Droit institutionnel de l’Union européenne

Droit institutionnel de l’Union européenne

Les institutions: le Conseil européen et le Conseil des Ministres et le

Nicolas de Sadeleer

Professeur FUSL

Chaire Jean Monnet

Plan

• Chapitre 1er. Le Conseil européen (articles 15 et 26 TUE ; articles 235 à 236 TFUE)

• SECTION 1- Introduction

• SECTION 2 - Composition et fonctionnement

• SECTION 3 - Les attributions

• Organe informel créé à partir de 1961

• Institutionnalisation à partir du Traité de Maastricht (art. 5 & 13 TUE, 99(2) TCE)

• Pas une institution communautaire jusqu’au TL

Composition

Les participants à un Conseil européen sont :

• les chefs d'État et de gouvernement des EM

• le président du Conseil européen,

• le président de la Commission européenne,

• le Haut représentant pour la PESC,

• le président du PE qui est invité à rencontrer les chefs d'État et de gouvernement

Attributions

• Le Conseil européen ne peut adopter des actes législatifs.

• Conclusions qui indiquent au CM et à la Commission européenne les priorités du sur la gestion de l’UE et de ses politiques communes. Elles prennent souvent la forme d’orientations politiques générales.

• impulsions aux institutions;• dégager des compromis, débloquer certaines

négociations.

Attributions

• Rôle d’impulsion politique.

• Modifications des traités.

• Décisions de nature institutionnelle.

• Décision.

Conseil des Ministres

• Pouvoir législatif: soit seul, soit avec le PE (procédures législative spéciale, ordinaire)

• Pouvoir budgétaire: Le CM est l’une des deux branches de l’autorité budgétaire : à ce titre, il arrête et modifie le budget de la CE avec le Parlement européen.

• Place prépondérante en ce qui concerne la PESC

Plan

SECTION 1- Introduction

SECTION 2- Composition et fonctionnement

§1. Composition

§2. Diversité des formations

§3. Présidence

§4. Représentation des autorités belges

SECTION 3- Les structures de travail du Conseil

§ 1er . Règlement intérieur du Conseil

§ 2. Secrétariat général

§ 3. COREPER

§ 4. Autres comités

Plan

SECTION 4- Les attributions du Conseil

§1. Exercice du pouvoir législatif

§2. Exercice du pouvoir budgétaire

§3. Conclusion des accords internationaux

§ 4. Coordination des politiques économiques générales des États membres

§ 5. Sollicitation de la Commission

§ 6. Définition et mise en œuvre la PESC

SECTION 5- Les actes du Conseil

SECTION 6- Le vote au sein du Conseil

Composition

• Composé d’un représentant par EM; les représentants sont de niveau ministériel et doivent être habilités à engager le gouvernement de l’EM qu’ils représentent (art. 16, §2 TUE)

• Toute position prise ou tout vote émis par un membre engage le gouvernement de l’EM

Unicité du CM et diversité de ses formations

• Fiction juridique de l’unité du CM

• Le CM se réunit dans des formations différentes

Formations CM

La liste des formations est fixée par le Conseil européen

• Affaires générales

• Affaires étrangères • Affaires économiques et financières (« ECOFIN ») ;• Justice et affaires intérieures (JAI), en ce compris la protection civile;

• Emploi, politique sociale, santé et consommateurs;

• Compétitivité (marché intérieur, industrie et recherche et espace) ;

• Transports, télécommunications et énergie;

• Agriculture et pêche

• Environnement ;

• Education, jeunesse, culture et sport.

Conseil Affaires générales

• la formation « affaires générales » est consacrée à la préparation et au suivi des réunions du Conseil européen : coordination des travaux préparatoires, coordination générale des politiques, questions institutionnelles et administratives, dossiers horizontaux et tout dossier transmis par le Conseil européen.

• la formation « relations extérieures » se consacre aux domaines suivants : politique étrangère et de sécurité commune (PESC), politique européenne de sécurité et de défense (PESD), commerce extérieur, coopération au développement et aide humanitaire. Cette formation est présidée par le Haut représentant.

CM: réunions

• Les réunions du Conseil se tiennent à Bruxelles (Justus Lipsius) sauf pendant les mois d’avril, juin et octobre où elles ont lieu à Luxembourg.

• Des Conseils informels peuvent être organisés par l’État membre qui assume la présidence de l’Union (max. 5 en tout).

• Les réunion du COREPER et des groupes de travail ont lieu à Bruxelles.

Diversité des formations: problème de coordination

Le dossier « tabac » peut-être abordé simultanément par:

- Conseil « Santé »: lutte contre le tabagisme

- Conseil « Agriculture »: subventions aux producteurs

- Conseil « Marché intérieur »: harmonisation des teneurs, des messages de prévention

Présidence

La présidence:

• convoque et préside les réunions, y compris les nombreux groupes de travail ainsi que d’élaborer des compromis,

• fixe l’ordre du jour des réunions,

• dirige les délibérations,

• élabore des compromis (la présidence a un rôle essentiel dans la recherche des solutions de compromis quand un accord sur la proposition de la Commission est dur à trouver),

• veille à la cohérence et à la continuité du processus de décision,

• signe les actes du Conseil,

• entretient un contact informel avec le Parlement européen.

Présidence

• Le Conseil est présidé à tour de rôle par chaque État membre. A l’exception du seul Conseil «Relations extérieures» qui est présidé par le Haut Représentant, toutes les formations du Conseil sont présidées par la présidence tournante pour une période de six mois, selon un ordre préétabli, établi par le Conseil européen, statuant à la majorité qualifiée (art. 18, §9 TUE).

Rotation

• Allemagne - Portugal 2007 • Slovénie - France 2008 • Tchéquie - Suède 2009 • Espagne - Belgique 2010 • Hongrie - Pologne 2011 • Danemark – Chypre 2012 • Irlande - Lituanie 2013 • Grèce – Italie 2014 • Lettonie – Luxembourg 2015 • Pays-Bas – Slovaquie 2016 • Malte – Royaume-Uni 2017 • Estonie – Bulgarie 2018 • Autriche – Roumanie 2019 • Finlande jan-juin 2020

Présidence

En début de mandat, la présidence établit son programme de travail et un calendrier des réunions.

En fin de mandat, la présidence fait un bilan, donnant lieu à un débat devant le Parlement européen.

Présidence

• Instauration d’un système de « troïka ».

Représentation des autorités belges

• Les formations du CM ne correspondent pas nécessairement à la répartition des compétences au sein de l’Etat belge

• Accord de coopération du 8 mars 1994 relatif à la représentation de la Belgique au sein du CM

Accord de coopération du 8 mars 1994

L'organisation de la représentation de la Belgique au CM repose sur deux éléments fondamentaux :

a) d'une part, les matières qui sont traitées au sein du Conseil de l'Union européenne;

b) d'autre part, la répartition des compétences entre les différentes composantes du Royaume de Belgique, telle qu'elle ressort de la réforme de l'Etat.

Accord de coopération du 8 mars 1994: CIPE

• La Conférence interministérielle de la politique étrangère (CIPE) décide la répartition de la représentation du Royaume au Conseil entre l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions en fonction de la configuration du Conseil.

• Cf. Annexe I de l’accord de coopération

Les Conseils sont subdivisés en six catégories (annexe I de l’accord) :

• I. Affaires générales (Ecofin, Budget, Justice, Télécommunications, Consommateurs, Développement, Protection civile) (représentation fédérale)

• II. Marché interne (Santé, Energie, Environnement, Transport, Affaires sociales) (Ministre siégeant fédéral- Ministre assistant régional-Communauté)

• III. Industrie - Recherche (Ministre siégeant régional-Communauté - Ministre assistant fédéral)

• IV. Culture (Education, Tourisme, Jeunesse, Logement et Aménagement du territoire) (exclusivement Communauté ou région)

• V. Pêche (compétence exclusive de la Région flamande)

• VI. Agriculture (le Ministre fédéral siégeant est assisté par les Ministres compétents de la Région flamande)

Représentation

• Le CM est composé d’un ministre ou d’un représentant « habilité à engager le gouvernement de cet État » par État membre (article 16, §2 TUE).

• La représentation de la Belgique est assurée pendant toute la durée de la session du Conseil par un seul Ministre-siégeant, qui dispose du droit de vote et est le seul porte-parole attitré.

• Pour les Conseils II et III, un Ministre-assesseur peut accompagner le Ministre-siégeant.

Accord de coopération du 8 mars 1994 : Coordination

• La coordination en vue de déterminer la position belge, aussi bien du point de vue général que pour chaque point de l'ordre du jour des Conseil de l'Union européenne, est assurée au sein de la " Direction d'Administration des Affaires européennes " du Ministère des Affaires étrangères qui exerce la présidence et le secrétariat des réunions.

• Cette coordination est effectuée avant chaque session du Conseil de manière systématique et horizontale, quel que soit le domaine de compétence visé.

Système de rotation des différentes entités belges: principes de base

• - le système de rotation est organisé par semestre (l'équivalent de la durée d'une Présidence);

• - la rotation sera organisée afin d'assurer un équilibre entre les représentants des Communautés et des Régions selon qu'ils siègent en tant que Ministres-assesseurs ou comme Ministres-habilités;

• - pour certains conseils, plusieurs réunions du Conseil par semestre seront organisées. L'autorité indiquée par rotation restera habilitée pour les différentes réunions du Conseil pendant ce semestre;

• - pour d'autres Conseils, des réunions ne seront organisées que sporadiquement. L'autorité indiquée par rotation sera automatiquement habilitée pour la session qui suivra s'il s'avère qu'aucune réunion n'est organisée au cours du semestre.

Plan

SECTION 3- Les structures de travail du Conseil

§ 1er . Règlement intérieur du Conseil

§ 2. Secrétariat général

§ 3. COREPER

§ 4. Autres comités

§1. Auto-organisation

• Pouvoir d’auto-organisation

• Le CM est lié par son règlement intérieur (art. 240, §3 TFUE)

§2. Secrétariat général

• L’article 240, §2 TFUE prévoit que le Conseil de l’Union européenne est assisté d'un secrétariat général, placé sous la responsabilité d'un secrétaire général.

• Le secrétariat général est associé à l'organisation, à la coordination, au contrôle et à la cohérence des travaux du Conseil, ainsi qu'à la mise en œuvre de son programme annuel. Il s'occupe en outre du projet d'état prévisionnel des dépenses du Conseil ainsi que de la gestion des crédits concernant cette institution.

Secrétariat général

Le secrétariat général compte 7 Directions générales sectorielles (A à G) et un service juridique

§3. COREPER

• Le Coreper se compose des ambassadeurs des États membres auprès de l'Union européenne ("Représentants permanents") de chaque État membre ou leur adjoint (articles 16, 7 TFUE et 240, §1 TFUE).

• Il est présidé par le représentant du pays qui exerce la présidence du Conseil.

§3. Missions du Coreper

• Le COREPER « n’est pas une institution des Communautés investie par le traité de compétences propres, mais il constitue un organe auxiliaire du Conseil assurant, pour ce dernier, des tâches de préparation et d’exécution ».

• La Cour de justice a également précisé que « [l]a fonction d’exécution des mandats confiés par le Conseil n’habilite pas le Coreper à exercer le pouvoir décisionnel qui revient, d'après le traité, au Conseil ».

§3. Missions du Coreper

• S’il ne dispose pas du pouvoir de décision, lequel revient au Conseil des ministres, et de la compétence d’initiative qui appartient à la Commission, le COREPER joue toutefois un rôle important :

* une instance de dialogue (dialogue entre les représentants permanents et de chacun d'entre eux avec sa capitale) ;

* une instance de contrôle politique (orientation et supervision des travaux des groupes d'experts).

* veille à la cohérence des actions et politiques de l’UE, en préparant les travaux du Conseil et en exécutant ses mandats.

§3. COREPER

• Le COREPER prépare les travaux du Conseil et exécute ses mandats. Il veille à la cohérence des politiques et actions de l'UE.

• Il est ainsi chargé de l'examen préalable des dossiers qui figurent à l'ordre du jour du Conseil (propositions et projets d'actes soumis par la Commission). À son niveau, il s'efforce de trouver un accord sur chaque dossier.

§3. COREPER

Le Coreper agit au moyen de deux formations :

-le Coreper I, composé des représentants permanents adjoints, couvre les dossiers à caractère technique ;

- le Coreper II, composé des ambassadeurs traite des sujets à caractère politique, commercial, économique ou institutionnel.Les dossiers sont réparti en points A (destinés à être approuvés sans débat suite à un accord trouvé au sein du Coreper) et en points B (soumis à débat).

§3. COREPER

• N’a pas le pouvoir de décision qui revient au CM,

• N’a pas la compétence d’initiative qui appartient à la Commission.

§4. Comités- Groupes de travail

• Le Conseil est également assisté de comités et de groupes de travail qui préparent ses décisions.

§4. Comités

L'existence de certains comités est prévue par les traités:

• comité pour le renforcement de la coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure (article 71 TFUE) ;

• comité politique et de sécurité (article 38 TUE).

D'autres comités « ad hoc » ont également été instaurés :• comité de l'énergie ;• comité permanent de l'emploi ;• comité spécial de l'agriculture ;• comité des affaires culturelles (qui évalue les propositions en matière de coopération culturelle)

; • comité militaire de l’UE

Ces comités sont formés de représentants des administrations des États membres ainsi que d'un membre de la Commission.

Section 4- ATTRIBUTIONS DU CM




§ 4. Coordination des politiques économiques générales des États membres




Le Conseil est un véritable législateur (art. 16, §1 TUE). Ce pouvoir est généralement exercé en codécision avec le Parlement européen.


Le Conseil de l’Union constitue avec le Parlement européen l’autorité budgétaire qui arrête le budget de l’Union (article 14, §1 TUE, art. 313 TFUE ).


• Le Conseil est chargé de conclure, au nom de l’Union, les accords internationaux entre l’Union européenne d’une part et des pays tiers ou des organisations internationales d’autre part (article 218, §6 TFUE).

• Ces accords peuvent porter sur des domaines comme le commerce, la coopération et le développement, ou viser des sujets spécifiques, tels que le textile, la pêche, les sciences et les technologies, les transports, etc.

§ 4. Coordination des politiques économiques générales des États

membres

• Si en pratique, chaque État membre de l’UE reste responsable de sa politique économique, il n’en demeure pas moins qu’ils doivent coordonner leur politique économique (art. 221 TFUE). Cette coordination est effectuée au sein du Conseil Affaires économiques et financières (« Ecofin »)


Comme le Parlement européen, le Conseil des ministres n’a pas le droit d’initiative mais peut demander à la Commission de lui présenter des propositions. Le Conseil statue pour cela à la majorité simple (art. 241 TFUE).


• Cette politique est définie et mise en œuvre sur la base des orientations générales définies par le Conseil européen (lignes directrices générales et stratégiques) (art. 18, §2 TUE modifié).

• Le Conseil de l’Union, quant à lui, prend de la sorte les décisions nécessaires à la détermination et à l’exécution de la PESC (article 26, §2 TUE).

SECTION 5- Les actes du Conseil

Les actes du Conseil peuvent prendre la forme de règlements, de directives, de décisions, de recommandations ou d’avis. Ils sont adoptés tantôt par le conseil (procédure législative spéciale ou décisions adoptées dans le cadre de la PESC), tantôt en codécision avec le PE (procédure législative ordinaire).

SECTION 6- Le vote au sein du Conseil

• §1. Quorum

• §2. Modalités de vote

Modalités de vote

Le Conseil statue à la majorité simple, à la majorité qualifiée ou à l'unanimité.

• La majorité simple (art. 238, § 1 TFUE) : chaque fois que le Traité ne précise pas un autre mode de votation, la décision pourra être adoptée à la majorité simple. En pratique, elle reste tout à fait exceptionnelle.

Modalités de vote

• L’unanimité n’est utilisée que pour un nombre restreint de domaines, mais qui concernent les matières les plus importantes importantes : clause de flexibilité (art. 352 TFUE), fiscalité (113 TFUE).

• L’unanimité donne un droit de veto à chaque EM.

Vote à majorité qualifiée

• La majorité qualifiée (238, § 2-3 TFUE). Ce vote s’est imposée comme le principal mode de vote au sein du Conseil, notamment pour l’agriculture, le marché unique, l’environnement, les transports, l’emploi et la santé.

PONDERATION DES VOIX POUR LE VMQ- TRAITE DE NICE

Dans l’UE à 27 membres, le Conseil compte nombre total de 345 voix, avec une majorité qualifiée de 255 voix. Le nombre de voix accordé à chaque Etat membre est plus ou moins proportionnel à son nombre d’habitants.

• La pondération est fixée ainsi depuis le Traité de Nice:- Allemagne, Italie, France et Grande-Bretagne: 29 voix chacune;- Espagne et Pologne: 27 voix;- Roumanie: 14 voix;- Pays-Bas: 13 voix;- Belgique, Grèce, Hongrie, Portugal et République tchèque: 12 voix;- Autriche, Bulgarie et Suède: 10 voix;- Danemark, Irlande, Finlande, Lituanie et Slovaquie: 7 voix;- Estonie, Lettonie, Chypre, Luxembourg et Slovénie: 4 voix;- Malte: 3 voix.- TOTAL: 345

• Majorité en nombre de voix pondérées

• 255/345

• Minorité de bloquage : 91 voix

• Ajout de deux règles complémentaires


À partir du 1er novembre 2014, toute décision devra être adoptée sur la base de la double majorité des États et de la population (selon un pourcentage déterminé), qui reflètera ainsi une double légitimité de l'Union, qui devait renforcer à la fois la transparence et l'efficacité (art. 238, §3 TFUE).


• Sur proposition de la Commission, la majorité qualifiée est fixée à 55% des États membres, comprenant au moins 15 Etats (art. 16, §4 TUE), représentant au moins 65% de la population (clause du filet démographique) (205 TFUE).

• En outre, pour éviter que trois grands États réunissant plus de 35 % de la population puissent à eux seuls bloquer une décision, il a été prévu qu'une minorité de blocage devra réunir au moins quatre Etats membres (art. 16, § 4, TUE, complété par 238, §2, TFUE).


• Lorsque le Conseil ne statuera pas sur une proposition de la Commission ou du Haut représentant, la majorité qualifiée est fixée à 72 % des Etats membres représentant au moins 65 % de la population de ces Etats.

• Les règles issues du Traité de Nice resteront d’application jusqu’au 1er novembre 2014.

PONDERATION DES VOIX

Conséquence: trois grands États ne peuvent pas, à eux seuls, bloquer l’adoption d’une décision au sein du Conseil (sauf par le biais du critère démographique).

Le projet de traité établissant une constitution européenne requérait pour le calcul de la majorité qualifiée une majorité de 55% des États représentant 65% de la population communautaire, la minorité de blocage devant compter au moins 4 États.

Les relations entre le Conseil et la Commission

• Le Secrétaire général de la Commission assiste à toutes les réunions du Conseil avec le(s) commissaire(s) en charge des dossiers

• Le Secrétaire général est le représentant permanent de la Commission au COREPER

• Le SG peut participer aux réunions des groupes de travail, aux côtés des représentants de la DG en charge du dossier

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