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Submitted on 14 May 2014

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Du SDAU au SCOT : 30 ans de planification dudéveloppement de l’agglomération bisontine

Jean-Claude Chevailler

To cite this version:Jean-Claude Chevailler. Du SDAU au SCOT : 30 ans de planification du développement del’agglomération bisontine. Images de Franche-Comté, Association pour la cartographie et l’étudede la Franche-Comté, 2005, pp.2-5. �hal-00991049�

2 Images de Franche-Comté n°32, décembre 2005

Du SDAU au SCoT : 30 ans de planification du développement del’agglomération bisontineJean-Claude CHEVAILLER, laboratoire ThéMA, UMR 6049 CNRS, Université de Franche-Comté

Lors des trois dernières décennies, laplanification urbaine a subi des chan-gements que l’on peut qualifier de véri-tables bouleversements. Tout d’abord,le contexte économique général a ététotalement perturbé avec la crise pro-fonde qui s’est révélée au début desannées 1970. On l’a cru passagère,mais c’est en fait une révolution enprofondeur dont il s’est agi avec unediminution drastique du nombre dessalariés de l’industrie, alors qu’unecompensation sur le plan des effectifss’opérait dans les services marchandset l’administration et que l’agricultureétait réorganisée conformément auxobjectifs de la politique communau-taire. Depuis, le contexte n’a faitqu’évoluer dans le cadre général de laglobalisation, les territoires, comme lesentreprises, entrant en compétitiondans un monde toujours plus ouvert.Sur le plan politique, les lois de décen-tralisation consacrent la nécessité abso-lue de rapprocher la prise de décisiondu citoyen concerné. L’intercommuna-lité, comme les réseaux de villes, estfavorisée afin de mieux appréhenderles potentialités des territoires de façonà résoudre la difficile équation qui liel’attractivité et la qualité de la vie. Ens’attachant au cas de l’agglomérationbisontine, il est possible d’illustrerl’impact de ces différents facteurs surla planification urbaine.

La planification locale avant les loisde décentralisation

Le Schéma directeur d’aménagementet d’urbanisme (SDAU) de l’aggloméra-tion bisontine a été approuvé en 1978.À cette époque, c’est logiquementl’État qui anime la démarche. Les

orientations principales peuvent sedécliner ainsi : faire de Besançon unevéritable capitale régionale, améliorerle cadre de vie, valoriser l’environne-ment naturel et définir un parti d’amé-nagement évolutif ménageant desespaces libres.

Les conditions générales dans les-quelles le Schéma est élaboré sont trèsdifférentes de celles qui prévaudrontune quinzaine d’années plus tard,lorsqu’on aura pris pleinementconscience de la crise et que les projetsdes grandes infrastructures auront étébouleversés : affirmation de la liaisonferroviaire à grande vitesse Rhin-

Rhône, suppression du canal devantrelier les deux fleuves.

L’analyse du bilan, rendu nécessaire,dressé alors par la Direction départe-mentale de l’équipement est intéres-sante à double titre. Le premierconcerne le périmètre même du SDAU.Le second, la révision radicale desprospectives démographiques.

En ce qui concerne le territoire, le SDAU

réunit en 1994, au moment de sa révi-sion, 41 communes réparties, outre laville de Besançon, en six secteurs géo-graphiques, c’est-à-dire exactement lemême nombre de communes qui for-ment le District du grand Besançon

Commune intégrée au SDAU

District du grand Besançon

A 36

0 5 km

Doubs

Besançon

Tallenay

Devecey

Châtillon-le-Duc

Miserey-Salines

Ecole-Valentin

PireyPouilley-

les-Vignes

Pelousey

Chaucenne

Champvans-les-Moulins

ChampagneyAudeux

Mazerolles-le-Salin

Vaux-les-PrésVillers-

Buzon

Chemaudin

Franois

Serre-les-Sapins

Dannemarie-sur-Crète

Grandfontaine

Montferrand-le-Château

Thoraise

Rancenay

Avanne-Aveney

Beure

Arguel

Routelle

Osselle

Torpes

Boussières

Vorges-les-Pins

Busy

LarnodPugey

FontainLa

Vèze

MorreSaône

MontfauconGennes

Nancray

LaChevillote

Mamirolle

LeGratteris

ChalezeuleChalèze

Roche-lez-Beaupré

Thise

Vaire-Arcier

Novillars

Vaire-le-Petit

AmagneyDeluz

Haute-Saône

Jura

Ognon

N. 83

N. 57

D. 67

N. 8

3

N. 73

D. 67

Fig. 1 - Le SDAU et le District du grand Besançon

3Images de Franche-Comté n°32, décembre 2005

créé le 5 juillet 1993. Toutefois, parrapport au SDAU, le district est nette-ment décalé en direction du plateau deSaône et du sud-ouest de l’aggloméra-tion bisontine, alors que pas moins desept communes parmi les neuf quiconstituent le secteur est du SDAU

n’adhèrent pas au district ! (figure 1).

Plus surprenant encore le décalageexistant entre les projections démogra-phiques du SDAU et la situation effecti-vement réalisée. Le SDAU, extrapolantun taux de croissance annuel de lapopulation de 2,3%, prévoyait, pourson périmètre et pour la fin des années1980, pas moins de 215 000 habitantsdont environ 175 000 pour la seuleville de Besançon. Les données four-nies par le recensement de 1990 invali-dent ces projections. Pour les six sec-teurs périphériques considérés dansleur ensemble, la prévision est satisfai-sante puisque l’on enregistre seulement2 000 habitants de moins que la prévi-sion. Mais, dans la ville centre, lapopulation plafonne à moins de 115 000habitants. Le scénario global, construitsur une attractivité adossée à une crois-sance industrielle continue, est caduc :par rapport aux prévisions, le déficit depopulation se chiffre à plus de 60 000habitants...

Le District et la créationdu Schéma directeur

La création du District constitue uneopportunité puisqu’elle s’accompagne,en 1993, de celle du Syndicat mixte duSchéma directeur de l’agglomérationbisontine (SDAB) qui regroupe 68 com-munes. Pour l’essentiel, le territoire duSDAB se compose de la réunion descommunes du SDAU et de celles duDistrict, auxquelles il convient d’ajou-ter, au nord de l’agglomération, lescommunes qui seront directementconcernées par la construction de laligne à grande vitesse. Incontestable-ment, par rapport au SDAU, un progrèsconsidérable a été accompli en ce sens

que le périmètre s’est singulièrementaccru et que, pour environ les deuxtiers des communes, il y a coïncidenceentre l’espace de réflexion en matièred’aménagement et l’espace de la miseen œuvre effective des projets, et celamême si les compétences du Districtdemeurent limitées.

Le contexte général de l’élaboration duSchéma directeur a radicalementchangé : désormais, les lois de décen-tralisation ont donné aux collectivitésdes responsabilités nouvelles qu’ellescomptent bien assumer. Sur un autreplan, la crise a profondément modifiéles structures économiques et sociales.Il ne s’agit plus d’extrapoler la crois-sance des effectifs industriels pour endéduire celle de la population, desemplois, des logements... À la suite durapport Bruntland (1987) et de la décla-ration de Rio de Janeiro (1992), lemode de développement doit désor-mais intégrer les dimensions sociales,économiques et environnementales. End’autres termes, l’exigence de dévelop-pement durable tend à se substituer aucredo de la croissance. Davantagequ’un cadre juridique, le Schéma direc-teur constitue un projet stratégique quidevra reposer sur des orientationsdirectrices :– gérer le sol de façon économe,– assurer la protection des milieux

naturels,– améliorer la sécurité et la salubrité

publiques.

Après une phase de diagnostic (1996-1998), les orientations sont élaborées(1998-1999), puis soumises à la concer-tation (2000) et à la consultation descommunes (2001). Enfin, le Schémadirecteur de l’agglomération bisontinesera définitivement approuvé au débutde l’année 2002.Les grandes lignes du Schéma peuventse résumer en cinq grands axes dont ladéfinition s’appuie sur les orientationsévoquées précédemment.– En matière de développement écono-

mique, le Schéma établit une hiérar-

chie des sites économiques qui sedécline en pôles d’intérêt régionauxspécialisés (centre de la ville, pôlemicrotechnique Temis, pôle santédes Hauts du Chazal), pôles d’intérêtd’agglomération et pôles de secteurs.

– Afin de protéger et de mettre envaleur les espaces naturels et les pay-sages, de pérenniser les espaces àvocation agricole tout en réservantdes espaces pour les loisirs, le Schémadéfinit une trame verte, de mêmequ’une trame bleue le long de la val-lée du Doubs.

– En ce qui concerne le transport, ils’agit de trouver un équilibre, certesdifficile, entre la construction desinfrastructures (rocades et contour-nements des villages) et le dévelop-pement des transports collectifs ens’appuyant sur le concept d’intermo-dalité.

– L’économie nécessaire de consom-mation d’espace et le souci de rééqui-librer la structure sociale contribuentà fixer les objectifs en matière d’habi-tat. Il serait ainsi souhaitable de limi-ter à la périphérie la taille des par-celles constructibles et d’y construiredavantage de logements locatifs,souvent synonymes d’habitat social.

– Enfin, sous forme de synthèse, ilconvient de structurer l’espace endéfinissant une armature hiérarchi-sée en trois niveaux : le centre-villede Besançon à vocation essentielle-ment tertiaire (administrations, ser-vices financiers, commerces...), septbourgs-centres et quatre quartiers deBesançon qui jouent un rôle de relaisentre l’offre d’agglomération etl’offre de proximité, enfin les vil-lages de l’aire du Schéma directeur.

Les axes ainsi résumés donnent lieu àdes objectifs chiffrés, essentiellementétablis sur les projections démogra-phiques. L’hypothèse retenue est celled’un accroissement de populationd’environ 20 000 habitants à l’horizon2020 qui, compte tenu du vieillisse-ment de la population, de la tendance à

4 Images de Franche-Comté n°32, décembre 2005

la diminution de la taille des ménageset de la vétusté d’une partie du parc,fixe à 23 000 le nombre de logements àconstruire.

La Communauté d’agglomération etle Schéma de cohérence territoriale

L’approbation, au début de l’année2002, peut paraître tardive. Il fautnéanmoins rappeler que l’année 2001 aété particulièrement importante pourl’agglomération puisque c’est celle dela mise en place effective de laCommunauté d’agglomération dugrand Besançon (CAGB) qui regroupe àce jour 59 communes appartenant

toutes au SDAB. De plus, les électionsmunicipales ont eu lieu en mars decette même année. Or, pour la premièrefois à ce niveau, la loi sur la paritéhommes-femmes s’est appliquée, cequi a conduit à un renouvellement pro-fond du personnel politique. Il conve-nait donc que ces nouveaux éluss’approprient le contenu du Schémadirecteur élaboré par leurs prédéces-seurs avant son approbation.

Un autre élément important va modi-fier profondément le contexte des poli-tiques urbaines, à savoir le vote endécembre 2000 de la loi SRU, relative àla solidarité et au renouvellementurbain. L’objectif principal de la loi est

de lutter contre l’étalement urbain,synonyme de consommation d’espace,de coûts supplémentaires en termesd’équipements pour les collectivitéslocales et de nuisances (encombre-ments, pollution) occasionnées par desdéplacements toujours plus nombreux(photo 1).

Le renouvellement urbain doit se tra-duire par une reconstruction de la villesur elle même, que ce soit par une den-sification de l’habitat ou par la réutili-sation d’espaces abandonnés, ce qui estle cas, par exemple, des friches indus-trielles ou militaires. La loi SRU, à tra-vers le concept de mixité sociale, sedonne également pour objectif de lutter

VersPontarlier

VersBelfort

VersVesoul

VersGray

VersDole

VersLons-le-S.

CC du Val CC du Val CC du Val

CC de la BussièreCC de la BussièreCC de la Bussière

Saint VitoisSaint VitoisSaint Vitois

CC du Val de CC du Val de CC du Val de la Dame Blanchela Dame Blanchela Dame Blanche

CC de Vaîte CC de Vaîte CC de Vaîte AigremontAigremontAigremont

CC des RivesCC des RivesCC des Rives de l'Ognon de l'Ognon de l'Ognon

CA du Grand BesançonCA du Grand BesançonCA du Grand Besançon

SauvagneySauvagneySauvagney

LavernayLavernayLavernay

FraneyFraneyFraneyBurgilleBurgilleBurgille

RecologneRecologneRecologne

Ruffey-le-ChâteauRuffey-le-ChâteauRuffey-le-Château

CourchaponCourchaponCourchaponJallerange

EmagnyEmagnyEmagny MoncleyMoncleyMoncley

La Tour-de-ScayLa Tour-de-ScayLa Tour-de-Scay

Flagey-RigneyFlagey-RigneyFlagey-Rigney

La BretenièreLa BretenièreLa Bretenière

RougemontotRougemontotRougemontot

CendreyCendreyCendrey

RignosotRignosotRignosot

Battenans-les-Mines

Battenans-les-Mines

Battenans-les-Mines

OllansOllansOllansGermondansGermondansGermondans

BlariansBlariansBlarians

RigneyRigneyRigney

Saint-HilaireSaint-HilaireSaint-Hilaire

VennansVennansVennans

L'EcouvotteL'EcouvotteL'Ecouvotte

Pouligney-LusansPouligney-LusansPouligney-LusansChâtillon-

GuyotteChâtillon-GuyotteChâtillon-Guyotte

LaisseyLaisseyLaissey

GlamondansGlamondansGlamondans

Val-de-Val-de-Val-de-RoulansRoulansRoulans

Le PuyLe PuyLe Puy

Ougney-DouvotOugney-DouvotOugney-Douvot

BreconchauxBreconchauxBreconchaux

SechinSechinSechin

Villers-GrelotVillers-GrelotVillers-Grelot

RoulansRoulansRoulans

ChampliveChampliveChamplive

Dammartin-les-Templiers

Dammartin-les-Templiers

Dammartin-les-Templiers

VauchampsVauchampsVauchampsOsseOsseOsse

GonsansGonsansGonsans

Naisey-les-GrangesNaisey-les-GrangesNaisey-les-Granges

Velesmes-EssartsVelesmes-EssartsVelesmes-Essarts

Roset-FluansRoset-FluansRoset-Fluans

Pouilley-FrançaisPouilley-FrançaisPouilley-Français

Abbans-DessousDessousDessous

Abbans-Dessus

Villars-Saint-

Georges

Villars-Saint-

Georges

Villars-Saint-

GeorgesByans-sur-

Doubs

Byans-sur-

Doubs

Byans-sur-

Doubs

BerthelangeBerthelangeBerthelange

Saint-VitSaint-Vit

Ferrières-les-BoisFerrières-les-BoisFerrières-les-Bois

Mercey-le-GrandMercey-le-GrandMercey-le-Grand

Lantenne-VertièreLantenne-VertièreLantenne-Vertière

CorcondrayCorcondrayCorcondray

Villers-BuzonVillers-BuzonVillers-BuzonCorcelles-FerrièresCorcelles-FerrièresCorcelles-FerrièresEtrabonneEtrabonneEtrabonne

Thurey-le-MontThurey-le-MontThurey-le-Mont

ValleroyValleroyValleroy

MonceyMonceyMoncey

VeniseVeniseVenise

VieilleyVieilleyVieilley

Merey-Merey-Merey-VieilleyVieilleyVieilley

BonnayBonnayBonnay

DeveceyDeveceyDevecey

ChevrozChevrozChevroz

PalisePalisePalise

Geneuille

Cussey-sur-

L'Ognon

Cussey-sur-

L'Ognon

Cussey-sur-

L'Ognon

BraillansBraillansBraillans

ChampouxChampouxChampoux

Vaire-le-Vaire-le-Vaire-le-PetitPetitPetit

DeluzDeluzDeluz

NovillarsNovillarsNovillarsRoche-

lez-BeaupréBeaupréBeaupré

Roche-lez-

Roche-lez-

Amagney

Thise

ChalèzeChalèzeChalèze

Auxon-DessousAuxon-DessousAuxon-Dessous

Auxon-DessusDessusDessus

Châtillon-le-Ducle-Ducle-Duc

ChalezeuleChalezeuleChalezeule

MontfauconMontfauconMontfaucon

La Chevillotte

TallenayTallenayTallenay

GennesNancray

Mamirolle

Le Gratteris

SaôneSaôneSaôneMorreMorreMorre

La VèzeArguelArguelArguel

Fontain

BeureBeureBeure

Larnod

Pugey

Montferrand-le-Château

Avanne-Aveney

Rancenay

BusyTorpes

Dannemarie-sur-CrêteDannemarie-Dannemarie-

ThoraiseVorges-

les-Pins

BoussièresOsselle

GrandfontaineGrandfontaineGrandfontaine

Routelle

ChemaudinChemaudinChemaudin

Mazerolles-Mazerolles-Mazerolles-le-Salinle-Salinle-Salin Vaux-

les-PrésPrésPrésles-les-

Chevigney-sur-l'OgnonChevigney-sur-l'OgnonChevigney-sur-l'Ognon

Le Moutherot

PlaceyPlaceyPlacey

Corcelle-MieslotCorcelle-MieslotCorcelle-Mieslot

BouclansBouclansBouclansAudeuxAudeuxAudeux

Besançon

ChampagneyChampagneyChampagney

Champvans-Champvans-Champvans-les-Moulinsles-Moulinsles-Moulins

ChaucenneChaucenneChaucenneEcole-Ecole-Ecole-

ValentinValentinValentin

FranoisFranoisFranois

MarchauxMarchauxMarchaux

Miserey-SalinesMiserey-SalinesMiserey-Salines

PelouseyPelouseyPelousey

PireyPireyPireyPouilley-les-VignesPouilley-les-VignesPouilley-les-Vignes

Serre-les-Sapins

Serre-les-Serre-les-

Vaire-ArcierVaire-ArcierVaire-Arcier

NoironteNoironteNoironte

Schéma Directeur de l'Agglomération Bisontine (SDAB) - 68 communes

Autoroute A36

Axes routiers importants

Schéma de Cohérence Territoriale(SCoT) - 133 communes

CAGB

CCVSV

CCVA

CCLBCCVDB

CCRO

Voies de chemin de fer

Tracé de la LGV Rhin-Rhône0 5 Km

N

Audab 2005Audab 2005Audab 2005

Fig. 2 - Le SCoT et le SDAB de l’agglomération bisontine

contre une ségrégation excessive desespaces urbanisés (Photo 2).

Le Schéma de cohérence territoriale(SCoT) remplace le Schéma directeur,le Plan local d’urbanisme (PLU) se sub-stitue au Plan d’occupation des sols(POS). La loi impose la compatibilitéavec le SCoT des documents théma-tiques tels que le Plan de déplacementsurbains, le Plan local de l’habitat, leSchéma de développement commer-cial.

Dans ces conditions, on comprendaisément que l’aire du Schéma direc-teur s’avère trop restreinte pour embras-ser l’ensemble des thématiques. C’estla raison pour laquelle il a été convenude l’agrandir en essayant de la rappro-cher le plus possible de la notion d’aireurbaine qui constitue le véritable bas-sin de vie de l’agglomération.

L’extension est facilitée par la loi quienvisage la situation d’une communedu Schéma directeur appartenant à unecommunauté de communes dont cer-taines n’en font pas partie. Dans ce cas,l’alternative est claire : ou la communesort de l’aire du Schéma directeur etdonc de l’aire du SCoT, ou la commu-nauté de communes dans son ensembleintègre le SCoT. C’est ainsi que les

Communautés de communes du Val dela Dame Blanche et du Val Saint-Vitois figurent désormais dans l’airedu SCoT, Devecey et Saint-Vit étantdeux communes importantes, ayantrang de bourgs-centres, du Schémadirecteur. Ont également été concer-nées par cette procédure lesCommunautés de communes de Vaîte-Aigremont et des Rives de l’Ognon(figure 2).

Après discussions avec l’ensemble desCommunautés de communes ou pays

voisins, seule la Communauté de com-munes de La Bussière a choisi d’inté-grer l’aire du SCoT qui regroupe désor-mais 133 communes représentant868 km2, 196 000 habitants, soit 40 %de la population du département, pourune densité de 226 h/km2. Les statutsdu Syndicat mixte du schéma directeur(SMSDAB), transformé en SMSCoT, ontété adaptés pour accueillir les représen-tants des Communautés de communes.Le travail de réflexion mené au seindes commissions thématiques (attracti-vité, cadre de vie, aménagement soli-daire), avec l’assistance de l’Agenced’urbanisme (AUDAB) et du laboratoireThéMA, intègre les nouvelles théma-tiques et cette nouvelle dimension envue de l’élaboration d’un Schéma decohérence territoriale qui devrait êtreadopté en 2007.

La dimension spatiale du territoire estainsi fortement déterminée par lecontexte général, mais aussi par les dis-positions législatives relatives certes àla planification urbaine proprementdite mais aussi à l’aspect opérationnelintercommunal. Le mérite de cette évo-lution n’est-il pas de mettre en contactdes responsables territoriaux qui s’igno-raient jusqu’alors pour tracer lesgrandes lignes d’un projet partagé ?

5Images de Franche-Comté n°32, décembre 2005

Photo 1 - Une entrée de ville dégradée empruntée quotidiennement par desdizaines de milliers d’automobilistes. (Cliché : Vincent Lemercier)

Photo 2 - La reconstruction de la ville sur elle-même préconisée par la loi SRU : lafriche du port fluvial est située au coeur du centre historique. (Cliché : Vincent Lemercier)