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Documento del Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Infonne n.o 66455-MX
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO
PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR UN MONTO DE US$300,75 1,879.70
EN FAVOR DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
PARA EL
SEGUNDO PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
8 de febrero de 2012
Departamento de Desarrollo Humano Unidad de Gestión de México y Colombia Oficina Regional de América Latina y el Caribe
Este documento se da a conocer antes de ser sometido a la consideración del Directorio Ejecutivo, lo que no implica presunción de resultado alguno. Podrá modificarse luego de que el Directorio lo analice y la versión actualizada se pondrá a disposición del público, de confonnidad con la política del Banco sobre acceso ala infonnación.
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ANUIES
APL BID CONAEDU COPEEMS CSP DPL EMS ENLACE
EXCALE FMI INEE LCF MCC NFSP OCDE PIB PROFORDEMS PROFORDIR
PEF PROFORHCOM
RIEMS SEMS SEP SHCP SIAT SIGEMS
SINATA
AÑo FISCAL DEL GOBIERNO
1 de enero - 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
Tipo de cambio vigente al 20 de enero de 2012 Unidad monetaria Peso mexicano
MX$l.OO US$0.0736 US$l.OO MX$13.59l
PESOS y MEDIDAS
Sistema métrico deCimal
SIGLAS Y ABREVIATURAS
Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior Préstamo adaptable para programas Banco Interamericano de Desarrollo Consejo Nacional de Autoridades Educativas Consejo para la Evaluación de la Educáción Media Superior Estrategia de alianza con el país Préstamo para políticas de desarrollo Educación media superior Evaluación Nacional del Logro Académico de Centros Escolares Examen de la Calidad y el Logro Educativos Fondo Monetario Internacional Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación Línea de crédito flexible Marco Curricular Común' Necesidades de financiamiento del sector público Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos producto interno bruto Programa de Formación Docente de Educación Media Superior Programa de Formación de Directores de Educación Media Superior Presupuesto de Egresos Federales Programa de Formación de Recursos Humanos basada en Competencias Reforma Integral de la Educación Media Superior Subsecretaría de Educación Media Superior Secretaría de Educación Pública Secretaría de Hacienda y Crédito Público Sistema de Alerta Temprana Sistema de Mejora Continua de la Gestión de la Educación Media Superior Sistema Nacional de Tutoría Académica
i
SNB UNAM UPN
Sistema Nacional de Bachillerato Universidad Nacional Autónoma de México Universidad Pedagógica Nacional
Vicepresidente: Hasan A. Tuluy Directora de país: Gloria M.Grandolini Director sectorial: Keith E. Hansen Gerente sectorial: Chingboon Lee
Gerente de proyecto: Erik A. Bloom Cogerente de proyecto: Peter A. Holland
ii
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
SEGUNDO PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
ÍNDICE
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA ..................................................... v I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................. 1 11. CONTEXTO DEL PAÍs ....................................................................................... 2
Acontecimientos económicos recientes ....................................................... 3 Panorama macroeconómico y sostenibilidad de la deuda ........................... 6
III. CONTEXTO DEL SECTOR Y PROGRAMA DEL GOBIERNO ................ 11 El sector de la EMS ... ~ ................................................................................ 11 La Reforma Integral de la Educación Media Superior .............................. 14 Gasto público en educación media superior .............................................. 21
IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO ........................ 25 Relación con la estrategia de alianza con el país ....................................... 25 Colaboración con el FMI y otros donantes ................................................ 25 Relación con otras operaciones del Banco ................................................ 25 Enseñanzas aprendidas .............................................................................. 26 Fundamentos analíticos ............................................................................. 28
l. EL DPL PROPUESTO PARA LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR ....... 30 Descripción de la operación ...................................................................... 30 Esferas de politicas .................................................................................... 34
11. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN ............................................................. ; ... 40 Impactos sociales y en la pobreza ............................................................ .40 Aspectos ambientales ................................................................................ 42 E", "t 1" 43 ]eCUClOn, segUlmlen o y eva uaclOn ....................................................... . Aspectos fiduciarios .................................................................................. 44 Desembolsos y auditoría ............................................................................ 45 RI' go d'd d 'tl' ." 46 es s y me 1 as e mI gaclOn ............................................................. .
ANEXOS
ANEXO 1: DECLARACIÓN DE POLÍTICAS DE DESARROLLO .............................. 48 ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS DEL SEGUNDO DPL DESTINADO A LA
EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR ................ , ............................................. 55 ANEXO 3: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO .............................. 61 ANEXO 4: RESEÑA DEL PAÍS ...................................................................................... 63 ANEXO 5: MAPA ............................................................................................................ 66
iii
GRÁFICOS
Gráfico 1: Apoyo del Banco Mundial a la educación en México ....................................... 1 Gráfico 2: Selección de gráficos macroeconómicos de México ........................................ .4 Gráfico 3: Tasa de. matrícula, por nivel, educación básica y media superior .................... 12 Gráfico 4: Elementos principales de la Reforma Integral ................................................. 15 Gráfico 5: Gastos directos e indirectos en la reforma (millones de MX$ de 2006) .......... 24 Gráfico 6: Probabilidad de finalizar la EMS por quintil de ingreso ................................. .42
CUADROS
Cuadro 1: Principales indicadores macroeconómicos (2007-14), hipótesis de base ......... 10 Cuadro 2: Marco curricular basado en competencias de México ...................................... 16 Cuadro 3: Gasto público estimado en EMS en México .................................................... 23 Cuadro 4: Gasto público per cápita estimado en EMS en México (pesos reales de 2006)23 Cuadro 5: Activadores y medidas previas ......................................................................... 32 Cuadro 6: Efectos programáticos directos previstos para la primera esfera de políticas .. 35 Cuadro 7: Efectos programáticos directos previstos para la segunda esfera de políticas .38 Cuadro 8: Efectos programáticos directos previstos para la tercera esfera de políticas .... 39
RECUADROS
Recuadro 1: Perspectivas de menor crecimiento mundial y mayor volatilidad financiera. 9 . Recuadro 2: Prácticas recomendadas en materia de DPL y la serie de DPL destinados a la EMS .......................................................................................................... 27
AGRADECIMIENTOS El Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo destinado a la Educación Media Superior (EMS) fue elaborado por un equipo dirigido por Erik A. Bloom y Peter Anthony Holland, compuesto por: Fabiola Altimari Montiel, María E.· Colchao, Jozef Draaisma, Janet K. Entwistle, Isy Faingold, Abril !barra, Javier Luque, Xiomara A. Morel, Antonella Novali y Víctor Manuel Ordóñez Conde.
El equipo desea agradecer el apoyo y los consejos de Gloria M. Grandolini, Keith E. Hansen, Chingboon Lee y Wendy Cunningham. Los expertos evaluadores fueron Eduardo V élez Bustillo, Mark V. Hagerstrom, Juan Manuel Moreno Olmedilla y Harry Anthony Patrinos. El equipo expresa su agradecimiento a las autoridades mexicanas por su colaboración.
IV
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
SEGUNDO PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
.
Prestatario Estados Unidos Mexicanos
Organismo de ejecución Secretaría de Educación Pública (SEP)
Datos de financiamiento Préstamo flexible del Banco Internacional de Reconstrucción y del proyecto Fomento por valor de US$300,751,879.70, con margen variable,
vinculado al compromiso, con reembolso en un único pago el 15 de agosto de 2023, con todas las opciones de conversión (moneda, tasa de interés y topes [caps l/bandas [collars]) y pagadero el 15 de febrero y el 15 de agosto.
Tipo de operación Operación de un único tramo en el marco del Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo de una serie de tres
Principales esferas • Aumento de la flexibilidad de la EMS de políticas • Mejora de la calidad y la pertinencia de la EMS
• Reducción del costo de oportunidad de la EMS
Principales indicadores Aumento de la flexibilidad del Sistema Nacional de Bachillerato de resultados (SNB):
1) Porcentaje de las escuelas de EMS que aceptan transferencias de alumnos y validan equivalencias. Valor de referencia: menos del 10%. Al final del programa: 40%.
Mejora de la calidad y pertinencia del SNB:
2) Reducción de la tasa de deserción en la EMS. Valor de referencia: 41.7% en 2008. Al final del programa: 33%.
3) Porcentaje de \llumnos que obtienen la calificación "bueno" o "excelente" en Español en la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE) (valor de referencia: 52.3% en 2008; al final del programa: 63%) y Matemáticas (valor de referencia: 15.6% en 2008; al final del programa: 35%).
Reducción del costo de oportunidad del SNB:
4) Aumento de las tasas de terminación en la EMS. Valor de referencia: 47% en 2008 en el quintil más bajo. Al final del programa: 52% en el quintil más bajo.
5) Transición de la escuela secundaria inferior a la media. Valor
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de referencia: 57% en 2008 en el quintil más bajo. Al final del programa: 64% en el quintil más bajo.
Objetivos de desarrollo El préstamo para políticas de desarrollo (DPL) tiene como objetivo del programa y respaldar al Gobierno en la implementación de la Reforma Integral contribución a la de la Educación Media Superior (RIEMS) a fin de mejorar la estrategia de alianza eficiencia interna de la EMS y su respuesta a las necesidades del con el país (CSP) mercado laboral. La serie programática respaldará actividades en
las siguientes tres áreas, en las que se abordan las limitaciones principales del sistema de EMS: i) aumento de la flexibilidad de la EMS, ii) mejora de la calidad y pertinencia de la educación, y ii) reducción del costo de oportunidad de la EMS.
El DPL propuesto es un elemento integral de las actividades del Banco orientadas a lograr las aptitudes y las habilidades necesarias para el crecimiento compartido que se describen en la CSP.
Riesgos y medidas Riesgos macroeconómicos. Si bien México se ha recuperado en de mitigación gran medida de la crisis económica, aún enfrenta riesgos
provenientes de la economía mundial. En particular, la economía mexicana depende de la actividad económica de Estados Unidos, que sigue dando muestras de una débil recuperación. Al mismo tiempo, la posibilidad de una crisis económica en Europa también aumenta el riesgo para la economía mexicana y puede poner en peligro al sector bancario. Una desaceleración de la economía podría dificultar al Gobierno federal y los Gobiernos de los estados la tarea de financiar el programa de reformas y proporcionar recursos adicionales. Una conmoción económica también reduciría las posibilidades de empleo para los egresados de la EMS y haría que la educación continua resultara menos atractiva para muchos jóvenes. Sin embargo, dado ei amplio consenso que existe en tomo a la importancia de la reformas, es poco probable que la situación macroeconómica impida al Gobierno poner en marcha las reformas descritas en la serie de DPL sobre la EMS en México. Según las
~ estimaciones de la hipótesis de base, la reforma costará alrededor del 0.1 % del producto interno bruto (PIB) durante las próximas tres décadas. Dada la naturaleza a largo plazo de la reforma, el Gobierno cuenta con cierta libertad para disminuir el ritmo de algunos elementos y mantener, al mismo tiempo, el impulso general. Durante la desaceleración económica de 2008-09, otorgó alta prioridad a la RIEMS y se aseguró de que la reforma contara con los recursos suficientes, incluso aunque hubiera que reducir los fondos destinados a otras áreas.
Riesgos políticos y de sostenibilidad. A nivel nacional, México celebrará elecciones federales en 2012. Ello plantea el riesgo de que el nuevo Gobierno federal (2012-18) interrumpa o modifique considerablemente la reforma. En la práctica, es muy poco probable que esto suceda. Existe amplio consenso para continuar y
VI
profundizar la reforma durante el próximo período de gobierno. El programa de reforma está respaldado por el Gobierno federal y los Gobiernos de todos los estados, independientemente del partido político gobernante. La RIEMS se elaboró a partir de un amplio consenso y casi todos los sistemas de EMS se incorporaron voluntariamente a la reforma. En el marco de las próximas elecciones, todos los partidos políticos más importantes se han mostrado a favor de la reforma y han manifestado la intención de proporcionar el financiamiento necesario. El Congreso también ha brindado fuerte respaldo a la RIEMS y ha asignado recursos adicionales. Los recientes cambios en los Gobiernos de los estados demuestran que la reforma puede sostenerse incluso cuando los cambios son importantes (tal como ocurrió en las elecciones estatales de Oaxaca enjulio de 2010).
Riesgo derivado del delito y la violencia. En los últimos años, México ha registrado un aumento considerable de la violencia en muchos estratos de la sociedad. En particular, los jóvenes han desempeñado un papel importante como víctimas y como autores. Los delitos y la violencia podrían hacer que el Gobierno desviara la atención de los problemas sociales subyacentes para tratar de buscar soluciones rápidas que menoscabarían los avances en la EMS. En la práctica, la reforma en sí misma es una herramienta poderosa para proteger a los jóvenes del delito y la violencia. A medida que avance, más jóvenes asistirán a la escuela y aquellos que se gradúen tendrán más posibilidades de conseguir empleo. Además, el Gobierno federal y muchos otros sistemas se han estado valiendo de la EMS como un instrumento para reducir el número de jóvenes en riesgo. Esto se está logrando mediante programas como CONSTRUYE-T y cuenta con el respaldo del nuevo programa SIGUELE, del Gobierno federal, con el que se busca coordinar los programas existentes e identificar jóvenes en peligro con mayor rapidez y eficiencia.
Riesgo institucional. La complejidad de la EMS, derivada de la variedad de sistemas que la integran; la disparidad que existe entre los establecimientos federales, estatales, universitarios autónomos y privados que imparten EMS, y la naturaleza multiinstitucional de la reforma representan un riesgo para la implementación uniforme y oportuna de la RIEMS. La creación de la Subsecretaría de Educación Media Superior (SEMS) en 2005 ha fortalecido la coordinación de la EMS, al igual que la creación del Consejo Nacional de Autoridades Educativas, Capítulo Educación Media Superior (CONAEDU-EMS). La RIEMS ha alentado la colaboración y el consenso entre los distintos actores. Como parte de la reforma, las instituciones recientemente creadas, entre ellas el Consejo para la Evaluación de la Educación Media Superior (COPEEMS), también han recibido el apoyo y los recursos
vii
l. INTRODUCCIÓN
1. El Banco Mundial ayuda a México a reforzar las habilidades necesarias para lograr un crecimiento económico inclusivo y acelerado mediante un paquete de conocimientos y de servicios financieros. Como se describe en la Estrategia de Alianza con el País (CSP), analizada por el Directorio el 8 de abril de 2008, y el informe de situación de la CSP, analizado por el Directorio el 25 de marzo de 2010, el apoyo se centra en la EMS, la educación terciaria y el sector de la ciencia, la tecnología y la innovación, e incluye esfuerzos sostenidos para mejorar en forma permanente la calidad de la educación básica (véase el gráfico 1). Actualmente, la atención se centra en la progresión lógica de una labor anterior destinada a mejorar el acceso a la educación básica. El respaldo consiste en servicios de conocimientos programáticos, como el examen de las reformas, los servicios relacionados con la capacidad de convocatoria, incluido el análisis de la experiencia internacional, y los préstamos para políticas de desarrollo y para proyectos de inversión.
Gráfico 1: Apoyo del Banco Mundial a la educación en México
Acceso Calidad Aptitudes y habilidades para a la educación básica de la educación básica lograr un crecimiento compartido
o Calidad de la Educación o Mejora de la Productividad, los "' (2005) Conocimientos y la o ~ = o ,Calidad de la Educación II Competitividad en México (2004) " :!i (2006) o Educación Media Superior (2008)
" o Alianza por la Calidad de hi o Análisis del Impacto Social y o = Educación (2009) sobre la Reducción de la Pobreza o " o Asistencia Técnica para Nuevo de la Reforma de la Educación " "O
León (2010) Media Superior (2011) "' :~ o Evaluación de Colima (20 I O) o Estrategia Educativa para el t: Desarrollo de Habilidades " orientadas al Crecimiento "'-
Compartido (2012) o Proyecto de Educación o Calidad de la Educación ,
o Proyecto de Financiamiento de la Primaria (1991) (2005) Educación Superior (1998)
o Proyecto de Educación o Proyecto de Gestión Centrada o Proyecto para Fines de Ioicia! (1992) en la Escuela (20 I O) Aprendizaje e Inoovación (1998)
o Segundo Proyecto de o Inoovación para la Competitividad "' Educación Primaria (2005) e, .~ (1994) o Proyecto de Asistencia al
= o Proyecto de Desarrollo de Estudiante de Educación Terciaria " = la Educación Básica (2006) <= "' (1998) o DPL para la Educación Media .9
o Proyecto de Desarrollo de Superior 12000\ .Ó! t: la Educación Básica, Fase e o Segundo DPL para la Educación " "'- II (2002) Media Superior (2012)
o Proyecto de Desarrollo de la Educación Básica, Fase III (2004)
• Educación Compensatoria (20 I O)
1
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necesarios para llevar a cabo la reforma. Asimismo, distintos establecimientos de EMS reciben apoyo para poder estar a la altura de la reforma.
Número P126297 de identificación de la operación
viii
2. Como un elemento crítico de esta labor, el DPL propuesto para la EMS sería el segundo de una serie de préstamos cuyo objetivo es apoyar la RIEMS. La reforma apunta a mejorar la eficiencia interna de la EMS y su.capacidad de responder a las necesidades del mercado laboral. La serie programática respalda actividades en las siguientes tres áreas, en las que se abordan las limitaciones principales del sistema de EMS: i) aumento de la flexibilidad de la EMS, ii) mejora de la calidad y pertinencia de la educación, y iii) reducción del costo de oportunidad de la EMS. Los resultados a largo plazo que se espera obtener con la reforma incluyen la reducción de las tasas de deserción y la mejora del rendimiento escolar.
3. La RIEMS es un proceso a largo plazo, que se basa en datos concretos y la búsqueda de consenso. El primer DPL, destinado. a la EMS (Pl12262, préstamo 7887-MX:, US$700 millones), respaldó el establecimiento del SNB, en particular la formulación de normas mínimas para los estudiantes, un sistema de evaluación de estudiantes, un programa de capacitación docente y un sistema de acreditación escolar, así como la consolidación del programa de becas de EMS. Este préstamo apunta a seguir fortaleciendo la.RIEMS durante una importante etapa de transición política a partir de los logros mencionados, centrándose en la aprobación de programas técnicos, el funcionamiento de los sistemas de evaluación de estudiantes y de acreditación escolar, la gestión del programa de capacitación docente, y la ampliación de los servicios destinados a los jóvenes en riesgo. En el anexo 2 se presenta la matriz de políticas y el marco de resultados. El monto propuesto para el DPL destinado a la EMS es de US$300,751,879.70.
11. CONTEXTO DEL PAÍS
4. México busca mejorar la competitividad y escalar pOSICIOnes en la cadena tecnológica. Es miembro de Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) yen la última década estableció bases macroeconómicas sólidas para el crecimiento mediante una política fiscal y monetaria prudente con baja inflación y niveles de deuda manejables. Sin embargo, incluso antes de la desaceleración mundial de 2008, la tasa de crecimiento del país dejaba mucho que desear. Existe la preocupación de que México no esté llevando adelante una transición eficaz de una economía industrial con uso intensivo de mano de obra a una economía basada en el conocimiento 1. Para preparar a la fuerza laboral del país, es necesario hacer mayor hincapié en las habilidades que exige el mercado laboral y en una educación de alta calidad.
5. México enfrenta el desafío a largo plazo que representa la caída de la productividad y la competitividad. El país ha registrado una disminución constante del nivel de competitividad: en 1998, ocupaba, segúo el Índice de Competitividad Global, el puesto 34 entre los países más competitivos del mundo; en· 2010, había descendido al puesto 66 entre 139 economías. La educación incide significativamente en la pérdida de competitividad .. El Índice de Competitividad Global otorgó a la educación de México una clasificación sumamente baja: el país ocupó el puesto 79 de la clasificación general en educación superior y el puesto 120 en calidad educativa (entre 139 economíasi, El sistema educativo no ha estado a la altura de las demandas de la economía mundial. Los trabajadores
1 Farrell, D., A. Puron y J. K. Remes. 2005. "Beyond Cheap Labor: Lessons for Developing Economies". McKinsey Quarterly, (1):99-109. 2 Foro Económico Mundial. Índice de Competitividad Mundial, 2010-11.
2
mexicanos exhiben, en promedio, el nivel educativo más bajo de los países de la OCDE. Al mismo tiempo, México registra la tasa de graduación más baja en el nivel medio superior y las calificaciones más bajas en los exámenes internacionales de logros entre todos los países miembros de la OCDE.
Acontecimientos económicos recientes
6. La economía mexicana se recuperó rápidamente del impacto de la CrISIS
económica mundial. Luego de la fuerte contracción producida a fines de 2008 y principios de 2009, el incremento de la demanda de exportaciones de manufactura mexicana generó un marcado repunte de la actividad económica. Para fines de 2010, la producción volvió a lbs niveles anteriores a la crisis: el aumento de la demanda interna sustentó un crecimiento del 5.4% durante ese año y respaldó la tendencia hacia una mayor consolidación del potencial productivo del país.
7. Los fuertes vínculos entre la industria manufacturera de México y la de Estados Unidos contribuyeron al aumento del comercio exterior. Dado que el 80% del comercio tenía como destinatario a Estados Unidos, la recuperación de la actividad económica y, en particular, de la producción industrial en Estados Unidos generaron un fuerte repunte de las exportaciones mexicanas. Las exportaciones de manufacturas se incrementaron un 30% en 2010, con 10 que superaron el nivel anterior a la crisis, y continúan expandiéndose a un saludable ritmo del 14% en 2011. Gracias a la rápida expansión de las exportaciones, la participación de México en el mercado de Estados Unidos aumentó del 10.5% antes de la crisis a más del 12%. Las recientes mejoras de la competitividad externa son el resultado del aumento salarial moderado, la relativa fragilidad del peso y el aumento de los costos mundiales del transporte.
8. La recuperación impulsó el crecimiento moderado del empleo. Si bien el mercado laboral mexicano se está recuperando de la recaída, el desempleo se mantiene en los niveles anteriores a la crisis. La tasa de desempleo, que en septiembre de 2009 alcanzó un máximo histórico de 6.4%, se ha mantenido por encima del 5% en los últimos dos años, es decir, un 2% por encima del nivel promedio anterior a la crisis. Luego de la destrucción neta de puestos de trabajo en 2009, se han generado aproximadamente 500,000 empleos anuales en el sector formal, con lo que un número idéntico de ingresantes netos al mercado laboral se vieron obligados a buscar alternativas en el empleo autónomo o informal. En los últimos cuatro años, los sueldos reales del sector formal se han deteriorado, en comparación con el aumento anual promedio del 1 % registrado antes de la crisis. '
9. Luego de más de una década de rápido crecimiento, las migraciones a otros países y las remesas se han estancado. Según datos del reciente censo de población, entre 2007 y 2010 el número de migrantes mexicanos en Estados Unidos se mantuvo estable en 12 millones, y no se observó ningún incremento neto de migrantes, 10 que contrasta con la migración neta anual promedio de aproximadamente 500,000 registrada en los años anteriores. Es probable que ello se deba a los controles de migración más estrictos y la desaceleración de la actividad económica de Estados Unidos, sobre todo en el sector de la construcción. Como resultado, el ingreso de remesas de 2011, equivalente a US$22,700 millones, permanece un 13% por debajo del valor máximo registrado a fines de 2007. El impacto de la recesión en las remesas en términos de poder adquisitivo, alivio de la
3
pobreza y consumo interno se vio de algún modo mitigado por la devaluación monetaria en 2008-09 y, más recientemente, en la segunda mitad de 2011.
10. El crecimiento del crédito se ha recuperado y hoy se corresponde con el crecimiento nominal del PIB. El crédito para consumidores y para empresas ha crecido a una tasa nominal anual de alrededor del 12%. El financiamiento para la vivienda se ha visto rezagado, con un crecimiento nominal anual del 10%, 10 que en parte se atribuye a la desaparición de los intermediarios financieros no bancarios especializados en vivienda (sociedades financieras de objeto limitado). La proporción de préstamos no productivos continúa siendo del 2.7%, y se realiza una provisión adecuada a tales efectos. Los niveles de provisión (180%) son considerablemente más elevados que en el resto de la región.
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11. Las autoridades están eliminando gradualmente los incentivos fiscales para transmitir a los mercados la seguridad de que. la situación fiscal de México es sostenible. Gracias a la disciplina fiscal y los sólidos marcos de políticas fiscales, incluido el establecimiento de fondos de estabilización y la adquisición de coberturas contra las fluctuaciones del precio del petróleo, las autoridades pudieron aplicar una política anticíclica durante el momento álgido de la crisis sin comprometer la sostenibilidad a largo plazo. El incentivo fiscal de 2009 se financió principalmente con ingresos que ya no estaban disponibles en 2010, cuando las autoridades pusieron en marcha un programa de consolidación fiscal mediante la suba de impuestos y el control del gasto público. A fin de moderar la eliminación del apoyo fiscal, se permitió un modesto déficit presupuestario en 2010,2011 y 2012, y se previó que el presupuesto volvería a equilibrarse en 2013, conforme a lo dispuesto en la ley de responsabilidad fiscal de Méxic03
.
12. La política monetaria sigue adaptándose luego de la importante flexibilización observada en 2009. La fuerte contracción de la actividad económica registrada en 2009 generó un déficit de producción particularmente grande, lo que sugiere que, en el mediano plazo, la economía podría expandirse moderadamente por encima de su potencial sin generar presiones inflacionarias. La inflación de los precios al consumidor ha mostrado una tendencia descendente durante la mayor parte de 2011, Y actualmente se ubica en 3,8% dentro del intervalo de 3 más/menos 1% establecido como meta por las autoridades.
13. La posición de México frente a las conmociones externas se ha visto fortalecida por la acumulación de reservas internacionales y umi nueva línea de crédito flexible del Fondo Monetario Internacional (FMI). La acumulación de reservas internacionales deriva de los ingresos netos del sector público por concepto de divisas, debido a los elevados precios del petróleo, y la incorporación de un mecanismo basado en normas que permite a los
3 El saldo presupuestario establecido como meta en la Ley de Responsabilidad Fiscal no incluye las inversiones anuales que se han realizado en el sector del petróleo en los últimos dos afias y que equivalen a alrededor del 2% del PIB. En las necesidades de fmanciamiento del sector público (NFSP), una medición más amplia del déficit, se incluyen estos desembolsos, así como ajustes adicionales para conceptos como la deuda indexada por inflación y la intermediación financiera de bancos de desarrollo.
5
participantes del mercado vender divisas al Banco Central. Las reservas internacionales brutas hoy ascienden a U8$142,000 millones, lo que representa un aumento de U8$29 000 millones en los últimos 12 meses. En enero de 2011, México obtuvo una línea de crédito flexible a dos años por un monto de aproximadamente U8$73,000 millones.
14. Durante los últimos dos años, el país se ha beneficiado con el ingreso de grandes volúmenes de capital, orientados principalmente al mercado interno de bonos públicos. Gracias a la mayor flexibilidad de las condiciones monetarias a nivel mundial y a la inclusión, en octubre de 201-0, de los bonos del Gobierno mexicano denominados en moneda local en el índice mundial de bonos soberanos de Citibank, los flujos de capital aumentaron alrededor de U8$16,000 millones en la segunda mitad de 2010 y la primera mitad de 2011. Sin embargo, el aumento de la aversión al riesgo en. el mundo recientemente ha ejercido presión en los mercados monetarios y de activos; El tipo de cambio flexible y el aumento del respaldo financiero (reservas y las líneas de crédito flexible) deberían ayudar a mitigar el efecto de una fuerte e inesperada reversión de los flujos de capital.
15. Las autoridades mexicanas ajustaron recientemente el mecanismo de intervención del tipo de cambio en respuesta al marcado aumento de la volatilidad del mercado. El aumento de la aversión al riesgo generado por la deuda soberana europea y los problemas del sector bancario ha provocado una marcada depreciación del peso e incrementado la volatilidad del tipo de cambio peso mexicano-dólar. Para reducir la volatilidad del mercado, a fines de noviembre de 2011 las autoridades reintrodujeron el mecanismo de intervención del tipo de cambio, por el que se ponen a la venta US$400 millones c'ada vez que el peso mexicano se deprecia un 2% o más respecto del día anterior. Al mismo tiempo, las autoridades suspendieron las opciones de venta mensual de dólares a través de las cuales el Banco Central acumulaba reservas internacionales adicionales. Esta medida está orientada a mejorar las condiciones de liquidez en el mercado de divisas y, por lo tanto, reducir la volatilidad.
16. La inflación del precio de los alimentos y la crisis económica han provocado un aumento de la pobreza en los últimos años. De acuerdo con una nueva medición, la pobreza total se incrementó del 44.5% al 46.2% entre 2008 y 2010. Aproximadamente un cuarto de los pobres, es decir, el 10.4% de población total en 2010, vive en la extrema pobreza: Estas cifras son el resultado de una nueva medición basada en un concepto multidimensional de la pobreza. 8i bien no existen series temporales históricas de la nueva medición, en la medición anterior, basada en la pobreza de ingreso, se observó una reversión de la tendencia decreciente a partir de 2008. Dicho aumento se atribuyó en gran medida al incremento del precio de los alimentos, mientras que el aumento reciente de los niveles de pobreza se debe principalmente a la crisis económica y el estancamientó del mercado laboral.
Panorama macro económico y sostenibilidad de la deuda
17. El crecimiento económico se ha moderado, pero, según lo previsto, se mantendrá firme en 2012. En 2011 se registró un moderado crecimiento económico del 3.8%. Se estima que el crecimiento se reducirá al 3.3% en 2012 y se estabilizará en 3.5% en el mediano plazo (véase la hipótesis de base que figura en el cuadro 1 )4. A pesar de la desaceleración de la
4 Véanse también los documentos del FMI sobre cuestiones puntuales (IMF Seleefed Issues [2011]).
6
economía de Estados Unidos, la demanda externa probablemente siga estando impulsada por el crecimiento de la producción industrial de Estados Unidos y la mejora de la competitividad externa de México. Se espera que la demanda interna continúe expandiéndose y recibiendo el impulso generado por las mejoras en el mercado laboral, el crecimiento del crédito y la inversión en infraestructura. Las amenazas al crecimiento, asociadas a la desaceleración de la economía de Estados Unidos y los problemas que enfrenta Europa, siguen siendo considerables.
18. Si el principal socio comercial'de México volviera a caer en recesión en el corto plazo, podría configurarse la hipótesis de menor crecimiento (véase el recuadro 1). La reducción de la demanda de exportaciones mexicanas y de importaciones podría dar lugar a una tasa de crecimiento a corto plazo (2012), inferior al potencial, de alrededor del 2%. Dicha hipótesis también incluye el retomo al límite inferior de la escala de crecimiento potencial de la producción a mediano plazo de México, del 3%, y afecta las proyecciones fiscales y de deuda del Gobierno. Es imprescindible hacer mayor hincapié en las reformas estructurales orientadas al crecimiento para mejorar el potencial de crecimiento a mediano plazo de México, que está impulsado por el crecimiento de la fuerza de trabajo y la acumulación de capital, pero continúa siendo limitado debido a la falta de mejoras significativas de la productividad.
19. La situación de México en materia de seguridad continúa repercutiendo en el crecimiento y planteando desafíos a las autoridades. La creciente violencia, sobre todo en el norte de México, deriva del conflicto entre los carteles de drogas y entre estos y las fuerzas de seguridad del país. La amenaza a la seguridad interna está socavando el crecimiento económico y la inversión, en particular en las zonas más afectadas por los delitos violentos. En consecuencia, mejorar la seguridad pública continúa siendo una de las prioridades del Gobierno. El incremento de los recursos necesarios para abordar el aumento de la violencia podría implicar una reducción del gasto social y en inversión pública.
20. La incertidumbre sobre el panorama mundial y la existencia de perspectivas de crecimiento interno más moderadas continuarán limitando las presiones sobre los precios. La inflación general anual de precios al consumidor, que a fines de 2011 era del 3.8%, mantiene una tendencia decreciente y, de ese modo, se acerca a la meta a mediano plazo del Banco de México. La desaceleración de la recuperación económica está frenando la reducción de la brecha de producción, lo que sugiere que las condiciones monetarias pueden seguir siendo relativamente flexibles.
21. El actual déficit en cuenta corriente ha crecido moderadamente con el aumento de la demanda interna. Es probable que el déficit en cuenta corriente de México aumente a alrededor del 0.9% del PIB en 2011 y se financie con inversión extranjera directa, que según las proyecciones será de US$20,000 millones. El crecimiento de las exportaciones, que, de acuerdo con las estimaciones, se ubicará en tomo al 18% en 2011, probablemente se moderará en el mediano plazo y alcanzará un promedio de alrededor del 9% anual, mientras que el déficit en cuenta corriente actual podría aumentar, aunque podría seguir financiándose con inversión extranjera directa. Se estima que las remesas ascenderán a US$22,700 millones en 2011 y podrían aumentar modestamente si mejora el entorno económico en Estados Unidos.
7
22. El Gobierno sigue avanzando con su plan de consolidación fiscal. Se espera que en 2011 el déficit fiscal, en términos de NFSP, se reduzca al 2.9% del PIB; el Gobierno tiene previsto lograr que en 2012 dicho déficit sea del 2.8%. El aumento de los ingresos derivados del petróleo están compensaodo la ligera disminución de los ingresos fiscales. Al igual que en 2010 Y 2011, el Gobierno ha propuesto eliminar en 2012 los topes para los fondos de estabilización.
23. Las mejoras en la estructura de la deuda de México permiten mitigar el impacto de las crisis en 'Ias finanzas públicas. Mediaote su estrategia de gestión de la deuda, el Gobierno continúa favoreciendo el mercado de deuda local y utilizaodo finaociamiento externo en forma complementaria. Debido a la actual incertidumbre y volatilidad de los mercados finaocietos internacionales, México seguirá atendiendo las necesidades de finaociamiento del Gobierno con una combinación de deuda interna y externa que implique el menor nivel de costos y riesgos posible, al tiempo que fortalecerá los mercados de deuda locales y seguirá brindaodo un amplio acceso al crédito.
24. El retorno a un presupuesto equilibrado a partir de 2013 garantizaría un rumbo sostenible para las finanzas públicas. La relación deuda pública-PIB se incrementó en los últimos años debido principalmente a la inclusión parcial en 2008 del pasivo constituido por las pensiones de los trabajadores públicos en la deuda pública tras la reforma del régimen público de pensiones, el programa de incentivo fiscal y la abrupta caída de la actividad económica en 2009. Sin embargo, México maotiene una relación deuda-PIB moderada de alrededor del 37% Y en el marco fiscal a mediaoo plazo del Gobierno está previsto que dicha relación se reduzca un 2% en los próximos cinco años.
25. El principal riesgo para la relación deuda pública-PIB· es la incertidumbre relacionada con la tasa de crecimiento del PIB. Las proyecciones fiscales a mediaoo plazo del Gobierno muestrao una disminución de la relación deuda-PIB, en razón de que las NFSP se reducirán del 2.3% del PIB en 2013 al 2% en 2017, y un crecimiento anual de la actividad económica del 3.9%. En estas condiciones, la relación deuda pública neta-PIB se reduciría del 36.3% en 2013 al 34.6% en 2017. En la hipótesis de base presentada en el cuadro 1, se prevé un crecimiento aoual a mediaoo plazo del 3.5%, con lo que se maotiene la tendencia decreciente de la relación deuda"PIB, que alcaozaría el 35.4% para 2017, mientras que en la hipótesis de un crecimiento aoual de apenas el 3% dicha relación se estabilizaría relativamente en el mediano plazo.
26. A pesar de la fuerte presencia de capitales extranjeros, el sector financiero de México sigue estando relativamente aislado de los problemas de Europa. Los sólidos niveles de capitalización y las políticas prudentes aplicadas en los últimos años hao reducido la vulnerabilidad del sector a las crisis. Si bien la presencia. de capitales extraojeros es considerable en el sector baocario y las medidas de .protección son difíciles de implementar, las políticas recientes, como la aplicación de límites más. estrictos a la distribución de dividendos y los créditos vinculados deberÍao limitar el contagio del sector baocario europeo. Sin embargo, el incumplimiento de deuda soberaoa o la inestabilidad permaoente en los mercados de deuda europeos acrecentaría la aversión al riesgo a nivel mundial, intensificaría la volatilidad del mercado bursátil, incrementaría las salidas de capital y limitaría el crecimiento del crédito interno. Asimismo, los inversionistas institucionales mexicaoos
8
(fondos mutuales, de pensión y de seguros) podrían sufrir pérdidas de activos, lo que a su vez generaría inestabilidad en el mercado interno.
27. A pesar de los desafíos considerables que presenta la situación económica mundial, el marco de políticas macrheconómicas se considera adecuado a los fines del DPL propuesto.
Recuadro 1: Perspectivas de menor crecimiento mundial y mayor volatilidad financiera: Impactos en México
En los últimos meses se han observado importantes ajustes.a la baja con relación a las perspectivas de la actividad económica mundial y una volatilidad extremadamente elevada en el mercado financiero mundial. Desde fines de julio de 2011, los mercados mundiales han sufrido importantes turbulencias financieras y se han alejado de los activos de riesgo a causa de la baja actividad económica y los problemas fiscales en Estados Unidos, la crisis de la deuda soberana en varios países europeos y la debilidad asociada en el sistema bancario europeo. La falta de decisión política que se percibe en ambas regiones acrecienta significativamente los riesgos para la economía mundial.
Las perspectivas de menor crecimiento en las economías avanzadas, en particular la de Estados Unidos, y la volatilidad del mercado financiero mundial motivaron un rápido ajuste de las perspectivas de crecimiento de México y el valor de su moneda. Las estimaciones de crecimiento promedio de los analistas del sector privado (de acuerdo con la encuesta mensual de analistas privados realizada por el Banco de México) para 2011 y 2012 se redujeron del 4.2% y el 4.1 %, respectivamente, al 3.8% y el 3.4% dentro del período de dos meses Qulio-septiembre). El deterioro de las perspectivas y la búsqueda de mayor calidad llevaron a que el peso se devaluara un 16% entre fines de julio y principios de diciembre, con 10 que se invirtió la tendencia.a la apreciación gradual que siguió al colapso monetario prodúcido durante la crisis financiera de 2008-09.
El rápido deterioro de las perspectivas de crecimiento interno se debe a los sólidos vínculos que existen entre la industria mexicana y la economía estadounidense, que constituye el mercado para el 80% de las exportaciones de manufactura mexicana: La reducción de la demanda externa también tiene un efecto importante en el sector de servicios, dado que, de acuerdó con los estándares internacionales (OCDE, 2011), los servicios directamente relacionados con manufacturas en México representan un 'porcentaje elevado. Una alteración de la demanda externa generada por una nueva recesión en Estados Unidos provocaría un impacto considerable a corto plazo en el crecimiento económico de México. Incluso si se prolongara la situación de debilidad en Estados Unidos, las sólidas bases de política macroeconómica deberían alentar la recuperación de la economía mexicana y el retomo a la tasa de crecimiento a mediano plazo de la producción potencial.
La abrupta caída de los precios de los productos básicos y, en particular, del petróleo tendrían un impacto negativo en la actividad económica y la balanza comercial, aunque, con el descenso de la producción de petróleo, las exportaciones netas de petróleo se han reducido a menos del 1 % del PIB, por 10 que han disminuido considerablemente los efectos de las fluctuaciones del precio del petróleo en el comercio. En el ámbito de las finanzas públicas, la reducción de US$1 O por barril en el precio del petróleo da lugar a una reducción de los ingresos del sector público equivalente al 0.3% del PIB.
La fuerte depreciación que experimentó la moneda recientemente sugiere un cambio diametral en los flujos de capital. En el año anterior a la situación de inestabilidad actual Qulio de 201 O-junio de 2011), la inversión de residentes extranjeros en bonos del Gobierno ascendía a US$32 000, mientras que las reservas internacionales se incrementaron en US$28,OOO. La política que se aplicó en respuesta a lo que se percibía como una devaluación desordenada y una excesiva volatilidad del tipo de .cambio peso-dólar ha consistido en intervenir. en el mercado de divisas mediante un mecanismo basado en normas que ya se ha aplicado con éxito (véase el párrafo 15). Debido a la pérdida de valor del peso, se han flexibilizado las condiciones monetarias; sin embargo, las preocupaciones acerca del posible traspaso a los precios internos son relativamente moderadas en el actual entorno de baja inflación y caída de la actividad económica.
Cuadro 1: Principales indicadores macroeconómicos (2007-14), hipótesis de base . Estima~
ciones Proyecciones
Indicador
PIB real
Consumo
Inversión interna bruta
Inversión interna bruta (% del PIB)
Saldo en cuenta comente
Saldo en cuenta corriente (% del PIE)
Balanza comercial Exportaciones de mercaderías, a precios
actuales Exportaciones de mercaderías. a precios
actuales (crecimiento anual)
Exportaciones de petróleo
Exportaciones no petroleras Importaciones de mercaderías. a precios
actuales Importaciones de bienes, a precios actuales
(crecimiento anual)
Transferencias. valores netos Servicios atribuibles y no atribuibles a factores,
valores netos
Inversión directa
Inversiones de cartera
Reservas brutas ',' "", \ .
Sector:'páblico
Ingresos totales
Ingresos petroleros
Ingresos no provenientes del petróleo
Tributarios
No tributarios
Empresas públicas
Gasto Público (%)
Gastos corrientes
Gastos de capital
Saldo de las NFSP (% del PIB)
Deuda neta del sector úblico % del PIB
Inflación (fin del período) (%)
Tipo de cambio nominal (promedio en :MXS/USS)
2007 2008 2009 2010
3.3% 1.2% -6.1% 5.4%
3.9% 1.6% -5.7% '4.7%
3.3% 3.0% -15.9% 6.8%
26.5% 26.9% 23.5% 25.0% ~~ mileS:de\inill,o~etJ ~e US$,' salvo que espeéifiq~e ritr~ cosa
-8.9
-0.9%
-10.1
271.9
8.8%
43.0
228.9
281.9
10.1%
26.4
·25.2
29.7
7.3
87.2
22.0%
7.8%
14.2%
9.3%
1.4%
3.5%
23.0%
18.7%
4.3%
·1.0%
29.3%
3.8%
10.9
·16.3
-1.5%
·17.3
291.3
7,2%
50.6
240.7
308.6
9.5%
25.5
-24.5
26.3
2.4
95.3
23.5%
8.7%
14.8%
9.9%
1.2%
3.7%
25.1%
19,7%
5.4%
-1.6%
33.4%
6.5%
11.1
-6.4
-0.7%
-4.7
229.7
-21.2%
30.8
198.9
234.4
-24.0%
21.5
-23.2
15.3
7.6
99.9
23.7%
7.4%
16.4%
9.5%
3.2%
3.7%
26.3%
21.2%
5.1%
-2.6%
36.9%
3.6%
13.5
-5.6
-0.5%
-3.0
298.5
29.9%
41.7
256.8
301.5
28.6%
21.5
-24.1
18.7
23.8
120.6
22.7%
7.4%
15.3%
10.1%
1.4%
3.8%
26.1%
21.1%
5.1%
·3.5%
36.8%
4.4%
12.6
2011 2012 2013
3.8% 3.3%
4.2% 3.2%
6.7% 4.9% 25.9
25.7% %
3.5%
3.7%
4.8% 25.9
%
-10.2 -15.2 -18.7
-0.9% 1.4% 1.5%
-3.1 -6.2 -8.3 384. 416.
353.7 9 5
18.50(0 8.8% 8.2%
55.0 52.7 51.4 332. 365.
298.7 2 O 391. 424.
356.8 1 7
18.3% 9.6% 8.6%
22.7 24.4 25.6
-29.8 -33.4 -36.1
19:0 20.5 21.3
28.0 18.0 15.0 149. 156.
142.5 3 3
.21.6 21:7% %
7.4% 7.6% 14.1
14.3% %
9.9% 9.8%
0;7% 0.5%
3.7% 3.7% 24.4
24.6% % 20.3
20.0% %
4.6% 4.1%
~2.9% 2.8% 36.7
36.7% %
21.3 %
7.4% 13.9
%
9.7%
0.5%
3.7% 23.6
% 19.8
%
3.8%
2.3% 36.7
%
3.8% 3.1% 3.0%
12.4 13.5 13.0
2014
3.5 %
3.4 %
4.9 %
26.2 %
19.5
1.5 %
-9.2 444.
8 6.8 %
49.7, 395.
1 454.
O 6.9 %
26.9
37.2
22.2
15.0 163.
3
21.2 %
7.3 %
13.9 %
9.7 %
0.5 %
3.7 %
23.4 %
19.6 %
3.8 %
2.2 %
36.4 %
3.0 %
13.2
Precio del petróleo (US$ por barril) 61.6 84.4 57.4 72.3 100 97.7 95.5 92.2
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Banco de México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y estimaciones del Banco MundiaL
10
III. CONTEXTO DEL SECTOR Y PROGRAMA DEL GOBIERNO
El sector de la EMS
28. En México, la EMS se distingue del sector de la educación básica y de la educación superior. En general, los estudiantes ingresan en la EMS a los 15 afios, tras haber finalizado el ciclo de educación básica (9 afios de escuela primaria y secundaria). Aproximadamente el 80% de los alumnos de la EMS tienen entre 15 y 17 años. En este nivel hay 4.05 millones de alumnos, lo que equivale al 12% de toda la población que integra el sistema educativo mexicano.
29. La EMS de México tiene un carácter sumamente diverso y fragmentado. Hay cuatro tipos dI< establecimientos de EMS: a) federales, b) estatales, c) universitarios autónomos públicos, y d) privados (con autorización de un sistema público; por lo general, universidades autónomas). Estos sistemas se dividen en distintos subsistemas, que están facultados para expedir diplomas. Existen, en total, de 200 a 300 sistemas, dependiendo de cómo se cuenten. El Gobierno federal atiende al 26% de la población de alumnos de la EMS a través de cuatro sistemas principales, generalmente en colaboración con los estados. Cada uno de los 31 estados tiene a su cargo un sistema, que comprende el 43.8% de la matrícula. Además, 27 universidades autónomas manejan sistemas de EMS que representan el 12.5% de los alumnos inscritos. No existe un sindicato docente nacional de la EMS y la mayoría de los sistemas cuentan con al menos un sindicato. La EMS dura entre dos y cinco afios, aunque el 90% de los alumnos están inscritos en programas de tres afios.
30. La EMS ofrece tres tipos de programas de grado, centrados en escuelas con orientación académica y con orientación laboral. Los programas son los siguientes:
• El bachillerato general se creó en el siglo XIX con el fin de preparar a los estudiantes para ingresar a instituciones de educación superior. La mayoría de las universidades autónomas y las instituciones privadas imparten este tipo de educación exclusivamente; los Gobiernos estatales y el Gobierno federal también lo imparten. Alrededor del 60% de los estudiantes están inscritos en este tipo de programa.
• El bachillerato tecnológico surgió en la década de 193 O para capacitar a los alumnos en la industria, la pesca, la agricultura y la silvicultura, y prepararlos para la educación superior. Es impartido principalmente por el Gobierno federal y los Gobiernos estatales y cuenta con alrededor del 30% de los estudiantes.
• El bachillerato profesional técnico se creó en la década de 1970 y comprende la capacitación profesional técnica en los sectores urbanos (por ejemplo, turismo, sistemas, contabilidad, salud y electrónica). Si bien se espera que los graduados ingresen al mercado laboral, los estudiantes también pueden validar sus estudios para acceder a la educación terciaria. El Colegio Nacional de Educación Profesioilal Técnica, un sistema federal-estatal mixto, es el principal proveedor, con alrededor del 10% de los estudiantes.
31. Tanto la educación tecnológica como la profesional técnica están organizadas en tomo a diferentes campos laborales, y tienen su propio plan de estudio y conjunto de estándares de graduación.
11
32. Si bien las tasas de matrícula de la EMS son elevadas, las tasas de graduación siguen siendo bajas. Actualmente, la mayoría de los estudiantes completan con éxito la educación básica y alrededor del 90% de los alumnos del nivel secundario accede a la EMS. Los que no logran concretar la transición provienen desproporcionadamente del quintil inferior. Sin embargo, a pesar del alto nivel general de matriculación, la tasa de deserción en el nivel de EMS es alto, como se muestra en el gráfico 3. Solo alrededor del 60% de los estudiantes que se inscriben en la EMS se gradúan de un programa completo de EMS. En 2006, según el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), el 21 %de los jóvenes de entre 15 y 17 años no trabajaba ni estudiaba. Ese grupo, conocido como "los NiNis", se ha convertido en una preocupación para los encargados de la formulación de políticas que se centran en el delito y los desórdenes sociales. La EMS constituye un importante cuello de botella del sistema educativo que está limitando la cantidad de trabajadores calificados con los que cuenta la economía mexicana.
Gráfico 3: Tasa de matrícula, por nivel, educación básica y media superior
Inu:lés Español Total Primary Education Total educación primaria 1°. Lower Secondary l. er año de secundaria 2°. Lower Secondary 2.° año de secundaria 3°. Lower Secondary 3. er año de secundaria l°. Unner Secondarv l.er año de EMS .
2°. Unner Secondarv 2.° año de EMS 3°. Upper Secondarv 3.er año de EMS Total Higher Education Total educación superior Fuente: SEMS (SEP), a partir de datos suministradosoor PronostiSEP v el Conseio Nacional de Población (2007).
12
33. En general, los alumnos de la EMS han enfrentado varios desafíos clave: i) poca flexibilidad, ii) calidad deficiente y falta de pertinencia, y iii) costo de oportunidad elevado5
•
34. Poca flexibilidad. Antes de la introducción de la RIEMS, no había un marco general para la EMS. Si bien muchos programas y sistemas teníaIl una orientación similar, cada programa y cada sistema tenía su propio enfoque y plan de estudio, que a menudo eran incompatibles entre sí. Por 10 tanto, los alumnos no tenían muchas posibilidades de cambiar de sistema sin tener que volver a empezar. Incluso cambiar de programa dentro del mismo sistema solía resultar complicado. Esta falta de flexibilidad contribuye a la ineficiencia del EMS, 10 que genera un aito nivel de deserción escolar, dado que obliga a los estudiantes a permanecer en programas que en ocasiones no les resultan interesantes ni apropiados.
35. Calidad deficiente y falta de pertinencia. Existe la preocupación generalizada de que la EMS no prepara sistemáticamente a los alumnos para seguir- estudiando o para ingresar en el mercado laboral. Dado que no existe un órgano que evalúe y acredite las escuelas en función de estándares comunes, prácticamente todas las escuelas que imparten EMS cuentan con planes de estudio desarticulados que por lo general se centran en el docente, son obsoletos y demasiado teóricos, y priorizan la memorización. Si bien el 70% de los docentes de la EMS son egresados universitarios, la capacitación de dichos docentes no es uniforme y pocos han recibido capacitación pedagpgica formal. En consecuencia, el rendimiento escolar ha sido bajo; por ejemplo, en 2011 el 75% de los alumnos obtuvo puntajes insuficientes o mínimos en la evaluación de Matemáticas de ENLACE6
• Estas tendencias también se ven confirmadas por el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes, que ubica a México entre los países de laOCDE con más bajo desempefi07
• Se estima que el 42% de la tasa de deserción en la EMS responde a la falta de interés de los alumnos relacionada con la calidad deí sistema. La tasa de desempleo es alta entre los recién graduados, 10 que sugiere que la EMS no ha logrado satisfacer las necesidades del mercado laboral.
36. Costo de oportunidad elevado. Una razón importante para abandonar la EMS es el ingreso no percibido durante el ciclo de estudios. Los estudiantes de la EMS suelen tener entre 15 y 18 afios, y, dado que han completado la educación básica, se considera que están en condiciones de trabajar para mantenerse a sí mismos y a sus familias. Dos factores contribuyen a este fenómeno. En primer lugar, los estudiantes que abandonan la escuela (y sus familias) tienden a subestimar los beneficios de la EMS. En segundo lugar, no todos los estudiantes pobres cumplen los requisitos para ser beneficiarios de programas de apoyo a losingresos como Oportunidades y, por 10 tanto, se ven obligados a abandonar la escuela para trabajar en empleos mal remunerados que requieren pocas calificaciones, a menudo en el sector informal. Además, asistir a la EMS suele conllevar importantes costos directos. Si bien todas las instituciones proveedoras son básicamente gratuitas, en muchos casos los costos de la matrícula y los materiales son considerables. En consecuencia, aunque' en 2008 la tasa general de transición de la escuela media inferior a la superior fue de alrededor del 90%, en el quintil más bajo de la población alcanzó apenas el 57%. En la EMS, las tasas de deserción
5 SEDESOL (2008), Oportunidades: Un Programa de Resultados: Encuesta Nacional de la Juventud (2005); Casauban, Marcelo, Mario Carrillo y José Cerón (2009), La Política de Desarrollo a Favor de la Educación: El Caso del Programa Prepa Si de.la ciudad de México (Galilei-Universidad de Puebla). 6 Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares. 7 En 2009, México ocupó el puesto 34 entre los 34 paises de la OCDE que participaron.
13
también son más elevadas entre los estudiantes del quintil, ya que solo el 47% de estos completan el ciclo.
La Reforma Integral de la Educacióu Media Superior
37. A fin de mejorar la eficiencia y la adecuación al mercado laboral de la EMS, en 2007 el Gobierno introdujo la RIEMS. La reforma establece el SNB, que otorga coherencia a la EMS entre los cuatro diferentes proveedores (establecimientos federales, estatales, universitarios autónomos y privados). El gráfico 4 muestra los elementos principales de la reforma: a) un marco curricular basado en competencias, que elimina la memorización como práctica pedagógica; b) coordinación y regulación,' mediante las cuales se establecen organismos comunes para orientar un sistema de EMS diversificado; c) certificación, a través de la cual se reconoce la adopción de la reforma por los sistemas, las escuelas y los alumnos; d) nuevas herramientas e instituciones que respaldan el fortalecimiento de la capacidad y las actividades de seguimiento y evaluación, y e) iniciativas de tutoría y bienestar estudiantil destinadas a garantizar la equidad8
•
8 El Acuerdo 442 es el pilar de la RlEMS. Existen varios acuerdos. Los más importantes son el 444 (marco . curricular común), el 445 (opciones educativas), el 447 (perfil del docente), el 449 (perfil del director de los
establecimientos educativos), el 480 (ingreso en el SNB), el 484 (comité directivo en el marco de la reforma), el486 (competencias del estudiante) y el488 (enmiendas). Estos informes pueden consultarse .en: http://www.dof.gob.mxl. Diversos programas paralelos sirven de marco al elemento de la RlEMS relacionado con la tutoría y el bienestar estudiantil.
14
Gráfico 4: Elementos principales de la Reforma Integral de la Educación Media Superior
\"S'I'Gu~liE",(,a:~'~'~,:P~:íl,~~lerit~ ': l~~~gt.il;pa,ra,Jóv,:ne~:en: ~< ':,.: ,ries:gp"dé, abaru,ton~:,e:s~()'lar)' .,V'SíNéTA, .....:'¡:!;;~ :' ;;(:'~rog~am~:~e'Or¡elit'a~lq:rl': f,', Vóml:cional '" ' ' ;' ',{t~hSth.J.VéT ;>j;,:, ,'\ : "
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Marco curricular basado en competencias
38. El elemento central de la reforma es la creación del SNB, que establece un conjunto específico de estándares mínimos para los programas de la EMS con el objeto de facilitar el cambio de sistema entre los estudiantes. Con el establecimiento de un sistema común para todos los estudiantes, les será más fácil recibir créditos académicos por sus estudios cuando 'cambien de especialidad o se trasladen de un lugar a otro. Gracias a este tipo de estandarización de los programas en la EMS, los empleadores también podrán tener una idea más acabada de las habilidades de los egresados.
39. Mediante la reforma se promueve la idea de que los estudiantes deben concentrarse en dominar procesos mentales complejos para adaptar los conocimientos, las habilidades y las actitudes a los diferentes contextos, en lugar de limitarse a memorizar información. El marco curricular basado en competencias se basa en el perfil del egresado, con el cual se estandarizan los conocimientos, las habilidades y las actitudes de los egresados mediante la EMS orientada a las competencias9
• En el marco de la refonna se crean
9 Las competencias suelen definirse como los objetivos de aprendizaje descritos en términos de tareas. Esto difiere del enfoque tradicional, que se centra en el aprendizaje de contenidos y hechos relacionados con temas específicos.
15
tres tipos de competencias para los estudiantes de la EMS: las habilidades de comportamiento para la vida y la actividad laboral, conocidas como competencias genéricas; los conocimientos y las habilidades de los temas académicos, conocidas como competencias disciplinares, y las habilidades profesionales y técnicas, conocidas como competencias profesionales. En el cuadro se explica más detalladamente el enfoque de competencias.
40. El marco curricular basado en competencias abarca dos áreas: i) el Marco Curricular Común (MCC) y ii) las especialidades. El MeC es obligatorio para todos los estudiantes de la EMS e incluye competencias genéricas y disciplinares básicas que todos los estudiantes deben adquirir. Las especialidades varían según el sistema y programa de estudio que elija cada estudiante. Los estudiantes que eligen programas orientados a los estudios universitarios (como el bachillerato general) normalmente deben desarrollar una gran variedad de competencias disciplinares extendidas. Por el contrario, los que optan por programas centrados en una transición más inmediata al mercado laboral (como el bachillerato profesional técnico) deberán adquirir más competencias profesionales básicas y extendidas en las áreas técnicas que elijan. El sector privado y los grupos de empleadores han desempeñado un papel activo en el diseño y la implementación de programas técnicos. Este contacto con el "mundo real" debería preparar a los egresados para la transición al mercado laboral. Se espera que la mayor pertinencia del marco curricular basado en competencias permitiría abordar una gran preocupación para muchos estudiantes de la EMS y ayudar a reducir la tasa de deserción.
Cuadro 2: Marco curricular basado en competencias de México
Competencias Descripción Esfera Genéricas Comunes a todos los egresados de la EMS. Se
trata de competencias clave por su importancia y aplicaciones diversas a lo largo de la vida. Pueden ponerse en práctica en el contexto personal, social, académico y laboral, y guardan relación con todas las disciplinas académicas. Están orientadas a fortalecer la confianza y los criterios personales; fomentar la apreciación e interpretación artísticas; llevar una vida sana; comunicarse en forma eficaz; desarrollar el
MCC pensamiento crítico y la capacidad para resolver problemas; fortalecer el trabajcien equipo, y promover la participación cívica y ética en la sociedad.
Disciplinares Básicas Comunes a todos los egresados de la EMS. Conforman la base académica que todo estudiante de la EMS debe adquirir en determinadas disciplinas (Matemáticas, Ciencias Experimentales, Humanidades, Ciencias Sociales y Lengua).
Extendidas No son comunes a todos los egresados de la EMS. Refuerzan y amplían las competencias disciplinares básicas con el objeto de preparar a
Especialidades los estudiantes para ingresar a la universidad. Profesionales Básicas No son comunes a todos los egresados de la
EMS. Conforman la base técnica para los
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programas orientados a brindar una calificación de nivel técnico.
Extendidas No son comunes a todos los egresados de la EMS. Preparan a los estudiantes de la EMS para que adquieran una calificación técnica en prácticas laborales/profesiones concretas, de manera que puedan incorporarse inmediataroente en el mercado laboral.
Fuente: Adaptado del documento tItulado Acuerdo 444 por el que se establecen las competencias que constituyen el Marco Curricular Común del Sistema Nacional de Bachillerato, SEP, Diario Oficial, octubre de 2009.
Coordinación y regulación
41. La RIEMS está dirigida por el CONAEDU-EMS, órgano integrado por varias partes interesadas. El CONAEDU-ÉMS, establecido en 2007, está presidido por el Subsecretario de la EMS y representantes de los 31 estados, así como por observadores de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y los sistemas de EMS a cargo de establecimientos federales, estatales, universitarios autónomas y privados. Se reúne en forma mensual para discutir aspectos técnicos y políticos de la reforma. Todas las decisiones de este grupo se adoptan por consenso o mayoría de votos, en caso necesario. El CONAEDU-EMS ha organizado numerosos eventos regionales para reunir a funcionarios del Gobierno federal y de los estados con expertos, docentes, el sector privado y directores de escuelas. Conforme a su mandato, tiene la responsabilidad de establecer orientaciones que permitan a los estudiantes pasarse de un sistema a otro y consolidar programas técnicos, entre otros.
Nuevas herramientas e instituciones
42. Bajo la dirección de la SEMS, la SEP ha creado varias instituciones nuevas y ha diseñado nuevas herramientas con el fin de preparar a los integrantes del sector para los cambios generados por la reforma. Estos incluyen el nuevo sistema de capacitación docente, la selección de directores de escuela por concurso de oposición y el sistema de evaluación de los estudiantes.
43. La reforma exige que los docentes cambien su método de enseñanza para poder cumplir satisfactoriamente los objetivos del marco curricular basado en competencias. Para incorporar los nuevos conceptos y familiarizar a los docentes con los nuevos métodos de enseñanza, en 2008 el Gobierno estableció el Programa de Formación Docente de Educación Media Superior (PROFORDEMS), el primer sistema de capacitación nacional para docentes de la EMS. El PROFORDEMS es producto de la colaboración entre la SEMS, la Universidad Nacional Pedagógica y la ANUIES, y cuenta con el apoyo de varias universidades públicas autónomas. Todos los programas del PROFORDEMS combinan modalidades de aprendizaje presencial y a distancia. El PROFORDEMS se ofrece en forma gratuita a todos los docentes estatales que tienen contratos formales y trabajan como mínimo a tiempo parcial. El programa
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también brinda otras oportunidades de enseñanza para los docentes, como el diploma y la especialización en competencias docentes para la EMS 10.
44. La reforma promueve la selección de directores de escuela por concurso, una modalidad que se aplica por primera vez en las escuelas públicas de México. A partir de 2007, en el marco de un programa piloto, el Gobierno federal comenzó a seleccionar directores de escuelas por concurso de oposición a fin de alentar la rendición de cuentas en los centros escolares. Un comité de selección evalúa la propuesta de plan de trabajo, las calificaciones y la experiencia del candidato. Como parte del esfuerzo por profesionalizar la labor de los directores de escuela, el PROFORDEMS estableció el Programa de Formación de Directores de Educación Media Superior (PROFORDIR). El PROFORDIR ayuda a preparar a los directores para abordar los cambios que acompañan la reforma y respaldar a los docentes en el desarrollo de nuevas técnicas para cumplir los objetivos del marco curricular basado en competencias.
45. La RIEMS promueve un nuevo sistema nacional de evaluación de estudiantes. El sistema consiste en la ampliación de dos exámenes aplicados en la educación básica a la EMS, la evaluación ENLACE ll y el Examen de la Calidad y el Logro Educativos (EXCALE)12. El primero es un examen obligatorio que los estudiantes deben rendir en el último año del programa de EMS. Se toman en todos los sistemas con la orientación y supervisión de la SEP. Sirve de herramienta a los estudiantes, las familias y las escuelas para hacer el seguimiento de los progresos individuales y escolares. Los resultados se presentan en un formato comprensible a padres y escuelas, y también están disponibles en Internet. El segundo examen solo se aplica a una muestra de estudiantes de la EMS, en un nivel representativo de los principales proveedores (instituciones federales, estatales, de universidades autónomas y privadas). Dado que se trata de una evaluación basada en una muestra, se utilizan diversos tipos de preguntas, además de las opciones múltiples, para brindar una descripción más integral de la calidad de la instrucción que reciben los estudiantes de la EMS. Además, el INEEl3 se encarga de tomar este examen en un entorno sumamente controlado, lo que garantiza un alto grado de confianza en sus resultados. La prueba permite medir específicamente las competencias relativas a expresión escrita e instrucción cívica, vinculadas a las competencias genéricas.
46. Los resultados de la primera ronda de EXCALE, que tuvo lugar entre marzo y mayo de 2010, se publicaron en noviembre de 2011. Los estudiantes se clasifican en cuatro categorías, que van del nivel! al 4. En Expresión Escrita, la mayoría de los estudiantes (57%) se ubicó en la categoría más baja (nivel!), lo que significa que, si bien son capaces de elaborar escritos informativos y resúmenes breves, no saben formular argumentos por escrito. Apenas el 5% se ubicó en la categoría más alta, que agrupa ¡t los estudiantes capaces de formular argumentos completos, incluida la presentación de un tema, la formulación y defensa de una tesis y la presentación de conclusiones de manera persuasiva, por escrito.
10 Diplomado en Competencias Docentes en el Nivel Medio Superior y Especialidad en Competencias Docentes para la Educación Media Superior. II Esta evaluación se incorporó a la educación básica en 2006. . 12 Este examen se incorporó a la educación básica en 2005. Todos estos elementos se desarrollaron tras la investigación realizada por la SEP y, por lo general, son de alta calidad. 13 El INEE es independiente de la SEP.
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Certificación
47. La RIEMS incorpora dos procesos de certificación como parte de la reforma: uno para las escuelas y otro para los estudiantes. En primer lugar, la reforma consta de un . proceso de acreditación de sistemas y escuelas a cargo del COPEEMS, un organismo independiente sin fines de lucro dedicado principalmente a la acreditación de establecimientos escolares. Para cumplir esta función, el COPEEMS se hal1a autorizado para certificar a los evaluadores independientes que realizan la inspección in situ de las escuelas, junto con un representante gel COPEEMS. Este equipo prepara luego un informe detallado a partir de la observación y el examen de documentos. Sobre la base de este informe, se envía un dictamen de evaluación a la escuela. En segundo lugar, la reforma también introduce el certificado nacional de bachillerato para todos los egresados de la EMS de las escuelas participantes. Este certificado indica que los egresados han adquirido las competencias necesarias, lo que constituye una garantía de calidad para el empleador.
Tutoría y bienestar del estudiante
48. Como parte de la RIEMS, la SEMS puso en marcha el programa SIGUELE, una iniciativa general destinada a brindar apoyo a los estudiantes en riesgo. SIGUELE permite unificar numerosos programas ya existentes; en ese marco, se busca incrementar la eficacia de los programas a través de una mejor coordinación y garantizar que haya programas adecuados para los estudiantes más necesitados. El programa consta de seis dimensiones: i) el Sistema de Alerta Temprana (SIAT) para los estudiantes que corren el riesgo de abandonar los estudios; ii) el Sistema Nacional de Tutoría Académica; iii) el Programa de Orientación Vocacional; iv) el programa de desarrol1o de los jóvenes CONSTRUYE-T; v) el Programa de Becas, y vi) el Programa de Fomento a la Lectura.
49. La característica central del programa SIGUELE es el SIAT y los correspondientes programas de respuesta. El sistema consta de una base de datos que permite identificar a los alumnos que corren el riesgo de abandonar los estudios, tomando como base una serie de factores, como la asistencia y los logros académicos. A través del programa se respaldan esfuerzos complementarios pata ayudar a los estudiantes en riesgo a permanecer en la escuela, empezando por el apoyo académico, que puede incluir la tutoría y la orientación vocacional. El programa brinda apoyo a los estudiantes en esferas académicas y no académicas de la vida.
50. El Sistema Nacional de Tutoría Académica (SINATA) es un programa de apoyo escolar que se estableció inicialmente en escuelas federales. Brinda a los estudiantes orientación personalizada y grupal, que en gran medida ha estado ausénte de las escuelas públicas. Los docentes reciben capacitación para abordar las cuestiones tanto académicas como no académicas a la que se enfrentan normalmente los estudiantes.
51. SIGUELE también incluye un programa de desarrollo para los jóvenes (CONSTRUYE-T), centrado en reducir el comportamiento riesgoso de los alumnos de la EMS. La actual ola de delitos y violencia afecta directamente la EMS y el bienestar de los jóvenes. El programa CONSTRUYE-T, establecido a través de una asociación entre la SEMS, UNESCO, UNDP y UNICEF, ayuda a los alumnos a lidiar con cuestiones sociales convocando a la comunidad escolar a identificar los desafíos que enfrentan los jóvenes en sus contextos específicos y establecer.un orden de prioridad de esos desafíos. Luego se identifican
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medidas concretas (en general, actividades después de la escuela) para abordar dichas cuestiones. CONSTRUYE-T está vigente en todas las escuelas federales y se está extendiendo a otros sistemas.
52. El programa de becas de la EMS, que permitió unificar un gran número de programas federales de becas no coordinados, brinda apoyo financiero para los jóvenes en el marco del programa SIGUELE. Gracias a la unificación, se ha reducido significativamente el costo de transacción, dado que los estudiantes ya no se ven obligados a solicitar varias becas y se utiliza un portal de Internet que elimina la necesidad de documentación en papel. El programa de becas complementa al programa Oportunidadesl4 al orientarse a estudiantes pobres que no pueden ser beneficiarios de este último, principalmente los que viven en zonas urbanas. La SEMS y el programa Oportunidades están colaborando y compartiendo datos para eliminar la doble cobertura.
Procesoparticipativo
53. La RIEMS se elaboró luego de un detallado proceso participativo. La reforma, basada en la participación voluntaria, se elaboró a partir del consenso entre las principales partes interesadas del sector. Conforme a la ley de educación existente, el Gobierno federal solo tiene autoridad sobre sus propias escuelas de EMS. En ese marco, la SEMS ha trabajado con otros sistemas para desarrollar e implementar la RIEMS, y garantizar su amplia aceptación. A tal fin, creó el CONAEDU-EMS como el principal órgano encargado de la formulación de políticas que congrega a los integrantes del sector para diseñar e implementar las políticas.
54. La reforma se elaboró a partir de las consultas y la participación en todos los niveles. En el nivel más alto, la SEMS colaboró estrechamente con una gran variedad de actores en el diseño y la implementación de la reforma. El CONAEDU-EMS adoptó la mayoría de las decisiones principales en forma colectiva, ya sea por consenso o, en algunos casos, por mayoría de votos. En el marco de la reforma, se procuró, activamente recoger las opiniones y las experiencias de las distintas partes interesadas l5
• En un nivel inferior, se h!ID realizado amplias consultas a las partes interesadas acerca del diseño de los programas, los planes de estudio y otras iniciativas de reforma. La elaboración de programas técnicos estuvo a cargo de comités técnicos conjuntos, compuestos por docentes de la EMS, especialistas académicos y especialistas del sector privado. La SEMS también estuvo abierta a las opiniones de la comunidad académica y el público sobre otros elementos de la reforma. Por ejemplo, un grupo de filósofos presentó recomendaciones para ajustar el plan de estudio académico. Como respuesta, el Gobierno aceptó modificar las competencias disciplinares para
14 Oportunidades es el programa de asistencia social más grande de México y uno de los primeros programas de transferencias monetarias condicionadas del mundo. Está destinado, en gran medida, a las zonas rurales, donde vive el 70% de los beneficiarios. Desde su creación en 1997, su cobertura se ha incrementado de, 300 000 hogares rurales a 5 millones, lo que equivale a alrededor del 25% de la población total del país y el 60% de los hogares más pobres. 15 Esta política se describe en el Acuerdo 442, mediante el cual se procura obtener las opiniones, ideas y experiencias anteriores de las autoridades educativas y los proveedores de EMS para diseñar la reforma.
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incluir Filosofía, Ética, Lógica y Estética16• Estas conversaciones continúan, dado que el
grupo sigue manteniendo el diálogo con las autoridades educativas17•
55. Como resultado del cuidadoso proceso de búsqueda de consenso, la cobertura de la RIEMS ya está casi completa. Todos los sistemas, salvo uno (el sistema autónomo de la Universidad Nacional Autónoma de México [UNAM] 18), se han incorporado a la reforma y participan en las actividades relacionadas. En general, la reforma ha sido bien recibida por el espectro político: todos los estados que lideran la implementación de la reforma están gobernados por diferentes coaliciones. Varias elecciones estatales muestran que el apoyo a la reforma se ha mantenido a pesar del cambio de Gobierno.
56. La formulación de una estrategia amplia de comunicación ha sido central para la RIEMS. El grupo de destinatarios de la campaña de comunicación a largo plazo de la RIEMS está constituido por la comunidad escolar (directores de escuela, docentes y padres) y los funcionarios del sector de la educación; se utiliza una combinación de medios tradicionales, así como herramientas informáticas y de Internet, talleres y material impreso. También se ha procurado difundir la reforma y brindar abundante información a la comunidad escolar sobre la manera de mejorar la enseñanza incorporando iniciativas de la RIEMS en la práctica diaria. La estrategia de difusión también tiene en cuenta la comunicación de los resultados preliminares de la reforma.
57. México se encuentra en proceso de garantizar la EMS universal en reconocimiento de su importancia. El país brinda educación universal en el nivel de educación básica, por lo que han aumentado considerablemente las tasas de matrícula en la educación primaria y secundaria. En la actualidad, los 31 estados están considerando una resolución sancionada por el Congreso en la que se propone enmendar la Constitución a fin de asegurar el mismo tratamiento en el nivel medio superior. Varios estados del país ya han iniciado el proceso de incorporar la EMS universal. .
Gasto público en educación media superior
58. México está haciendo inversiones considerables en educación. Según estimaciones recientes, durante los últimos cinco años ha invertido entre el 4.9% y el 5.3% de su PIB en todos los niveles de la educación pública. Estos valores se ubican en el extremo superior del espectro observado en otros países de América Latina y el Caribe. Durante la reciente crisis económica, México tomó los recaudos necesarios para mantener el presupuesto operacional destinado a todos los niveles de la educación.
59. El gasto público en EMS se ha incrementado durante el período de la reforma. En el período 2007-09 se registró una importante desaceleración; sin embargo, el gasto público en EMS aumentó, en términos reales, de MX$55,900 millones (US$5,300 millones) en 2007 a MX$67,000 millones (US$6,300 millones) en 2010, lo que representa un
16 Esta política se describe en el acuerdo 488, que modifica aspectos de los acuerdos 442, 444 Y 447. 17 Este proceso se describe en la página web del Observatorio Filosófico Mexicano (www.ofmx.com.mx). un grupo no gubernamental creado para observar la ensefianza de Filosofia en todo el pais. 18 Se considera que la UNAM tiene el sistema público de EMS de mejor calidad y que en muchos casos sirve de modelo para la reforma. Ha optado por no adherir a la reforma, dado que anticipa escasos beneficios para la institución O sus alumnos.
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incremento del 2Q%. Durante este período, el Gobierno federal proporcionó el 64% del financiamiento total directamente a través de sus propios subsistemas e indirectamente a través de subsidios a otros sistemas. En el cuadro 3 se resume el cambio registrado en el gasto entre 2007 y 2009.
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Cuadro 3: Gasto público estimado en EMS en México (en millones de pesos reales de 2006)
Gasto en educación Fuentes de Presupuesto Presupuesto
financiamiento de 2007 de 2010 AEo;ro a la refonoa Federal 1,276.9 2,520.2 AJ.lo;ro a la infraestructura Federal 491.3 1,068.9 Sistemas federales Federal 16,762.5 18,106.7 Sistemas estatales Federal 9,370.2 11,872.3
Estado 17,742.3 21,742.9 Universidades autónomas federales Federal 2,26404 3,263.0 Universidades autónomas estatales Federal 5,722.1 6,021.8
Estado 2,272.1 2,390.8
Total 55,901.9 66,986.6 Fuente: Estimaciones del personal del Banco, basadas en datos y estimaciones federales y estatales.
60. El gasto per cápita se ha incrementado durante el período de la reforma. Si bien la matrícula en las escuelas públicas creció alrededor del 10%, el gasto per cápita creció aproximadamente un 8.6% (incluido el gasto central asociado a la reforma). El gasto público per cápita total se incrementó de MX$18,900 (US$I,795) en 2007 a MX$19,401 (US$1,827) en 2010 (expresado en pesos de 2006). El gasto es relativamente igual en todos los sistemas, y solo en algunos de ellos se registrao valores atípicos. Los sistemas de las universidades autónomas federales (principalmente la UNAM) registran un mayor presupuesto per cápita. En el gráfico 4 se resume el gasto per cápita por proveedor en 2010, lo que incluye el porcentaje de matrícula por proveedor.
Cuadro 4: Gasto público per cápita estimado en EMS en México (pesos reales de 2006)
Gasto per cápita Porcentaje
Proveedores de matricula de Educación
en 2010,MX$ en escuelas Eúblicas
Sistemas federales 18,047 31% Sistemas estatales 19,137 54% Sistemas universitarios federales 32,894 3% Sistema universitario estatal 20,588 13% Total 19,401 100%
61. El sector público ha destinado importantes recursos a la promoción de la reforma. Calcular el costo de esta constituye un desafío, dado que no existe ninguna asignación presupuestaria a la EMS. Sin embargo, es posible calcular el costo directo de la reforma aoalizando los programas del Gobierno federal destinados a brindar apoyo a la iniciativa. Además, el crecimiento del gasto per cápita realizado por un proveedor puede constituir un valor altamente representativo de los costos indirectos de la reforma. En el gráfico 5 se presenta una estimación del costo marginal de la reforma desde 2007, incluidos los costos federales directos y una estimación del gasto adicional en EMS realizado por el Gobierno federal y los Gobiernos estatales, teniendo en cuenta los incrementos de la matrícula. Sobre la base de estas estimaciones, entre 2007 y 2010 la reforma representó para
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el sector público MX$19,200 millones (pesos reales de 2006), equivalentes a US$1,800 millones.
Gráfico 5: Gastos directos e indirectos en la reforma (millones de MX$ de 2006)
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
o 2007 2008 2009 2010
_ Direct Cost of the Reform !!! Additional Federalspending _ Additional state spending
'-------""_._-_ .. "." ------"._" .. _--
Inglés Español Direct Cost of the Reform Costo directo de la reforma Additional Federal Spending Gasto federal adicional Additional State Spending Gasto estatal adicional
62. Los costos a largo plazo de la reforma son relativamente bajos. Utilizando datos y tendencias actuales sobre el crecimiento del número de estudiantes y el costo de la educación, es posible realizar proyecciones del costo total acumulado. Se espera que entre 2007 y 2040 el costo total de la reforma ronde los US$44,400 millones (en dólares reales de Estados Unidos). Si se aplica una tasa de descuento del 8%, esto equivale a US$12,100 millones, es decir, alrededor del 0.1% del PIB descontado descuentos del mismo período19
• Se estima que durante la vigencia de la reforma el costo directo de esta rondará el 25% del costo total, el incremento del gasto orientado a mejorar la calidad será del 54% y la matrícula registrará un aumento del 21%.
19 De este modo, se supone que la reforma no tiene ningún impacto en el PIB, lo que es altamente improbable.
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IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO
Relación con la estrategia de alianza con el país
63. El Directorio Ejecutivo analizó la actual CSP con México en abril de 2008 y propuso un programa flexible de servicios financieros y de conocimientos. Un principio clave establecido en la CSP es que el programa del Baoco debería estar estrechamente alineado con la propia estrategia de desarrollo del Gobierno. Una esfera prioritaria para la inversión y las actividades de asesoría en el marco de la C8P actual incluye la mejora de la calidad de la educación20
. La operación propuesta se condice con los pilares de la iniciativa de mejora de la competitividad y promoción de la inclusión y reducción de la pobreza.
Colaboración con el FMI y otros donantes
64. El personal del Banco Mundial y el FMI se reúnen regularmente para intercambiar opiniones sobre la situación macroeconómica y las perspectivas para México. Estas consultas tienen lugar como mínimo en forma trimestral e implicao el intercambio de documentos e informes recientes a cargo de los respectivos equipos. La labor se ha centrado en las cuestiones económicas a corto plazo y en cuestiones estructurales, como el sector finaociero, la reforma del mercado laboral y la competitividad de México.
65. El Banco también ha colaborado con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) durante la preparación del préstamo. El BID ha respaldado activamente la reforma de la EM8. Desde el punto de vista técnico, el Baoco y el BID proporcionaron apoyo conjunto a la 8EM8 para el diseño e implementación de su programa de evaluación. Del mismo modo, el BID ha brindado apoyo a través del Programa de Formación de Recursos Humaoos basada en Competencias (PROFORHCOM), destinado a mejorar los vínculos entre la EM8 y el sector productivo. El BID también respalda varios estudios regionales orientados a brindar incentivos en el nivel de la EM8 de México y mejorar el uso de tecnología en dicho nivel.
Relación con otras operaciones del Banco
66. El Banc~ ha puesto en marcha varias operaciones en el sector educativo y tiene previstas otras más. 8us operaciones en el sector educativo de México están organizadas en torno a un plan de actividades común que integra el programa de financiamiento con los productos de conocimientos. El Baoco participa activamente en las principales áreas del sector educativo mediaote una combinación de servicios financieros y de conocimientos. En el sector educativo básico, el apoyo del Banco incluye el Proyecto en apoyo al Programa Escuelas de Calidad (P1l5347, préstamo 7948-MX, U8$220 millones),'ta segunda fase de un préstamo adaptable para programas (APL) destinado a educación. El proyecto apunta a mejorar la calidad de la educación promoviendo la autonomía de las escuelas y la participación social. El Proyecto de Educación Compensatoria (PI01369, préstamo 7859-MX, U8$100 millones) tiene como objetivo mejorar la calidad y la eficacia de la educación, y el aprendizaje de los niños en los municipios más pobres. Muchos de los conceptos relativos a la administración escolar descentralizada y el funcionamiento de las escuelas en las zonas
20 El 25 de marzo de 2010, el Directorio Ejecutivo analizó un informe de situación de la CSP y enfatizó la necesidad de brindar apoyo permanente a México para ayudarlo a recuperarse de la crisis mediante una combinación de préstamos para actividades de inversión y DPL.
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rurales resultan pertinentes para la EMS. En el nivel de la educación superior, mediante el Primer APL para el Proyecto de Asistencia al Estudiante de Educación Terciaria (P085593, préstamos 7346-MX y 7349-MX, US$171 millones) se pretende promover la ampliación sostenible y equitativa de la educación terciaría brindando asistencia financiera a los estudiantes que cumplan los requisitos necesarios. El Banco está trabajando en varias cuestiones técnicas, que incluyen la calidad educativa, la educación para los pueblos indígenas y el fortalecimiento de los sistemas de evaluación. Asimismo, ha colaborado en varios estudios de evaluación del impacto. El DPL propuesto es la única operación del organismo que se centra directamente en la RIEMS y la EMS.
67. El Banco también. ha respaldado otros programas de· desarrollo humano en México. Una de las principales iniciativas de desarrollo humano del Gobierno mexicano es el amplio programa de transferencias monetarias condicionadas Oportunidades, que proporciona apoyo financiero a las familias pobres que participan en programas sociales básicos para niños (incluida la EMS). Mediante el Proyecto de Respaldo al Programa Oportunidades (PI 15067, préstamos 7708-MX y 7968-MX, por un total de US$I,757 millones), aprobado a principios de 2009, se cofinanció el programa Oportunidades. Durante el año escolar 2010-11, aproximadamente 894 000 estudiantes de la EMS recibieron apoyo del programa, condicionado a la asistencia escolar.
Enseñanzas aprendidas
68. El diseño de la operación propuesta tiene en cuenta las enseiianzas aprendidas de la edición anterior de Development Policy Lending Retrospective (Retrospectiva del financiamiento para políticas de desarrollo )21 y la labor del banco en otros países de ingreso mediano. En el recuadro 2 se resume la manera en que la preparación de la serie de DPL destinados a la EMS se basa en los principios esbozados en la retrospectiva del financiamiento para políticas de desarrollo.
69. La experiencia internacional sugiere que la reforma educativa es un proceso largo y complicado. La educación suele ser uno de los rubros más cuantiosos del presupuesto público e incluye una de las nóminas públicas de mayor tamaño. Debido a la importancia que el sector reviste para la economía, el presupuesto del Gobierno y el gran número de empleados y partes interesadas, la reforma puede ser lenta, frustrante y controvertida. En particular, la mejora de la calidad (reformas educativas orientadas a la calidad) puede conllevar el cambio de relaciones complejas y los cambios pueden ser controvertidos. A pesar . de estos desafíos, muchos países de ingreso mediano y alto han logrado introducir reformas que han transformado el sistema educativo.
70. La reforma educativa requiere un compromiso a largo plazo. Una reforma educativa consta de numerosas etapas bien diferenciadas y el proceso completo suele llevar varios años. Esto se debe al tiempo que se requiere para analizar el sector educativo, elaborar alternativas basadas en la información disponible y generar alianzas. No existe un único camino para lograr el éxito en el sector de la educación, y cada país debe elaborar una estrategia basada en la comprensión de las limitaciones de la oferta y la demanda del sector, y su estructura institucional, así como las condiciones económicas y políticas subyacentes.
21 2009 Develapmen/ Palicy Lending Re/raspee/ive, agosto de 2009. 26
Recuadro 2: Prácticas recomendadas en materia de DPL y la serie de DPL destinados a la EMS
Principio 1: Fortalecer la identificación con la iniciativa. La serie de DPL se basa en una amplia reforma del sistema de EMS que fue elaborado por las partes interesadas a través de un proceso participativo. En este proceso se tienen en cuenta un análisis y un examen de las prácticas óptimas internacionales. La participación del Banco ha otorgado validez externa y proporcionado apoyo técnico al proceso en curso. La segunda operación de la serie de DPL responde a las prioridades y el compromiso del Gobierno para reformar la EMS. El Banco facilita el apoyo político permanente durante los cambios de Gobierno a nivel estatal y federal. La matriz de políticas se está convirtiendo en no instrumento que permite monitorear los progresos.
Principio 2: Acordar desde el comienzo con el Gobierno y otros asociados financieros un marco coordinado de rendición de cuentas. El apoyo del Banco se resume en una breve matriz de políticas que se. acordó con el Gobierno. Dicha matriz proporciona un marco de rendicióh de cuentas para la operación y establece una base clara para medir los progresos. Las medidas de políticas que deberán concretarse en cada etapa están bien definidas. El marco macroeconómico del DPL es coherente con las recomendaciones de políticas del FMI. El DPL también se basa en el programa técnico del Gobierno con otros programas técnicos, incluidos el BID y UNICEF.
Principio 3: Adaptar el marco de rendición de cuentas y las modalidades del apoyo del Banco a las circunstancias particulares del país. El apoyo del Banco se configura a partir del propio cronograma de la reforma con una matriz que fue elaborada en estrecha colaboración con el Gobierno federal al cabo de amplias consultas con las partes interesadas. Se introdujeron pequeños ajustes en la segunda operación, lo que dio cuenta de rápidos avances en algunas áreas y retrasos en otras.
Principio 4: Elegir solo medidas que sean imprescindibles para obtener resultados en términos de condiciones de desembolso. La matriz ha sido limitada para mantener la coherencia del diálogo sobre políticas e incluye definiciones claras de los activadores. El Banco colaboró con el Gobierno para identificar medidas que son centrales para la feforma .
. Principio 5: Realizar exámenes transparentes de los progresos a fin de brindar apoyo financiero previsible y basado en el desempeño. Conforme a lo previsto originalmente, la implementación del primer préstamo se programó para que coincidiera con la preparación de la segunda operación. Además, el Banco se comunicó informalmente con la SEMS y otras partes interesadas en varias ocasiones para realizar el seguimiento de los progresos y mantener el diálogo sobre políticas.
71. En este contexto, se han recogido y tenido en cuenta para esta segunda operación varias enseñanzas importantes de otros programas del Banco en México y de la primera operación de la serie de DPL. Entre ellas se cuentan las siguientes:
• Contar con un programa selectivo que trabaje con asociados del Gobierno bien definidos. México tiene una gran economía, un sistema de gobierno sofisticado y una amplia comunidad dedicada a la investigación de políticas. Incluso el financiamiento derivado de grandes operaciones del Banco es pequeño en relación con el presupuesto del sector. Las operaciones son más productivas cuando están bien orientadas y se
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trabaja con uno o dos organismos clave. Si bien es importante coordinar con otros actores a fin de garantizar la sinergia, resulta imprescindible contar con un asociado bien definido. Teniendo esto en cuenta, la operación propuesta se ha centrado en una única y ambiciosa reforma bien defmida (a nivel de la EMS) y un asociado (la SEP) que resultará esencial para mejorar el empleo de los jóvenes y la competitividad de México a largo plazo.
• Generar una sólida relación institucional. Si bien el sector público es relativamente estable en México, todas las operaciones deberían estar preparadas para los cambios en los distintos niveles de gobierno. Al igual que en muchos sistemas políticos maduros, las instituciones y programas permanecen, y es importante asegurarse de que el Banco mantenga las vías de comunicación con la institución, más allá de las relaciones personales. Desde que comenzó a prepararse el DPL propuesto, se han registrado importantes cambios en la dirigencia de la SEMS. El Banco ha mantenido un sólido diálogo a lo largo del período y ha contribuido a mantener la atención en el rumbo de la reforma.
• Poner en marcha un programa flexible de investigación y análisis de política. México cuenta con una gran capacidad para realizar investigaciones sobre políticas y la SEMS ha venido trabajado activamente para elaborar un programa sólido y fortalecer las actividades de evaluación. En ese entorno, el Banco debería centrarse en hacer aportaciones específicas a la investigación sobre políticas, en lugar de dirigir el programa de investigaciones. Las esferas específicas que reciben atención en México incluyen la experiencia internacional en una especialidad técnica que satisfaga las necesidades específicas y permita eliminar determinados cuellos de botella. En ese sentido, el Banco debe ser flexible a la hora de planificar sus actividades técnicas.
Fundamentos analíticos
72. La reforma se basa en las investigaciones y los análisis realizados por el Gobierno. En 2007, la SEMS comenzó a efectuar un análisis detallado de los cuellos de botella en la EMS22
• En dicho análisis se evaluaron los factores determinantes de la elevada tasa de deserción y se identificaron problemas relacionados con la equidad y la pertinencia. Luego del análisis, la SEMS estudió en detalle varias reformas llevadas a cabo recientemente en México (sobre todo en los sistemas federales y de universidades) y a nivel internacional,
. con inclusión de Argentina, Chile y varios países de la Unión EUropea23, así como
recomendaciones específicas de análisis recientes de reformas de la educación media24• La
SEMS continúa implementando un ambicioso programa de investigación y evaluación para mejorar la eficacia de la reforma.
22 Para obtener un resumen detallado del análisis realizado por la SEMS, consulte el Acuerdo 442, Diario Oficial, SEP, septiembre de 2008. 23 La literatura examinada por la SEP incluía: Francoise Caillods, Las reformas de la educación secundaria en países de Europa; Marianelly Cerri (y cols.), La reforma de la educación media en Chile (Santiago, 2003), entre otros. 24 Por ejemplo, Banco Mundial (2005), Expanding Opportunities and Building Competencies for Young People: A New Agenda for Secondary Education (Generar nuevas oportunidades y fortalecer las competencias de los jóvenes: Un nuevo programa para la educación media). Washington, DC: Banco Mundial y varias conferencias internacionales organizadas por la SEP para analizar la reforma de la EMS (2009) y los vínculos con el mercado laboral (2010).
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73. La serie de DPL se basó en nna sólida labor analítica y un amplio diálogo sobre políticas. Desde el comienzo de la reforma, el Banco ha mantenido un provechoso diálogo a largo plazo con las partes interesadas mexicanas sobre la mejora de la EMS. Ello incluyó la organización de conferencias, seminarios y talleres internacionales, la preparación de investigaciones analíticas, y notas y síntesis informativas de alto nivel sobre políticas. Este diálogo recibió el apoyo del Proyecto para la Educación Secundaria en México (EWPI06567-ESW-BB) y una amplia serie de actividades de cooperación técnica realizada de 2009 a 201 1 .. En el marco de esta cooperación técnica, se respaldaron las primeras etapas de la reforma y se brindó importante información de antecedentes para esta serie de DPL. Las principales esferas de apoyo incluyen las siguientes:
• Marco de políticas. La reforma se basó en el análisis de la experiencia nacional e . internacional en educación media. El Banco Mundial contribuyó a este debate con un análisis del sistema de EMS en México, la manera en que este se financia y sus contribuciones a la economía. Esta labor fue central para elaborar la serie de DPL25
.
• Evaluación. El Gobierno mexicano es pionero en el uso de las evaluaciones de alta calidad para respaldar la adopción de decisiones sobre políticas. El Banco Mundial ha contribuido en gran medida a promover la evaluación en la esfera educativa y ha respaldado el proceso de evaluación desde el comienzo de la reforma. Esto incluye la participación en la organización de la estrategia de evaluación. El Banco Mundial respalda la evaluación de un programa destinado a incrementar la información ~ue se brinda a los estudiantes de la EMS sobre las opciones de carreras y de educación 6.
• Sistemas de evaluación. Antes de la reforma, el sistema educativo no recolectaba datos sobre la EMS en forma sistemática. La -8EMS solicitó apoyo al Banco para desarrollar el sistema de evaluación y para ayudar a los encargados de la formulación de políticas de México a comprender las tendencias mundiales en los sistemas de evaluación27
• .
• Pertinencia y mercado laboral. El Banco Mundial ha respaldado la reforma para aumentar la pertinencia de la EMS y facilitar la transición de la escuela al trabajo. En ese marco, se brindó apoyo a los especialistas del Banco Mundial y la OCDE para analizar las formas de mejorar la incorporación de los egresados a la fuerza laboral teniendo en cuenta la experiencia internacional.
25 Esto se llevó a cabo a través del diálogo con el Gobierno al comienzo del proceso de refonua y mediante los estudios económicos y sectoriales relativos a la educación secundaria de México (EW -PI 06567 -ESW -BB). 26 Esto se [manció en el marco del Proyecto de Asistencia al Estudiante de Educación Terciaria (P085593, ~réstamos 7346-MX y 7349-MX) .. 7 Esto fue respaldado por los estudios económicos y sectoriales relativos a la educación secundaria de México
(EW-P106567-ESW-BB). 29
74. En el futuro, el Banco continuará respaldando la RlEMS mediante su programa de servicios programáticos de conocimientos. El Banco también participará directamente en la evaluación de la formación docente del PROFORDEMS propuesta en el marco de este DPL, que brindará elementos para evaluar el impacto del proceso general de capacitación docente para el ejercicio de su tarea. Este estudio consistirá en el análisis de las necesidades de los docentes de la EMS y eIPROFORDEMS, seguido por un estudio de evaluación del impacto del programa. El Gobierno federal ha solicitado que el Banco concentre sus esfuerzos en el estado de Oaxaca, uno de los más pobres de MéxiCo que enfrenta numerosos desafíos en el sector de la educación28
. Esta labor constituirá un estudio de casos importante para otros sistemas del sector. El Gobierno de Oaxaca y el Banco trabajarán juntos en el estudio para identificar medidas encaminadas a mejorar la calidad y la eficiencia de las escuelas medias superiores rurales. Otro estudio se centrará en las estrategias para mejorar el asesoramiento y la orientación de los estudiantes, e incorporar las prácticas óptimas internacionales, dado que los alumnos de la EMS con frecuencia carecen de información precisa. Por último, el Banco trabajará con el Gobierno federal para identificar un sistema de referencia que permita determinar las áreas de las reformas que se están implementando en el marco de los diferentes sistemas. Esto ayudará a los encargados de la formulación de políticas a identificar las esferas en las que se necesita apoyo adicional.
V. EL DPL PROPUESTO PARA LA EDUCACiÓN MEDIA SUPERIOR
Descripción de la operación
75. El DPL propuesto es el segundo préstamo programático de una serie que respalda al Gobierno en la implementación de la RlEMS a fin de mejorar la eficiencia interna de la EMS y su respuesta a las necesidades del mercado laboral. La serie programática respalda actividades en las tres esferas siguientes, en las que se abordan las principales limitaciones del sistema de EMS: i) aumento de la flexibilidad de la EMS, ii) mejoramiento de la calidad y pertinencia de la educación, y iii) reducción del costo de oportunidad de la EMS. Las medidas respaldadas por la serie de DPL contribuirán a la eficiencia interna de la EMS y conducirán a una reducción de la tasa de deserción. Los egresados estarán mejor preparados y contarán con las habilidades necesarias para conformar una fuerza laboral moderna.
76. El primer DPL respaldó la creación del SNB. En el marco del DPL, el Banco Mundial apoyó las medidas jurídicas necesarias para formalizar la reforma y la definición del primer conjunto de normas mínimas requeridas para egresados de la escuela media superior. El DPL también respaldó medidas para establecer un sistema de evaluación de estudiantes y un sistema de acreditación escolar en la EMS, así como la creación del PROFORDEMS y la consolidación del programa de becas de EMS.
77. El segundo DPL se centrará en garantizar la continuidad de la reforma y en fortalecer la capacidad de las principales instituciones. El DPL II se ejecutará desde marzo de 2012 a noviembre de 2013. La reforma se ha aplicado principalmente como se describe en el DPL 1, Y las medidas previas representan la evolución del programa del Gobierno. La mayor parte de estas medidas previas para el DPL II provienen directamente de los
28 Este apoyo se formalizó a través de un memorando de entendimiento suscrito por el Gobernador de Oaxaca y Director a cargo de las operaciones del Banco Mundial en junio de 2011.
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activadores indicativos y han sido seleccionadas para reflejar medidas institucionales y de políticas de alta prioridad que son centrales para l~ RIEMS. En el cuadro 5 se presentan los activadores indicativos y las medidas previas para el DPL II propuesto. El Gobierno desearía mantener abierta la posibilidad de realizar una tercera operación, que dependerá de futuros acontecimientos en materia de políticas y de las necesidades de financiamiento del país. Los activadores indicativos para el DPL III se incluyen aquí y en la matriz de políticas (anexo 2).
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El MCC basado en competencias se ha implementado en el 50% de las escuelas del país, como mínimo.
Gobierno ha tenninado de defmir las competencias genéricas, disciplinarias y profesionales que se deberán alcanzar al fmal de laEMS.
a nivel nacional una evaluación del aprendizaje en 12.0 grado (ENLACE), basada en competencias en disciplinas básicas, como Matemáticas, Lengua y, como mínimo, otra materia (Ciencias Naturales o Ciencias Sociales).
Se ha completado el primer examen de una muestra de la EMS (EXCALE). En la muestra están representados los principales tipos de proveedores de servicios. Se han divulgado los resultados del EXCALE y se han preparado el análisis
Cuadro 5: Activadores y medidas pr:evias
Para mejorar las perspectivas de empleo de los egresados del SNB, el COPEEMS ha aprobado 85 programas técnicos para dicho sistema, que abarcan, entre otros, los ámbitos de agricultura, servicios, administración e infonnación, como se muestra en el infonne del COPEEMS del 15 de diciembre de 20 II (Informe y dictamen de evaluación de los planes yprogramas de estudio, de la Coordinación Sectorial de Desarrollo Académico).
promover una mayor transparencia en la evaluación y facilitar la preparación de un nuevo marco curricular para el SNB, ellNEE ha dado a conocer los resultados de los EXCALE que realizaron los estudiantes del último año del SNB entre marzo y mayo de 20 I O, como se indica en el infonne delINEE titulado La educación media superior en México: Informe 2010-2011.
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El Gobierno ha avanzado más rápido de lo previsto en esta esfera de la RIEMS.
Esta medida previa se basa en los dos activado res indicativos y se centra en el diseño de los programas técnicos, que es un elemento esencial para garantizar que la educación técnica y profesional se ajuste a las exigencias del mercado laboral.
La medida previa tiende a la consolidación del Sistema Nacional de Evaluación. El examen EXCALE está facilitando el seguimiento del aprendizaje de los egresados de la EMS y proporcionando infonnación para la actualización constante del marco curricular y las prácticas pedagógicas. La divulgación de los resultados es importante para que los encargados de la fonnulación de políticas, los planificadores de la educación y el público en general contribuyan a reforzar la calidad de la educación media superior.
El COOPEMS ha comenzado la evaluación de las escuelas que se incorporarán en el SNB.
los escuelas federales han sido seleccionados mediante un
del PROFORDEMS, la SEP ha transferido las funciones de supervisión y evaluación del programa a la unidad de desarrollo académico de la SEP, corno se indica en el oficio n.o 0142, de fecha 17 de febrero de 2011, emitido por la SEMS.
Con el objetivo de establecer reglas claras sobre la igualdad de oportunidades para que todas las escuelas pasen a integrar el SNB, el Comité Directivo de dicho sistema ha aprobado una modificación de las reglas que rigen el sistema de acreditación escolar, corno lo indica el acuerdo n.o l2/CD/20ll, de fecha 19 de agosto de 2011, emitido por el Comité Directivo.
la co bertura ae 1 programa SIGUELE en los estados, la SEP ha establecido las directrices para su implementación en este nivel, lo cual incluye la prestación de apoyo técnico para que los estados del país prestatario ejecuten el programa, corno se indica en los acuerdos con los estados.
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lento avance en la cantidad de docentes que se capacitan, se determinó que seria importante aplicar medidas tendientes a la centralización de las funciones de supervisión del PROFORDEMS, a fin de mejorar el desempeño del programa.
La medida previa refleja las medidas de políticas necesarias para que el COPEEMS mejore el proceso de acreditación. El Gobierno continúa refinando el proceso de acreditación, sobre la base de las enseñanzas aprendidas, para aumentar al máximo la participación de las escuelas enel SNB.
El Gobierno ha avanzado más rápido de lo previsto en esta esfera de la RIEMS, y ha completado esta actividad corno un producto del DPL L
Esta es una nueva medida previa que refleja los esfuerzos del Gobierno por mejorar la coordinación de diferentes programas federales y estatales centrados en evitar que los estudiantes abandonen la EMS en las primeras etapas, todo a través del programa SIGUELE, que se creó en mayo de 2011. SIGUELE es una combinación de programas nuevos y existentes encuadrada en un marco común para mejorar la coordinación y el impácto.
Esferas de políticas
PRIMERA ESFERA DE POLÍTICAS: AUMENTO DE LA FLEXIBILIDAD DEL SNB
78. Esta esfera de políticas respalda iniciativas de la RlEMS relativas al marco curricular basado en competencias, a fin de incorporar mayor flexibilidad en la EMS. En particular, estas medidas facilitarán la transferencia de estudiantes entre los diferentes sistemas, lo cual resultaba extremadamente difícil antes de la reforma.
Primera medida previa: Para mejorar las perspectivas de empleo de los egresados del SNB, el COPEEMS ha aprobado 85 programas técnicos para dicho sistema, que abarcan, entre otros, los ámbitos de agricultura, servicios, administración e información, como se muestra en el informe del COPEEMS del 15 de diciembre de 2011 (Informe y dictamen de evaluación de los planes y programas de estudio, de la Coordinación Sectorial de Desarrollo Académico).
79. Las medidas del DPL I respaldaron el establecimiento de la base institucional del SNB, la creación de un conjunto de competencias mínimas que los estudiantes deberán haber alcanzado al final de la educación media superior y la formación de un comité dedicado a establecer normas nacionales de competencia para los programas técnicos de la EMS. En esta primera fase se formuló el MCC del marco curricular basado en competencias para el SNB, que está compuesto por las competencias genéricas (como lograr una comunicación eficaz o llevar un estilo de vida saludable) y las competencias disciplinares (como Matemáticas y Lenguai9
• En consecuencia, hasta diciembre de 2011 el MCC se había adoptado en todos los sistemas federales, en tres sistemas estatales. (Estado de México, Oaxaca y Puebla), en 12 sistemas de universidades autónomas y en un sistema privado. Esto representa cerca del 85% de la matrícula total de la EMS y supera las expectativas señaladas en el DPL ¡30.
80. La medida previa para el DPL 11 respalda la preparación continuada y la consiguiente aprobación de los niveles mínimos de aprendizaje, especialmente de los programas técnicos. Estos parámetros se expresan como competencias profesionales que los estudiantes de orientación técnica o vocacional (desde contabilidad o mecánica del automotor hasta servicios de hostelería) nece.sitan adquirir. Al igual que las demás competencias, estas describen lo que se espera de los graduados y actúan como "garantía de calidad" para los empleadores y, además, permiten que los estudiantes se transfieran de un programa a otro con más eficiencia. Existen aproximadamente 100 programas técnicos ofrecidos por diferentes sistemas de enseñanza media superior tecnológica, de los cuales 85 han sido aprobados por el COPEEMS hasta diciembre de 2011.
81. Activador indicativo del DPL III en virtud de la primera esfera de políticas. La próxima etapa de la RlEMS para mejorar la flexibilidad en la EMS es incorporar el certificado nacional único para los egresados de la EMS.
• La SEP emite las reglas (mediante un acuerdo secretarial u otro instrumento) para poder emitir el Certificado Nacional de Bachillerato.
29 Durante este período también se fonnularon las competencias disciplinares extendidas. 3D Informe anual de actividades del COPEEMS(ejercicio de 2011).
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82. Productos del DPLU y efectos programáticos directos previstos de la primera esfera de políticas. Las medidas previas en esta esfera de políticas contribuirán a la incorporación continua del marco curricular basado en competencias en toda la EMS, prestando especial atención a la esfera de las especializaciones. Uno de los productos previstos es que los cuatro grupos de prestadores de servicios (Gobierno federal, estado, universidad autónoma y sistema privado) hayan adoptado formalmente el marco curricular basado en competencias. Con respecto a esta esfera de políticas, en el cuadro 6 se describen los efectos directos intermedios y finales para cada una de las tres operaciones del Programa deDPL.
Cuadro 6: Efectos programáticos directos previstos para la primera esfera de políticas
Efecto programático directo Valor de Final del DPL 1 Final del DPL 11 Final referencia (junio de 2011) (junio de 2013) del DPL III
(2008) (junio de 2014) 1. Aumento de la flexibilidad de la educación media superior
Porcentaje de escuelas de EMS Menos
que aceptan transferencias de del 10%
Menos del 10% 25% 40% alumnos y validan equivalencias
SEGUNDA ESFERA DE POLÍTICAS: MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD Y PERTINENCIA DEL SNB
83. Esta esfera de políticas se centra en medidas que mejoren la calidad de la EMS, de modo que los estudiantes tengan las habilidades adecuadas para incorporarse y permanecer en el mercado laboral o ingresar en la universidad. Específicamente, respalda la parte de la RIEMS referida a las Nuevas Herramientas e Instituciones (evaluaciones de los estudiantes, capacitación docente) y la Certificación (acreditación de escuelas). Como resultado de las medidas respaldadas en virtud de esta esfera de políticas, los egresados de la EMS mejorarán sus habilidades (calculadas mediante el puntaje obtenido en exámenes estandarizados) y estarán en mejor situación para encontrar un empleo.
Segunda medida previa: A fin de mejorar la calidad de la EMS, promover una mayor transparencia en la evaluación y facilitar la preparación de un nuevo marco curricular para el SNB, el INEE ha dado a conocer los resultados de los exámenes EXCALE que realizaron los estudiantes del último año del SNB entre marzo y mayo de 2010, como se indica en el informe del INEE titulado La educación media superior en México: Informe 2010-2011.
84. Las medidas del· DPL 1 respaldaron la creación de un Sistema Nacional de Evaluación para el SNB. Esto se llevó a cabo a través de un acuerdo formal entre la SEP y el INEE en 2009, mediante el cual aprobaron un protocolo de intercambio de información y divulgación de resultados entre los encargados de la formulación de políticas y el público. Como resultado, en 2011 el INEE publicó, por primera vez, el informe Indicadores del Sistema de Educación Media Superior 2009. Además, se llevó a cabo una evaluación del sistema (EXCALE) entre marzo y mayo de 2010, centrada en los estudiantes del último año de la EMS. Esta evaluación se consideró un producto del DPL I. Otro elemento del Sistema Nacional de Evaluación consistió en la revisión de la estructura de la evaluación ENLACE para hacerla coincidir con las nuevas competencias genéricas y disciplinarias que son el fundamento del marco curricular basado en competencias y la ampliación de la evaluación ENLACE a todos los estudiantes del último año de la EMS. Durante el año escolar de 2010-
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11, 885000 estudiantes (88% de los estudiantes que reunían los requisitos correspondientes) rindieron la evaluación ENLACE en Matemáticas y Lengua. El plan original del Gobierno era incluir en la ENLACE una materia adicional (Ciencias Naturales o Ciencias Sociales). Sin embargo, a fin de institucionalizar los elementos básicos de la evaluación, se decidió retrasar la incorporación de la nueva materia hasta abril de 2012.
85. La medida previa para el DPL 11, el análisis y la divulgación de los resultados del examen EXCALE (publicados en 20 11); fortalecerá el' Sistema Nacional de Evaluación de la EMS. El análisis detallado ayudará a todas las partes (autoridades de la SEP, organismos de capacitación docente, directores y maestros de escuela) a comprender mejor las esferas problemáticas específicas de la EMS. La identificación, durante el resto de la RIEMS, de lo~ elementos concretos que constituyen un obstáculo para el aprendizaje permitirá conseguir mejoras en la calidad de los conocimientos impartidos.
Tercera medida previa: A fin de mejorar la administración y la ejecuclOn del PROFORDEMS, la SEP ha transferido las funciones de supervisión y evaluación del programa a la unidad de desarrollo académico de la SEP, como se indica en el oficio n.o 0142, de fecha 17 de febrero de 2011, emitido por la SEMS.
86. Las medidas del DPL 1 respaldaron la preparación del PROFORDEMS, que actualmente beneficia a docentes de todos los estados. Desde que comenzó el programa en octubre de 2008, se han matriculado aproximadamente 100 000 docentes (hasta noviembre de 2011) y cerca de la mitad de ellos (49896) ya se han graduado. Estas cifras son considerablementé inferiores a las que se esperaban, es decir, 120000 docentes graduados del PROFORDEMSpara diciembre de 2010, debido a que la elevada demanda supera el ritmo del financiamiento y a que se ha producido una dilución de la responsabilidad del seguimiento, la evaluación y las medidas complementarias a la aplicación de la reforma. En consecuencia, el cuadro de resultados previstos se modificó para que reflejara los lentos progresos del PROFORDEMS.
87. La medida previa para el DPL 11 respalda los cambios en la administración y supervisión del PROFORDEMS. Específicamente, para abordar la cuestión de la dilución de responsabilidad, la SEMS ha transferido las funciones de coordinación y supervisión del programa a una de sus unidades, la Coordinación Sectorial de Desarrollo Académico. Se espera que esta transferencia de responsabilidades mejore la coordinación del PROFORDEMS y, en consecuencia, acelere el proceso de matriculación, graduación y certificación de docentes. Otras entidades de capacitación docente (ANUlES y la Universidad Pedagógica Nacional [UPN]) continuarán participando en el PROFORDEMS y, a partir de ahora, se centrarán más estrictamente en su función técnica dirigida al mejoramiento de los programas del PROFORDEMS y la capacitación de los docentes de la EMS.
Cuarta medida previa: Con el objetivo de establecer reglas claras sobre la igualdad de oportunidades para que todas las escuelas pasen a integrar el SNB, el Comité Directivo de dicho sistema ha aprobado una modificación de las reglas que rigen el sistema de acreditación escolar, como lo indica el acuerdo n.o 12/CD/2011, de fecha 19 de agosto de 2011, emitido por el Comité Directivo. '
88. Las medidas del DPL 1 respaldaron el comienzo de un proceso de acreditación en la . EMS con el establecimiento jurídico, en 2009, del COPEEMS, una asociación civil destinada
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a evaluar el ingreso de las escuelas en el SNB. En el marco del DPL I, la SEP emitió las directrices y el reglamento del COPEEMS. Así pues, el COPEEMS comenzó a funcionar casi inmediatamente, y recibió su primera subvención de la SEP en 2010. La aplicación de la parte de la RIEMS referida a la acreditación de escuelas fue más rápida de 10 previsto. El COPEEMS preparó las normas mínimas para la acreditación de escuelas y ha conseguido la participación de 15 organizaciones de evaluaci6n. Posteriormente, el COPEEMS capacitó a 465 evaluadores de estas 15 organizaciones. Para la primera ronda de evaluaciones, se clasificaba a las escuelas en una de las tres categorías siguientes: i)."aspirante", ii) "candidata" y iii) "registrada". Sin embargo, esto generó dudas acerca de si las escuelas que no estuvieran registradas quedarían al margen del SNB.
89. La medida previa del DPL II respalda el proceso de apreditación de escuelas para que ingresen en el SNB. Específicamente, la medida brinda apoyo a la actualización de las reglas de la acreditación de escuelas. Con el propósito de abordar las limitaciones del sistema de acreditación y para clarificar la situación de las escuelas que reciben el reconocimiento formal de la acreditación, el Comité Directivo del SNB ha modificado las políticas para obtener y mantener dicha acreditación. El principal cambio es introducir una nueva clasificación de escuelas que reemplace los niveles de "aspirante", "candidata" y "registrada" por un sistema de etapas "1, 2 Y 3", mediante el cual se acrediten formalmente todas las escuelas que cumplan requisitos mínimos. Con este nuevo enfoque, las escuelas que se ubican el nivel 1 son aquellas que cumplen todos (o casi todos) los criterios de acreditación; las escuelas del nivel 2 son aquellas que cumplen cerca de la mitad de los criterios, y las escuelas del nivel 3 son las que solo alcanzan los criterios mínimos. Las escuelas que no cumplan los criterios mínimos de incorporación en el SNB no recibirán la acreditación. En todos los casos, el COPEEMS ofrece una importante cantidad de comentarios y recomendaciones a las escuelas. Estos cambios requirieron la actualización de las reglas de acreditación escolar. El Comité Directivo del SNB aprobó el Acuerdo 12, mediante el cual se modificaron numerosas políticas previas, como las relativas al manual de operaciones del propio Comité (Acuerdo 1 y 2) Y aquellas en las que se detallan los criterios relativos a los niveles de acreditación para el SNB. Estos cambios se están incorporando en el Manual .de Operaciones revisado, con
-instrucciones detalladas para el personal del COPEEMS y los evaluadores independientes que este haya reconocido formalmente. El COPEEMS ha examinado los cuatro sistemas federales principales para determinar su grado de preparación para la acreditación, incluso a través de un autoevaluaeión de las escuelas federales. Además, cuatro sistemas estatales y seis sistemas de universidades autónomas también manifestaron interés en ser examinados. Aproximadamente 3000 escuelas (de los sistemas público, privado y de universidades autónomas) están listas para presentarse al proceso de acreditación. Cerca de 175 escuelas ,de diferentes sistemas han proporcionado al COPEEMS los datos requeridos y han completado así el primer paso en la presentación de una solicitud de evaluación.
90. Activadores indicativos para el DPL III en virtud de la segunda esfera de políticas. Entre las medidas futuras de la RIEMS para continuar mejorando la calidad y la pertinencia de la EMS se encuentran una mayor atención a los docentes y la continuación del programa de evaluación. Específicamente, la RIEMS contribuirá a que los docentes de tiempo parcial (la mayoría de los que componen la EMS) puedan participar en el PROFORDEMS y, para ello, se realizarán exámenes de equivalencia a fin de que los docentes obtengan la certificación, y de esta manera se reconocerá que han cursado programas de capacitación
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alternativos. Con respecto a las evaluaciones, aún no se han formalizado las reglas de divulgación de los resultados en el ámbito de los estados.
• La SEP y el INEE firmaron acuerdos de asociación con algunos estados para divulgar los resultados del Sistema Nacional de Evaluación.
• La SEP ha formúlado una política para la capacitación de docentes de tiempo parcial del sistema público.
• La SEP ha preparado un mecanismo para reconocer oficialmente los programas de capacitación alternativos.
91. Productos del DPL 11 Y efectos programáticos directos previstos de la segunda esfera de políticas. Las medidas previas de esta esfera de políticas contribuirán a lograr los siguientes productos: i) la publicación, por parte del INEE, de los resultados del examen EXCALE; ii) la matrícula de 120000 docentes en el PROFORDEMS, y iii) la evaluación de no menos de 100 escuelas de entre las 175 instituciones que han comenzado el proceso de acreditación3
!. Con respecto a la segunda esfera de políticas, en el cuadro 7 se describen los efectos directos intermedios y finales que se esperan para cada una de las tres operaciones del Programa de DPL.
Cuadro 7: Efectos programáticos directos previstos para la segunda esfera de políticas
Efecto programático directo Valor de Final del DPL Final Final referencia I del DPL 11 del DPL III .. (2008) (iunio de 2011) (junio de 2013) (junio de 2014)
2. Mejoramiento de la calidad y pertinencia de la EMS Reducción de la tasa de deserción en
41.7% 36.7% 33% al 35% 33% la.EMS Porcentaje de estudiantes que obtienen
52.3% < 54.3% 59% 63% una calificación buena o excelente en las
15.6% 24.7% 28% 35% evaluaciones ENLACE en Lengua o Matemáticas
TERCERA ESFERA DE POLÍTICAS: REDUCCIÓN DEL COSTO DE OPORTUNIDAD DE LA
EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
92. El Gobierno federal está decidido a aumentar las oportunidades para que los jóvenes pobres y vulnerables completen la EMS, como se enfatizó en las iniciativas de tutoría y bienestar estudiantil de la RIEMS. El análisis demuestra que muchos estudiantes abandonan la escuela secundaria porque necesitan trabajar. A diferencia de las instituciones de educación básica, las escuelas públicas de EMS suelen cobrar aranceles, lo cual incrementa aún más los costos. La reforma beneficiará especialmente a los estudiantes más pobres, cuya tasa de deserción es más alta, porque se incrementarán las opciones para quienes no continúen hacia la educación superior.
31 Esto está consonancia con los resultados previstos por el Gobierno para esta fase del programa de reforma, y constituye una actualización para la matriz de resultados que se presenta en el documento de programa del DPLI.
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Quinta medida previa: A fin de ampliar la cobertura del programa SIGUELE en los estados, la SEP ha establecido las directrices para su ejecución en este nivel, lo cual incluye la prestación de apoyo técnico para que los estados ejecuten el programa, como se indica en los acuerdos con los estados.
93. Medidas del DPL l. El DPL 1 respaldó la consolidación del programa de becas con un conjunto de reglas y la atención centrada en los estudiantes pobres. Como resultado de estos cambios y una 'ampliación del presupuesto para becas, la cantidad de becas destinadas a la EMS aumentó de 280000 en el año académico 2007-08 (el primer año del programa) a aproximadamente 427 000 en el año académico 2009-10, lo cual superó la meta del Gobierno de 320 000 becas. Se prevé que el número de estudiantes beneficiados aumentará a 500 000 en el año académico 2013-14.
94. La medida previa del DPL 11 gira en tomo al establecimiento del programa SIGUELE, de alcance general, que funciona como mecanismo de coordinación para cinco programas existentes que ayudan a jóvenes vulnerables en la etapa de la EMS. A través de SIGUELE' se coordinan programas que ofrecen apoyo financiero, pedagógico y socioemocional a jóvenes que se encuentran en situación de vulnerabilidad. SIGUELE se extenderá a todas las escuelas federales en el año escolar 2011-12, y muchos otros sistemas han manifestado su interés en adoptar el modelo. A fin de ampliar el programa SIGUELE a otros sistemas escolares, el CONAEDU ha celebrado convenios de cooperación con los estados, para ayudar a implementar el programa en los sistemas estatales, especialmente en lo que respecta a la transferencia de instrumentos de programa y la capacitación.
95. Activadores de la tercera esfera de políticas. Para continuar la expanslOn de SIGUELE en el marco de la-RIEMS, será necesario recurrir a datos empíricos para tomar decisiones futuras. El Gobierno está analizando varias opciones para evaluar los programas de SIGUELE.
• La SEP lleva a cabo una evaluación del programa SIGUELE.
96. Productos del PDD 11 Y efectos programáticos directos previstos de la tercera esfera de políticas. El Gobierno federal avanza rápidamente para ampliar el programa SIGUELE en el ámbito de los estados. Hasta el momento, 19 estados (de un total de 32) han suscrito acuerdos para trabajar con SIGUELE y aplicar sus programas. Los efectos programáticos directos intermedios y finales de esta esfera del políticas, que se muestran en el cuadro 8, se centran en el impacto de la reforma en la matrícula de estudiantes de los quintiles de ingreso más bajo. También es posible que se produzca un impacto similar en lo que respecta al logro académico (calidad), pero no existen datos de referencia adecuados.
Cuadro 8: Efectos programáticos directos previstos para la tercera esfera de políticas
Efecto programático directo Valor de Final Final Final referencia del DPLI del DPL 11 del DPLIII
(2008) (junio de 2011) (junio de 2013) (junio de 2014) 3. Reducción del costo de oportunidad de la EMS
Mayor tasa de fmalización de la EMS en 47% 48% 50% 52% el quintil de ingreso más bajo
39
Tasa de transición de la escuela media inferior a la superior en el quintil de 57% 59% 63% 64% ingreso más bajo
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN
Impactos sociales y en la pobreza
97. Cuando esté totalmente implementada, la reforma solo debería reportar . beneficios positivos a todos los estudiantes mexicanos, pero principalmente y por mucho margen a los estudiantes pobres. En particular, tendrá dos impactos principales en los jóvenes pobres y vulnerables. Primero, conducirá a un aumento de la matrícula y de las tasas de graduación, que se acercarán al promedio nacional. Segundo, la reforma debería contríbuir a elevar la calidad de la educación para todos los estudiantes, lo cual beneficia a los jóvenes pobres que suelen asistir a escuelas de calidad inferior.
98. Gracias a la reforma se introdujo un apoyo específico para los estudiantes pobres. El Gobierno federal estableció un programa de becas para la EMS. Este nuevo programa está dirigido a los estudiantes necesitado's que no reúnen las condiciones para acceder al programa Oportunidades.' Para crear el fondo de becas, la SEP ha consolidado prácticamente todos los programas de becas existentes en el ámbito de la EMS y los ha centrado en los pobres. El presupuesto para el programa de becas aumentó de MX$I,320 millones en 2007 a MX$2,650 millones en 2011. Incluso con este presupuesto adicional, las estadísticas del programa indican que aproximadamente 101 000 aspirantes no obtuvieron una beca debido a un presupuesto insuficiente (35% de todos los aspirantes que reunían los requisitos )32.
99. La reforma se ha centrado en mejorar la calidad de la educación en los programas que benefician principalmente a los estudiantes más pobres. Si bien existe inquietud por saber si la atención que se ha puesto en la calidad en este proceso' de reforma beneficiará principalmente a los sistemas más ricos, la reforma estuvo diseñada para mejorar específicamente la calidad de las escuelas públicas que reciben a los jóvenes en situación de riesgo. El examen del COPEEMS se centra específicamente en la enseñanza y las cuestiones de organización, esferas en las que las escuelas más pobres podrían lograr avances. Desde 2007, la mayor parte del presupuesto de capital federal se asignó a escuelas de zonas pobres, a fin de prepararlas para la reforma y la acreditación a través de inversiones en laboratorios, tecnología de la información y bibliotecas.
100. A través de la reforma se ofrece apoyo a los programas técnicos y profesionales que habitualmente atraen a los estudiantes más pobres. En México, como en otros países, los estudiantes en mejor situación económica tienden a elegir estudios académicos que los encaminen hacia la educación superior. En el marco de la reforma se ha hecho especial hincapié en las esferas técnicas y profesionales mediante la consolidación de programas y la preparación de un nuevo marco curricular. Esto hace que la educación técnica y profesional sea más pertinente y beneficie a los estudiantes más pobres que probablemente sigan la orientación de las escuelas y sistemas técnicos y profesionales. En definitiva, las reformas conducirán a mayores perspectivas de empleo para los egresados.
32 Los postulantes se ordenan por situación socioeconómica y, de los que reúnen l~s requisitos necesarios, los más pobres reciben la mayor prioridad posible para recibir financiamiento.
40
101. La reforma también promueve una serie de medidas para mejorar las habilidades psicosociales (interpersonales) y la información. En el marco de SIGUELE, existen varios programas que apuntan a mantener a los jóvenes en la eScuela y a aumentar el respaldo para los jóvenes en situación de riesgo. El programa CONSTRUYE-T es un elemento importante para la formación de las habilidades sociales y el capital social de los jóvenes, especialmente los pobres. Este programa hace especial hincapié en abordar los problemas que enfrentan los estudiantes indígenas y las cuestiones de género. De hecho, las evaluaciones en curso indican que el programa ha tenido éxito con los jóvenes más pobres. El Gobierno federal ha incrementado el financíamiento de MX$21 millones en 2008 a MX$100millones en 2011. CONSTRUYE-T se implementó en primer término en las escuelas urbanas más pobres. Se utilizó un enfoque similar en los programas de tutoría y lectura, que se iniciaron en las escuelas más pobres.
102. El sector cuenta con recursos considerables para supervisar la igualdad de cobertura. A nivel sectorial, existe amplia información sobre la cobertura de la EMS por estado y por sistema. Se dispone de datos administrativos por género y localidad (que actúan como medida del estado de la pobreza y de los grupos indígenas) de las escuelas y los estudiantes. ,Esto se complementa cón la labor del INEE, que supervisa el sector, y datos exhaustivos de encuestas y evaluaciones. Tanto la base de datos de las becas como la de Oportunidades contienen información detallada sobre los niveles de vida y las etnias de los postulantes y los beneficiarios. Para comprender el impacto del programa de becas, la SEMS . está realizando una evaluación que se basa en los datos existentes.
103. El aumento del alcance de la cobertura en los últimos años ha favorecido decididamente a los pobres. El número de estudiantes pobres en la EMS del quintil de ingreso más bajo aumentó de 731,000 a 846,000 entre 2006 y 2010, Y la probabilidad de completar la EMS aumentó considerablemente entre los grupos más pobres. Esto tiene correlación con el aumento total de la matrícula, de 3,550,000 inscritos en el año académico 2005-06 a 4,050,000 inscritos en el año académico 2009-10. La probabilidad de graduarse depende de dos factores: la probabilidad de matricularse y la probabilidad de finalizar la EMS de quienes se matriculan. Si bien la probabilidad de matricularse ha aumentado levemente, la probabilidad de completar la EMS se ha i\1crementado significativamente, en especial entre los grupos más pobres. Por ejemplo, en el quintil más pobre la tasa de finalización de la EMS aumentó 5.8 puntos porcentuales entre 2006 y 2010, en comparación con el aumento de 3 puntos porcentuales del quintil más rico. En el gráfico 6 se calcula la probabilidad de terminar la EMS entre 2006 y 2014 para la población de entre 16 y 20 años. Dicha estimación demuestra un considerable aumento en la probabilidad de graduarse de los quintiles primero y segundo, y un aumento moderado del quintil de ingreso más alto. Los dos primeros quintiles de ingreso han anulado la brecha que los separaba de los quintiles tercero y cuarto. Es probable que esto sea consecuencia del mayor apoyo financiero, asociado a un aumento de la pertinencia de la educación. En general, se prevé que la tasa de graduación aumentará un 17.2% para el grupo de ingreso más bajo y un 11.1 % para el segundo quintil de ingreso. El aumento del número de egresados puede ser el resultado de una mayor demanda debido al aumento de la calidad y la pertinencia.
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Gráfico 6: Probabilidad de finalizar la EMS, por quintil de ingreso (población de 16 a 20 años)
0.7
~ 0.65 . ., " " .., 0.6 Il b, Iii 2006
" 0.55
.~ Ii 2010
~ 0.5 .2l 2 0.45 o-
k/ 2014
0.4
1 2 3 4 5
I ncom. Quintil.
Inl!:lés Español Probability of graduating Probabilidad de graduarse Incorrie Quintile Quintil de ingreso
104. No parece haber diferencias significativas en la cobertura según el género. Tradicionalmente, en promedio los varones recibían más educación que las mujeres. Esta disparidad ha desaparecido en gran medida; entre los jóvenes de 15 a 17 años, la tasa de matrícula es del 76% tanto para hombres como mujeres, y estas últimas tienen uo nivel de educación más alto: En general, los estudiantes varones son mucho más propensos a abandonar la EMS antes de la graduación33
• .
105. Existen señales iniciales que muestran que la calidad de la educación está mejorando para todos, especialmente los pobres. Los resultados de ENLACE muestran mejoras en los resultados del aprendizaje, tanto en Matemáticas como en Lectura. Desde 2008 hasta 2010, el número de estudiantes con resultados buenos o excelentes aumentó uo 30% en Matemáticas y uo 10% en Lectura. Un análisis de los resultados de ENLACE por localidad34
muestra aumentos importantes en las zonas más pobres. En 2008, solo el 6.1 % de los estudiantes de las zonas más pobres lograron resultados buenos o excelentes en Matemáticas, mientras que en 2010 este valor aumentó al 10.5%, lo que equivale a un incremento del 72%. Si bien la brecha entre zonas ricas y pobres aún es significativa, se ha reducido respecto de sus niveles iniciales, tanto en Lectura como en Matemáticas.
Aspectos ambientales
106. Es poco probable que el programa propuesto tenga un efecto adverso considerable en el medio ambiente, los bosques y otros recursos naturales. Ninguoa de las medidas respaldadas por el DPL apoyarán directamente la construcción o la rehabilitación de escuelas. Si bien el DPL se centra en la reforma de políticas, otras medidas respaldadas por el
33 INEE, 2011. La educación media superior en México. 34 El Consejo Nacional de Población ordena todas las localidades· de acuerdo con sus características socioeconómicas, utilizando la siguiente escala: marginación muy alta, marginación alta, marginación media, marginación baja y marginación muy baja. Aunque en cada una de estas localidades viven personas de distintos estratos, en las zonas con marginación alta y muy alta son pocos los que no son pobres.
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Gobierno podrían requerir una renovaClOn de la infraestructura. Las deliberaciones mantenidas con las autoridades del sector educativo indican que estas mejoras se relacionarán principalmente con el mantenimiento y la reparación de la infraestructura existente y los instrumentos accesorios, como libros, equipo de laboratorio y materiales audiovisuales. La política vigente del Gobierno federal no respalda la construcción de nuevas escuelas. A nivel federal, México cuenta con normas ambientales y de seguridad bien formuladas que rigen la construcción y rehabilitación de escuelas de todos los niveles. Estas abarcan las evaluaciones del impacto ambiental, la preparación para casos de sismos, el control de contaminantes y la protección del agua y las zonas naturales. Algunas de estas leyes se aplican a todas las escuelas, mientras que otras solo corresponden a escuelas total o parcialmente financiadas con el presupuesto federal.
Ejecución, seguimiento y evaluación
107. La SEP es responsable de la ejecución de la serie de DPL. Si bien la reforma es un esfuerzo conjunto de muchas partes del sector de la educación, la SEP -a través de la SEMS- es el principal organismo que coordina y respalda la reforma. Junto con la SHCP, la SEMS recolectará la información necesaria para evaluar el programa de ejecución y presentar un informe al Banco. Esta relación funcionó bien durante la primera operación de la serie de DPL sobre EMS en México, en la que hubo \lila misión formal de examen y múltiples intercambios, tanto en persona como a través de Internet, para promover el diálogo y controlar los avances. Para la segunda operación, está prevista al menos una misión de examen.
108. La reforma hace especial hincapié en fortalecer el seguimiento y la evaluación. Antes del inicio de la reforma, la SEMS introdujo, en 2007, el Sistema de Mejora Continua de la Gestión de la Educación Media Superior (SIGEMS) para supervisar a las escuelas federales35
• La SEMS mantiene diálogos con los estados y los sistemas a fin de preparar un sistema único de información para las escuelas, y propone utilizar el SIGEMS como plataforma inicial. Varios sistemas han aceptado este mecanismo ampliado que permitirá hacer un seguimiento del impacto de ia reforma en las escuelas participantes. El SIGEMS ha sido una de las principales fuentes de información para supervisar la primera operación de la serie de DPL sobre la EMS en México.
109. Muchas de las instituciones creadas mediante la reforma también se dedican a proporcionar informaCión de seguimiento. Tal como se muestra en la matriz de políticas, el INEE está ampliando su cobertura en la EMS. Como organismo independiente, el INEE ofrece al público y a los encargados de la formulación de políticas informes detallados y análisis sobre educación. De igual manera, la introducción de la evaluación ENLACE -y, más recientemente, del examen EXCALE- en la EMS permite a las partes interesadas realizar el seguimiento de la calidad. El COPEEMS se basa en gran medida en los datos para evaluar la calidad de cada escuela, y su información sobre acreditación también constituye una importante fuente de información para los interesados. Todos. estos organismos proporcionarán información para supervisar mejor el DPL.
35 El SIGEMS complementa el actual sistema de seguimiento en las escuelas federales, denominado Formato 911. Este sistema, que funciona en todas las escuelas de los niveles básico y medio superior, consta de más de 300 indicadores. Además de los indicadores relativos a las escuelas, el SIGEMS incluye información sobre los estudiantes.
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Aspectos fiduciarios
11 O. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas a nivel federal son adecuados para respaldar el financiamiento para políticas de desarrollo en el país. Esto se ha documentado en varios trabajos analíticos del Banco Mundial, como la evaluación de la rendición de cuentas financieras del país, el diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones de los países y otros documentos tales como los productos de servicios de conocimientos y otros DPL aprobados en los últimos años. Como se anticipó en la CSP, el Banco ha estado colaborando con el Gobierno mexicano a nivel central y subnacional en esferas estratégicas, con el objeto de modernizar y reformar las finanzas públicas y aumentar la transparencia. Esto ha estado respaldado por un paquete de diversos instrumentos de financiamiento y servicios de conocimientos del Banco. .
111. En la última década, el Gobierno ha introduCido una serie de leyes y reformas de políticas en las finanzas públicas, destinadas a mejorar la responsabilidad fiscal y la transparencia mediante la modernización del proceso presupuestario y la creación de un marco fiscal más eficiente y transparente, de conformidad con lás prácticas recomendadas internacionalmente. El financiamiento de este DPL respaldará el Presupuesto de Egresos Federales (PEF) y, en consecuencia, estará sujeto a las disposiciones de la Ley Anual de PEF, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley General de Contabilidad Gubernamental y el Manual de Normas .y Procedimientos Presupuestarios, entre otros. El PEF de este año y de años anteriores se publica y está disponible en el sitio web de la SHCp36
• Este conjunto de mecanismos jurídicos y normativos, junto con los sistemas operativos nacionales de gestión financiera, proporcionar una formulación' y ejecución presupuestaria apropiada y sistemas de control interno para la ejecución del gasto público. Otros aspectos de control interno están regidos por las Normas Generales de Control Interno de la Administración Pública Federal.
112. Si bien las reglas y los procedimientos relativos al presupuesto, la contabilidad y las leyes de gasto público son cIaros y amplios, y aunque los sistemas de seguimiento y control presupuestario funcionan bien, existen esferas dentro de las finanzas públicas en las que' se podrían obtener mayores avances. Lograr un enfoque a largo plazo para el presupuesto, que incluya los resultados de desempeño en el proceso de formulación presupuestaria, y conseguir que el sector público se concentre en los resultados son dos prioridades clave. En la actualidad, el Gobierno trabaja para alcanzar las reformas previstas en materia de gestión de las finanzas públicas, especialmente la armonización presupuestaria y la presentación de informes financieros y contables, la modernización de las operaciones de tesorería y el diseño y la implementación de un sistema integrado de gestión de la infOrI11ación financiera a nivel federal, que se prevé se implementará en 2012.
11~. El Gobierno actual tiene como objetivo lograr una mayor convergencia entre las adquisiciones públicas y la política de gasto económico, a fin de optimizar los recursos y garantizar la transparencia, la economía y la eficiencia, al tiempo que se mejora la calidad general de los bienes y servicios. Además, los cambios operativos y las eumiendas al marco jurídico y normativo propuestos en 2009 y 2010 representan importantes pasos hacia el' tratamiento de los problemas señalados en evaluaciones que el Banco Mundial realizó
36 Véase http://www.shcp.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/paquete_economico_2012/index.html.
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previamente en relación con el sistema federal de adquisiciones de México (200737, 20 l 038 Y
201139). Como se previó en la estrategia nacional de adquisiciones, el Banco Mundial está
colaborando con el Gobierno mexicano para modernizar sus adquisiciones públicas y otros aspectos de la gestión de las finanzas públicas. Este respaldo se proporciona a través de distintos servicios de conocimientos e instrumentos de financiamiento.
114. Con respecto a la supervisión externa, la Auditoría Superior de la Federación lleva a cabo regularmente varias auditorías (financieras, de desempeño, de cumplimiento) de los programas del Gobierno federal. Las cuentas públicas anuales se preparan y se envían al Congreso dentro de los cuatro meses de finalizado cada año fiscal. La auditoría externa de estas cuentas es responsabilidad de la oficina del Auditor General y se presenta a la legislatura 14 meses después del final de cada año fiscal, de conformidad con la legislación nacional. Los informes de auditoría son integrales, y está vigente un sistema para realizar el seguimiento de los resultados y las recomendaciones de las auditorías, en coordinación con la Secretaría de la Función Pública. Los resultados de la auditoría realizada por la oficina del Auditor General se publican en el informe anual de auditoría sobre las cuentas públicas federales. Las recientes enmiendas a la Constitución Federal y una nueva Ley de Fiscalización Superior de la Federación han contribuido al fortalecimiento general de la transparencia fiscal y la rendición de cuentas en el país. .
Desembolsos y auditoría
115. El flujo de fondos para esta operación será el mismo que se ha aplicado a los DPL en México, en consonancia con acuerdos de larga data suscritos con el Gobierno; La SHCP ha informado al Banco que Nacional Financiera será el agente financiero del prestatario en relación con este DPL 40. En virtud de este acuerdo, cuando se haya producido la entrada en vigor y se cumpla cualquiera de las condiciones para la liberación del tramo, el Banco depositará los fondos correspondientes al tramo único en la cuenta en dólares estadounidenses designada por el agente financiero, que posteriormente acreditará dichos fondos en la cuenta de la Tesorería de la Federación que se utiliza para los gastos presupuestarios. A partir del examen de los informes de auditoría de 2010 del agente financiero y la amplia experiencia generada entre el Banco y el agente financiero con respecto al flujo de fondos de los proyectos financiados por el j3anco, no existen pruebas de que el entorno de control de los servicios bancarios en el que ingresarían los desembolsos del DPL no sea adecuado. Si el Banco lo solicita, la SHCP le entregará una confirmación por escrito de la transacción descrita.
116. Teniendo en cuenta la evaluación de la actual gestión de las finanzas públicas del prestatario y la conclusión de que los mecanismos fiduciarios de este financiamiento son
37 En el diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones del Bauco Mundial de 2007 (preparado en forma conjunta con el BID) se se¡¡alaron problemas del sistema público de adquisiciones, como una excesiva complejidad regulatoria y la necesidad de contar con una gestión y una coordinación más eficaces. 38 Se examinaron los aspectos pertinentes de las estructuras jurídica, operativa e institucional del sistema federal de adquisiciones de México como parte del DPL sobre Fortalecimiento del Entorno de Negocios para un Mayor Crecimiento Económico (noviembre de 2010). 39 Servicios de Conocimientos del Banco Mundial, noviembre de 2011. 40 La utilización de un agente finauciero y una cuenta designada es un procedimiento estándar del Gobierno de México para fmes de control y no un requisito adicional del Bauco.
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adecuados, el Banco no exigirá una auditoría de la cuenta designada del agente financiero y no se considerarán mecanismos fiduciarios adicionales en esta etapa.
Riesgos y medidas de mitigación
117. La operación está sujeta a cuatro riesgos significativos:
118. Riesgos macroeconómicos. Si bien México se ha recuperado en gran medida de la crisis económica, aún enfrenta riesgos generados por la economía mundial. En particular, la economía mexicana depende de las actividades económicas de Estados Unidos, que sigue dando muestras de una débil recuperación. Al mismo tiempo, la posibilidad de una desaceleración económica en Europa también aumenta los riesgos para la economía mexicana y puede hacer peligrar al sector bancario. Una desaceleración de la economía podría dificultar la tarea del Gobierno federal y los Gobiernos de los estados de financiar el programa de reformas y proporcionar recursos adicionales. Una crisis económica también reduciría las posibilidades de empleo para los egresados de la EMS. Esto puede conducir a una reducción de la matrícula, ya que el sector perdería su pertinencia, o a un aumento de la matrícula porque los jóvenes regresarían a la escuela si el mercado de trabajo sufre una recesión. De cualquier forma, dado el amplio consenso en torno a la importancia de las reformas, es poco probable que la situación macroeconómica impida al Gobierno poner en marcha las reformas descritas en. la serie de DPL sobre la educación media superior en México. En la hipótesis de base se calcula que las reformas costarán alrededor del 0.1 % del PIB durante las próximas tres décadas. Dada la naturaleza a largo plazo de la reforma, el Gobierno cuenta con cierta libertad para disminuir el ritmo en el caso de algunos elementos y mantener, al mismo tiempo, el impulso generaL Durante la crisis económica de 2008-09, el Gobierno otorgó alta prioridad a la RIEMS y se aseguró de que la reforma contara con los recursos suficientes, incluso aunque hubiera que reducir los fondos destinados a otras áreas.
119. Riesgos políticos y de sostenibilidad. A nivel nacional, México celebrará elecciones federales en julio de 2012. Esto plantea el riesgo de que la nueva administración federal (diciembre de 2012 a diciembre de 2018) interrumpa o modifique considerablemente la reforma. En la práctica, es muy poco probable que esto suceda. Existe amplio consenso a favor de continuar y profundizar la reforma durante la próxima administración. El programa de reforma está respaldado por el Gobierno federal y los Gobiernos de todos los estados, independientemente del partido político de que se trate. La RIEMS se elaboró a partir de un amplio consenso y casi todos los sistemas de EMS se incorporaron voluntariamente en la reforma. En el marco de las próximas elecéiones, todos los partidos políticos más importantes se han mostrado a favor de la reforma y han manifestado la intención de proporcionar el financiamiento necesario. El Congreso también ha brindado fuerte respaldo a la RIEMS y ha asignado recursos adicionales. Los recientes cambios en las administraciones de los estados demuestran que la reforma puede sostenerse incluso cuando dichos cambios han sido importantes (¡lor ejemplo, las elecciones estatales de Oaxaca enjulio de 2010).
120. También existe el riesgo de que la aplicación de la RIEMS se desacelere antes de la elección y durante la transición. Todas las instituciones básicas de la reforma se crearon en virtud del primer DPL y ahora han cobrado gran impulso. Solamente seis estados celebrarán elecciones en 2012. Los otros 26 estados han tenido elecciones en algún momento de la reforma y todos han mantenido su respaldo a esta iniciativa después del cambio de
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administración. Un diálogo sobre políticas continuo también contribuirá a la estabilidad de la reforma. Por último, la atención internacional que ha recibido la reforma también ayudará a reforzar la continuidad.
121. A nivel de la EMS, también existe el riesgo de que, a medida que avance la reforma, algunos sistemas se "separen" y dejen de participar en el proceso." Sin embargo, el Comité Directivo del SNB y el CONAEDU-SEMS se reúnen periódicamente para encontrar soluciones y abordar las necesidades de los diferentes actores que influyen en la implementación del proceso de reforma. Hasta la fecha, no ha habido oposición sistemática a la reforma. Los diferentes gremios docentes han participado activamente y, por lo general, han apoyado la reforma debido a la prestación de programas de capacitación para docentes en el lugar de trabajo y de nivel de posgrado, a través del PROFORDEMS.
122. Riesgo derivado del delito y la violencia. En los últimos años, México ha registrado un aumento considerable de la violencia en muchos estratos de la sociedad. En particular, los jóvenes han desempeñado un papel importante como víctimas y como autores. Buena parte del reciente malestar sobre los "NiNis" está relacionada con la preocupación de que este grupo de jóvenes que ni estudia ni trabaja pueda seguir contribuyendo al aumento de las tasas de delito. En el peor de los casos, los delitos y la violencia podrían hacer que el Gobierno desviara la atención de los problemas sociales subyacentes para tratar de buscar soluciones rápidas que menoscabarían los avances en la EMS.
123. En la práctica, la reforma en sí misma es una herramienta poderosa para proteger a los jóvenes del delito y la violencia. A medida que avance la reforma, más jóvenes asistiran a la escuela y aquellos que se gradúen tendrán más posibilidades de conseguir empleo. Por sí mismo, este proceso reduciría la población de "NiNis". Además, el Gobierno federál y muchos otros sistemas están utilizando activamente la EMS como un instrumep.to para reducir . él número de jóvenes en riesgo. Esto se logra a través de programas como CONSTRUYE-T y gracias al respaldo del nuevo programa general SIGUELE, del Gobierno federal, con el que se coordinan los programas existentes y se identifica a los jóvenes en riesgo con mayor rapidez y eficiencia.
124. Riesgo institucional. La complejidad de la EMS, derivada de la variedad de sistemas que la integran; la disparidad que existe entre los establecimientos federales, estatales, universitarios autónomos y privados que imparten la EMS, y la naturaleza multiinstitucional de la reforma representan un riesgo para la implementación uniforme y oportuna de la RIEMS. La creación de la SEMS en 2005 ha fortalecido la coordinación de la EMS, al igual que la creación del CONAEDU-EMS. La SEMS tiene la responsabilidad específica de encabezar y coordinar la reforma. Asimismo, este proceso ha adoptado un conjunto de objetivos e indicadores comunes con el SIGEMS. La RIEMS ha: alentado la colaboración y el consenso entre los distintos actores. Como parte de la reforma, las instituciones recientemente creadas, como el COPEEMS, también han recibido el apoyo y los recursos necesarios para llevar a cabo este proceso. Asimismo, distintos establecimientos de EMS reciben apoyo financiero y técnic0 para poder seguir el ritmo de la reforma. Por ejemplo, existe un fondo para la incorporación en el SNB que asigna recursos financieros a los establecimientos de EMS para mejorar la infraestructura de acuerdo con el número de estudiantes por estado, el nivel de marginalidad en la zona donde está ubicada la escuela y el grado de compromiso de los estados en el proceso de incorporación en el SNB.
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ANEXO 1: DECLARACIÓN DE POLÍTICAS DE DESARROLLO
SUBSECRETARiA DE EDUCACiÓN MEDIA SUPERIOR
Sr. Robert B. Zoellick Presidente Banco Mundial Presente
SECRETARIA DE EDUCACiÓN PUBLICA
México, D. F., 22 de noviembre de 2011.
Referencia: Carla de Politicas para el Segundo Programa de Apoyo a la Reforma de la Educación Media Superior en México
Estimado Señor Zoellick,
Mediante la presente le manifiesto el compromiso del Gobierno de México de continuar con la mejora de la calidad de los servicios de educación del país, para impulsar la productividad y competitividad de todos los mexicanos, dentro de un marco de diversidad.
En este contexto y de acuerdo a la polltica de financiamiento con crédito externo establecida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Públíco, se ha elaborado c'on el apoyo del Banco Mundial una ségunda operación de Préstamo de Políticas de Desarrollo del Sistema de Educación Media Superior (EMS). Esta seguntla operación está directamente ligada a la primera (9 de abril de 2010) y, por. ende, busca continuar apoyando al proceso de la Reforma Integral de la Educación Media Superior (RIEMS) a través del reconocimiento de acciones y polftlcas realizadas que han contribuido a su implementación y mejora.
A continuación se describe el contexto de la EMS en México y posteriormente el proceso de reforma que apoyaría esta nueva operación de financiamiento.
Contexto de la Educación Media Superior
Los jóvenes ingresan a la EMS para formarse y adquirir conocimientos, destrezas y actitudes que les permitan construir con éxito su futuro, y consolidar en ellos la idea de la democracia como forma de vida, ya sea que decidan incorporarse al mercado labora! o continuar con estudios superiores, Es en la EMS donde se da la consolidación de la democracia y la formación de la ciudadanía. La EMS también contribuye a la estabilidad yel progreso social; ya que los jóvenes que cuentan con la oportunidad de estar en el sistema educativo son menos propens.os a la violencia, las adicciones ya .otr.os riesgos que quienes no estudian. Además, es en el bachillerato donde los jóvenes comienzan El perfilar su trayectoria profesional y en la medida en que la educación sea pertinente y de calidad, se contará con los recursos humanos necesarios para rneíorar los niveles de productividad y competitividad de México.
Desde la introducción de la RIEMS, la EMS- ha experimentado avances significativos en la mayoría de los ámbitos que le competen. Sin embargo, !a EMS en México sigue enfrentando importantes desaflas. Por ejemplo, la EMS presenta altos índices de deserción y reprobación así como bajos niveles de cobertura y aprovecl'lamiento escolar.
[lras¡! 31 piso 2' Pj~o. Ofn~. 332, Centro H¡~tórico, Oeleg. Cu¡¡uhtemoc, C. P. 06029, O. F. (55) 30 03 1000-3003 10 97 cd. 11676, 11677 Y 11678 f. (55) SS 12 43 88
www.sems.gob.mx
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SUBSECRETARíA DE EDUCACiÓN MEDIA SUPERIOR
SECReTARIA DE EDUCACiÓN PÚBUCA
A pesar de que se ha avanzado en la reducción de la deserción escolar en EMS en los últimos años (de 16.3 por ciento en el ciclo escolar 2007-2008 a 14.5 por ciento en 2010-2011 l, los niveles de abandono escolar siguen siendo preocupantes,y la EMS aún cuenta con el mayor índice de deserción escolar en todo el sistema edUcativo. Entre las principales razones de deserción escolar, de acuerdo a los propios jóvenes que deCiden dejar el bachillerato, es que la escLlela no les gusta, no les sirve o no se adecua a sus interesas y necesidades. La falta de recursos económicos es también una razón Importante para el abandono escolar. Respecto a la' cobertura escolar, ha habido avances significativos, pues en 2006 sólo el 58 por ciento qe la población en edad de asistir al bachillerato tenia acceso al mismo y ahora la cobertura ha aumentado a 66.7 por ciento. Sin embargo, la meta fijada por el gobierno federal para este sexenio es de 68 por ciento y el fin ultimo es que en un futu'ro cercano todos los jóvenes en edad de cursar la educación media superior puedan 118carlo.
Además de que los jóvenes tengan acceso y permanezcan en la escuela. es indispensable que logren 'Uha sólida formación, así como el dominio de 'Ios conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que requeriran en su vida adulta. En este ámbito las tasas de reprobación en la EMS se encuentran alrededor de 40 por ciento y el aprovechamiento escolar de los estudiantes de la EMS, medido mediante la Evaluación Nacional del Logro Académico de Centros Escolares (ENLACE), así como del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA), sígue siendo bajo.
De aGuerdo a estas ,pruebas la mayoria de los Jóvenes mexIcanos tOdavía no logra desarrollar un nivel satisfactorio de competencias que les permita resolver problemas de la vida cotidiana y estar mejor preparado.s para !a vida y el trabajo.
En este panorama resulta necesario continuar con el fortalecimiento de la cobertura, la equidad y la calidad en la EMS, de manera que se convierta en un mecanismo a través del cual los jóvenes adquieran habilidades y conocimientos que les resulten útiles para desarrollarse COmo perBonas en la sociedad y en el mercado taboral.
La Reform:a Integral de la Educación Media Superior
La Reforma Integral de la Edu~ción Media Superior se inició en el año 2007 con un proceso de cambio estructural de ta EMS para atender los problemas de cobertura, equidad y calidad. La Reforma representa la estrategia principal de transformación y modernización del nivel medio superior, en la cual estan alineados todos los programas y politicas educativas que implementa la Subsecretaría de EMS. De oonformidad con el Programa Sectorial de Educación 2007-2012, se han establecido como metas las siguientes acciones: (i) alcanzar los acuerdos necesarios entre los distintos subsistemas y con instituciones de educación superior que operen servicios de educación media superior, con la finalidad de integrar un sistema nacional de bachillerato en un marco de respeto a la diversidad de modelos, que permita dar pertinencia y relevancia a estos estudios, así corno-lograr el libre tránsito de los estudiantes entre subsistemas y contar con una certificacjón nacional de educación media superior; y (Ii) establecer las competencias para la vida y el trabajo que todos los estudiantes de bachillerato deban desarrollar y que sean dichas competencias la unidad comun que defina los mínimos requisitos para obtener una certificación nacional de educación media superior.
Ilrasil 31 pisQ r Piso. Ofoa. 318, Centro Hist6rico, Deleg. Cuauhtémoc, C. ['. 06029, D. F. (55) 36 0110 00 ex!. 50656, 50663, 11157, S066S
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La reforma ha sido posible gracias al tr<;lbajo conjunto de cuatro grupos de actores: las autoridades educativas estatales del nivel Medio Superior, las autoridades educativas de las instituciones de Educación Superior representadas a través de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUlES), el Poder Legislativo, y las autoridades educativas federales del nivel Medio Superior,
L,a Reforma Integral de la Educación Media Superior consta de cuatro ejes innovadores de Iransfonnación:
l. Marco Curricular Común (Mee) con base en competencias. La reorjenlación académica del modelo enciclopedista, centrado en la melnorización, hacia uno centrado en el aprendizaje, en el que el conocimien10 se transmite a través del desarrollo de competencias y Ilabilidades .. El marco curricular común organiza al bacllilferato alrededor de tres tipos de competencias: las genéricas, las disciplinares (básicas y extendidas) y las profesionales (básicas y extendidas). Las competencias básicas son comunes a todos los egresados de [a EMS y son clave por sus aplicaciones diversas a lo largo de la vida; las competencias disciplinares básicas son también comunes a todos los egresados de la EMS y représentan la base comun de la formación disciplinar (en areas especiflcas,del_conocímiento tales como las matematlcas, las ciencias experimentales, las ciencias 'so'ciales y la comunicación). Las competencias genéricas y disciplinares forman un tronco común que debe ser cursado por todos los. estudiantes en la EMS. En cambio. las competencias dü,cipUnares extendidas y las profesionales son' opcionales de acuerdo al programa de estudios que elija cada estudiante. Algunas competencias extendidas son de carácter académico, mientras que otras se centran en las habilidades técnicas y profesionales.
11. Modalidades de oferta educativa: La definición formal de cinco diferentes modalidades para ofrecer servicios de EMS: presencial, intensiva, virtual, auto planeada y mixta.
111. Mecanismos de gestión: La creación de los procesos operativos que se requieren para instrumentar la educación por -competencias en el contexto de alguna de las cinco modalidades de oferta establecidas. Incluye la formación y-actualización de la planta docente; la profesionalización de la gestión directjva; la generación de ~espacios de orientación educativa y atención a las necesidades de los alumnos (por ejemplo Morfas y becas); la definición de estándares mlnimos y la inversión ./oorrespondiente para contar con infraestructura y equipamiento adecuados; la definición de reglas de movilidad entre subsistemas para la flexlbi!ización del tránsito de estudiantes entre subsistemas y escuelas; y la evaluación para la mejora continua.
IV. Certificación Complementaria del Sistema Nacional de Bachillerato (SNB). La certificación nacional que se otorgue en el marco del SNB, complementaria a la que emiten las instituciones, contribuirá a la ¡dentida<j compartida del bachillerato y significará que se ,han alcanzado los objetivos de los tres ejes anteriores.
Dra~iI 31 piso 2' i>iSfl. Ofna. 332, Centro Hi.tórico"Oeleg, Cuallhtémoc, c. P.06029, O. F. {55) 30 03 1000- 30 O] 1097 Ilxt. 11676, 11677 Y 11678 t. (55) 5512 q3 SS
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Avances de la Reforma Integral de la Educación Media Superior en el marco del Sistema Naciona_' de Bachillerato '
A partir de 2008, la Secretada de Educación Pública, a traves de la Subsecretaria de Educación Medía Superior, ha coordinado y emprendido las acciones necesarias para el proceso de implementación de la Reforma Integral de la Educación Media Superior así como la constante revisión de politicas educativas dentro del marco de la Reforma para la mejora de éste nivel educativo. A continuación se describen brevemente los principales retos y avances de la RIEMS hasta la fecha.
Marco Curricular Com(m (Mee) con base en competencias. En el Acuerdo Secretarial 444 (octubre de 2008), se han definido las coinpelencias genéricas y disciplinares básicas del Marco Curricular Común que constituyen el perfil del egresado de la educación media superior. En consecuencia, el Marco Curricular Común ha sido introducido en todas las escuelas federales, así corno en algunos subsistemas estatales y autónomos que imparten edLlcaclón media superior en el pais.
Las competencias disciplinares extendidas para los campos de las Ciencias Experimentales, las Cier:lcias Sociales y de la Comunicación del bachillerato general se tlan elaborado y documentado en el Acuerdo Secretarial 486 (abril de 2009). También se 11an definido algunas competencias profesionales de insfítuciones que imparten formación y capaciti3ción profesional, par<;l campos específicos del quehacer laboral, comunes a varias instituciones. El objetivo es articular la oferta de formación profesional y transitar de la fragmentación y dis,persión hacía una organización e integración flexible en campos de formación profesional, así corno en la definición de las competencias profesionales de las carreras comunes y de las carreras especificas -de la EMS. Se pretende completar la definición de la mayoría de las competencias profesionales extendipas en el último trimestre de 2013.
Modalidades de Oferta Educativa En el Acuerdo Secretarial 445 (octubre de 2008) se han definido y regulado cinco modalldades de oferta educativa: presencial, intensiva, virtual, auto planeada y mixta. Esta variedad de modalidades de oferta educativa ofrece la' posibilidad de oursar la educación media superior a distintos grupos poblacionales con intereses, necesidades y contextos diversos. Asimismo permite a las autoridades educativas contar con elementos para asegurar que quienes brindan (o pretendan brindar) Educación Media Superior cumplan con estándares de operaCión adecuados y pertinentes.
Mecanismos de Gestión Con base en los perfiles 'del docente y del director de plantel documentados en los Acuerdos Secretarlales 447 y 449 (octubre y diciembre de 2008 respectivamente) se han diseñado e introducido el Programa de Formación Docente y de Educación Media Superior (PRQFORDEMS) y el Programa de Formación de Directores de Educación Media Superior (PROFORDIR) en coordinación con la Subsecretaría de Educación Media Superior. la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) y la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUlES). Los programas de capacitación buscan brindar los apoyos y herramientas necesarios a los docentes y directivos, quienes están directamente involucrados con lo que sucede en el aula y, por lo tanto. son agentes esenciales en el proceso de transformación de la EMS.
Bra~iI 31 piso 2" Piso. Orna. 318. Centro Hist6rim, De¡¡>g, Cuauhtemúc, C. P. 06029, D. r. (SS) J6 0110 00 ex!. 50656, 5D663, 11157,50r,65
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En 2011 se creó el programa 'Síguele, caminemos juntos' con el fin de articular las diferentes iniciativas que buscan contribuir a la formación integral de los estudiantes, a la prevención dc":! la deserción, y a incrementar el aprovecllamiento académico y la eficiencia terminal. El programa logra enlazar seis dimensiones: el Sistema de Alerta Temprana (que es el generador de acciones oportunas), el Sistema Nacional de Tutorías Académicas (que atiende el aspecto académico), el Programa de Orientación Vocacional (que se enfoca al área vocacional), CONSTRUYEMT (que se orienta al ámbito psicosocial y afectivo), el Programa de Becas (que es la dimensión socloeconómica), y el Programa de Fomento a la Lectura.
Dentro de este eje también se ha impulsado desde el 2007 el Programa de Infraestructura para la EMS, el cual tiene como objetivo ofrecer a un mayor número de jóvenes un servicio educativo en las mejores condiciones posibles y a partir de 20'11 se creó el Fondo Cómplementario para la Incorporación al SNB, cuya finalidad es apoyar a las escuelas a alcanzar los estandares mínimos aplicables a las ínstalackmes y el equipamiento (ligados a la suficiencia, funcionalidad y condiciones higiénicas, de seguridad y pedagógicas de las instalaciones del plantel) para el acceso al SNB.
En .cuanto a la flexibilización para el tránsito entre subsistemas a fin de garantizar la equidad en el ingreso, en la permanencia y en el egreso de los estudiantes de EMS y en particular para permitir el libre tránsito de alumnos, aplicando la portabilidad de estudios, como una medida de combate a la deserción. se cuenta, a partir del 2010, con dos documentos normativos que atienden en lo general y en lo particular a subsistemas de la EMS y para el ingreso al SNB.
El rendimiento académico en español y matemáticas de todos los estudiantes de EMS se ha evaluado anualmente desde 2008 a través de la ENLACE. Además el Exámen para la Calidad y el Logro Educativo (EXCALE) fue diseñado y aplicado en 2010 por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) a una muestra representativa de estudiantes en el último grado de EMS para medir su~ habllidades en cuanto a expresión escfita, y competencias ciudadanas.
El Consejo para la Evaluación de la Educación del Tipo Medio Superior (COPEEMS), asociación civil de nacionalidad mexicana que tiene por objeto evaluar el ingreso al SNB y acreditar la calidad del mismo, comenzó operaciones preparatorias (Le. el reconocimiento formal a los organismos de apoyo a la evaluación de instituciones públicas y particulares con reconocimiento de validez oficial de estudios que pretenden su ingreso al SNB y el reconocimiento formal a los organismos evaluadores de apoyo a la acreditación de instituciones públicas y particulares que formen parte del SNB) en 2009. El COPEEMS se constituyó legalmente en mayo de 2010 y desde mayo de 2011 ha iniciado la evaluación y acreditación formal de aquellas escuelas que voluntariamente le han solicitado verificar' que la oferta educativa qLle brindan corresponde a 10 establecldo en los primeros tres ejes de la RIEMS para su ingreso al SNB.
En los planteles operadOS por la SEP a nivel Federal se han introducido además algunas transformaciones complementarias de fondo incluyendo, entre otros, la selección de direotores de plantel por concurso de oposición.
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Certificación Complementaria del Sistema Nacional de Bachillerato
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La Subsecretaria de EMS ha comenzado a explorar opciones Goncretas para la Certificación Nacional complementaria a la de los distintos subsistemas y sus modalldades. Este documento confirmará que se han llevado a cabo los Ires procesos de la Reforma de manera exitosa en la institución que lo otorgue: sus estudiantes han, desarrollado las competencias que contempla el Mee en una institución reconocida y certificada que reúne eslándare~ mínimos y participa de procesos necesarios para el adecuado funcionamiento del conjunto del nivel educativo. En resumen, la certificación será la expresión oficial y tangible del SNR y por lo tanto, de la identidad compartida de todos los subsistemas y modalidades de la EMS en el pals.
Por lo anterior, tomando como base los avances realizados a través de la RIEMS, esta Secretaria de Educación Pública apoya la decisión del Gobierno de México para suscribir un nuevo Préstamo de Políticas de Desarrollo. en función de las siguientes acciones específicas de la Reforma:
• La aprobación realizada por COPEEMS a los programas técnicos para el SNB como parte del MCC.
• La publicación de los resultados de EXCALE que ha rellzado el INEE para informar sobre la calidad de la educación él nivel medio superior y para fa(.:i!itar el desarrollo del MCC.;
• El rediseño en la administración del PROFORDEMS realizado por SEP para mejorar el programa de capacitación de maestros.
• La modificación aprobada por el Comité Directivo del SNB a las reglas de operación de COPEEMS para dínamizar el proceso de certíficación de plantelesa través de COPEEMS; y
• La formalización de convenios entre el gobierno federal y los gobiernos estatales para expandir la cobertura e impacto del programa.
Estas acciones representan un elemento importante de la RIEMS y constituyen un importante programa del Gobierno. El apoyo de Banco Mundial, a través del préstamo. será fundamental para fortalecer las acciones técnicas que componen la reforma.
Como se desprende de lo anteriormente descrito, el Gobierno de México, 'a través de su Secretaría de Educación Pública (SI::P), esta realizando importantes acciones para que las mejoras que se han logrado en el campo macroeconómlco se vean acompañadas de un claro avance on la educación medía superior de todos los mexicanos, así como en la eficiencia del gasto social en educación.
Br¡¡~1I 31 piso 2' Piso. Ofoa. 318, Centro Histórico. Oeleg. Cuauhtémoc, e, P,060Z9, D. f'. (SS) 36011000 exL 50656, 50(>63, 11J.57, 50565
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c.
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SECRETARiA oe EDUCACIÓN P¡)BLlCA
La SEP se compromete a continuar avanzando en estos ámbitos, para lo' cual requiere seguir contando con el acompañamiento del Banco Mundial en las area's señaladas de la Reform¡¡l. Estas acciones contríbuiyen a alcanzar las metas en materia 'de Desarrollo del Gobierno Federal contenidas en el marco del Eje 3 de "Igualdad de Oportunidades", Estrategia 9,3 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y en el Objetivo 1 del Programa Sectorial de Educación para el periodo 2007A 2012, publicados en el Diario Oficial de la Federación de fechas 31 de mayo de 2001 y 17 de enero de"200a en los cuajes se definen los objetivos y las estrategias para elevar la calidad de la educación, a ffn de que los estudiantes mejoren su nivel de logro educativo, cuenten con medios para tener acceso a un mayor bienestar y contribuyan al· desarrollo nacional, mismos que han sido reconocidos por ese organismo financiero internacional y que apoyarán a través de esta nueva operación de financiamiento.
En virtud de lo manifestádo, por medio de.la presente el Gobierno de México, a través de la SEP, solicita la aprobación~~el Segundo Préstamo de Apoyo a Pollticas de Desarrollo del sistema de Educación Media Su'perldl;.
. I Atentamel)te
i Lic. Miguel Anaal MI
)'. .\ ',¡l.. :,i,
e.c.p.: MIro. Alonso Lujambio Irazábal, Secretario de Educación Pública, SEP. Lic. Guillermo Bemal, Oficial Mayor, SEP.
Brasil 31 piso 2" Piso. Ofna. 332. Centro Histórico, Deles. Cuauhtémoe, C. P. 06029. O. r, (55) 30 03 10 00- 30 0310 97 ellt. 11676, 11677 V 11678 f. (SS) 55124386
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ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS DEL SEGUNDO DPL DESTINADO A LA EDUCACIÓN MEDIA SUPERIOR
Principales y medidas de reforma.
de 2009 l.
Cuadro 1: Medidas previas
Medidas previas para el DPL 1 (abril de 2010)
delSNB
Medidas previas para el DPL 2 (diciembre de 2011)
. ... oimientomutuo entrel()s sistemas impide que los estudiantes pasen de un sistema a otro, dificulta . la ad tación del sistema a las cambiimtes condicitmes de mercado e . ulsa a los estudhIntes a. abandon.ar la escuela. Principales cuestiones: La. falta de normas. comunes v
La SEP ha creado la base La SEP ha creado un SNB y ha A fin de mejorar las perspectivas de empleo para La SEP instituye las institucional del SNB mediante la establecido la base institucional de los graduados del SNB, el COPEEMS ha aprobado reglas (mediante un publicación de nueve acuerdos dicho sistema. 85 programas técnicos para dicho sistema, que acuerdo secretarial u secretariales en el Diario Oficial abarcan,entre otros, los ámbitos de agricultura, otro instrumento) para (aprobados entre el 26 de septiembre Medios de verificación: Copias de los servicios, admjnistración e información. la emisión del de 2008 y el 23 de junio de 2009). acuerdos firmados con los estados. Certificado Nacional
La SEP ha establecido el conjunto de competencias genéricas mínimas que los estudiantes deben haber alcanzado al final de la educación media superior en el SNB (establecido el 21 de octubre de 2008).
La SEP ha establecido un conjunto de competencias genéricas mínimas por materia que los estudiantes deben haber alcanzado al final de la educación media superior en el SNB (establecido el21 de octubre de 2008).
Medios de verificación: Acuerdo 486, emitido por la SEP y publicado en el Diario Oficial el 30 de abril de 20M.
Las partes interesadas han conformado un comité para establecer niveles de competencia nacional para los
Medios de verificación: Informe y diétamen de evaluación de los planes y programas de estudio, de la Coordinación Sectorial de Desarrollo Académico, publicado por el COPEEMS e/15 de diciembre de 201/.
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de Bachillerato.
Medios de verificación: Acuerdo Secretaria/o
Principales cuestiones y medidas de Medidas previas para el DPL 1 Medidas previas para el DPL 2 Activadores propuestos para
el DPL3 reforma adoptadas antes de 2009 (abril de 2010) (diciembre de 2011)
(diciembre de 2013) , 2. Mejoramiento de la calidad y pertinencia del SNB
Cuestión principal: La calidad de la EMS de México es baja y muchos estudiantes tienen la sensación de que no adquieren las habilidades necesarias para ingresar en el mercado laboraL No se ha responsabilizado a las escuelas por los resultados del aprendizaje debido a la falta de indicadores correspondientes a ese nivel; no existen incentivos Dara 10f!rar las metas en el actual sistema de f!estión. ... México llevó a cabo y divulgó una La SEP ha establecido un A fin de mejorar la calidad de la EMS, La SEP y el INEE firmaron evaluación de carácter censal del sistema nacional de evaluación promover una mayor transparencia en la acuerdos de asociación con aprendizaje del 12." grado para evaluar para el SNB. . evaluación y facilitar la preparación de un algunos estados para los conocimientos en Matemáticas y nuevo marco curricular para el SNB, el INEE divulgar los resultados del Lengua (realizada en 2008 y 2009). Medios de verificación:_Se ha dado a conocer los resultados del examen Sistema Nacional
acordaron las directrices de EXCALE que realizaron los estudiantes del de Evaluación. coordinación entre la SEMS y el último año del bachillerato entre marzo y mayo INEE (entidades del prestatario) de 2010. Medios de verificación: e! 24 de julio de 2009. Copias de los acuerdos entre
Medios de verificación: Documento de! INEE: La la SEP, el INEE y los estados. EMS en México: Infonne 2010-2011.
La SEP ha formulado una A fin de mejorar la administración y la política para la capacitación ejecución del PROFORDEMS, la SEP ha de docentes de tiempo
La SEP, en colaboración con la transferido las funciones de supervisión y parcial del sistema público. UPN y la ANUlES, ha evaluación del programa a la unidad de preparado el PROFORDEMS, desarrollo académico de la SEP. Medios de veriflcación: Reglas
La SEP, en asociación con la UPN y la que beneficia a los docentes de de operación para programas ANUlES, ha diseñado un programa de todos los estados. de capacitación de docentes de capacitación docente; la UPN y la Medios de verificación: Oficio n.o 0142 defecha tiempo parcial. ANUlES han preparado e implementado 17 defebrero de 2011, emitido por la SEM8. las primeras versiones de este programa La SEP ha preparado un (finalizadas el 6 de mayo de 2008). mecanismo para reconocer
oficialmente los programas de capacitación alternativos.
Medios de verificación: ~
Decreto o acuerdo en el que se detalle el proceso de equivalencias.
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Principales cuestiones y medidas de Medidas previas para el DPL 1 Medidas previas para el DPL 2 Activadorespropuestos ¡Jara el DPL 3
reforma adoptadas antes de 2009 (abril de 2010) (diciembre de 2011) . (diciembre de 2013) Medios de verificación: Acuerdo de ejecución celebrado entre la SEP, la ANUlES y el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica, de fecha 27 de enero de 2009, y una carta defecha 19 de marzo de 2010 de la Coordinación Sectorial de
La SEMS ha presentado un marco Desarrollo Académico de la SEP Con el objetivo de establecer reglas claras sobre la (que forma parte de la SEMS), en la igualdad de oportunidades para que todas las escuelas
para la selección de directores de que se detalla el número de docentes pasen a integrar el SNB, el Comité Directivo de dicho
escuela por concurso de oposición y que han recibido la certificación en sistema ha aprobado una modificación de las reglas
ha comenzado dicho proceso en las cada estado. que rigen el sistema de acreditación escolar.
escuelas federales (implementado por primera vez el 4 de diciembre
El Gobierno ha creado el Medios de verificación: Acuerdo n. o 12/CD/2011, de fecha de 2007).
COPEEMS, una asociación civil 19 de agosto de 2011, emitido por el Comité Directivo. para evaluar el ingreso de las escuelas en el SNB.
Medios de verificación: Acuerdo h. o
3 del Comité Directivo del SNB, que da origen al COPEEMS
- ._-
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Principales. cuestiones . Activadores propuestos y medidas de reforma
Medidas previas para el DPL 1 Medidas previas para el DPL 2 para el DPL :3
adoptadas antes de 2009 (abril de 2010) (diciembre de 2011)
(diciembre de 2013) 3. Reducción del costo de oportunidad de la educación media superior
Cuestión princjpal: El elevado costo de oportunidad, tanto real como percibido, 'de la EMS impide que los estudiantes de los estratos más pobres de la sociedad completen' su educación y mejoren sus perspeciivas de ingreso en el mercado laboral en el ¡uiuro.· .
El Gobierno ha consolidado su A fin de ampliar la cobertura del programa SIGUELE La SEP lleva a cabo una programa de becas destinado a los a nivel de los estados, la SEP ha establecido las evaluación del estudiantes pobres que no están directrices para su implementación, lo cual incluye la programa SIGUELE. alcanzados por el programa prestación de apoyo técnico para que los estados Oportunidades ni por otros implementen dicho programa. Medios de verificación: programas de becas. Copia del iriforme de
Medios de verificación: Acuerdos con los estados. evaluación. Medios de verificación: Acuerdo 479 de la SEP, publicado en el Diario México ha fonnulado un Oficial el 31 de diciembre de 200B. marco de políticas que
garantiza la
I EMS universal.
Medios de veriflcación: Copia del marco de políticas.
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Cuadro 2: Resultados previstos de la serie de DPL sobre la educación media superior en México
Productos previstos al final del Productos reales al final Productos previstos al Productos previstos al final
Efectos programáticos directos final del DPL 2 del DPL3
DPL 1 (diciembre de 2010) del DPL 1 Gunio de 2011) (noviembre de 2013) (noviembre de 2014) (intermedios y finales)
l. Aumento de la flexibilidad del SNB .
El marco curricular basado en El MCC basado en Los cuatro proveedores de El marco curricular basado Mayor flexibilidad en la EMS: competenciás se ha competencias se adoptó en servicios (Gobierno en competencias ha sido implementado en no menos del todos los sistemas federales, . federal, Gobierno estatal, ·adoptado en su totalidad por (1) Porcentaje de escuelas de EMS que aceptan 50% de las escuelas federales. 3 sistemas estatales (de un universidad autónoma y todos los sistemas estatales y transferencias de alumnos y validan
total de 31), 12 sistemas de sistema privado) han de universidades autónomas equivalencias. Valor de referencia: Menos del Medios de verificación: SEP. universidades autónomas (de adoptado el marco que participan en el SNB. 10%. Intermedio: 25%. Al final del programa:
un total de 27) y un curricular basado en 40%. sistema privado. competencias en su Medios de verificación: SEP.
totalidad. Medios de verificación: SEP Medios de verificación: SEP.
2. Mejoramiento de la calidad y pertinencia del SNB
Se encuentra en funcionamiento El sistema de evaluación El COPEEMS ha evaluado El COPEEMS ha adoptado Mejor calidad y mayor pertinencia de la EMS: un sistema de evaluación escolar escolar se encontraba en 100 escuelas, como decisiones sobre la para ingresar en el SNB. funcionamiento y con todo el mínimo. acreditación de, 300 escuelas, (2) Reducción de la tasa de deserción en la EMS.
personal necesario; se había como mínimo. Valor de referencia: 41,7% en 2008. Medios de verificación: capacitado a Medios de verificación: Intermedio: Entre 33% y 35%. Al final del COPEEMS. 465 evaluadores externos de COPEEMS. Medios de verificación: programa: 33%.
15 organizaciones dedicadas COPEEMS. a tal fin. Se habían acordado Medios de verificªdQn: SEP las nonnas de acreditación.
México ha llevado a cabo su Se había llevado a cabo el La publicación de los México ha llevado a cabo su (3) Porcentaje de estudiantes que obtienen una primer examen de muestra primer examen EXCALE del resultados del EXCALE, a segundo examen de muestra calificación buena o excelente en las (EXCALE) en el 12.' grado. 12.0 grado, que abarca cargo delINEE. (EXCALE) en el 12.' grado. evaluaciones ENLACE en Lengua (Valor de
habilidades de escritura e referencia: 52,3% en 2008. Intermedio: 59%. Medios de verificación:jNEE. instrucción CÍvica. Medios de verificación: Al final del programa: 63%) y Matemáticas
Publicación delINEE. (Valor de referencia: 15,6~ en 2008. 120 000 docentes han 180,000 docentes se han Intermedio: 28%. Al final del completado su capacitación matriculado en la programa: 35%). mediante el PROFORDEMS, Se han graduado 120,000 docentes se han capacitación del
49 896 docentes y se habían matriculado en la PROFORDEMS. Medios de verificación: SEP Medios de verificación: matriculado 97 869 docentes capacitación del
59
Inscripciones oficiales en en la capacitación PROFORDEMS. Medios de veriúcación: el PROFORDEMS. del PROFORDEMS. Inscripciones oficiales en el
Medios de veriúcación: PROFORDEMS. En 2011, elINEE publicó un Inscripciones oficiales en informe con datos de 2009. el PROFORDEMS.
A partir de los datos provenientes de nuevos instrumentos de evaluación y de los sistemas administrativos existentes, el INEE publica, por primera vez, los Indicadores del sistema de EMS.
Medios de veriúcación: Re¡¿istros administrativos.
3. Reducción del costo de oportunidad de la educación media: superior
El número de becas ha Se han otorgado - El número d.e estados que La cantidad de becas de Menores costos de oportunidad de la EMS: aumentado de 280 000 a 320 000 426642 becas de EMS en el participan en el programa EMS aumentará a 500 000 en la EMS en el año académico año académico 2009-10. SIGUELE aumentó de en el año escolar 2013-14. (4) Mayores tasas de finalización en la EMS. Valor 2009-10. cero (cuando comenzó en de referencia: 47% en 2008 en el quintil más
julio de 2011) a no menos Medios de veriflcación: bajo. Intermedio: 50%. Al final del programa: Medios de veriúcación: de 19 en la actualidad. Registros oficiales del 52% en el quintil más bajo. Registros administrativos. Programa Binacional de
Medios de veriúcación: Educación·Migranté y la Medios de veriúcación: Encuesta Nacional de Acuerdos firmados entre el Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares Gobierno foderal y los Ingresos y Gastos de
La SEMS ha iniciado un estudio La SEMS dio inicio a una Gobiernos estatales. los Hogares. (5) Transición de la escuela secundaria inferior a la de evaluación integral del evaluación integral del media Valor de referencia: 57% en 2008 en el programa de becas. impacto COn el análisis de quintil más bajo. Intermedio: 63%. Al final del
los términos de referencia programa: 64% en el quintil más bajo. Medios de veriflcación: preliminares que realizó Términos de referencia e junto con el Consejo Medios de veriflcación: Encuesta Nacional de informes de situación. Nacional de Evaluación. Ingresos y Gastos de los Hogares
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ANEXO 3: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO
El Directorio Ejecutivo del FMI concluye el examen del desempeño de México en el marco de la Línea de Crédito Flexible
Comunicado de prensa n.' 11/480 22 de diciembre de 2011
El Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internaci.onal (FMI) concluyó el día 21 de diciembre de 2011 el examen para determinar si México reúne los requisitos para el acuerdo en el marco de la Línea de Crédito Flexible (LCF) y reafirmó que el país continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la LCF. Las autoridades de México han manifestado su intención de seguir asignando un carácter precautorio al acuerdo.
El acuerdo por dos años a favor de México por un monto de DEG 47,292 millones (aproximadamente US$72,980 millones), aprobado ellO de enero de 2011 (véase el Comunicado de Prensa n.' 11/4 eS)), constituye el primer compromiso en el marco de las reformas a la LCF aprobadas el 30 de agosto de 2010 (véase el Comunicado de Prensa n.' 10/321 eS)).
Al término de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo, el Primer Subdirector Gerente y Presidente Interino del Directorio Ejecutivo, David Lipton, formuló la siguiente declaración:
La línea de Crédito Flexible (LCF) para México, aprobada hace un año en medio del agravamiento de los riesgos que afectan a las perspectivas económicas mundiales ha significado un respaldo importante a la estrategia macroeconómica de las autoridades al ofrecer un seguro frente a los riesgos mundiales extremos y, al mismo tiempo, apuntalar la confianza del mercado. El día de hoy, el Directorio Ejecutivo del FMI conCluyó un examen que reafirma que México continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la LCF.
La rápida recuperación de México frente a la crisis mundial y la fortaleza de su actividad económica en los últimos meses son testimonio de los sólidos fundamentos económicos
" del país y la acertada conducción de la política económica. La firme trayectoria y los marcos de política -como la regla de presupuesto equilibrado, el régimen creíble de metas de inflación y la prudente supervisión financiera- han sido el fundamento de la solidez de los balances de las entidades públicas y privadas.
En medio de la agudización de los riesgos mundiales, las autoridades se han comprometido a reconstituir gradualmente los márgenes para la instrumentación de políticas. La consolidación fiscal y la aplicación de una política monetaria que ha apoyado la recuperación económica esperan mantenerse; mientras que el incremento en los amortiguadores externos será complementado con la LCF. El régimen cambiario de flotación seguirá desempeñando un papel clave en la amortiguación de los choques externos.
Los riesgos de corto plazo para México provienen de la incertidumbre sobre las perspectivas globales de crecimiento y de la turbulencia en los mercados financieros internacionales. Sin embargo, México dispone de un amplio margen de maniobra para aplicar políticas que permitan contener las posibles secuelas de los choques externos, apoyado por el acuerdo en el marco de la LCF, y las autoridades mantienen su compromiso de instrumentar un marco macroeconómico basado en reglas yde ajustar las políticas según sea necesario.
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El iriforme del personal del FMI para México sobre el examen en el marco de la Línea de Crédito Flexible está disponible en http://www.imf.org/extemal/pubs/ft/scr/20111crl1367.pdf.
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ANEXO 4: RESEÑA DEL PAÍS • Mexico at a glance
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ANEXO 5: MAPA
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