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MOVIMIENTOS SOCIALES PERSPECTIVAS COMPARADAS

OPORTUNIDADES POLITICAS ESTRUCTURAS DE MOVILIZACION

Y MARCOS INTERPRETATIVOS AmiddotM _ CULTURALES ~ I middotr r r)middot - ~lf ~f ~ ~ 1

~ -w1t Editado por Doug McAdam ~ iJ~u ~ibullbullbullti

111~ - (middotL ~ CI~ bull John D McCarthy -Il1tmiddot~~OO~1--iJmiddot~Irlt ~ 4IlM or 1-ro -

Mayer N Zald

Traduccion de Sandra Chaparro

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Coleccion Fundamentos n 157

Titulo original Comparative Perspectives on Social Movements

copy Cambridge University Press 1996

copy Ediciones Istmo S A 1999 Sector Foresta 1 28760 Tres Cantos Madrid - Espana Tel 91 8061996 Fax 91 804 40 28

Disefio de cubierta Sergio y Ernesto Ramirez

ISBN 84-7090-331-4

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Deposito Legal M 17837-1999

Impresion C + I S L San Sebastian de los Reyes (Madrid)

Impreso en Espana Printed in Spain

INDICE

RESENA BIOGRAFICA DE LOS AUTORES 9

PREFACIO 13

I INTRODUCCION 19

Oportunidades estructuras de movilizaci6n y procesos enmarshycadores hacia una perspectiva sintetica y comparada de los movimientos sociales DOUG McADAM JOHN D MCCARTHY Y MAYER N ZALD 21

II OPORTUNIDADES POLITICAS 47

I Origenes terminol6gicos problemas actuales y futuras Iineshyas de investigaci6n DOUG McADAM 49

2 Estado y oportunidades la estructuraci6n polftica de los movimientos sociales SIDNEY TARROW 71

3 Movimientos sociales y Estado algunas ideas en tomo ala represi6n policial de la pro testa DONATELLA DELLA PORTA 100

4 Oportunidades y creaci6n de marcos en las revueltas de 1989 en el Este de Europa ANTHONY OBERSCHALL 143

5 Oportunidades y creacion de marcos interpretativos en la transhysicion a la democracia el caso de Rusia ELENA ZDRAshyVOMYSLOVA 182

Reservados todos los derechos De acuerdo a 10 dispuesto en el articulo 270 del Codigo Penal podran ser castigados con penas de multa y privacion de libertad quienes reproduzcan a plagien en todo 0 en parte una obra Iiteraria artfstica 0 cientffica fijada en cualquier tipo de soporte sin la preceptiva autorizacion

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desconocemos la medida en la que el periodismo sensacionalista yagreshysivo en contraposicion a la profesionalidad neutral puede afectar a las noticias que se emiten sobre la actividad de los movimientos Tamposhyco sabemos como puede afectar la cultura de masas al hecho de que algo se convierta 0 no en noticia en las diferentes sociedades Esto es importante puesto que los movimientos sociales deben saber vender sus actividades en el mercado de la informacion

Resultados

Tambien resultarfa extraordinariamente valioso un exarnen compashyrado sobre el impacto y la influencia que los movimientos ejercen sobre la cultura los marcos interpretativos y el ambito de 10 politico Es en los Estados Unidos mas que en otros pafses donde existe mayor abunshydancia de literatura especializada sobre su influencia en el mundo de 10 politico Adernas la intensidad y el modo en que los movimientos alteran e incrementan el stock cultural es una dimension importante para comprender el cambio social en general El stock cultural sera el telon de fonda para el desarrollo de los movimientos sociales y la detershyminacion de las opciones politicas cuando se inicie el siguiente cicIo de movilizacion y opcion Por tanto un estudio comparado sobre los resultados obtenidos por los movimientos nos facilitarfa mucho la tarea de encuadrar a estos movimientos sociales en el ambito de los proceshysos historicos

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12 Marcos interpretativos de la oportunidad politica WILLIAM A GAMSON y DAVID S MEYERI

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Tenemos problemas con el concepto de oportunidad politica Estashymos corriendo el peligro de que se convierta en una especie de esponshyja capaz de absorber cualquier aspecto relacionado con el entorno de los movimientos sociales instituciones y cultura politicas crisis de divershysos tipos alianzas y variaciones en las politicas Como ya sefialara Tarrow (1988 p 430) laquoL~ oportu~da~li~l-p~ed~discurrir por direcciones tan distintas y adoptar formas tan diversas que mas que una variable podrfa decirse que se trata de un conjunto de variables algushynas de las cuales resultan mas facilmente apreciables que otrasraquo Ameshynaza con convertirse en un factor cajon de sastre en el que situar todas aquellas condiciones y circunstancias que configuran el contexto en el que se desarrolla la acci6n colectiva Si se Ie quiere utilizar para explishycar tanto en ultimo termino puede llegar a no explicar nada

I Este capitulo fue en origen el borrador de una conferencia titulada Perspecshytivas europeoamericanas sobre movimientos sociales presentada tanto en Wasshyhington DC entre el 13 yel 15 de agosto de 1992 como en la reunion anual de la American Sociological Association celebrada en Pittsburgh el 20 de agosto de 1992 Recibimos mucha atenci6n por parte de los miembros del Boston College Media Research y del Action Project (MRAP) del National Endowment for the Humanishyties Summer Seminar sobre Historias politicas de La accion colectiva dirigido par Sidney Tarrow en la Universidad de Cornell y por parte de los miembros de la Conshyference on EuropeanAmerican Perspectives on Social Movementes Quisieramos agredecer asimismo a Sidney Tarrow y Robert Kleidman los minuciosos comentashyrios que nos remitieron par escrito

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Parte del problema radica en que los analistas recurrieron al conshycepto de estructura de oportunidad politic a para representar una amplia gama de funciones Aquellos especialistas interesados en las variacioshynes en el tiempo en 10 referente al surgimiento y grado de influencia de los movimientos utilizaron el concepto como si fuera un congloshymerado de variables independientes 10 que les permitia describir aqueshyllos aspectos dinarnicos del entorno politico que al cambiar alentaban el surgimiento de la protesta (vease por ejemplo Jenkins y Perrow 1977 McAdam 1982 Meyer 1990 1993a) Otros autores que deseaban comshyparar el desarrollo de movimientos similares en naciones Estados 0 ciushydades distintas han utilizado la estructura de oportunidad politica para englobar a las variables en juego 10 que les ha pennitido hablar por ejemplo de estructuras institucionales 0 de reglas que presiden el sisshytema de representacion (por ejemplo Amenta y Zylan 1991 Eisinger 1973 Kitschelt 1986 Tilly 1978) Al hacer comparaciones trans-secshycionales recurren a la estructura de oportunidad politica para explicar por que movimientos parecidos utilizan tacticas distintas 0 influyen de forma diversa sobre las diferentes polfticas Por ultimo tambien hay especialistas que desean entender la influencia ejercida a largo plazo por los movimientos en los ambitos de la politica y la cultura Hacen mencion de las oportunidades estructurales que pueden crear los movishymientos considerando por tanto la estructura de oportunidad politica como variable independiente (por ejemplo Burstein 1991 Freeman 1975) Pocos de estos autores han recurrido explfcitamente a la utilishyzacion del termino en este contexto

De hecho la estructura de oportunidad politica puede ser de utilishydad en todos estos contextos pero debemos clarificar nuestros proposhysitos defmir 10que realmente queremos decir cuando hablamos de oporshytunidad y a que nos referimos cuando reflexionamos sobre la interaccion existente entre movimientos y oportunidades Ciertamente las oportushynidades dejan via abierta a la acci6n polltica pero los movimientos misshymos tambien crean oportunidades Si el Zeitgeist de los afios sesenta abono el terreno para la actuaci6n de los movimientos sociales no es menos cierto que esta situaci6n se origino en parte debido a que los movimientos mismos habian creado a traves de sus acciones un espashycio de actuacion propio EI derecho de sufragio obtenido merced a la actuacion del Movimiento Pro Derechos Civiles supuso un gran camshybio en las oportunidades para influir directamente en el ambito institushycional norteamericano por medio de la acci6n politica Las oportunishydades pueden crear 0 constrefiir a los movimientos pero no es menos cierto que los movimientos tambien crean oportunidades por sf mismos

AI igual que ocurre con la creacion de marcos interpretativos en el concepto de oportunidad se equilibran los elementos estructurales y los

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de acci6n Por un lado los marcos interpretativos son parte del mundo algo pasivo y estructurado pero por otro la gente los construye activashymente Interpretamos los sucesos con ayuda de estos marcos pero somos nosotros los que los creamos La vulnerabilidad del proceso de creashyci6n de marcos interpretativos los convierte en un espacio potencialshymente apto para la controversia No conforman por tanto una realidad inalterable hacia la que todos nos vemos inevitablemente arrastrados

A menudo las oportunidades no se presentan como deudoras de ningun movimiento en concreto no obstante hay que decir que los movimientos despliegan una gran actividad a la hora de estructurar 0 incluso crear oportunidades polfticas Es frecuente que se beneficien de oportunidades creadas por sus predecesores 0 por otros movimientos conternporaneos Tambien hay que tener en cuenta que las oportunidashydes son objeto de interpretaci6n y a menudo objeto de controversia Las oportunidades politicas deben asimilarse a traves de un proceso de creaci6n de marcos interpretativos 10 que a menudo desencadena desashycuerdos internos sobre las estrategias a seguir

En la segunda mitad de este capitulo se examina el proceso de creashyci6n de marcos por medio de los cuales se interpretan las oportunidashydes polfticas en el seno de los movimientos sociales Pero antes de emprender esta tarea es preciso que analicemos los terminos y todos aquellos elementos que conforman la oportunidad polftica EI probleshyma fundamental es que cada autor que escribe sobre la estructura de oportunidad polftica se esta refiriendo a variables distintas Por ejemshyplo si se estan analizando las perspectivas de exito de la movilizacion en el caso de los Movimientos pro Derechos Civiles evidentemente sera mas acertado tomar en consideraci6n factores distintos a los que se recushyrrirfa si se estuviera estudiando a los movimientos ecologistas Pero si no somos capaces de especificar mas solo podrfamos defmir a la estrucshytura de oportunidad polftica ad hoc y una vez que los hechos ya han tenido lugar Nos gustarfa integrar los distintos punto de vista descrishytos anteriormente de modo que podamos avanzar disefiando un conshycepto de mayor robustez a1 que podamos recurrir para hacer estudios comparados en el tiempo el espacio y distintas areas tematicas Queshyremos un concepto que pennita a los analistas cuidadosos examinar e identificar las oportunidades aun cuando no exista ningiin movimienshyto que este poniendo en cuestion ordenaci6n alguna

La oportunidad politica

Estamos de acuerdo sobre la necesidad de incluir de forma sisshytematica el contexto en el que operan losmovimientos para explicar

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la evoluci6n y los resultados obtenidos a traves de la acci6n colectiva Los te6ricos de la movilizacion de recursos se desentendieron de los problemas surgidos en el seno de la sociedad 0 el Estado como causa de protesta ya que centraban su atenci6n mas en los logros de los actishyvistas que en los defectos de la sociedad Esto puede suponer un espalshydarazo para los organizadores y las tareas que llevan a cabo pero tamshybien les responsabiliza directamente de la falta de actividad 0 ineluso del fracaso de los movimientos

Ocurre con frecuencia que ni los mejores esfuerzos de los organishyzadores mas cualificados y entregados a la causa son suficientes para poner en rnarcha a un movimiento Nos gustaria combinar desde el punshyto de vista teorico los procesos intemos que tienen lugar en el seno de los movimientos con el analisis del contexto en el que surgen Desde el punto de vista practico nos gustarfa dilucidar por que surgen movishymientos centrados en la defensa de puntos 0 temas especfficos que relashyciones mantienen con la polftica institucionalizada convencional y en ultimo termino que grado de influencia ejercen sobre los procesos polfshyticos Es preciso que aprendamos a reconocer tanto las condiciones que por 10 general hacen que surja y entre en fase de declive un movimiento como la forma en que estos movimientos pueden maxi mizar su influenshycia en un contexto dado

En realidad al intentar relacionar los distintos cabos de la oportushynidad polftica entre sf queremos ahondar en el analisis de una idea clave la apertura y cierre del espacio politico y su localizaci6n tanto institucional como sustantiva Un aumento en las oportunidades en vershydad significa mas espacio y menos constricciones Cuando comparashymos oportunidades verificamos las variaciones en el tiempo y entre sisshytemas polfticos Pueden darse circunstancias adversas en un sistema pero no en otro 0 en el seno de un mismo sistema las condiciones pueden variar en el tiempo Esto no hace sino respaldar la urgencia de la tarea que queremos emprender Debemos preguntamos por el conshytexto en que se lleva a cabo la acci6n colectiva y buscar una dimensi6n unificadora mas alla de todas las variables especfficas que se encuadran bajo la rubrica general de oportunidad polftica

La dimension de la estabilidad

Algunos aspectos de la oportunidad estan fuertemente arraigados en las instituciones y cultura polftica Si acaso cambian 10 hacen 0 bien muy gradualmente en un proceso que puede durar decadas 0 siglos 0

a traves de cambios revolucionarios en un regimen deterrninado Desshyde el punto de vista de los movimientos sociales estos aspectos de la oportunidad se consideran esencialmente dados e invariables ya que no

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les merece la pena considerar cambios drasticos e imprevisibles que escapan a su control

Existen otros aspectos que son relativamente volatiles y cambian de acuerdo con los eventos las polfticas y los actores polfticos Estos aspectos de la oportunidad polftica son temas controvertidos sobre los que tambien opinan los movimientos aunque en ocasiones guarden poca 0 ninguna relacion con los cambios que puedan tener lugar Los elementos volatiles conforman el micleo de aquellos analisis sobre movishylizacion y desmovilizacion que hacen hincapie en la interaccion entre

estrategias de los movimientos y apertura y cierre de las tan citadas venshytanas de oportunidad

Los elementos mas estables resultan de especial utilidad en aqueshyllos casos en que se realizan analisis espaciales comparados Si los teneshymos en cuenta podemos explicar las diferencias existentes (en 10 que a la actividad y el exito relativo de los movimientos respecta) en disshytintos pafses 0 entre otras unidades de analisis El mejor ejemplo que se puede ofrecer de este enfoque es el reputado artfculo de Kitschelt (1986) en el que compara los movimientos antinucleares de Francia Suecia los Estados Unidos y Alemania Occidental Kitschelt centra su atenci6n en las diferencias existentes en los cuatro pafses en 10 que respecta a por un lado el grado de apertura del sistema polftico frenshyte a contestatarios no institucionalizados y por otro la capacidad del sistema para obtener resultados vinculantes Entiende que el surgimiento de movimientos antinueleares en un momenta historico deterrninado no es un problema que Ie competa analizar y 10 considera un dato algo dado Intenta descubrir como las diferencias en las estructuras estatashyles pueden deterrninar las estrategias utilizadas por los movimientos y su capacidad global para influir sobre las polfticas relacionadas con temas nucleares en cada uno de los entornos-

2 RIsE-KAPPEN (1991) YGELB (1987) utilizan un enfoque parecido AI igual que Kitschelt Rise-Kappen realiza un estudio comparado en cuatro pafses intentando comprender como la opinion publica afecta a la polftica exterior de cada uno de los Estados analizados Recurre a un enfoque amplio para ir mas alia de las institucioshynes en las que se disefia la polftica formal y de la difusi6n de la autoridad del Estashydo e incluir escisiones sociales y los aspectos mas volatiles de la oportunidad polfshytica como la capacidad que desarrollan las coaliciones y organizaciones para surgir y para plantear demandas Gelb compara los movimientos feministas de los Estados Unidos y Gran Bretafia Aunque tambien se centra en elementos estables de la oporshytunidad polftica para explicar las diferencias existentes hace mucho mas enfasis sobre los aspectos culturales de la oportunidad EISINGER (1973) y AMENTA YZVLAN (1991) aplican la misma logica recurriendo a unidades inferiores a los Estados Al analizar la actividad de protesta a finales de la decada de los sesenta Eisinger compar6 el grashydo de apertura de las instituciones polfticas en las distintas ciudades Amenta y Zylan llevaron a cabo un estudio comparado tomando como base distintos estados de los Estados Unidos Recurrieron a diversas posibles formas de medir el grado de oporshy

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Como ya seiialara Rucht (1990 p 196) en el enfoque estructural de Kitschelt se resalta el papel desempeiiado por los aspectos relativashymente inertes de la oportunidad Los elementos constantes de la oporshytunidad politica no resultan de gran utilidad para comprender los proshycesos dinamicos de movilizaci6n y desmovilizaci6n Cuando queremos analizar las variaciones en el tiempo debemos recurrir a los elementos volatiles por ejemplo cambios en las alianzas el fracaso del control social y la desuni6n en el seno de las elites cambios en las politicas publicas etc En este caso debemos desarrollar una cierta sensibilidad hacia la interacci6n existente entre estructura y actividad y fijamos en la forma en que la oportunidad y las estrategias desplegadas por los movimientos ejercen una influencia mutua

Meyer (1990) aborda estos temas al intentar analizar el surgimienshyto y declive del movimiento pro congelacion nuclear en los Estados Unidos un movimiento muy teatral en lucha contra el armamento nushyclear que logr6 captar la atenci6n a principios de los afios ochenta y poner en marcha movilizaciones de amplio espectro desapareciendo del mundo de 10politico a mediados de la decada Meyer se muestra a favor de la diferenciaci6n analitica entre los aspectos estables y los dinashymicos de la oportunidad politica situando a las estructuras institucioshynales y los sistemas de partido entre los primeros y comparandolos con las alineaciones de las elites y los cambios politicos elementos estos ultimos que considera volatiles El importante incremento del preshysupuesto militar durante la administraci6n Reagan unido a la ret6rica belicosa sobre las guerras nucleares limitadas acab6 con el consenso de las elites sobre estrategia nuclear y cre6 focos de tensi6n tarnbien con los aliadoseuropeos Los moderados y los defensores del control armarnentistico dejaron a un lado sus diferencias y esta escisi6n abri6 el espacio politico generando buenas oportunidades de financiaci6n para el movimiento que pedia la congelaci6n nuclear

De hecho la administraci6n Reagan reaccion6 ante el movimiento estabilizando los presupuestos militares revitalizando el control sobre armamento nuclear y cambiando el tipo de ret6rica para hacer hincapie

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esta vez en los peligros de la guerra nuclear Las opciones estrategicas adoptadas por el movimiento ciertamente habian influido sobre los resulshytados [males alcanzados tras este pulso contra la politica nuclear norteshyamericana pero a mediados de los afios ochenta la ventana de oportushynidad abierta por la administraci6n practicamente se habia cerrado

tunidad politica para explicar la fuerza relativa desplegada por el movimiento de Townsend en la decada de 1930

J MEYER Y MARULLO (1992) sefialan que los activistas antinucleares de Occishydente alteraron las oportunidades politicas existentes para los movimientos pro dereshychos humanos en la Uni6n Sovietica y el Este de Europa A fin de acabar con las

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Segiin este modelo explicativo mucho mas dinamico de la oportunishydad politica la estructura canaliza las actividades de los movimientos haciendo que algunas posibilidades de actuaci6n aparezcan como mas o menos atractivas Estas opciones a su vez afectan al espacio politico y a su relativa apertura tanto en el seno de las instituciones politicas como fuera de e1 4bull

Dimension cultural versus dimension institucional

La oportunidad tiene un fuerte componente cultural y por tanto si nos fijamos iinicamente en las variaciones habidas en las instituciones politic as y las relaciones existentes entre los actores politicos corremos el riesgo de perdemos algo La diferencia se ve muy bien comparando el estudio realizado por Nelkin y Pollack (1981) sobre los movimienshytos antinucleares con el enfoque estructural de Kitschelt Nelkin y Pollack estudian dos de los cuatro paises analizados por Kitschelt Aleshymania y Francia

En su analisis sobre los movimientos sociales Nelkin y Pollack parshyten de una imbricaci6n mas profunda entre la cultura la politica y la historia de ambos pafses y los temas a debatir Entienden que el conshyflicto en tomo a la energia nuclear forma parte de un tipo de desacuershydo politico mas amplio Las diferencias en las limitaciones estructurashyles en Francia y Alemania hizo que los activistas pensaran de modo distinto sobre las politic as en juego Los activistas alemanes hablaban

criticas intern as la administraci6n Reagan adopt6 una postura mas conciliadora frenshyte a la Union Sovietica 10que a su vez dio algun espacio para operar a los activisshytas del Este Asf los activistas de una naci6n pueden alterar las oportunidades exisshytentes para los activistas en otra Se puede pues afirmar que existe un ambito de estudio actual mente infravalorado y poco explorado que afecta a un area de gran riqueza potencial las relaciones transnacionales existentes entre movimientos sociashyles Tal vez debamos fijarnos en este aspecto y no intentar hallar algiin tipo de vinshyculaci6n entre los movimientos y algo as como una estructura de oportunidad pollshytica de caracter internacional

4 Hay otros analistas que al estudiar movimientos 0 pafses concretos optan por un enfoque mas dinamico de las EOPs En el modelo de proceso politico de McAshyDAM (1982) disefiado al hilo de sus analisis del Movimiento Pro Derechos Civiles en los Estados Unidos se sefiala que las variables dinarnicas formaban parte de la estructura de oportunidades a la que hubieron de enfrentarse los movimientos Por ejemplo entiende que el colapso de la economfa del algodon 0 las leyes federales contra los linchamientos fueron componentes significativos de la estructura de oporshytunidad FREEMAN (1975) al estudiar los movimientos feministas sefiala la imporshytancia de la ley y las polfticas piiblicas JENKINS y PERROW (1977) en su estudio sobre las luchas de los granjeros se centran en las alineaciones adoptadas por las elites y la ayuda exterior a las campafias TARROW (1989a) al analizar todo un sector de los movimientos sociales italianos durante mas de una decada centra su atenci6n en las alineaciones de los partisan os y los mecanismos de control social

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de moralidad y justicia civica pero laquoen el contexte frances este tipo de argumentacion mas bien moral historica y legalista juga un papel mucho menos importanteraquo (1981 p 74) En Francia por su parte la distancia existente entre los burocratas y los decisores politicos unida a un fuerte sentimiento de proteccion ejercida por la administracion publica ofrecio a los cientificos franceses una libertad de expresion que no pudieron compartir sus colegas alemanes Los autores tambien comshyparan la ambivalencia francesa ante las asociaciones voluntarias con una tradicion cultural propia de Alemania segiin la cualla libertad de asociacion se entiende como algo muy serio Por tanto sin ignorar las diferencias existentes a nivel institucional estos autores analizan los problemas desde un punto de vista que nos obliga a tener en cuenta asishymismo al discurso politico como un elemento mas que nos permite comprender el componente cultural de la oportunidad

Brand (1990a) analiza explicitamente la faceta cultural de la oporshytunidad repasando ciertos conceptos utilizados en este tipo de analishysis Centra su atencion en los cambios habidos en el laquoclima cultural preexistenteraquo que tendemos a asociar con las decadas Por ejemplo el privatismo y conservadurismo de los alios cincuenta las tendencias reformistas y cultural-revolucionarias de los afios sesenta 0 el Zeitgeist neoconservador y postmoderno de la decada de los ochenta (1990a p 2) Entiende que este laquoclimaraquo se suele invocar ad hoc como elemento explicativo y desea tratarlo de un modo mas sistematico

Brand llama la atencion sobre la interaccion existente entre el clima cultural y los marcos de interpretacion estrategicos de los movimienshytos Sefiala que en los alios setenta la recesion economica y la crecienshyte concienciacion de los lfmites ecologicos crearon un clima pesimista que alimento laquouna nueva nostalgia de una forma de vida simple y natushyral y desencadeno una oleada de crfticas generalizadas a la burocracia y la industrializacionraquo (1990a p 7) Los movimientos dejaron de prestar atencion a las polfticas estatales y las alineaciones de poder para censhytrarse en la calidad de vida y en temas relacionados con las identidades colectivas Brand al igual que muchos otros especialistas defiende la idea de que los cambios en el clima cultural siguen un modelo cfclico

5 Tambien adopta la distinci6n sefialada con anterioridad entre elementos estashybles y volatiles calificando a estos ultimos de laquoelementos coyunturales que pueden variar en un corto periodo de tiernporaquo (BRAND 1990a p 2)

6 Entre los ejemplos mas destacados de las teorfas cfclicas del clima cultural cabe incluir la teorfa de HIRSCHMAN (1982) sobre las implicaciones variables que suponen que a una fase de fuerte apoyo e implicaci6n en el sector publico sigue neceshysariamente una fase de laquoretiradaraquo hacia el ambito de 10 privado En la misma Hnea estarfa tambien la teoria del pendulo de SCHLESINGER (1986) Y sus ideas sobre las oscilaciones entre liberalismo y conservadurismo

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Existe una clara relacion entre las ideas de Brand sobre la imporshytancia del clima cultural y la apertura y cierre del espacio politico Se podria decir que la configuracion del consenso politico se ve alterada bien por sucesos que tienen lugar en un ambito externo bien por la maduracion de las tensiones y contradicciones internas A su vez esto deterrnina que en un nuevo cicIo de protesta se de via libre a toda una serie de nuevos retos que adoptaran formas distintas segun haya sido la naturaleza del colapso Brand reconoce en su articulo que no ha sido capaz de dar cuenta mas que de una forma incompleta de los modelos de disposicion de animo social y de la medida en que estes alientan 0 desincentivan esfuerzos de movilizacion 0 de creacion de marcos interpretativos concretos pero aun asi su obra es un raro intenshyto de dotar de mayor utilidad para el analisis sistematico a conceptos tan vagos como el clima cultural

Recurriendo a las dimensiones establevolatil hemos cIasificado algunas de las muchas variables (grafico 121) que distintos autores consideran parte de la estructura de oportunidad polftica Es una forma de ver que relaciones existen entre enfoques que en principio parecen tener poco en cormin En la parte del grafico correspondiente a los eleshymentos volatiles existen importantes diferencias en la intensidad segun el enfoque sea a nivel macro 0 micro Tras una guerra importante 0 una etapa de recesion economica puede darse 10que Gourevitch (1986) denomina un momento abierto en el que los actores negocian para estashyblecer un nuevo orden politico Durante estos perfodos muchos de los elementos que se consideraban fijos adquieren un caracter fluido

Esos momentos abiertos reflejan 10 que analiticamente puede conshysiderarse una gran oportunidad momentos en los que todo el sistema estatal parece estarse desmoronando y por tanto es bastante vulnerable ante los desafios politicos Goldstone (1980) al recodificar los datos de Gamson (1990a 1975) sobre los grupos contestatarios sefiala que el tiemshypo es una variable importante que no se encontraba en analisis anterioshyres En opinion de Goldstone las tacticas y estrategias son esencialmente irrelevantes en 10 que al exito se refiere En todo caso tienen una imporshytancia mucho menor que el grado de apertura del sistema Piven y Closhyward (1979) sostienen que las oportunidades de protesta 0 de que se generen cambios en las politicas que les afectan son excepcionales y esporadicos en el caso de los mas pobres Sugieren que los pobres pueshyden hacer muy poco para que sus reivindicaciones sean escuchadas 0 para poderse hacer los amos de sus propias oportunidades Aunque haya momentos en los que un Estado este mas 0 menos abierto los defensoshyres de la idea de la gran oportunidad a la que definen como algo global y dicotomico (bien abierto bien cerrado) funden las oportunidades difeshyrenciales de diversos problemas y distritos Tambien tienden a explicar

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de forma muy convincente los esfuerzos exitosos realizados por los actishyvistas a la hora de organizarse Es mas en su opinion en perfodos laquocerrashydosraquo no existen actividades potencialmente exitosas para los activistas 10 iinico que pueden hacer es esperar

Grdfico 121 Oportunidad polttica

ESTABLE Mitos y narraciones valores temas culturales Tradici6n sistemas de creencias estatalista formas de ver el mundo fuertedebil

CULTURAL (sociedad)

Legitimidad Conciencia de clase

Clima Zeitgeist Estado de animo nacional

Culturas conflictivas Discurso publico Los medios dan estructura a las ideas de forma fluida

Fuerza de las instituciones Fuerza y rnimero

de los partidos politicos Capacidad e independencia

judicial y legislativa Centralizaci6n de las

instituciones politicas Fuerza de las escisiones sociales

Organizaci6n y economfa polftica de los medios de comunicaci6n de masas Modelos de vinculacion

entre grupos de interes y el gobiemo

INSTITUCIONAL (estado)

Tendencias econ6micas y tecnol6gicas que crean dislocaciones

Fuerza de las organizaciones aut6ctonas

Infraestructura de los movimientos Acceso a los medios de

comunicaci6n de masas

Cambios en las alianzas polfticas

Rupturas entre elites Cambios en las politicas

Ambito del conflicto

Capacidad de control social Errores en el control social elecciones

VOLATIL

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Junto a estos teoricos que estudian la apertura del sistema politico en su totalidad existen otros que prefieren el analisis de oportunidades mas insignificantes mas centradas en problemas especfficos Es neceshysana recurrir a este nivel de analisis para responder a cuestiones como el porque algunos movirnientos sf surgenen deterrninados momentos Iaunque estes no sean especialmente abiertos en un sentido mas geneshyral lPor que una renovacion de los movirnientos ferninistas en la mayor tparte del mundo occidental a finales de los aiios sesenta movirnientos Iantinucleares en los setenta y pacifistas a principios de los ochenta

Al igual que los activistas los analistas politicos a menudo escushydriiian en busca de oportunidades politicas lirnitadas Asi Kingdon (1984) utiliza el concepto de la ventana political que se abre temposhy t ralmente ofreciendo laquouna oportunidad a los defensores de ciertas proshypuestas oportunidad de imponer sus soluciones 0 de llamar la atencion sobre sus problemas [J Por ejemplo un accidente aereo abre la venshytana para todos aquellos que abogan por la mejora de la seguridad en la aviacion Si tienen sus propuestas a punto el accidente es una magnishyfica oportunidad para reivindicar la necesidad de que se atienda a sus propuestasraquo (1984 p 173 177)

Segun Kingdon un mimero infinito de actores 0 eventos pueden hacer que las ventanas pollticas se abran 0 cierren y no le interesan las causas Desde el punto de vista de los actores las ventanas abiertas simplemente aparecen A veces debido a sucesos imprevistos en ocashysiones como consecuencia de actos programados y esperados como el control presupuestario El problema es como reconocerlos para actuar i de forma apropiada no como crearlos 0 prolongarlos

En nuestro grafico hemos intentado captar las diferencias existenshy t tes entre los teoricos de la gran oportunidad y los de la pequefia oporshytunidad situandolos en zonas diferentes de la dimension estable-volashytil Asl los dimas culturales son menos volatiles que las ventanas politicas solo varian de decada en dec ada llegando a tener ciclos inclushy t

7 Ellenguaje no es mas que otra estructura cultural que detennina nuestro modo de pensar sobre la oportunidad La metafora de la laquoventanaraquo resulta muy c6moda I pero implica una estabilidad de las estructuras en el tiempo que puede acabar sienshydo limitadora Las ventanas no s610 pueden estar abiertas 0 cerradas Pueden estar semiocultas abiertas para algunos actores y reivindicaciones pero no para otros EI tamaiio y la forma de las ventanas no cambia tampoco se trasladan de un lugar a I otro Aunque no puedan abrirse practicamente siempre resultan visibles De hecho esta metafora es mas adecuada para los prop6sitos de Kingdon que analiza la acci6n I institucional que para nuestro proyecto de estudiar las aperturas extrainstitucionashy

Ifles La oportunidad polftica es mucho mas dinarnica que una ventana capaz de apashy

recer repentinamente en un lugar en el que ningiin arquitecto hubiera podido imagishynar su existencia En definitiva necesitamos rnetaforas que aclaren sin constreiiir IAgradecemos a Karen Beckwith las indicaciones que nos ha hecho al respecto

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so mas largos las ventanas politicas pueden alterarse en cuestion de meses Sin embargo esta dimension no resulta adecuada para captar en su totalidad las diferencias existentes entre oportunidades generales que afectan a un importante mimero de temas conflictivos yoportunidades que solo pueden ser aprovechadas para reivindicar temas relacionados con esferas muy especificas

Existen una serie de variables de oportunidad politica cuyo lugar parece estar en el centro No es posible situarlas en el lado cultural 0

en el institucional ya que estan relacionadas con ambas esferas En opishynion de Sewell podriamos imaginarnos una estructura de oportunidad politica que al igual que ocurre en otros casas no es estatica sino dinashymica Seria un laquoconjunto de esquemas y recursos interdependientes que potencian 0 constrifien la accion social y que tienden a ser reproducishydos par esa misma accion socialraquo (Sewell 1992 p 19) Sewell entienshyde que los esquemas se refieren a formas de hacer las cos as de acuershydo con nuestro bagaje cultural generalizables pero a menudo informales y poco articulados Tal y como entendemos las institucioshynes los recursos son objetos reales que pueden ser u tilizados para reforshyzar 0 mantener el poder Evidentemente existe una relacion de depenshydencia mutua entre las instituciones y la cultura Por ejemplo una tradicion estatalista fuerte 0 debil se refleja en aquellas instituciones politicas que limitan la autoridad del ejecutivo imponiendo diferentes grados de controles y equilibrios Pero no hay que menospreciar la faceshyta cultural que genera expectativas respecto de la importancia que debe tener el papel desempefiado por el Estado y los ambitos vitales cuya regulacion debe ser responsabilidad estatal

Algo parecido se aprecia si prestamos atencion a la parte mas volashy til del grafico El acceso a los medios de comunicaci6n de masas depenshy

I

de tanto de rutinas organizativas (la normativa periodistica la definishycion de 10que debe considerarse noticia etc) como de toda una serie de creencias respecto de quienes son los actores a tener en cuenta en la arena politica Los cambios en el mundo de 10 politico imp1ican toda una retorica para justificar posturas y posiblemente reestructurar temas conflictivos para alterar las practicas organizativas y la distribucion de recursos Cuando cambia el alcance del conflicto hay que redefinir los actores que estan 0 deberian estar implicados y es preciso reconsishyderar las posibles alianzas y e1 manejo de los recursos

Por ultimo hay que sefialar que en el caso de la mayoria de las variashybles de oportunidad politica consignadas en este grafico no existe conshysenso respecto de la medida exacta en la que afectan a 1aoportunidad Algunas de elIas parecen abrir y cerrar simultaneamente el espacio polishytico Por ejemplo ilas elecciones son una oportunidad propicia para el debate y la adopcion de soluciones respecto de problemas y conflictos

I 400

j 1

1- - bull ~----

i0 cierran el espacio politico suprimiendo el debate sabre los temas mas conflictivos dirigiendo la atencion hacia la personalidad y el caracshyter de los candidatos difuminando sus desacuerdos en el ambito de 10 politico Pueden defenderse ambas posturas pero hasta el momenta no se ha analizado cual es la mezcla precisa entre oportunidad y consshytricci6n que suponen las elecciones

Resumiendo la estructura de oportunidad politic a es una categoria demasiado vasta como para sernos de utilidad en nuestros intentos par

i comprender que condiciones 0 circunstancias generan mas 0 menos espashy cios para los movimientos y la accion Si tiene algiin poder explicativo ~ es debido a las variables especificas que forman parte del concepto de

estructura Los distintos especialistas han sefialado muchas y muy valioshysas que han resultado ser de gran utilidad para comprender las opciones estrategicas y los resultados que en cada caso analizaban Mientras no exista un consenso mas amplio sobre que variables son las que forman parte exactamente de la oportunidad politica esperamos que nuestro

_0 pequefio esquema resulte de utilidad para localizar en un contexto de oportunidad muy amplio ellugar exacto en el que los especialistas han incidido en sus analisis asi como para comprender mejor las relaciones existentes entre los distintos enfoques analiticos

Aunque fueramos capaces de dar una definicion laquoobjetivaraquo de la estructura de oportunidad politica no hariamos mas que explicar una pequefia parte de 10 que significa la oportunidad para un movimiento social Cuando no se reconoce la oportunidad es como si no existiera La oportunidad politica implica la percepcion de una posibilidad de cambio es decir tiene un componente que es basicamente un laquoconsshytructoraquo social Los elementos mas estables de la oportunidad politica delimitan el ambito en el que toda una serie de actores luchan por defishynir las oportunidades

Creaci6n de marcos interpretativos de la oportunidad por parte de los movimientos sociales

Un movimiento social esta compuesto por toda una serie de actores (organizaciones y redes de partidarios) que mantienen un desafio contishynuo frente a las autoridades 0 a ciertos c6digos culturales y que en ocashysiones recurren a influencias extrainstitucionales Algunos aspectos de esta definici6n son de gran importancia para nuestro hilo argumental

Un movimiento constituye un campo en el que se mueven los actoshyres no es una entidad unitaria Cuando no se precisan mayores difeshyrenciaciones los usos lingulsticos nos hacen considerarlo un actor unico No obstante esto es una simplificacion y suele ser importante

401 I

diferenciar entre los distintos actores especialmente si de 10 que se esta hablando es de la creaci6n de marcos interpretativos En cada movishymiento existe un grado de unificacion y consenso en 10 que a los marshycos interpretativos respecta y es raro dar con un movimiento del que se pueda decir que cuenta con un iinico marco de interpretacion Resulshyta de mayor utilidad el pensar en la creacion de marcos interpretativos como en un proceso de lucha interno entre actores diferentes que defienshyden puntos de vista divergentes

Los rnovimientos suelen contar con toda una serie de actores que ponen en marcha estrategias diferentes tanto en el ambito institucioshynal como en el extrainstitucional A menudo una iinica organizacion combina formas de influencia institucionalizadas como la politica de lobbies 0 la politica electoral con el recurso a estrategias extrainstitushycionales como las manifestaciones 0 los boicots Greenpeace es un claro ejemplo y de hecho se legitima merced a esta arnbivalencia Cuanshydo se quieren justificar opciones estrategicas se habla de oportunidades relativas y su detecci6n es motivo de fricciones internas continuas en los movimientos Asi pues existe un grado de consenso variable resshypecto de los marcos interpretativos que se obtiene ademas a traves de procesos de enfrentamiento internos cuyo micleo suele ser la defmici6n de la oportunidad Esto significa que debemos centrarnos en este proshyceso de definicion de oportunidades y determinar como funciona

En los debates internos clasicos de los movimientos a menudo se discute sobre el tema de la oportunidad relativa para determinar si es preferible recurrir a medios de presi6n institucionales 0 a campaiias extrainstitucionales Algunos argumentos referidos a la oportunidad politica serian por ejemplo peor es mejor mejor es mejor 0 si es preshyferible trabajar desde fuera 0 desde dentro del sistema Evidentemenshyte los hechos influyen sobre estos argmentos Cuando tras las elecshyciones de El Salvador de 1972 los ganadores no pudieron hacerse con el poder politico resultaba sencillo afirmar que los medios de carnbio institucionales estaban completamente bloqueados Pero la rnayoria de los sucesos son ambiguos y dejan un amplio margen para la discusion respecto de la optimizacion de las oportunidades

En ocasiones hay consenso respecto de la existencia de un momenshyto de apertura pero las discusiones sobre si el movimiento sera absorshybido por las instituciones se prolongan tanto que la oportunidad acaba

8 En las sociedades dernocraticas los medios institucionales incluirian la utilishyzaci6n del sistema electoral del sistema judicial y de las peticiones pacificamente presentadas a los funcionarios publicos (en los lobbies presentaciones por medio de cartas etc) Todo 10 dernas se considera extrainstitucional incluyendo manifesshytaciones pacfficas vigilias marchas huelgas boicots revueltas y disturbios incenshydiar objetos tirar piedras y arrojar bombas asesinatos politicos y secuestros

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por escaparse En opini6n de Meyer (1990) y Solo (1988) esto fue exacshytamente 10 que ocurri6 en el caso del movimiento antinuclear La apashyrente oportunidad de apertura institucional hacia el movimiento antishynuclear suscitada por el apoyo de varios dirigentes del Partido Dem6crata llev6 al movimiento a un callej6n sin salida donde se manshytuvo hasta que se desvaneci6 la oportunidad

En estos debates tambien se discute sobre el uso de la fuerza y la eficacia del control social cuando se recurre a formas de acci6n extrainsshytitucionales iPueden las autoridades controlar acciones extrainstitushycion ales y reprimir a los que recurren a ellas i0 se trata de acciones que seran toleradas 0 que las autoridades seran incapaces de reprimir eficazmente Las acciones arriesgadas por medio de las cuales se hace una demostraci6n de fuerza ante las autoridades (0 en todo caso se conshysigue publicidad) pueden ser utilizadas como argumento por aquellos que defienden la existencia de una oportunidad relativa de actuaci6nextrainstitucional

Estos mismos temas de oportunidad relativa se reflejan en los debashytes acadernicos sobre la apertura del espacio institucional Algunos espeshycialistas recurren de forma implicita a un modelo hidraulico segun el cual la apertura del espacio institucional supone automaticamente el cierre del espacio extrainstitucional siendo necesario redirigir el flujo de energfa proveniente del movimiento Otros aluden a un modelo simshybi6tico segun el cual los simpatizantes dirigen desde dentro los recurshysos que facilitan la movilizaci6n y la accion extrainstitucional de grushypos de base que a su vez contribuyan a abrir puertas que faciliten los esfuerzos de los que se mueven desde dentro

Resumiendo este debate sobre las oportunidades relativas para la acci6n institucional 0 extrainstitucional no tiene sentido si tendemos a considerar a los movimientos y las oportunidades que se les ofrecen como un todo Aun esgrimiendo argumentos muy validos sobre camshybios en las oportunidades que se Ie ofrecen al movimiento globalmenshyte considerado pueden estarse pasando por alto cambios fundamentashyles en la oportunidad relativa aquellos puntos oscuros en el estudio de los movimientos sociales que no han sido resueltos hasta la fecha a menudo se refieren a oportunidades relativas mas que a oportunidades que afecten a un movimiento como un todo

El proceso de creacion de marcos interpretativos que se lleva a cabo en el seno de los movimientos se centra en el volatil objetivo de la oporshytunidad politica Los participantes dan por sentados los aspectos inertes de la oportunidad politica A medida que nos movemos hacia el censhytro de la dimensi6n volatilestable algunos de los actores que forman parte de los movimientos pueden cuestionar esta estabilidad y la exisshytencia 0 no de una oportunidad Cuando alcanzamos el extrema de 10

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volatil ya queda poco que se de por sentado y rara vez existe consenso respecto de si ha llegado el momento oportuno y cuanto tiempo estara ahi

El proceso suele estar centrado en la btisqueda de la oportunidad en ciertos campos relacionados con problemas especfficos y rara vez en la especificacion de una oportunidad politica general que sea de utilidad para movimientos de todo tipo Al movimiento pacifista no le interesa si el fin de la Guerra Fria ha supuesto un momento de apertura general de hecho esto es algo que nadie pone en duda Pero (ha abierto las oporshytunidades de accion antimilitarista y facilita la conversion econ6mica Parece que si pero si esto es asf (como podria explicarse la disminushycion de recursos del movimiento y la decadencia de su infraestructura (Se trata de una apertura de oportunidad que surge al declinar la ameshynaza 0 acaso las oportunidades se cierran en este punto debido a por ejemplo la falta de acceso a los medios de comunicacion por la perdishyda de interes del tema Lo cierto es que estamos intentando responder a preguntas que a menudo estan mas relacionadas con los cambios en las oportunidades que se ofrecen para la solucion de temas conflictivos que con un cambio en la oportunidad politica en general

Por ultimo hay que decir que la creaci6n de marcos interpretativos de la oportunidad politica es uno de los elementos fundamentales de los marcos de acci6n colectiva Estos niegan la existencia de situaciones indeseables inmutables no-susceptibles de ser alteradas por medio de alguna forma de acci6n colectiva Se define al Pueblo como agente potencial de su propia historia Esto supone necesariamente que la oportunidad existe aunque evidentemente no elimina la posibilidad de divergencias en la apreciacion de la existencia de una oportunidad relashytiva para acciones institucionales 0 extrainstitucionales

Los medios de comunicacion de masas desempeiian un papel crushycial para los agentes de los movimientos puesto que pueden ofrecer la seguridad de que se esta tomando en serio a los actores de que se les considera agentes del cambio Cuando los manifestantes exclaman laquoEl i mundo entero esta observandoraquo quieren decir que creen en su propia importancia que entienden que estan haciendo historia Los medios

i legitiman al movimiento Ie convierten en un actor importante Esto sigshy

Il nifica que la apertura 0 el cierre de los medios y el protagonismo que

pueden ofrecer es un elemento crucial a tener en cuenta por los movishymientos cuando definen 10 que es una oportunidad polftica

I j

9 De hecho en los estudios de MEYER (l993a) se sugiere 10contrario Afirma

que en los Estados Unidos solo ha habido movimientos pacifistas fuertes cuando han surgido como reaccion ante polfticas gubemamentales militaristas en aparienshycia inflexibles y agresivas

10 Para una discusi6n mas extensa sobre los marcos de accion colectiva vease 11

~I L GAMSON (I 992a b) y SNOW YBENFORD (1992)

IIV 404

I ~ l

I

~~~

Estas asunciones operativas respecto del papel desempeiiado por los medios a la hora de interpretar la oportunidad politica nos llevan a planshytear tres argumentos mas especificos sobre la forma en que se realiza el proceso

La retorica del cambia

Los activistas de los movimientos tienden a sobrestimar sistematishycamente el grado de oportunidad politica de hecho si no 10 hicieran no estarian ejerciendo su oficio sabiamente Para ver como 10 hacen podemos comparar la retorica del cambio con 10 que Hirschman (1991) llama una laquoretorica reactivaraquo Hirschman analiza como suelen intershypretar la oportunidad aquellos que optan por la inactividad

En la retorica reactiva descubre tres temas fundamentales riesgo futishylidad y efectos perversos Cuando habla de riesgo hace referencia al tipishyco argumento segtin el cual cada vez que intentamos cambiar algo nos arriesgamos a perder 10 que ya tenemos La inactividad es por tanto mas prudente segiin esta forma de entender la oportunidad puesto que el riesshygo de perdida es mucho mayor que las posibilidades de obtener algun tipo de ganancia En la linea de la futilidad esta ese argumento segtin el cual no existe oportunidad para el cambio Desde esta optica cualquier tipo de accion no es sino una perdida de tiempo y de recursos todo laquointenshyto de lograr reformas polfticas 0 econ6micas acaba en nada debido a algushyna ley cuya existencia puede deducirse por los cientificos socialesraquo (Hirschman 1991 p 70) Los efectos perversos estan relacionados con la idea de que cualquier tipo de actuacion pensada para el cambio no hara sino empeorar las cosas En estos casos es preferible la inactividad porque al margen de buenas intenciones las consecuencias involuntarias negativas superan a los efectos deseados

Para compensar el pesimismo de la ret6rica reactiva los activistas de los movimientos recurren a una ret6rica de cambio optimista Su tarea consiste en convencer a disconformes potenciales de que la accion que conduce al cambio no solo es posible sino tambien deseable Al influir sobre las percepciones que de la opartunidad tienen los activisshytas potenciales los organizadores pueden de hecho alterar las bases materiales de la oportunidad Para cada uno de los argumentos pesishymistas existe un contra-argumento en el que se destaca 10 contrario sobre la oportunidad politica Urgencia actividad y posibilidad son terminos

11 En la obra de Charles MURRAY Loosing Ground (1984) se ofrece un magnfshyfico y conocido ejemplo Murray afirmaba que 10unico que se lograba con los proshygramas antipobreza era atrincherar a los pobres en su pobreza inhibiendo de hecho la movilidad econ6mica

shyi

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-~-

propios de una ret6rica del cambio que brinda una altemativa a la ret6shyrica reactiva

Los activistas anulan el argumento del riesgo sefialando que la inacshytividad tambien conlleva sus peligros y procurando crear una sensaci6n de urgencia Si no actuamos ahora no es que la situaci6n vaya a pershymanecer inalterada sino que cada vez sera mas y mas dificil conseguir carnbios La acci6n puede tener sus riesgos pero permanecer inactivos es mucho mas arriesgado aun Se deben sopesar los riesgos de la acci6n y de la inactividad

Los activistas se enfrentan al argumento de la futilidad refiriendoshyse a la apertura del momento Las ventanas abiertas en ese momenta no permaneceran abiertas por mucho tiempo Es cierto que no se puede garantizar el exito pero tambien es verdad que la oportunidad es 10 sufishycientemente buena como para mantener viva la esperanza La acci6n abrira mas la ventana y la mantendra abierta durante mas tiempo dejanshydo un espacio mayor a futuras victorias En los manuales sobre orgashynizaci6n se recomienda a los activistas que al principio de una camshypafia recurran a objetivos modestos que se pueden alcanzar para demostrar que la accion tiene su impacto Esta idea puede reforzarse utilizando argumentos sobre el progreso y la inevitabilidad hist6rica Como sefialara Hirschman (1991 p 158) laquoLa gente disfruta y se sienshyte poderosa cuando tiene la sensaci6n por muy vaga que sea de que tiene a la historia de su parteraquo (la cursiva es del original) Ademas la acci6n colectiva puede obligar a las autoridades a actuar de una forma que no haga sino fomentar la movilizaci6n atraer nuevos aliados hacia el movimiento y crear escisiones en el seno de las elites 10 que a su vez expande las oportunidades politicas La acci6n genera reacciones que pueden tener consecuencias favorables nointencionadas

Por ultimo la promesa de nuevas posibilidades contrarresta las arneshynazas de los efectos perversos Los activistas intentan ofrecer un panoshyrama en el que se conjuguen mejores politicas mayor justicia y una vida social mas humana esto es una altemativa que s6lo la accion que ellos propugnan puede generar La tan citada frase de Martin Lutero King laquoTuve un suefioraquo es un buen ejemplo del poder de movilizaci6n de la posibilidad

Estos argumentos forman parte de la estructura de movilizaci6n y suelen generar una tendencia a sobrestimar la existencia de la oportushynidad politica un prejuicio sistematicamente optimista No se trata solo de ver la botella medio llena en vez de medio vacfa se trata de verla medio vacia cuando a menudo esta vacfa en un 90 Aunque sea ciershyto que los activistas suelen ser mas pesimistas en privado que en publishyco tambien es verdad que por 10 general consiguen convencerse a sf mismos de que existe una oportunidad

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La falta de realismo suele ser tan saludable para la actividad desshyplegada por el movimiento como 10 es para la actividad econ6mica lleshyvada a cabo por los empresariosl- Nueve de cada diez pequefios negoshycios en los Estados Unidos fracasan en sus primeros cinco afios de existencia sin embargo la gente sigue creandolos Los individuos deben convencerse a sf mismos de que tendran exito porque van a trabajar mas tienen mejores ideas 0 cuentan con algun otro tipo de pres agio favorashyble De hecho las percepciones laquopoco realistasraquo de 10 que es posible pueden alterar 10 posible

Quienes desaffan a las autoridades 0 a codigos culturales tambien tienen mucho en contra y ademas deben convencer a los demas de que la acci6n merece la pena Existen numerosos ejemplos hist6ricos de movimientos que demostraron que las posibilidades de cambio en las que pocos creian eran reales Cuando los activistas interpretan 10 que sucede en el espacio politico enfatizando la oportunidad en vez de los lfrnites pueden estar estimulando acciones que cambien las oportunishydades De esta forma su interpretaci6n de oportunidad se convierte en una profecfa autoverificadora

La apertura del acceso a los medios

Los medios de comunicaci6n de masas constituyen otro componente de la interpretaci6n de la oportunidad politica que incluye elementos estrucshyturales y dinamicos Los modelos de propiedad y consumo de los medios asf como sus relaciones con el Estado y los partidos politicos son relatishyvarnente estables y por 10 general estan mas alla de las reivindicaciones de los movimientos Sin embargo el contenido de los informativos de los prograrnas de entretenimiento y en general de toda la prograrnaci6n es algo muy dinamico que puede influir de forma espectacular sobre las persshypectivas de movilizaci6n y desafio de los movimientos

Por sf misma la apertura de los medios ante los movimientos sociashyles constituye un importante elemento de la oportunidad politica Este punto tiende a estar poco claro debido a 10 arnbivalente del papel que desempefian los medics a la hora de construir significados y reproshy

12 En ocasiones proyecciones optimistas poco realistas sobre las posibilidades de cambio polftico pueden tener consecuencias tragicas Puede servir como ejemshyplo el movimiento antibelico norteamericano cuyos activistas colocaban bombas en la 16gica de 10 que ellos consideraban serfa finalmente una exitosa carnpafia revoshylucionaria contra el Estado Este es un ejemplo frecuentemente invocado por los crfticos de la accion colectiva Por tanto es evidente que el optimismo debe ser comshypensado de alguna forma por un cierto grado de realismo

13 Para una discusi6n mas completa respecto de la naturaleza de la transaccion que se da entre los movimientos y los medios de cornunicacion vease GAMSON y

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ducir la cultura Los periodistas desarrollan argumentos y crean imashygenes que sirven de soporte a interpretaciones concretas Pero por otro lado los medios son asimismo el espacio fisico la arena en la que tienen lugar las controversias simb6licas entre los defensores de signishyficados entre ellos los movimientos sociales

Las normas y practicas que rigen el funcionamiento de los medios y el contexto mas amplio de la economfa polftica en la que operan afecshytan a las oportunidades y lfmites para los movimientos Las organizacioshynes clave en el seno de los medios de comunicaci6n (en los Estados Unishydos las grandes cadenas asf como algunos peri6dicos y revistas nacionales) dan dimensi6n a los actores Sugieren al resto de los medios y a las elites asf como al publico interesado s610 en temas puntuales quienes son los actores importantes en un campo u otro Debido s610 parshycialmente a la existencia de una audiencia autoselectiva los distintos medios llegan a ptiblicos diferentes emitiendo mensajes potencialmenshyte contradictorios respecto del grado de urgencia los problemas y la efishycacia Es aquf donde los movimientos pueden jugar un papel destacado como fuente de organizaci6n Brindan a los activistas interpretaciones e infonnaci6n y pueden convertirse en parte integrante de una cultura comshypartida generada desde el movimiento mismo A nivel mas cotidiano son grupos adecuados para organizar la informaci6n y ofrecer datos como por ejemplo donde y cuando va a tener lugar una manifestaci6n

Los medios mas importantes son asimismo un recurso potencial En los Estados Unidos los principales medios de comunicaci6n aplishycan la norma de la ecuanimidad pero 10hacen de forma selectiva Por ejemplo al dar las noticias se recurre a la frase escueta sin embargo el equilibrio se conserva al presentar a personas con puntos de vista diferentes que debaten sobre la informacion ofrecida En la practica no se invoca de forma automatica la norma de la ecuanimidad Para que se aplique los periodistas deben calificar un tema de controvertido

Asi el crear controversia es un modo de aumentar las oportunidashydes porque los medios se abren a los defensores 0 portavoces de ciershytas posturas u opiniones Hecho esto 10 mas probable es que la ocashysion siga am mientras el terna continue siendo objeto de interes Nada cualifica mejor a una persona como portavoz ante los periodistas que la experiencia previa en la defensa publica de un punto de vista espeshycialmente si esto se ha hecho en algunos de los medios importantes que por tanto validan su actuacion Mientras siga habiendo interes hacia un determinado tema los periodistas seguiran buscando quien 10 comenshyteo En el mismo momento en que el interes se desplaza hacia algun otro

problema y la controversia pierde actualidad el espacio se cierra de nuevo vedandose el acceso a quienes podian defender los puntos de vista de los movimientos

Ala hora de crear controversia la accion extrainstitucional resulta mas adecuada que la institucional Los medios de comunicacion mas populares y orientados hacia 10visual gustan del espectaculo que suposhyne la acci6n colectiva Espectaculo significa drama y confrontaci6n momentos de emoci6n con gente que tiene fuego en las entraiias que es extravagante e impredecible Se premia la novedad la fantasia y la controversia Las acciones violentas suelen contener todos estos eleshymentos Tener fuego en el cuerpo esta bien pero si el fuego se aprecia en la fotografia es mejor aun Edificios y neumaticos ardiendo son mejoshyres para la televisi6n que las sentadas pacfficas y las marchas ordenashydas Por tanto los medios son relativamente mas accesibles a la acci6n extrainstitucional que a la institucional Este prejuicio a su vez estrucshytura las opciones estrategicas de los movimientos

Evidentemente para ganarse la atenci6n de los medios de comunishycaci6n es preciso recurrir a estrategias y tacticas que no son las adeshycuadas para ganar terre no en el ambito de 10 politico en el marco de las instituciones polfticas Los medios premian la novedad la polemishyca y la confrontaci6n mientras que la polftica institucionalizada busca predecibilidad moderaci6n y compromiso Cuando los activistas busshycan tanto la atenci6n de los medios como influencia institucional se hallan ante un diffcil dilema cuya base es el equilibrio

Los funcionarios publicos y los directores de las grandes organizashyciones reciben automaticamente el apoyo de los medios de cornunishycaci6n simplemente por ser quienes son No ocurre 10 mismo con los activistas de los movimientos que a menudo deben luchar par ese espashycio siendo incluso a veces necesario recurrir a la acci6n extrainstitushycional Los que son miembros del club acceden a los medios por la puershyta principal pero los contestatarios deben colarse por la puerta de atras En ocasiones deben recurrir a la provocaci6n de des6rdenes y la publishycidad que estes generan para poder hacerlo 10que a su vez puede ser una cortapisa una vez dentro Como seiialaron Gamson y Wolfsfeld (1992) laquoA aquellos que se disfrazan para ser admitidos en la fiesta preshyparada por los medios no se les permite cambiarse de ropa antes de la sesi6n fotograficaraquo

Para hacer frente a este problema los movimientos pueden disefiar divisiones del trabajo especializar a sus actores Los que se yen implishy

iF 14 GITLIN (1980) trata este terna en profundidad al mostrar como el gusto de los

medios por el espectaculo influy6 en gran medida sobre las tacticas y los lfderes WOLFSFELD (1993) Tanto esta secci6n como la siguiente se basan en tesis desarroshyde la New Left en los Estados Unidos lladas en ese estudio

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cados en las acciones necesarias para abrir el acceso no suelen funcioshynar como portavoces principales Esto 10 hacen otros compafieros que no podran ser acusados de disidencia y que son capaces de generar conshysenso en torno al tema debatido Por ejemplo en el caso del movimiento antinuclear la Clamshell Alliance y otros grupos de acci6n directa conshytribuyeron a definir la energia nuclear haciendo de ella algo controshyvertido y recurriendo a la ocupaci6n ilegal y otras formas de acci6n extrainstitucionales La apertura del espacio que surgi6 como conseshycuencia de estas acciones fue aprovechada por la Union of Concerned Scientists que se acercaban mas a 10 que los medios consideraban un portavoz respetable

Las rivalidades internas entre diversos actores pertenecientes a un rnismo movirniento pueden rninar esta divisi6n de tareas que resulta muy c6moda De hecho a menudo los organizadores de los movishyrnientos consideran a deterrninados aliados potenciales bien un riesgo capaces de desacreditarles bien competidores que consumirian parte de sus recursos Con frecuencia los movirnientos operan utilizando varios marcos a la vez cada uno de los cuales se adecua a grupos especishyficos Aquellos cuyas acciones abrieron el acceso a los medios pueden considerar que su marco de actuaci6n luce bien poco 0 pueden sentir celos de los que acceden por la puerta recien abierta Pueden atacar e intentar perjudicar a sus rivales Estos enfrentarnientos en el seno de los movirnientos rnismos tambien pueden convertirse en una buena histoshyria para los medios La divisi6n de tareas s610 funcionara cuando exisshyta un marco consensuado y se olviden preocupaciones como quien recishybe los honores por ser el mensajero

Conclusion

Los elementos relativamente estables de la oportunidad politica resultan de utilidad para comparar la incidencia y el exito de movishyrnientos sociales que se mueven en medios distintos Sin embargo los elementos volatiles son mucho mas iitiles cuando se trata de comprenshyder el proceso de interaccion existente entre la apertura y el cierre del espacio politico y las opciones estrategicas de los movirnientos Estos elementos volatiles nos ayudan a comprender los resultados obtenidos por los movirnientos en funcion de marcos interpretativos que dan forshyma y canalizan la actividad rnientras que al rnismo tiempo los movishyrnientos acnian como agentes que contribuyen a conformar el espacio politico en el que se mueven

Hemos dicho que la construcci6n de la oportunidad politica debia entenderse como un debate interno de los movirnientos en torno al sigshy

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nificado A menudo los problemas que se discuten no se refieren a la oportunidad politica que pueda existir para el movirniento globalmenshyte considerado sino a la oportunidad relativa para la acci6n institucioshynal 0 extrainstitucional y a la interacci6n entre ambas Es mas corrienshyte centrarse en oportunidades para el debate de temas concretos que en oportunidades que impliquen al movirniento en general

Cuando los movirnientos intentan aprovechar la oportunidad 10hacen guiados por un prejuicio optirnista sistematico exagerando las oportushynidades y subestimando sus lirnitaciones Este prejuicio forma parte de las necesidades funcionales de los movirnientos que necesitan contar con un marco para la acci6n colectiva que incluya la creencia de que es posishyble cambiar las cosas Puesto que en ocasiones la accion llevada a cabo por los movimientos puede alterar las oportunidades es posible que esta falta de realismo de lugar a profecias autoverificadoras

Tambien puede conducir a desgracias y desastres si se ignoran los autenticos Iimites hasta que ya es demasiado tarde Hemos dedicado poco espacio aqui a intentar explicar d6nde esta la linea divisoria entre el mantenirniento de la esperanza a menudo en circunstancias descoshyrazonadoras y el empecinarniento en un esfuerzo totalmente quijotesshyco Quiza el mecanismo mas adecuado para mantener un sana equilishybrio sea el recurrir a un saludable debate interno sobre la naturaleza de la oportunidad polftica No obstante no existen formulas magicas que garanticen el exito

Por ultimo hemos recalcado la importancia de los medios de comushynicacion que son ala vez una de las variables de la oportunidad pollshytica y el espacio ffsico don de tiene lugar el debate sobre la naturaleza de la oportunidad Puesto que valid an ante la sociedad la seriedad de los puntos de vista defendidos son un objetivo crucial hacia el que es preciso que los movimientos dirijan sus esfuerzos si buscan una apershytura del espacio politico En ocasiones no siempre los medios favoreshycen a los actores extrainstitucionales

La controversia da mayor trascendencia al problema y pone en marshycha mecanismos de equilibrio que abren las puertas a portavoces aun asf la importancia que desde los medios se concede al espectaculo suele prishyvilegiar a quienes recurren a la accion extrainstitucional Este tipo de actoshyres pueden ser calificados de advenedizos y disidentes y asi de paso se presenta a los portavoces de forma que su mensaje sea escuchado

Un movirniento que cuenta con un marco de interpretacion conshysensuado puede superar este problema perrnitiendo que aquellos que

15 RYAN (1991) presenta una discusion especialmente util sobre la forma en que tiene lugar este proceso y describe como los movimicntos 10asumen perfectashymente en sus marcos de referencia

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abren las puertas no sean los que acnien de portavoces No obstante la acci6n extrainstitucional a menudo implica sacrificios y riesgos y los que los asumen deben estar dispuestos a permitir que otros recojan los beneficios si esto favorece la consecuci6n de las metas globales pershysegidas por el movimiento Sin embargo no es frecuente encontrar este tipo de noble abnegaci6n en ninguna esfera de la vida social y por tanshyto cuando se da bien se puede hablar de un gran logro

No obstante el que exista 0 no consenso en tomo a un marco intershypretativo suele ser una cuestion de grados Lo normal es que surjan desashycuerdos respecto de quien debe representar al movimiento cuando se tiene acceso a los medios Las nuevas oportunidades dan aSI lugar a rivalidades personales y a acalorados debates intemos sobre la mejor forma de reaccion Las estructuras de oportunidad politica llevan en sf el germen de la amenaza y de nuevas posibilidades y los activistas deben luchar por alcanzar un equilibrio eficaz

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13 EI acceso a la agenda publica y a la agenda del gobierno medios de comunicaci6n y sistema electoral JOHN D MCCARTHY JACKIE SMITH YMAYER N ZALD

Al intentar influir en el mundo de 10 politico los movimientos sociashyles se yen envueltos en controversias sobre los significados En el transshycurso de estos debates una de las tareas esenciales es la de definir e interpretar los problemas sociales y las injusticias de modo y manera que se logre convencer a una audiencia arnplia y muy diversa de la neceshysidad y utilidad de emprender acciones colectivas para corregir estas deficiencias Por 10 general los marcos interpretativos que elaboran los movimientos suelen tener dos componentes esenciales el elemento

diagnostico es decir la definicion del problema y de sus causas y el pronostico 0 sea la definicion de una estrategia apropiada para solshy ventar el problema (Snow y Benford 1988) Normalmente los movishy

mientos no disponen de los recursos politicos yo materiales necesarios para llegar de forma rutinaria hasta los decisores politicos y por tanshyto deben recurrir a estrategias laquoexternasraquo para llamar la atencion del publico y de quienes disefian las politicas que afectan a los problemas que desearian ver resueltos Lipsky (1968) identifico una de las logishycas fundamentales de las estrategias de los movimientos se trata de implicar a terceros en el conflicto para resaltarlo y poder ejercer una

ilL cierta presion sobre el proceso politico de decision Si bien el objetivo ultimo de los movimientos suelen ser los politicos deben movilizar recursos humanos y materiales en un contexto social amplio para lograr influir sobre esta poderosa elite Estos terceros pueden ser tanto las

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~

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masas como las llamadas elites de referencia el tipo de gente con la que las elites poderosas interacnian y a la que consultan Una herrashymienta crucial en todo este proceso son los medios de comunicaci6n de masas capaces de llegar a una audiencia mucho mayor de la que pueshyden alcanzar los actores de los movimientos sociales por sf mismos

Evidentemente los medios son un objetivo esencial para los movishymientos que intentan crear marcos interpretativos pero no son el unishyco (en ocasiones ni siquiera el principal) Los esfuerzos mas directos se canalizan hacia la posibilidad de verse incluidos en la agenda publishyca sea la electoral 0 la del gobiemo Los movimientos sociales disefian tacticas para transmitir los marcos interpretativos que han creado e influir directa 0 indirectamente sobre las percepciones y las conducshytas de audiencias muy diversas Por ejemplo los movimientos sociales organizados (MSOs) suelen tener contactos directos con algunos Ifdeshyres periodistas lfderes de partidos politicos funcionarios electivos y burocratas etc pero para dar un mayor impacto politico a sus esfuershyzos tambien deben recurrir a tacticas que hagan llegar su mensaje a una audiencia mucho mas amplia Todo esto esta pensado para conseguir que los problemas que consideran importantes entren en las agendas de diversos tipos de audiencias el publico en general los medios de cornushynicaci6n los partidos politicos y los responsables en el ambito legisshylativo y ejecutivo Cada una de estas agendas funciona segun una l6gishyca propia y iinica y quien desee influir sobre ellas debe reajustar sus estrategias de forma adecuada

Los especialistas en movimientos sociales han ido reconociendo la gran importancia que tiene la definici6n de los problemas a la hora de estudiar el exito y el fracaso de los movimientos 1 Sin embargo sus esfuerzos se han dirigido principalmente hacia la descripci6n de los elementos variables de los marcos interpretativos y la fijaci6n de los rasgos mas destacados de aquellos marcos que han tenido una aceptashyci6n mas 0 menos amplia A pesar de que quienes estudian la creaci6n de marcos estrategicos han reconocido que parte de esta creaci6n se reashyliza por medio de procesos institucionales de caracter general que van

En muchos de los estudios aparecidos en las recopilaciones mas recientes se aborda este tema vease par ejernplo MORRIS y MUELLER (1992) KLANDERMANS KRIESI YTARROW (1988) LARANA JOHNSTON Y GUSFIELD (1994) En la mayoria de estos trabajos se considera que la injusticia es el elemento principal en el proceso de creacion de marcos interpretativos estrategicos sin embargo como sefialan Gamshyson y Meyer en el capftulo 12 del presente volumen las oportunidades politicas tamshybien pueden ser un destacado punto a tener en cuenta Como demuestra Voss en el capitulo 10 el exito y fracaso de los movimientos es asimismo un elemento imporshytante a considerar a la hora de dar forma a un marco interpretativo general Como seiialaremos mas adelante a 10 largo de este proceso de definicion e interpretacion tarnbien puede tenerse en cuenta el potencial de movilizacion

mas alla de la movilizaci6n propia del movimiento no se han especishyficado mas que muy por encima las dimensiones relevantes de estos procesos extemos Tal vez porque los estudios (p ej Snow y Benford 1988 Snow y otros 1986 Benford 1993) se centran fundamentalshymente en la consideraci6n de las dimensiones ideo16gico-cognitivas relevantes en los procesos de creaci6n de marcos interpretativos (veashyse sin embargo Ryan 1991)

Sin embargo estos enfoques centrados en los procesos intemos de creaci6n de marcos de interpretaci6n conllevan la asunci6n implfcita de que todas (0 al menos la mayor parte) las interpretaciones que se hacen de la realidad son creaciones sociales y por tanto pueden ser manipushyladas 0 generadas por los movimientos Estos se convierten asi en sponshysors de marcos concretos (Gamson 1988) y su habilidad para presenshytar de forma atractiva estos marcos ha sido ampliamente debatida en los estudios sobre competitividad entre organizaciones (Rothenberg 1991) coaliciones (Kleidman 1993) 0 indus trias de movimientos (Benford 1993) Si aceptamos esta asunci6n sobre la posibilidad de manipular los marcos interpretativos habra que aceptar tambien que la labor de creaci6n de marcos se realiza en un contexto social y politico mas amplio y que es este contexto el que amplia limita y da forma a las oportunidades con las que cuentan los activistas de los movimientos para llamar la atenci6n sobre los problemas que mas les preocupan Es mas estos procesos de fondo deben relacionarse con las opciones estrategicas elegidas por los activistas para a traves de ellas intentar obtener un hueco en las agendas No es s6lo que existan diferencias entre los procesos puestos en marcha para acaparar la atenci6n es que la misma esencia dellenguaje utilizado en los marcos interpretativos varia de una arena a otra Aunque este sea un tema que escapa al ambishyto de analisis de este ensayo la ret6rica las imageries y los argumentos utilizados para dirigirse a un publico simpatizante pueden no dar bien en los medios de comunicaci6n 0 no funcionar con otro tipo de publishyco Si se desea traducir un grito de guerra pensado para la movilizaci6n a un lenguaje que sea asequible para la presentaci6n del problema ante un congresista al que se recurre en el ambito de una tactica de lobbies es preciso hacerlo partiendo de una base totalmente distinta

En este capitulo se abordan dos cuestiones relevantes para los proshycesos de creacion de marcos interpretativos por parte de los rnovishymientos que han sido algo descuidadas por los investigadores En prishymer lugar nos preguntaremos por las estructuras sociales y contextos concretos que condicionan las oportunidades existentes para la creaci6n de marcos interpretativos en el seno de los movimientos En segundo lugar analizaremos los repertorios de tacticas que surgen de estos marshycos contextualizados Para nuestra discusi6n de los contextos en cuyo

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seno realizan los movimientos sus opciones estrategicas recurriremos al concepto de arena tal y como es presentado por Dieter Rucht en este volumen (capitulo 8) Nos gustaria diferenciar cuatro arenas conshycretas en el ambito de las controversias en tomo a la creaci6n de marshycos interpretativos a saber la esfera publica los medios de comunicashyci6n el ambito electoral y el gubemamental En cada una de ellas existen grupos diferenciados de competidores audiencias y guardianes cuya interacci6n acaba dando forma a las agendas en las que se incluyen los problemas a debatir Adernas quisieramos presentar un analisis de los distintos repertorios tacticos a disposici6n de los movimientos que desean competir en una arena especifica Poniendo en relaci6n marcos interpretativos tacticas y arenas esperamos poder exponer 10 polishyfacetico del proceso de difusi6n de la palabra de un movimiento social

Estructuras del contexto y agenda

Si nos centramos en corrientes de analisis mas 0 menos desarrollashydas cuyos representantes intentan aprehender la gran variedad de proshyblemas existentes s610 encontraremos una en la que se atribuye gran importancia a la tarea de creacion de marcos interpretativos por parte de los activistas del movimiento Al optar por la labor de creaci6n de marcos como base y punto de partida y entender que los procesos insshytitucionales son algo accesorio intent amos comprender mejor el exito o fracaso obtenido por los activistas a la hora de acaparar la atenci6n en tomo a un tema problematico-

Existe un gran mimero de temas hacia los que cualquier publico puede dirigir su atenci6n debe entenderse por tanto que la atenci6n dedicada a la consideraci6n de un tema conflictivo es por 10 general ciclica y esta de algun modo jerarquizada EI conjunto de los puntos en los que en un deterrninado momento se centra la atenci6n constishytuye una agenda Es preciso diferenciar entre la agenda de los medios (colecci6n de temas que reciben la atenci6n de los medios de comunishy

2 EI que se consiga incluir algo en una agenda no garantiza que prevalezca la interpretacion que uno ha dado al tema pero sf es cierto que esta interpretacion no podra prevalecer nunca si no se consigue ser incluido en la agendaPor 10 tanto queremos establecer una distinci6n entre la seleccion de los temas para su inclusion en la agenda ellugar 0 rango que el asunto lIega a ocupar en ella y la subsiguiente descripcion 0 definicion del tema tras su inclusi6n en esa agenda Debido a que las estrategias adoptadas por los movimientos para conseguir que se seleccionen los temas pueden ser distintas a las adoptadas para intentar influir sobre la forma que revista la definici6n e interpretaci6n del problema debemos centramos basicamenshyte en 10primero

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caci6n) la agenda publica (conjunto de problemas que un publico mas o menos amplio considera relevantes) la agenda gubernamental (conshyjunto de temas a los que se dedica tiempo en alguna de las arenas polishyticas) y la agenda electoral (grupo de puntos conflictivos debatidos por los candidatos en unas elecciones) Cada una de estas agendas (aunshyque ciertamente no se trata de realidades independientes) puede conshycebirse como el resultado de procesos de fijaci6n competitivos y su contenido puede no parecerse nada a realidades objetivas

En las democracias occidentales los medios de comunicaci6n de masas son los proveedores basicos de imagenes e informaci6n Aunque las injusticias y las privaciones puedan ser experimentadas directamente en un contexto local el publico en general y las elites de referencia se enteran de su existencia basicamente a traves de los medios de cornushynicaci6n Algo similar ocurre con las autoridades politicas que si bien pueden tener algiin tipo de interacci6n directa con los ciudadanos y comprobar por sf mismos las condiciones de vida en el ambito local tienen una idea de esas condiciones y de las reacciones ciudadanas ante ellas muy dependientes de la imagen que se de en los medios de comushynicaci6n Resulta asf tentadora la idea de unificar los procesos por medio de los cuales se conforman las agendas y caer en la defensa de un detershyminismo controlado por los medios haciendo que esta agenda se conshysidere la iinica fuente de todas las demas Sin embargo segun nuestra interpretaci6n de los diversos estudios especializados realizados las cuashytro agendas guardan una relaci6n laxa entre sf teniendo cada una de ellas sus propias estructuras de incentivos procesos y guardianes Esta afirshymaci6n tiene importantes implicaciones respecto de los objetivos a pershyseguir por los activistas que crean marcos interpretativos estrategicos

Los activistas no son s610 competidores que intentan hacer llegar a la opini6n publica un deterrninado marco de interpretaci6n de los proshyblemas En los ultimos afios la creaci6n de marcos interpretativos estrategicos ha cobrado gran auge en las democracias occidentales Al analizar cada uno de los procesos que deterrninan la inclusion de estos marcos y problemas en las agendas descubriremos que de los muchos temas que podrian haber resultado elegidos s610 unos pocos llegan a incluirse realmente y en algunos casos los temas conflictivos permashynecen en las agendas muy poco tiempo La escasa atenci6n que les dedishycan las masas el poco espacio que les coneeden los medios de cornushynicaci6n la estrecha banda de temas conflictivos que son debatidos

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i 3 En el caso de los tres primeros conceptos hemos seguido de cerca la terrninoshy logfa utilizada por EVEREIT y DEARING (1988) Lo cierto es que en los estudios en

los que de alguna forma se analizan estos temas no existe un lenguaje de referenshycia compartido

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durante unas elecciones y el mimero restringido de problemas que acashyparan los esfuerzos de funcionarios y responsables generan una comshypetencia feroz por la inclusi6n en cada una de estas agendas

Que relaci6n existe entre las opciones estrategicas de los activisshytas de los movimientos y los procesos de fijaci6n de agendas Que posibilidades hay de que la injusticia mejor definida encuentre su lugar en alguna de las agendas Cmindo y c6mo intentan los activistas -que generalmente apuestan a 10largo de estos procesos de configuraci6n de agendas- ocupar un lugar destacado aunque s6lo sea por breves momenshytos Analizaremos estas cuestiones al hila de la evidencia sistematica existente en el caso de las opciones estrategicas de los activistas de los movimientos europeos y norteamericanos En primer lugar nos censhytraremos en algunos aspectos clave de cada uno de los cuatro grandes entomos en los que se confeccionan las agendas

La arena publica

En la arena publica los movimientos compiten con toda una serie de intereses organizados para persuadir a los individuos de la imporshytancia que revisten los temas de los que se ocupan Organizaciones lucrashytivas religiosas de caridad y otras de caracter civico compiten para obtener la atenci6n publica y atraerla hacia las estructuras a las que financian 0 apoyan activamente Ciertamente los movimientos intenshytan comunicarse directamente con los individuos para persuadirles de la importancia de ciertos temas pero existe una estrategia mas eficaz que consiste en intentar reclutar bloques de personas recurriendo para ello a infraestructuras organizacionales ya existentes (vease Obersshychall 1980) Muchas de estas organizaciones son locales y hacen de guardianes de la agenda publica puesto que por 10 general gozan de un contacto mas directo con los individuos y se les concede por 10 tanto mayor credibilidad y respeto Los movimientos que pretendan incidir en cuestiones rechazadas por estas organizaciones tendran muchas menos posibilidades de exito que aquellos que promocionen ternas que toleran 0 son defendidos de forma activa por los lideres y las organizaciones locales

Originalmente los estudios sobre la opini6n publica (y por tanto sobre la agenda publica) se centraban en el analisis de los resultados de los procesos a traves de los cuales miembros de comunidades grushypos 0 colectivos llegaban a compartir opiniones respecto de eventos objetos 0 temas concretos Si la concebimos de esta forma la agenshyda publica podrfa evolucionar por sf misma sin mediaci6n (Blumer 1948) Pero la escala de los Estados modernos y el desarrollo de los

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nuevos medios de comunicaci6n han hecho que cada vez mas el interes de aquellos que analizan las agendas piiblicas se escore hacia el papel desempeiiado por los medios de comunicaci6n de masas medido con frecuencia por medio de encuestas Sin embargo aun siendo cierto que los medios pueden ejercer una gran influencia resshypecto de aquello de 10 que la gente habla no determinan como hablan de ello Los problemas que los medios plantean se reinterpretan a traves de las redes interpersonales y sociales (vease Gamson 1992a) Por 10 tanto de todas aquellas arenas en las que los movimientos quieshyren hacerse presentes la publica es la mas descentralizada y por tanshyto la mas accesible Aparte de los medios de comunicaci6n de mas as existen muchas organizaciones (por ejemplo iglesias escuelas orgashynizaciones lucrativas y MSOs) y sujetos que compiten activamente en un intento por determinar la agenda publica entrando en contacshyto directo con los individuos Aunque el tamafio de las comunidades haya aumentado las nuevas tecnologias que permiten establecer efishycazmente una comunicaci6n a muy bajo cos to han hecho posible el exito de operaciones con una dotaci6n muy baja puesto que se pueshyden enviar mensajes que tienen amplia difusi6n aunque no intervenshygan los medios de comunicaci6n Asf por ejemplo se puede dar publishycidad a reuniones ptiblicas se puede recurrir al buzoneo 0 a la publicaci6n en otro tipo de medios ala televenta al correo 0 la inforshymaci6n directa puerta a puerta A traves de estos procesos de difusi6n los individuos pueden completar su conocimiento personal de temas conflictivos potencialmente importantes Las redes y organizaciones locales tarnbien pueden funcionar como laquofiltrosraquo para interpretar la informaci6n obtenida a traves de los medios del gobiemo 0 de otras fuentes

Los medios de comunicacion y las agendas publicas

Los analisis sobre la relaci6n existente entre la cobertura que dan los medios a un tema concreto y la identificaci6n del publico con este problema arrojan resultados diversos Como seiialaran en un estudio pionero McCombs y Shaw (1972) sabemos que la percepci6n de la existencia de un problema y la importancia relativa que se le da en relashyci6n con otros conflictos viene determinada por el grado de atenci6n que le dediquen los medios aunque en las opiniones esenciales que al respecto se mantengan no se observe una vinculaci6n tan estrecha entre el espectador y los mensajes Segiin un estudio reciente realizado por Page y Shapiro (1992) los cambios en la opini6n publica estan relashycionados con el grado de cobertura que se de a los problemas en los informativos de la televisi6n nacional Tambien tiene importancia la forshy

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rna en que se de la noticia Los comentarios en los informativos y los informes de expertos estan fuertemente relacionados con impactos de signa positivo mientras que 10 que reivindican contestatarios y grupos de disconformes se percibe como algo que es fruto de la estrechez de miras y quiza de la desinformacion 0 de intereses particulares de los gruposlo que en general tiende a provocar respuestas negativas (veashyse tarnbien Greenberg y otros 1989)

Existe otro tipo de evidencia que demuestra que el que un indivishyduo califique a un problema como de importante para La sociedad depende mas de la cobertura de los medios que de la experiencia pershysonal Por ejemplo las personas que viven en comunidades con altas tasas de desempleo no suelen concederle a este mas importancia en la agenda publica que quienes viven en comunidades que registran bajas tasas de desempleo (Kiewit 1983 Kinder y Kiewit 1981) Otros especialistas han demostrado que los medios de comunicaci6n tieshynen un impacto mayor sobre la opinion publica en ambitos como asunshytos exteriores un campo del que la gente por 10 general tiene un conoshycimiento limitado (vease Larson 1984 Gamson 1988 Iyengar y Kinder 1987)

Si bien es cierto que los medios de comunicacion de masas ejercen una importante influencia respecto de los temas a inc1uir en la agenda publica desde luego no es la unica Por tanto debemos entender que se trata de dos realidades separadas (veaseRogers y Dearing 1988) Neushyman (1990) ofrece una comparacion sistematica en perfodos largos (a 10 largo de los aDOS 1945 y 1980) entre la cobertura de los probleshymas realizada por los medios y el nivel de preocupaci6n publica resshypecto de ciertos temas Correlacionando un indice de cobertura por los medios con la jerarquizacion a nivel publico de laquolos problemas mas importantes a los que este pais se enfrenta hoy en diaraquo ha1I6 un nivel de correspondencia altisimo entre la cobertura de los medios y la agenshyda publica La mayor correlaci6n se daba entre sucesos dramaticos aquellos en los que se identificaba c1aramentea los protagonistas cuyos efectos eran bien visibles y respecto de los cuales se daban c1aras alzas y bajas en la cobertura informativa de los noticiarios (que suele fijarshyse por sucesos) Sin embargo problemas de fondo que afectan a un gran mimero de personas como la inflacion y el desempleo pero no son tan facilmente dramatizables generaban los picos en la curva de problemas piiblicos pero mostraban una correlacion muy debil entre cobertura por los medios y preocupacion De todo esto cabe deducirshyque solo con que los movimientos tengan un grado de acceso minimo a los medios de comunicaci6n de masas u otras agendas pueden crear oportunidades reales para introducir en esas agendas nuevos temas a debatir

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La arena de los medios

La arena de los medios esta mucho mas centralizada que la publishyca y a los agentes de los movimientos sociales les resulta mas diffcil acceder a ella No obstante sus laquoguardianesraquo periodistas y editores nacionales y locales suelen ser por 10 general mas accesibles que los guardianes de la agenda publica 0 de la electoral Ademas si uno ve sus preocupaciones inc1uidas en la agenda de los medios esto suele ser (aunque no necesariamente) un primer paso para lIegar hasta las agenshydas mas especificamente politicas Esta es la raz6n por la que muchos responsables de los movimientos tienen en cuenta a los medios de cornushynicacion aunque sean conscientes de su incapacidad para implemenshytar una estrategia deliberada (Ryan 1991)

Se han realizado multiples estudios para intentar explicar por que los medios pudiendo dar cobertura a una gama amplisima de proshyblemas s6lo tratan en sus informativos una pequefiisima proporci6n de ellos Hay que reconocer que normalmente el espacio y el tiemshypo del que se dispone para dedicar a un tema en un perfodo determishynado esta estrictamente limitado mientras que la cantidad de mateshyrial potencialmente seleccionable es enorme Aun asi algunos especialistas han intentado disefiar algunas lineas explicativas que den cuenta de la selecci6n de ciertos temas y de la importancia que se les otorga De hecho editores y productores escojen entre los sucesos y construyen las noticias contando muy pocos detalles En primer lugar presentaremos dos perspectivas cuyo origen son las explicaciones etnograficas de la labor de reconstrucci6n de noticias Las otras teorfas se han elaborado partiendo de crfticas al proceso de producci6n de noticias

Rutinast

Considerado con un cierto distanciamiento el proceso de reunir noticias e informar sobre elIas puede parecer apasionante pero gran parte de la labor cotidiana se realiza de acuerdo con procedimientos estandarizados que rutinizan y regularizan las tareas El periodismo beat 0 la asignaci6n regular de periodistas a ambitos institucionales

~ 4 En esta seccion se ha tenido muy en cuenta el trabajo de MCCARTHY McPshy

HAIL Y SMITH (1994) 5 En el resumen llevado a cabo por RYAN sobre estas perspectivas (1991) se

incluyen tanto las rutinas como 10 que es digno de ser contado es 10que ella denoshymina su modelo de guardianes Aquf vamos a tratar ambos aspectos por separado puesto que consideramos que a menudo generan expectativas diferentes sobre la selecci6n de temas conflictivos

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concretos y la dependencia de fuentes tradicionales como los responshysables del gobiemo central son algunos de los ejemplos que muestran la existencia de estas rutinas que tiene importantes implicaciones a la hora de determinar que debe considerarse una noticia Pero hay otros elementos de 10que se considera una tfpica labor de recopilaci6n e inforshymaci6n que tambien influyen sobre 10que se debe considerar laquonoticiaraquo por ejemplo las fechas limite y sus correspondientes plazos Estas limishytaciones operativas reducen las posibilidades que los movimientos sociashyles tienen de influir sobre la agendas de los medios Desde la perspecshytiva de los medios informativos las fuentes gubernamentales son las ideales puesto que se las suele considerar respetables y fiables y su estructura centralizada y su actitud por 10 general buena ante los medios facilita el acceso a una industria de la informaci6n asimismo centralizada (Kielbowicz y Scherer 1986) Asf un periodista suele encontrarse ante presiones e incentivos que le llevan a recurrir a las fuentes gubemamentales 10 que significa que los responsables gubershynamentales pueden reforzar estas laquoreglasraquo a seguir por los periodistas que deseen obtener esas laquoexclusivasraquo vitales Por ejernplo los presishydentes y sus jefes de prensa no dudan en limitar el acceso de ciertos periodistas a la Casa Blanca y han llegado a intimidar directa degindishyrectamente a reporteros y editores que no presentaban las noticias de forma que casaran con sus intenciones polfticas (Hilderbrand 1981 p 52 Small 1987 p 189)

Noticias de impacto iQue es noticia

La tarea de los reporteros consiste en reunir informaci6n sobre algo que merezca ser relatado que de alguna manera resulte interesante Por 10 general este tipo de noticias suelen basarse en sucesos que reiishynen una 0 mas de las siguientes cualidades reconocimiento publico (por ejemplo hay caras famosas es un tema de moda resulta pr6ximo por alguna raz6n) importancia (estan implicados personajes poderosos del momento tienen un amplio impacto) e in teres (cosas que tienen interes humano que son inusuales espectaculares emotivas 0 que tieshynen una gran resonancia cultural) Los sucesos que reiinen estas caracshyterfsticas pueden ser bombazos informativos y para que se conviertan en noticia los periodistas les dotan de toda una estructura narrativa (Ryan 1991 p 96) Segiin esta hip6tesis es mas probable que sean aquellos sucesos que tengan algo de extraordinario los que acaparen la atenci6n de los medios

6 COHEN (1973 p 205) sefialaba que la verdad no es un criterio que sirva para definir 10 que los recopiladores de noticias conternporaneos consideran noticia

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Hegemonia corporativa

Cada vez mas los medios de informaci6n tanto en Estados Unishydos como en otras democracias occidentales e incluso en la mayor parte de las naciones capitalistas son por definici6n instituciones con animo de lucro En los Estados Unidos los medios obtienen tanshytos beneficios de los anunciantes como de los consumidores si no mas Por consiguiente tienden a seleccionar y configurar las noticias de modo que no resulten lesionados sus propios intereses 0 los de quieshynes les financian Es de esperar que se informe s610 mfnimamente sobre aquellos tern as que podrfan suponer una amenaza para esos intereses

Los ciclos de atencion de los medios

Hemos sefialado que existe un cierto consenso entre los informashydores sobre 10 que es noticia que trabajan siguiendo rutinas determishynadas y que los intereses de los propietarios desempefian un papel crushycial en los procesos de selecci6n Sin embargo estas realidades no pueden explicar ni individual ni colectivamente el conocido modelo del cicio de atenci6n de los medios Este podrfa describirse como una curva de interes en rapido ascenso con un gran mimero de columnas 0 artfculos referidos a un t6pico que no habfa llamado especialmente la atenci6n con anterioridad y que durante algun tiempo domina los notishycieros seguido eventualmente por un descenso del interes Algunos de estos ciclos de atenci6n estan Intimamente vinculados a sucesos 0 polfticas de consecuencias dramaticas como la Guerra de Vietnam 0 el Watergate pero en otros casos no se aprecia esa vinculaci6n tan objeshytiva con la novedad 0 las nuevas tendencias es el caso por ejemplo de la pobreza 0 la poluci6n medioambiental (Greenberg y otros 1989) Cuando los mercados son competitivos los productores de noticias comshypiten por las altas tasas de audiencia y la circulaci6n de las noticias que es 10 que en ultimo terrnino aporta beneficios Los consumidores de noticias pueden perder el in teres ante una historia deterrninada por 10 tanto los cambios de ciclo estan relacionados al menos en parte con 10 que los productores perciben que interesa 0 deja de interesar a sus audiencias

7 Nuestra postura podrfa definirse como una version truncada del modelo de propaganda desarrollado por HERMAN y CHOMSKY (1988)

8 Siguiendo esta 16gica cabrfa esperar que si este tipo de temas no se incluyen en la agenda de los rnedios se describan como sucesos aislados sin entrar en las caushysas 0 dimensiones subyacentes a ciertos problemas sociales (vease IYENGAR 1991)

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Las arenas electorales

Las dos agendas de las que trataremos a continuaci6n nos acercan a 10que es el objetivo ultimo de gran parte de la actividad desplegada por los movimientos sociales a saber el lograr cierta influencia en el ambito de 10 politico Existen bastantes posibilidades de que aquellos temas que se incluyen en las agendas gubemamentales 0 electorales sean objeto de atenci6n por parte de la politica oficial Siguiendo la logishyca de Cobb y sus colegas se partina de la agenda publica (que incorshyporaria tanto a la agenda publica como a la de los medios) en la que se incluirian laquoaquellos temas que han suscitado un alto nivel de interes y atenci6n piiblicasraquo y se avanzaria hacia las agendas de tipo mas formal que sedan laquoIistas en las que se consignarian los temas que los decisoshyres han aceptado considerar seriamenteraquo (Cobb Ross y Ross 1976 p 126) Queremos serialar que los procesos a traves de los cuales se inclushyye un problema en las agendas publicas no tienen nada que ver con aquellos por medio de los cuales se accede a las agendas formales Pero incluso en el estricto ambito de las agendas formales existen distintos niveles con acceso limitado siendo asf que es mas facil acceder a las agendas electorales que a las gubemamentales

Los guardianes de este tipo de agenda son menos y yen su actuashycion mas limitada a causa de sus obligaciones oficiales de modo que por 10general a los movimientos les resulta mas diffcil acceder a ellas que a las publicas y a las de los medios que se insertan en una estrucshytura mucho mas descentralizada Sin embargo en el acceso se daran variaciones en el tiempo y el espacio depended de la estructura geneshyral del sistema electoral y dellegislativo (depende por ejemplo del rnimero de partidos y de la naturaleza de la disciplina de partido que a su vez afecta a la cantidad de espacio disponible para reivindicacioshynes excluyentes) de la programaci6n electoral (p ej de los ciclos elecshytorales 0 de la necesidad de un administrador concreto de obtener aposhyyo para una politica publica determinada) y de la estructura estatal Estas (y otras) variables posibles ayudan a definir de un modo muy amplio las oportunidades con las que cuenta un movimiento a la hora atraer la atenci6n hacia los temas que quiere defender en esas arenas politicas La mayoria de los estudios especializados en los entomos de las agenshydas dan poca importancia a las elecciones pero los ciclos electorales regulares porporcionan ventanas de oportunidad que permiten atraer la atenci6n publica hacia determinados temas y captar el interes de las elishytes Al igual que se clasifican jerarquicamente los temas en las arenas publicas de los medios y gubemamentales a traves de las plataformas de los partidos y de las campafias mismas se crean agendas electorales

I (Price 1984) Los ciclos electorales suelen elevar el nivel general del

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debate publico sobre asuntos politicos puesto que se trata de movilishyzar al electorado para que elija a sus nuevos lfderes Aunque a menushydo los candidatos y los lideres de los partidos intentan controlar y limishytar la amplitud del debate los movimientos sociales y otros grupos interesados en influir sobre las agendas politicas tienen oportunidades en epoca electoral de las que no gozan en otros momentos De hecho las agendas electorales pueden hacer de laquopuenteraquo entre la agenda publishyca y las formales descritas por Cobb y sus colegas Es cierto que resulshyta muy probable que los temas incluidos en las agendas electorales lleshyguen a formar parte de las agendas de los decisores aunque nada garantiza que los puntos conflictivos suscitados en periodo electoral sean tenidos en cuenta por quien llegue al poder La consecuencia que cabe extraer de todo esto es que es mas facil para los movimientos conshyseguir espacio en una agenda electoral que en una gubemamental

La logica electoral a menudo exige que los candidatos tiendan a ignorar 0 a difuminar sus posturas respecto de temas importantes pero como es sabido los activistas de los partidos estan mucho mas comshyprometidos con problemas concretos que el publico en general Por 10 tanto si se consigue incluir algunos puntos en la agenda electoral y que estes sean asumidos por los partidos se habra avanzado mucho en la motivaci6n de los activistas de los partidos En el caso de movimienshytos con un alto grado de movilizaci6n es frecuente que los activistas de los partidos 10sean ala vez de los movimientos La consecuencia es que los activistas de partidos enfrentados tienden a diferir bastante radishycalmente unos de otros en 10que respecta allugar que deben ocupar los distintos conflictos en la agenda electoral y la postura a adoptar por el partido en cada caso Por ejemplo Miller y Jenkins en un estudio reashyliz ado entre los activistas de los partidos Dem6crata y Republicano durante los afios setenta serialaron que existian importantes diferencias en el lugar jerarquico que ocupaban en sus programas temas relacioshynados con las enmiendas a los derechos y la protecci6n medioambienshytal sin embargo la distancia se reducfa en 10 referente a la permisivishydad ante el aborto (1986 p 164) Los activistas de los mismos partidos diferian tambien radicalmente en la consideracion que les merecfan los activistas de los movimientos antinucleares en temas relacionados con la liberacion de la mujer con la mayoria moral y con el ecologisshymo (1986 p 167) El anal isis de Carmines y Stimson (1989) sobre la competitividad en tomo a los temas conflictivos les lievo a definir tres categorfas de temas 1) Extensiones organicas 0 temas que podian encashyjar en clasificaciones del partido preexistentes 2) Adaptaciones fracashy

9 Esto ocurre especialmente en aquellos pafses donde existe un sistema electoshyral multipartidista (vease KLANDERMANS 1991)

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sadas y 3) Temas nuevos que captan la atencion del publico y mantieshynen su importancia durante un determinado mimero de afios (p1l) Los autores llegaron a la conclusion de que los problemas que lograshyban mantener la atenci6n a largo plazo eran los fdciles en el sentido de que no se precisaban grandes capacidades cognitivas para comprenshyderlos analizarlos y resolverlos Por tanto los temas conflictivos que tienen pocas probabilidades de ser incluidos en la agenda electoral son los duros que requieren laquoconocirniento del contexto apreciaci6n de diferencias sutiles en las opciones politicas razonarnientos sistematishycos para enlazar medios y fines e interes por la vida politica para poder llegar a justificar la recopilacion extensiva de datos y la toma de decishysionraquo (Carmines y Stimson 1989 pp 11-12) As pues no parece proshybable que estos temas duros logren acaparar la atenci6n y hacer comshyprometerse a la gente durante mucho tiempo por 10 que tienen escaso atractivo para quienes intentan confeccionar las agendas electorales

Esta conclusi6n resulta muy acertada para el caso de los Estados Unishydos pero no puede aplicarse sin mas a otros contextos nacionales La nonnativa que preside el proceso electoral y la competitividad que en el se genera estructura el debate publico y deterrnina en gran medida 10 que puede ser una estrategia electoral eficaz Por ejemplo cuando se fija la agenda electoral en un sistema multipartidista se puede favorecer la inclusion de temas mas complejos que pueden solucionarse de muchas fonnas divers as debido al alto mimero de partidos que compiten entre S1 Ademas los partidos politicos americanos dependen cada vez mas de los medios de comunicaci6n de masas para lograr Ilegar a los votanshytes potenciales de hecho se han alejado de f6nnulas organizativas de sus infraestructuras en el plano local que permitian una mayor integraci6n de los ciudadanos en los procesos electorales Al no existir accesos rutishynarios a las redes sociales y a las infraestructuras los candidatos que quieran tener exito deben generar imagenes a traves de los medios de comunicaci6n capaces de competir por el espacio lirnitado que estes ofrecen Este proceso esta bastante refiido con un analisis detaIl ado y sofisticado de temas conflictivos y opciones politicas y lirnita las estrashytegias electorales al disefio de laquomomentos cargados de sentidoraquo a traves de los cuales se puedan difundir los mensajes politicos

La arena gubernamental

Cuando cambian los temas conflictivos incluidos en las agendas gubemamentales se crea una oportunidad politica para aquellos grupos que quieren resaltar los problemas cuya soluci6n propugnan Las arenas y agendas gubemamentales de las sociedades democraticas pueden desshy

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doblarse en arenas y agendas legislativas y ejecutivas Los responsables electos de la arena legislativa son los mas preocupados por aquellos temas que pudieran aumentar sus posibilidades de reelecci6n Se trata por 10 general de problemas que se solucionan a corto plaza asuntos faciles cuya solventacion no supone un alto coste y resulta gratificante para los electores En el caso de algunos movirnientos es mas facil acceshyder a las agendas dellegislativo que del ejecutivo debido ala estructushyra rnisma del debate legislativo y a las posibilidades que ofrece para los testimonios de expertos etc Las agendas de los ejecutivos se disefian bajo la direccion mas profesional tanto de los responsables electos de la adrninistraci6n como de los menos importantes pero mas omnipreshysentes burocratas encargados de implementar las politicas Los rnovishyrnientos que se ocupan de temas que no estan incluidos en las agendas gubemamentales 0 que incluso estan en contradicci6n con el prograshyrna general pueden verse obligados a intentar influir sobre el gobiemo oponiendose de forma constante a las politicas propugnadas desde la administracion tal y como hiciera el movirniento pacifista que durante los afios ochenta se opuso a la politica de Reagan en 10 referente al annashymento nuclear Por su parte aquellos movirnientos (como los que hacen campafia en contra del consumo de alcohol si se va a conducir 0 los ecoshylogistas) que inciden sobre asuntos respecto de los que existe un minishymo consenso tienen otras fonnas de llegar hasta la burocracia ejecutishyva Esto es as porque los movirnientos organizados pueden brindar asesorarniento tecnico 0 legal 0 conseguir mucho apoyo publico para una politica determinada y contribuir as ala consecuci6n de los objetishyvos perseguidos por los burocratas profesionales (McCarthy 1949)10

Repertorios de difusi6n en los marcos interpretativos de los movimientos

Las estructuras politicas y sociales influyen sobre las tacticas a disposicion de los agentes de los movirnientos (Tilly 1978) Entre estas

10 A veces incluso aquellos movimientos cuyos intereses son contrarios a los perseguidos por la administraci6n pueden hallar aliados entre los burocratas Asf por ejemplo CORTRIGHT (1993) sefiala que los activistas pacifistas colaboraron con los funcionarios locales que por razones logfsticas se oponfan a los intentos de Reashygan de implicar a la Federal Emergency Management Agency en el disefio de estrashytegias de protecci6n para las poblaciones urbanas en caso de ataque nuclear Dieter Rucht observ6 tambien que algunas autoridades europeas habian buscado un mayor acercamiento a los movimientos ecologistas en sus esfuerzos por evitar que las regioshynes disminuyeran los estandares nacionales de control del medio ambiente (cornushynicaci6n personal)

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tacticas se incluyen aquellas que trasladan los costes directamente a las autoridades y las poblaciones como huelgas boicots 0 la violencia ffsishyca Pero los movimientos pueden recurrir asimismo a la difusi6n de marshycos interpretativos de diagnostico y pronostico Tambien cabria esperar que las estructuras y procesos de fijaci6n de las agendas determinen las tacticas utilizables e incluso la posibilidad de mezclar las tacticas 0

repertorios a las que los movimientos pueden recurrir para intentar coloshycar sus marcos interpretativos en mas de una agenda

A continuacion nos gustaria explorar las tactic as a las que han recushyrrido algunos movimientos en sus intentos por influir sobre diferentes agendas En algunos estudios recientes se ha reunido una buena canshytidad de datos extrafdos de muestras sistematicas de MSOs y el tipo de tacticas que utilizan incluyendo aquellas que resultan cruciales para la difusi6n de los marcos interpretativos Hemos analizado el movishymiento pacifista norteamericano de finales de los aiios ochenta (Pagshynucco 1992) los movimientos ecologistas de Europa Occidental de mediados de los ochenta (Dalton 1994) el movimiento norteamerishycano generador de campaiias antialcoholismo en la conduccion de mediados de los ochenta (McCarthy 1994) organizaciones comunishytarias de atencion a los pobres en los Estados Unidos (McCarthy Shields y Hall 1994) y grupos de interes norteamericanos de princishypios de los ochenta (Shaiko 1991)

En estos cinco estudios se analizan una amplia gama de movimientos desde un punto de vista relativamente comparado En el trabajo de Shaishyko se recogen los resultados del analisis de la informacion obtenida sobre 250 grupos de interes publico extrafdos de los archivos de la Founshydation for Public Affairs en 1985 Esta muestra representa a los grupos de interes norteamericanos mas grandes e influyentes En la muestra de los movimientos pacifistas organizados estan representados una amplia gama de grupos que va desde los locales y de base fonnados por volunshytarios a los grupos nacionales de profesionales En el caso de los movishymientos ecologistas europeos la muestra incluye grupos procedentes de diez naciones diferentes Los grupos de ayuda a los pobres tienen estructuras muy distintas pero el sentido de pertenencia de sus bases es muy fuerte y sus dirigentes son profesionales Los grupos antialcohoshylismo son hornogeneos locales y estan compuestos en su mayor parshyte por voluntarios La gran diversidad de las cuatro muestras de MSOs y la multiplicidad de metodos utilizados asf como la gran divergencia en los objetivos perseguidos por los investigadores nos llevan a consi-

II En el caso de muchas de las tacticas que incluimos aquf el motivo de su utilishyzaci6n puede no ser solamente la difusi6n de marcos interpretativos No obstante en todos los casos este puede haber sido junto a otros uno de los objetivos perseguidos

derar con cierta precauci6n un posible estudio comparado Sin embarshygo el hacerlo nos pennite explorar variaciones trans-seccionales y transshynacionales en los repertorios de difusi6n y su relacion con los marcos interpretativos En el cuadro 131 se ofrece un resumen de la informashycion sobre algunas de las dimensiones de los MSOs incluidas en todos los estudios

Cuadro 131 Caracteristicas organizacionales

(a) Miembros (media) Presupuestos(media)

if

Antialcoholismo (n=352) Ayuda a los pobres (n=125) Paz (n=227)

ltic Ecologismo (n=61) Interes publico (n=167)

130 2225

18929 52000 27290

4900 Dolares 210000 316559 766000

1356000

(a) Incluye s610 grupos con miembros individuales

Fuentes 1991 Analisis de los Grupos de Ayuda a los Pobres subvencionado por la Campana para el Desarrollo Humano (MCCARTHY SHIELDS Y HALL 1994) Analisis sobre grupos y organizaciones pacifistas en 1988 resumido en EDWARDS (1994) Analisis sobre las organizaciones norteamericanas antialcoholismo en la conducci6n de 1989 (MCCARTHY 1994) En el caso de los ecologistas vease DALTON 1994 las cifras se basan en calculos nuestros En 10 referente a los grupos de Interes Publico vease SHAIKO 1991 p 120 las cifras se basan en nuestros calculos aproximados de datos agrupados

En nuestra presentacion de los marcos interpretativos en los que se inscriben las tacticas de difusion de estos grupos nos hemos centrado en la agenda hacia la que dirigfan sus mayores esfuerzos Evidentemente algunas tacticas no estan pensadas para surtir efecto en una unica areshyna Por ejemplo cuando se recurre a las manifestaciones puede no estarshyse pensando iinicamente en atraer la atenci6n de los medios de comunishycaci6n Tarnbien puede ser una forma de comunicarse directamente con activistas reales 0 potenciales asf como con decisores politicos Puesto que en los diferentes estudios se recurre a preguntas distintas y las muesshytras no se clasifican de forma unitaria no podemos llevar a cabo comshyparaciones sistematicas Lo que queremos es mostrar la amplitud de posishybilidades existentes en la utilizaci6n de tacticas diversas para acceder a las distintas arenas identificar modelos y compararlos En el cuadro 132 se muestran los porcentajes de grupos que afinnaron utilizar algunas de las tacticas sobre las que se les preguntaba En cada uno de los estudios surgi6 una lista distintiva de tacticas que se relacionaba con los grupos analizados sobre la base de una clasificaci6n empfrica preliminar de

sus repertorios tacticos caracteristicos Asi pues la variaci6n en la inclushy

~l

428 429 ~

si6n de tacticas a 10 largo de la lista refleja de alguna manera la variashycion real en los repertorios de difusi6n de los marcos interpretativos de estos movimientos Cuando en la columna correspondiente a uno de los estudios no hay entradilla esto significa que en ese caso no se lleg6 a formular ninguna pregunta sobre tacticas

Salta a la vista inmediatamente que los MSOs recurren a una enorshyme variedad de tacticas para lograr que las injusticias que han definishydo se incluyan en las agendas y permanezcan alli Como se muestra en la primera parte de el cuadroI32 los MSOs utilizan una gran varieshydad de mecanismos para hacer llegar su mensaje directamente a la opishyni6n publica Se recurre al establecimiento de contactos en toda una serie de lugares piiblicos a conferencias para otros grupos a la visita directa en los hogares de los ciudadanos Los grupos tienen a su alcanshyce muchas formas de intentar obtener cobertura por parte de los medios de comunicaci6n incluyendo el pago por este acceso Algunos grupos de cada uno de los estudios afirman recurrir a las manifestaciones publishycas pero hay diferencias fundamentales en la proclividad a manifesshytarse que existe entre los movirnientos Los grupos afmnan utilizar divershysas tacticas que pueden afectar indirectamente a su acceso a la arena electoral por ejemplo se reiinen con los candidatos y les apoyan pero en ninguno de los estudios se formul6 como pregunta si los grupos trashybajaban directamente con un partido politico

Finalmente los encuestados sefialaron que existe una amplia gama de formas para hacer llegar su mensaje directa 0 indirectamente a las agendas gubemamentales legislativa y ejecutiva Entre los metodos desshycritos se incluyen las tareas de lobby en ambos campos ellitigar 0 el testificar En esta arena la actividad parece ser relativamente escasa y no resulta sorprendente que sean los movirnientos antialcohol y ecoloshygistas (los que tienen informaci6n y recursos que pueden facilitar las tareas de los bur6cratas) los mas irnplicados en las tareas de lobby en el seno del ejecutivo

Si se repasan las muestras se aprecian irnportantes coincidencias en la utilizaci6n de ciertas tacticas (por ejemplo varios grupos reconocen recurrir allobby 0 las manifestaciones) pero tambien se registran imporshytantes diferencias Resulta muy ajustado un modelo disefiado por Walshyker (1988) en un estudio sobre los grupos de interes activos en Washington

12 Por motivos de presentaci6n hemos ornitido algunas tacticas de difusi6n de marcos interpretativos que encajaban en nuestras cuatro arenas no violencia boishycots intercambio de informaci6n entre los ciudadanos (publica) hacerse cargo de servicios informativos hacerse cargo de organismos dedicados a la investigacion (medios) presentar candidaturas polfticas 0 trabajar para un partido electoral (elecshytoral) desplegar estrategias frente a los responsables ejecutivos 0 asesorarles (gubershynamental)

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Cuadro 132 Marcos interpretativos uicticos de un movimiento social segun sus objetivos

Tactica Ayuda Paz Anti- Ecologismo interes pobres alcoholismo publico

(n= 125) (n=277) (n=352) (n=65) (n=167)

Agenda publica

Distribuir publicacas 96

Confereciasreuniones piiblicas 26 93

Publicidad puerta a puerta 20

Coaliciones organizativas 24 11 54

Peri6dico propio 64

Premios en la comunidad 40

Barracas en celebraciones piiblicas 83

Educaci6n a las bases 34 70 92 83

Agenda de los medios directa

Cultivar las relaciones con la prensa 92 94

Anuncios 37

Apariciones en los medios 87

Anuncios en servicios piiblicos 37

Relaciones publicas 29

Agenda de losmedios indirecta

Campafias de opini6n 76

Manifestaciones publicas 19 72 48 I I

Desobediencia civil 28

Vigilias 58 72

Agenda electoral directa

Agenda electoral indirecta

Contacto con lideres de los partidos 55

Politica electoral 8

Apoyar con dinero a los candidatos 32

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Cuadro 132 (Continuaci6n) Cuanto mas recursos tenga el grupo mas recurrira a tacticas internas (p ej lobby litigar etc) Cuanto menores sean los recursos con los que

Tactica Ayuda Paz Anti ecologismo into cuenta un grupo mas recurrira a tacticas externas (p ej manifestacioshypobres Alcoh pub nes en un intento por obtener la cobertura de los medios) Aquellos grushy

(n=125) (n=277) (n=352) (n=65) (n=167) pos de movimientos que cuentan con menos recursos como los pacishyfistas 0 los movirnientos antialcohol en la conduccion tienen repertorios Fomentarlascontribuciones a con mayor profusion de tacticas externasr Aunque en las muestras deal partido 7 movimientos mas pr6speros y profesionalizados (ecologistas grupos

~~Organizar mftines de interes publico) tarnbien se recurria a la utilizacion de tacticas extershypara los candidats 23 nas 10 cierto es que se registra asimismo el empleo de tacticas internas

Registro de electores 19 como ellobby 0 ellitigio siendo as que en el caso de los grupos dedishyAgenda electoral indirecta ~ cados a la ayuda a los pobres se observa un-gran equilibria entre ambosIAprobaci6n publica 11 tipos de tacticas

Iniciativasreferenda Si bien no es un tema directamente abordado en el estudio realizashycampaiias 21 do con estas muestras las oportunidades politicas su existencia 0 limishy

taciones pueden ser importantes a la hora de poner en practica estrateshyAgenda legislativa directa I(

gias de difusion de marcos interpretativos De hecho la relativa ausencia Litigios 6 16 39 37 de actividad electoral (tanto si es con bajo coste como si 10 es con alto)

Agenda legislativa indirecto en el caso de los Estados Unidos no puede explicarse atendiendo a los

Correo publicitario 75 ~ recursos intemos EI factor critico puede ser la legislacion fiscal norteshyEstudio de registros americana que restringe la actividad electoral de aquellos MSOs que

electorales 62 14 deseen seguir beneficiandose de las exenciones fiscales y del status de Politica de lobby 29 72 25 36 organizaciones de caridad (vease McCarthy Britt y Wolfson 1991) Testimonios ante Ademas en el analisis realizado par Pagnucco y Smith (1993) respecto

Cornision legislativa 28 58 de las oportunidades politicas del movimiento pacifista norteamericano se senala que los procesos de toma de decisi6n y exigencia de responshyProyectos de ley 18 sabilidad politica pueden limitar las posibilidades existentes para intluirReuniones con los sobre 10 politico incluso en aquellos casas en los que los temas seanresponsables publicos 26 reconocidos como conflictivos y su consideraci6n reciba un fuerte resshy

Agenda ejecutiva directa paldo por parte de la opini6n publica Asi por ejemplo aunque la adopshy

Trabajar can agencias ci6n de decisiones en asuntos exteriores sea competencia centralizadaejecutivas 71 del ejecutivo la evidencia demuestra que no existe actividad por parte

Controlar a las de los movimientos pacifistas en esta esfera (Los grupos de elite tienen agencias ejecutivas 15 48 a traves del Council on Foreign Relations un tipo de acceso del que careshy

Contactos con ministros cen los movimientos) Sin embargo los procesos decisorios en tomo a o funcionarios 14 87

13 Los datos incluidos en el cuadro 132 referentes a los movimientos pacifisshytas se refieren a grupos que manejan presupuestos por encima de los 30000 d6lashyres Cifiendonos a losgrupos pacifistas encontramos unarepetici6n del modelo anteshyrior puesto que los gruposque cuentan con un presupuesto inferior a los 30000 d6lares tienen un repertorio tactico mascentrado en 10 externo en actividades de bajo costecomo elbuzoneo las vigilias las campaiias de opini6n etc y tienden a recurrirmenos allitigio 0 a tacticas mas costosas comoel establecimiento de relashycionescon miembros de los medics de comunicaci6ni~

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la prohibici6n de conducir si se ha consumido alcohol estan mas abiershytos a la actuaci6n de los movimientos (McCarthy 1994)

Tras haber examinado 10 que realmente hacen los MSOs de los divershysos grupos ique hemos aprendido sobre los metodos utilizados por los movimientos para acceder a las diversas agendas lQue relaci6n existe entre el desarrollo de los repertorios de difusi6n y los marcos interpreshytativos y procesos por medio de los cuales se fijan las agendas

Que conclusiones cabe extraer de este repaso a la fijacion de agendas

Como ya hemos sefialado para la clasificaci6n e inclusi6n de los temas conflictivos existen cuatro arenas fundamentales con sus corresshypondientes agendas cada una de las cuales tiene su propia dinamica Los activistas deben identificar a la audiencia a la que desean que lleshygue su mensaje y construir sus marcos de aproximaci6n para lograr el acceso a una agenda deterrninada iQue conclusiones cabe extraer de los estudios sobre los procesos de fijaci6n de estas agendas

Acceso a la agenda par parte de los debiles

Teniendo en cuenta la importancia de los grupos ricos en recursos a la hora de cornpetir por el acceso a las agendas no resulta extra no que los analistas de este tipo de procesos hayan prestado poca atenci6n a los activistas de los movimientos La mayorfa son debiles cuentan con pocos medios y estan mal organizados e intentan hacer ofr los probleshymas de comunidades con escasez de recursos Como demostraron conshyvincentemente Margolis y Mauser muy en la linea de los estudios que hernos revisado al referirse a las agendas de los medios laquoLas voces que se dejan ofr en los medios corresponden predominantemente a grupos ya establecidosraquo (1989 p 366) Y continuan laquoNormalmente los grupos con escasez de recursos se encuentran con dificultades conshysiderables para hacer lIegar sus preocupaciones al gran publicoraquo (367) Por 10 tanto laquopara que un grupo de protesta tenga exito debe 0 bien pedir directamente el apoyo de elites insatisfechas 0 recurrir a captar la atencion de los medios (atencion poco simpatizante en este caso) a traves de conductas desordenadas para asi atraerse el apoyo de elites que de otro modo no consentirian en implicarseraquo (369)

Segun la evidencia obtenida por Page y Shapiro 10 normal es que la atencion de los medios que surge como consecuencia de la protesta solo cubra los esfuerzos de creaci6n de marcos interpretativos de los activistas a corto plazo Esto podria significar que para mantener la

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atenci6n de la audiencia de los medios durante un periodo de tiempo mas dilatado serfa mucho mas efectivo como estrategia el conseguir la cooptaci6n de las elites que protestar

Sin embargo de la evidencia sobre utilizacion de tacticas que hemos repasado parece desprenderse que muchos MSOs con recursos prefieshyren la protesta publica y recurren a ella a la vez que utilizan otras tacshyticas de difusi6n de repertorios Los MSOs con recursos pueden pershymitirse ellujo de recurrir a muchas tacticas distintas para dar difusi6n a sus marcos interpretativos Por otro lado los grupos con escasez de recursos tambien despliegan una amplia gama de repertorios de difushysi6n y ciertamente no se limitan a la protesta Algunas tacticas como el recurso allitigio son caras por definicion Pero hay muchas tacticas laquointernasraquo que no resultan necesariamente costosas como demuestra el hecho de que sean utilizadas por grupos con escasos recursos

Guardianes

La literatura especializada en cada uno de los entornos de estas agenshydas se centra en quienes hacen las veces de guardianes de las arenas y controlan el acceso a la agenda En el caso de la agenda de los medios son las elites relacionadas con ellos y los recopiladores de informacion Si tenemos en cuenta 10 exiguo del espacio dedicado por los medios a las noticias y el modelo general de estrangulamiento en la cobertura de los temas el mimero real de guardianes resulta ser bastante reducido En el caso de la agenda publica los guardianes son el publico sin mas especificaci6n pero por extension se puede decir que se trata de un amplio mimero de ptiblicos centrados cada uno en un tema conflictivo concreto (Gamson 1988) Por tanto para acceder al publico en general no se depende exclusivamente de los medios de comunicacion

En el caso de la agenda gubernamental son las elites gubernamenshytales los que guardan las puertas de acceso Para entender el acceso a estas audiencias resulta esencial fijarse en el tamano del aparato estatal y su grado de centralizaci6n Cuando se ha debatido sobre las tacticas internas como la labor de lobbies 0 los litigios (Walker 1988) y para determinar que tipo de grupos recurrfan a ellas se ha puesto de manishyfiesto su alto costo Puesto que solo existe un pequefio mimero de legisshyladores a nivel nacional hay que entrar en un proceso muy competitivo para llegar hasta ellos aunque los legisladores locales y estatales resulshy

14 En los distintos estudios que hemos examinado los MSOs tendian a conshycentrarse en el sector de los movimientos can recursos pero aun as existe suficiente varied ad entre ellos en este aspecto como para permitirnos hablar de la existencia de estas divergencias

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ten bastante mas accesibles Y el gran mimero de burocratas que trabashyjan en las enormes oficinas de los Estados democraticos modernos son puntos de acceso con un coste muy bajo capaces de dar difusi6n a los marcos interpretativos de los movirnientos Teniendo en cuenta la evishydencia que hemos reunido podemos afirmar que esa idea de que los grushypos con escasos recursos tienen vedado el acceso directo a quienes fijan la agenda gubemamental es irreal de hecho muchos de ellos intentan dar difusi6n a 10que entienden son injusticias de esta forma

Y en el caso de las agendas electorales los guardianes importanshytes son los activistas de los partidoslos politicos y cada vez mas conshysultores profesionales Para que los movirnientos creen marcos intershypretativos existosos deben tener en cuenta los intereses y objetivos de los guardianes que a su vez sue len venir dados por el mimero de parshytidos que compiten entre sf y la fuerza de la disciplina de partido Estos datos muestran que existe una difusi6n relativamente escasa de la actishyvidad interpretativa y de defmici6n llevada a cabo por los movirnienshytos sociales organizados en la arena electoral y que los grupos cuyas tasas de difusi6n son mayores son los que se mueven en contextos euroshypeos que suelen contar con estructuras de debate electoral (en temas estrictamente politicos) mas abiertas Por 10 general los activistas de los partidos tienden a querer ganar las elecciones de ahf que la habilishydad desplegada por los responsables de los movimientos para aIterar la agenda publica y su exito potencial en convencer al electorado para que vote a candidatos y partidos que brinden su apoyo a ese movirniento concreto tenga efectos indirectos sobre las agendas electorales Es mas como ya hemos sefialado los activistas de los partidos suelen estar mas en la linea de las agendas de movimientos especfficos de 10que 10 esta el publico en general Por tanto existe una cierta predisposici6n por parshyte de los responsables de la agenda electoral a acoger los temas proshypugnados por los movirnientos sociales pero en ocasiones la realidad de las elecciones puede hacer necesaria su supresi6n

Vinculos entre agendas

Comenzamos afirmando que existe una notable independencia entre los procesos por medio de los cuales se fijan las agendas y gran parte de los estudios que hemos revisado confirma nuestra idea de que exisshyte un vinculo bastante laxo entre los distintos procesos Sin embargo

15 Es posible que la actividad electoral del movimiento pacifista sea inusualshymente alta puesto que se recopilaron los datos en un afio en el que se celebraron elecciones presidenciales inmediatamente despues de las movilizaciones electorashyles de masas en torno a problemas relacionados con los recortes nucleares tanto a nivellocal como nacional

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esto no significa que no exista relaci6n alguna entre ellos De hecho en muchos de los repertorios tacticos de los movirnientos se tiene en cuenta un laquoefecto reverberacionraquo entre agendas y se recurre a estrateshygias por medio de las cuales se intentan hacer llegar los puntos conshyflictivos tanto al publico como a las agendas de los medios aunque se realizan pocos esfuerzos para intentar acceder directamente a las agenshydas relacionadas con 10 politico

EI proceso de fijaci6n de la agenda de los medios se tiene muy en cuenta por parte de todos los analistas de los demas procesos de fijashyci6n de agenda pero por 10 general se le considera un proceso mediashytieo mas que el objeto ultimo de analisis Existen argumentos convinshycentes que permiten afirmar que las agendas de los medios se Yen afectadas por otras agendas 1) por la agenda publica especialmente a traves de la difusi6n de las tecnicas de sondeo de la opinion publica lIeshyvadas a cabo por firmas que dan a conocer la agenda de una forma que ademas goza de gran credibilidad (Herbst 1993 Ginsberg 1988) 2) por la agenda gubernamental especialmente por la gran confianza que los responsables de los medios de comunicaci6n de masas tienen en los expertos y autoridades como fuentes y 3) por la agenda electoshyral especialmente por la gran confianza que los periodistas tienen en los expertos en medios que asesoran a los candidatos activos Esto sigshynifica que es mas facil que aquellos movirnientos que tienen estrategias

~- diversificadas y que intentan influir sobre multiples audiencias obtenshygan un espacio en la agenda de los medios Perrnite suponer adernas que a veces resuIta mas sencillo acceder a la agenda de los medios si se intenta de forma indirecta accediendo a traves de las agendas de las otras arenas

Volumen de la agenda y estabilidad

Los especialistas en cada uno de los campos sefialan la gran comshypetitividad que existe en estos espacios tan reducidos La agenda de los medios parece ser la menos estable de las cuatro porque esta vinshyculada a sucesos que sean noticia Segun la imaginerfa de Baumgartshy

16 Everett y Dearing concluyen su repaso a los estudios existentes sobre jijaci6n de la agenda politica con tres generalizaciones I) la agenda publica una vez fijada o reflejada en la agenda de los medios de comunicacion influye sobre la agenda poltshytica de la elite de decisores y en algunos casos sobre la implementaci6n de polftishycas publicas 2) la agenda de los medios parece tener una influencia directa en ocashysiones fuerte sobre la agenda polftica de los decisores y en algunos casos sobre las polfricas de implementaci6n y 3) en el caso de algunos de los temas la agenda polftica parece ejercer una influencia en ocasiones grande sobre la agenda de los medicsraquo (GRABER 1994 p 91)

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ner y Jones (1990) la cobertura va dando bandazos Page y Shapiro (1992) hablan de una agenda publica a la que caracterizan como basshytante estable pero su estudio se basaba en la consideracion de gran variedad de temas conflictivos y su evolucion en periodos de tiempo amplios No ocurre 10 mismo cuando la atencion de los medios se funshyde con preocupaciones publicas en este caso 10 que se aprecia es una gran inestabilidad Cuando la agenda gubernamental se analiza desde una perspectiva temporal dilatada (vease Baumgartner y Jones 1990) parece bastante estable De vez en cuando se ve alterada por cambios importantes en la opinion publica y la atencion que esta concede a los temas conflictivos pero 10 normal es el incrementalismo Esta estabishylidad se da como consecuencia de la imbricacion institucional entre las agendas gubernamentales especialmente entre las del ejecutivo

Sucesos dramdticos y espectdculos ofrecidos por los medios

En la mayorfa de los analisis sobre fijacion de agendas en las disshytintas arenas se infravalora el papel desempafiedo por la dramatizacion de los sucesos y el caracter de espectaculo propio de los medios (Dyan y Katz 1992) Sin embargo la experiencia ensefia que a veces los sucesos dramaticos pueden ser de gran importancia para atraer la atenshyci6n de la audiencia general de los medios del publico de las elites y de los decisores gubernamentales Ademas los espectaculos ofrecidos a traves de los medios (p ej en el aniversario de la invasion de Norshymandia) crean grandes focos de atenci6n a corto plaza En nuestra opishyni6n estos sucesos pueden generar oportunidades fortuitas que pennishytan un acceso a corto plaza a las agendas (p ej Chernobil y Three Mile Island para los activistas antinucleares 0 el caso de O J Simpson para quienes luchan contra la violencia domestica 0 el intento de aseshysinato de Ronald Reagan para quienes propugnan la limitacion del dereshycho a llevar armas) Sin embargo los procesos mas largos que hernos venido analizando probablemente sean mas importantes para comshyprender por que existen y se mantienen altos niveles de atencion hacia un terna determinado incluso en el caso de la agenda de los medios Kingdon (1984) reconoce explicitamente la importancia de hacer lleshygar los sucesos hasta los lugares donde se llevan a cabo los procesos de fijaci6n de la agenda gubernamental pero recalca 10 que llama la necesidad de acompahamiento En su opini6n los sucesos dramaticos por sf mismos no pueden llegar a ocupar un lugar destacado en la agenshyda politica del gobierno Es preciso interpretar estos problemas de forshyma que casen con procesos mas amplios de fijacion de agendas Los sucesos influyen de forma duradera sobre las agendas s610cuando reesshytructuran y redefinen las relaciones existentes entre grupos y divisiones

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sociales 0 cuando catalizan una serie de actividades en torno a un proshyblema que merced a estas acciones acaba siendo incluido en las agenshydas

Tipos de puntos conflictivos y marcos interpretativos estrategicns

Sin abandonar las consideraciones estrategicas mas generales sobre la vinculacion existente entre agenda y audiencias volumen y estabilishydad en los marcos interpretativos estrategicos los movimientos suelen tender a bus car nuevas formas de presentaci6n de los ternas que los hagan mas atractivos para las diversas audiencias Ciertamente esta es la tarea clave de la retorica en la interpretacion estrategica Algunos de los especialistas cuyo trabajo hemos estado analizando sugieren que existe cierta clase de temas generales (Nelson 1984) Y faciles de asishymilar (Carmines y Stimson 1989) que son incluidos mas facilmente en las agendas que otros en especial en el caso de la agenda de los medios y la electoral Son dimensiones de puntos que pueden ser de alguna manera manipuladas en el proceso de creacion de marcos estrategicos Si esta asuncion fuera correcta tendrfa implicaciones clashyras para los proyectos de definicion de marcos estrategicos

Nelson define los temas generales como aquellos caracterizados por laquosu falta de especificidad y su tendencia a reafirmar los ideales de la vida civicaraquo (1984 p 28) Y recordemos que la laquofacilidadraquo de asunshyci6n de un tema conflictivo viene dada por 10reducido del proceso cogshynitivo requerido para aprehenderlo Por 10general los creadores de marshycos estrategicos competentes tienden a presentar los temas conflictivos de una forma simple y de modo que resulten compatibles con los ideashyles aceptados y las formas de vida civica vigentes Cuando los activisshytas de los movimientos tienen en cuenta estos ideales suelen atraer mas la atencion No obstante puesto que los movimientos deben apelar a la vez a una audiencia general y a otra compuesta por activistas los responsables de estrategia deben ser capaces de acomodarse a las divershysas demandas de estas audiencias

Segiin la evidencia con la que contamos procedente de la labor de creacion de marcos interpretativos llevada a cabo por los movimientos pacifistas organizados se dan cambios en la interpretacion estrategica En estos movimientos se paso de los marcos interpretativos basados en temas muy generales en los momentos algidos de la movilizacion contra la utilizacion de armamento nuclear a marcos de retencion mas complejos y estructurados sobre una gran diversidad de puntos EI camshybio fue necesario desde el mismo memento en que se registro el inicio del declive cuando los MSOs intentaron retener el interes de los actishyvistas mas comprometidos (Marullo Pagnucco y Smith 1996)

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Aquellos puntos en cuya defensa puede aportarse evidencia crefble tambien son muy buenos para atraer la atenci6n Kingdon (1984) hacienshydose eco de la ideas de Gusfield (1981) seiial6 la necesidad de crear indishycadores crefbles de injusticia El incremento de indicadores sistematicos basados en investigaci6n fiable -incluyendo por ejemplo calculos y anashyIisis de tasas de criminalidad violacion de derechos humanos violacioshynes etc- indica que existe una tendencia a crear una aparente laquoevidenshycia cientfficaraquo tanto para lograr el acceso a las agendas como para imponer los marcos interpretativos una vez que ya se ha accedido a elIas

Queda por plantear la cuesti6n de si la definici6n de los temas conshyt1ictivospor los medios implica el riesgo de manipulaci6n algo que podrfa deducirse de las diversas tipologias que se han analizado aqui Existe sin embargo un rasgo de los temas cont1ictivos que resulta ser mas impershymeable a la interpretacion ofrecida por los medios de comunicacion y es la medida en que la injusticia 0 problema en cuesti6n puede ser direcshytamente experimentada por la poblaci6n Es mas diffcil que aquellos temas incluidos en la agenda publica que son experimentados directa 0

indirectarnente a traves de redes de relaciones personales (como el desemshypleo) se yean afectados por la agenda de los medios Sin embargo los problemas menos susceptibles de ser experimentados directarnente como el homicidio 0 la violacion sf parecen verse mas afectados por la agenshyda de los medios si aparecen en ella Por eso Snow y Benford (1988) sefialaron la importancia de relacionar los marcos de referencia de los movimientos con experiencias comunes sugiriendo que el impacto geneshyrado por la fijaci6n de la agenda de los medios podria mitigarse merced a los esfuerzos de los movimientos aunque incluso la dimension de la experiencia personal podria resultar ser mas manipulable de 10 que impli- ca la idea que tenemos del proceso de fijaci6n de agendas

Conclusion

En este analisis hemos intentado definir los procesos que tienen Ingar en torno a la fijacion de las agendas en arenas diferentes y resalshytar las implicaciones que estes tienen respecto de las posibilida des de interpretacion estrategica Sin pretender negar la idea corminmente aceptada en la investigacion sobre marcos interpretativos de que los temas conflictivos son maleables y son sometidos a interpretaciones y reinterpretaciones por parte de los movimientos para reforzar su posishyble eficacia queremos lanzar la teoria de que los movimientos se yen constretiidos por la logica de una fijaci6n de las agendas que resulta ser altamente competitiva Una vez en el entorno de la fijacion de agenshydas los movimientos dependen tambien de su propia capacidad para

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desarrollar repertorios de difusion de los marcos estrategicos y para crear combinaciones tacticas a traves de las cuales puedan hacer llegar sus interpretaciones a diversas audiencias y laquoguardianesraquo de agendas

Ahora estamos en situacion de plantear el tema general de la relacion existente entre marcos interpretativos y fonnas de ret6rica y persuasion en el ambito de las tacticas de difusi6n En su version mas reducida los marcos interpretativos reflejan temas complejos en forma de frases evoshycadoras metaforas y esl6ganes Pero 10que resulta evidente es que estas versiones reducidas comprenden s6lo una pequefia parte de las injustishy

cias ideologfas y programas a los que los movimientos quieren dar difushysion Es mas el discurso puede requerir en las diferentes arenas de plashynes y programas mas elaborados que convenzan a los guardianes A su vez el personal y la habiIidad que se Ie debe exigir para difundir estas propuestas mas elaboradas tambien variara de arena en arena Que es 10 mas importante la naturaleza de las tacticas de difusion 0 las oportushy

1 nidades para la creacion de marcos interpretativos que ofrecen las estrucshyturas y procesos de fijaci6n de agendas 0 tal vez incluso la interaccion entre estos distintos tipos de procesos En algunos de los mejores analishysis sobre marcos estrategicos (por ejemplo el de Snow y sus colegas) se sefiala que la calidad retorica de los marcos interpretativos es crucial para su exito Esta postura resulta convincente puesto que presumiblemente la manipulacion ret6rica y la invencion cuestan poco

El problema de la importancia de la calidad retorica debe constatarshyse de forma comparada para que sea susceptible de comprobaci6n empfshyrica Sin embargo al crear un test de este tipo debe tenerse en cuenta tanto 10 que hacen los activistas para dar difusion a sus marcos interpreshytativos como los procesos de fondo en la fijacion de las agendas 0 los elementos que puedan suponer una explicacion altemativa del exito en el acceso a las agendas Se puede acceder a las agendas con marcos intershypretativos pobremente articulados si se difunden mas eficazmente que otros maraviIIosamente articulados Es posible que se hagan notar mas

i marcos interpretativos frios y muy complejos porque casan mejor con procesos propios de la fijacion de las agendas que otros marcos intershypretativos calidos y de gran resonancia La caIidad de la retorica resulshyta de mayor importancia en el caso de unas agendas que en el de otras Existen diferencias entre sistemas politicos nacionales y entre estructushyras nacionales de los medios de comunicacion que afectan al impacto ejercido por marcos interpretativos de calidad variable Si pudieramos responder empfricamente a cuestiones como estas estariamos en condishyciones de evaluar la importancia relativa de la calidad de los marcos intershypretativos en los que se encuadran estrategicamente las injusticias

17 Sabemos que muchos MSOs compran ayuda para dar fuerza a sus mensajes

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