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FINANCIAMIENTO DE OBRAS
PÚBLICAS
LUIS EDUARDO ESCOBAR
Corporación de Políticas de Infraestructura
21 de agosto de 2014
Reflexión Inicial
“Los desacuerdos entre economistas son saludables.Reflejan el hecho que la disciplina dispone de unavariedad de modelos y que hacer coincidir la realidad conalgún modelo es una ciencia imperfecta con muchomargen de error.”
“El problema es que muchas veces los economistasconfunden un modelo con el modelo. Cuando eso ocurre,el consenso no es algo para aplaudir.”
Dani Rodrik
Dimensiones del “Desarrollo”
– Educación
– Salud
– Otros servicios del estado de alta calidad
(seguridad, defensa, sistema judicial, etc.)
– Cultura
– Transporte e integración territorial
– Comunicaciones
– Otros servicios públicos de calidad y precios
razonables (electricidad, gas y agua)
– Calidad ambiental y áreas de recreación
(parques nacionales, regionales, y locales)
– Urbanismo de calidad (calles amplias, comercios
formales, iluminación, tránsito, etc.)
– Cierta equidad y desigualdad acotada
– Y, desde luego, niveles de ingreso per cápita
altos.
• Lo que asociamos con “desarrollo” son
bienes provistos, regulados o subsidiados
por el sector público.
• La gran excepción es el ingreso per cápita
del cual depende en gran medida todo lo
demás.
El desafío entonces es……
– Identificar esas necesidades, teniendo muy clarolo que requiere hacer,
– Priorizar las inversiones,
– Dar coherencia a las decisiones de política,
– Mantenerlas en el tiempo,
– Tener la capacidad de adecuarlas anecesidades crecientes y cada vez másexigentes,
– Financiar los programas de inversión de manerasostenible.
• La mayoría de los economistas consideran que
invertir menos de lo requerido en infraestructura es
económicamente dañino y fiscalmente
irresponsable.
• Estudios del Banco Mundial han demostrado que
no hacer una mantención adecuada de caminos
cuesta más caro que mantenerlos y repararlos
cuando corresponde.
El desafío de Chile
• No creo que alguien en esta sala considere que lainfraestructura chilena es mejor que la de EEUU encuanto a su amplitud y densidad.
• Al mismo tiempo, la congestión ciertamente es unacaracterística de nuestra infraestructura crítica.
• Por lo tanto, compartimos el dilema de los EEUU y losdemás países.
• Además, como ha señalado el Colegio de Ingenierosde Chile, adicionalmente en Chile tenemos queincorporar más plenamente consideraciones deresistencia y redundancia para catástrofes.
El caso chileno (nuestra propuesta)
• El país DEBE invertir en infraestructura por lo menos un
3,5% del PIB anual o poco más de US$ 9.000 millones
anuales.
• La cifra que se publica como "inversión" abarca muchomás que inversión en infraestructura e incluyemantención y reparación de edificios y carreteras, asícomo compra de equipos y muebles.
• La presidenta Bachelet ha hablado de elevar lainversión a 3,5% del PIB.
• Es decir, para cumplir la meta de la presidenta habríaque elevar la inversión pública en poco más de US$3.100 millones anuales.
• ¿Cómo se puede financiar un aumento del gasto eninfraestructura de esa magnitud?
Fundamentación económica…
• Los recursos financieros de una economía como la
chilena están en manos del Estado, del Sector
Privado, o vienen del exterior (inversión directa o
endeudamiento).
• Y sabemos que al cerrar las cuentas del año (ex
post) se debe cumplir que:
• Es decir, al final del día, los recursos para financiar
la Inversión Bruta (pública y privada) los aportan
– el Estado (Ahorro > 0),
– agentes privados domésticos (ahorro privado)
– agentes externos de la economía (públicos o privados).
• Lo que puede cambiar es el papel en que se
envuelve el paquete de recursos, es decir, los
instrumentos financieros, pero las fuentes son
conocidas y limitadas.
• Para aumentar su inversión el Estado tiene que tener un
superávit global menor o se tiene que endeudar.
• AHORRO – INVERSION = BALANCE GLOBAL
• Si el Ahorro > Inversión, hay un superávit y el país
ahorra en el exterior (financia el déficit de otros países)
(promedio 2,3% del PIB 2004-13)
• Si el Ahorro < Inversión, hay un déficit y aumenta la
deuda chilena
(0,5% del PIB en 2013).
• Hay una excepción: los fondos soberanos del
Estado (el FEES y el FRP) donde a fines de junio
habían saldos de US$ 15.500 millones y US$ 8.200
millones, respectivamente.
• Como por ley el FRP está destinado a pagar
obligaciones de pensiones del Estado, digamos
que sólo se cuenta con los recursos del FEES.
• Curiosamente, la ley que lo creó no indica para qué
se deben usar los recursos del FEES.
• Actualmente la deuda bruta del Gobierno de Chile es de12,8% del PIB.1/
• Pero el Estado es acreedor neto en 6,6% del PIB. Esdecir, tiene más activos financieros que deuda. Pocospaíses del mundo están en esta situación.
• Además, más del 80% de la deuda pública estádenominada en pesos y UF, no en moneda extranjera,fortaleza importantísima a la hora de dificultadesfinancieras.
• Como nos ha recordado el premio Nobel en economíaPaul Krugman recientemente,2/ la deuda pública puedecrecer en línea con el PIB sin crear problemasfinancieros y económicos.
1/ Informe de Estadísticas de la Deuda Pública, www.dipres.cl
2/ P. Krugman (2014), Debt Shall Have No Dominion. NY Times, 16 de Julio.
• La fórmula que explica el impacto de la deuda pública,expresado como % del PIB, es:
Var deuda/PIB = (deuda/PIB)*(tasa de interés nominal
– crecimiento nominal del PIB)
– superávit primario/PIB
• Donde el “superávit primario” son los recursos de losque dispone el Estado para pagar los intereses, esdecir, mide si el Estado puede financiar el pago deintereses sin endeudarse.
• Así, para que aumente la deuda pública en relación
al PIB se debe cumplir una doble condición:
– la tasa de interés que se pague tiene que ser mayor que
el aumento del PIB nominal (inflación más crecimiento
real)
– el Estado tiene que pedir prestado para pagar los
interes.
• Desde la crisis de 1982 que Chile no está en esa
situación.
• Por su parte, las instituciones del sector privado
(nacional o extranjero) tienen recursos para invertir
donde más le rindan (corregido por riesgo).
• Si el modelo de negocios es adecuado, puede ser
(en la práctica lo ha sido) un aportante significativo
a la inversión en infraestructura.
• Las concesiones aportaron US$ 15.000 millones a
la inversión en infraestructura en los últimos 20
años.
Algunas cifras ilustrativas
• Como vimos, el Estado chileno puede aumentar sudeuda directa en línea con el aumento del PIB nominalsin que ello aumente la relación deuda bruta/PIB.
• Como la deuda bruta del Gobierno es de US$32.300millones, este se puede endeudar en unos US$ 2.000millones anuales, suponiendo una conservadora tasade crecimiento de tendencia del PIB de 3,0% anual yuna inflación de 3% anual.
• De hecho, en los últimos seis años la deuda bruta pasóde ser 3,9% del PIB (2007) a más de 12,8% a marzode este año y no le ha pasado nada al “credit rating”.
• Además, el Estado puede usar los fondos soberanospara financiar inversiones en infraestructura y asírentabilizar ahorros que hoy por hoy tienenrendimientos reales cercanos a cero en dólares.
• El FEES podría comprar deuda (en US$ o UF) emitidospor privados que construyan infraestructura pública(concesiones?). Esa operación constituye unainversión financiera y no es parte del gasto delgobierno.
• Para mitigar el impacto que pueda tener sobre la ofertainterna de divisas se puede limitar el monto a invertir ano más de 0,5% del PIB (US$ 1.300 millones) anuales.
• El sector privado puede participar de varias
maneras:
– Desde luego, prestándole al Estado. Los candidatos
obvios son las instituciones financieras, especialmente
las que necesitan activos de largo plazo denominados en
UF (AFP y seguros).
– En el caso de las AFP, si suponemos un límite de
inversión de 5%, tendríamos un saldo disponible de unos
US$ 9.000 millones más el crecimiento anual de los
AUM.
• El sector privado también puede financiarconcesiones directamente. En especial losinversionistas institucionales (incluyendo lasAFP).
• Es lo que se ha hecho en las concesionestradicionales (autopistas, puertos, aeropuertos,etc.) que permiten que el Estado asuma parte delos riesgos (pasivos contingentes) y pague lossubsidios (si los hay).
• Las AFP tienen invertidos unos US$ 4.500millones en deuda de largo plazo de lasconcesionarias.
• Otra alternativa, que el actual gobierno parece
estar descartando, es
• Las concesión de edificaciones (cárceles,
hospitales o cualquier otro edificio).
• Se asemejan a un arriendo o a un leasing y gran
parte de los riesgos operacionales los “asume” el
privado pero se pagan en el arriendo.
• Cabe destacar que los arriendos o los leasing son
gasto corriente del Gobierno, lo mismo que en el
caso de una empresa.
• Es el privado el que aumenta la inversión.
• La principal objeción a las concesiones es que el
costo financiero que enfrenta un privado es mayor
al del Estado y que, por tanto es más caro.
• Pero esto supone que ambos sectores son
igualmente eficientes en la construcción y
mantenimiento de la infraestructura lo que parece
no ser el caso, como la simple observación del
estado de los hospitales públicos demuestra.
• El Estado puede colaborar a reducir el costo
financiero del concesionario invirtiendo parte de
sus excedentes en la compra de bonos de los
concesionarios.
• Al aumentar la competencia en la demanda por
bonos de los concesionarios, se reduce el costo
para el concesionario y el Estado obtiene un
retorno mayor al actual.
• ¿Cuánta infraestructura adicional se puede
“arrendar” o “lease” de esa manera?
• Digamos que el Estado le dedicara un 1,0% del
PIB anual a arriendo de infraestructura o unos
US$2.600 millones anuales. Si el arriendo anual es
equivalente al 8% del valor del inmueble, se puede
arrendar infraestructura que tiene un valor de US$
32.500 millones.
• Es decir, más de 200 hospitales como el de Maipú
o La Florida (sólo el edificio).
Resumen y Conclusiones
• Chile necesita invertir por lo menos un 3,5% del
PIB (US$ 9.100 millones) al año para mejorar su
infraestructura pública.
• Estos cálculos, realizados por instituciones
públicas y privadas excluye los sectores
privatizados y regulados (EGA y comunicaciones),
edificios públicos, y mejoras urbanas no-transporte.
• Las fuentes de financiamiento son dos:
– El Estado, como parte de sus operaciones normales
(corrientes y de inversión), y usando los ahorros
acumulados. Esto último ocurre “bajo la línea” y no
afecta las políticas macroeconómicas.
– El Sector Privado, nacional o extranjero. Esto toma la
forma de concesiones (donde las tarifas pagan gran
parte de la inversión y operación) o de construcciones
que pueden ser objeto de arriendos o leasing.
FinanciamientoIlustrativodeInfraestructuraPública
US$mill. %delPIB
Necesidadesmínimasdeinversión(anual) 9.100 3,5
Financiamientoposible 12.440 4,8
Público 11.590 4,5Gastoactual 6.240 2,4Arriendos/leasingdeedificios 2.600 1,0Nuevadeudapública 2.000 0,8FEES(5%delsaldo) 750 0,3
Privado 850 0,3AFP/Seguros(5%delaumentodeAUM) 100 0,0Concesiones(prom.histórico) 750 0,3
• No estamos planteando convertirnos en una China
que ha llegado a invertir consistentemente más del
10% del PIB en infraestructura (todo con recursos
públicos).
• Sí estamos diciendo que parte del desafío de
alcanzar el “desarrollo” consiste en aumentar la
infraestructura disponible con un criterio de calidad
y visión de futuro.
• Lo hacen países como Inglaterra, Australia, NuevaZelanda y Canadá.
• Lo que se requiere es tener visión, claridad yconvicción del país que queremos ser y actuar enesa dirección.
• Y, como en toda actividad humana, para avanzar hayque poner los recursos humanos, físicos, financieros einstitucionales a disposición de esta estrategia.
• Lo que hemos tratado de demostrar es que podemosavanzar y que eso es posible, sin generardesequilibrios económicos y financieros.