“정책학개론”

제2장 정책과 정책환경

■ 정책의 개념 ■ 정책의 유형 ■ 정책환경

목차

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• 정책은 권위 있는 행정(정부)기관이(주체) 당위성에 입각하여 사회문제해결 또는 공익달성을 위해(목적) 공식적 행정과정을 거쳐(정책형성과정) 의도적으로 선택한 장래의 행동지침이라고 할 수 있다. 이러한 정책은 정책목표, 정책수단, 정책대상집단 등 3가지 요소로 구성된다.

1) 정책목표 (1) 정책목표의 개념 ① 개념 • 정책목표는 정책을 통하여 달성하고자 하는 바람직

한 사회적 상태(desirable social state)이다.

1. 정책의 개념

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② 특징 • 정책목표는 미래성, 방향성, 규범성, 주관성의 특

징을 갖는다. ③ 정책효과 • 정책효과는 정책결과, 정책영향으로서 정책목표

의 달성정도를 의미한다. ④ 정책문제의 해결 • 달성 가능한 바람직한 상태와 현재 상태의 차이

를 정책문제로 보았을 때 이를 해결하는 것이 바로 정책목표가 된다(<그림 2-1> 참조).

1. 정책의 개념

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1. 정책의 개념

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<그림 2-1> 정책목표

(2) 정책목표의 종류 • ① 치유적 목표와 창조적 목표 • 치유적 목표 : 소극적 목표, 문제발생 이전상태 예)

환경정책 • 창조적 목표 : 적극적 목표, 과거에 경험하지 못했던

상태 • 예) 경제개발정책 ② 목표-수단의 계층제(ends-means hierarchy) • 목표는 상위목표와 하위목표의 계층제의 구조를 갖

는다. 중간의 목표와 수단의 성격을 모두 가지는 것을 도구적 목표(instrumental goal)라고 한다(<그림 2-2> 참조).

1. 정책의 개념

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1. 정책의 개념

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<그림 2-2> 목표-수단의 계층제

(3) 정책목표의 기능 ① 정책수단의 선정 기능 • 정책분석의 기준으로 특히 효과성분석의 기준이

된다. ② 정책집행의 지침 ③ 정책평가의 기준 • 정책목표의 달성정도를 평가하는 효과성평가의

기준이 된다.

1. 정책의 개념

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2) 정책수단 (1) 정책수단의 개념 • 정책수단은 정책목표달성을 위한 도구이며, 정책수단의 실현을 위해

서 누군가 부담하는 희생은 정책비용이 된다. 정책에 대한 갈등은 정책비용을 결정하는 정책수단에 대한 갈등인 경우가 많다.

(2) 정책수단의 종류 ① 실질적 정책수단 • 정책에 따라 달라지는 정책수단이다. ② 실행적 정책수단(보조적 정책수단) • 실질적 정책수단을 현실로 실현시키기 위해서 필요한 정책집행수단

으로 모든 정책에 공통적이다. 설득․유인․강압 등 순응확보수단(compliance mechanism)과 집행조직․인력․자금․공권력 등이 있다.

• 부동산정책의 경우를 예를 들어 목표와 수단을 설명하면 다음 <그림 2-3>과 같다.

1. 정책의 개념

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1. 정책의 개념

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<그림 2-3> 부동산정책의 목표와 수단

3) 정책대상집단 ① 정책수혜집단 • 정책수단의 실현으로 혜택을 보는 집단이다. • 예) 노인복지정책: 노인, 원호정책: 원호대상자 ② 정책비용집단 • 정책수단의 실현으로 비용을 부담하는 집단이다. • 예) 환경규제정책: 피규제기업

1. 정책의 개념

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① 정책유형론 • 정책의 유형에 따라 정책결정 및 집행과정이 달

라진다. • 정책유형(독립변수) ⇒ 정책결정 및 집행과정(종

속변수) ② 좋은 유형의 조건 • 상호배타성, 망라성, 단순성 예) 혈액형(A, B, O,

AB)

2. 정책의 유형

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1) 기능적(전통적) 분류 ① 정부의 기능, 정책목표․효과에 따른 상식적인 분류이다. • 예) 국방, 외교, 교육, 농업정책 등 ② 정부기능에 따라 실질적 정책수단이 다르다. ③ 문제점 • 정부기능은 다양하므로 개별정책에 대한 연구는

정책일반에 적용되는 원칙․원리의 발견에는 도움이 안 된다.

2. 정책의 유형

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2) 로위(T. J. Lowi)의 분류 (1) 배분정책(Distributive Policy) ① 국민이 요구하는 권리, 재화, 서비스를 배분하는 정책이다. • 예) 국유지 불하, 도로 건설, 보건서비스 제공 ② 특징 • 하나의 정책은 독립적인 세부사업으로 구성되며, 세

부사업에서의 의사결정은 돼지구유(pork-barrel)식 갈라먹기 다툼의 성격을 갖는다. 승자와 패자가 정면대결할 가능성은 낮다(상호불간섭, 상호수용).

2. 정책의 유형

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(2) 규제정책(Regulatory Policy) ① 공익보호를 위해 개인의 권리행사나 활동을 제한하는 것이다. • 예) 경제규제, 독과점규제, 사회적 규제 등 ② 특징 • 강제력을 가지므로 국회의결(법률)이 필요하며

정책결정시 수혜집단과 피규제자를 결정한다. ③ 집단 간 갈등수준이 높고 집단 간 타협이 이루어진다.

2. 정책의 유형

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(3) 재분배정책 ① 소득이전을 목적으로 하는 정책이다. 예) 누진세 ② 재분배정책의 특징 • 계급정책(class policy)의 특성을 가지며, 재산권 행

사보다는 재산 그 자체, 평등한 대우보다는 평등한 소유를 내세운다. 정책결정과정이 이념적 성격을 가지며, 엘리트론에 의해 잘 설명된다.

(4) 구성정책 ① 정책체제의 구조와 기능에 관한 정책이다. • 예) 정부기구, 조직 설립 ② 정당이 주요한 역할을 수행한다.

2. 정책의 유형

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(5) 문제점 ① 동일한 기준이 아니므로 상호 배타적이지 못하다. 배분정책 및 규제정책이 재배분정책과 중복되는 경우가 있다. • 예) 농업보조금(배분정책, 재배분정책) ② 망라적이지 못하다. 예) 추출정책 ③ 여러 성격을 갖는 정책에 대한 지배적 기대는 누구의 기대인지가 문제된다. ④ 기본 개념의 모호성으로 조작화가 곤란하고, 검증이 어렵다.

2. 정책의 유형

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4) 리플리와 프랜클린(R. Ripley & G. Franklin)의 분류 ① 정책유형에 따라 정책형성, 집행과정이 달라진다. ② 배분정책, 경쟁적 규제정책, 보호적 규제정책, 재배분정책 순으로 갈수록 갈등이 많아져 정책집행이 어려워진다. (1) 배분정책 및 재배분정책 • 로위의 배분정책, 재배분정책과 유사하다.

2. 정책의 유형

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(2) 보호적 규제정책 • 소비자, 사회적 약자 등 일반대중의 보호를 위해

각종 민간활동이 허용되는 조건을 인정하고 규제하는 정책이다.

• 예) 형법, 공정거래법, 근로기준법, 식품위생법 (3) 경쟁적 규제정책 • 다수의 경쟁자 중에서 특정인에게만 재화․서비

스의 공급권을 주고 대신 공익을 위해 규제하는 정책이다. 배분정책과 규제정책의 성격을 갖는다. 예) 특허기업(한전, 방송 등)

2. 정책의 유형

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5) 알몬드와 파월(G. A. Almond & G. B. Powell)의 분류 (1) 추출정책 • 정책환경으로부터 인적․물적 자원을 추출하는

정책이다. • 예) 징병, 조세정책(특히 누진세를 포함하고 있음) (2) 상징정책 • 정책체제(정부)의 정당성이나 정책(특히 규제정

책)의 순응을 확보하기 위한 정책이다. • 예) 동상, 광장, 국경일 제정

2. 정책의 유형

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(3) 분배정책 • 로위의 분배정책과 유사하지만 사회보장비의 지

출을 포함하고 있다. (4) 규제정책 • 로위의 규제정책과 유사하다. (5) 문제점 ① 정책을 정치체제의 산출물로 보고 단순히 분류(무엇을 하는가)하고 있다. ② 재배분정책을 정책유형에서 제외하고 단지 정책의 효과로 파악(누구를 위하여)하고 있다.

2. 정책의 유형

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5) 솔즈베리(Salisbury)의 분류 ① 정책수요자(국민)의 요구(정책요구)패턴과 정책결정자의 결정패턴(분산과 통합정도)에 따라 4가지 정책유형을 분류하고 있다(<표 2-1> 참조). ② 자율규제 • 규제대상에게 규제기준설정과 집행권한을 부여

하는 경우이다. • 예) 의사회, 변호사회

2. 정책의 유형

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2. 정책의 유형

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<표 2-1> 솔즈베리의 정책유형

1) 정치체제 • 체제이론적 입장(D. Easton)에서 정책은 정치체제의

산출물로 볼 수 있다. 정책체제는 개방체제로서 환경과 끊임없이 영향을 주고받는다.

※ 체제(system) ① 체제는 환경과 경계를 이루면서 상호관계를 갖는 구성요소들이다(<그림 2-4> 참조). ② 구성요소는 또 하나의 하위체제로 볼 수 있다. ③ 구성요소(하위체제)가 전체체제에 도움이 되는 영향을 순기능이라고 하고 반대의 경우를 역기능이라 한다. ④ 환경과의 관계에서 폐쇄체제, 개방체제로 나누어진다.

3. 정책환경

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3. 정책환경

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<그림 2-4> 정치체제와 정책환경

2) 기존의 정책환경 연구 ① 경제학(재정학) • 정책에 영향을 주는 사회경제적 요인을 강조하고 있다(정책결정요인론). • 사회경제적요인 → 정치체제 → 정책 ↱ 정치체제 • 사회경제적요인 ⇓(허위상관) ↳ 정 책 ② 초기 정치행정학 • 가우스(J. M. Gaus)의 생태론이 대표적이다. ③ 정치학 • 사회경제적 요인의 중요성을 인정하면서도 정치적 변수의 정책에의 영향을

인정하고 있다. ↱ 정치체제 • ◦ 사회경제적요인 ⇓(상관관계) ↳ 정 책

3. 정책환경

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3) 정책환경의 요소 (1) 정치행정적 요인 ① 정치행정이념 • 정치행정이념은 정치행정시스템이 지향하는 최고가치이다. 예) 민주주의, 능률성, 성장, 형평성 • 이념은 정책과정 및 정책내용에 영향을 줄 수 있다. 예) 민주성 : 민주적·공개적 정책과정 선호 • 형평성 : 사회복지정책 강조 예) 자본주의 : 경제적 활동의 자유, 국가개입의 최소화 • 사회주의 : 경제적 평등, 국가의 적극적 개입 ② 정치행정체제의 발전수준 • 정치행정체제가 발전(구조적 분화+기능적 통합)되어 환경을 통제하

는 능력이 증진될수록 공공정책의 효과성이 높아지고 정책과정의 합리성이 높아진다.

3. 정책환경

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③ 정치행정문화 • 정치행정문화는 정책체제의 운영방식과 국민과의

관계에 관한 행태를 의미한다. 권위주의적 정치행정문화의 경우 상급자의 독단적인 정책결정이 이루어질 수 있다.

※ 알몬드(G. A. Almond) • 지방형 : 투입, 산출 모두에 무관심 예) 왕조정부 • 신민형 : 투입에는 무관심, 수동적 예) 권위주의적 정

부 • 참여형 : 투입, 산출 모두에 관심. 이익집단의 적극적

활동 예) 민주정부

3. 정책환경

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④ 정치체제의 권력구조 • 정치체제의 권력구조는 어느 기관이 더 권력을 가지고 있는가? 의

문제이다. • 행정부와 입법부의 권력구조 : 예) 행정의 전문화 ⇒ 현대행정국가성립 문제해결능력향상 → 권력 • 행정기관간의 권력구조 : 예) 재정경제원과 농림부의 추곡수매가결정 • 중앙정부와 지방정부의 권력구조 : 예) 중앙집권주의(효율성, 통일성)와 지방분권주의(민주성) • 정부와 민간의 권력구조 : 예) 근대화과정에서의 국가의 역할증대 ⇒ 정부권력증대 선진국 : 복지국가, 후진국 : 경제성장국가 • 국제관계 : 예) GATT ⇒ WTO 농업정책(쌀개방문제)

3. 정책환경

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(2) 경제적 요인 • 국가가 동원할 수 있는 가용자원은 정책수행에 영향을 주게

된다. 한 나라의 경제적 수준은 특히 복지정책수행에 결정적인 요인이 된다.

(3) 사회적 요인 • 가우스(John M. Gaus)는 사회적 요인으로 5가지 요인을 제시

하고 있다. ① 사람과 장소 : 도시화 ⇒ 도시문제, 노인층증대 ⇒ 노인대책 ② 물리적 기술 : 자동차 ⇒ 도로정책, 원자력 ⇒ 국방정책, 에너지정책 ③ 사회적 기술 : 관료제, 주식회사 ⇒ 경제정책 ④ 욕구와 아이디어 : 주택욕구 ⇒ 주택정책촉구, 물세(강원도) ⑤ 재난 : 부분적인 제도변경을 야기하며 일시적 영향인 경우가 많다. 예) 성수대교붕괴 ⇒ 건설정책(감리제도)

3. 정책환경

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4) 환경이 정책에 미치는 영향 • 정책은 투입과정에서 정책요구와 지지를 통해 정책에 영향을 준다. (1) 요구 • 환경문제, 교육문제, 실업문제 등 문제해결요구(demand)는 정책에

영향을 미친다. 정책환경 정책요구 정책 • 1980년대 : 빈부격차, 지가상승 ⇒ 부의 재분배․형평요구 ⇒ 분배․

안정중시정책 • 1990년대 : 경기침체, 국제경쟁력악화 ⇒ 기술개발․성장요구 ⇒ 성

장․투자중시정책 (2) 지지 • 지지(support)에는 인적자원(징병), 물적 자원(조세), 공권력발동순응

(정책수용)이 포함된다.

3. 정책환경

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5) 정책이 환경에 미치는 영향 • 정책은 산출을 통해 환경에 영향을 미친다. 산출

은 정책체제가 환경에 요구에 대응하여 내보내는 것이다.

• 산출을 통해 정책이 환경에 미친 영향이 정책결과이며 여기에는 정책효과 이외에 부수효과, 부작용, 정책비용 등이 포함된다.

3. 정책환경

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