EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL - …unesdoc.unesco.org/images/0007/000766/076671so.pdf · gran progreso tanto en la teoría como en la práctica del planeamiento educacional; académicos

P. H. COOMBS y G. C. RUSCOE

EL PLANEAMIENTO-EDUCACIONAL

Sus condiciones

EDITORIAL PAIDOS - BUENOS AIRES

Título del original inglésWHAT IS EDUCATIONAL PLANNING?

THE CONDITlONS FOR SUCCESSIN EDUCATIONAL PLANNING

© Unesco, 19G9 y 1970

Publicado por acuerdo conUNESCO: INTERNATIONAL

INSTITUTE FOR EDUCATIONAL PLANNING

Versión castellana deJOSE PENHOS

IMPRESO EN LA ARGENTINA(PRINTED IN ARGENTINA)

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EDITORIAL PAIDOSS.A.I.C.F.

Defensa' 599, 3er. piso Buenos Aires

INDICE

Primera parte¿QUE ES EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL?

por Philip H. Coombs

PREFACIO, por C. E. Beeby 11

UNAS PALABRAS PERSONALES AL LECTOR 13

CAPÍTULO 1. CARAcrERlZACION INICIAL 17

CAPÍTULO 2. ANTECEDENTES DEL PLANEAMIEN.TO EDUCACIONAL 21

CAPÍTULO 3. POR QUE SE HIZO NECESARIA UNANUEVA CLASE DE PLANEAMIENTO 26En las naciones industrializadas (27); Enlas naciones en desarrollo (33).

CAPÍTULO 4. LOS ULTIMOS PROGRESOS TEORICOSy METODOLOGICOS 46Las principales preguntas acerca del planeamiento (47); El método "de la exigenciasocial" (53); El método '''del potencialhumano" ( 57); El método "de la tasa dereintegro" (62).

CAPÍTULO 5. PUESTA EN PRACTICA DE LA TEORIA:LOS PROGRESOS MAS RECIENTES 67Entrenamiento e investigación (68); Instrumentación del planeamiento (71).

CAPÍTULO 6. UNA MIRADA AL FUTURO 77Clarificación de los objetivos (80); Evalua-ción del funcionamiento del sistema (82);Aplicación del método de sistemas al planeamiento educacional (83); Dirección: nuevosestilos y medidas (85); Intensificación de lainvestigación y el desarrollo (87).

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Segunda parteLAS CONDICIONES PARA EL EXITO

EN EL PLANEAMIENTO EDUCACIONALpor G. C. RU8coe

PREFACIO, por C. E. Beeby ~J:3

PALABRAS PREVIAS 97

CAPÍTULO 1. EL METODO CONVENCIONAL 99Condiciones necesarias y suficientes (100);El cumplimiento de las condiciones convencionales (102) .

CAPÍTULO 2. IMPEDIMENTOS POLITICOS y AD~nNISTRATIVOS PARA EL EXITO ENEL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL 10/'1Dos supuestos fundamentales (109); Lascoerciones politicas sobre el planeamientoeducacional (111); Los impedimentos administrativos ( 119).

CAPÍTULo 3. CONDICIONES PARA EL EXITO ENEL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL 128La coordinación con el planeamiento gene-ral (132); Las buenas técnicas de planeamiento (136); "Capacidad de absorción"(140); La administración pública (143).

CAPÍTULO 4. OBSERVACIONES FINALESLecturas recomendadas (146).

Primera parte

¿QUE ES EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL?

por Philip H. Coombs

P6EFACIO

Partiendo de la realidad de que el concepto del planeamiento educacioJ,lal es todavía tan fluido, cualquiera que se inte~e en el te~a puede hallar en estetrabajo algo con lf1, cual no este de acuerdo, pero también es seguro que éncontrará muchísimo material desu gusto. Como administrador con bastante experiencia,por ejemplo, pienso que el autor más bien subestimala magnitud del planeamiento de largo, alcance -bastante sistemático- ocurrente en algunos buenos sistemas educacionales antes de que fuera siquiera respetable, en algunos países, conferirle la denominaciónde "planeamiento"; pero de buena gana le perdonoeso .frente a la nueva dimensión que dio al tema y porsu insistencia respecto de que el planeamiento educacional no es un ejercicio esotérico que sólo cuadra alespecialista, sino que es, en cierta medida, parte de la

. tarea de casi todas las personas dedicadas a la educación.

No puede haber nadie más calificado que el doctorCoombs para escribir sobre este tema. Profesor de economía en sus comienzos, más tarde ejerció la Dirección de Investigaciones del Fondo para el Progresode la Educación de la Fundación Ford; con posterioridad, sirvió bajo la presidencia de John F. Kennedycomo Secretario de Estado Asistente para Asuntos Educacionales y Culturales. Después de cinco años y medio de dirigir el IIPE con dinamismo e imaginación,renunció a fines de 1968 para dedicarse a su labor deescritor, aunque continuó un año más como Directorele Investü~acioncs del Instituto. Hace poco se unióal nuevo Centro de Investigaciones Educacionales en

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carácter de Director de Estudios de Estrategia Educacional, pero aún destina parte de su tiempo a lastareas de investigación del lIPE. Escribió bastante sobre economía y planeamiento, siendo The W orld Educational Crisis: A Systems Analysis su obra más conocida.

Espero que Philip Coombs vuelva a entregamos untrabajo como el presente dentro de algunos años.

C. E. BEEBY

UNAS PALABRAS PERSONALES AL LECTOR

-Gente de todo el mundo a la cual importa eT'futurode la educación -dirigentes políticos, administradores,profesores, estudiantes' y ciudadanos de diversa extracción- formula actualmente muchas preguntas apropiadas acerca del planeamiento educacional; es lógicoque lo hagan. Antes de 1950 apenas se conocía estadenominación en Ja mayor parte del mundo, pero apartir de entonces su popularidad se fue acrecentan·do. Líderes educacionales y gobiernos de casi todo elplaneta están ya consubstanciados con la idea del planeamiento educacional, los organismos internacionalesla colocan entre sus prioridades más elevadas, se esta·blecen nuevos programas de instrucción profesional,los sociólogos realizan investigaciones sobre el temay surge al respecto una nueva y abundante literatura.

A despecho ,de toda esta atención, el planeamientoeducacional sigue siendo un misterio para la mayoríade las personas de quienes depende su éxito. Pocoasombra entonces que muchos sientan la urgenciade que se les responda a preguntas como éstas:

¿Qué es el planeamiento educacional? ¿Cómofunciona? ¿,Cuál es su extensión? ¿Puede empleárselo en todas partes o solamente en ciertos lugares?

¿Quiénes son los planificadores? ¿,Qué hacen?¿Cómo se convierte uno en plánificador? ¿Cuálesson Jos peligros del planeamiento y cuáles los deno planificar?

¿Cómo se distingue el planeamiento educacional del presente de sus fo.rmas precedentes? ¿Por

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qué fue necesario hallar una nueva modalidad?¿Cómo inicia un país el planeamiento educacional? ¿Cuál es el grado de progreso obtenido hastael presente?

¿Cuánto saben en realidad los expertos? ¿Cuáles son las áreas principales de acuerdo y de desacuerdo? ¿.Por qué, pese a este nuevo planeamientoeducacional, existe una crisis mundial en laedu·cación?

¿Qué nos depara el futuro? En la posición enque se encuentra hoy, ¿podrá el planeamientoeducacional controlar con éxito los formidablesproblemas que deberán enfrentar los sistemas educacionales? Si no es así, ¿de qué recursos se dispone para acordar mayor vigor al planeamiento?

Si usted es un experto y ya tiene para sí respuestasrazonablemente satisfactorias a los interrogantes queanteceden, leer lo que sigue le significaría una pérdida de tiempo. Mas, si se considera un novicio queestá a la espera de tales contestaciones, quizás estetrabajo le preste utilidad. Con sujeción a lo que seadvierte más abajo, intentamos que esta parte sevea como la introducción de un lego al planeamientoeducacional.

Usted no hallará aquí respuestas definitivas y autorizadas que develen todas sus dudas. Sólo encontrarálas réplicas tentativas y parciales de un individuo quese reserva el derecho de enmendarlas más adelante.Las opiniones expresadas reflejan por supuesto tantolos antecedentes particulares del autor como su circunstancial posición ventajosa; en ningún momento sepretende infalibilidad, y esto no se dice a manera deexcusa ni con el disfraz de la falsa modestia, sino porque simplemente así son las cosas. El planeamientopducacional, como lo conocemos hoy, es aún demasiadojoven, crece con bastante rapidez y constituye un temaen extremo complejo y diversificado para admitir que

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se lo encasille en una definición rígida, precipitaday buena para cualquier tiempo.. Tal es la causa de quetodavía no exista una definición del planeamiento educacional que goce de aceptación general y menos aúnuna teoría general aceptable.

No obstante, verificamos en los últimos tiempos ungran progreso tanto en la teoría como en la prácticadel planeamiento educacional; académicos y profesionales se mueven con firmeza hacia un mayor acuerdoen muchos puntos importantes. Trataremos más adelante de describir algo de este progreso, sin ocultar lanecesidad que tenemos de avanzar bastante más.

El procedimiento que adoptamos aquí es básica·mente histórico, porque en opinión del autor la mejormanera de comprender el planeamiento educacionalreside en observar cómo ha ido desarrollándose en eldecurso del tiempo y cómo tomó tantas formas en tanto,s lugares diferentes para acomodarse a necesidadesparticulares. Contando con el conocimiento de estaherencia, estaremos mejor equipados para respondera .lo que para nosotros constituye la cuestión operativa:¿qué tipos de planeamiento educacional requieren lasnaciones en la década de 1970 que las ayuden a hacerfrente a los difíciles problemas del desarrollo educacional -enormemente difíciles- que deben encarar enun mundo que cambia con tanta rapidez?

Se sigue de lo que acabamos de expresar que pocobueno se obtendría de ver al planeamiento educacionalcomo una "nueva ciencia" o una "disciplina" compacta,calificada para ocupar un lugar independiente entrematerias universitarias como la física, la economía, lapsicología y otras disciplinas académicas reconocidas.Ello tendería a aislar al planeamiento educacional -dela misma manera que la pedagogía y la educaciónmismas pasaron por esa reclusión durante tanto tiem·po- de las principales corrientes intelectuales que sonsu fuente natural de alimentación.


Quizás el mejor modo de comenzar nuestra pesquisasea tratar de disipar unos cuantos mitos durables yestablecer algunas proposiciones preliminares acercadel planeamiento educacional que proporcionarán unmarco inicial de referencia y expondrán pronto laspredilecciones del autor.

CAPÍTULo 1

CARACTERIZACION INICIAL

Cualquier cosa que sea el planeamiento educacional,no es por cierto una droga milagrosa para el tratamiento de sistemas educacionales enfermos ni, a la inversa,una poción satánica que sólo sirve para engendrarel mal. El planeamiento educacional, en su sentidQgenérico más lato, es la aplicación del análisis racionaly sistemático al proceso de desarrollo educacional conel objeto de hacer que la instrucción sea más efectivay eficiente para responder a los objetivos y a las neceosidades de los estudiantes y de la sociedad.

Enfo,cado de esta manera, el planeamiento educacional es ideológicamente neutral. Sus metodologíasson lo bastante flexibles y adaptables para cubrir situaciones que difieren con amplitud en punto a ideo-_logía, nivel de desarrollo y forma gubernamental. Sulógica, conceptos y principios básicos son aplicablesen escala universal, pero los métodos prácticos paraaplicarlos pueden extenderse desde lo crudo y simplehasta lo más complejo según las circunstancias. Porlo tanto, es erróneo concebir el planeamiento educa.cional como que ofrece una fórmula rígida y monolítica que debe ser impuesta de modo uniforme en todas las situaciones.

Resulta asimismo equivocado pensar que el planeamiento educacional se ocupa con exclusividad de laexpansión cuantitativa de la educación haciendo quelas cosas sean más voluminosas pero no distintas. Talinterpretación descaminada surge en parte porque así


es como se usó a menudo el planeamiento educacional,pero .no se trata de una limitación inherente. El concepto erróneo aparece también en razón de que elplaneamiento se vale en gran medida de las estadísticas (cuando se dispone de éstas). Pero se debe tenerpresente que una estadística es la mera sombra de unhecho, y éste puede ser tanto cualitativo como cuantitativo.

El planeamiento educacio.nal trabaja con el futurolanzando el esclarecimiento a partir del pasado. Es eltrampolín para las decisiones y acciones del porvenir,pero es más que un simple trazado de planes. El planeamiento es un proceso continuo que no sólo centrasu interés en el lugar a donde pretende llegar, sino encómo, acceder a él por la mejor ruta. Su tarea no cesacuando un plan se traza sobre el papel y obtiene aprobación. El planeamiento, para ser eficaz, debe ocuparse de su propia instrumentación; debe atender a sirealiza progresos o no, a los obstáculos imprevistos quevan apareciendo y al modo de superarlos. Los planesno se realizan para grabarse en piedra sino. para sercambiados y adaptados a medida que la ocasión loaconseje. A medida que los planes para un períodoentran en acción, ya se debe estar trabajando en elplaneamiento para el próximo mediante retroalimentación originada en la primera.

El planeamiento no es el pasatiempo especial de losdictadores, aunque éstos, como. los dirigentes de lasdemocracias, pueden hallar que es un instrumentoútil. Sucede que el planeamiento per se no ejecuta laspolíticas y las decisiones; es la criada de quienes sobrellevan tal responsabilidad, tanto en los niveles superiores como en los inferiores. El planeamiento es-o debiera .serlo- una parte integral de todo el proceso del manejo educacional, definido en el sentidomás extenso. Puede ayudar a quienes toman las decisiones en todos los niveles -desde docentes hastaministros y parlamentos nacionales- para que esas

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decisiones sean el producto de una mejor información. Lo puede hacer sirviéndoles de auxilio para queperciban con más claridad los objetivos específicos encuestión, las diversas opciones disponibles para el camino hacia esas metas y las probables implicacionesde cada alternativa. El planeamiento puede ayudar aalcanzar resultados agregados, mayores y mejores, den·tro de los límites de los recursos disponibles.

Para acceder a tales beneficios, sin embargo, el pla.neamiento debe emplear una lente con un amplioángulo de visión por cuyo intermedio puedan enfocarse muchísimas variables y ser todas ellas vistas comoconstituyentes de un todo orgánico y dinámico, estoes, como un sisteTrUl susceptible de lo que llamamosun análisis del sisteTrUl.

por consiguiente, antes de recomendar cualquiercurso simple de acción, los planificadores deben apercibirse del espacio con que cuentan para maniobrarquienes deciden en este preciso momento. Por ejemplo, deben observar el estado de la sociedad, la dirección que ésta desea tomar y qué es lo que rcquerirá-desde el punto de vista educacional- para llegar adestino; la naturaleza de los estudiantes, sus necesidades, aspiraciones y perspectivas prácticas; el estadodel cono.cimiento mismo y el del arte y la tecnologíaeducacionales; y -que no es lo menos importante- lacapacidad innata del sistema educacional de examinarse críticamente y de adoptar una acción inteligentepara mejorar su propio rendimiento. Una de las tareascentrales de la planificación educacional es la de de·terminar la mejor manera de mantener estas intrincadasrelaciones internas y externas del sistema educacionaldentro de un equilibrio razonable en circunstanciasque manifiestan cambios dinámicos y de enderezarlasen acción constante hacia la dirección deseada.

Lo precedente, por supuesto, representa criteriosideales que ningún planeamiento educacional pudojamás cumplir con plenitud. Pero también es cierto


que durante la mayor parte de la larga historia de laeducación no tuvo necesidad de hacerlo en razón deque la vida, para el sistema educacional, era entoncesmucho :más simple que como se expresa en la actualidad.

Antes de la Segunda Guerra Mundial, los sistemaseducacionales en todas partes eran, menos complejosen estructura y contenido, de menor magnitud y menosatados a la existencia total de las naciones. Además,las instituciones educacionales y el mundo en su tornocrecían y cambiaban a paso mucho más lento. Así,mínimo era el riesgo de que pudieran surgir de prontoserios desequilibrios y desajustes entre las partes constituyentes de un sistema educacional o entre el sistemay su ambiente inmediato.

Sin embargo, incluso en esos tiempos más simplestenía que haber una suerte de planeamiento como parte del cuidado y mantenimiento normales de las instituciones educacionales. Pero con excepción de las épocas de extraordinarios fermentos sociales, el planeamiento podía adoptar una conformación simple y limitada, ser un aspecto oculto y rutinario de la admi·nistración educacional que apenas justificaba la preocupación de académicos y de hombres de Estado o

.siquiera que se le diese un róhllo especial.

Tal condición ya no existe. El mundo de la educación fue cambiando rápida y drásticamente desde elfin de la Segunda Guerra Mundial debido a una combinación de fuerzas revolucionarias, que ahora nosson familiares, que estremecieron al mundo entero.Más adelante examinaremos la clase de impacto quetuvieron estas fuerzas revolucionarias sobre la educa·ción y cómo todo ello creó la necesidad de un tipode planeamiento educacional fundamentalmente nuevo. Nos resultará provechoso, no obstante, consideraren primer término, algunos de los antecedentes históricos de este nuevo planeamiento educacional.

CAPÍTULO 2

ANTECEDENTES DEL PLANEAMlliNTOEDUCACIONAL

El planeamiento educacional de esta época puedeenvanecerse de una ascendencia ininterrumpida quese remonta a los tiempos de la antigüedad. Jenofontenos dice (en la Constitución Lacedemonia) cómo planificaron los espartanos, hace alrededor de 2.500 años,una educación que se adaptaba a sus bien definidosobjetivos militares, sociales y económicos. En su Re·pública, Platón ofreció un plan de instrucción paraservir a las necesidades del liderazgo y a los propósi.tos políticos de Atenas. La China de las dinastías Hany el Perú ,de los incas proyectaron su estructura educa·cional conforme a sus particulares propósitos públicos.

Estos ejemplos primitivos dan realce a la importantefunción del planeamiento educacional en cuanto avincular el sistema de enseñanza de una sociedad asus metas, cualesquiera pudiesen ser éstas. Algunosejemplos posteriores muestran cómo se recurrió alplaneamiento educacional en períodos de grandesfermentos so.ciales e intelectuales con el objeto de ayudar a cambiar a una sociedad y cumplir nuevos objetivos. Los arquitectos de tales planes fueron, en general, pensadores sociales creativos que vieron en laeducación un instrumento potente para alcanzar lasdeseadas reformas y acceder a la "buena vida".

Fue así cómo, en la mitad del siglo XVI, John Knoxpropuso un plan para un sistema nacional de escuelasy universidades destinado expresamente a proporcio.

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nar a lo.s escoceses una oportuna combinación de salvación espiritual y bienestar material. Los tempestuosos días del nuevo liberalismo europeo, a fines del siglo XVIII y comienzos del XIX, produjeron una cosecha.abundante de propuestas que llevaban títulos talescomo "Un plan de cducación" y "La reforma de la enseñanza", y apuntaban hacia la reforma social y la elevación moral. Entre los planes más conocidos se ha·lIaba el "Plan d'une Université POli/' le GOllve1'1lementde Russie", de Diderot, preparado a solicitud de Catalina n. Otro, fue obra de Rousseau y se destinó a laeducación de todos los ciudadanos polacos; sus detallesllegab:m al punto de establecer cuándo debía aplicarseel castigo corporal a los alumnos recalcitrantes.

El primer intento moderno en cuanto al empleo delplaneamiento educacional para ayudar a realizar una"nueva sociedad" fue, por supuesto, el Primer PlanQuinquenal de la joven Unión Soviética en 1923. Aunque sus metodologías iniciclles fueron crudas comparándolas con las normas de la actualidad, resultó elcomienzo de un planeamicnto continuo y global cuyoproceso ayudó eventualmente a transformar -en menosde cincuenta años- a una nación que, mostrando inicialmente un índice de analfabetismo equivalente alas dos terceras partes de su población, pasó a ser unode los Estados más desarrollados del mundo en el rubro. Dejando de lado su orientación ideológica, la experiencia del planeamiento. soviético ofrece una variedad de lecciones técnicas beneficiosas para otrospaíses.

Los diversos ejemplos históricos de planeamientode la enseñanza que citamos se diferenciaban bastanteen cuanto a sus alcances, objetivos y grados de complejidad. Algunos se aplicaban a naciones enteras; otrosa instituciones individuales; sin duda, algunos eranmucho más eficaces que otros; los había de tipo episódico, en tanto otros comprendían un proceso continuodurante un largo período; alguno.s se fundamentaban


en exagerados principios autoritarios; otros se desarrollaban en medios más democráticos y pluralistas. To·dos nos pueden enseñar algo, pero ninguno contó contodas las características que exige el planeamientoeducacional de estos tiempos.

Los antecedentes de la materia que tratamos no fi·nalizan, sin embargo, con los ejemplos más visibles yespectaculares que acabamos de citar. A todo lo largode la historia hubo una suerte de planeamiento muchomás ubicua y rutinaria que, desde la aparición de lasinstituciones educacionales en adelante, siempre tuvieron que llevar a cabo los responsables de su admi·nistración.

Tomemos, a manera de ilustración, al director administrativo de una escuela pública de distrito, en losEstados Unidos, en la década de 1920. Cada año estaba obligado a anticiparse y a realizar varios preparativos para el ciclo académico siguiente. Por lo menosdebía estimar cuántos estudiantes lo cursarían; la can·tidad de aulas, de profesores, de pupitres y de librosque se necesitarían para servirlos con propiedad; cuán-to dinero haría falta, de dónde provendría y cómo ycuándo se gastaría. Estas varias proyecciones culmi·naban en la propuesta de un presupuesto para el siguiente año académico y, en último término, termina·ban -con una serie de decisiones y de acciones. Estoera el planeamiento educacional, aunque difícilmentese lo conociera con tal rótulo. Se lo daba por sentadocomo una parte normal de la tarea del administrador;si éste no reunía las condiciones de un buen planificador, los problemas no tardaban en aparecer.

Con frecuencia, este proceso adoptaba una formabastante simple. Algunas veces los planes para unapequeña escuela o universidad independientes podíantrazarse al dorso de un sobre. Pero a medida que lasinstituciones y los sistemas educacionales se hicieronmayores y más complejos, y como el presupuesto y elproceso de asignaciones fue¡;on adquiriendo más fo,r·


malidadad, la propia estructura del planeamiento cobró mayor complejidad y estrictez. No obstante, lastareas y los principios básicos continuaron siendo casilos mismos. La mira esencial radicaba en proveer a lacontinuidad y viabilidad de los establecimientos deenseñanza y en efectuar expansiones y mejoras demanera gradual conforme a las circunstancias que parecían justificarlas.

Sin embargo, de ordinario la finalidad de la educación y el valor de sus contribuciones en favor del estudiantado y de la sociedad no estaban sujetos a unexamen anual como parte del planeamiento. Se dabanpor sentado, comq el aire que se respiraba. Lo mismosucedía con el currículum, los métodos de instruccióny el muy poderoso sistema de exámenes. En consecuen·cia, el foco principal del planeamiento se encontrabaen la mecánica y en la logística de la instrucción, enlas necesidades del sistema y no en las de los alumnosy la sociedad.

Para resumir, la clase típica de planeamiento educacional que era vigente en la mayor parte del mundoantes de la Segunda Guerra Mundial -y durante muchas generaciones previas- tenía estas cuatro características básicas: 1) su perspectiva era de corto al·cance y sólo se extendía hasta el siguiente presupuestoanual (excepto cuando había que construir nuevasinstalaciones o agregar un programa de importancia,en cuyo caso el horizonte del planeamiento se amplia.ba algo más); 2) era fragmentario en cuanto a su cobertura del sistema educacional; las partes del sistemase planificaban sin dependencia entre sí; 3) era nointegrado, en el sentido de que las instituciones educacionales se proyectaban de manera autónoma, sinvínculos explícitos con las necesidades y tendenciasen evolución de la sociedad y de la economía como untodo; y 4) era una clase de planeamiento no dinámicoque asumía un J!lodelQ educacional esencialmente. es-


tático y conservaba intactas sus características principales de año en año.

Hubo por supuesto excepciones notables a la descripción que precede, pero es probable que hayamostrazado un cuadro adecuado de la situación. Lo impor.tante es que funcionaba. Es natural que las instituciones educacionales se enfrentaran a algunos problemasy que los administradores tuvieran alguno que o.tro dolor de cabeza. Pero, en su totalidad, la educación corría con bastante comodidad por sus acostumbradoscarriles sobre la base de tal régimen de planeamientosimple. Hasta que la Segunda Guerra Mundial abrióuna nueva era de cambios increíbles destinados a tocarcada faceta de la vida en el planeta del hombre y asocavar los cimientos de sus viejas instituciones.

CAPÍTULO 3

POR QUE SE HIZO NECESARIAUNA NUEVA CLASE DE PLANEAMIENTO

Durante los veinticinco años desde 1945 hasta -1970,los sistemas educaciones y sus ambientes en el mundoentero recibieron el impacto de una andanada de cambios cientificos y técnicos, económicos y demográficos,políticos y culturales que estremecieron la totalidadde las cosas. Para la educación, sus consecuencias fueron la aparición de un nuevo y formidable conjunto detareas, de presiones y dc problemas que en magnitud ycomplejidad excedían por mucho a todo lo que habíaexperimentado hasta allí. Los responsables llegarona la heroicidad para haeer frente a esos cambios, perosus herramicntas de planeamiento y de dirección demostraron ser burdamente inadecuadas, en la nuevasituación. ~Iirando en retrospectiva, uno no pucde menos que maravillarse de lo que llevaron a cabo en esascircunstancias y de que de alguna manera se las arreglaron para evitar un colapso ante tanta pr~sión.

Examinando algunos de los puntos más destacadosde esta extraordinaria expericncia, podemos obteneruna comprensión más clara de por qué se hizo imperativa una nueva clase de planeamiento y acerca decuáles habrían de ser sus aspectos principales. Aunquenuestro foco primario se ha de concentrar en las naciones en desarrollo, ayudará a nuestra perspectivaque consideremos primero la situación en el mundodesarrollado.

EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL

1. En las naciones industrializadas

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Hablando de una manera general, las naciones .industrializadas atravesaron tres fases educacionales desde 1945 hasta 1970 y al presente se encuentran en unaintrincada fase cuarta: 1) la Fase de la Reconstrucción; 2) la Fase de Déficit de Recursós Humanos; 3)la Fase de la Expansión Desenfrenada, y 4) la Fasede la Innovación. Cada una trajo consigo un nuevoacopio de problemas de planeamieríto.

Las castigadas naciones europeas salieron de la Segunda Guerra Mundial con sus sistemas educacionalesseriamente desbaratados y enfrentándose· a un pesadocúmulo de necesidades en la materia. La mayoría delos países trató con toda rapidez de llevar de nuevola educación a algo parecido a la "normalidad" me·diante el lanzamiento de programas acelerados deconstrucción de escuelas, reclutamiento de docentes,entrenamiento de emergencia, etcétera.

Pronto fue evidente que el convencional planeamiento, educacional de la preguerra no sería suficiente pararealizar estas tareas de reconstrucción. Los programasmasivos, que afectaban de modo profundo a muchascomunidades e imponían una carga pesada sobre economías severamente dañadas y presionadas, requeríanprogramaciones y proyecciones más amplias y máscomplejas, una visión futura de mayor alcance y uncontrol más cuidadoso de su factibilidad e impactoseconómicos. Aunque los métodos de planeamiento quese improvisaron para adaptarse a esta situaCión teníanmuchas deficiencias, hicieron por cierto bastante debueno y asimismo condicionaron a las autoridades edu·cacionales para la atención de problemas mayores quehabrían de aparecer más adelante.

Viene al caso citar un ejemplo: aun antes de la finalización de la contienda, el Reino Unido -no obstante su sistema descentralizado de educación y su

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tradicional falta de entusiasmo para el planeamientoen general- estatuyó la Ley de Educación de 1944,que solicitaba de cada una de las 146 autoridades educacionales de Inglaterra y Gales la preparación de unplan de desarrollo para ser sometido al Ministerio deEducación del país. Aunque los planes loca·les resul·tantes no componían un plan nacional coherente, equilibrado con los recursos disponibles, muchos de ellosreflejaban, sin embargo, considerable ingenio y competencia técnica en sus ordenadas proyecciones delargo alcance concernientes a la población local e inscripción de alumnos, oscilaciones demográficas, ubicación de establecimientos de enseñanza, necesidadesde docentes, requerimientos financieros de las escucIasy estimación del rendimiento de los impuestos locales.

Francia tomó las cosas de modo diferente en armonía con su sistema más centralizado de educación y degobierno. En 1946 inauguró un planeamiento tensode inversiones para toda la economía; después, en1951, incorporó dentro del Segundo Plan Quinquenalun planeamiento capital de la educación que abarcabaa toda la nación. Otros países de Europa occidentalasumieron el planeamiento de la reconstrucción educacional según las maneras que cuadraban a sus tradiciones y preferencias particulares. La Unión Soviética, que debía encarar el esfuerzo más masivo entretodos, planificó sobre la base de su experiencia anterior a la guerra, mientras que los nuevos países "socializados" de Europa oriental se volvieron hacia Rusia en busca de los modelos de planeamiento.

Entretanto, incluso en los Estados Unidos, dondela idea de planificar seguía siendo un anatema, lasautoridades educacionales (locales y estatales) recu·rrieron a un planeamiento más elaborado que nuncapara atender al retraso en la construcción de escuelas,a las exigencias educacionales de los efectivos desmovilizados y para hacer frente a las consecuencias del

EL PLANEA},IIENTO EDUCACIONAL 29

llamado "auge de los bebés" inducido por la confla·gración bélica.

Todo esto, sin embargo, fue un gusto anticipado delas cosas que sobrevendrían. Pronto los sistemas educacionales fueron físicamente restaurados, pero jamáspudieron volver a la "normalidad" de la preguerra.No mucho tiempo después se encontraron en el "ne·gocio del potencial' humano", que se presentó comoconsecuencia de la necesidad, por parte de las economías en expansión subsiguientes a la guerra, de recursos humanos mayores y con conocimientos superiores.Un aspecto más importante aún fue el de que prontorecibieron el impacto de un aumento explosivo en elnúmero de estudiantes provo.cado en parte por factoresdemográficos, pero principalmente por la urgencia dela posguerra en cuanto a "demoqratizar" la oportunidadde la instrucción en gran escala.

La fase del potencial humano merece una pausa, notanto a causa de su fuerza práctica sobre el planeamiento educacional europeo, como, de sus efectos la·terales sobre los países en desarrollo, además de lagran influencia que tuvo como generadora del interésde los economistas en el desarrollo educacional.

Las economías de Europa occidental, severamentedesorganizadas como consecuencia del conflicto, recobraron sus niveles de producción de preguerra consorprendente rapidez y comenzaron incluso a sobrepasarlos. Vale la pena anotar que esta veloz recuperación se 'debió en gran parte a la introducción de nuevo,s capitales -importante y bien proyectada medianteel Plan Marshall- dentro de sistemas económicos queya estaban dotados de instituciones económicas complejas y contaban con capacidad humana moderna yel correspondiente conocimiento. (No fue éste el casode las naciones en desarrollo cuando les llegó el turno.)Pero hacia principios de la década de 1950 estas economías reconstruidas habían absorbido totalmente laprovisión disponible de recursos humanos calificados;


en consecuencia, los "cuellos de botella" ocasionadospor la escasez de personal especializado comenzarona destacarse como el mayor impedimento para un desarrollo adicional.

Lo dicho llevó a los economistas occidentales a ocuparse de los recursos humanos y a mirar ·con nuevosojos el campo de ,la educación. Ya no se vio a éstameramente como un "sector no productivo de la economía que absorbía gastos irrecuperables"; sino como"gasto de inversión" esencial para el crecimiento económico. Llevando este nuevo e impresionante rótulode "inversión", la cducación estuvo en condiciones dehacer un reclamo más eficaz respecto de las asignaciones de los presupuestos nacionales. Empero, a finde justificar su reclamo, los propios educadores tuvieron que familiarizarse con la cuestión de los recursoshumanos. Hubieron de planificar y tratar de gobernarel ingreso y egreso de estudiantes de manera que encajaran en el patrón de requerimientos que los economistas certificaban como necesarios para la buenamarcha de la economía.

No, obstante, fue un precio desagradable que tuvieran que pagar educadores nutridos por la tradiciónliberal y humanística. Ellos preferían luchar en terrenomás elevado, en demanda de mayores presupuestos,con el argumento de que la educación era el derechohumano de cada niño. Si la educación scrvía de ayudaa la. economía al mismo tiempo, pues tanto mcjor, perono debía esclavizarse a ésta. La educación era unacosa buena: de aquí que cuanto más de ella se dierasería mayor el provecho, cualquiera que fuese su claseo nivel. Por sobre todo, insistían los educadores, cadaniño era antes que nada un individuo, no un compo,nente estadístico del potencial humano.

Los educadores temían francamente que la "mente materialista" de los economistas subvirtiese losnobles y tradicionales valores y propósitos de la educación. En algunos momentos el intercambio entre estos


nuevos aliados pareció un diálogo de sordos. Hablabanutilizando jergas diferentes y a menudo se valíande los mismos términos para referirse a cosas distintas.Sólo más adelante, cuando. se educaron recíprocamente,sus aparentes discrepancias comenzaron a evaporarsey descubrieron muchos intereses mutuos.

Pero obviá como fue la importancia que se concedióa la necesidad de recursos humanos, ésta empalideciófrente a otra fuerza que pronto comenzó a dominar laescena de la educación y a quitar el sueño a las auto.·ridades europeas y norteamericanas. Esta otra fuerzafue el aumento explosivo de la exigencia popular enprocura de instrucción, lo cual llevó a la Fase de laExpansión Desenfrenada.

Los economistas podían hablar todo lo que quisieran acerca de las necesidades de recursos humanosde la nación, pero lo que 10.s padres ponían instinti·vamente en primer término eran las necesidades desus propios hijos. Pese a lo que los educadores pudiesen argüir acerca de las metas de la educación -noblesy carentes de materialismo-, para la mayoría de lospadres y de sus hijos la educación era primordialmente la mejor ruta para un trabajo superior y para unavida más holgada. El poder de este impulso humanofue algo que todo político entendió y que ninguno,no importa cuál fuese su ideología, se permitió des-cuidar. .

De tal modo, desde medíados de la década de 1950en adelante, en respuesta a esta exigencia, hubo unaatropellada expansión de inscripciones en todo el mundo. desarrollado que golpeó con más fuerza en losniveles secundario y universitario. Su principal agenteimpulsor no fue la demografía ni las necesidades dela economía (aunque ambas intervinieron en el proceso) sino la exigencia popular que aumentaba y que,de manera persistente, sobrepasó la capacidad de lossistemas educacionales.

Se debe agregar que en la mayoría de las naciones


desarrolladas del Oeste -siendo Francia la principalexcepción-, nuevas formas de planeamiento educacio.nal desempeñaron cuando mucho un rol menor enesta extraordinaria expansión. Incluso Francia, dondeel planeamiento educacional para todos los niveles estaba estrechamente integrado con el planeamiento global de inversiones para la economía en ciclos quinquenales, se limitó al planeamiento de construcciones; nose tomaron en cuenta factores críticos como la provisión de docentes, los costos periódicos, los requerimientos de recursos humanos y otras reformas e innovaciones educacionales necesarias.

Prácticamente en todas partes el impulso dominantede la estrategia fue expandir eon tanta rapidez comofuese posible los modelos educacionales de la preguerra-currículum, métodos, exámenes y demás- con laidea de acomodar a un mayor número, y proporción dela población juvenil y, por lo tanto, "democratizar" laeducación. Se vieron excepcionales reformas a viejossistemas de enseñanza, como las ocurridas en el extenso nivel secundario de Suecia y la adición de corrientes no clásicas en el lycée francés. Aun así, encomparación con lo.s vastos cambios que tenían lugaren su cuerpo estudiantil, en la economía y en la sociedad, y en el estado del propio conocimiento, la mayoríade ,los sistemas educacionales había cambiado notablemente poco hacia fines de la década de 1960. Careciendo de los medios para observarse y renovarse a laluz de su propia crítica, permanecieron cautivos de sutradicional noción de constituir una élite y de sus hábitos pedagógicos en momentos en que se movían conrapidez hacia su conversión en sistemas educacionalesmasivos.

Esta adhesión a las formas antiguas produjo crecientes desajustes entre los sistemas educacionales y laeconomía, la sociedad y los estudiantes. Como si fuesen una olla hirviente puesta sobre un potente fuego,con su tapa herméticamente sellada, tarde o temprano

EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAl 33

estaban destinados a estaBar. Tal fue lo que sucedió.Para la mayor parte del mundo industrializado 1967fue el año de la Gran Explosión de la Educación, marcada por violentas prt'}{estas estudiantiles que contaroncon la simpatía de muchos profesores, padres y otroscríticos de la enseña~a tradicional. Los acontecimientos de 1967, sin embargo, fueron sólo el comienzo deuna sucesión de estt'illidos con toda la apariencia depersistir en una u otra forma hasta que las instituciones de enseñanza optaran finalmente por renovarse yajustarse a lo que el público consideraba adecuado.

Estas erupciones compelieron a los sistemas educacionales de las naciones industrializadas a ingresaren una cuarta etapa de posguerra -la Fase de la Innovación-, en la cual se encuentran al presente. Todavía queda por verse qué es 10 que saldrá de ella; sise producirán en realidad innovaciones y transformaciones capitales Pira hacer que la educación se adaptede manera razonable a su ambiente o si seguirá lainercia que encienda la mecha de explosiones mayoresy más peligrosas. Pero hay algo que por lo menos esclaro: a fin de alcanzar ciertas otras innovaciones neocesarias tendrán"que realizarse grandes transformaciones en el propio planeamiento educacional. La quemeramente sirva a una estrategia de expansión linealya no funcionará; ahora debe estar al servicio de unaestrategia de cambio y de adaptación. Esto requeriránuevos tipos de conceptos y herramientas de planeamiento que sólo en estos momentos están tomandoforma.

2. En las na~iones en desarrollo

Mucho de lo que se expresó antes se aplica conmayor fuerza aún a las naciones en desarrollo durantelas décadas de 1950 y 1960. Sus necesidades educacionales eran fodavía más extensas y más urgentes, ademlÍs de que sus sistemas de enseñanza -pese a sus


heroicos esfuerzos por ampliarlos- eran menos apropiados y menos adecuados a sus requirimientos.

Comenzando en la década de 1950, las naciones endesarrollo respondieron de modo-análogo a sus nuevascircunstancias con una estrategia educacional de expansión lineal. En una serie de. conferencias de laUNESCO a principios de la década de 1960, los ministrosde educación de Asia, Africa y América latina establecieron metas regionales ambiciosas para la expan·sión educacional en sus respectivas áreas que debíanconcretarse hacia 1980 (1975 para América latina).Estos objetivos fueron adoptados en toda su amplitudpor algunas de las naciones participantes. Al fin delperíodo prescripto, los planes exigían una participacióndel 100 % en la educación primaria y apreciablesaumentos en el número de inscripciones para los ciclossecundario y universitario.

Se realizaron estimaciones prelimi5'ares de costos eingresos que. aun cuando tendieran a establecerse conlas más optimistas expectativas, mostraron que el lo·gro de estas ~etas requpriría un qran incremento enla proporci6n del PNB dedicado a la ecJ+¡.,::uci6n, ademásde una importante expansión de la asistencia proveniente del exterior. Las conferencias regionales de laUNESCO hicieron asimismo ciertas recomendacionescualitativas, pero fue claro para todos que la varaprimordial para medir el progreso futuro -y la baseprincipal para comparar a los países- se hallaría enlos incrementos estadísticos de inscripción que se fue·

~, . ran aproximando a los obíetivos. Con este ideal como~>~ marco de referencia, los Estados en desarrollo se mo

vieron con todo entusiasmo hacia la realización decampañas para una rápida expansi6n de 'la enseñanza.

Resultó evidente, incluso para los más ardientes devotos del laissez·faire, que los responsables tendríanque proyectar sus pasos con todo cuidado para hacerel mejor uso de sus muy menguados recursos. La cuestión del "método del potencial humano" era particu·


larmente delicada en las naciones en desarrollo porel hecho de que su desenvolvimiento global estabaevidentemente coalltado por la escasez de todo tipode personal especializadQ. En consecuencia, tuvo sentido conceder primidad inicial a la educación de lasclases más necesarias de especialización para facilitarel crecimiento eco.nómico, puesto que sin éste la deseada expansión de largo alcance de la enseñanza y deotros objetivos sociales prominentes no sería posible deninguna manera.

Sin embargo, el problema residía en que estas naciones no estaban equipadas para llevar a cabo laclase de planeamiento. educacional y de recursos humanos que la situación exigía. Tampoco el resto delmundo estaba preparado para servirles de mucho porque la provisión global de conocimiento básico y deexpertos para ~~ta clase de planeamiento era agudamente escasa. Debe decirse, en homenaje a la UNESCO.

la QIT y varias otras organizaciones y fundaciones bi.laterales de asistencia, que hiciero,n lo posible paraalistar a los consejeros más calificados que pudieronhallar a fin de' cubrir las necesidades en aumento delos países en desarrollo. Aunque la mayoría de estosexpertos tuvo éxito al brindar valiosas contribucionesde uno u otro tipo, el alcance de su asistencia al planeamiento educacional estuvo limitado, en gran medida por fuerza de Jas circunstancias, a lo que cadauno podía improvisar en sus respectivas tareas. En loscomienzos de la década de 1960 se carecía de un textoadecuado respecto del tema, en cualquier idioma, como asimismo de la persona calificada para redactarlo.

Pero la acéión no podía esperar a que el conocimientoy la capacidad personal se pusieran al día. Así fue cómo los dirigentes educacionales de los Estados endesarrollo, con el único auxilio de su coraje, emprendieron sus""tampañas para Uegar con la mayor rapidezposible a lo,s objetivos de inscripción previstos. Todose hizo a gran velocidad. Muy pronto, sin embargo,

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comenzaron a aparecer diversos problemas críticosque, hacia fines de la década de 1960, se habían multiplicado hasta concretarse en un!! cabal crisis educacional que sofocó virtualmente a todas las naciones endesarrollo existentes en el mundo.. Resulta instlUctivQobservar de modo sucinto algunos de estos problemaspor lo que nos puedan decir respecto de las tareasrea,les con las cuales el planeamiento educacional debeenfrentarse en esta hora.

Aunque los problemas variaban en forma e intensi·dad según el lugar, la mayoría existió -manifestadade una u otra manera- casi en todas partes.

a) Costosos desequilibrios en el sistema educacional

Siguiendo una línea típica, las campañas para expandir los ciclos primario, secundario y universitariocarecían de coordinación. Además, -incluso en cual·quier nivel individual la necesaria afluencia de componentes (profesores, edificios, equipamiento, textos,etcétera) no se proyectaba con el debido cuidado encuanto a planeamiento y programaciSñ. El resultadoinevitable fue una serie de disparidades que llevabanen sí el germen de [a derrota.

En un caso típicamente familiar, la constlUcción deescuelas recibió una prioridad excesiva, en tanto quela expansión en la preparación de docentes y en laprovisión de material de enseñanza quedaba atrás. Elresultado eventual fue que el nuevo alumnado se encontró ocupando flamantes aulas sin personal parainstlUirlo ni libros de texto. En otras ocasiones sucedíalo contrario: había suficiencia de docenteS y de alumnos y carencia de aulas. Casi de manera invariable nohabía textos. Con la deficiencia de cualquiera de estosimportantes componentes, los otros quedaban seriamente obstaculizados.

En otro caso típico, los recursos se volcaron haciala expansión universitaria en desmedro de la enseñanza


secundaria. La consecuencia fue que las nuevas ins·talaciones universitarias permanecieron sin utilizarsepor falta de candidat.1s calificados provenientes delnivel secundario. 0, a la inversa, se dio un gran impul.so. a la matriculación "secundaria, ocasionando que lasuniversidades fueran pronto invadidas por una cantidad de aspirantes qUf excedía en mucho su capacidad.

b) Demanda muy superior a la capacidad

El establecimiento de metas audaces, la formulaciónde grandes promesas y la propia expansión de la edu·cación animaron el incremento de las expectativas populares y de las exigencias educacionales que, porúltimo, hubieron de alimentarse de sí mismas y prontose descontrolaron.

La brecha -cada vez más amplia- cntre la demandaeducacional y la, ~apacidad se combinó con la explosión de la demografía juvenil que co.nvirtió losobjetivos originales de expansión en metas móviles.Mientras que los niños que claman por ir a la escuelason un espectácuGo encantador en cualquier parte delmundo, también puede ser algo enervante para lasautoridades escolares que deben rechazar a gran núme.ro de los aspirantes. Demasiado de algo bueno no lo estanto cuando viene demasiado pronto. Esto es lo queocurrió con la demanda popular de educación.

c) Costos que aumentan más rápidamenteque los ingresos

Aunque esta enorme exigencia popular resultó unapresión políticn eficaz para impulsar los presupuestosde la educación, éstos carecían de la posibilidad deponerse a la par con los costos y el número de estudiantes en aumento; en ciertos países, la factibilidadeconómica d~ los objetivos jamás había sido estudiada;sus responsables los fundaban en la fe ciega de que,de una forma u otra, los medios necesarios para alean-


zarlos llegarían. En los casos donde la factibilidad delos planes se puso a prueba, se apreció que los costoshabían sido en general subestimados y los ingresosprobables sobreestimados. En consecuencia, los objetivos demostraron ser econóllJicamente carentes derealismo. .

Cuando los hechos reales se ,hicieron evidentes yadvino el estrangulamiento financiero, se presentarontres escapes posibles. Uno de ellos se centraba en lareducción de las metas iniciales, pero entrañaba difi·cultades políticas. Otro se basaba en la reducción decostos mediante la elevación de la eficiencia educacional. La tercera ruta de escape residía en extender losrecursos disponibles para hacerlos abarcar a más y másestudiantes, pero a expensas de la calidad y de la eficacia. Esta fue la ruta que se tomó. Permitió mantenerel crecimiento estadístico de las inscripciones por lasenda que llevaba a la meta trazad¡!l"-a veces superando numéricamente al propio programa de incorporaciones-; en realidad, con sólo profundizar más alládel elevado índice de inscripciones y notar las impresionantes proporciones de bajas, de alumnos quedebían repetir sus cursos, o visitando simplemente lasaulas atestadas para interiorizarse de lo que ocurríaallí en nombre de la educación, podía uno darse cuentade la dudosa clase de progreso que parecía lograrse.

d) Obstrucciones fuera del campo financiero

Sin embargo, no era el dinero el único culpable delos impedimentos. Por lo menos otros tres tipos de carencia infectaron el desarrollo educacional en la décadade 1960, a saber: a) la limitada capucidad administrativa de los sistemas educacionales en cuanto a proyectar y a transformar los planes y los recursos financieros en resultados concretos; b) el largo períodorequerido para incorporar y poner a PUIl'!J al personalde las nuevas escuelas y universidades, y c) la escasacapacidad de las industrias de construcción locales.


Estas obstrucciones administrativas, humanas y físicas se convirtieron en los determinantes finales de larapidez y de las dire~ciones que podía desarrollar unsistema educacional, además de la cantidad de asistencia financiera que podía absorber con provecho.Algunos sistemas se hallaron en la embarazosa posición de contar con .voluminosos créditos de construcción que no había forma de gastar, con nuevas y her·masas instalaciones a las que no se podía dotar de personal, con equipos que no había 'manera de utilizar ycon esauemas -atractivos y de necesidad urgenteimposibles de implementar. Estas dificultades padecieron el irritante agregado de largas demoras para alcanzar acuerdos firmes y, más tarde, para que se concretanm en los hechos los proyectos de ayuda financieradesde el exterior.

e) Insuficientes e1npleos para los egresados

~ea cual fuere el nensamiento de los filósofos educacionales respecto de los obietivos de la enseñanza,para la mayoría... de los estudiantes era claro que setrataba de obtener un buen empleo y una adecuadaposición dentro de la comunidad. Para muchos, estosignificaba escapar de sus poblados -munidos del pasaporte educacional- hacia las brillantes luces urbanas y procurarse una ocupación, casi siempre en organismos oficiales.

Al principio, las perspectivas de hallar empleo eranmuy buenas; las flamantes naciones independientescarecían desesperadamente de todo tipo de potencialhumano calificado corno para cubrir sus servicios gubernamentales' en expansión, para reemplazar a losexpatriados y para atender a las gigantescas tareas deconstruir un país. Después de haber desconocido unaeducación formal durante siglos, parecía inconcebibleque se enco1tf:raran diez años después con una masade gente instruida que, en apariencia, sobrepasaba lacapacidad económica nacional.


Tal es lo que sucedió precisamente en un país trasotro. El fenómeno de los desocupados con diplomaapareció primero en Estados como la India, Filipinas,la República Arabe Unida y ('n' diversas naciones latinoamericanas que habían iniciado sus planes conantelación. Pero a fines de la década de 1960 lo inimaginable llegó incluso a golpear a las últimas naciones africanas que se independizarán. Haciendo un examen retrospectivo, las razones resultan claras.

El péndulo del mercado ele empleos SE' había movidomás pronto y de modo más abrupto que 10 anticipadoaun Dar los expertos del sector. En una economía reelucida y simple no se necesitan grandes alteracionesnuméricas para provocar cambios notables en el equilibrio del mercado de empleos (y también un impactotraumático para muchos estudiantes y sus familias).

En el sector de la oferta, despup~'de algunos añosde "mermD. productiva" de graduados, gran cantidadde éstos comenzó a integrar el mercado. Al mismotiempo, mnchos que se habían ausentado al extranjerocon fines de estudio regresahan con ~l1S diplomas habilitantes. De este modo, la curva de la oferta seelevó con rapidez. En el sector de la demanda, lospuestos vacantes en el nivel oficial ya habían sido cubiertos en demasía con el personal más calificado disponible en ese entonces, a pesar de que su grado depreparación estaba a menudo por debajo de las normasgubernamentales y del de los nuevos diplomados queingresarían más tarde al mercado. El sector privado-pequeño, en relación con el gobierno, como emplea.dor de personal calificado- sólo creabc.t nuevas ocupaciones a ritmo. lento, más aún porque se inclinabapor la adopción de métodos y de equipos que redujeran la participación de personal, en ocasiones debidoa la presión de las nuevas leyes del saJ...rio mínimo.Fue así como la demanda decayó notoriamente y loque había sido -desde el punto de vista del potencial

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humano, calificado- un mercado vendedor, se convirtió en su opuesto: un mercado comprador.

El único aspecto brillante de todo esto fue que elpropio sistema educacional, en carácter de comprador,pudo entonces comenzar la contratación de personasmejor calificadas para ejercer la do,cencia, aunquemuchas no vinieron.de buena gana porque la enseñanza era el último recurso en su lista de preferencias detrabajo.

La carencia de potencial humano selectivo continuóexistiendo en ciertas categorías especializadas, en par·ticular donde no se disponía de instalaciones localespara entrenamiento. Pero el principal impacto pendular fue el paSQ de una situación de insuficiencia derecursos humanos a otra de excedentes de éstos. Ellomotivó nuevos y serios problemas de planeamiento,además de reque¡ir que gobierno e individuos volvie·ran a evaluar y a ajustar todo el complejo de presunciones y expectativas originales. Fue éste un procesopenoso.

Un aspecto ~rticularmente doloroso lo constituyóel acelerado "drenaje de cerebros" que comenzó a im·ponerse, favorecido en parte por las decrecientes posibilidades de hallar empleo en el propio país queencontraron los estudiantes al regresar del extranjero.Al alejarse éstos, no sólo perdió la nación el aporte desus talentos sino asimismo los preciosos recursos quehabía invertido en las primeras etapas de su educación.

Fue tentador, para ciertos observadores, fascinarsecon la conclusión simplista de que la educación habíaexagerado su expansión y de que, por consiguiente,debía retro,c~er para adaptarse al potencial de creación de empleos de la economía. Empero, una observación más profunda sugería que la solución real seencontraba puramente en la misma economía. Nece·sitaba reesr1ucturarse y ajustarse como para hacer unmejor uso de los recursos humanos .calificados de quedisponía. Los planificadores más sagaces en el campo


de la educación y del potencial humano señalaron queel objetivo prmclpdl del de~arrol1o ('conóm ~co 11LJ clelJíaestacionarse en la mCl'cl clcY:.c:1Ul; c~LaJlsüc¿l del l?\ll

sino en la del 111ye1 de ocupaciú'n y en M Bl, jO;',l enla distribución de ingresos. ~n COllo, Cll'::ll-.'.'.l, el intcr':sde los planificadores no, debía celllrar~e ('il LI adecuación de las obstrucciones de los recursos hUlllanos alcrecimiento de la economía, sino llevar al máximo elnúmero de empleos en consistencia con una tasa razonable de crecimiento. No obstante, las maneras prácticas de llevar a efecto esta elevada política de empleono eran tan evidentes y, por cierto, habrían de entrañar dificultades en el mejor de los casos.

f) La clase errónea de educación

Por su parte, los educadores no podían eludir todaresponsabilidad por el problema de p la falta de empleos. Era cierto, sí, que la economía no creaba la cantidad de trabajos necesaria. Pero la otra faz del pro,blema residía en que muchos estudiantes recibían untipo de educación en desacuerdo con eJ,.mundo de trabajo en el cual habrían de vivir. No pocos críticos habían castigado abiertamente a la "educación importada del siglo XIX" como carente de adaptación a lasnecesidades de países pobres que trataban de modernizarse. Pero era dudoso si incluso un tipo de educación más "moderno", destinado a adecuar a los jóvenesa un trabajo de estos tiempos y a la vida urbana, erael recurso correcto para la gran mayoría de jóvenesdestinados a pasar sus vidas en los medios rurales. Enlugar de acondicionados para ser líderes en el desarrollo de la agricultura y de la ganaderí;!, lo cual eraindispensable para el desenvolvimiento global de lanación, el método tendía a alejarlos de sus ambientesrurales.

Sin embargo, una cosa era saber qué e!"d. lo equivocado de un currículum fuera de moda y de lugar, ymuy otra la de saber cómo establecerlo. Las alterna-


tivas mejores estaban lejos de ser claras e, incluso don·de tal claridad podía entreverse, resultaban en extremodifíciles de ado.ptar, además de exigir mucho tiempoy bastante dinero. .

Hubo esfuerzos constantes, acá y allá, para reemplazar el currículum y los antiguos métodos de enseñanza con algo más ~ertinente, a menudo con resultados aIentadores. Pero en casi todas partes el sistemaseguía surcando día tras día su vieja ruta trillada,mientras muchos de sus dirigentes y profesores, conociendo bien a las claras los riesgos implicados, se sentían desvalidos para cambiarlo.

La educación inapropiada fue uno de los pesados precios que hubo que pagar por la estrategia de la expansión lineal y por las impresionantes estadísticas, cadavez mayores, que daban cuenta de la incorporaciónde educandos. Ot~0 fue la tragedia de asistir a lasexorbitantes proporciones de abandono de la instrucción por parte de cientos de miles de jóvenes que, después de ingresar a los establecimientos de enseñanza,'se alejaban sin s~uiera aprender a leer.

Los seis problemas que acabamos de describir conspiraron para causar una enorme pérdida de recursoseconómicos y de potencial humano, un grave deterioroen la marcha del desarrollo nacional y una congojamultiplicada en millones de individuos. Mas, ,rquéhabía que hacer al respecto? No se podía construir enun día -ni siquiera en una década- un sistema educacional de primera clase, bien adaptado a las necesidades de su ambiente y eficaz en el uso de los recursos disponi,~les.

Mirando hacia el pasado, no podemos encontrarserios defectos en los valientes esfuerzos para adelan·tar la educación, en las décadas de 1950 y de 1960,por parte de.los países en desarrollo y de quienes procuraron ayudarlos. Si la historia pudiese volver a componerse con todas las ventajas de la retrospectiva, no

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hay duda de que muchas cosas se habrían realizadoalgo mejor. Un planeamiento más adecuado hubieseayudado bastante -de ello estamos seguros-, perola suma de planes no hubiera dlterado drásticamentelas restricciones, compulsiones y aspiraciones fundamentales que dictaron en sus odgenes el curso, de losacontecimientos. Lo que asombra no cs que tantascosas resultaran mal sino que nAlchas más funcionaran bien. El saldo neto de lo actuado -pese a que nose lo puede evaluar con precisión, además de quemuchos de sus beneficios todavía no han sido cosecha·dos del todo- parece, por cierto, recaer con nitidezsobre el lado positivo.

De todos modos, nuestro propósito aquí no es elogiaro criticar el pasado sino descubrir sus lecciones parael futuro. Al tratar de develar estas lecciones debemosguardarnos de la noción cándida de que un mejorplaneamiento -el supremo quc uno' pueda imaginarhabría eliminado los problemas que acahamos de des·cribir. Sus causas básicas cstaban profundamente arraigadas en el paisaie y los prohlemas tcnían que surgir.Pero un planeamiento más adecuado... dc haber estadodisponible, pudo. sin duda habcr ayudado a que lascosas funcionaran un tanto mejor. En especial, pudohaber auxiliado a los planificadores y a todos los de·más interesados en la materia, capacitándolos a verlos problemas emergentes con prontitud y con unaperspectiva más clara, a identificar con mayor transparencia las diversas opciones disponibles para tratarlos y a evaluar los méritos relativos y la factibilidadde estas alternativas. En suma, una buena planificacióneducacional los habría dotado de ojos más penetrantesy de un juicio mejor informado con los "cuales encararlas decisiones.

Igual cosa puede decirse de las naciones industria·lizadas, cuyos anales educacionales en .ste período-considerando sus mucho mayores recursos humanosy materiales, el mayor vigor inherente de sus sistemas


educacionales y su dilatada experiencia- no nos fuer·zan a declarar que exceden en mucho a lo logrado porlas naciones en desarrollo.

Sin embargo, n@> debe quedar la impresión de quemientras todos estos problemas bullían, nada se hacíapara crear y aplicar clases más eficaces de planeamiento educacional. Se estaba haciendo bastante, comolo demostrará uq. somero examen de los hechos.

CAPÍTULO 4

LOS ULTIMOS PROGRESOS ~EORICOS

y METODOLOGICOS

Las discusiones entre los dirigentes educacionalesy los economistas a principios de la década de 1960produjeron un fácil acuerdo sobre cinco proposicionesque formaron un marco general para futuras explo-raciones. '

Primera: el planeamiento educacional ~debe adolJtaruna visi6n de 11'UM largo alcance. En realidad, debecontar con una perspectiva de corto alcance (unoo dos años), una de alcance medio (de cuatro a cincoaños) y una más prolongada (de diez a quince años).Resulta obvio que su visión se hará m~nos precisacuanto más lejos apunte. Pero considerando el dilatado"tiempo de conducción" necesario para incrementar lacapacidad educacional y para alterar el producto educacional -para ampliar, por ejemplo, la graduaciónde médicos o de ingenieros, o incluso de docentes condestino a la escuela primaria- se requiere que el planeamiento se proyecte con años de anticipación.

Segunda: el planeamiento educacional debe ser am·plio. Ha de abarcar el total del sistema de e.nseñanzacon una visión simple a fin de asegurar ,la evoluciónarmoniosa de sus diversas partes. Además, debe tratarde extender su visión hacia tipos importantes de educación y entrenamiento no formales para propiciar suefectiva integración dentro de la educación fO~cll y delas necesidades y metas prioritarias de la sociedad.

El. J?LANEAMIENTO EDUCACIONAl. 47

Tercera: el planeamiento educacional debe integrarse con los planes más amplios del desarrollo económico y social. Si la educación ha de contribuir máseficazmente al desarrollo individual y nacional, apartede tener que utiliza¡ de la mejor manera sus menguadosrecursos, no es posible que se desplace por una sendapropia e ignore las..realidades del mundo que la rodea.

Cuarta: el planeamiento educacional debe constituirse en parte integral del maneio de la enseñanza.Para ser eficiente, el proceso de planeamiento debeestar estrechamente vinculado con los procesos quellevan a las decisiones y a las operaciones. Si se lo aíslaen un compartimiento secundario resultará un meroejercicio académico cuyo principal efecto se verá enla frustración de todos los interesados.

Quinta (esta proposición se hizo evidente con máslentitud): el ¡rlaneamiento educacional debe intere·sarse en los aspectos cualitativos del desarrollo de laenseñanza, no solamente en su expansión cuantitativa.De esta única manera puede ayudar a que la educa·ción sea más apropiada, más eficiente y más efectiva.

Como los Diez Mandamientos bíblicos, estas cincoproposiciones pronto gozaron de aceptación universalen principio, pero el problema residía en hacer quese obedecieran. Ello necesitó el concurso de tres clasesde acción: 1) el desarrollo de conceptos y metodologíasespecíficos; 2) el entrenamiento de personas a fin deaplicarlos, y 3) la adaptación de dispositivos de oroganización y de administración para permitir que elplaneamiento se pusiera en práctica. En este capítulotrataremos fl primer punto, dejando los otros dos parael próximo. .

1. Las principales preguntas acercadel pllmeamiento

Tan útiles como resultaron en carácter de punto departida, las proposiciones que anteceden no trataban


en realidad los interrogantes que, respecto del planeamiento, debe encarar cada país, cuestiones que a me·nudo se contestan por ausencia, ..esto es, sin que seformulen las preguntas de manera explícita. Los inte·rrogantes (aplicados a un período. especificado) son,en esencia, los que siguen:

1. ¿Cuáles deben ser los objetivó;; y funciones prioritarios del sistema educacional y de cada unode sus subsistemas (incluyendo cada nivel, cadainstitución, cada grado, cada curso, cada clase)?

2. ¿Cuáles son las mejores maneras de perseguirestos diversos objetivos y funciones entre las alternativas posibles? (Esto comprende la consideración de tecnologías educacionales alternativas,sus costos relativos, los requerimientos de tiempo,la factibilidad práctica, la eficacia educacional,etcétera.) ~

3. ¿Qué monto de los recursos de la nación (o dela comunidad) debe dedicarse a la educacióna expensas de otras cosas? ¿Cuál('-s parecen serlos límites de factibilidad no sólo en función delos recursos financieros sino también de losreales? ¿Cuál es el_ máximo de recursos que laeducación puede absorber efectivamente en elperíodo dado?

4. ¿Quiénes deben pagar? ¿Cómo se debe distribuirla carga de los costos educacionales y de los sacrificios comprendidos? ¿Entre los receptoresdirectos de la enseñanza y la sociedad en general? ¿Entre distintos grupos de la sociroad? ¿Hasta qué grado se adapta bien la presente estructurafiscal -además de otras fuentes de ingresos parala educación- para alcanzar una distribución socialmente deseable de la carga y, al m~lo tiempo, la afluencia suficiente de recursos para atender a la enseñanza?

tL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL 49

5. ¿Cómo deben asignarse los recursos totales disponibles para educación (cualquiera que fuese sumonto) entre los distintos niveles, tipos y componentes del sistema (por ejemplo primariosecundario-universitario; técnico-educación general; emolumentos de la docencia-construcción, yequipamiento-textos, alimentación gratuita, becas,etcétera)?

Es probable que educadores y economistas, tantocomo sociólogos, políticos y filósofos traten y contestena estos interrogantes de maneras muy diferentes, reflejando cada cual la disparidad de sus antecedentes, visión panorámica y formas de pensar. En razón de queeste hecho tiene mucho que ver con la diversidad degrupos que atendió al planeamiento educacional enla última década, debemos hacer una pausa para apreciar cómo se sentían inclinados a pensar a este respectolos administradores y economistas de la educación.

El buen administrador educacional es una mezclahíbrida de idealista, de pragmático y de político. Apre·cia otras importantes necesidades sociales, pero paraél la educación está claramente en primerísimo lugary le entrega lo mejor de su atención y de su lealtad.Cree con devoción que cada joven debe obtener todala enseñanza que pueda utilizar, aunque sabe que ellono es factible inmediatamente. En consecuencia, cuandQ se discuten los presupuestos pide todo lo que, ensu opinión, está en condiciones de utilizar con eficacia,más algún adicional porque sabe que le darán menosde lo que pide. Luego lucha duramente para conseguirla mayor cantidad posible y, por último, se allana aun presupuesto de compromiso que procede a gastardel' todo y con la eficacia determinada por su capaci·dad. Es raro que en otros sectores alguien lo iguale enel menester de gastar con exactitud hasta la última moneda del tope de la autorización presupuestaria.

Para un hombre colocado en esta situación, la mayoría de los interrogantes capitales del planeamiento

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que describimos más arriba parece algo, con muchode teórico e impracticable. Además, las cuestiones cubren un área demasiado extensa; según ve las cosas,su responsabilidad se encuentra en calcular cuántodinero se necesita para la enseñanza y cómo gastarlobien. Que otro se preocupe de dónde debe venir eldinero. No acepta con facilidad una respuesta negativaa sus requerimientos, sabe demasiado bien cuántos ni·ños esperan que se los instruya y también el costo implicado en su educación. Quienquiera que retenga losfondos necesarios asume la responsabilidad de obstruirel futuro de esa niñez. El administrador educacionales el campeón de sus derechos; su actitud parecierasignificar: "Que quienes despojan a la juventud de lanación se levanten para que se los pueda identificar."

En este punto, el economista se encuentra en desventaja táctica, sintiéndose como alguno, de los personajes fantásticos utilizados para asustar a los niños.Puede tener el mismo grado de idealismo, el mismoamor a la niñez y la misma estimación del rol de laeducación, pero es menos pragmático y político y seapoya en conceptos y en análisis en mayor grado queel administrador educacional. Jamás tuvo que dirigirun sistema escolar, ganar un presupuesto o atender alpago de sueldos y salarios. Está acostumbrado a considerar la faz económica como un todo y a procurar unequilibrio óptimo entre sus sectores teniendo presenteel límite global de recursos. En consecuencia, aunquedesea que la educación funcione del mejor modo nocree que deba o pueda contar con una prioridad ilimi.tada -una suerte de cheque en blanco- en relacióncon cualquier otra cosa (para él, esto es lo que el ad·ministrador educacional parece pedir).

El economista se preocupa de dos problemas centra-

les: 1) cómo dividir mejor una limitada disponibilidadeconómica entre varios receptores que compiten porobtener más, a fin de lograr los resultados to,tales másdeseables (el "problema de la asignación de recursos") ,


y 2) cómo utfiizar mejor estos recursos, una vez asignados, para obtener el máximo de producción (el "problema de la eficiencia").

A ,la luz de esta perspectiva resulta evidente que laeducación sólo puede conseguir más a expensas de otracosa; tal es el único significado sensato, de una prioridad. Pero incluso una prioridad debe tener sus lími·tes; no se puede conceder que un sector individual-incluimos la educación- tome todo lo que desee haciendo caso omiso de los sacrificios que, al procederasí, impone a otros. Por consiguiente, para el econo·mista. el problema más crítico en la formulación desus planes reside en la manera de dar con el justoequilibrio para distribuir recursos limitados entre receptores que compiten en busca de prioridad.

Por supuesto, este problema puede solucionarse-como sucede con frecuencia- mediante la negocia.ción o la lucha política directa, de las que salen mejorparados quienes manifiestan estar dotados de temperamento para encararlas. Pero los arreglos de esta cla·se, que nacen de una superior disposición política deunos en detrimento de otros, no coinciden necesaria·mente con la cabal distribución de recursos que requiere el interés total del país. Lo propio se aplica a laasignación financiera dentro del sistema educacional,donde el administrador mismo debe constituirse enárbitro.

En consecuencia, el economista, que se identificacon los más importantes intereses nacionales o con losmás amplios del sistema educacional como, un todo,busca constantemente una solución más racional alproblema de las asignaciones. No espera que una solución semejante desplace el proceso político, pero confíaen que sea de ayuda para que éste presente respuestasun tanto más racionales.

La mejor solución teórica al "problema de la asignación" según los últimos hallazgos de los economistasse basa en el uso del Producto Nacional Bruto, como


criterio central" aplicando luego un test de "costobeneficio" a oada una de las diversas posibilidadesalternativas de asignación a fin de descubrir cuál deellas rinde la máxima proporción de beneficios en relación con los icostos y, por 10 tanto, contribuye enmayor medida al rendimiento económico total.

No obstante su lógica persuasiva, en este métodode costo-beneficio existen por supuesto dos debilidadesadmitidas. Una de ellas es la dificultad práctica dcmedir costos y beneficios; éstos en particular, que sólose manifestarán en un futuro. distante (en cuya ocasiónlas estimaciones originales de los economistas puedenestar muy alejadas de la realidad y sus decisiones,basadas en aquéllas, resultar ya irreversibles). La otradebilidad concierne al propio criterio y a la estrechadefinición de "beneficios" que trasunta. Por cierto,la producción y el crecimiento económico son puntoscentrales para el alcance de otras metas sociales primordiales, inc1uyendoel más pleno desarrollo y laequiparación de las oportunidades educacionales. Perotambién puede haber otras c1ases de beneficio, en particular en el caso de la educación, que no se midendirectamente en términos económicos, pero que noobstante son muy importantes para los individuos ypara el país. Si éste es el caso, luego los cálculos decosto·beneficio del economista -buenos basta dondealcance su vigencia- obedecen a una visión estrechaque podría descaminar a los planificadores y provocarque estable2lcan las asignaciones de modo erróneo. Lospeligros y los daños de tales equivocaciones -hay quereconocerlo- se reducen bastante cuando el métodode costo-beneficio se aplica a un proyecto particularmás bien que a todo un amplio sector.

En cuanto al "problema de la eficiencia", entrar muylejos en él pronto comprometería a los economistas enciertas cuestiones delicadas, preñadas de litigios pedagógicos, que la mayoría de ellos siempre se muestraansiosa por evitar. Esta es una de las razones por la


cual el planeamiento educacional, como se desenvolvió en las décadas de 1950 y 1960, mantuvo su enfoqueen los anchos parámetros exteriores del sistema educacional e ignoró calculadamente lo que sucedía en elinterior.

Teniendo en cuenta estas maneras contrastantes según las cuales educadores y economistas tienden aapreciar la misma escena, es probable que podamosconsiderar con mayor provecho los tres diferentes "procedimientos" para el planeamiento educacional quefueron expuestos por escuelas de pensamjento antagonistas en la década de 1960. En la jerga de la actividad se los denomina "método de la exigencia social","método del potencial humano" y "método de costobeneficio" (éste, con mayor precisión, "método de latasa de reintegro"). Permítasenos examinarlos a continuación.

2. El método "de la exigencia social"

Este enfoque le sienta con más naturalidad al educador y" en realidad, es más una descripción de las taoreas que realiza normalmente (iUe una formulaciónteórica sobre cómo debe proceder al planeamiento.

La "exigencia social" es una denominación ambiguay engañosa (pocas veces usada por los educadores)que puede definirse de diversas y distintas maneras.Se la emplea más a menudo para significar el agregadode la demanda "popular" de educación, vale decir, lasuma total de exigencias individuales, en procura deinstrucción, en lugar y tiempo determinados y de conformidad con las circunstancias culturales, políticas yeconómicas existentes. Si hay menos aulas y establecimientos que candidatos ciertos para ocuparlos, puede decirse que la exigencia social supera a la provisión.Existe una buena evidencia de la brecha demanda-oferta cuando las autoridades educacionales y los dirigen.tes políticos son ametrallados con las quejas de padres


airados cuyos hijos no pueden ingresar a los establecimientos de enseñanza por falta de vacantes.

Es necesario agregar dos puntos importantes. Unoconcierne a la imposición gubernamental que establecela asistencia escolar obligatoria. Cuando éste es elcaso, la demanda crece de súbito y queda básicamentedeterminada por la demografía; ya no se trata de unaexigencia privada y voluntaria. El segundo punto rcside en que la demanda voluntaria puede estar muy influida por la cantidad de dinero que puede costar a lospadres la educación de sus hijos; esto no se refiere únicamente al costo efectivo de atender al pago dehonorarios, etcétera, sino asimismo a la renuncia deingresos determinada por el trabajo que no se realizaen el medio familiar (que puede ser una granja, etcétera) mientras el estudiante se ocupa de su carrera.

Dentro de ciertos límites, las autoridades puedentener influencia en la magnitud de la exigencia sociaLaunque como materia práctica es mucho más fácilestimular un incremento que revertir el proceso. Porejemplo, si un gobierno puede permitírselo, impulsaría arbitrariamente la exigencia social solicitando laasistencia escolar y, más ~llá de la edad obligatoria,imponiendo la enseñanza gratuita (incluso, en casosextremos, compensando a los eshldiantes o a sus padres por los ingresos no percibidos y las tareas norealizadas). Fuera de estas medidas, los gobiernospueden emplear la propaganda para estimular la demanda privada (voluntaria) en procura de enseñanza.Pero la cultura misma -el clima de actitudes y de convicciones acerca de lo que puede hacer la educaciónen favor del pueblo- es, sin duda, el factor más influyente entre todos en cuanto a determinar la demandasocial de educación, siempre que la gente la puedapagar.

Medir la exigencia social es casi siempre en extremodifícil y, a menudo, una tarea imposible. La excepción,por supuesto, existe donde prevalece la enseñanza


obligatoria junto con adecuados datos demográficossobr" los grupos pertinentes clasificados por edad (quees el CLtSO ce 1:1 mayOí'u de las naciones industrializadas PLro no de la m:lyor parte de las que se encuentranen vús de. d"SLlUC,llo). Obtener siquiera guarismo.saproxim-lúos (¡ue Ic;IkjCn la demanda voluntaria exigiría vl1,udmulie b realización de un censo domici·!lario en casi todos los casos.

Los objetivos regionales de la UNESCO a los cualesnos referimos más arriba constituyen una ilustraciónbastante buena del método, de la exigencia social. Selo empleó, en esencia, de una manera muy simple,aunque no fue cosa sencilla llegar a los hechos y estimaciones fundamentales para su aplicación. El primerpaso fue reunir los mejores datos disponibles acercade la cantidad de niños y de adolescentes que, segúnniveles de edad, había en cada país de la región ycuántos de ellos ya estaban inscriptos en los cursosprimarios, secundarios y universitario.s. Los guarismos obtenidos establecieron las proporciones corrientesde participación. El paso siguiente consistió en tomarmejores proyecciones disponibles respecto de la futurapoblación juvenil en cada nivel de edad hasta 1980.El tercer paso fue elegir algunos objetivos de la tasade participación para 1980 y determinados años en elintervalo, aplicándolos luego a las proyecciones demográficas para determinar los objetivos absolutos de ÍDcorporación de estudiantes.

El último fue el más abundante en celadas en razón de que, por lógica, requería un juicio compuestode muchos factores de factibilidad: qué cantidad deeducación quería la gente en realidad, cuánto costaría,qué podría proporcionar la economía, qué cantidad depersonas especializadas necesitaría la economía nacional y cuántos puestos proveería concretamente,cuánta asistencia extranjera pqdría obtenerse, etcétera. De hecho, se hicieron algunos cálculos relativamente simples en ausencia de otros mejores. Un su-

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puesto importante fue que la exigencia popular deenseñanza continuaría superando a la oferta. Otro sebasó en que los costos unitarios de la educación peromanecerían en un nivel más o menos constante. Se diopor descontado que la economía podría hacer uso detodos aquellos que se graduaran y que, en general, losdesembolsos educacionales en gran expansión incidirían de mO,do importante en el crecimiento económico.La principal estimación de factibilidad que se intentóconcernía a la disponibilidad de fondos. En este puntose lanzaron algunos supuestos bastante optimistas conreferencia al comportamiento de costos unitarios, tasaseconómicas del crecimiento y asistencia exterior. Losobjetivos resultantes fueron criticados desde muchasposiciones. No obstante, eran casi tan buenos como lopermitían las circunstancias y, no cabe duda, fueronbastante efectivos en su momento en cuanto a estimularmayores asignaciones presupuestarias para la educa·ción (e, indirectamente, incitaron a que creciera laexigencia social).

Otro ejemplo de enfoque basado en la demanda social se aprecia en Francia en relación con la admisiónuniversitaria. En Francia rige la norma de que cual·quierestudiante que pasa la etapa del baccalauréat(bachillerato), al fin del lycée (curso secundario),puede de modo automático ingresar a la universidad.El aumento prodigioso de inscripciones en las univer·sidades francesas desde principios de la década de1950 proporcionó una clara evidencia de una demandasocial, creciente en cuanto a recibir instrucción de ni·vel superior. (También fue una fuente importante dedolores de cabeza para los planificadores educacionales y para los administradores universitarios franceses,quienes carecían de los medios adecuados para prede.cir con la mayor exactitud el grado de rapidez en elincremento de la exigencia social y la cantidad deestudiantes que se presentaría cada otoño. De ordinario, la cantidad siempre superaba a lo que se esperaba,


y, en consecuencia, a la capacidad de las aulas disponibles. Por cierto, tenemos aquí un importante factorcausal de los "Acontecimientos de Mayo" que, en 1968,estremecieron a las universidades francesas hasta suscimientos. )

Se exponen tres críticas principales al método dela exigencia social, debidas en especial a los economistas: 1) ignora los mayores problemas nacionales deasignación de recursos y, de manera implícita, presume que sin importar el monto financiero dedicado a laeducación es el mejor uso que se le puede dar para eldesarrollo del país como un todo; 2) ignora el carácter y el modelo, del potencial humano necesario a laeconomía, lo cual puede dar lugar a la produccióninmediata de demasiados especialistas de determinadostipos y no de los suficientes de otros, y 3) tiende aestimular con exageración la demanda popular, a subestimar los costos y a conducir a que se extiendan losrecursos para cubrir a demasiados estudiantes, reduciendo, por consiguiente la calidad y la eficacia a puntotal que la educación se convierte en una inversióndudosa.

3. El método "del potencial humano"

Como lo destacamos antes, muchos economistasprefirieron el "método del potencial humano" al planeamiento educacional. El argumento que lo favorecíase puede sintetizar de manera general como sigue:El crecimiento, económico es el móvil capital del desarrollo global de una nación y, por lo tanto, ha deconsiderárselo en primer término cuando se trata deasignar recursos limitados. El crecimiento económico,sin embargo, no sólo requiere elementos e instalacio·nes físicos sinQ asimismo recursos humanos para organizarlos y utilizarlos. En consecuencia, el desenvolvimiento de los recursos humanos por medio del sistema educacional resulta un prerrequisito importante


para el adelanto económico y una buena invenión defondos limitados siempre que el modelo y la calidadde la producción educacional engranen con las neceosidades económicas de potencial humano.

Los defensores del procedimiento concedían que laeducación tenía otros propósitos de importancia además de generar individuos capacitados, pero no veíanque tal diversidad fuera necesariamente conflictiva.Trataron no obstante de deshacerse de la cuestión invitando. a los planificadores educacionales a poner enla balanza los "otros" objetivos junto con el enfoqueen el potencial humano. pero esto sólo resultó unavaga indicación y un pobre consuelo.

Aceptando esta línea de razonamiento, el gobiernode Tanzania -citamos un eiemplo- decidió con todocoraje, a principios de la década de 1960, estabilizarla tasa de participación escolar primaria en un 50 porciento a fin de conceder prioridad temporaria a losniveles educacionales superiores vinculados directamente con las necesidades económicas de potencialhumano.

Mientras que la amplia lógica del método era difícilde cuestionar, su aplicación práctica reveló cierto número de defectos. En primer término,. dio a los planificadores educacionales una dirección restringida. Evadió toda consideración respecto de la enseñanza primaria (por tenérsela como "desconectada del trabajo"), aunque sus fundamentos implicaban la sugerenciade que el freno a ]a expansión de la enseñanza elemental sólo tendría vigencia hasta que la nación se enrioqueciera. La mayoría de los estudios del potencial humano redujo su atención a los especialistas "de altonivel" necesarios al "sector moderno" (vale decir, empleos urbanos en su mayor parte). De este modo, losplanificadores carecieron de pistas útiles respecto delos requerimientos educacionales de las personas queconstituirían la vasta mayoría de la futura fuerza laboral del país (por ejemplo, obreros semicalificados


y no calificados en las ciudades y la inmensa mayoríade trabajadores residentes en áreas rurales).

En segundo lugar, las clasificaciones de empleos ylas proporciones de potencial humano (por ejemplo,la proporción deseable entre ingenieros y técnicos, en·tre médicos y enfermeras, etcétera) empleadas paralos estudios correspondientes en lo.s países en desarro.llo, como asimismo las presuntas calificaciones educa·cionales referentes a cada categoría de trabajo, fuerontomadas en general de las economías industrializadasy no se adecuaban a las realidades de estructuras eco·nómicas menos desarrolladas. De hecho., las tareas deun obrero de la construcción, de un especialista enagricultura o de un funcionario de sanidad en Africao en Asia, pongamos por caso, tenían todas las trazasde ser bien diferentes y de necesitar una clase de pre·paración distinta de la que tienen las personas conigual rótulo en Inglaterra, Francia o Estados Unidos.Lqs planes educacionales basados en supuestos tandefectuosos podían tener por consecuencia la instrucción deficiente o exagerada de muchos estudiantes encuanto a las tareas que les estaban destinadas.

Una tercera dificultad se vio en la imposibilidad deproducir pronósticos confiables -respecto de los re·querimientos de potencial humano- con la suficienteintrqducción en el futuro como para servir en realidadal planeamiento educacional; ello fue así en razón dela miríada de incertidumbres económicas, tecnológicasy de otra clase implicadas en el problema. Cuanto másse refinaron las categorías (por ejemplo, "ingenieroselectrónicos" más bien que "ingenieros de todos lostipos") y cuanto más lejos llegaron los pronósticos (porejemplo, de cinco a diez años en lugar de uno a doslños), tanto más borrosas resultaron las estimacionesy tanto menos dignas de crédito.

El método del potencial humano pudo. ser útil enllamar la atención sobre las grandes brechas y desequilibrios en el modelo productivo de la educación,

(jO 1'. H. COOl-.fRS y G. C. HUSCOE

necesitado de remedios, pero este punto apenas requería estudios estadísticos tan complicados. Pudo, asimismo dar a los educadores una provechosa guía sobre lamanera general en que las calificaciones educaciona·les de la fuerza laboral debían evolucionar en el futu·ro, qué proporciones humanas relativas provendríandel ciclo elemcntal (completo o incompleto), de laenseñanza secundaria y del entrenamiento posteriora. esta última. De hecho, esto hubiera acarreado elmayor provecho a los planificadores educacionales, pe·ro se alejaba mucho de los detallados requerimientosde potencial humano.

Los planificadores alertas que comprendían las limitaciones de que damos cuenta pronto aprendierona tomar con gran reserva las impresionantes tablas estadísticas con estimaciones de largo alcance acercade los requerimientos de potencial humano. Empero,al mismo tiempo, aprendieron a extraer de esos estudiosuna guía útil aun cuando se encontraban a gran distancia de lo que necesitaban.

Las insuficiencias ele este temprano procedimientoasumieron gigantescas proporciones cuanelo, más tal'·de, el péndulo del mercado de empleos comenzó aoscilar desde la posición de déficit de recursos humanos a la de excedentes de éstos, como ya se mencionómás arriba. Ello, provocó que pioneros originales delmétodo -como el profesor Frederick Harbison- aconsejaran a sus excitados discípulos (dedicados ya a loque Harbison denominó "pirotecnia estadística") elabandono de una posición que mostraba demasiadaestrechez en favor de un "método de empleos" conmayor panorama.

Esto quería decir que el planeamiento ('('onómicoy la política de desarrollo de este sector, no menos quela estrategia educacional, necesitaban ser reconside·radas. Hasta entoncL'S (fines de la década de 1960),el objetivo cardinal y el criterio positivo del planeamiento económico halúlll sido la elevación elel PNB

EL PLAN"EAMIENTO EDUCACIONAL 61

con la mayor rapidez posible; pero esto comenzó averse como una simplificación tan exagerada cOmO lameta educacional de impulsar las estadísticas de inscripción de estudiantes. ¿De qué valía un PNB en ascenso si era acompañado de crecientes masas de desocupados y de gente mal empleada y si su distribuciónentre los ciudadanos era en extremo desequilibrada?

Fue así como los planificadores del potencial humano comenzaron a trabajar con la idea de que la crea·ción de nuevos trabajos y de un alto índice de empleosdeberían ir a la par con el incremento del PNB comoobjetivo primordial de la política económica. Asimismo,algunos especularon en el sentido de que un excesomoderado de la producción educacional por so,bre losrequerimientos de recursos humanos estimados podíaen realidad provocar una mayor rapidez en el crecimiento económico. Si se disponía de buenos trabajadores potenciales, quizá la economía pudiese utilizara un mayor número de ellos y, también, existía la posibilidad de que algunos tomaran la iniciativa de crearsus propios trabajos si la instrucción recibida entrañaba al mismo tiempo la correspondiente motivación para establecer la propia empresa. En suma, el viejosupuesto (de que la economía creaba independiente.mente el potencial humano necesario mientras la educación respondía con pasividad a tales necesidades)entró en el campo de la coptroversia. Tal vez la economía debía también responder a la educación; qui·zás ésta podía contribuir por propia cuenta a la creación de trabajos.

Pero había un gran "si" en todo ello. La educaciónsólo podía satisfacer las necesidades de potencial humano ,de la economía y estimular la creación dc másplazas de trabajo si llevaba a cabo la clase correctade enseñanza y si producía individuos con la idea deldesarrollo en su mente y con conocimiento, pericia yactitud apropiada para promover el desarrollo nacional. Buena parte de la educación en vigencia no parecía adaptarse a estas especificaciones.


4. El método "de la tasa de reintegro"

Otro grupo de economistas, que surgía de la tradiciónneoclásica de la actividad, inició una cerrada oposiciónal méto,do del potencial humano con fundamentos adicionales a los ya expuestos. Sus componentes expresaron, en efecto, que este procedimiento era casi tan culpablecomo el de la exigencia social en cuanto a ignorarel problema global de la asignación de recursos y laconfrontación capital entre beneficios y costo,s.

El principio de "costo·beneficio" es lo que un individuo racional aplica aproximadamente cuando decidesobre la mejor manera de gastar su dinero en situaciones en que sus deseos exceden a sus medios. Exa·mina sus alternativas, pondera el costo, de cada unay la correspondiente satisfacción o utilidad que piensaque recibirá y luego selecciona aquellas opciones par·ticulares que, dentro de los límites de sus medios, prometen la proporción más elevada de beneficios en relación con los co,stos.

Estos economistas argüían que los planificadoreseconómicos y educacionales debían perseguir este mismoestilo de lógica cuando trataban la distribución delos recursos totales de una nación entre diferentes sectores principales o la asignación de los recursos totalesdel sistema educacional entre sus diversos subsectores.Nadie -y menos otros economistas- estuvo en desacuerdo con este ,punto general. Por cierto, difícil es eladecuado planeamiento o la cabal decisión si sus crea·dores no piensan de manera intuitiva en este juego delos beneficio,s frente a los costos.

Pero las dificultades prácticas de llevar a los hechosla :medición de costos y beneficios fueron aun másformidables que las que hallaron las técnicas de laexigencia social y del potencial humano. Hay que reconocer que algunos economistas e ingenieros habíanhecho progresos con cálculos similares aplicados a plan.


tas siderúrgicas, presas para irrigaci6n y fábricas defertilizantes. Pero medir los costos y beneficios probables de grandes subdivisiones de un sistema educacional era mucho más complicado. Impertérritos, los sostenedores de Io que pas6 a llamarse método '~de la tasade reintegro" realizaron un esfuerzo heroico y aparecieron con guarismos ~con toda la traza de ser correctos- nacidos de varios estudios en distintos países.

Sin embargo, otros colegas no perdieron tiempo enlanzar sus críticas contra estas cifras con el vigor y elplacer que los economistas reservan para las rencillasintratribales. En su mayor parte, los educadores permanecieron alejados de esta polémica particular. Suponiendo que se dieron cuenta de qué se preparaba(que era el caso de pocos), no pudieron entender aqué obedecía ese fuego cruzado o consideraron el tematratado como de naturaleza tan académica que erainnocuo. Su instinto les dictaba lo correcto, al menosen esa temprana etapa experimental de los estudiossobre la tasa de reintegro. La algarabía que se desatabaentre los economistas era demasiado desproporcionadacomo para que estos estudios tuvieran aplicación inmediata en la formulación de decisiones. No obstante,siempre existía el ries~o de que algún inocente, ubiocado en el alto plano de la toma de decisiones, pudieseentrar en conocimiento de los guarismos proclamadospor el sistema de la tasa de reintegros, los adoptaracomo una verdad cientifica revelada y pusiera en mar·cha decisiones horriblemente equivocadas. Al menos,éste era el temor de los críticos, pero debemos expresar, en honor a la justicia, que los autores de esos estudios quizá se hubiesen alarmado al pensar que se podría hacer un uso ligero de sus muy tenues conclusiones estadísticas.

Llevaría mucho tiempo explicar aquí, en detalle, lasnumerosas debilidades que achacaron los críticos almétodo de la tasa de reintegro. Entre otras cosas, losdatos fundamentales del costo, eran endebles; una de


las cuestiones particulares en que se centró la críticafue el costo estimado de ingresos que habrían de perderlos estudiantes, especialmente en países donde el desempleo agudo es endémico. No obstante, estas defi·ciencias en las apreciaciones del costo son susceptiblesde corrección a medida que se disponga de datos másadecuados.

Las debilidades más graves -que pueden reducirsede algún modo con mejores datos pero jamás eliminar·se- conciernen al cálculo de los beneficios futuros.El método habitual reside en calcular el diferencial,en las ganancias obtenidas por una persona durantetoda su vida, resultante de un incremento en su educación, diferencial que se reduce según un porcentajearbitrario a fin de tener en cuenta las causas no edu·cacionales de este ingreso adicional (por ejemplo, in·teligencia superior, motivación, antecedentes familiaresy relaciones). Pero estos diferenciales de ingresos fu·turos, correlacionados con los diferenciales educacionales. se computan sobre la base de los pasados y los actuales con el supuesto implícito de que permaneceránconstantes en el futuro. Como se ve, es una presunciónhastante dudosa.

Estas utilidades privadas extraordinarias (líquidastras la aplicación de impuestos) resultantes de una mayor educación se utilizan para medir los beneficios perosonales. Las mismas ganancias privadas (previas a laaplicación de impuestos) se emplean asimismo comovaloración paralela de los beneficios sociales, procedimiento que algunos críticos ven como un salto bastante pronunciado. Uno de los supuestos fundamen·tales (y dudoso) de este método de calcular los beneficios sociales es el de que los diferenciales en las taosas de sueldos y salarios son un reflejo bastante precisode la productividad económica relativa de diferentcspersonas. Una buena cantidad de otros supuestos heroicos se requiere para completar la aritmética y llegara un cálculo ele la tasa ele reintegro,


Los autores aclaran que su método s610 mide los beneficios econ6micos directos y no torna en cuenta losindirectos y los no econ6micos. Se trata de una exclusi6n de bastante magnitud. El planificador educacionalQueda preguntándose hasta d6nde debe llegar en susdeducciones adicionales para compensar la exclusi6nde estos beneficios.

He aquí un dato bastante curioso: aunque la educaci6n primaria no se considera como una preparaci6npara el trabajo, algunos de estos estudios de la tasa dereintegro, realizados independientemente en distintospaíses en vía de desarrollo., alcanzaron la misma conclusi6n: la de que el rendimiento econ6mico de la enseñanza primaria es mucho más elevado que el correspondiente a la universitaria en los países señalados.No obstante, esto no debe tornarse corno una ley natural o siquiera necesariamente como la verdad evangélica para esas naciones particulares; puede ser ques610. rsfIeje ciertas inclinaciones en los datos y en lametodología, pero por cierto ilustra sobre la clase dehipótesis provocativas que estos estudios traen a laescena y que pueden conducir a una provechosa investigación adicional.

Si todas las otras deficiencias pudiesen superarse dealguna manera, todavía quedaría el hecho de que elmétodo de la tasa de reintegro, s6lo dice a los planificadores y a quienes deben tomar las decisiones la mitad de lo que necesitan saber. Les indica en qué dirección han de colocar más recursos para obtener el mejorrendimiento, pero no hasta d6nde deben llegar ental direcci6n. El mayor de sus problemas quizá seaeste último aspecto.

En suma, es justo señalar que el método de la tasade reintegro, en su actual etapa de desarrollo, nos dicemucho más en relaci6n con el pasado que con el futuro. En tanto es indudable que podernos aprenderbastante de la historia, lo último que haría una naci6n en desarrollo es repetirla. Teniendo en cuenta la

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exigüidad de buenos datos con los cuales trabajar yla necesidad, en todo caso, de concretar toda una constelación de supuestos frágiles acerca del futuro económico, los guarismos -con apariencia de correctosa que se llegue deben ser tratados con extrema precau·ción por quiencs, dotados de mentalidad práctica, hande trazar los planes y tomar las decisiones.

Sin embargo, el proccdimiento que tratamos -comoel de la exigencia social y el del potencial humanocomporta una decidida pertinencia y es útil para clplaneamiento educacional. Por lo menos pone de relieve la necesidad constante de examinar alternativasy de pesar sus respectivos costos y beneficios del mejormodo posible antes de lanzarse a una decisión. Conla mejora de sus metodologías y de sus datos básicospuede proporcionar una guía más sólida.

Resulta ya claro que ninguno de los enfoques tratados provee una base adecuada y exclusiva para elplaneamiento educacional. Al presente, incluso los másconspicuos proponentes de estos diferentes métodosconceden que es necesaria una síntesis de los tres. Aununa síntesis tal, sin embargo, dejaría importantes breochas que habría que ,cubrir. La deficiencia que sobre·sale en todos es, la de que se da implícitamente pordescontado el sistema educacional existente y se lodeja intacto con excepción de su escala. Los métodosson, en esencia, instrumentos para el macroplaneamiento y, como tales, pueden ser beneficiosos en extre·mo. Pero la conclusión a la cual llegaremos más adelante nos dice que el planeamiento requiere al presentevolverse hacia el interior del sistema y cambiarlo afin de convertirlo. en más pertinente, más eficiente ymás productivo. Esta es la mejor manera de elevarla futura tasa de reintegro sobre las inversiones parala educación.

CAPÍTULO 5

PUESTA EN PRACTICA DE LA TEORIA:LOS PROGRESOS MAS RECIENTES

Además de los conceptos y de las metodologías másextensos que acabamos de discutir, durante la décadade 1960 se desarrollaron y mejoraron numerosas y útiles técnicas específicas para el planeamiento educacio,.na!. Estas comprendieron, por ejemplo: métodos estadísticos más acabados para realizar diversos tipos deproyecciones (por ejemplo, inscripción de estudiantes,necesidades de aulas, de docentes, de equipos y demateriales); medios más confiables para la estimaciónde costos y requerimientos financieros del futuro; maneras de convertir los datos demográficos y del potencial humano en modelos de la matriculación futura.

En suma, se avanzó con firmeza en cuanto a la expansión del bagaje instrumental para el trazado deplanes. Pero eran necesarios otros tres pasos básicosantes de que estos instrumentos superiores pudiesenemplearse con eficacia, a saber: 1) investigación y diagnóstico para iluminar los problemas fundamentalesque debe enfrentar el planeamiento educacional; 2) elentrenamiento del personal que habría de aplicar losresultados de la investigación y las metodologías delplaneamiento a situaciones prácticas, y 3) la creacióny adaptación de dispositivos organizativos y administrativos para permitir el funcionamiento del planeamiento.

Es satisfactorio para la gente que cree en la importancia de los organismos multilaterales observar que


fueron éstos -en particular la UNESCO, pero asimismola OCDE en el caso de Europa occidental- los que proporcionaron la calidad de su liderazgo para ayudar aque el mundo entero progresara de manera substancialen los tres frentes, citados más arriba, durante la décadade 1960. Puede ser de interés delinear brevemente suacción.

1. Entrenamiento e investigación

Las primeras conferencias regionales de la UNESCO

a principios de la década de 1960 (de las que dimoscuenta en otra parte de este trabajo) inspiraron unaelevada cantidad de pedidos, por parte de las nacionesen vía de desarrollo, en cuanto, a asistencia técnicapara el planeamiento educacional. Pese a la extremaescasez mundial de personal con la pericia necesaria,la UNESCO respondió vigorosamente despachando durante esa década un total de más de 150 misiones deactuación limitada y más de 190 expertos en planeamiento educacional -como residentes para una actuación más prolongada- con destino, a 80 países.

No obstante, lo apuntado sólo pudo ser una soluciónprovisional. Existía la evidente necesidad de entrenarcuadros de expertos en planeamiento educacional conmayor calificación para el servicio internacional. Másimportante todavía era la necesidad de ayudar a quecada país formara sus propios expertos nacionales enplaneamiento a fin de llegar a la autosuficiencia en elplazo más corto posible.

Para satisfacer estas necesidades, la UNESCO inicióla creación de una red de nuevas instalaciones deentrenamiento e investigación. Entre 1960 y 1963, encooperación con las propias naciones en desarrollo, laorganización estableció centros regionales para entrenamiento en América latina (Santiago de Chile), enAsia (Nueva Delhi), en los Estados árabes (Beirut)

é y en las nuevas naciones africanas (Dakar). En ca-


rácter de nexo para estos centros regionales y parauniversidades y otras organizaciones que se sintieranatraídas hacia este campo preparatorio, COmO asimismopara impulsar la investigación, la UNESCO (con la colaboración del Banco Mundial, de la Fundación Fordy del gobierno francés) estableció en París (1963) ellnternational Institute for Educational Planning (Instituto Internacional para el Planeamiento EducacionallIPE). Más adelante, éste recibió un generoso apoyode varios países y de organizaciones no oficiales.

Estos nuevos centros de entrenamiento se vieronforzados a improvisar, cuando iniciaron su funcionamiento, en razón de que había muy poca literaturay no existía un cuerpo organizado de conocimientocon referencia al planeamiento. educacional. En realidad, la materia se hallaba en los prolegómenos de suevolución y parte de la tarea de esos centros era precisamente ayudar en el proceso. Mediante la constitución de cuadros entendidos en distintas ramas delsaber y el alcance de una continuidad bastante adecuada, además de una vinculación estrecha con lospaíses donde se generaba la experiencia apropiada,los centros regionales y el IlPE se convirtieron gradual.mente en focos de almacenaje y de recuperación delnuevo conocimiento que nacía de las últimas investi·gaciones y experiencias.

En especial, el IlPE procuró reunir, crear y diseminareste nuevo conocimiento por medio de un programade publicaciones de gran alcance que incluía informesso,bre investigaciones y material con instrucciones di·rigido,s a cerrar la brecha en las comunicaciones entreinvestigadores y practicantes y a remediar el déficitmundial de elementos apropiados para el entrenamien·too Hacia 1969, seis años después de la creación delinstituto, muchas de esas publicaciones, traducidas avarios idiomas, tenían amplia circulación y uso en elmundo entero.

Por entonces, además, varios cientos de personas

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habían recibido entrenamiento formal en el lIPE y enlos centros regionales de la UNEseo con duración entrealgunas semanas y un año. Buena parte de ellas laco,nstituían funcionarios de países en desarrollo quehabrían de regresar a éstos para aplicar lo que habíanaprendido. En un nivel más adelantado, los egresadosdel IIPE comprendían asimismo una buena cantidad deexpertos consejeros internacionales destinados a servira naciones en desarrollo, además de un creciente número de personas que continuaban sus estudios paraconvertirse en profesores e investigadores del planea·miento educacional en los centros regionales, universidades e instituciones nacionales dc entrenamiento. Asi·mismo, la IIPE pasó a ser lugar de reunión y centro deintercambio, para autoridades, profesores y estudiantesde numerosas universidades y de otras organizaciones que elaboraban programas de investigación y deentrenamiento en este campo.

La UNEseo resultó el agente catalítico principal paraeste movimiento, en particular con referencia a lasnaciones en desarrollo, pero la OeDE también desempeñó una función notable en el mundo desarrollado. Lasactividades directas de la OCDE en cuanto a entrenamientQ fueron limitadas, pero la entidad reunió a lostalentos intelectuales de Europa occidental, EstadosUnidos y Japón en el esfuerzo de realizar un trabajocreativo sobre las fronteras más teóricas y metodológicas del planeamiento educacional, y estimuló el interés de los ministerios de educación de los países quela integran. Más allá, de lo dicho, a fines de la décadade 1960 el Comité de Asistencia del Desarrollo de laOeDE fue factor fundamental para que las nacionesdonantes prestaran mayor atención y apoyo al planeamiento y progreso de la educación e11 sus programasde asistencia a las naciones en desarrollo. En 1968 laOeDE creó un Centro para la Investigación e Innovación Educacional con el mandato de ayudar a que losEstados miembros efectuaran reformas e innovaciones


educacionales cuya necesidad se hacía sentir desde mucho tiempo atrás.

Hacia 1970 se pudo decir en verdad que, gracias alas importantes iniciativas tomadas por las organizaciones multilaterales y a la abundante cooperaciónprestada por catedráticos universitarios y muchas otraspersonas, había nacido una comunidad internacionaldedicada al planeamiento educacional. Se había creadoy diseminado un nuevo e impresionante cuerpo. deconocimiento, se había entrenado y desplegado portodo el mundo un conjunto inicial y substancial deexpertos y se había logrado una eficaz cooperaciónv comunicación entre productores y consumidores deinvestigación en esta flamante área. Aunque todavíahabía un gran trecho por delante, se había realizadouna iniciación ponderable. Sería difícil que igualasenesta manifestación de acelerado progreso muchos otroscampos del conocimiento y de la práctica.

2. Instrumentación del planeamiento

Los nuevos programas de entrenamiento y de investigación enfrentaron inmediatamente diversas y arduas preguntas: ~Qué es un planificador educacional?¿Qué hace, cuál es su lugar y cuál su función en unestablecimiento educacional? ,¡Cuáles son sus responsabilidades en relación con el trazado de planes y latoma de decisiones? ¿Qué cualidades y capacidadesespeciales necesita un planificador? ¿Hasta qué punto puede un programa de entrenamiento y de investigación ayudarlo a obtener esas cualidades y capacidades especiales?

Las personas de mente práctica que participaron enestos programas de entrenamiento jamás olvidaron quehabrían de volver eventualmente a sus ministerios oa otras or~anizaciones de sus respectivos países y quese esperaba que trajeran algo útil con ellos. Prontose apercibieron del valor y la pertinencia de las nue-


vas metodologías a las que eran expuestos y con presteza adquirieron la facultad de penetrar con mentalidad crítica en sus propios sistemas educacionales, comparándolos con otros y descubriendo muchos de losmismos problemas y defectos básicos. Pero, todo estoprovocó la aparición de un persistente conjunto depreguntas que los participantes en los programas tuvieron que formularse a sí mismos o a otros.

¿Qué podemos hacer con lo que hemos aprendidocuando regresemos a la patria? ¿Cómo podemos aplicar estos conceptos, metodologías y nueva informacióna nuestra situación particular de manera que signifiquen una real diferencia en cuanto a mejorar esa situación? ¿,Qué cambios serán necesarios en nuestro.dispositivo de organización y de administración a finde que el planeamiento cuadre? ¿,Qué puede hacer unúnico individuo para mover la montaña de inercia queobstruye el camino cuando se trata de hacer cosasdiferentes y mejores? ¿Cómo podemos convencer a lasautoridades de que estos cambios son imperativos yde que, de otra manera, el planeamiento no podríafuncionar? Por encima de todo, ",qué se puede hacerpara modificar las actitudes y las percepciones detodos los interesados, para hacerles ver que todos ellos-desde el docente que sirve en la escuela primariahasta el funcionario oficial más encumbrado- deben tener una "mentalidad planificadora", que debenconstituirse en los verdaderos planificadores?

Esta última pregunta, aunque cargada de ansiedad,llenó de complacencia a quienes tuvieron a su cargo elentrenamiento porque demostraba que sus esfuerzos nohabían caído en el vacío. Era un problema capital; cómo hacer del planeamiento una parte del estilo de vidade quienquiera que participase en el sistema educacional. El planeamiento del sector, sin importar el ~ra

do de eficacia de sus metodologías, nunca podría funcionar realmente bien a menos que el medio administrativo le sea favorable. Es menos una cuesti6n de c6-


roo están dispuestas las secciones de las cartas deorganización, o de la manera de describir cada tarea,que de cómo piensan los diversos participantes en laescena respecto del planeamientQ y de cómo percibensus propias funciones particulares en relación con elproceso de planeamiento.

El hecho cierto -ubicado en primer término paraquien desee ver las cosas con c1aridad- es que losdispositivos y ambientes administrativos que la mayoríade los sistemas educacionales arrastran desde el pa·sado nunca fuero,n concebidos para alojar una clasemoderna de planeamiento. Muchos se crearon con laidea de establecer reglas y una suerte de vigilanciasobre los sistemas educacionales, en tanto el gobiernocentral y las autoridades oficiales sólo desempeñabanuna función modesta. Las principales iniciativas y laresponsabilidad de crear y de dirigir las institucionesde enseñanza, además de atender a su financiación,expansión o modificación, quedaban casi del todQ enmanos privadas o de gobiernos locales. En tales situaciones, la administración educacional central se caracterizaba de ordinario por una manifiesta división detrabajo. El funcionario principal, el personal superiory las inspectorías responsables de la supervision decualquier nivel particular o tiPQ de enseñanza (porejemplo, ciclos primario, secundario, técnico, etcétera)trabajaban totalmente aislados de otros grupos. Cadauno tenía su propio esquema de organización, su propio presupuesto y reglas, doctrina y estilo administrativo exclusivos. Era como si el departamento o ministerio de educación fuese una tambaleante federaciónde facciones rivales refrenadas por un pacto deno agresión implícito y por un árbitro al tope del sistema.

Este tendía a ser el caso incluso donde el gobiernocentral cumplía la importante función de financiar,dotar de personal y operar el sistema educacional. LoscQIDpartimientos de la organización se excluían mu-

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tuamente y sus comunicaciones corrían por lo generalen sentido vertical, vale decir, entre quien ocupabael más alto cargo y sus subordinados, y viceversa; erararo que existiera algún tipo de comunicación hori·zontal con los interesados en otras partes del sistema.

No es sorprendente que, en estas circunstancias, nadie considerara el sector educacional como un sistemao tratara de proyectarlo como una totalidad. De hecho, por las razones que ya examinamos antes, no habíagran necesidad de hacerlo. El punto que debemosdestacar aquí, no obstante, es que los patrones quesienta la costumbre, las reglas y los reglamentos, lasdoctrinas y las filosofías -yen no menor grado lasactitudes burocráticas, las prerrogativas y las autopercepciones que surgieron de este ambiente- se convirtieron en graves obstáculos cuando apareció la neceosidad de una clase de planeamiento más amplia.

Estos impedimentos, que aún existen en la mayoríade las naciones, no pueden superarse con sólo adosaruna nueva unidad planificadora a la vieja estructuraadministrativa. Una unidad semejante pronto se halla·ría en un estado de congelación, bien lejos del campodO,nde se libran las acciones decisivas. Quienes operanen ese campo estarían demasiado ocupados para coa·perar con la nueva unidad planificadora y utilizarlaeficazmente de modo que les sirva de ayuda, o laignorarían con toda la intención que dicta el resen·timiento.

Nada de lo que antecede debe verse como críticaa individuos envueltos en el caso, la mayoría de loscuales se plantó con heroísmo frente a los nuevos desafíos, trabajó con denuedo en condiciones penosas yalcanzó un rendimiento sorprendente. La esencia delproblema radica en que estos individuos son productosy prisioneros de un sistema administrativo pasado demoda y orientado a los reglamentos que, en virtud desu propia naturaleza, inhibe un planeamiento adecuado y una acción eficiente. Para males co.mo éstos la


cura no es sencilla, al menos no hasta que la fuerzade su inercia no se quiebre con los necesarios cambiosen actitud, estructura y procedimiento y hasta que unanueva disposición mental hacia el planeamiento nohaya penetrado todo el sistema; sólo así podrá funcionar bien el planeamiento, y el desarrollo educacionalmOverse cómodamente hacia adelante.

Con esto decimos simplemente que el planeamientoeducacional no es el trabajo exclusivo de los técnicosde horario completo que ocupan la unidad central aplicada a ese menester. Su función es muy importante.Deben componer el cuadro, total con fragmentos deinformación e ideas que se originan en muchas fuentes.Viendo el sistema en amplia perspectiva, pueden iden·tificar las principales tendencias, relaciones, impedi.mentos, opciones, necesidades y oportunidades y hacerque merezcan la atención de otros para la discusióny acción correspondientes. Pero no les es posible siquiera componer el cuadro, -y mucho menos interpretarlo con acierto- sin la voluntad y la participacióncontinua de todos sus colegas en otras secciones delsistema. El planeamiento requiere una red de comunicaciones, dilatada y eficiente, que corra en todas direcciones.

En último análisis, un sistema educacional estarábien planificado" y sus planes bien instrumentados, sólosi los responsables de sus diversas partes son buenosplanificadores y si cada uno de éstos concede que sussubplanes deben ser interpuestos y engranados contodos los otros a fin de constituir un cuerpo consistentey unificado que sirva a los mejores intereses del sistematotal. Por suerte, en más y más países este nuevo climase va alcanzando gradualmente y el planeamiento educacional se hace -cada vez más efectivo; pero en otroses aun poco más que un deseo piadoso y una costosafuente de frustración.

Quienes tuvieron la oportunidad de comparar losl'sfuerzos de planificar la enseñanza en una amplia


sección transversal de naciones quizá concuerden enque el planeamiento funciona mejor donde a) los principales líderes políticos y educacionales creen genuinamente en su necesidad, le prestan un apoyo vigorosoy lo utilizan con seriedad en la toma de decisiones ydonde b) todos los interesados en el sistema educacional -administradores subordinados, docentes, padresy empleadores- tengan la justa ocasión de que sus voces sean oídas en el proceso de formular planes para elfuturo.

CAPfroLO 6

UNA MIRADA AL FUTURO

Con lo dicho más atrás tratamos de alcanzar unacomprensión más cabal del planeamiento educacionalmediante el examen de sus funciones y la observaciónde los muchos y distintos aspectos y formas que adoptópara acomodarse a muchas y diferentes necesidades.Nos detuvimos en particular en ese extraordinario frag.mento turbulento de la historia, consiguiente a la Se·gunda Guerra Mundial, que creó en todo el mundola necesidad drástica de nuevos procedimientos parael fragmento educacional. En esta parte final volvemosnuestra mirada hacia el porvenir y nos preguntamoscuál es el rumbo que debe tomar el planeamiento dela enseñanza desde aquí en adelante.

Pese al considerable progreso ya alcanzado, los desa·fías de la era de posguerra y los formidables problemasque surgieron como consecuencia están todavía basotante lejos de la solución. Por cierto, después de másde una década de expansión inigualada, virtualmentelos sistemas educacionales de todas las latitudes afrontan el futuro en un estado de crisis. Se hallan acosadospor una enorme pila de asuntos inconclusos y sitiadospor problemas abrumadores que amenazan empeorar.¿Cómo puede ayudarlos el planeamiento educacional?¿Cómo se lo debe vigorizar para que cumpla este cometido? ¿Qué nuevas dimensiones adicionales debeadquirir?

Para conseguir una mejora, cinco necesidades parti.cu1ares sobresalen dentro de la estructura del planea.


miento educacional tal como se lo concibió en los úl·timos años. En primer lugar, los tres procedimientosdiscutidos más arriba (la exigencia social, el potencialhumano y ~a tasa de reintegro) deben ahora sintetizarseen un método unificado más coherente. En segundotérmino, las numerosas metodologías necesarias paraaplicar este procedimiento más unificado deben pasarpor una etapa de refinamiento y fortalecimiento. Entercer lugar, todos los sistemas educacionales debenrealizar un gigantesco esfuerzo para mejorar las corrientes informativas indispensables para el planeamiento eficaz. En cuarto lugar, se debe proceder alf'ntrenamiento de una mayor cantidad de personasdotadas de amplia competencia técnica para planificar,además de inducirse en muchas otras una apreciacióngeneral del planeamiento por considerarse que su participación en el proceso es esencial. En último término,deben modificarse de raíz las estructuras de organización y de administración, actitudes y pautas del comportamiento para dar lugar a un planeamiento exitoso.

Las necesidades de que damos cuenta son tan obviasy se las reconoce ya con tanta amplitud que recibiránsin duda una atención preponderante en los próximosaños. Pero 10 que tal vez no sea tan evidente es quebxhs estas cosas, a pesar de su esencialidad, no seaproximarán a la suficiencia porque los tres procedimientos considerados ignoraron un factor importante.De modo general, todos proyectaron un foco más nÍti r l 0 sobre los contornos y las relaciones del sistemaf'ollcacional. pero apenas rozaron su vida interior ym necesidad de un cambio drástico.

Si los sistemas educacionales han de servir a susestudiantes y a la sociedad, ya deben realizar con celeridad estos cambios en su actividad interna: modificaciones en sus objetivos y prioridades específicas, ensu estructura interior (contenido y métodos), en elentrenamiento y empleo de docentes, en los procesosde enseñanza y aprendizaje, en el estilo y métodos de


gobierno y de administración. Además, algunas de lasmás apremiantes necesidades educacionales, en lasque están implicadas personas que no forman parte dela estructura formal de la educación, deben afrontarsecon mayor seriedad y encontrarse para ellas solucionescreativas. Se requiere que toda la idea de una educación para la vida entera se transforme de retórica inspirada en realidad ordenada. Pero esto sólo puede suceder a medida que se eliminen las tradicionales barreras institucionales y psicológicas entre el aprendizaje dentro y fuera de la escuela y cuando este par deactividades se planifique en conjunto y se integre mejor.

Ignorar estos imperativos es abrir camino al desastre. Si los sistemas educacionales tradicionales continúan persiguiendo la simplista estrategia expansionistade engrandecerse dentro de su vieja imagen, agregaránmás ingredientes malsanos a los ya graves desajustesentre ellos mismos y sus sociedades, malgastarán susrecursos, exacerbarán la crisis que al presente los sofoca, fracasarán en su misión, pondrán en peligro supropia supervivencia e impondrán incalculables dañosa las generaciones del futuro.

Si este diagnóstico es correcto, se sigue luego queel planeamiento educacional, sin abandonar su macrovisión, debe ahora volver su atención más seria hacialos asuntos internos de la educación. La mira debecentrarse en mejorar el desempeño de los sistemas educacionales por medio de cambios que deben tornarlosmás apropiados a las necesidades de sus dirigidos,más eficientes en el empleo de los recursos disponiblesy convertirlos en una fuerza más efectiva para el desarrollo individual y social. Es claro que un funcionamiento superior no significa que se haga mejor lo queya se hace; sí quiere decir que se hagan las cosas enun estilo diferente y que se realicen cosas distintas.Por consiguiente, el énfasis dominante de la estrategia que se requiere al presente no debe apuntar aa la expansión per se -aunque ciertamente una mayor


expansión será necesaria- sino al cambio y a la adaptación.

¿Qué clase de planeamiento educacional se necesitapara servir a esta nueva estrategiaP Por supuesto, tendrá que incluir un buen macro-planeamiento con enfoque en las amplias dimensiones del sistema y en susrelaciones con la economía y con la sociedad. Peromás allá de esto deberán existir nuevas formas demicro-planeamiento que se apliquen a los procesosinternos del sistema y a sus numerosos subsistemas.Por lo tanto, nos parece una buena conjetura la deque las nuevas fronteras para el planeamiento educacional en los próximos años incluirán las cinco áreasprincipales cuyo detalle sigue.

1. Clarificación de los objetivos

Sin objetivos y prioridades claramente establecidosno puede haber una base adecuada para evaluar eldesempeño de un sistema educacional o para proyectar su futuro de manera inteligente. Si los designios delacto de un sistema educacional (distinto de las miras establecidas) no son compatibles con las metasprimordiales de su sociedad, pueden generarse desajustes entre ésta y aquél, con el consiguiente padecimiento para las necesidades de la sociedad. De la misma manera, si los objetivos específicos de varios subsistemas educacionales no, están de acuerdo con lasmiras más amplias de todo el sistema, entonces éste sehallará en guerra consigo mismo y sus objetivosfundamentales serán derrotados. En tal caso, los principales perdedores serán sus estudiantes. Por todasestas razones, el paso primero y escncial hacia la mejora de la pertinencia y el funcionamiento, del sistemaeducacional radica en el reexamen y la clarificaciónde sus designios y prioridades básicos, además de losobjetivos más específicos de cada uno de sus subsistemas, para asegurarse de que son compatibles entre


sí y con las metas, prioridades y necesidades primordiales de la sociedad.

Los escépticos dirán que esto no puede hacerse,que muchas veces se intentó y fracasó, que en elmejor de los casos acaba -en una retórica oscura quecualquiera puede aceptar o, peor todavía, en conflictoirreconciliable entre intereses divergentes. Pero elloequivale a conceder que la propia institución, a lacual se supone que infunde en otros un comportamientointeligente, es incapaz de manejarse con inteligencia,o que un sistema educacional no tiene otra elecciónque la de correr por los carriles del folklore, de la feciega y del compromiso absurdo.

Lo señalado parece una conclusión dudosa. En todocaso, la situación exige un nuevo intento, esta vez conmenor dependencia de las doctrinas y prejuicios existentes para proveer objetivos y prioridades y muchamayor de la guía nacida del análisis racional. Por cierto, siempre será difícil definir las amplias miras decualquier sistema educacional, como totalidad, exceptoen términos muy generales que, de modo inevitable,se prestan a interpretaciones diferentes. Aun así, debe ser posible para los sociólogos investigar por distintos canales ~l comportamiento real del sistema yla competencia y conducta de la gente que éste produce a fin de determinar si estos comportamientos sonrazonablemente compatibles con las confesadas mirasdel sistema y los objetivos y necesidades evidentes dela sociedad.

Hay un hecho, más importante: ,en tanto uno se mueve desde lo general a lo particular, desde los dilatadosdesignios del sistema educacional como un todo a losobjetivos más específicos de sus subsistemas particulares, se hace más fácil definir las metas en términossignificativos, desde el punto de vista operativo, yutilizar éstas como criterios para verificar el desempeño. Hay una enorme diferencia, por ejemplo, entrela amplia intención de producir "buenos ciudadanos"

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o "personas educadas de modo liberal" y objetivos tanespecíficos como el desarrollo de un nivel de competencia definible: la lectura, la aritmética, un idiomaextranjero, etcétera.

En realidad, los expertos en tests y evaluacioneseducacionales progresan bastante en la creación demedios más flexibles y diversificados para estimularlos diversos tipos de resultados educacionales a queaspiran los estudiantes. Luego, ¿por qué no hade serposible adaptar algunos de estos instrumentos y originar otros para comprobar el funcionamiento del sistema mismo (siempre que se cuente con algunos objetivos claros que sirvan de referencia para la evaluación)?

2. Evaluación del funcionamiento del sistema

Una clarificación de los objetivos educacionales nosólo es esencial para asegurar que el sistema se esfuerza por hacer cosas correctas y pertinentes, sino paraproporcionar una base que permita verificar hasta quépunto se realizan de manera adecuada. También proporcionan los fundamentos para comparar los caminosalternativos hacia cualquier objetivo particular delaprendizaje y para determinar cuál de éstos es el máseficaz.

Esta es la mitad del cambio educacional visto comototalidad. La primera mitad comprende el cambio delo que hace el sistema, a fin de que sea más apropiadoy actualizado; la segunda mitad implica el cambiode cómo lo hace, para que el proceso sea más eficientey efectivo. Un sistema educacional puede realizar cosaserróneas con toda eficiencia o, asimismo, puede hacercosas correctas con la mayor ineficiencia. Deben examinarse ambas posibilidades para juzgar su desempeño.

Si los sistemas educacionales deben realizar cambiospara supera!se, y no simplemente porque cuadran lasmodificaciones, entonces necesitarán una variedad de

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instrumentos de diagnóstico para evaluar su funcio·namiento, identificar las oportunidades de mejoramiento y controlar su progreso en el curso del tiempo.

3. Aplicación del método de sistemasal planeamiento educacional

Dado que los sistemas educacionales habrán de cambiar con mayor frecuencia y rapidez que en el pasado,tendrán necesidad de nuevas técnicas para ello. Lamanera habitual hasta hoy fue ad hoc, fragmentariay episódica; su estilo típico comprendió la superposicinn de algo nuevo sobre el tope de lo antiguo sin mo.·dificarlo en realidad, como, por ejemplo, el agregadode la televisión educativa, de un laboratorio de idiom~s o de un proyectar de filmes a los procedimientosconvencionales dentro de las aulas. No se desconoceque esto cambie el viejo "sistema de enseñanza·apren.dizaje", pero no se bosqueja conscientemente uno nuevo porque no se lo aprecia como "sistema". Como resulta do, es improbable que se concrete el pleno potencial del nuevo componente, además de que su costose sumará netamente a los existentes y el trabajoen clase puede resultar desalentador. Es como si alguien, a quien se le encomienda la tarea de poner unhombre en la luna, comienza con un aeroplano con·vencional y trata de ir agregándole los elementos quelo impulsarían hacia el satélite.

El procedimiento alternativo reside en el uso de loque se conoce como "diseño de sistema" (aplicado contodo éxito en muchos otros campos, incluyendo la colocación real de algunos hombres en la luna). Estetrabaja totalmente a la inversa. En lugar de arrancarcon un viejo sistema que na funciona a satisfaccióny tratar de ponerle parches, comienza con un claroconjunto de "especificaciones del desempeño", valedecir, con una definición de los resultados deseados(los "objetivos") y los varios apremios y factores am-


bientales predominantes que deben observarse (comolos antecedentes de los estudiantes, límites de costosy tiempo disponible). El paso siguiente es la concep·ción de una variedad de "sistemas" alternativos posibles que podrían emplearse para alcanzar los resultados especificados. Cada uno de estos sistemas potenciales comprenderá una combinación un tanto diferentede componentes (alimentación) y una tecnología conciertos toques distintos. Los costos estimados y losresultados probables (productos) también variarán desistema en sistema; algunos se adaptarán mejor queotros al contexto ~eneral. El problema inmediato reside en comparar las ventajas y desventajas relativasde estos sistemas alternativos y en seleccionar aquelque, consideradas todas las cosas, parezca más apropiado al propósito y a las circunstancias.

Al delinearse de este modo los nuevos "sistemas deenseñanza-aprendizaje para cumplir diversos objetivosbien definidos, 10 probable es que el ejemplar óptimoincluya en ~eneral alguna combinación de elementosviejos y nuevos empalmados de manera original. También existe la posibilidad de que aproveche la puestaa prueba de una variedad de "sistemas" diferentes parala realización del mismo trabajo en un número de situaciones comparables; esto puede proporcionar unabuena cantidad de evidencia sólida con la cual comparar los respectivos costos y resultados de los sistemasexaminados. Se hace claro que será beneficioso paralos sistemas educacionales vecinos cooperar en un granprograma de investigación y desarrollo a fin de quepuedan experimentar colectivamente lo que ningunode ellos podría realizar por su propia cuenta.

Los principios básicos que han de seguirse en laproyección de sistemas educacionales son bastanteclaros, pero las técnicas prácticas requieren todavíadesarrollo y verificación. Una vez que éstos estén disponibles pueden convertirse en una parte eficaz de

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un proceso continuo e independiente para la renovaci6n automática de la educaci6n.

4. Dirección: nuevos estilos y medidas

Las diversas medidas ya mencionadas constituyenelementos importantes para el mejor manejo de lossistemas educacionales. (Incluimos en este conceptode direcci6n los que planifican, evalúan y toman decisiones no s610 en las oficinas principales del ministerio sino asimismo en cada aula.) Pero se necesitarántambién elementos adicionales, muchos de los cualesya están al alcance de las manos y requieren únicamen·te que se los pula y se los compruebe en mayor me·dida. Entre éstos se hallan las metodologías utilizadaspara la investigacwn de operaciones en otras esferasque, debidamente adaptadas, podrían aplicarse a laeducación y rendir beneficio; el presupuesto de programas acomodado al cumplimiento de objetivos específicos; el sistema PERT para el planeamiento de pro·yectos y programas complejos; y diversos métodos decomprobaci6n del análisis de costo y de la eficacia de}costo, además de las técnicas afines del análisis decosto-beneficio.

El planeamiento y direcci6n efectivos de un sistemaeducacional moderno necesitan asimismo un mínimode indicadores críticos que revelen con regularidad atodos los interesados lo que ocurre con las principalesvariables y relaciones en el interior del sistema y conlas relaciones cruciales entre éste y su ambiente.

Por ejemplo, no es suficiente saber el número totalde estudiantes inscriptos en cada uno de los grandesniveles; también es importante estar al tanto de surlistribuci6n geográfica según niveles de grado y poráreas de programa; qué cambios se manifiestan en laconformaci6n socioecon6mica y en las calificacionesacadémicas del cuerpo estudiantil, junto con la infor·mación fundamental concerniente a las proporciones


de promoción y de desgaste en las distintas partes delsistema.

De un modo análogo, no basta conocer la tendenciageneral y la distribución de gastos en bruto según lorevela el presupuesto de educación del país; es también importante saber qué es lo que sucede con loscostos unitarios por todo el sistema, con la pauta de ingresos según la fuente de donde provienen y con larelación de los gastos educacionales frente a las erogaciones públicas totales y al PNB.

Una evaluación y planeamiento más inteligente de laprovisión, costo y utilización de docentes tendrá necesidad de indicadores que pongan al descubierto lastendencias en la distribución del personal de enseñanza según edad, calificaciones, niveles salariales y añosde servicio, cambios en la magnitud de la clase envarias partes del sistema y en las horas de enseñanza.

El rendimiento y la eficacia del sistema no sólo deben ser controlados mediante indicadores que muestren las tendencias en el número anual de graduadosde diferentes tipos, sino asimismo por medio de otrosque revelen lo sucedido a estudiantes ya graduados (yno graduados que abandonan sus estudios), que es laprueba final y decisiva de la contribución educacionaldel sistema.

Lo que constituya el mínimo deseable de indicadoresde esta clase dependerá de lo que sea necesario y factible en cada situación; cuanto más complejo sea elsistema educacional, tanto más extenso puede ser eldispositivo informativo requerido para su dirección.Pero incluso el sistema educacional más simple y menos desarrollado -o también la escuela o la universidad individuales- hallará que vale la pena saber mucho más de sí mismo en relación con lo conocido hastaallí. Ahora que la educación se ha convertido en la mayor empresa económica en la mayoría de los países,con influencia predominante sobre toda la economíay la sociedad, no tiene maneras de permitirse una di·

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rección al estilo de un modesto negocio familiar. Debeoperar con los ojos bien abiertos.

5. Intensificación de la investigacióny el desarrollo

Aunque las instituciones educacionales son importantes campos de deso,ve científico para grandes irrupciones tecnológicas en otros campos como la medicina,la industria y la agricultura, muy poco de su propiotalento fue empleado en el pasado para lograr penetraciones comparables en las técnicas de la educación misma. La investigación tradicional, que en algunas ocasiones rindió resultado,5 de provecho, estuvodemasiado desnutrida y fragmentada, además de quea menudo no guardaba relación con los problemasrealmente vitales que afrontaban los sistemas educa·cionales, como para haber representado un impactosubstancial y dilatado. A ello debe agregarse que bue·na parte de la investigación de este tipo fue bastanteestrecha y con enfoques exclusivamente pedagógicosco,mo para abarcar los problemas entre las distintasdisciplinas que afectan a los sistemas educacionalesde la actualidad.

La única manera que permitirá que el cambio y lainnovación se conviertan en un proceso continuo y enuna norma de vida para los sistemas educacionaleses la de que, a tales efectos, se movilice en mayor gradoel propio poder creativo de cada sistema, incluyendQuna amplia variedad de disciplinas, invirtiendo muchomás dinero para la investigación y el desarrollo educacionales y estableciendo los dispositivos institucio·nales necesarios para rodear el proceso. Si carecen delo señaladQ -y también de un espíritu penetrante parala exploración científica-, los sistemas educacionalescontinuarán apilando nuevos elementos sobre los vie·jos, como si fueran capas geológicas, y sufriendo innovaciones inapropiadas impuestas desde el exterior.

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Para mucha gente, incluso para algunos que estánbien al tanto del planeamiento educacional, las nuevasfronteras que acabamos de delinear pueden parecer aprimera vista como que están más allá de los lindesen que debe moverse el planeamiento de la enseñanza.Por supuesto, les asistirá la razón si uno acepta taleslímites como se concibieron en el pasado. Pero éste esel problema: las fropteras deben ampliarse. Para servira las actuales y urgentes necesidades de los sistemaseducacionales en cuanto al cambio y a la propia renovación en casi la totalidad de sus ámbitos, la concep·ción previa del planeamiento educacional debe ensancharse aun más y comprender la de los cambios in·ternos que se producen en estos sistemas.

Extender el planeamiento educacional de esta manera significará inevitablemente que se lo funda de mo,domás íntimo con los procesos de dirección, pedagogía,e investigación y desarrollo. Esto hará que el planeamiento sea menos distinguible de otras funciones, algomenos separado y, por su carácter, mucho más implica.do en las distintas ramas del conocimiento. En lugarde que se lo considere el dominio eSPeCial de unospocos expertos en la técnica que ocupan una oficinasecundaria cercana a la del ministro, el planeamientoeducacional se convertirá en la actividad normal decasi todos los que operan en el sistema, incluyendo-y no en menor grado- a los docentes.

Podemos dar fin a esta exposición con una predicción. Cuando alguien pregunte, de aquí a una o dosdécadas: "¿qué es el planeamiento educacional?", larespuesta que obtenga será en extremo diferente, mucho más extensa y más compleja, que la contestacióntransitoria que damos en estas páginas. Pero, hay algoque no cambiará. El hombre que responda al interrogante comenzará, como nosotros mismos lo hicimos,puntualizando que el planeamiento educacional es unacosa bastante compleja y diversificada y que cambiacon demasiada rapidez como para ser encasillada en


una teoría general simple. Luego terminará expre·sando que, mientras el planeamiento educacional pue·de hacer un uso valioso de los métodos científicos yde los modos de pensar es, no obstante -como la pro·pia educación-, más un arte que una ciencia.

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EL PLANEAMIENTO EDUCACIONAL - …unesdoc.unesco.org/images/0007/000766/076671so.pdf · gran progreso tanto en la teoría como en la práctica del planeamiento educacional; académicos