提昇公共管治能力 2014 年兩岸四地學術研討會 2014 Cross-strait Academic Conference on

Enhancement of Public Governance

澳門政府績效管理制度的

動因審視

鄞益奮 澳門理工學院

17/09/2014

澳門 Macao

提昇公共管治能力 2014 年兩岸四地學術研討會 2014 Cross-strait Academic Conference on Enhancement of Public Governance

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澳門政府績效管理制度的動因審視

鄞益奮

澳門理工學院社會經濟與公共政策研究所

摘要：澳門政府績效管理制度的提出，源于行政改革、官員問責及提升政府執行

力的內在要求，是當前特區政府主動進行行政改革的主要措施。本文比對了一般政

府績效管理制度與澳門政府績效管理制度的動因和價值，梳理澳門政府績效管理制

度的特色動因，並指出澳門政府未來政府績效管理制度的主要發展方向。

關鍵字：績效管理 行政改革 官員問責

一、測量政府績效的一般動因

作為改革政府的一個工具，績效管理體現的是用私人部門的管理技術來改造政

府的精神。西方國家政府把作為一項管理技術和工具的績效評估引入公共部門之

際，其基本理念是很明確的，即評估本身不是目的，不能為了評估而評估。說到

底，政府績效評估只是改良政府管理的工具，引入績效評估的目的在於完善政府管

理。那麼，關於為什麼要進行政府績效測量和管理，可謂眾說紛紜。對此，美國學

者Robert D,Behn綜合各個學者的觀點，對政府績效測量和評估的管理目的進行了

較為全面的理論概括和歸納，總結出政府績效測量的 8種不同的管理目的和動因，

即評價、控制、預算、激勵、宣傳、展示、學習和提升等 8種動因1。

1、評估政府機構做得怎樣

評估是測量政府績效顯而易見的目的，瞭解政府做得如何，無非就是要對政府

的績效做出評價。 為達成對政府績效的評估，前提條件是要瞭解政府的工作目

標。因此，目標、戰略及使命的明確化是西方國家在評估政府績效的起始環節。也

就是說，要評估政府的績效，首先就是了解政府的工作目標和任務是什麼，由此才

1 參照Robert D,Behn, Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures, Public Administration Review; Sep/Oct 2003; 63, 5; ProQuest pg. 586-606.

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可以進行工作表現是否達標的判斷。如果不知道工作目標和任務是什麼，根本就無

法績效的測量和評估。因此，一個明確的，各方都達成的共識是成功進行績效評估

的前提條件。如果評估者和被評估者對所追究的工作目標有分歧，那麼肯定無法完

成有效的政府績效評估。換言之，政府績效測量是為績效評價提供依據和標準，而

績效評價的依據和標準則需要結合工作目標的確立。當然，除了確定績效目標外，

良好的合理的指標體系對評價政府績效也非常重要。

2、控制下屬完成既定的工作

通過績效測量和評估，公共領導和管理者可以分辨下屬是否執行和服從他們的

指令。一般來講，政府人員績效的評估主體是上級領導。上級領導一旦掌握了評估

的權力和工具，就不難對下屬進行控制和領導，並樹立良好的管理威信，確保下級

能服從指令，從而完成上情下達的行政管理體系。假如沒有績效評估這項技術和制

度，管理者對下級完成的工作狀況就無從掌握，無法知道下級是否按照既定的工作

來執行和完成，而且可能導致下級怠工、消極工作等情況，無法提升下級工作的積

極性，也沒有辦法確保下級對上級工作的忠誠度和執行力。

3、對資源進行預算分配

績效測量可以幫助官員進行預算的分配，即進行結果導向的預算和績效導向的

預算。在政府管理的實踐中，稅收分配在某種程度上是一個政治決定，通常是政治

的選擇和優先性來決定預算分配而不是績效來決定預算分配。因此，績效預算在實

踐中會面臨一些困惑。比如，如果政府消防局的績效較差，那麼政府是應該加大還

是消減對消防局的預算？如果是按照績效預算的思路，顯然是要消減對消防局的預

算。但事實的情況卻往往並非如此。如果發現消防局績效較差恰恰是因為預算太低

的原因，那麼就需要增加消防局的預算。因此，績效預算更多的是宣傳一種績效導

向的預算理念，實際層面的公共預算遠比績效預算更為複雜。當然，在一些微觀層

面的事務管理問題，管理者會發現績效預算對於處理一些微觀問題非常有用。

4、激勵人員提升績效

績效測量和評估，可以成為激勵人員提升績效的有效工具。一方面，通過績效

評估，將績效好的人員作為績效標杆，從而刺激績效較差的人員來學習績效好的人

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員的經驗和做法來提升績效。另一方面，績效管理制度中在績效結果應用方面有相

關的獎懲機制，可以進一步激勵人員提升自身的績效。

5、對外宣傳政府的工作

當前公民對政府的要求日益提高，很多公民都會認為政府行政效率低、效益不

高。事實上，在日益複雜的公共事務管理面前，政府面臨的挑戰越來越大，即便政

府做了很多的工作，也很難獲得公眾較高的滿意度。因此，為了提高公眾對政府的

認同感和滿意度，政府需要學會對自身的工作成績進行宣傳，證明政府確實是做了

一些服務市民和社會的事情。通過績效測量和評估，政府就找到了證明自身工作的

切實依據，從而可以幫助政府獲得更多的公眾支持。

6、表彰突出的業績

所有的組織都有需要去慶祝和保障組織的成績，政府也不例外。表彰突出業績

通常他能夠過慶祝業績的儀式，將個人表現和組織榮耀緊密聯繫起來，達成肯定突

出成績的個人和部門，同時作為其他個人和部門進步的動力，並有助於形成組織的

凝聚力和向心力。

7、分析學習影響績效高低的原因

績效測量和評估過程中，會產生大量的績效資訊。這些績效資訊不僅可以用來

評價績效，還有助於管理者分析和學習影響績效高低的原因。這就需要管理者學會

從績效評估中獲取相關的資訊。事實上，績效評估產生的績效資訊是非常繁雜的，

不同的人從同一個評估物件中可獲得不同的資訊，也可以給予不同的解釋。績效資

訊過多會產生噪音，使管理者無法獲取真正有用的資訊。由此，管理者如何學會利

用和解讀相關的績效資訊，從而獲得影響績效高低的關鍵原因，並不是一件容易的

事情。

8、提升政府績效

測量績效和評估績效最終的目的是為了提升績效。可以說，提升績效是績效評

估的終極目標和綜合目標。績效測量可以用來評估、預算、激勵、學習、保障、宣

傳等等目標，但這些目標最終都要回歸到績效提升的原點上。通過績效評估，政府

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發現自己的成績和不足之後，就需要思考如何改善不足，揚長避短，如何做得更

好，如何對提升績效展開一系列的改進工作。

二、澳門政府績效管理制度的基本動因

早在 2004年，澳門特別行政區政府就提出了要在政府相關部門中引入平衡記

分卡的制度2。這意味著澳門特區政府在回歸後不久便意識到提升政府績效的議

題。然而實際上，平衡計分卡在政府公共部門並沒有得到實質性的應用。直到

2013年的政府施政報告，特區政府才正式提出要建立政府績效治理制度。澳門政

府績效智力制度（管理制度）3的提出，基本上著眼于為行政改革尋求突破口、為

官員問責尋求切實理據、人員評核問責體系的系統化以及提升政府執行力等四個方

面的基本考慮。

1、尋求行政改革的突破口

從回歸開始，澳門特區政府就一直非常重視展開行政改革以提升政府的管治

能力。澳門行政改革的內容非常全面，從服務素質的提升、公職人員制度的改革到

從部門職能的整合、諮詢制度的改革等等，廣泛地涵蓋了政府內部管理改革和理順

政府公眾關係兩個層面的內容。從時間發展次序來看，在政府績效管理制度提出之

前，澳門的行政改革可以大致劃分為三個階段：第一階段是從回歸後到 2007年公

共行政改革路線圖提出以前。這一時期的行政改革的內容包括提出行政服務承諾計

畫、推行一站式服務、電子政府，同時也包括減少行政程式、提升行政效率等一系

列改革措施；第二階段主要是 2007年提出的行政改革路線圖，從 2007年到 2009

年，這一時期的行政改革分內部管理的改革和政策過程的改革兩天主線，對公務人

員制度、廉政制度、公共會計、政府採購制度、流程再造、機構重組、電子政府以

及諮詢制度等範疇進行了全面的探索；第三階段主要是第三屆特區政府成立以後進

2 曾軍榮，吳帥，澳門特區行政改革：動因、策略與難題，第三屆“ 21 世紀的公共管理：機遇與挑

戰”國際學術研討會，2008，10。 3 2013 年特區政府的施政報告中稱為“政府績效治理制度”，2014 年特區政府的施政報告則改稱為

“政府績效管理制度”。

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行的科學決策和陽關政府的改革，主要是試圖通過強化政策諮詢的科學化和提升施

政透明度來實現政府治理的不斷完善和改進。

雖然經過三個階段的行政改革後，澳門的行政改革取得了一定的成績，比如

政府的服務素質比回歸前有所提升，公職法律制度有了一定的改善。對此，特區政

府在“《公共行政改革路線圖》總結及執行情況報告”的檔中也明確指出，“《路

線圖》的成效除反映在強化了改革的中央統籌，提升了公共服務水準，加強了政府

內部管理，以至完成一系列政策法規外，更為關鍵的是有助建立著重團隊精神的優

良組織文化，增強溝通關懷，打破部門之間的各自為政，為日後持續的改革建立了

穩固基礎。公務人員透過《路線圖》的落實，在推進工作的同時，提升了施政執行

能力及管理決策水準”4。但總體而言，澳門行政改革的成效不高，得不到社會公

眾的認可。不少社會意見認為，行政法務領域的改革進步不大，政府行政改革大大

滯後於經濟社會的發展。其中，政府機構人員膨脹的問題、政出多門的問題最受市

民質疑。政府規模越來越大、人員越來越多的問題始終困擾著政府施政，部門職能

重疊的問題也沒有得到根本性的改觀。究其原因，政府之前推出的改革面太多而沒

有重點，導致行政改革面面俱到而沒有辦法對某個重點和領域進行突破，這就需要

特區政府選擇一個新的重點和進行行政改革的突破口。

由此，政府績效管理的提出，是緣于政府行政改革多行無效之下的產物。政府

績效管理制度在澳門的誕生，從一開始就背負著深化行政改革、提升市民對政府信

任的重任。

2、尋求官員問責的切實理據

政府績效管理制度在澳門受到重視的另外一個重要原因在於官員問責制落實的

需要。官員問責制從 2009年有了相關的法律法規後，卻沒有官員為犯錯而承擔責

任的情形發生。被社會質疑為官員問責制是空有制度而無法落實，是“形式化”的

制度。社會認為，如果績效管理制度成立以後，對官員的考核有了明確的標準後，

4 《公共行政改革路線圖》總結及執行情況報告，澳門特別行政區政府，2009 年 12 月，澳門特區

政府網站。

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就可以有了一個相對客觀的標準對官員進行問責。因為有了績效評估之後，官員做

的好、一般還是不好，就可以有一個甄別的根據，這樣就可以讓做的不好、犯了錯

誤、造成公眾損失的官員可以受到實質性的懲罰，官員問責制就可以真正運轉起

來，而不是停留在法律文本的規定之中。

3、人員評核問責體系的系統化

澳門原來的公共行政人員中，一般的公共行政工作人員有一般公共行政人員工

作表現評核制度的規定，需要接受工作表現的評核；主要官員也有主要官員的問責

制度；唯獨是局長這一級的官員沒有專門的評核制度和問責制度。因此，政府績效

治理制度的最初動因致力於將人員評核和問責整套體系系統化，通過建立專門的領

導官員評審制度，同時與已有的公共行政工作人員工作表現評核制度、主要官員問

責制度形成構建特區政府人員評核和問責的三層制度架構，讓特區政府的人員考核

與責任機制得以系統化和全面化。

4、提升政府執行力

澳門政府績效管理制度的動因，很大程度上是為了提升政府的執行力的需要。

2013年的施政報告中已經明確指出了這一點，就是“特區政府堅持‘科學施政’

理念，貫徹科學決策，增加施政透明度。然而，經驗表明，政府在推出政策後，因

為執行力的問題，效果有時未能盡如人意。面對這些問題，我們需要徹底檢討並積

極改善”。可見，政府績效管理制度推出的一個重要原因，在於提升政府執行力的

考慮，化解特區政府政策科學化以後執行不力的困境。

三、澳門政府績效管理制度動因的特殊性

1、政府的自我改革多於社會的外部要求改革。

作為行政改革的重要組成部分，澳門政府績效管理制度的動因與西方行政改革

的動因不完全一致。西方國家行政改革的動因主要體現在管理危機、財政危機和信

任危機。澳門近些年經濟快速發展，特區政府擁有相當可觀的財政盈餘，根本不存

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在財政危機的問題，這就意味著作為促動行政改革最重要而客觀迫切的改革動因在

澳門是不存在的。相比之下，在澳門公民意識的不斷覺醒以及日益提升的民生福利

訴求之下，特區政府的管治能力相比之下難以達到社會的要求，一定程度上存在管

理危機和信任危機，但沒有達到很嚴重的地步。尤其是 2012年底推出政府績效管

理制度的時候，政府更多是順境中的改革而不是逆境中的改革，更多的是緣于政府

完善自身的主動改革而不是社會強迫的改革。這種改革需要政府付出更多的努力和

勇氣，才可以更好地推進和完善政府績效管理制度。

2、注重人員的績效評核。

一般而言，政府績效評估可以分為對人員績效的評估、組織績效的評估、專案

績效的評估、政策績效評估以及財政績效評估等方面。很多國家和地區在推行政府

績效管理的時候，都會注重從以上幾個方面進行推進。澳門的情況而有所不同，澳

門較為偏重人員績效的評估。從目前政府績效管理制度的重心來看，主要是基於人

員特別是領導官員的績效評核制度來作為整個政府績效管理制度的起始環節。相對

而言，諸如財政評估、專案評估、政策評估、部門評核等環節，在澳門沒有受到政

府和社會的廣泛關注。

3、澳門可以從深層面的意義來推進政府績效管理制度

正如 Benn所描述的那樣，政府績效管理制度的意義是多方面的，澳門當前看

到的更多是提升執行力（控制）、人員評價、績效提升等方面的意義，沒有特別重

視諸如績效評估內在的學習、推銷、表彰等方面的價值。對此，澳門可以借鑒和採

用，以彰顯政府績效管理制度對澳門行政改革更多的價值。

首先是學習的價值。通過績效管理制度的引入，澳門可以發現部門或官員做的

好或不好的經驗和原因，由此可以掌握一些提升績效的方法。比如，好的官員有一

套好的經驗和做法，那麼這套經驗和做法在一定範圍內可以成為標杆並加以推廣，

這樣通過學習地方式實現績效的提升。其次是宣傳的價值。向社會各界宣傳的價

值，通過績效評估的方式，讓社會知道政府部門和官員確實努力做了事情並取得一

定的成績，可以增強公眾對政府的信任感，更加理解政府和相信政府。最後是表彰

和激勵的價值，由於公共部門的獎懲機制不能過於強烈，因而績效評估的結果很難

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重於物質獎勵或職務升遷，這樣結果應用難免陷入一個左右為難的困境，致使評價

結果成為雞肋，也導致評價的激勵性有所降低。在這種情況下，可以適度強化表彰

的作用，對於精神獎勵和榮譽獎勵的方式來獎勵績效好的人，應該是一個更可行的

辦法。

四、推進澳門政府績效管理制度的基本思路

在制度設計和運行實踐中，我們要績效評估主體的多元化，提升施政透明度，

形成績效問責，引入績效文化等基本理念，惟此才能回應制度的動因和價值。具體

而言，結合當前澳門特區政府政府和社會關於突進績效管理制度的各種意見，我們

認為，當前澳門特區政府在推進績效管理制度的過程中，要重點考慮的問題是引入

中立評審機構、形成績效與問責緊密結合，同時不斷提升政府施政透明度，不斷培

育結果導向的績效文化，從根本上改變澳門原來的“不做不錯、少做少錯”的卸責

文化。

1、中立評審機構的引入

在2014年的施政報告中，特區政府進一步提出了政府績效治理制度的具體設

想。“特區政府已開始實行領導官員績效評審制度，明年將進一步深化實施、完善

機制，並研究引入中立評審機構的可行性。政府高度重視‘官員問責’，並將其與

公共行政績效管理，特別是已經實施的領導官員績效評審制度結合起來，通過績效

管理、領導官員評審和官員問責三個不同層面的評價制度，實現政府接受監督、自

我監督和自我完善。在適當時候，政府將考慮設立績效管理的專門委員會，以統籌

和領導有關工作”。可見，引入中立評審機構，是未來澳門特區政府績效管理制度

的一個可能方向。

政府績效評估需要多元化的評估主體，既要重視來自上級的內部評價，也要重

視來自社會的外部評價，因此，中立評審機構評估政府績效在澳門的引入對澳門的

政府績效管理制度有著重要的意義。政府績效評價活動按組織者可以分為內部評價

和外部評價兩種形式，兩者需要有機結合起來。內部評價是指政府或政府部門負責

組織開展的對其績效進行評價的活動，外部評價是指政府以外的機構組織的政府績

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效評價活動。內部評價和外部評價有各自的優勢和缺陷，需要互相結合，優勢互

補。中立評審機構評估屬於外部評價的範疇，“由過程導向轉為結果導向，有力地

推動政府部門強化行政能力和效能建設，把目光從上級轉向公眾。把重程式和形式

的工作方法轉向重效率、效果和效益。從操作層面上體現了公民意識，為公民參政

議政找到了切入點。同時，外部評價更側重社會監督和導向，有利於社會的公共治

理”5。因此，澳門引入第三方評價政府績效有著重要的價值和意義，可以幫助政

府部門克服“既當運動員，又當裁判員”的矛盾，促使政府廣泛吸納社會各界意

見，真正成為重視民意和吸取民意的政府。由於第三方評價有有獨立外部評價和委

託外部評價兩種形式，澳門需要根據自身的實際情況來選擇和厘定第三方評估的具

體形式。

2、實現績效與問責的緊密結合

在官員問責制的討論中，問責事項即“對什麼負責”是一個基本的議題。只

有問責事項明晰化了，才可行真正使官員問責制運轉起來。問責事項可以包括的範

圍是非常廣泛的，比如，既要追究有過失的、濫用職權的行為，也要追究拖延、推

諉等不作為的行為；既要對發生的重大事故問責，也要對行政作出的錯誤決策問

責；既要對經濟領域的事故問責，也要對損害政治領域甚至私人領域的問題問責。

這要根據不同地區不同時期的特點來具體設定。澳門應該從自身的實際情況出發制

定相關的措施，對需要進行官員問責的情況加以具體的規定。從目前來看，績效與

問責的結合的問責事項值得特別關注的。績效與問責結合，核心就是“基於績效的

問責”，也就是在政府績效管理中，問責主體基於績效評估的結果，依法定程式追

究沒有達到基本績效目標和標準的政府機構及其公務人員的公共責任。績效問責強

調結果為本，更注重政府行為的最終結果、服務品質和公民滿意度等。

在特區政府2013年的施政報告中，行政長官提出了2013年公共行政的新制度設

想，就是建立政府績效治理制度，以更好地提升特區政府的政策執行能力。“我們

5蘭州大學中國地方政府績效評價中心課題組，蘭州試驗：第三方政府績效評價新探索， 上海城市

管理職業技術學院學報，2005 年第 3 期，第 22-25 頁。

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將建立政府績效治理制度，把部門的執行力和執行效果、對既定政策是否有具體且

有效的行動回應、政策是否達到目標，作為評估績效的重要指標，首先開始實行領

導官員的績效評審制度，促進和增強公務人員的責任感、服務意識和職業倫理修

養，目的在於從制度上提升政府的施政效能”。為此，特區政府訂定了“領導人員

工作表現評審報告”式樣，為領導官員的績效評審制度的實施奠定了基本的評審指

標和架構。特區政府2014年的施政報告又提到，“政府高度重視“官員問責”，並

將其與公共行政績效管理，特別是已經實施的領導官員績效評審制度結合起來，通

過績效管理、領導官員評審和官員問責三個不同層面的評價制度，實現政府接受監

督、自我監督和自我完善”。由此，可以預見，官員問責制度與官員的績效評審制

度的結合是澳門未來澳門官員問責制度的重點，官員績效問責也將成為澳門官員問

責事項中的一個核心內容。

3、提升政府施政透明度

隨著第三屆澳門特區政府“科學決策、陽光政府”施政理念的推進，澳門特區

政府的施政透明度有了較大的提升。特區政府設立政府發言人辦公室，建立政府新

聞發言人機制，致力於提升政府的回應性。另外，特區政府引入官員財產資料公開

的申報機制，這些都有力地促進了“透明化政府”的進程。然而，陽光政府的建設

不是一勞永逸的，政府資訊公開的過程是一個不斷發展和擴大的過程。國內外第三

方評估政府績效的經驗表明，如果要成功地進行第三方對政府績效的評估的前提，

是政府資訊的公開和透明，才能讓第三方對政府資訊的瞭解，進而做出客觀公正的

評價。如果缺乏了政府相關資訊公開透明這一基礎，第三方的評估就成為無源之

水、無本之木，難以為繼。因此，提升施政透明度是開展政府績效管理、引入第三

方評估政府績效的關鍵所在。特區政府在引入中立評審機構進行政府績效評估的過

程中，就需要相應地增加政府施政的透明度， 進一步夯實和強化陽光政府的建

設。

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4、引入績效文化

當前進行的績效治理制度改革，本質上涉及到一種結果導向文化的引入，這對

於澳門傳統的重視程式控制的行政文化和理念將是一個有力的衝擊，彌補了原來深

層文化改革缺位的弊端。一致以來，澳門傳統公共行政是比較典型的官僚制模式的

公共行政，信奉控制導向和過程導向，崇尚按章辦事，公務員系統中除了公開考試

有競爭機制外，在很多方面公共部門的競爭性不強，加上公職福利的優厚等原因，

滋生澳門公共行政“不做不錯、少做少錯”的卸責文化。這種文化下，人員只要做

好份內的事情，做好法律規定下的事情，不違法就萬事大吉，因此，不會有很多人

想著去創新、去主動積極承擔的事情。由於“幹多幹少一個樣”的邏輯，很多人不

會越雷池半步，只會嚴格堅守自身的崗位範圍內辦事，這是典型的和績效文化相背

離的過程導向、控制導向文化。政府績效管理制度所內嵌的績效導向、結果導向文

化主張的是，對工作結果負責、對公民負責，才是公務人員最終的使命和衡量準

則。

五、結論

澳門特區政府提出政府績效管理制度有和其他國家和地區共同的動因，比如

提升績效、激勵人員等方面的一般原因，也有澳門自身特有的諸如深化行政改革、

完善人員評核體系、尋求官員問責理據以及提升政府執行力的動因，反映出澳門特

區政府主動尋求行政改革、以人員績效評估為主的特殊行政生態環境，決定了澳門

需要以更加深層次的內涵來看待政府績效管理制度的意義，彰顯政府績效管理制度

在學習、宣傳、表彰等方面的價值。為了更好地實現政府績效管理制度的意義和價

值，澳門特區政府需要切實引入中立評審機構以實現評估主體多元化，同時形成績

效問責，不斷提升政府施政透明度和孕育結果導向的績效文化。