenes(oreplicabilidadeconómica)sumalosdiferentescostosdeun agente no preponderante y los compara con el actual precio de venta cobrado por el operadordominante (el AEP, en el presente caso). La prueba requiere el conocimiento de los costos de venta alpúblico del AEP y los agentes no-preponderantes, que normalmente se obtienen de cuentas de costos oplanes de negocio que el regulador requiere recibir para tales fines. Véase, por ejemplo, EuropeanCommission,ECRecommendationC(2013)5761final,11.9.2013onnon-discriminationandcosting.AnnexII.BetterRegulation.11deseptiembrede2013.Web.30demayode2016.Esteinstrumentorecomiendacomounapruebade replicabilidadexanteelusodeunapruebadeestrechamientodemárgenesconundescuentode flujodeefectivo (DCF,por sus siglasen inglés) sobreel tiempode retencióndeun cliente,tomandoencuentaloscostosincrementalesdelargoplazoadicionales(LRIC+,porsussiglaseninglés)comoun estándar de costo. http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/ia_carried_out/docs/ia_2013/c_2013_5761_en.pdf. Véase también Jaunaux, Laure yMarc Lebourges, Economic replicability tests for next-generation access networks. TelecommunicationsPolicy39(2015)486–501.Web.30demayode2016.Estaobradiscutelapruebadereplicabilidadalaque

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internacionalcomún.Paramayoraclaración,estaautorizacióndeberáseraplicadaparacualquierproductooservicioofrecidoporlaAEPdeahoraenadelanteporeltiempo que sea necesario para crear un ambiente de competencia efectiva enMéxico,incluyendosilaAEPtieneéxitoenalgúnpuntoenunfuturoenmodificarsuconcesiónparapermitir,porejemplo,ofertasdetelevisión.

• El IFT debe prohibir al AEP realizar cualquier oferta, descuento oempaquetamiento de sus productos o servicios con cualquier otro producto oservicio, a menos de que haya demostrado efectivamente al IFT que otroscompetidores del mercado pueden replicar la oferta, descuento oempaquetamiento inmediatamente bajo condiciones de no discriminación,incluyendo,segúnseaelcaso,elusodeelementos,servicios,productos,ofertas,descuentos,etc.queefectivamentesuministraelAEPaloscompetidoresatravésdeuncostoimputadoydemaneranodiscriminatoria.Unavezmás,estamedidadeberáseraplicadaacualquierproductooservicioofrecidoporlaAEPdeahoraenadelanteporeltiempoqueseanecesarioparacrearunambientedecompetenciaefectivaenMéxico,bajocualquierrégimenconcesionarioquetuvieraefecto.

• ElIFTdebedeclararaDLAysusfiliales,queproveenlosserviciosdeClaroVideo,comopartedelAEP,conlaconsecuenteimposicióndemedidasasimétricascomolaprohibicióndeadoptaracuerdosdeexclusividadyrealizarsubsidioscruzados.

El IFT deberá autorizar previamente cualquier oferta,descuento o empaquetamiento de los productos yserviciosdelAEPconlosdeterceros,ydeberáprohibiralAEP que realice dichas ofertas, descuentos oempaquetamientos en aquellos casos en que loscompetidores sean incapaces de replicarlas. DLA y susfilialesdebenserdeclaradospartedelAEP.

4.2.6 Contrataciónpública

Losapartados(a)y(b)delaSecciónXIXdelartículo267delaLFTR121facultanalIFTparaimponeralAEP lassiguientescondicionesenrelacióncon lacontrataciónpúblicaanivelFederalyotrosniveles:

obliga una recomendación de la Comisión Europea (EC Recommendation C(2013) 5761) asi como unasegundapruebadereplicabilidadconocidacomo“competitionmigrationtest”quebuscaasegurarque lospreciosde lanuevageneracióndeaccesoaredesde losoperadoresestablecidosnocierre lapuertaa losnuevos entrantes que sean eficientes con el cable cobre durante el periodo de transición.http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0308596115000221/pdfft?md5=b5fdeab89fa34979685ed719c9491242&pid=1-s2.0-S0308596115000221-main.pdf.121“En lo que respecta al sector de telecomunicaciones el [IFT] podrá imponer las siguientesmedidas alagente económico preponderante:… En materia de adquisiciones gubernamentales por parte dedependenciasyentidadesdelaAdministraciónPúblicaFederal,estatalomunicipal,delDistritoFederal,delos otros poderes federales o de organismos autónomos, [el AEP] deberá: (a) [o]frecer tarifas

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a) [elAEPdeberá]ofrecer tarifas correspondientes a todos los serviciosdemaneradesagregadaeindividualizaday,ensucaso,autorizadasporelIFT,y

b) en loscasosenque losdemásconcesionariosnocuentencon infraestructuraendeterminadas localidades y requieran la contratación de la provisión dedeterminados servicios intermedios, entre ellos enlaces, por parte del agenteeconómico, se deberá establecer un sistema de seguimiento en la provisión dedichos servicios entre el órgano gubernamental respectivo, el concesionario quedeba prestarle el servicio, el agente económico preponderante y el IFT. En estecaso, las bases de licitación deberán contener obligacionesmínimas a cargo delagenteeconómicopreponderante,alasquedeberádarseguimientoprecisoelIFT.

La aplicación de estamedida asimétrica, que aún no ha sido impuesta al AEP, tiene ladoblevirtudde: (1)promover la competenciaen lasadquisicionesgubernamentalesdelsector de las telecomunicaciones; y (2) proporcionar a las entidades públicas laoportunidadde contratarbienes y serviciosen las condicionesmás ventajosasposibles,comolointencionalaley.Dehecho,dadoquelaleyexigealAEPofrecersusserviciosdemanera “desagregadae individualizada”, la aplicaciónde estadisposición comomedidaasimétricapermitiríaqueloscompetidoresdelAEPaccedanacontratosdelgobiernosintenerqueequipararelalcancedelasofertasdelAEP:elgobiernopodrácomprardelAEPodeotroscompetidoreslosserviciosquehastaahoraúnicamenteofreceelAEP(inclusoenelcasodeserviciosintermediosqueloscompetidoresdelAEPnoproveendirectamente)yserácapazdecomprartodoslosdemásserviciosdeloscompetidoresdelAEP.

ElIFTpuedeexigiralAEPofrecerserviciosalgobiernodemanera “desagregada e individualizada” y proporcionara los operadores que compiten con él los serviciosintermedios que requieran para hacer ofertascompetitivasen lacontrataciónpública, loquebeneficiaalaestructuradepreciosdelgobiernoypermitequelosagentesquenosonpreponderantescompitandemaneramáseficazenestemercado.

Propuesta

Laescaladeláreadecontrataciónpúblicalahaceunrecursoimportanteparapromoverlacompetenciaenel sectorde las telecomunicaciones, incluyendodebidoa su volumenyalcance.Esporelloqueresultafundamentalhacerefectivaslasdisposicionescontenidas

correspondientesatodos losserviciosdemaneradesagregadae individualizaday,ensucaso,autorizadaspor el [IFT], y (b)[e]n los casos en que los demás concesionarios no cuenten con infraestructura endeterminadaslocalidadesyrequieranlacontratacióndelaprovisióndedeterminadosserviciosintermedios,entreellosenlaces,porpartedelagenteeconómico,sedeberáestablecerunsistemadeseguimientoenlaprovisióndedichosserviciosentreelórganogubernamentalrespectivo,elconcesionarioquedebaprestarleel servicio, el agente económico preponderante y el [IFT]. En este caso, las bases de licitación deberáncontener obligaciones mínimas a cargo del [AEP], a las que deberá dar seguimiento preciso el [IFT]”.Apartados(a)y(b)delaSecciónXIXdelArtículo267delaLFTR.

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enlaSecciónXIXdelArtículo267delaLFTRcomounamedidaregulatoriaparaelAEP.Enconsecuencia,lomínimoqueseproponees:

• ElIFTdebeexigirqueelAEPproporcionelastarifasdetodoslosserviciosaclientesgubernamentales de manera desagregada e individualizada y, en los casospertinentes,conlaaprobaciónpreviadelpropioIFT.

• En aquellos casos en los que los otros concesionarios no tengan su propiainfraestructura, el AEP deberá de proveer servicios intermedios y se deberáestablecer un sistema de seguimiento para supervisar el suministro de estosservicios.

El AEP debe ofrecer servicios al gobierno de manera“desagregada e individualizada” y proporcionar a losoperadoresquecompitenconéllosserviciosintermediosque requieran para hacer ofertas competitivas en lacontrataciónpública.

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5. EFECTOS NEGATIVOS SOBRE LA COMPETENCIA EFECTIVA AL PERMITIR QUE EL AEP PROPORCIONESERVICIOSDETELEVISIÓN

AlanalizarlaReformadeTelecomunicacionesde2013,elCongresomexicanoconsiderólaposibilidad de que el IFT autorizara al AEP para proporcionar servicios adicionales detelecomunicaciones,incluyendoserviciosdetelevisión,bajociertascondiciones.Comoseindica líneas arriba, AMX ha expresado su interés en ofrecer servicios de televisiónrestringida “para seguir incrementando la competitividad en el mercado”.122Como seexplica con mayor detalle más adelante, la ley permite que el IFT extienda dichaautorización sólo si no se genera efectos adversos para la competencia y libreconcurrencia,talcomoseestipulaenelArtículoDécimoPrimeroTransitoriodelaLFTR.123

AT&Tyahademostradoenlasseccionesanterioresquenoexistejustificaciónrazonablealguna para eliminar el carácter de AEP de AMX o reducir el alcance de las medidasasimétricas.Dehecho,lasmedidasadicionalesdetalladaslíneasarribasonnecesariasparafomentarlacompetenciaefectivaenelsectordetelecomunicacionesmexicano.SobrelamismabasedecrearcondicionesdemercadoquefomentenlacompetenciayreduzcanlaparticipacióndemercadodelAEP,tampocoexistejustificaciónalguna,envirtuddelaleymexicana,paraconcederaAMXlaposibilidaddeexpandirsupoderdemercadoenestemomento hacia otras áreas, tales como los servicios de televisión. Permitirle estaexpansióntendríaefectosnegativossobrelacompetenciaparalosserviciosfijosymóvilesen México, ya que AMX incrementaría su preponderancia en el sector detelecomunicacionesnosolomediantelaadicióndeusuariosdelmercadodeserviciosdetelevisión, sino también al reforzar su dominio único de los mercados detelecomunicaciones fijos y móviles a través de la oferta de paquetes de telefonía fija,telefoníamóvil,televisiónyserviciosdetransmisiónlibre(over-the-top,oOTTsegúnsussiglas en inglés)queningúnotro competidorpodría replicarpor símismo. Esto ledaríauna ventaja adicional al AEP, pues aumentaría su concentración sectorial al reducir lastasasdepérdidadesuscriptoresproductodelelevadocostodelcambiodeproveedorylas122“[E]s esencial que se le conceda aAMX la concesión para ofrecer servicios de televisión de paga paraseguiraumentandolacompetitividadenelmercado.”VéaseAméricaMóvil.ReporteFinancieroyOperativodelTercerTrimestrede2015deAméricaMóvil,8.123El ArtículoDécimo Primero Transitorio de la LFTR establece que “En el trámite de la solicitud, el [IFT]deberáasegurarsequeelotorgamientode laautorizaciónnogeneraefectosadversosa lacompetenciaylibre concurrencia. Se entenderá que se generan efectos adversos a la competencia y libre concurrencia,entreotrosfactoresqueconsidereel[IFT],cuando:a. Dichaautorizaciónpuedatenercomoefectoincrementarlaparticipaciónenelsectorquecorresponda

del agente económico preponderante o del grupo de interés económico al cual pertenecen losconcesionarios cuyos títulos de concesión contengan alguna prohibición o restricción para prestarserviciosdeterminados,respectodelaparticipacióndeterminadaporel[IFT]enlaresoluciónmediantelacualseledeclaró[AEP]enelsectorquecorresponda.

b. La autorización de servicios adicionales tenga como efecto conferir poder sustancial en elmercadorelevanteaalgunodelosconcesionariosointegrantesdel[AEP]odelosconcesionarioscuyostítulosde concesión contengan alguna prohibición o restricción para prestar servicios determinados en elsectorquecorresponda”.

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economíasdeescalaque,desegúnlosacadémicosyobservadoresdelsector,seasociandemanera consistente con lospaquetesde serviciosofrecidospor agenteseconómicoscondominanciaenelmercado,comoAMX.124

Por lasmismas razones que semantiene el carácter deAEP de AMX y las medidas regulatorias asimétricascorrespondientes, no hay justificación razonable paraconcederle a AMX la capacidad de expandirse a otrasáreas,comolosserviciosdetelevisión,puesestotendríaefectos negativos sobre la competencia y la libreconcurrencia,yaque,pordefinición,AMXaumentaríasupreponderancia en el sector de las telecomunicaciones,nosolomediantelaadicióndeusuariosenelmercadodeservicios de televisión, sino también al reforzar suparticipaciónenlosmercadosdetelecomunicacionesfijosymóvilesa travésde laofertadepaquetesde telefoníafija,telefoníamóvil,televisiónyserviciosOTTqueningúnotrocompetidorpodríareplicarporsímismo.

5.1 Marco legal: condiciones impuestas al AEP para proporcionar servicios detelevisión

En la actualidad, existen numerosas causas para mantener las restricciones a laparticipacióndelAEPenelmercadodeserviciosdetelevisión.Éstasincluyen,entreotras,el títulode concesióndeTelmex (partedelAEP), laReformadeTelecomunicacionesde2013 y la subsecuente LFTR. El título de concesión de Telmex prohíbe a la empresaexplotar, directa o indirectamente, concesiones que ofrecen servicios de televisión alpúblico (incluyendo televisión restringida), así como distribuir señales de televisión a

124Prince, Jeffrey. (2012). “The Dynamic Effects of Triple Play Bundling in Telecommunications” (Efectosdinámicos del empaquetamiento de servicios Triple Play (voz, banda ancha y televisión) en el sector detelecomunicaciones). Research Program on Digital Communications (Programa de Investigación deComunicaciones Digitales) de Time Warner Cable, 1, 12; 26, disponible enhttp://www.twcresearchprogram.org/publications.php.(Utilizaunanálisiseconométricoparaconfirmarqueelempaquetamientoreducelastasasdeabandonodelosclientes,yqueestootorgaalosproveedoresdeserviciosdetelecomunicacionesempaquetadosunpoderdemercadoadicional,loquelespermitesubirlospreciosporencimadeloscompetidoresenunmontosimilaralcostomayordecambiodeproveedorporelservicio empaquetado). Véase también, Thomas W. Hazlett, “Cable TV Franchises as Barriers to VideoCompetition” (Franquicias de televisión por cable como barreras para la competencia de los servicios devideo)12Va.J.L.&Tech.2,71(2007).(Destacaque“losproveedoresdeserviciosdetelecomunicacionessebenefician del empaquetamiento al menos en tres formas. En primer lugar, al aumentar el volumen deserviciosprestadosatravésdeunared,eloperadordisminuyesuscostospromedioyamortizasuinversiónconmayoresunidadesdeventas.Ensegundolugar,losesfuerzosdecomercializaciónseextiendendeformasimilar;elcostofijodelarelaciónconelclienteahoraincluyetransaccionesadicionales.Entercerlugar,elempaquetamientoreducelapérdidadeclientes,cuandolossuscriptoressedesconectanyreconectanalasredes. La pérdida de clientes esmuy cara para las redes, quienes invierten en costos de adquisición desuscriptoresconlaesperanzaderetenerlosenellargoplazo”).

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travésdesuredsincontarconlapreviaautorizacióndelreguladordetelecomunicaciones(ahoraelIFT)125.ElmismotítuloleprohíbeaTelmexrealizarcualquieracciónquepudieratraducirseenunaventajaexclusivailegítimaoquetengaelefectodefavorecerlacreacióndeunmonopolioenmercadoscomplementarios(comoserviciosdebandaanchamóvilobandaanchafija).126

LaReformadeTelecomunicacionesde2013,queestuvoacompañadaporunareformaala ley de competencia económica, permite que el AEP solicite, e incluso obtengateóricamente,laautorizaciónparaproporcionarserviciosadicionalesbajolaconcesióndeTelmex,y/otransitarhaciaunaconcesiónúnica,sicumpleconciertascondiciones.127DeacuerdoconlaLFTR,estascondicionescontemplan,enprimerlugar,elcumplimientodelas obligaciones de su título de concesión, la Constitución, la LFTR y las regulacionespertinentes, incluyendo la implementación eficaz y el cumplimiento de las medidasregulatoriasasimétricasimpuestasensucarácterdeAEPduranteunperíododealmenosdieciochomeses continuosy sin interrupciones.128En respuestaa tal solicitudporpartedelAEP,laleysostienequeelIFTdebedeterminarsidichaautorizacióngeneraríaefectosadversosalacompetenciaefectivaylalibreconcurrencia.129DeacuerdoconlaLFTR,talesefectosadversosincluyencualquierincrementoenlaparticipacióndelAEPenelsectordelastelecomunicaciones,encomparaciónconlaparticipacióndelAEPenelsectorqueseespecificaenlaResolucióndePreponderancia.130Además,esfrecuentequelaentradaal125VéaseelTítulodeConcesióndeTelmex,Secciones1-7y1-9.Demaneramásespecífica,lasrestriccionesqueprohíbenaTelmexexplotar,directaoindirectamente,concesionesqueofrezcanserviciosdetelevisiónalpúblico(incluyendotelevisiónrestringida),asícomodistribuirseñalesdetelevisiónatravésdesuredsinlapreviaautorizacióndelregulador(ahoraelIFT).126TítulodeConcesióndeTelmex,Secciones1-9y2-9.127DecretoConstitucional,ArtículoCuartoTransitorioyLFTR,Artículo276yArtículosDécimoyDécimoPrimeroTransitorios.128LFTR,ArtículoDécimoTransitorio.(“Losagenteseconómicospreponderantesylosconcesionarioscuyostítulosdeconcesióncontenganalgunaprohibiciónorestricciónexpresaparaprestarserviciosdeterminados[talycomoAMXysusrestriccionesencuantoalosserviciosdetelevisión],previoaliniciodeltrámiteparaobtener la autorización para prestar servicios adicionales, acreditarán ante el Instituto Federal deTelecomunicaciones y éste supervisará el cumplimiento efectivo [1] de las obligaciones previstas en [laReformaenTelecomunicacionesde2013ylasreformaslegislativasyregulatoriasposteriores],asícomo[2]de la Ley Federal de Competencia Económica, sus títulos de concesión y disposiciones administrativasaplicables,conformealosiguiente:..II.Elagenteeconómicopreponderantedeberáestarencumplimientoefectivo de las medidas [asimétricas regulatorias] cuando menos durante dieciocho meses en formacontinua… [y] IV. Una vez que el concesionario haya obtenido la certificación de cumplimiento, podrásolicitar ante el Instituto Federal de Telecomunicaciones la autorización del servicio adicional…” (énfasisagregado)).129VéaseelArtículoDécimoPrimeroTransitoriodelaLFTR.130LFTR,ArtículoDécimoPrimeroTransitorio,Párrafoa)(“Seentenderáquesegeneranefectosadversosala competencia y libre concurrencia, entre otros factores que considere el Instituto Federal deTelecomunicaciones,cuando…[d]ichaautorizaciónpuedatenercomoefectoincrementarlaparticipaciónenelsectorquecorrespondadelagenteeconómicopreponderanteodelgrupode interéseconómicoalcualpertenecen los concesionarios cuyos títulosde concesión contenganalgunaprohibicióno restricciónparaprestar servicios determinados, respecto de la participación determinada por el Instituto Federal deTelecomunicacionesenlaresoluciónmediantelacualseledeclaróagenteeconómicopreponderanteenelsectorquecorresponda”).

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mercadoseveaobstaculizadaporlasreduccionesdelastasasdepérdidadesuscriptoresquesedaríancomoresultadodeltipodepaquetesdeserviciosqueAMXprobablementeofreceríaproductodeloselevadoscostosdecambiarsedeproveedor.131Deacuerdoconlasobservacionesdetribunalesyacadémicos,estasituacióncreaunabarreraeficazparala competencia y la libre concurrencia cuando es utilizada por actores económicosdominantes.132

El requisito legal133dequeel IFTdeterminesielhechodeautorizaraAMXparaofrecerservicios de televisión generaría algún efecto adverso para la competencia efectiva y lalibreconcurrenciatambiénseveafectadoporeltiempo.AMXhainterpuestonumerososamparoscontralaleyysusobligacionesregulatoriasasimétricas.134Yaseaquecuenten,ono, con un sustento legal adecuado, mientras no se resuelvan, estas acciones legalesimpidenentendercomosedebeelentorno regulatorioqueexistiríaenúltima instanciatrasautorizaraAMXparaofrecerserviciosdetelevisión.Portalmotivo,tambiénimpidenanalizardeformaadecuada,ycomoloexigela ley,sidichaautorizacióngeneraríaalgúnefectoadversoparalacompetenciaefectivaylalibreconcurrencia.

Comoseexplicamásadelante,laley135establecequelaautorizaciónparaprestarserviciosadicionalestendríaefectosadversossobrelacompetenciaefectivaylalibreconcurrenciasiprovocaunincrementoenelniveldeparticipacióndelAEPenelsectorporencimadel131Prince,26.132Farrell, J.; Shapiro, C. (1988). “DynamicCompetitionwith SwitchingCosts” (Competenciadinámica concostos por cambio de proveedor), RAND Journal of Economics, 19, 1, pág. 123-137 (uso de análisiseconométricopara apoyar la conclusióndeque los costos de cambiarsedeproveedor creanunabarreraeficaz para la entrada al mercado).http://www.stern.nyu.edu/networks/phdcourse/Farrell_Shapiro_Dynamic_competition_with_switching_costs.pdf. Véase también OCDE (2015), “Triple and Quadruple Play Bundles of Communication Services”(Paquetes Triple Play y Quadruple Play de servicios de comunicación). OCDE Science, Technology andIndustry Policy Papers, No. 23. París: OECD Publishing. (Se indica que los beneficios para la competenciagenerados por servicios empaquetados vienen a costa de “disminuir significativamente las tasas deabandono que, a veces, podrían ser un indicio de mayores barreras al cambio de proveedores y que,eventualmente, podrían dañar la competencia”). http://dx.doi.org/10.1787/5js04dp2q1jc-en. Véasetambién,EstadosUnidosvs.Bazaarvoice,Inc.,2014U.S.Dist.LEXIS3284,176-177(N.D.Cal.8deenerode2014)(SedemuestraqueBazaarvoice,unaempresaquecreaycomercializaplataformasdecomentariosycalificacionesdeproductosenlínea,yqueesdominanteensusector,violalasección7delaLeyClaytondeEE.UU.atravésdelaprácticaanticompetitivadecomprarPowerReviewsInc.en2012,entreotrasrazones,porque el mayor costo de cambiarse de proveedor para los clientes que dicha combinación produciríaconstituiríaunaimportantebarreradeentradaalmercadoparaloscompetidores).133VéaseelArtículoDécimoPrimeroTransitoriodelaLFTR.134 Por ejemplo, Telmex, juicio de amparo 65/2014, Juzgado 2º Especializado, Decreto de reformaConstitucional enmateria de telecomunicaciones y resoluciónen la que se le declara comoAEP; Telmex,juicio de amparo 57/2015, Juzgado 1º Especializado, Artículo 132, fracción I, Artículo Vigésimo QuitoTransitorio de la LFTR; Telmex, juicio de amparo 219/2014, Juzgado 2º Especializado, Artículos 127, 131,primer y segundo párrafo, inciso a) y b), 138, fracciones V y VI, 206 y 208 de la LFTR; Telmex, juicio deamparo1693/2015,Juzgado2ºEspecializado,artículos2,3,54,71,118,120,124,125,131,132ydelaLFTR;Telcel (Radiomóvil Dipsa), juicio de amparo 42/2014, Juzgado 2º Especializado, Decreto de reformaConstitucional enmateria de telecomunicaciones y resolución en la que se le declara como AEP; Telcel,juiciodeamparo1312/2015,Juzgado2ºEspecializado,ArtículoVigésimoTransitoriodelaLFTR.135VéaseelArtículoDécimoPrimeroTransitoriodelaLFTR.

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nivel de participación de 61,5 por ciento estipulado en la Resolución dePreponderancia. 136 Adicionalmente, si AMX ganara alguno de los varios amparosinterpuestos contra la ley o las medidas asimétricas impuestas por el IFT, podríaanticiparsedemanerarazonablequeestavictoriaaumentaríalaparticipacióndelAEPenelsectormásalládellímitelegalparaqueelAEPpuedaexpandirseaserviciosadicionales,lo cual probablemente imposibilitaría dicha autorización por parte del IFTindependientemente de cualquier otro factor. De igual manera, el IFT no tendrá lainformaciónesencialnecesariaparaefectuarelanálisisbasadoenelmercado,yexigidopor la ley, para determinar si la autorización al AEP para ofrecer servicios de televisiónreforzaría ilegalmentesuparticipaciónenelsector,hastaquesedenporfinalizados,sinderecho a apelación, todos los amparos interpuestos por el EAP contra los distintoselementosdelaReformadeTelecomunicacionesde2013.Contantosamparoscontraelrégimen regulatorio asimétrico, estos obstáculos legales en sí mismos crearían unabarreralegalyobstáculosustancialparacualquierautorizacióndeAMXparaproporcionarserviciosdetelevisión.137

5.2 NosehancumplidoloscriteriosparaeliminarlasrestriccionesqueimpidenalAEPproveerserviciosdetelevisión

ElIFTnodebeautorizaraAMXproporcionarserviciosdetelevisiónmientrasmantengasucarácterdeAEP.Ademásdelasconsideracionesrelacionadasconlaleydecompetencia,deacuerdoconlaLFTR138,AMXsimplementenohacumplidoconlascondicioneslegalesnecesariasparaquedichasolicitudseaconsideradaconseriedad.CualquierautorizaciónparaqueelAEPproporcioneserviciosdetelevisión,incluyendotelevisiónrestringida,muyprobablementesignificaría,enlapráctica,unaumentoenelnúmerodesubscriptoresyenlaparticipacióndelAEPenelsector,incluyendolosmercadosdebandaanchaytelefoníafijaymóvil.Lasolaposibilidaddequeestoocurra, impidequeel IFTautoricealAEP,envirtuddelaLFTR139,paraparticiparenlaprestacióndeserviciosdetelevisión,puestoque,ante la ya desproporcionada participación demercado deAMX, un incremento de estanaturaleza tendríaunefectoadversoen lacompetenciaefectivay la libreconcurrencia.Esteseguirásiendoelcasoamenosqueseregistreunacaídadramáticaenelnúmerodesuscriptores del AEP en mercados de relevantes. Una caída de tal magnitud,probablemente requeriría un decremento significativo en el número de suscriptores debanda ancha móvil del AEP, debido al crecimiento explosivo en el número desubscriptoresdeesteservicioenfechasrecientes.140

ElAEP simplemente no ha cumplido con las condicioneslegalesnecesariasparaofrecerserviciosdetelevisión.

136ResolucióndePreponderancia,883-84.137VéaseelArtículoDécimoPrimeroTransitoriodelaLFTR.138VéaseelArtículoDécimoPrimeroTransitoriodelaLFTR.139VéaseelArtículoDécimoPrimeroTransitoriodelaLFTR.140VéaselaTabla2.

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Loqueesmás, enel casodeMéxico, elAEPposeeuna seriede ventajas singulares enmateriade infraestructura, incluyendo las redes fijae inalámbricamásgrandesdelpaís,las redes de cable de cobre y fibra óptica que conectan los hogares y negocios de 13millones de clientes (es decir, 59,9 por ciento del mercado total de líneas fijas),141lascuales podrían llevar señales de televisión restringida por todo México a un costoincrementalrelativamentemenory,porende,fortalecerlaposicióndelAEPenelsectordelastelecomunicaciones.Portalmotivo,esevidentequelaentradadelAEPalmercadode servicios de televisión se traduciría en ventajas exclusivas indebidas que suscompetidores nunca podrían igualar por sí mismos. Esto significa que el título deconcesióndeTelmextambiénprohíbedichaentradaalmercadodeserviciosdetelevisión,ademásdequeéstainfringiríalaletrayelespíritudelaReformadeTelecomunicacionesde2013,comoseexplicóanteriormente.

Es importante destacar una reciente resolución del IFT sobre servicios de televisiónrestringidaqueserefierealosefectosdelempaquetamientodeestosserviciosconotrasofertas que resultan relevantes para el AEP.142El IFT reconoció que existe una presióncompetitiva creada a través del empaquetamiento de servicios de televisión restringidacon telefonía e Internet, los cuales, por supuesto, ya ofrece el AEP bajo otrasdenominaciones (o sea, Claro Video y Uno TV). El propio IFT concluyó que dichoempaquetamiento permite a los proveedores de televisión restringida penetrar otrosmercadosdetelecomunicacionesconlaexpectativadeobtenernuevasganancias.Debidoal alto grado de concentración del sector de las telecomunicaciones en México por laaltísima participación del AEP en el sector, esta resolución pone de manifiesto que elhechodepermitiralAEPproporcionarserviciosdetelevisiónnecesariamenteafectaríademaneraadversa lacompetenciaefectivay la libreconcurrenciaalaumentaraúnmássuparticipaciónenelsectordelastelecomunicacionesconpaquetesdeserviciospegajosos(esdecir,quereducenlastasasdepérdidadeclientes)queresultanimposiblesdereplicarpor sus competidores. Los propios pronunciamientos del IFT, aplicados a AMX,simplementeno respaldan la ideadeeliminar las restriccionesparaofrecer serviciosdetelevisión.Estaconclusiónvaacordeconlasrestriccioneslegalesrespectoatalesofertasquesedescribenlíneasarriba.

Deigualforma,aúnsiguependienteelrequisitodequeelAEPefectivamentecumplaconlaregulaciónasimétrica,entreotrasnormas,porunperíodomínimodedieciochomesescontinuos e ininterrumpidos 143 para autorizarle a ofrecer nuevos servicios bajo suconcesión. Esto es atribuible tanto al incumplimiento del AEP de algunas de susobligacionescomoa la faltade implementacióndeciertasmedidascuyoalcanceesaúnfuturo(p.ej.,laentregadelinventariodeinfraestructuradeTelmexdespuésdedosaños

141VéaselaTabla2.142IFT.DatosrelevantesdelaResoluciónemitidaporelPlenodel InstitutoFederaldeTelecomunicacionessobrelaexistenciadepodersustancialenelexpedienteAI/DC-002-2014.DiarioOficialdelaFederación,18denoviembrede2015.Web.16deenerode2016.http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5415897&fecha=18/11/2015.143LFTR,ArtículoDécimoTransitorio.VerNota128líneasarriba.

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de la implementación del sistema electrónico de gestión), 144 lo que constituye unobstáculoparasucumplimiento.Losdiferentesoperadoresdelsector, incluyendoAT&T,tienen y proporcionarán información detallada con respecto al incumplimiento de lasregulacionesasimétricasenrespuestaalapeticióndelIFT.Sinimportarcuáldeestasdoscausas tengamás peso, AMX aún no ha cumplido con la letra ni con el espíritu de susobligacionesregulatoriasasimétricas,yaunqueseaúnicamenteporestemotivo,laLFTRleimpideofrecerserviciosdetelevisión.

Comoseexplicólíneasarriba,losamparosinterpuestosporelAEPtambiénimposibilitancualquierautorizacióndel IFTparaquedichoagenteofrezcaserviciosdetelevisión.SielIFT no puede anticipar las reglas de juego que se aplicarán al sector por causa de losamparosinterpuestosporelAEP,tampocopuedesabersiéstascolocaránaAMXenunaposición que le permita abusar de los derechos otorgados para ofrecer servicios detelevisiónenperjuiciodelacompetenciaefectivaylalibreconcurrencia.Portalrazón,yenvirtuddelaLFTR,resulta imposibleautorizar laexpansióndelaconcesióndelAEP.145Lospropiosamparos interpuestosporelAEPcontraelrégimenderegulaciónasimétricacreantalincertidumbrequeelIFTnopuederealizarelanálisisquelaleyleexigeenprimerlugar.Porlotanto,esnecesarioesperarlosresultadosdetodoslosjuiciosdeamparoparaevaluar la probabilidad de que la autorización de estos servicios adicionales impulse omantenga a AMX por encima de los niveles de participación establecidos por ley paraexpandir el alcance de su concesión, o si esta tendría un impacto negativo en lacompetenciaefectivaolalibreconcurrencia.

Las limitaciones impuestas al AEP para prestar servicios de televisión por su título deconcesión, la Constituciónmexicana, la LFTR y otras regulacionesdescritas líneas arribason deseables. Éstas bloquean el acceso a una palanca importante que pudieraincrementar el nivel de concentración y desplace a otros participantes del sector.Adicionalmente, aumentan las oportunidades para que los competidores del AEP seponganaldíaconlasventajasconferidasporelmonopoliohistóricodelAEP,yevitandeformacorrectalasventajasexclusivasquetendríaelAEPporelsolohechodeposeerunainfraestructuraúnica.FuemuyimportanteimponerlimitacionesalAEPconrespectoalaprestación de servicios de televisión, y sería extremadamente negativo retirarlas ahoracontodoloqueaúnestáenjuego.

Las limitaciones impuestas al AEP para prestar servicios detelevisión por su título de concesión, la Constituciónmexicana,laLFTRyotrasregulacionesdescritaslíneasarribason deseables. Éstas bloquean el acceso a una palancaimportante que pudiera incrementar el nivel de

144Véase la Medida Transitoria 12 (pág. 1543) del Anexo I, y la Medida Transitoria 4 (pág. 1577) de laResolución de Preponderancia, que dicen lo siguiente: “A la puesta en funcionamiento del SistemaElectrónico de Gestión el Agente Económico Preponderante deberá poner a disposición de losConcesionarios Solicitantes información básica de su red, y contará con un plazo de veinticuatro mesesadicionales para integrar gradualmente, y bajo la supervisión del Instituto, las bases de datos necesariasparalaprestacióndelosserviciosmateriadelaspresentesmedidas.”145VéaseelArtículoDécimoPrimeroTransitoriodelaLFTR.

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concentración y desplace a otros participantes del sector.Adicionalmente, aumentan las oportunidades para que loscompetidores del AEP se pongan al día con las ventajasconferidas por el monopolio histórico del AEP, y evitan deformacorrectalasventajasexclusivasquetendríaelAEPporelsolohechodeposeerunainfraestructuraúnica.

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6. CONCLUSIONES

AT&TreconocelosesfuerzossustancialesquesehanhechoenMéxicoparaenfrentar lafalta histórica de una competencia efectiva en los servicios de telecomunicaciones, asícomoparasuperarelpatróndelpasadoenelqueunareformalegislativaeraseguidasolopormejoras temporales en elmercado sin lograr generar beneficios de largo plazo. LaReforma de Telecomunicaciones de 2013 fortaleció significativamente el marcoregulatorioy legalexistenteenunesfuerzoporpromover lacompetenciaefectivaenelsector y lograr un mejor acceso a los servicios para los consumidores. AT&T realizóimportantes inversionescomoresultadodeestareformacon laexpectativadecompetirbajo condiciones nuevas y equilibradas, y así proveer servicios de telecomunicacionesperdurablesenMéxico.

Sin embargo, a pesar de la reforma y lasmedidas regulatorias asimétricas posteriores,AMXmantiene lamisma posición dominante de siempre en el mercado, sin que ley oregulaciónalgunahayapodidoprevenirelincrementoensuparticipaciónenelsectordelas telecomunicaciones. Lasmedidas existentes han demostrado ser insuficientes parareducirelpoderdemercadodelAEPdeunaformasustancialyqueconlleveelbeneficiode losconsumidoresenel largoplazo. Porconsiguiente,correspondeal IFTadoptar lasacciones necesarias para garantizar la competencia efectiva en México a través deaccionesregulatoriasadicionales,comosedescribeendetalleenestedocumento.

Ya sehan sentado lasbasespara cambiar lamaneraenque losmexicanos se conectanentre sí.Deestamanera, se reconoció el papel fundamental de las telecomunicacionescomo un estímulo para el desarrollo de otras áreas de la economía, el permanente ymarcadointerésdelanaciónenelcambioylainfluenciadelaconectividadpararespaldarlos derechos de acceso a la información y libertad de expresión contemplados en laConstitución mexicana,146así como para garantizar los elementos sociales y materialesqueambosrequieren.Sinembargo,lapromesadelaReformadeTelecomunicacionesde2013noseharealizadoaún,ysecorreelriesgodequepaseaformarpartede la largalista de fracasos por controlar el desbordante poder de AMX. Si bien la Reforma deTelecomunicacionesde2013,ylasleyesyregulacionesquesederivarondeella,marcaronunauspiciosoiniciohaciaunacompetenciaverdaderaenelsector,alcanzarsusobjetivosrequerirádeunexhaustivoanálisis yunesfuerzo continuo, tantode losoperadoresdelmercadocomodelregulador.

Elpropósitodeestedocumentoha intentadoproporcionarunpuntodepartidaparaelanálisisymostrarlosrumbosmásproductivosparaeseesfuerzo.Porahora,loquequedaesrecorrerelcaminocondeterminación,eimponerregulacionesactualizadasynuevasalAEPenel sectorde las telecomunicaciones, entreotrasmedidas.Aunqueen todoviajesiempresecorreelriesgodetropiezos,noavanzarenellogrodeesteobjetivoeslarutamás segura para el estancamiento que el sector, su regulador y todo México desean

146VéaseelArtículoSeisdelaConstituciónmexicana.

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superarensuluchaporlograrunacompetenciaefectiva.AT&Tquierecontribuirallogrodeesteobjetivo,ytrabajarjuntoconlaindustriayelIFTenbeneficiodelosconsumidoresalosquetodosatendemos.

La reorganización del sector de las telecomunicaciones en México en el corto plazo,mediante la creación de las condiciones necesarias para una competencia efectiva porparte del IFT, es una tarea monumental. Sin embargo, nunca se ha tenido unaoportunidad tanclarapara lograresta transformacióny losbeneficiosque traerá.AT&Tespera con gran expectativa la revisión de este documento por el IFT, así como elcumplimiento de las promesas de la Reforma de Telecomunicaciones de 2013 para lanaciónmexicana. Será necesario contar con la sabiduría, equidad y acciones del IFT, yAT&T confía plenamente en que el IFT utilizará estos mismos atributos al revisar elpresentedocumento.Esperamosescribir juntosunanuevahistoriaparael sectorde lastelecomunicacionesenMéxico.

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Anexo 1 (AETHA: Servicios mayoristas de arrendamiento de líneas e infraestructurapasiva)

Véaseanexo.

Wholesaleleasedlinesandpassiveinfrastructure

AnnexforAT&TMexico

13April2016

2

Copyright©2016.AllRightsReserved.Nopartofthisdocumentmaybeusedorreproducedinanymannerwhatsoeverwithoutwrittenpermission.

AethaConsultingLimitedTerringtonHouse13–15HillsRoadCambridgeCB21NLUnitedKingdomPhone:+44(0)1223755575Fax:+44(0)2071833716Email:[email protected]

3

Contents 1 Introduction……………………………………………………………………………….. 4

1.1 Data .................................................................................................................................... 4

2 Results……………………………………………………………………………………... 5

2.1 Leased Lines and Dark Fibre ............................................................................................. 5

2.2 Sharing of ducts and fibre .................................................................................................. 9

3 Conclusions……………………………………………………………………………….. 12

4

1 INTRODUCTION

In this report annex,wedocument an econometric studywhich examines the effects of regulatory actionsinvolving leased lines,dark fibre, sharingofducts,andtheavailabilityofnetwork information.WemeasuretheeffectsoftheseactionsonretailmobilepricesandtheHerfindahl-HirschmanIndex(HHI),awidelyusedmeasureofmarketconcentration.Wefoundthat:

1. Lowpriceofleasedlinesandregulationoftheprovisionofdarkfibrearesignificantlyrelatedtolowerretailpricesofmobileservices.

2. Duct sharing and the existence of network information are related to lower values of the HHI(indicatinglessmarketconcentration).

1.1 Data

The data thatwe used for the analysis are from 25OECD countries. The following countries are included:Australia, Austria, Belgium, Chile Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, France, Germany, Greece,Hungary, Iceland, Ireland, Italy, Luxembourg, Netherlands, Norway, Portugal, Slovakia, Spain, Sweden,Switzerland,Turkey,andtheUnitedKingdom.Allavailabledataforthesecountriesfortheyears2005to2015wereused.

TheleasedlinepricesweresourcedfromthebiennialOECDcommunicationoutlookreportsprovidingdatafor2007, 2009, 2011 and 2013,1as well as preliminary version of the OECD’s 2015 data obtained directly.EffectivepricesperminuteweresourcedfromOvum’sWorldCellularInformationService(WCIS)database.2

Thepassiveinfrastructureaccess(ductsharing,darkfibreaccessandnetworkinformation)datawassourcedfrom:

1. CullenDuctSharing–RegulationandPricesreports(2013,2014&2015)32. Ovum Superfast–AccessPolicytrackerpresentation(2015)4

AbenchmarkofPhysicalInfrastructureAccesspresentation(2012)53. EuropeanCommissionregisterednotificationstotheregulators.

Allmacroeconomicdata(e.g.GDPpercapita)weresourcedfromWorldBankOpenData.6

1 OECD,‘CommunicationsOutlook2013’,http://dx.doi.org/10.1787/comms_outlook-2013-en.Thepriorbiennialeditionshaveanalogoustitles.2 www.wcisplus.com.RetrievedonlineindatabaseformviaAT&T’ssubscription.3 ProvidedbyAT&T.4 ProvidedbyAT&T.5 APTPolicyandRegulatorForum.6 Availableat:http://data.worldbank.org.

5

2 RESULTS

2.1 LeasedLinesandDarkFibre

This section presents our regression analysis of the effect of regulation on retail mobile prices. The pricevariablethatweusedintheanalysisistheeffectiveprice;thatis,totalvoicerevenuesdividedbytotalmobileminutesofuse.Notsurprisingly,thatvariableworksmuchbetterthanaveragerevenuepersubscriber.Onewouldexpecttheregulatoryvariables, leasedlinesanddarkfibre,tobemorecloselyrelatedtoprovisionofminutesthanattractionofsubscribers.

Weusedtwopricevariablesforleasedlines:34Mbpsand2Mbps.Moreover,weusedadummyvariablefordarkfibre,whichwasunitywheretherewasregulation.

Inaddition,weusedtwotypesofcontrolvariablestotakeaccountofdeterminantsofpricesotherthantheregulatoryvariables.

• Timetrend:Pricesoftelecommunicationsservicesaregenerallysubjecttoastrongnegativetimetrend,becausetechnologyrapidlylowerscostsovertime.

• Fixed country effects: These are dummy variables for each country. They allow for the possibility thatmobilepricesdifferamongcountriesforreasonsotherthantheregulatoryvariablesandthetimetrend–so long as the differences are the same every year. Fixed effects do not explain the reason for thesedifferences.Theydo,however,allowtheeffectsoftheregulatoryvariablestobeestimatedconsistentlyinthepresenceofsuchdifferences.Becausetheestimatesareconsistentinthepresenceofsuchdifferences,theyaremuchmorerobust. If fixedeffectswerenot includedinthemodel,suchdifferenceswouldbiastheresults.

All the variables except the binary variables were used in logarithmic form. This technique improves theefficiencyofestimation,because,withoutthelogarithmictransformation,thevariancesoftheresidualswoulddifferdramatically.Thevariancesaremuchmoresimilarafterthetransformationtologarithms.

Theregressiontookaccountofserialcorrelation.Doingsoalmostalwaysimprovestheefficiencyofestimationoneconomic time-seriesdata. It also leads tobetterestimatesof statistical significance.Because therearerelativelyfewobservationsforeachcountry,asingleautoregressiveparameterwasestimatedthatappliestoallthecountries.

Themethodofestimationwasgeneralizedleastsquares.Thatmethodisappropriatewithtime-seriescross-sectiondatathataresubjecttoserialcorrelation.

Figure2-1showstheoutputfromtheregression:

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Figure2-1: Econometricoutputofleasedlinesanddarkfibreaccess

• Cross-sectionaltime-seriesFGLSregression• Coefficients: generalizedleastsquares• Panels: homoskedastic• Correlation: commonAR(1)coefficientforallpanels(-0.0211)• Estimatedcovariances: 1• Numberofobservations: 58• Estimatedautocorrelations: 1• Numberofgroups: 14• Estimatedcoefficients 18• Obspergroup:– Min: 2– Average: 4.142857– Max: 5

• Waldchi2(17): 923.55• Prob>chi2: 0.0000

Logp Coef. Std.Err. z P>|z| [95%Conf.Interval]

Logyear -2540.0433 240.25545 -10.47 0.000 -3010.5831 -2060.5035logleased34mb 0.2694399 0.1266388 20.13 0.033 0.0212323 0.5176475logleased2mb 0.2000535 0.1201609 10.66 0.096 -0.0354576 0.435564Fibre -0.235734 0.0875798 -20.69 0.007 -0.4073872 -0.0640809country_2 -0.4291026 0.1838155 -20.33 0.020 -0.7893744 -0.0688308country_3 -0.1449517 0.1574948 -0.92 0.357 -0.4536358 0.1637323country_4 0(omitted) country_5 0(omitted) country_6 0.0358944 0.2739903 0.13 0.896 -0.5011168 0.5729055country_7 0(omitted) country_8 0(omitted) country_9 -0.6576201 0.1688381 -30.89 0.000 -0.9885366 -0.3267035country_10 -0.1887466 0.1628922 -10.16 0.247 -0.5080095 0.1305162country_11 -0.6540378 0.1698366 -30.85 0.000 -0.9869113 -0.3211642country_12 0(omitted) country_13 0(omitted) country_14 -0.7576853 0.2300898 -30.29 0.001 -10.208653 -0.3067176country_15 -0.7174162 0.1675299 -40.28 0.000 -10.045769 -0.3890637

7

Logp Coef. Std.Err. z P>|z| [95%Conf.Interval]

country_16 0(omitted) country_17 0(omitted) country_18 0.0085873 0.1940773 0.04 0.965 -0.3717972 0.3889718country_19 -0.5261425 0.1938552 -20.71 0.007 -0.9060916 -0.1461934country_20 0(omitted) country_21 -0.534606 0.2042108 -20.62 0.009 -0.9348519 -0.1343602country_22 0(omitted) country_23 0(omitted) country_24 -10.10685 0.2244279 -40.93 0.000 -10.546721 -0.6669795country_25 -0.8211058 0.1743116 -40.71 0.000 -10.16275 -0.4794613cons 19260.674 1850.0559 10.41 0.000 15630.971 22890.377

Where:

• logp: logarithmofeffectivepriceperminute• logyear: logarithmofyear• logleased34mb: logarithmofthepriceof34Mbpsleasedlineprice• logleased2mb: logarithmofthepriceof2Mbpsleasedlineprice• fibre: adummyvariablethatisunitywherethereisregulation(partialorfull)ofthe

provisionofdarkfibre.Itenterstheregressionwithaone-yearlag• country: thecountryvariablesarefixedcountryeffects• cons: constanttermintheregression.

Astheoutputshows,11ofthe25countrieswereexcludedfromtheregression.Theywereexcludedbecausenodatawereavailableforeitherleasedlinepricesorfortheeffectivepriceperminute.Chile,CzechRepublic,Estonia, Finland, Hungary, Netherlands, Slovakia, Sweden and Switzerland are excluded because data forleasedlinepricesarelacking7.LuxembourgandIcelandwereexcludedbecausenodataontheeffectivepriceminuteareavailable8.

Theexclusionsnaturallyreducetheprecisionoftheestimates.Nevertheless,theregressionresultsstillhavehighstatisticalsignificance.Theestimatedcoefficientforlogleased34mbisstatisticallysignificantatthe3.3%level.Thecoefficientforlogleased2mbisstatisticallysignificantatthe9.6%level.

7 For example, ‘OECD Leased Line Price Benchmarking August 2015’. 8 Data for the effective price per minute was collected from WCIS.

8

Inthelogarithmicspecification,thecoefficientscanbeinterpretedaselasticities.Theestimatedelasticityofthe effective price of mobile services with respect to the price of 34Mbps leased lines is 27%. Thus, forexample,a1%reductioninthepriceof34Mbpsleasedlinesisrelatedtoa0.27%reductionintheretailprice.Theestimatedelasticityof theeffectivepriceofmobile serviceswith respect to thepriceof2Mbps leasedlines is20%.A1%reduction in thepriceof2Mbps leased lines is related toa0.20%reduction in the retailprice. These elasticities are quite large, given that themobilemarket ismuch bigger than themarkets forleasedlines.

Thecoefficientfor(lagged)fibrewassignificantatthe1%level.Itindicatesthattheregulationoftheprovisionoffibreisrelatedtoa24%reductionintheeffectivepriceofmobileservices.

Thecoefficientoflogyearissignificantatthe1%level.Itindicatesastrongnegativetrendintheeffectiveprice–areductionof21%between2005and2015(apartfromtheeffectsoftheothervariables).

Examination of the data indicated that the regression results appear not to be largely affected by a fewextreme(andpossiblyerroneous)observations.Mobilepricesdodiffersubstantiallyacrosscountries,butthatvariationisaccountedfor(inpart)bythefixedcountryeffects.Itdoesnotmateriallyaffecttheestimatesoftheothervariables.Figure2-2showsascatterplotoflogpvs.logleased34mb.

Figure2-2:Scatterplotoflogpvs.logleased34mb

Figure2-2illustratesthepositiverelationshipbetweenlogpandlogleased34mb.ThelineinFigure2-2showsthe simple regression of the fitted values (in the actualmore complexmodel) vs. logleased34mb. The linecorrespondstoanelasticityof0.29–quiteclosetotheelasticityof0.27showninFigure2-1.

-4-3

-2-1

7 8 9 10

logleased34mblogp Fitted values

9

2.2 Sharingofductsandavailabilityofnetworkinformation

Thissectionpresentsourregressionanalysisoftheeffectofregulationonthemobilemarketconcentration.TheconcentrationvariablethatweusedintheanalysisistheHHI;thatis,thesumofthesquaresofrevenuemarketsharesofeachoperator.

Weusedadummyvariableforwhethertherewasregulationenforcingthesharingofductsandforwhethernetworkinformationwasreadilyavailable.Bothvariableswere1ifregulationexistedandzeroifnot.

Inaddition,weusedthreetypesofcontrolvariablestotakeaccountofdeterminantsofconcentrationotherthantheregulatoryvariables.

1. Fixed country effects: These are dummy variables for each country. They allow for the possibility thatconcentrationdifferamongcountriesforreasonsotherthantheregulatoryvariablesandthetimetrend–so long as the differences are the same every year. Fixed effects do not explain the reason for thesedifferences.Theydo,however,allowtheeffectsoftheregulatoryvariablestobeestimatedconsistentlyinthepresenceofsuchdifferences.Becausetheestimatesareconsistentinthepresenceofsuchdifferences,theyaremuchmorerobust. If fixedeffectswerenot includedinthemodel,suchdifferenceswouldbiastheresults.

2. Grossdomesticproductpercapita.3. Timetrend.

All the variables except the binary variables were used in logarithmic form. This technique improves theefficiencyofestimation,because,withoutthelogarithmictransformation,thevariancesoftheresidualswoulddifferdramatically.Thevariancesaremuchmoresimilarafterthetransformationtologarithms.

Theregressiontookaccountofserialcorrelation.Doingsoalmostalwaysimprovestheefficiencyofestimationoneconomictime-seriesdata.Italsoleadstobetterestimatesofstatisticalsignificance.Sincetherearemanyobservationsforeachcountryinthisregression,aseparateautoregressiveparameterwasestimatedforeachcountry.

Themethodofestimationwasgeneralizedleastsquares.Thatmethodisappropriatewithtime-seriescross-sectiondatathataresubjecttoserialcorrelation.

Figure2-3showstheeconometricoutputofthisregression.

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Figure2-3: Econometricoutputofductsharingandavailabilityofnetworkinformation

• Cross-sectionaltime-seriesFGLSregression• Coefficients: generalizedleastsquares• Panels: homoskedastic• Correlation: panel-specificAR(1)• Estimatedcovariances: 1• Numberofobservations: 179• Estimatedautocorrelations: 20• Numberofgroups: 20• Estimatedcoefficients 23• Obspergroup:– Min: 6– Average: 8.95– Max: 10

• Waldchi2(17): 285.97• Prob>chi2: 0.0000

loghhirev Coef. Std.Err. z P>|z| [95%Conf.Interval]

duct -.027128 .0108458 -2.50 0.012 -.0483854 -.0058705Network_information -.038345 .0178007 -2.15 0.031 -.0732336 -.0034563loggdp -.2535642 .0860277 -2.95 0.003 -.4221755 -.084953country_2 .2418296 .0552432 4.38 0.000 .1335548 .3501043country_3 .2936615 .0558981 5.25 0.000 .1841034 .4032197country_4 0(omitted) country_5 -.0345441 .1053598 -0.33 0.743 -.2410455 .1719573country_6 .1398137 .0684111 2.04 0.041 .0057304 .273897country_7 .017001 .1200184 0.14 0.887 -.2182308 .2522328country_8 .271812 .0539068 5.04 0.000 .1661566 .3774675country_9 .7784661 .6039473 1.29 0.197 -.4052488 1.962181country_10 -.1821098 .1554927 -1.17 0.242 -.4868699 .1226502country_11 .1267823 .0778312 1.63 0.103 -.025764 .2793286country_12 0(omitted) country_13 0(omitted) country_14 .346612 .0582733 5.95 0.000 .2323984 .4608255country_15 .052367 .0946247 0.55 0.580 -.1330941 .237828country_16 0(omitted)

11

loghhirev Coef. Std.Err. z P>|z| [95%Conf.Interval]

country_17 .2443035 .0519656 4.70 0.000 .1424528 .3461543country_18 .7056223 .0651525 10.83 0.000 .5779259 .8333188country_19 .1413008 .0803454 1.76 0.079 -.0161732 .2987749country_20 .1730784 .1100643 1.57 0.116 -.0426437 .3888005country_21 .1438526 .0933533 1.54 0.123 -.0391165 .3268216country_22 .1721348 .055437 3.11 0.002 .0634804 .2807893country_23 .5048958 .1072853 4.71 0.000 .2946204 .7151711country_24 -.0567927 .1443236 -0.39 0.694 -.3396618 .2260764country_25 0(omitted) cons 10.60206 .9132127 11.61 0.000 8.812195 12.39192Where:

• loghhirev: logarithmoftheHHIbasedonrevenues• duct: adummyvariable.Itisunityifthereisductsharingandzerootherwise.• network_information: adummyvariable.Itisunityifnetworkinformationisreadilyavailable

andzerootherwise.Itenterstheequationwithaone-yearlag;• loggdp: logarithmofper-capitaGDP.Itenterstheequationwithaone-yearlag• cons: constanttermintheregression.

Astheoutputshows,someofthecountrieswereexcludedfromtheregression.TheywereexcludedbecausenodatawereavailableforeitherHHIoraregulatoryvariable.Chilewasexcludedbecausetherewasnodatafor network information. Hungary, Luxembourg and Iceland were excluded because no data HHI wasavailable9.

Theexclusionsnaturallyreducetheprecisionoftheestimates.Nevertheless,theregressionresultsstillhavehighstatisticalsignificance.Theestimatedcoefficientforductisstatisticallysignificantatthe1.2%level.Theestimated coefficient for (lagged) network_information is statistically significant at the 3.1% level. Theestimatedcoefficientfor(lagged)loggdpissignificantatthe1%level.

Asdiscussed inSection2.1, ina logarithmic specification, thecoefficients canbe interpretedaselasticities.Therefore,theestimatedelasticityoftheHHIwas2.7%and3.8%withrespecttotheductsharingand(lagged)network_informationrespectively.

9 DatafortheeffectivepriceperminutewascollectedfromWCIS.

12

3 CONCLUSIONES

A low price for leased lines and the regulation of the provision of dark fibre have a strong and significanteffect, lowering the retail price ofmobile services. Duct sharing and the existence of network informationhaveastrongandsignificanteffect,loweringmarketconcentrationasmeasuredbytheHHI.

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Informe - AT&T Global Public Policy€¦ · Esta ha construido 4.596 km. de red de fibra óptica de alta ... , el resultado concreto de esto es la situación actual en la que el antiguo