OCONCEITO DE ADMINISTRAO1. As necessidades colectivas e a Administrao PblicaQuando se fala em Administrao Pblica, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como tarefa fundamental para a colectividade, atravs de servios por esta organizados e mantidosOnde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfaze-la, em nome e no interesse da colectividade.As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da Administrao Pblica, trata-se em sntese, de necessidades colectivas que se podem reconduzir a trs espcies fundamentais: a segurana; a cultura; e o bem-estar.Fica excluda do mbito administrativo, na sua maior parte a necessidade colectiva da realizao de justia. Esta funo desempenhada pelos Tribunais, satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela tradio e pela lei constitucional (art. 205 CRP), fora da esfera da prpria Administrao Pblica: pertencer ao poder judicial.Quanto s demais necessidades colectivas, encontradas na esfera administrativa e do origem ao conjunto, vasto e complexo, de actividades e organismos a que se costuma chamar Administrao Pblica.2. Os vrios sentidos da expressoAdministrao PblicaSo dois os sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a expresso Administrao Pblica: (1) orgnico; (2) material ou funcional.AAdministrao Pblica, emsentido orgnico, constituda pelo conjunto de rgos, servios e agentes do Estado e demais entidades pblicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfao disciplinada, regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar.Aadministrao pblica,emsentido material ou funcional,pode ser definida como a actividade tpica dos servios e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.3. Administrao Pblica e Administrao PrivadaEmbora tenham em comum o serem ambas administrao, a Administrao Pblica e a Administrao Privada distinguem-se todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que utilizam.Quanto aoobjecto, a Administrao Pblica versa sobre necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade prpria da colectividade, ao passo que a Administrao Privada incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de grupo, no atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira.Quanto aofim,a Administrao Pblica tem necessariamente de prosseguir sempre o interesse pblico: o interesse pblico o nico fim que as entidades pblicas e os servios pblicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a Administrao Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins no econmicos e at nos indivduos mais desinteressados, de fins puramente altrustas. Mas so sempre fins particulares sem vinculao necessria ao interesse geral da colectividade, e at, porventura, em contradio com ele.Quanto aosmeios, tambm diferem. Com efeito na Administrao privada os meios, jurdicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, so iguais entre si e, em regra, no podem impor uns aos outros a sua prpria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente celebrado. O contracto assim, o instrumento jurdico tpico do mundo das relaes privadasPelo contrrio, a Administrao Pblica, porque se traduz na satisfao de necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem de realizar em todas as circunstncias o interesse pblico definindo pela lei geral, no pode normalmente utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os outros.A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade, que possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, faz-lo contra sua vontade.O processo caracterstico da Administrao Pblica, no que se entende de essencial e de especfico, antes o comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (e temos ento o regulamento administrativo), quer sob a forma de deciso concreta e individual (e estamos perante o acto administrativo).Acrescente-se, ainda, que assim como a Administrao Pblica envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, que estes no so autorizados a utilizar uns para com os outros, assim tambm, inversamente, a Administrao Pblica se encontra limitada nas sua possibilidades de actuao por restries, encargos e deveres especiais, de natureza jurdica, moral e financeira.4. A Administrao Pblica e as funes do Estadoa) Poltica e Administrao Pblica:A Poltica, enquanto actividade pblica do Estado, tem um fim especfico: definir o interesse geral da actividade. A Administrao Pblica existe para prosseguir outro objectivo: realiza em termos concretos o interesse geral definido pela poltica.O objecto da Poltica, so as grandes opes que o pas enfrenta ao traar os rumos do seu destino colectivo. A da Administrao Pblica, a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas da segurana, cultura e bem-estar econmico e social.A Poltica reveste carcter livre e primrio, apenas limitada em certas zonas pela Constituio, ao passo que a Administrao Pblica tem carcter condicionado e secundrio, achando-se por definio subordinada s orientaes da poltica e da legislao.Toda a Administrao Pblica, alm da actividade administrativa tambm execuo ou desenvolvimento de uma poltica. Mas por vezes a prpria administrao, com o seu esprito, com os seus homens e com os seus mtodos, que se impe e sobrepe autoridade poltica, por qualquer razo enfraquecida ou incapaz, caindo-se ento no exerccio do poder dos funcionrios.b) Legislao e Administrao:A funo Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nvel, que a funo Poltica.A diferena entre Legislao e Administrao est em que, nos dias de hoje, a Administrao Pblica uma actividade totalmente subordinada lei: o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa.H, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades que convm desde j salientar brevemente.De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contm decises de carcter administrativo.De outra parte, h actos da administrao que materialmente revestem todos o carcter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficcia da lei, para j no falar dos casos em que a prpria lei se deixa completar por actos da Administrao.c) Justia e Administrao Pblica:Estas duas actividades tm importantes traos comuns: ambas so secundrias, executivas, subordinadas lei: uma consiste em julgar, a outra em gerir.A Justia visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administrao Pblica visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justia aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-se; a Administrao Pblica toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lhe esto confiadas. A Justia est acima dos interesses, desinteressada, no parte nos conflitos que decide; a Administrao Pblica defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, parte interessada.Tambm aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de ser por vezes difcil distingui-las: a Administrao Pblica pode em certos casos praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns, pode praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se mantenha sempre presente qual o critrio a utilizar material, orgnico ou formal a distino subsiste e continua possvel.Cumpre por ltimo acentuar que do princpio da submisso da Administrao Pblica lei, decorre um outro princpio, no menos importante o da submisso da Administrao Pblica aos Tribunais, para apreciao e fiscalizao dos seus actos e comportamentos.d) Concluso:A Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ou funcional pode ser definida como, a actividade tpica dos organismos e indivduos que, sob a direco ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar econmico e social, nos termos estabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controle dos Tribunais competentes.A funo Administrativa aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a direco dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades necessrias satisfao das necessidades colectivas.

OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS5. GeneralidadesPor Sistema Administrativo entende-se um modo jurdico tpico de organizao, funcionamento e controlo da Administrao Pblica.Existem trs tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o sistema tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o sistema tipo francs (ou de administrao executiva).6. Sistema administrativo tradicionalEste sistema assentava nas seguintes caractersticas:a) Indiferenciao das funes administrativas e jurisdicional e, consequentemente, inexistncia de uma separao rigorosa entre os rgos do poder executivo e do poder judicial;b) No subordinao da Administrao Pblica ao princpio da legalidade e consequentemente, insuficincia do sistema de garantias jurdicas dos particulares face administrao.O advento do Estado de Direito, com a Revoluo Francesa, modificou esta situao: a Administrao Pblica passou a estar vinculada a normas obrigatrias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequncia simultnea do princpio da separao de poderes e da concepo da lei geral, abstracta e de origem parlamentar como reflexo da vontade geral.Em resultado desta modificao, a actividade administrativa pblica, passou a revestir carcter jurdico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os particulares a posio de cidados, titulares de direitos em face dela.7. Sistema administrativo de tipo britnico ou de administrao judiciriaAs caractersticas do sistema administrativo britnico so as seguintes:a) Separao dos poderes:o Rei fica impedido de resolver, por si ou por concelhos formados por funcionrios da sua confiana, questes de natureza contenciosa, por fora da lei da Star Chamber,e foi proibido de dar ordens aos juzes, transferi-los ou demiti-los, mediante o Act of Settelement;b) Estado de Direito:culminando uma longa tradio iniciada naMagna Carta,os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados britnicos foram consagrados noBill of Rights.O Rei ficou desde ento claramente subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinrio, resultante dos costumes sancionados pelos Tribunais (Common Law);c) Descentralizao: em Inglaterra cedo se praticou a distino entre uma administrao central e uma administrao local. Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma interveno central diminuta;d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Comuns:a Administrao Pblica acha-se submetida ao controle jurisdicional dos Tribunais Comuns;e) Sujeio da Administrao ao Direito Comum:na verdade, em consequncia dorule of law, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionrios se regem pelo mesmo direito que os cidado annimos;f) Execuo judicial das decises administrativas:de todas as regras e princpios anteriores decorre como consequncia que no sistema administrativo de tipo britnico a Administrao Pblica no pode executar as decises por autoridade prpria;g) Garantias jurdicas dos administrados:os particulares dispem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administrao Pblica.8. Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao executivaAs caractersticas iniciais do sistema administrativo Francs so as seguintes:a) Separao de poderes: com a Revoluo Francesa foi proclamado expressamente, logo em 1789, o princpio da separao dos poderes, com todos os seus corolrios materiais e orgnicos. A Administrao ficou separada da Justia;b) Estado de Direito:na sequncia das ideias de Loke e de Montesquieu, no se estabeleceu apenas a separao dos poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos pblicos invocveis pelo o indivduo contra o Estado;c) Centralizao:com a Revoluo Francesa, uma nova classe social e uma nova elite chega ao poder;d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Administrativos: surgiu assim uma interpretao peculiar do princpio dos poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o poder executivo no podia imiscuir-se nos assuntos da competncia dos Tribunais, o poder judicial tambm no poderia interferir no funcionamento da Administrao Pblica;e) Subordinao da Administrao ao Direito Administrativo: a fora, a eficcia, a capacidade de interveno da Administrao Pblica que se pretendia obter, fazendo desta uma espcie de exrcito civil com esprito de disciplina militar, levou oconseil d' tata considerar, ao longo do sc. XIX, que os rgos e agentes administrativos no esto na mesma posio que os particulares, exercem funes de interesse pblico e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas decises aos particulares, quer de privilgios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguies ou ms vontades dos interesses feridos;f) Privilgio da Execuo Prvia: o Direito Administrativo confere, pois, Administrao Pblica um conjunto de poderesexorbitantessobre os cidados, por comparao com os poderesnormaisreconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas suas relaes entre si. De entre esses poderesexorbitantes, sem dvida que o mais importante , no sistema Francs, oprivilgio de execuo prvia,que permite Administrao executar as suas decises por autoridade prpria;g) Garantias jurdicas dos administrados:tambm o sistema administrativo Francs, por assentar num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica. Mas essas garantias so efectivadas atravs dos Tribunais Comuns.Estas, caractersticas originrias do sistema administrativo de tipo francs tambm chamado sistema de administrao executiva dada a autonomia a reconhecida ao poder executivo relativamente aos Tribunais.Este sistema, nasceu em Frana, vigora hoje em quase todos os pases continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam independncia no sc. XX depois de terem sido colnias desses pases europeus.9. Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo francsTm, vrios traos especficos que os distinguem nitidamente:- Quanto organizao administrativa, um um sistema descentralizado. O outro centralizado;- Quanto aocontrolo jurisdicional da administrao, o primeiro entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais Administrativos. Em Inglaterra h pois, unidade de jurisdio, em Frana existe dualidade de Jurisdies;- Quanto aodireito regulador da administrao, o sistema de tipo Britnico o Direito Comum, que basicamente Direito Privado, mas no sistema tipo Francs o Direito Administrativo que Direito Pblico;- Quanto execuo das decises administrativas, o sistema de administrao judiciria f-la depender da sentena do Tribunal, ao passo que o sistema de administrao executiva atribui autoridade prpria a essas decises e dispensa a interveno prvia de qualquer Tribunal;- Enfim, quanto sgarantias jurdicas dos administrados,a Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injuno face Administrao, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidados, enquanto Frana s permite aos Tribunais Administrativos que anulem as decises ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizaes, ficando a Administrao independente do poder judicial.

O PODER ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS DOS PARTICULARESCONCEITOS FUNDAMENTAIS: O PODER ADMINISTRATIVO26. O Princpio da Separao dos PoderesEste princpio consiste numa dupla distino: a distino intelectual das funes do Estado, e a poltica dos rgos que devem desempenhar tais funes entendendo-se que para cada funo deve existir um rgo prprio, diferente dos demais, ou um conjunto de rgos prprios.No campo do Direito Administrativo, o princpio da separao de poderes visou retirar aos Tribunais a funo administrativa, uma vez que at a, havia confuso entre as duas funes e os respectivos rgos. Foi a separao entre a Administrao e a Justia.So trs os corolrios do princpio da separao dos poderes:1) A separao dos rgos administrativos e judiciais:Isto significa que tm de existir rgos administrativos dedicados ao exerccio da funo administrativa, e rgos dedicados ao exerccio da funo jurisdicional. A separao das funes tem de traduzir-se numa separao de rgos.2) A incompatibilidade das magistraturas:no basta porm, que haja rgos diferentes: necessrio estabelecer, alm disso, que nenhuma pessoa possa simultaneamente desempenhar funes em rgos administrativos e judiciais.3) A independncia recproca da Administrao e da Justia:a autoridade administrativa independente da judiciria: uma delas no pode sobrestar na aco da outra, nem pode pr-lhe embarao ou limite. Este princpio, desdobra-se por sua vez, em dois aspectos: (a) independncia da Justia perante a Administrao, significa ele que a autoridade administrativa no pode dar ordens autoridade judiciria, nem pode invadir a sua esfera de jurisdio: a Administrao Pblica no pode dar ordens aos Tribunais, nem pode decidir questes de competncia dos Tribunais. Para assegurar este princpio, existem dois mecanismos jurdicos: o sistema de garantias da independncia da magistratura, e a regra legal de que todos os actos praticados pela Administrao Pblica em matria da competncia dos Tribunais Judiciais, so actos nulos e de nenhum efeito, por estarem viciados por usurpao de poder (art. 133/2 CPA). (b) independncia da Administrao perante a Justia, que significa que o poder judicial no pode dar ordens ao poder administrativo, salvo num caso excepcional, que o dohabeas corpus(art. 31 CRP).27. O Poder AdministrativoA Administrao Pblica um poder, fazendo parte daquilo a que se costuma chamar os poderes pblicos. A Administrao Pblica do Estado corresponde ao poder executivo: o poder legislativo e o poder judicial no coincidem com a Administrao Pblica.Falar em poder executivo, de modo a englobar nele tambm as autarquias locais e outras entidades, no adequado. Assim, prefervel usar a expresso poder administrativo, que compreende de um lado o poder executivo do Estado e do outro as entidades pblicas administrativas no estaduais.A Administrao Pblica , efectivamente, uma autoridade, um poder pblico o Poder Administrativo.28. Manifestaes do Poder AdministrativoAs principais manifestaes do poder administrativo so quatro:a) O Poder Regulamentar:A Administrao Pblica, tem o poder de fazer regulamentos, a que chamamospoder regulamentare outros autores denominam de faculdade regulamentaria.Estes regulamentos que a Administrao Pblica tem o Direito de elaborar so considerados como uma fonte de Direito (autnoma).A Administrao Pblica goza de um poder regulamentar, porque poder, e com tal, ela tem o direito de definir genericamente em que sentido vai aplicar a lei. A Administrao Pblica tem de respeitar as leis, tem de as executar: por isso ao poder administrativo do Estado se chama tradicionalmente poder executivo. Mas porque poder, tem a faculdade de definir previamente, em termos genricos e abstractos, em que sentido que vai interpretar e aplicar as leis em vigor: e isso, f-lo justamente elaborando regulamentos.b) O Poder de Deciso Unilateral, art. 100 CPA:Enquanto no regulamento a Administrao Pblica nos aparece a fazer normas gerais e abstractas, embora inferiores lei, aqui a Administrao Pblica aparece-nos a resolver casos concretos.Este poder um poder unilateral, quer dizer, a Administrao Pblica pode exerc-lo por exclusiva autoridade sua, e sem necessidade de obter acordo (prvio ou posteriori) do interessado.A Administrao, perante um caso concreto, em que preciso definir a situao, a Administrao Pblica tem por lei o poder de definir unilateralmente o Direito aplicvel. E esta definio unilateral da Administrao Pblica obrigatria para os particulares. Por isso, a Administrao um poder.Por exemplo: a Administrao que determina o montante do imposto devido por cada contribuinte.A Administrao declara o Direito no caso concreto, e essa declarao tem valor jurdico e obrigatria, no s para os servios pblicos e para os funcionrios subalternos, mas tambm para todos os particulares.Pode a lei exigir, e muitas vezes exige, que os interessados sejam ouvidos pela Administrao antes desta tomar a sua deciso final.Pode tambm a lei facultar, e na realidade faculta, aos particulares a possibilidade de apresentarem reclamaes ou recursos graciosos, designadamente recursos hierrquicos, contra as decises da Administrao Pblica.Pode a lei, e permite, que os interessados recorram das decises unilaterais da Administrao Pblica para os Tribunais Administrativos, a fim de obterem a anulao dessas decises no caso de serem ilegais. A Administrao decide, e s depois que o particular pode recorrer da deciso. E no a Administrao que tem de ir a Tribunal para legitimar a deciso que tomou: o particular que tem de ir a Tribunal para impugnar a deciso tomada pela Administrao.c) O Privilgio da Execuo Prvia (art. 149/2 CPA):Consiste este outro poder, na faculdade que a lei d Administrao Pblica de impor coactivamente aos particulares as decises unilaterais que tiver tomado.O recurso contencioso de anulao no tem em regra efeito suspensivo, o que significa que enquanto vai decorrendo o processo contencioso em que se discute se o acto administrativo legal ou ilegal, o particular tem de cumprir o acto, se no o cumprir, a Administrao Pblica pode impor coactivamente o seu acatamento.Isto quer dizer, portanto, que a Administrao dispe de dois privilgios:- Na fase declaratria, o privilgio de definir unilateralmente o Direito no caso concreto, sem necessidade duma declarao judicial;- Na fase executria, o privilgio de executar o Direito por via administrativa, sem qualquer interveno do Tribunal. o poder administrativo na sua mxima pujana: a plenitudepotestatis.d) Regime Especial dos Contractos Administrativos:Um contracto administrativo, um acordo de vontades em que a Administrao Pblica fica sujeita a um regime jurdico especial, diferente daquele que existe no Direito Civil.E de novo, nesta matria, como prprio do Direito Administrativo, esse regime diferente para mais, e para menos. Para mais, porque a Administrao Pblica fica a dispor de prerrogativas ou privilgios de que as partes nos contractos civis no dispem; e para menos, no sentido de que a Administrao Pblica tambm fica sujeita a restries e a deveres especiais, que no existem em regra nos contractos civis.29. Corolrios do Poder Administrativoa) Independncia da Administrao perante a Justia: existem vrios mecanismos jurdicos para o assegurar.Em primeiro lugar, os Tribunais Comuns so incompetentes para se pronunciarem sobre questes administrativas.Em segundo lugar, o regime dos conflitos de jurisdio permite retirar a um Tribunal Judicial, uma questo administrativa que erradamente nele esteja a decorrer.Em terceiro lugar, devemos mencionar aqui a chamada garantia administrativa, consiste no privilgio conferido por lei s autoridades administrativas de no poderem ser demandadas criminalmente nos Tribunais Judiciais, sem prvia autorizao do Governo.b) Foro Administrativo: ou seja, a entrega de competncia contenciosa para julgar os litgios administrativos no j aos Tribunais Judiciais mas aos Tribunais Administrativos.c) Tribunal de Conflitos: um Tribunal Superior, de existncia alis intermitente (s funciona quando surge um conflito), que tem uma composio mista, normalmente paritria, dos juzes dos Tribunais Judiciais e de juzes de Tribunais Administrativos, e que se destina a decidir em ltima instncia os conflitos de jurisdio que sejam entre as autoridades administrativas e o poder judicial.

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE O PODER ADMINISTRATIVO30. EnumeraoO primeiro de entre eles o Princpio da Prossecuo do Interesse Pblico: este um princpio motor da Administrao Pblica. A Administrao actua, move-se, funciona para prosseguir o interesse pblico. O interesse pblico o seu nico fim.Surgem mais dois princpios: o princpio da legalidade, que manda Administrao obedecer lei, e o princpio do respeito pelos direitos e interesses legtimos dos particulares, que obriga a Administrao a no violar as situaes juridicamente protegidas dos administradosA Administrao Pblica muitas vezes investida pela lei de uma liberdade de deciso, que se denomina tradicionalmente de poder discricionrio da Administrao.31. O Princpio da Prossecuo do Interesse PblicoDele se faz eco o art. 266/1 CRP, e o art. 5 CPA.Ointeresse pblico o interesse colectivo, o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem-comum.A noo interesse pblico traduz uma exigncia a exigncia de satisfao das necessidades colectivas. Pode-se distinguir o interesse pblico primrio dos interesses pblicos secundrios: Ointeresse pblico primrio, aquele cuja definio compete aos rgos governativos do Estado, no desempenho das funes poltica e legislativa; osinteresses pblicos secundrios,so aqueles cuja definio feita pelo legislador, mas cuja a satisfao cabe Administrao Pblica no desempenho da funo administrativa.Este princpio tem numerosas consequncias prticas, das quais importa citar as mais importantes:1) S a lei pode definir os interesses pblicos a cargo da Administrao: no pode ser a administrao a defini-los.2) Em todos os casos em que a lei no define de forma complexa e exaustiva o interesse pblico, compete Administrao interpret-lo, dentro dos limites em que o tenha definido.3) A noo de interesse pblico uma noo de contedo varivel. No possvel definir o interesse pblico de uma forma rgida e inflexvel4) Definido o interesse pblico pela lei, a sua prossecuo pela Administrao obrigatria.5) O interesse pblico delimita a capacidade jurdica das pessoas colectivas pblicas e a competncia dos respectivos rgos: o chamado princpio da especialidade, tambm aplicvel a pessoas colectivas pblicas.6) S o interesse pblico definido por lei pode constituir motivo principalmente determinado de qualquer acto administrativo. Assim, se um rgo da administrao praticar um acto administrativo que no tenha por motivo principalmente determinante, o interesse pblico posto por lei a seu cargo, esse acto estar viciado por desvio de poder, e por isso ser um acto ilegal, como tal anulvel contenciosamente.7) A prossecuo de interesses privados em vez de interesse pblico, por parte de qualquer rgo ou agente administrativo no exerccio das suas funes, constitui corrupo e como tal acarreta todo um conjunto de sanes, quer administrativas, quer penais, para quem assim proceder.8) A obrigao de prosseguir o interesse pblico exige da Administrao Pblica que adopte em relao a cada caso concreto as melhores solues possveis, do ponto de vista administrativo (tcnico e financeiro): o chamado dever de boa administrao.32.ODever de Boa AdministraoO princpio da prossecuo do interesse pblico, constitucionalmente consagrado, implica alm do mais a exigncia de um dever de boa administrao.O dever de boa administrao , pois, um dever imperfeito. Mas existe, apesar disso, como dever jurdico. Na verdade:1) H vrios aspectos em que esse dever assume uma certa expresso jurdica: existem recursos graciosos, que so garantias dos particulares, os quais podem ter como fundamento vcios de mrito do acto administrativo.2) A violao, por qualquer funcionrio pblico, dos chamados deveres de zelo e aplicao constitui infraco disciplinar, e leva imposio de sanes disciplinares ao funcionrio responsvel.3) Responsabilidade civil da Administrao, no caso de um rgo ou agente administrativo praticar um acto ilcito e culposo de que resultam prejuzos para terceiros.33. O Princpio da LegalidadeEste princpio sem dvida, um dos mais importantes Princpios Gerais de Direito aplicveis Administrao Pblica, e que alis, se encontra consagrado como princpio geral de Direito Administrativo antes mesmo que a Constituio, o mencionasse explicitamente (art. 266/2 CRP e art. 124/1-d CPA).Os rgos e agentes da Administrao Pblica s podem agir no exerccio das suas funes com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.O princpio da legalidade aparece definido de uma forma positiva. Diz-se que a Administrao Pblica deve ou no deve fazer, e no apenas aquilo que ela est proibida de fazer.O princpio da legalidade, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e no apenas aqueles que possam consistir na leso de direitos ou interesses dos particulares.A lei no apenas um limite actuao da Administrao tambm o fundamento da aco administrativa.A regra geral, no o princpio da liberdade, o princpio da competncia. Segundo o princpio da liberdade, pode fazer-se tudo aquilo que a lei no probe; segundo o princpio da competncia, pode fazer-se apenas aquilo que a lei permite.34. O Princpio da IgualdadeVem consagrado no art. 13 e 266/2 CRP, obriga a Administrao Pblica a tratar igualmente os cidados que se encontram em situao objectivamente idntica e desigualmente aqueles cuja situao for objectivamente diversa. O art. 124/1-d do CPA, tem o objectivo de possibilitar a verificao do respeito por essa obrigao.35. O Princpio da Boa FConsagrado no art. 6-A do CPA, no apresenta especificidade no que respeita sua aplicao Administrao Pblica. Sobressaem, porm, os dois limites negativos que ele coloca actividade administrativa pblica:a) A Administrao Pblica no deve atraioar a confiana que os particulares interessados puseram num certo comportamento seu;b) A Administrao Pblica tambm no deve iniciar o procedimento legalmente previsto para alcanar um certo objectivo com o propsito de atingir um objectivo diverso, ainda que de interesse pblico.36. Evoluo HistricaNa actualidade e no Direito portugus, so duas as funes do princpio da legalidade.a) Por um lado, ele tem a funo de assegurar o primado do poder legislativo sobre o poder administrativo;b) Por outro lado, desempenha tambm a funo de garantir os direitos e interesses legtimos dos particulares.37. Contedo, objecto, modalidades e efeitos do princpio da legalidadea) Contedo:no mbito do Estado Social de Direito, o contedo do princpio da legalidade abrange no apenas o respeito da lei, em sentido formal ou em sentido material, mas a subordinao de Administrao Pblica, a todo o bloco geral.b) Objecto:todos os tipos de comportamento da Administrao Pblica, a saber: o regulamento, o acto administrativo, o contrato administrativo, os simples factos jurdicos.A violao da legalidade por qualquer desses tipos de actuao gera ilegalidade.c) Modalidades:o princpio da legalidade comporta duas modalidades:(i) Aparncia de lei, consiste em que nenhum acto de categoria inferior lei pode contrariar a lei, sob pena de ilegalidade;(ii) Reserva de lei, consiste em que nenhum acto de categoria inferior lei pode ser praticado sem fundamento na lei;d) Efeitos: distingue-se, (1) efeitos negativos, so dois: nenhum rgo da Administrao, mesmo que tenha sido ele o autor da norma jurdica aplicvel, pode deixar de respeitar e aplicar normas em vigor; qualquer acto da administrao que num caso concreto viole a legalidade vigente um acto ilegal, e portanto invlido (nulo ou anulvel, conforme os casos). (2) Efeitos positivos, a presuno de legalidade dos actos da Administrao.Isto , presume-se em princpio, que todo o acto jurdico praticado por um rgo da administrao conforme lei at que se venha porventura a decidir que o acto ilegal. S quando o Tribunal Administrativo declarar o acto ilegal e o anular que ele considera efectivamente ilegal.38. Excepes ao Princpio da LegalidadeComporta trs excepes: a teoria do estado de necessidade, teoria dos actos polticos, o poder discricionrio da Administrao.ATeoria do Estado de Necessidade, diz que em circunstncias excepcionais, em verdadeira situao de necessidade pblica, a Administrao Pblica, se tanto for exigido pela situao, fica dispensada de seguir o processo legal estabelecido para circunstncias normais e pode agir sem forma de processo, mesmo que isso implique o sacrifcio de direitos ou interesses dos particulares.Quanto Teoria dos Actos Polticos,ela no em rigor uma excepo ao princpio da legalidade. Segundo ela, os actos de contedo essencialmente poltico, os actos materialmente correspondentes ao exerccio da funo poltica chamados actos polticos ou actos do governo , no so susceptveis de recurso contencioso perante os Tribunais Administrativos.OPoder Discricionrio da Administrao, no constitui, de modo nenhum, uma excepo ao princpio da legalidade, mas um modo especial de configurao da legalidade administrativa. Com efeito, s h poderes discricionrios a onde a lei os confere como tais. E, neles, h sempre pelo menos dois elementos vinculativos por lei a competncia e o fim.39. Natureza e mbito do Princpio da LegalidadeA Administrao Pblica, por vezes, aparece-nos como autoridade, como poder, a impor sacrifcios aos particulares; a esta administrao chama a doutrina alem, administrao agressiva, porque elaagrideos direitos e interesses dos particulares.Noutros casos, a Administrao Pblica aparece-nos como prestadora de servios ou como prestadora de bens, nomeadamente quando funciona como servio pblico. Aqui a Administrao no aparece agredir a esfera jurdica dos particulares, mas pelo contrrio, a proteg-la, a benefici-la, a ampli-la.Srvulo Correia, diz que, tratando-se da promoo do desenvolvimento econmico e social ou da satisfao das necessidades colectivas, quer dizer, tratando-se da tal administrao de prestao, enquanto realidade diferente da administrao agressiva, no necessrio o princpio da legalidade como fundamento da administrao da aco administrativa. Pela nossa parte no concordamos com esta opinio, parte-se da opinio dos que entendem que o princpio da legalidade, na sua formulao moderna, cobre todas as manifestaes da administrao de prestao, e no apenas as da administrao agressiva. Isto porque, em primeiro lugar, e face da nossa Constituio, o art. 199-g, s aplicvel ao governo e a mais nenhum rgo da Administrao Pblica (art. 226/2 CRP). preciso ter presente, que tambm na esfera prpria da chamadaadministrao de prestaopodem ocorrer violaes dos direitos dos particulares, ou dos seus interesses legtimos, por parte da Administrao Pblica.Mesmo na esfera prpria da chamadaadministrao de prestaopodem ocorrer violaes de direitos ou interesses legtimos de particulares, o que exige que tambm nessa esfera se entenda que o princpio da legalidade deve funcionar em toda a sua plenitude.Por outro lado, a administrao constitutiva ou administrao de prestao nem sempre pode beneficiar todos os particulares, ou benefici-los todos por igual.Para se assumir como prestadora de bens e servios, a Administrao Pblica precisa muitas vezes de sacrificar os direitos ou interesses dos particulares.A ideia de administrao de prestao, ao servio do desenvolvimento econmico e da justia social, no dissocivel da ideia de sacrifcio de direitos ou interesses legtimos dos particulares.Para realizar uma administrao de prestao necessrio quase sempre que a Administrao empregueDINHEIROSpblicos sados do Oramento do Estado. Mas o emprego de dinheiros pblicos, a realizao de despesas pblicas, tem de se fazer custa da aplicao de receitas pblicas.Para que a Administrao Pblica possa dar, possa actuar fazendo despesas, ela tem de dispor previamente de uma lei administrativa que a tanto a legalidade desdobra-se na necessidade de respeitar tanto a legalidade administrativa como a legalidade financeira, no possvel pois, conceber uma administrao constitutiva ou de prestao sem ter na sua base, e como seu fundamento, a legalidade.Resumindo e sintetizando as consideraes anteriores, entendemos que, no domnio das actividades da administrao constitutiva ou de prestao, prescindir da submisso ao princpio da legalidade, na sua acepo moderna, seria abandonar uma das mais importantes e das mais antigas regras de ouro do Direito Administrativo, que a de que s a lei deve poder definir o interesse pblico a cargo da Administrao. Quem tem de definir o interesse pblico a prosseguir pela administrao a lei, no a prpria Administrao Pblica. Mesmo no quadro da administrao de prestao, mesmo quando se trate de conceder um direito, ou de prestar um servio, ou de fornecer bens aos particulares, a administrao s o deve poder fazer porque, e na medida em que est a prosseguir um interesse pblico definido pela lei.Se se abandonar este princpio, a actividade administrativa perder a sua legitimidade e no haver mais nenhuma forma de garantir eficazmente a moralidade administrativa. S h desvio de poder quando a Administrao Pblica se afasta do interesse pblico que a lei lhe definiu.40. O Princpio do Respeito Pelos Direitos e Interesses Legtimos dos ParticularEsto em causa os direitos e interesses legtimos de todos os sujeitos de direito.Qual o sentido do art. 266/1 (a Administrao Pblica visa a prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados) da Constituio?Ele significa fundamentalmente, que a prossecuo do interesse pblico no o nico critrio da aco administrativa, nem tem um valor ou alcance ilimitados. H que prosseguir, sem dvida, o interesse pblico, mas respeitando simultaneamente os direitos dos particulares.O princpio da legalidade nasceu como limite aco da Administrao Pblica; a sua funo era a de proteger os direitos e interesses dos particulares.Embora o princpio da legalidade continue a desempenhar essa funo, o certo que se conclui entretanto que no basta o escrupuloso cumprimento da lei por parte da Administrao Pblica para que simultaneamente se verifique o respeito integral dos direitos subjectivos e dos direitos legtimos dos particulares.Essas outras formas de proteco que existem para alm do princpio da legalidade, so muito numerosas. Destacamos as mais relevantes:- Estabelecimento da possibilidade de suspenso jurisdicional da eficcia do acto administrativo (isto , paralisao de execuo prvia);- Extenso do mbito da responsabilidade da Administrao por acto ilcito culposo, no apenas aos casos em que o dano resulte de acto jurdico ilegal, mas tambm aos casos em que o dano resulte de factos materiais que violem as regras de ordem tcnica e de prudncia comum que devem ser sentidas em considerao pela Administrao Pblica;- Extenso da responsabilidade da Administrao aos danos causados por factos casuais, bem como por actos ilcitos que imponham encargos ou prejuzos especiais e anormais aos particulares.- Concesso aos particulares de direitos e participao e informao, no processo administrativo gracioso, antes de tomada de deciso final (art. 61/1 - Direito dos interessados informao - os particulares tm o direito de ser informados pela Administrao, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, bem como o direito de conhecer as resolues definitivas que sobre eles forem tomadas).- Imposio do dever de fundamentar em relao aos actos administrativos que afectem directamente aos interesses legtimos dos particulares.41. A Distino Entre Direito Subjectivo e Interesses LegtimoExistem interesses prprios dos particulares, porque esses interesses so protegidos directamente pela lei como interesses individuais, e porque, consequentemente, a lei d aos respectivos titulares o poder de exigir da Administrao o comportamento que lhes devido, e impe Administrao a obrigao jurdica de efectuar esse comportamento a favor dos particulares em causa, o que significa que se esses comportamentos no forem efectuados, os particulares dispem dos meios jurdicos, designadamente dos meios jurisdicionais, necessrios efectiva realizao dos seu direitos.E, o que um interesse legtimo? Para que exista interesse legtimo necessrio:- Que exista um interesse prprio de um sujeito de Direito;- Que a lei proteja directamente um interesse pblico;- Que o titular do interesse privado no possa exigir-lhe que no prejudique esse interesse ilegalmente;- Que a lei, no impondo Administrao que satisfaa o interesse particular, a proba de realizar o interesse pblico com ele conexo por forma ilegal;- E que, em consequncia disto, a lei d ao particular o poder de obter a anulao dos actos pelos quais a Administrao tenha prejudicado ilegalmente o interesse privado.Que vantagens h em que a lei reconhea interesses legtimos, se aps o recurso contencioso tudo pode ficar na mesma? As vantagens so duas: quem sofreu ilegalmente um prejuzo tem possibilidade de afastar esse prejuzo ilegal; afastado o prejuzo ilegal, o titular do interesse tem uma novaOPORTUNIDADEde ver satisfeito o seu interesse.Trata-se, portanto, de uma situao de vantagem em que os particulares se encontram perante a Administrao, mas obviamente inferior, em termos de vantagem, quela que ocorre no caso do Direito Subjectivo.H interesse legtimo, porque a obrigao de respeitar a legalidade que recai sobre a Administrao pode ser invocada pelos particulares a seu favor, para remover as ilegalidades que os prejudiquem e para tentar emNOVA OPORTUNIDADEa satisfao do seu interesse, na certeza de que, ao tent-lo, na pior das hipteses, se esse interesse acabar por ser insatisfeito ou prejudicado, essa insatisfao ou esse prejuzo tero sido impostos legalmente, e no j ilegalmente, como da primeira vez.Tanto na figura do Direito Subjectivo como na do interesse pblico legtimo, existe sempre um interesse privado reconhecido e protegido pela lei. Mas a diferena est em que no Direito Subjectivo essa proteco directa e imediata, de tal modo que o particular tem a faculdade de exigir Administrao Pblica um comportamento que satisfaa plenamente o seu interesse privado. Ao passo que no interesse legtimo, porque a proteco legal meramente indirecta ou reflexa, o particular tem apenas a faculdade de exigir Administrao um comportamento que respeita a legalidade.No Direito Subjectivo, o que existe verdadeiramente um direito satisfao de um direito prprio; no interesse legtimo, o que existe apenas um direito legalidade das decises que versem sobre um interesse prprio.42. Alcance Prtico da Distino Entre Direito Subjectivo e Interesse LegtimoPode-se indicar cinco categorias de efeitos para os quais relevante, no Direito portugus, a distino entre Direito Subjectivo e interesse legtimo, so eles:a) Retroactividade das leis:a Constituio, no seu art. 18/3, probe a retroactividade da lei se se tratar de leis restritivas de Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados, mas no se probe a retroactividade da lei se se tratar de leis restritivas de interesses legtimos. Por conseguinte, importante saber que uma lei retroactiva que pretenda ser restritiva de direitos subjectivos inconstitucional, mas se for restritiva de interesses legtimos a sua retroactividade no inconstitucional.b) Poltica administrativa:a actividade policial uma actividade de natureza administrativa, um dos ramos da administrao pblica. Resulta do art. 272 CRP que as actividades de natureza policial esto limitadas pelos direitos dos cidados, mas no pelos seus interesses legtimos.c)De acordo com os princpios gerais do Direito Administrativo, em princpio proibida arevogao de actos administrativos constitutivos de direitos:a lei em relao aos actos constitutivos de direitos, diz que salvo se forem ilegais esses actos no podem ser revogados. Diferentemente, os actos constitutivos de interesses legtimos em princpio so revogveis.d) Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos:se uma sentena anula um acto administrativo ilegal, da resulta para a administrao o dever de executar essa sentena reintegrando a ordem jurdica violada.43. O Poder Discricionrio da AdministraoA regulamentao legal da actividade administrativa umas vezes precisa outras vezes imprecisa.Umas vezes diz-se que a lei vincula totalmente a Administrao. A Administrao no tem qualquer margem dentro da qual possa exercer uma liberdade de deciso. O acto administrativo um acto vinculado.Outras vezes, a lei praticamente nada diz, nada regula, e deixa uma grande margem de liberdade de deciso Administrao Pblica. E a Administrao Pblica que tem de decidir, ela prpria, segundo os critrios que em cada caso entender mais adequados prossecuo do interesse pblico.Tem-se portanto, num caso actos vinculados, no outro caso actos discricionrios.Vinculao e discricionariedade so assim, as duas formas tpicas pelas quais a lei pode modelar a actividade da Administrao Pblica.44. ConceitoDuas perspectivas diferentes tm sido adoptadas pela doutrina: a perspectiva dos poderes da Administrao ou a perspectiva dos actos da Administrao.Focando a primeira perspectiva a dos poderes , julga-se correcta a definio dada pelo Prof. Marcello Caetano, que a seguinte:o poder vinculado na medida em que o seu exerccio est regulado por lei. O poder ser discricionrio quando o seu exerccio fica entregue ao critrio do respectivo titular, deixando-lhe liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada caso como mais ajustado realizao do interesse pblico protegido pela norma que o confere.Se adoptarmos a segunda perspectiva a dos actos , diremos, de uma forma mais simplificada, que os actos so vinculados quando praticados pela Administrao no exerccio de poderes vinculados, e que so discricionrios quando praticados no exerccio de poderes discricionrios.Quase todos os actos administrativos, so simultaneamente vinculados e discricionrios. So vinculados em relao a certos aspectos, e discricionrios em relao a outros.Nos actos discricionrios h um outro aspecto que sempre vinculativo, que o fimdo acto administrativo. O fim do acto administrativo sempre vinculado.A discricionariedade no total, a discricionariedade respeita liberdade de escolher a melhor deciso para realizar o fim visado pela norma. A norma que confere um poder discricionrio confere-o para um certo fim: se o acto pelo qual se exerce esse poder for praticado com a inteno de prosseguir o fim que a norma visou, este acto ilegal; se o acto for praticado com um fim diverso daquele para que a lei conferiu o poder discricionrio, o acto ilegal. Porque o fim sempre vinculado no poder discricionrio.A deciso a tomar no exerccio do poder discricionrio livre em vrios aspectos, mas no nunca quanto competncia, nem quanto ao fim a prosseguir.Em rigor, no h actos totalmente discricionrios. Todos os actos administrativos so em parte vinculados e em parte discricionrios.45. Fundamento e SignificadoH casos em que a lei pode regular todos os aspectos, e nesses casos a actuao da Administrao Pblica uma actuao mecnica, dedutiva; uma actuao que se traduz na mera aplicao da lei abstracta ao caso concreto, por meio de operaes lgicas, inclusive por operaes mecnicas.Mas um grande nmero de caso, porventura a maioria, no pode ser assim.Uma questo que as leis no podem regular, e que portanto tm de deixar necessariamente liberdade de deciso da Administrao Pblica.S h poder discricionrio quando, e na medida em que, a lei o confere.O poder discricionrio, como todo o poder administrativo, no um poder inato, um poder derivado da lei: s existe quando a lei confere e na medida em que a lei o confira.O poder discricionrio controlvel jurisdicionalmente: h meios jurisdicionais para controlar o exerccio do poder discricionrio.46. Natureza JurdicaExistem trs teses doutrinrias sobre a natureza do poder discricionrio da Administrao:a) A tese da discricionariedade como liberdade da Administrao na interpretao de conceitos vagos e indeterminados usados pela lei;b) A tese da discricionariedade como vinculao da Administrao a normas extra-jurdicas, nomeadamente regras jurdicas, para que a lei remete;c) E a tese da discricionariedade como liberdade de deciso da Administrao no quadro das limitaes fixadas por lei.a) A primeira tese:discricionariedade como liberdade da Administrao na interpretao de conceitos vagos e indeterminados:Esta concepo parte da observao correcta de que a lei usa muitas vezes conceitos vagos e indeterminados, deixando ao intrprete e aos rgos de aplicao a tarefa de concretizar esses conceitos vagos e indeterminados, ex. art. 409 CA.Mas quando que uma situao real da vida corresponde ao conceito abstracto usado na lei? Duas orientaes possveis:-A primeira:consiste em dizer que s a Administrao est em condies de saber se um dado caso concreto ou no um caso extrema urgncia e necessidade pblica e se por conseguinte, esse caso exige ou no a tomada de providncias excepcionais como as que o art. 409 faculta.-A segunda:consiste em dizer que, se existem ou no os pressupostos de competncia excepcional, nos termos do art. 409 do CA, essa deciso no pode deixar de ser susceptvel, mais tarde de apreciao jurisdicional por um Tribunal Administrativo, porque saber se uma dada situao concreta se reconduz ou no a um conceito legal, no matria que faa parte do poder discricionrio da Administrao, uma questo de administrao contenciosa e no de administrao pura.Quanto a ns, esta segunda orientao que est certa. O poder discricionrio um poder jurdico, que resulta da lei, e que consiste na faculdade de opo livre por uma de entre vrias solues possveis dentro dos limites traados pela prpria lei. Ora os conceitos vagos ou indeterminados, embora sejam vagos e indeterminados, so limites estabelecidos pela lei que por isso mesmo demarca por fora a esfera da discricionariedade. No poder discricionrio a vontade da Administrao que prevalece: a lei como que delega na Administrao e espera dela que afirme livremente a sua vontade, decidindo como melhor entender.A interpretao da lei, visa apurar a vontade da lei ou do legislador, a discricionariedade visa tornar relevante, nos termos em que a lei o tiver consentido, a vontade da Administrao.S perante cada lei administrativa, devidamente integrada, se pode apurar se ela quis seguir a orientao objectiva ou subjectiva, isto , se a lei quis ou no vincular a Administrao, e submeter o respeito dessa vinculao ao controle do Tribunal Administrativo.O critrio geral a adoptar deve ser o seguinte:a) Se expresses como as indicadas forem utilizadas pela lei como forma de limitar os poderes da Administrao, deve entender-se que a lei perfilhou o sentido objectivo e que portanto, o controle jurisdicional possvel.b) Se as mesmas expresses forem usadas pela lei apenas como forma de descrever os poderes da Administrao, sem inteno limitada, deva entender-se que a lei optou pelo sentido subjectivo e que, portanto, o controle jurisdicional est excludo.b) Segunda tese:discricionariedade como vinculao da Administrao a normas extra-jurdicas, nomeadamente regras tcnicas para que a lei remete:Entendem os defensores desta corrente de opinio que no poder discricionrio Administrao pela lei, o que h pura e simplesmente isto: a lei remete o rgo administrativo para a aplicao de normas extra-jurdicas.O que a lei pretende, quando confere poderes discricionrios Administrao, no que a lei se comporte arbitrariamente, sim que a Administrao se sinta vinculada por normas extra-jurdicas e procure, para cada caso concreto, a melhor soluo do ponto de vista tcnico, ou financeiro, ou cientfico, ou moral, ou administrativo, etc.Esta tese no aceitvel, isto porque:Ou se trata de casos em que a lei formalmente remete para normas extra-jurdicas e a no h discricionariedade, h vinculao. H uma vinculao jurdica a normas extra-jurdicas, sendo estas relevantes e obrigatrias para a Administrao porque a lei as fez suas, as incorporou na ordem jurdica, e imps Administrao que as respeitasse. Estaremos ento completamente fora dos domnios do poder discricionrio.Ou se trata de casos em que a Administrao decidiu exercer o seu poder discricionrio de acordo com normas extra-jurdicas e aqui, sim, estamos dentro do campo prprio da discricionariedade, mas no h qualquer remisso por parte da lei para normas extra-jurdicas. Por hiptese, foi a Administrao que no uso do seu poder discricionrio decidiu livremente guiar-se por determinados critrios, a que a lei, alis, a no tinha vinculado.c) A terceira tese:discricionariedade como liberdade de deciso da Administrao no quadro das limitaes fixadas por lei:para esta outra concepo, enfim, a discricionariedade uma liberdade de deciso que a lei confere Administrao a fim que esta, dentro dos limites legalmente estabelecidos, escolha de entre as vrias solues possveis aquela que lhe parecer mais adequada ao interesse pblico. esta concepo que perfilhamos, tal como faz, de resto, a generalidade da doutrina portuguesa e estrangeira.Acentue-se que, para que exista um poder discricionrio, indispensvel:- Que ele seja conferido por lei, a qual deve indicar pelo menos o rgo a quem atribui e o fim de interesse pblico que o poder se destina a prosseguir;- Que por interpretao da lei, estejam j delimitadas todas as vinculaes legais a respeitar pela Administrao no exerccio do poder discricionrio;- E que, o sentido da norma legal atributiva do poder discricionrio seja claramente o de conferir Administrao o direito de escolher livremente, segundo os critrios que ela prpria entender seguir, uma entre vrias solues possveis.No haver poder discricionrio propriamente dito se um poder jurdico conferido por lei Administrao, ainda que em termos de aparente liberdade de deciso, houver de ser exercido em termos tais que o seu titular no se devia considerar autorizado a escolher livremente entre vrias solues possveis, mas antes obrigado em consequncia a procurar a nica soluo adequada que o caso comporte. o que se passa nos casos de discricionariedade imprpria.47. mbitoOs aspectos mais importantes de discricionariedade so os seguintes:1)O momento da prtica do acto, a Administrao ter, nesses casos, a liberdade de praticar o acto agora ou mais tarde, conforme melhor entender;2) A deciso sobrepraticar ou noum certo acto administrativo;3) A deciso sobre aexistncia dos pressupostos de factode que depende o exerccio da competncia;4)Forma a adoptar, para o acto administrativo;5)As formalidadesa observar na recepo ou na prtica do acto administrativo6)A fundamentao,ou no da deciso;7)A concesso ou a recusa,daquilo a que o particular requerer Administrao;8)A possibilidade de determinar o contedo, o concreto da deciso a tomar pode tambm ser discricionrio;9) A liberdade ou no de a por noacto administrativo, encargos e outras clusulas acessrias.48. LimitesPode ser limitado de duas formas diferentes: ou atravs do estabelecimento de limites legais, isto , limites que resultam da prpria lei, ou atravs da chamada auto-vinculao.Os limites legais, so aqueles que resultam da prpria lei. Pode haver limites de que decorram de auto-vinculao. No mbito da discricionariedade que a lei conferiu Administrao, essa pode exercer os seus poderes de duas maneiras diversas:- Pode exerc-los caso a caso, adoptando em cada caso a soluo que lhe parecer mais ajustada ao interesse pblico.- A Administrao pode proceder de outra maneira: na base de uma previso do que poder vir a acontecer, ou na base de uma experincia sedimentada ao longo de vrios anos de exerccio daqueles poderes, a Administrao pode elaborar normas genricas em que enuncia os critrios a que ela prpria obedecer na apreciao daquele tipo de casos.Se a Administrao faz normas que no tinha a obrigao de fazer, mas fez, ento deve obedincia a essas normas, e se as violar comete uma ilegalidade.Nos casos em que exista, o poder discricionrio s pode ser exercido dentro dos limites que a lei para ele estabelecer, ou dentro dos limites que a Administrao se tenha relativamente imposto a si mesma.49. Controle do Exerccio do Poder Discricionrioa) Os controles de legalidade,so aqueles que visam determinar se a administrao respeitou a lei ou a violou.b) Os controles de mrito,so aqueles que visam avaliar o bem fundado das decises da Administrao, independentemente da sua legalidade.c) Os controles jurisdicionais,so aqueles que se afectam atravs dos Tribunais.d) Os controles administrativos,so aqueles que so realizados por rgos de Administrao.O controle da legalidade em princpio tanto pode ser feito pelos Tribunais como pela prpria Administrao, mas em ltima anlise compete aos Tribunais.O controle de mrito s pode ser feito, no nosso Pas, pela Administrao.No mrito do acto administrativo se compreendem duas ideias: a ideia de justia e a ideia de convenincia.AJustia a adequao desse acto necessria harmonia entre o interesse pblico especfico que ele deve prosseguir, e os direitos e os interesses legtimos dos particulares eventualmente afectados pelo acto.Quanto Conveninciado acto, a sua adequao ao interesse pblico especfico que justifica a sua prtica ou necessria harmonia entre esse e os demais interesses pblicos eventualmente afectados pelo acto.Os poderes conferidos por lei a Administrao so vinculados, ou discricionrios, ou so em parte vinculados e em parte discricionrios.O uso de poderes vinculados que tenham sido exercidos contra a lei objecto dos controles da legalidade.O uso de poderes discricionrios que tenham sido exercidos de modo inconveniente objecto dos controles de mrito.ALegalidadede um acto administrativo pode ser sempre controlada pelos Tribunais Administrativos, e poder s-lo eventualmente pela administrao. OMritode um acto administrativo s pode ser controlado pela administrao, nunca pelos Tribunais.Os actos discricionrios, so sempre tambm em certa medida praticados no uso de poderes vinculados, podem ser atacados contenciosamente com fundamento em qualquer dos vcios do acto administrativo. Assim:- Podem ser impugnados com fundamento em incompetncia;- Podem ser impugnados com fundamento em vcio de forma;- Podem ser impugnados com fundamento em violao da lei;- E podem ainda ser impugnados com fundamento em quaisquer defeitos da vontade, nomeadamente erro de facto, que o mais frequente.Odesvio de poderno , como normalmente se diz, a nica ilegalidade possvel no exerccio de poderes discricionrios fora do seu fim.O reforo do controle jurisdicional do poder discricionrio da Administrao no ser nunca obtido em larga escala pelo canal de desvio de poder, mas antes atravs do alargamento dos casos de incompetncia, vcio de forma e violao de lei no plano do exerccio de poderes discricionrios.50. Distino de Poder Discricionrio de Outras FigurasH hoje em dia, inegavelmente, um controle jurisdicional, do exerccio do poder discricionrio. Por outro lado, pode perfeitamente acontecer que falte a possibilidade de controle jurisdicional por outras razes, que no a existncia de poder discricionrio. H duas categorias:A primeira categoria constituda por umas quantas figuras que so diferentes do poder discricionrio, e que tm um regime jurdico diferente do dele, pelo que so fceis de distinguir do poder discricionrio, chamar-lhe-emosfiguras a fins do poder discricionrio.A segunda categoria composta por aquelas figuras que conceptualmente so distintas do poder discricionrio, mas que seguem o mesmo regime jurdico, e que por isso aparecem por vezes confundidas com ele, chamar-lhe-emosdiscricionariedade imprpria.51. Figuras Afins do Poder Discricionrioa) Interpretao de conceitos vagos ou indeterminados:a interpretao uma actividade vinculada, no uma actividade administrativa.b) Remisso da lei para normas extra-jurdicas:se a prpria que nos seus dispositivos expressamente remete para normas extra-jurdicas, no estamos no terreno dadiscricionariedade tcnica,estamos sim no campo da vinculao.52.Casos deDiscricionariedade Imprpriaa) Liberdade probatria.Consideramos serem trs os casos principais a incluir nessa categoria:- Aliberdade probatria;- Adiscricionariedade tcnica;- Ajustia administrativa.Aliberdade probatria, quando a lei d Administrao a liberdade de, em relao aos factos que hajam de servir de base aplicao do Direito, os apurar e determinar como melhor entender, interpretando e avaliando as provas obtidas de harmonia com a sua prpria convico ntima.Nestes casos no h discricionariedade, porque no h liberdade de escolha entre vrias solues igualmente possveis, h sim uma margem de livre apreciao das provas com obrigao de apurar a nica soluo correcta.53. (b) A Discricionariedade TcnicaCasos h em que as decises da Administrao s podem ser tomadas com base em estudos prvios de natureza tcnica e segundo critrios extrados de normas tcnicas. Odever de boa administrao.Duas observaes complementares:A primeira para sublinhar que a figura da discricionariedade tcnica, no se confunde com a liberdade probatria. Embora ambas se reconduzam a um gnero comum o da discricionariedade imprpria , a verdade que se trata de espcies diferentes. Porque a discricionariedade tcnica reporta-se deciso administrativa, ao passo que a liberdade probatria tem a ver com a apreciao e valorao das provas relativas aos factos em que se h-de apoiar a deciso.H, todavia, um caso limite, em que, por excepo a esse princpio geral, a nossa jurisprudncia admite a anulao jurisdicional de uma deciso tcnica de Administrao: a hiptese de a deciso administrativa ter sido tomada com base em erro manifesto, ou segundo um critrio ostensivamente inadmissvel, ou ainda quando o critrio adoptado se revele manifestamente desacertado e inaceitvel. O Tribunal Administrativo pode anular a deciso tomada pela Administrao embora no possa nunca substitui-la por outra mais adequada.54. (c) A Justia AdministrativaA Administrao Pblica, no desempenho da funo administrativa, chamada a proferir decises essencialmente baseadas em critrios de justia material.A Administrao Pblica no pode escolher como quiser entre vrias solues igualmente possveis: para cada caso s h uma soluo correcta, s h uma soluo justa.Mas esta terceira modalidade, a justia administrativa, no apenas a mistura entre liberdade probatria e discricionariedade tcnica. H um terceiro ingrediente neste tipo de decises da Administrao Pblica, que faz a especificidade desta terceira categoria, e que o dever de aplicar critrios de justia. Critrios de justia absoluta, e de justia relativa.55. Observaes FinaisEstas so, pois, as trs modalidades que nos parece dever distinguir: liberdade probatria, discricionariedade tcnica e justia administrativa.Em qualquer delas pode haver, quanto ao contedo da deciso, recursos de carcter administrativo, ou seja, recursos a interpor perante rgos da Administrao Pblica, mas o que nunca h recurso contencioso. S h recurso contencioso relativamente a aspectos em que tenha havido ofensa directa da lei aplicvel.No plano terico, interessa sempre fazer distines quando as realidades so distintas, mesmo que tais distines no tenham consequncias prticas. Se se trata de figuras que do ponto de vista conceptual no so poder discricionrio, ns temos que saber distingui-las do poder discricionrio, ainda que o regime jurdico aplicvel seja o mesmo.A distino tem interesse porque, tratando-se de figuras cuja a natureza jurdica diferente da do poder discricionrio, perfeitamente possvel que no futuro elas venham a ter um regime jurdico diferente do regime do poder discricionrio.Aquilo que fica para a zona da discricionariedade administrativa propriamente dita acaba por ser muito menos do que se pensava inicialmente, e em qualquer caso muito menos do que aquilo que a doutrina e a jurisprudncia durante dcadas tm pensado. Afinal, aquilo que sempre se julgou ser discricionariedade, muitas vezes o no : designadamente, no discricionariedade propriamente dita nem a liberdade probatria nem discricionariedade tcnica, nem a justia administrativa. Por consequncia, a zona da discricionariedade propriamente dita muito menos ampla do que aquilo que se poderia pensar.S h verdadeira e prpria discricionariedade quando o critrio da deciso administrativa seja um critrio poltico. Em crtica a esta tese de Sainz Moreno, entende-se que, nem os critrios das decises administrativas se esgotam na dicotomia critrio poltico ou critrio jurdico, nem aceitvel a ideia de que s h discricionariedade propriamente dita quando o critrio da deciso seja poltico.Com efeito, e por um lado, os critrios das decises administrativas podem ser polticos, jurdicos, tcnicos, morais, financeiros, etc. Nem todo o critrio que no seja jurdico necessariamente um critrio poltico. Por um lado, se certo que em nossa opinio Sainz tem razo ao afirmar que h discricionariedade pura quando o critrio da deciso administrativa seja um critrio poltico, j nos parece que ele se engana redondamente ao afirmar que s h discricionariedade quando o critrio poltico.Conclui-se assim que, o campo da discricionariedade propriamente dita, embora cada vez mais reduzido, nos dias de hoje, no se confina todavia aos casos em que o critrio de deciso administrativa seja um critrio poltico, e muito menos queles casos em que no seja um critrio jurdico. Para ns, o essencial do poder discricionrio da Administrao consiste na liberdade de escolha do poder entre vrias solues igualmente possveis face da lei.56. Os princpios da Justia e da ImparcialidadeTrata-se de uma srie de limites ao poder discricionrio da administrao, vm referidos nos arts. 266/2 CRP e 6 CPA.Enquanto o princpio da legalidade, o princpio da prossecuo do interesse pblico e outros so princpios que vm de h muito e que portanto j foram devidamente examinados e trabalhados, estes so novos e por conseguinte pe problemas ainda difceis.OPrincpio da Justia,significa que na sua actuao a Administrao Pblica deve harmonizar o interesse pblico especfico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legtimos dos particulares eventualmente afectados.O Princpio da Justia, tal como se encontra actualmente consagrado na Constituio, comporta, pelo menos trs corolrios, sob a forma de outros tantosprincpios.a) Princpio da justia strictu senso:segundo este princpio, todo o acto administrativo praticado com base em manifesta injustia contrrio Constituio e, portanto, ilegal, podendo ser anulado em recurso contencioso pelo Tribunal Administrativo competente.b) Princpio da proporcionalidade:vem consagrado no art. 18/2 da CRP, a propsito dos Direitos, Liberdades e Garantias: a lei ordinria s os pode restringir nos casos expressamente previstos na Constituio,devendo as restries limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direito ou interesses constitucionalmente protegidos.Tambm vem referido no art. 5 do CPA. O princpio da proporcionalidade probe, pois, sacrifcio excessivo dos direitos e interesses dos particulares, as medidas restritivas devem ser proporcionais ao mal que pretendem evitar. Se forem desproporcionadas, constituiro um excesso de poder e, sendo contrrias ao princpio da justia, violam a Constituio e so ilegais.57. Garantias de Imparcialidade da Administrao PblicaOPrincpio da Imparcialidadeconsagrado no art. 266 da CRP e no art. 6 do CPA, significa, que a Administrao deve comportar-se sempre com iseno e numa atitude de equidistncia perante todos os particulares, que com ela encontrem em relao, no privilegiando ningum, nem discriminando contra ningum. A Administrao Pblica no pode conferir privilgios, s a lei o pode fazer; e tambm no pode impor discriminaes, s a lei o pode tambm fazer.Este princpio da imparcialidade tem os corolrios seguintes:a) Proibio de favoritismo ou perseguies relativamente aos particulares;b) Proibio de os rgos da Administrao decises sobre assuntos em que estejam pessoalmente interessados;c) Proibio de rgos da Administrao ou por ela aprovados ou autorizados.Casos de impedimento,art. 44 CPA, a lei obriga o rgo ou agente da Administrao a comunicar a existncia de impedimento. A comunicao deve ser feita a superior hierrquico ou ao presidente do rgo colegial, conforme for o caso. Se isto no for feito qualquer interessado poder requerer a declarao de que existe um impedimento.Deve o rgo em causa suspender imediatamente a sua actividade at deciso do incidente.Casos de escusa ou suspeio,so situaes em que no existe proibio absoluta de interveno absoluta mas em que esta deve ser excluda por iniciativa do prprio titular do rgo ou agente a escusa ou do cidado interessado a suspeio (art. 48 CPA).Sano,nenhuma das normas anteriormente referidas teria grande eficcia se no estivesse prevista a sano aplicvel no caso de elas no serem cumpridas.

TEORIA GERAL DA ORGANIZAO ADMINISTRATIVAAS PESSOAS COLECTIVAS PBLICAS58. Conceito de OrganizaoA organizao pblica um grupo humano estruturado pelos representantes de uma comunidade com vista satisfao de necessidades colectivas predeterminadas desta.O conceito de organizao pblica integra quatro elementos:a) Um grupo humano;b) Uma estrutura, isto , um modo peculiar de relacionamento dos vrios elementos da organizao entre si e com o meio social em que ela se insere;c) O papel determinante dos representantes da colectividade do modo como se estrutura a organizao;d) Uma finalidade, a satisfao de necessidades colectivas predeterminadas.59. PreliminaresImporta fazer trs observaes prvias.A primeira consiste em sublinhar que as expresses pessoa colectiva pblica e pessoa colectiva de Direito Pblico so sinnimas, tal como o so igualmente entre si pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de Direito Privado.Em segundo lugar, convm sublinhar desde j a enorme importncia da categoria das pessoas colectivas pblicas e da sua anlise em Direito Administrativo. que, na fase actual da evoluo deste ramo de Direito e da Cincia que o estuda, em pases como o nosso e em geral nos da famlia Romano-germnica, a Administrao Pblica sempre representada, nas suas relaes com os particulares, por pessoas colectivas pblicas: na relao jurdico-administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, em regra uma pessoa colectiva.Enfim, cumpre deixar claro que, ao fazer-se a distino entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas, no se pretende de modo nenhum inculcar que as primeiras so as que actuam, sempre e apenas, sob a gide do Direito Pblico e as segundas as que agem, apenas e sempre, luz do Direito Privado; nem to-pouco se quer significar que umas s tm capacidade jurdica pblica e que outras possuem unicamente capacidade jurdica privada.60. ConceitoPessoas colectivas pblicas so entes colectivos criados por iniciativa pblica para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos, dispondo de poderes polticos e estando submetidos a deveres pblicos.Vejamos em que consistem os vrios elementos desta definio:a) Trata-se de entidades criadas por iniciativa pblica. O que significa que as pessoas colectivas pblicas nascem sempre de uma deciso pblica, tomada pela colectividade nacional, ou por comunidades regionais ou locais autnomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas pblicas j existentes: a iniciativa privada no pode criar pessoas colectivas pblicas. As pessoas colectivas pblicas so criadas poriniciativa pblica,expresso ampla que cobre todas as hipteses e acautela os vrios aspectos relevantes:b) As pessoas colectivas pblicas so criadas para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos. Daqui decorre que as pessoas colectivas pblicas, diferentemente das privadas, existem para prosseguir o interesse pblico e no quaisquer outros fins. O interesse pblico no algo que possa deixar de estar includo nas atribuies de uma pessoa colectiva pblica: algo de essencial, pois ela criada e existe para esse fim.c) As pessoas colectivas pblicas so titulares, em nome prprio, de poderes e deveres pblicos. A referncia titularidadeem nome prprioserve para distinguir as pessoas colectivas pblicas das pessoas colectivas privadas que se dediquem ao exerccio privado de funes pblicas: estas podem exercer poderes pblicos, mesmo poderes de autoridade, mas fazem-no em nome da Administrao Pblica, nunca em nome prprio.61. EspciesAs categorias de pessoas colectivas pblicas no Direito portugus actual, so seis:a) O Estado;b) Os institutos pblicos;c) AsEMPRESASpblicas;d) As associaes pblicas;e) As autarquias locais;f) As regies autnomas.Quais so os tipos de pessoas colectivas pblicas a que essas categorias se reconduzem? So trs:a) Pessoas colectivas de populao e territrio, ou de tipo territorial onde se incluem o Estado, as regies autnomas e as autarquias locais;b) As pessoas colectivas de tipo institucional a que correspondem as diversas espcies de institutos pblicos que estudmos, bem como as empresas pblicas;c) As pessoas de tipo associativo a que correspondem as associaes pblicas.62. Regime JurdicoO regime jurdico das pessoas colectivas pblicas no um regime uniforme, no igual para todas elas: depende da legislao aplicvel. No caso das autarquias locais, todas as espcies deste gnero tm o mesmo regime, definindo basicamente na Constituio, na LAL e no CA. Mas j quanto aos institutos pblicos e associaes pblicas, o regime varia muitas vezes de entidade para entidade, conforme a respectiva lei orgnica.Da anlise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas pblicas, podemos concluir que os aspectos predominantes do seu regime so os seguintes:1) Criao e extino so criadas por acto do poder central; mas h casos de criao por iniciativa pblica local. Elas no se podem extinguir a si prprias, ao contrrio do que acontece com as pessoas colectivas privadas, uma pessoa colectiva pblica no pode ser extinta por iniciativa dos respectivos credores s por deciso pblica;2) Capacidade jurdica de Direito Privado e patrimnio prprio todas as pessoas colectivas pblicas possuem estas caractersticas, cuja a importncia se salienta principalmente no desenvolvimento de actividade de gesto privada.3) Capacidade de Direito Pblico as pessoas colectivas pblicas so titulares de poderes e deveres pblicos. Entre eles, assumem especial relevncia os poderes de autoridade, aqueles que denotam supremacia das pessoas colectivas pblicas sobre os particulares e, nomeadamente, consistem no direito que essas pessoas tm de definir a sua prpria conduta alheia em termos obrigatrios para terceiros, independentemente da vontade destes, o que naturalmente no acontece com as pessoas colectivas privadas.4) Autonomia administrativa e financeira as pessoas colectivas pblicas dispem de autonomia administrativa e financeira.5) Isenes fiscais um trao caracterstico e da maior importncia.6) Direito de celebrar contractos administrativos as pessoas colectivas privadas no possuem, em regra, o direito de fazer contractos administrativos com particulares.7) Bens do domnio pblico as pessoas colectivas so ou podem ser, titulares do domnio pblico e no apenas de bens domnio privado.8) Funcionrios pblicos o pessoal das pessoas colectivas pblicas est submetido ao regime da funo pblica, e no ao do contracto individual de trabalho. Isto por via de regra: as empresas pblicas constituem importante excepo a tal princpio.9) Sujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil pelos prejuzos que causarem a outrem, as pessoas colectivas pblicas respondem nos termos da legislao prpria do Direito Administrativo, e no nos termos da responsabilidade regulada pelo Cdigo Civil.10) Sujeio da tutela administrativa a actuao destas pessoas colectivas est sujeita tutela administrativa do Estado.11) Sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas as contas das pessoas colectivas pblicas esto sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas, tambm aqui com a excepo das empresas pblicas.12) Foro administrativo as questes surgidas da actividade destas pessoas colectivas pertencem competncia dos Tribunais do contencioso administrativo, e no dos Tribunais Judiciais.63. rgosA estes cabe tomar decises em nome da pessoa colectiva ou, noutra terminologia, manifestar a vontade imputvel pessoa colectiva (art. 2/2 CPA). So centros de imputao de poderes funcionais.A respeito da natureza dos rgos das pessoas colectivas debatem-se duas grandes concepes:a) A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os rgos so instituies, e no indivduos.b) A segunda, que foi designadamente defendida entre ns por Afonso Queir e Marques Guedes, considera que os rgos so os indivduos, e no as instituies.H fundamentalmente trs grandes perspectivas na teoria geral do Direito Administrativo a da organizao administrativa, e da actividade administrativa, e das garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a terceira, que no tem a ver com a questo que se est a analisar, tudo depende de nos situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas.Se nos colocarmos na perspectiva da organizao administrativa isto , na perspectiva em que se analisa a estrutura da Administrao Pblica evidente que os rgos tm de ser concebidos como instituies.O que se analisa a natureza de um rgo, a sua composio, o seu funcionamento, o modo de designao dos seus titulares, o estatuto desses titulares, os poderes funcionais atribudos a cada rgo, etc. Por conseguinte, quando se estuda estas matrias na perspectiva da organizao administrativa, o rgo uma instituio; o indivduo irrelevante.Mas, se mudar de posio e nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa isto , na perspectiva da Administrao a actuar, a tomar decises, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras palavras, se deixar-mos a anlise esttica da Administrao e passar-se anlise dinmica , ento veremos que o que a interessa ao Direito o rgo como indivduo: quem decide, quem delibera, so os indivduos, no so centros institucionalizados de poderes funcionais.Para ns, os rgos da Administrao (isto , das pessoas colectivas pblicas que integram a Administrao) devem ser concebidos como instituies para efeitos de teoria da organizao administrativa, e como indivduos para efeitos de teoria da actividade administrativa.64. Classificao dos rgosPodem-se classificar de vrias maneiras, mas as mais importantes so:a) rgos singulares e colegiais:so rgossingularesaqueles que tm apenas um titular; socolegiaisos rgos compostos por dois ou mais titulares. O rgo colegial na actualidade tem, no mnimo, trs titulares, e deve em regra ser composto por nmero mpar de membros.b) rgos centrais e locais:rgoscentraisso aqueles que tm competncia sobre todo o territrio nacional; rgoslocaisso os que tm a sua competncia limitada a uma circunscrio administrativa, ou seja, apenas a uma parcela do territrio nacional.c) rgos primrios, secundrios e vicrios:rgosprimriosso aqueles que dispem de uma competncia prpria para decidir as matrias que lhes esto confiadas; rgossecundriosso os que apenas dispem de uma competncia delegada; e rgosvicriosso aqueles que s exercem competncia por substituio de outros rgos.d) rgos representativos e rgos no representativos:rgosrepresentativosso aqueles cujos titulares so livremente designados por eleio. Os restantes so rgosno representativos.e) rgos activos, consultivos e de controle:rgosactivosso aqueles a quem compete tomar decises ou execut-las. rgosconsultivosso aqueles cuja funo esclarecer os rgos activos antes de estes tomarem uma deciso, nomeadamente atravs da emisso de pareceres. rgosde controleso aqueles que tm por misso fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros rgos.f) rgos decisrios e executivo:os rgos activos, podem por sua vez classificar-se em decisrios e executivos. So rgosdecisriosaqueles a quem compete tomar decises. So rgosexecutivosaqueles a quem compete executar tais decises, isto , p-las em prtica. Dentro dos rgos decisrios, costuma-se reservar-se a designao de rgosdeliberativosaos que tenham carcter geral.g) rgos permanentes e temporrios:so rgospermanentesaqueles que segundo a lei tm durao indefinida; so rgostemporriosos que so criados para actuar apenas durante um certo perodo.h) rgos simples e rgos complexos:os rgossimplesso os rgos cuja a estrutura unitria, a saber, os rgos singulares e os rgos colegiais cujos os titulares s podem actuar colectivamente quando reunidos em conselho. Os rgoscomplexosso aqueles cuja estrutura diferenciada, isto , aqueles que so constitudos por titulares que exercem tambm competncias prprias a ttulo individual e so em regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos.65. Dos rgos Colegiais em EspecialH no Cdigo do Procedimento Administrativo toda uma seco que se ocupa desta matria seco II do cap. I da Parte II, intituladaDos rgos colegiais,que integra os arts. 14 a 28 do CPA.Principais regras em vigor no Direito portugus sobre a constituio e funcionamento dos rgos colegiais.a) Composio do rgo (art. 14/1 CPA) e sua composio;b) Reunies (arts. 16 e 17 CPA) e s sesses;c) Marcao e convocao das reunies (arts. 17 e 21 CPA) e ordem do dia (arts. 18 e 19 CPA);d) Deliberao e votao;e) Qurum da reunio (art. 22 CPA) e ao qurum da votao;f) Formas de votao (art. 24 CPA);g) Formao de maiorias (art. 25 CPA);h) Voto de qualidade (art. 26 CPA) e voto de desempate;i) Demisso, dissoluo e perda de mandato (art. 9 e 13 da Lei n. 87/89, de 9 de Setembro).66. Atribuies e CompetnciaOs fins das pessoas colectivas pblicas chamam-seatribuies.Estas so por conseguinte, os fins e interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas pblicas de prosseguir.Competncia o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecuo das atribuies das pessoas colectivas pblicas.Qualquer rgo da Administrao, ao agir, conhece e encontra pela frente uma dupla limitao: pois por um lado, est limitado pela sua prpria competncia no podendo, nomeadamente, invadir a esfera de competncia dos outros rgos da mesma pessoa colectiva ; e, por outro lado, est limitado pelas atribuies da pessoa colectiva em cujo o nome actua no podendo, designadamente, praticar quaisquer actos sobre matria estranha s atribuies da pessoa colectiva a que pertence.Os actos praticados fora das atribuies soactos nulos, os praticados apenas fora da competncia do rgo que os pratica soactos anulveis.Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vrios rgos da mesma pessoa colectiva, apenas competncia para prosseguir as atribuies desta, ou as prprias atribuies com a competncia inerente.67. Da Competncia em EspecialO primeiro princpio que cumpre sublinhar desde j o de que a competncia s pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei: sempre a lei que fixa a competncia dos rgos da Administrao Pblica (art. 29/1 CPA). o princpio da legalidade da competncia, tambm expresso s vezes, pela ideia de que a competncia de ordem pblica.Deste princpio decorrem alguns corolrios da maior importncia:1) A competncia no se presume: isto quer dizer que s h competncia quando a lei inequivocamente a confere a um dado rgo.2) A competncia imodificvel: nem a Administrao nem os particulares podem alterar o contedo ou a repartio da competncia estabelecidos por lei.3) A competncia irrenuncivel e inalienvel: os rgos administrativos no podem em caso algum praticar actos pelos quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros rgos da Administrao ou para entidades privadas. Esta regra no obsta a que possa haver hipteses de transferncia do exerccio da competncia designadamente, a delegao de poderes e a concesso , nos casos e dentro dos limites em que a lei o permitir (art. 29/1/2 CPA).68. Critrios de Delimitao da CompetnciaA distribuio de competncias pelos vrios rgos de uma pessoa colectiva pode ser feita em funo de quatro critrios:1)Em razo da matria;2)Em razo da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei efectua uma repartio vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros ao subalterno, estamos perante uma delimitao da competncia em razo da hierarquia;3)Em razo do territrio: a repartio de poderes entre rgos centrais e rgos locais, ou a distribuio de poderes por rgos locais diferentes em funo das respectivas reas ou circunscries, uma delimitao da competncia em razo do territrio;4)Em razo do tempo: em princpio, s h competncia administrativa em relao ao presente: a competncia no pode ser exercida nem em relao ao passado, nem em relao ao futuro.Um acto administrativo praticado por certo rgo da Administrao contra as regras que delimitam a competncia dir-se- ferido de incompetncia.Estes quatro critrios so cumulveis e todos tm de actuar em simultneo.69. Espcies de Competnciasa) Quanto ao modo de atribuio da competncia:segundo este critrio, a competncia pode ser explcita ou implcita. Diz-se que a competncia explcitaquando a lei confere por forma clara e directa; pelo contrrio, implcitaa competncia que apenas deduzida de outras determinaes legais ou de certos princpios gerais do Direito Pblico.b) Quando aos termos de exerccio da competncia:a competncia pode sercondicionadaoulivre,conforme o seu exerccio esteja ou no dependente de limitaes especficas impostas por lei ou ao abrigo da lei.c) Quanto substncia e efeitos da competncia: luz deste terceiro preceito, fala-se habitualmente em competncia dispositiva e em competncia revogatria. Acompetncia dispositiva o poder de emanar um dado acto administrativo sobre uma matria, pondo e dispondo acerca do assunto; acompetncia revogatria o poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente.d) Quanto titularidade dos poderes exercidos:se os poderes exercidos por um rgo da Administrao so poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo rgo, diz-se que a sua competncia umacompetncia prpria;se, diferentemente, o rgo administrativo exerce nos termos da lei uma parte da competncia de outro rgo, cujo o exerccio lhe foi transferido por delegao ou por concesso, dir-se- que essa umacompetncia delegadaou umacompetncia concedida.e) Quanto ao nmero de rgos a que a competncia pertence:quando a competncia pertence a um nico rgo, que a exerce sozinho, temos umacompetncia singular;acompetncia conjunta a que pertence simultaneamente os dois ou mais rgos diferentes, tendo de ser exercida por todos eles em acto nico.f) Quanto insero da competncia nas relaes inter-orgnicas:sob esta ptica, a competncia pode serdependenteouindependente,conforme o rgo seu titular esteja ou no integrado numa hierarquia e, por consequncia, se ache ou no sujeito ao poder de direco de outro rgo e ao correspondente dever de obedincia. Dentro da competncia dependente h a considerar os casos de competncia comum e de competncia prpria: diz-se que hcompetncia comumquando tanto o superior como o subalterno podem tomar decises sobre o mesmo assunto, valendo como vontade manifestada; e hcompetncia prpria,pelo contrrio, quando o poder de praticar um certo acto administrativo atribudo directamente por lei ao rgo subalterno.Por seu turno, dentro da competncia prpria, h ainda a considerar trs sub-hipteses:- Competncia separada;- Competncia reservada;- Competncia exclusiva.g) Competncia objectiva e subjectiva:esta distino aparece feita no art. 112/8 da CRP. Conjunto de poderes funcionais para decidir sobre certas matrias. Ecompetncia subjectiva uma expresso sem sentido, que pretende significara indicao do rgo a quem dada uma certa competncia.70. Relaes Inter-orgnicas e Relaes IntersubjectivasRelaes inter-orgnicas so as que se estabelecem no mbito de uma pessoa colectiva pblica (entre rgos de uma mesma pessoa colectiva); relaes intersubjectivas so as que ligam (rgos de) duas pessoas colectivas pblicas.71. Regras Legais Sobre a CompetnciaO Cdigo do Procedimento Administrativo trouxe algumas regras inovadoras em matria de competncia dos rgos administrativos. Assim:- A competncia fixa-se no momento em que se inicia o procedimento, sendo irrelevantes as modificaes de direito que ocorram posteriormente (art. 30/1/2 CPA). Quando o rgo competente em razo do territrio passar a ser outro, o processo deve ser-lhe remetido oficiosamente (n. 3).- Se a deciso final de um procedimento depender de uma questo que seja da competncia de outro rgo administrativo ou dos Tribunais (questo prejudicial), deve o rgo competente suspender a sua actuao at que aqueles se pronunciem, salvo se da no resoluo imediata do assunto resultarem graves prejuzos (art. 31/1/2 CPA).- Antes de qualquer deciso, o rgo administrativo deve certificar-se de que competente para conhecer da questo que vai decidir (art. 33/1 CPA): o auto-controle da competncia (art. 42 CPA).- Quando o particular, por erro desculpvel e dentro do prazo legal, dirigir um requerimento a um rgo que se considere a si mesmo incompetente para tratar do assunto, a lei manda proceder de uma das formas seguintes (art. 34/1 CPA):a) Se o rgo competente pertencer mesma pessoa colectiva incompetncia relativa , o requerimento ser-lhe- enviado oficiosamente (por iniciativa da prpria administrao), e disso se notificar o particular;b) Se o rgo considerado competente pertencer a outra pessoa colectiva incompetncia absoluta , o requerimento devolvido ao seu autor, acompanhado da indicao da entidade a quem se dever dirigir. H um prazo idntico ao inicial para apresentar o requerimento entidade competente (n. 2);c) Se o erro do particular for qualificado como indesculpvel, o requerimento no ser apreciado, nem oficiosamente remetido entidade competente, disto se notificando o particular no prazo mximo de 48 horas (n. 3 e 34/4 CPA).72. Conflitos de Atribuies e de CompetnciaDisputas ou litgios entre rgos da Administrao acerca das atribuies ou competncias que lhes cabe prosseguir ou exercer. Uns e outros, por sua vez, podem serpositivosounegativos.Assim, diz-se que h umconflito positivoquando dois ou mais rgos da Administrao reivindicam para si a prossecuo da mesma competncia; e que hconflito negativoquando dois ou mais rgos consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuies ou a competncia para decidir um dado caso concreto.Por outro lado, entende-se porconflito de competnciaaquele que se traduz numa disputa acerca da existncia ou do exerccio de um determinado poder funcional; e porconflito de atribuiesaquele em que a disputa versa sobre a existncia ou a prossecuo de um determinado interesse pblico.Refira-se ainda que costume falar emconflito de jurisdioquando o litgio ope rgos administrativos e rgo judiciais, ou rgos administrativos e rgos legislativos.O Cdigo do Procedimento Administrativo veio trazer critrios gerais de soluo:- Se envolvem rgos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos so resolvidos pelos Tribunais Administrativos, mediante recurso contencioso, na falta de acordo entre os rgos em con