Printed on recycled paper

About this series...

Social Protection & Labor Discussion Papers are published to communicate the results of The World Bank’s work to the development community with the least possible delay. The typescript manuscript of this paper therefore has not been prepared in accordance with the procedures appropriate to formally edited texts.

The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s), and do not necessarily reflect the views of the International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The author(s) attest(s) that the paper represents original work. It fully references and describes all relevant prior work on the same subject.

For more information, please contact the Social Protection Advisory Service, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Room G7-803, Washington, DC 20433 USA. Telephone: (202) 458-5267, Fax: (202) 614-0471, E-mail: socialprotection@worldbank.org or visit us on-line at www.worldbank.org/sp.

N o v e m b e r 2 0 1 2

Abstract

Social benefits can potentially play an important role in protecting the poor and minimizing the impacts of an economic crisis. While many studies estimate the impacts of a crisis, there is little evidence of the actual response of social safety nets to systematic shocks. This study traces the response of social benefits during the 2008–10 global crisis for 14 countries in ECA. The study first sets out a framework for defining the “expected” response of social benefits covering an assessment of pre-crisis preparedness of social benefits and the severity of the crisis for all countries in the ECA region to provide the context; and then develops a typology of all countries categorized by expected response. Using this typology the study analyzes the monthly administrative data on the observed patterns within social benefit programs. Main findings indicate that actual responses were largely in line with expectations. Pre-crisis preparedness clearly influenced the ability of social benefits to respond to the crisis. Unemployment benefits were generally the first line of response in countries that have them, while social assistance programs also expanded coverage during the crisis. Lessons learned from the 2008-2010 global crisis (such as the importance of structural reform, design, and implementation which affect the success of social benefits programs in crisis response) are also presented. The study concludes with some policy recommendations to help ECA countries prepare for future crises.

Do Social Benefits Respond to Crises?

Evidence from Europe & Central Asia During the Global Crisis

Aylin Isik-Dikmelik

D I S C U S S I O N P A P E R NO. 1219

 

Do Social Benefits Respond to Crises? 

Evidence from Europe & Central Asia During 

the Global Crisis1 

 

 

Aylin Isik‐Dikmelik 

November 2012 

 

 

 

Human Development Sector Unit 

Europe and Central Asia Region 

   

                                                            1 This study was authored by Aylin Isik‐Dikmelik with inputs from Yulia Smolyar and Syon Bhanot; and a core World Bank  team who were  instrumental  in data collection and  the preparation of  the country briefs. This core  team  comprises of: M.  Ihsan Ajwad  (Latvia), Anatassia Alexandrova  (Kyrgyz Republic), Rajna Cemerska (FYR Macedonia),  Lire  Ersado  (Armenia),  Ivan  Drabek  (Croatia),  Boryana  Gotcheva  (Bulgaria, Montenegro, Serbia), Ufuk Guven (Albania), Victoria Levin (Armenia), Nino Moroshkina (Georgia), Yulia Smolyar (Ukraine), and Emil Tesliuc (Bulgaria and Romania). Data on Hungary and Lithuania was kindly provided by the European Commission. Victoria Strokova and Syon Bhanot provided excellent research assistance. The study benefitted from discussions and comments from: M. Ihsan Ajwad, Mehtabul Azam, Paul Cahu, Mame Fatou Diagne, Ariel Fiszbein, Ufuk Guven, Boryana Gotcheva,  Jesko Henstchel, Natsuko Kiso,  Johannes Koetll,  Jennica  Larrison, Victoria Levin, Kathy Lindert, Isil Oral, Indhira Santos, Anita Schwarz, Owen Smith, Ramya Sundaram, and Asta Zviene. The work also benefitted greatly from the peer reviewers: Isabelle Maquet, Margaret Grosh, and Cem Mete.  Funding  from  Crisis  Contingency  Fund  and  Trust  Fund  for  Environmentally  and  Socially  Sustainable Development (TFESSD) is gratefully acknowledged. All errors are the responsibility of the author. 

  

2  

Abstract Social benefits can potentially play an important role in protecting the poor and minimizing 

the impacts of an economic crisis. While many studies estimate the impacts of a crisis, there 

is little evidence of the actual response of social safety nets to systematic shocks. This study 

traces  the  response of  social benefits during  the 2008‐10 global  crisis  for 14  countries  in 

ECA. The  study  first  sets out a  framework  for defining  the  “expected”  response of  social 

benefits  covering  an  assessment  of  pre‐crisis  preparedness  of  social  benefits  and  the 

severity of  the  crisis  for all  countries  in  the ECA  region  to provide  the  context; and  then 

develops a typology of all countries categorized by expected response. Using this typology 

the study analyzes the monthly administrative data on the observed patterns within social 

benefit  programs. Main  findings  indicate  that  actual  responses were  largely  in  line with 

expectations.  Pre‐crisis  preparedness  clearly  influenced  the  ability  of  social  benefits  to 

respond  to  the crisis. Unemployment benefits were generally  the  first  line of  response  in 

countries that have them, while social assistance programs also expanded coverage during 

the  crisis.  Lessons  learned  from  the  2008‐2010  global  crisis  (such  as  the  importance  of 

structural  reform, design, and  implementation which affect  the  success of  social benefits 

programs  in  crisis  response)  are  also  presented.    The  study  concludes with  some  policy 

recommendations to help ECA countries prepare for future crises.  

 JEL Classification: H53; I38; J68  Keywords: social safety nets; crisis readiness; crisis response; unemployment benefits; Europe and Central Asia  

  

1  

Table of Contents I.  OVERVIEW: CONCEPT AND METHODOLOGY ....................................................................... 3 

Response of Social Benefits to Crisis in Practice (Overview of Methodology) ................................ 4 

II.  EXPECTED SOCIAL BENEFITS RESPONSE: BROAD FRAMEWORK ......................................... 7 

Pre‐Crisis Preparedness of Social Benefits Systems (pre‐2009) ...................................................... 8 

The Severity of the Crisis (2009‐2010) .......................................................................................... 12 

Expected Crisis Response:  Pre‐crisis Preparedness + Severity of the Crisis .................................. 18 

III.  OBSERVED SOCIAL BENEFIT RESPONSES ........................................................................... 20 

IV.  LESSONS LEARNED: THE IMPORTANCE OF ACTION ........................................................... 30 

V.  CONCLUDING REMARKS AND POLICY RECOMMENDATIONS ............................................ 36 

REFERENCES .................................................................................................................................. 40 

Annex 1 ‐ Methodology on Pre‐Crisis Preparedness of SB Rankings ............................................ 43 

Annex 2‐ Individual country briefs ................................................................................................ 50 

 

 

List of Figures: 

Figure 1:  Social Assistance Programs (as a share of GDP) ............................................................. 8 

Figure 2: The Pre‐Crisis (before 2009) Preparedness of Social Benefit Programs in ECA 

Countries ....................................................................................................................................... 10 

Figure 3:  GDP growth (annual percentage change) ..................................................................... 13 

Figure 4: Severity of Crisis:  Change in GDP & Unemployment Rate 08 to 09‐‐ ECA Countries ... 14 

Figure 5:  Wide Variation in Severity of the Crisis Across the ECA Region (SBO Plus Sample) ..... 15 

Figure 6:  Fiscal Balance: ECA Countries 2007‐2009 ..................................................................... 16 

Figure 7: Severity of Crisis vs. Fiscal Constraints:  GDP Growth 2009 & Change in Fiscal 

Balance 2007 to 2009‐‐ SBO Plus Sample ..................................................................................... 18 

Figure 8:  Disability Benefits Indexed Number of Beneficiaries ................................................... 29 

Figure 9: Both Ukraine and Latvia had Room for Improving the Quality of Social Safety Net 

Spending ....................................................................................................................................... 32 

 

  

2  

 

List of Tables: 

Table 1:  Do We Expect Social Benefits to Respond? ................................................................... 19 

Table 2:  Observed & Expected Responses of Social Benefits to the Global Crisis, ECA .............. 20 

Table 3: Timing and Duration of Responses of Social Benefits to the Global Crisis, ECA ............. 21 

   

List of Boxes: 

Box 1: Other Social Protection Instruments: Government Measures and Potential Behavioral 

Responses ..................................................................................................................................... 22 

Box 2: Response of Social Benefits to the Crisis in the EU ........................................................... 26 

Box 3: The Response of Social Benefit Programs in the US during the Crisis ............................... 35 

 

  

3  

I. OVERVIEW: CONCEPT AND METHODOLOGY 

 

The global economy experienced one of the most severe economic downturns of recent 

times starting  in 2008 and continuing through 2009. The Europe and Central Asia Region 

(ECA) was more directly affected than any other region by the recent global financial crisis, 

though the extent of this impact varied significantly by country.  Although there were signs 

of  recovery  in  2010,  food  prices  increased  again  in  2011,  highlighting  the  importance  of 

social  benefits  as  a  crisis  response mechanism. As  a  result,  it  has  become  imperative  to 

understand the role that social benefits may have played in mitigating the welfare impacts 

of the global financial crisis. 

 

Social benefits2 – and social protection more broadly – are among the mechanisms that 

are called upon to respond to systemic economic crises.    It  is widely accepted that social 

benefits are  likely to play an  increasingly  important role  in mitigating the negative impacts 

of  crises  through  prevention  (providing  security  to  the  vulnerable),  protection  (providing 

adequate  support  to  the  poor),  and  promotion  (expanding  opportunities  for  higher 

productivity  and  income,  especially  as  the  crisis wanes).3   Conceptually,  some  safety net 

programs  (in other words, means‐tested entitlement programs) are  supposed  to work as 

“automatic stabilizers” in that they are designed to expand to meet increased need (helping 

households to smooth their consumption, mitigating the adverse impact of the shocks) and 

to  contract  as  the economy  recovers.   Governments  can expand existing programs  (with 

well‐proven  track  records)  –  either  in  coverage  or  the  value  of  benefits  –  to  channel 

additional resources to the poor quickly and cost‐effectively.  Alternatively, they can create 

new programs as a crisis response, though this takes time.   If effective, social benefits can 

alleviate increases in poverty and inequality by enabling families to continue to access food 

and other important services for health and education, thus preventing irreversible losses to 

their human capital. 

While  this  countercyclical  role  of  social  benefits  is  intuitive,  it  is  not  always 

straightforward  in  practice.  Counter  cyclicality  can  be  constrained  by  design  features, 

                                                            2 Throughout  this  report,  social benefits  refer  to non‐contributory cash or near  cash  transfers  (such as  last resort  social  assistance  programs,  child/family  allowances,  and  disability  allowances)  and  unemployment benefits.  Although  unemployment  benefits  tend  to  be  contributory  in  nature,  we  included  them  in  our definition  of  social  benefits  because  this  crisis manifested  itself mainly  through  the  labor market  and  the automatic stabilizer role that they are likely to play in an external macro shock.   3 The World Bank (2012b).  “Resilience, Equity, and Opportunity: The World Bank’s Social Protection & Labor Strategy, 2012‐2022.   Robert Holzmann and Steen  Jorgensen  (February 2000).   “Social Risk Management: A new conceptual framework for Social Protection and beyond.”  World Bank Social Protection Discussion Paper No. 0006.

  

4  

implementation  capacity,  institutional  capacity,  and  fiscal  pressures.  Thus,  systemic 

evidence on how  social benefits  actually  respond  to  crises  in practice  is minimal.   While 

some studies4 have simulated the role that social benefits could be expected to play after a 

systemic shock, there is not much evidence on how social benefits have actually responded 

to systemic shocks in practice.  Only a few studies have examined actual responses to crisis.   

In terms of actual responses, the literature mostly focuses on how governments have used 

social benefits as response to crises (for example, the expansion of the safety net in Korea 

during  the  East  Asia  crisis  and  the  expansions  of  social  pensions  in  Thailand),  but  the 

literature  does  not  say much  about  the  actual  increases  or magnitudes  of  the  benefits 

provided. Two  reports by  the  Social Protection Committee of  the European Commission5 

examine the responses to the global crisis  in EU member states, using administrative data 

(but do not cover ECA countries more broadly).   We draw  significantly on  this paper and 

incorporate the underlying data for EU new member states (part of ECA region) for our own 

analysis.   

Response of Social Benefits to Crisis in Practice (Overview of Methodology) 

 

This  study  traces  the  actual  response  of  social  benefits  during  the  global  crisis  using 

monthly administrative data in a “Social Benefits Observatory” (SBO). We presumed that 

as  the  global  crisis  unfolded,  a  decrease  in  household  incomes  and  employment would 

create  an  increased  demand  for  benefits.  The  degree  to which  social  benefits  programs 

respond  to  an  increase  in  applications  can  be  an  indicator  of  their  flexibility  (counter‐

cyclicality) as crisis response mechanisms. Furthermore, the degree to which information on 

numbers of applicants, beneficiaries, and spending on such programs is readily available can 

be an  indicator of administration capacity, which  if  low, can signal the need  for structural 

improvements  in  the medium  term.    The  SBO  was  developed  to monitor  the  program 

response. 

 

The  actual  response  of  social  benefits  during  the  global  crisis  was  examined  for  14 

countries in the ECA region.  Specifically, monthly administrative data were collected in the 

                                                            4 Please see Leventi et al (2010) and Ozdemir et al (2010).  Though these studies do not directly estimate the role of social benefits, they do simulate the distributional impact of the crisis as well as the austerity measures which has implications for the demand for social benefits. Also see Narayan and Sanchez‐Paramo (2012), for a macro‐micro  simulation  model  estimates  the  distributional  impact  of  the  global  crisis  for  4  case  study countries: Bangladesh, Mexico, Philippines, and Poland.  5  Council  of  the  European Union  (2010),  “Joint Assessment  by  the  Social  Protection  Committee  (SPC)  and European  Commission  of  the  Social  Impact  of  the  Economic  Crisis  and  of  Policy  Responses.”    Council  of European  Union  (2011),  “Third  Report  on  the  Social  Impact  of  the  Economic  Crisis  and  Ongoing  Fiscal Consolidation.”

  

5  

SBO for the period from 2008 (pre‐crisis benchmark) to 2010 for over a dozen countries in 

the ECA region: Albania, Armenia, Bulgaria, Croatia, Georgia, Hungary, the Kyrgyz Republic, 

Latvia,  Lithuania,  FYR Macedonia, Montenegro,  Romania,  Serbia,  and Ukraine.  Countries 

were selected on the basis of availability of data from administrative  information systems, 

with the goal of covering a broad range of countries  in diverse contexts across the region. 

The  original  SBO  sample  included  monthly  administrative  data  for  non‐EU  members 

(Albania,  Armenia,  Croatia,  Georgia,  the  Kyrgyz  Republic,  FYR Macedonia, Montenegro, 

Serbia, and Ukraine), along with data for Bulgaria, Romania, and Latvia (EU member states).  

The sample was expanded to cover Hungary and Lithuania (EU members) with data from a 

study by the Social Protection Committee of the European Commission.6  As such, the “SBO 

Plus” sample covers all 14 countries, as reported in this study.   

 

The study focuses on the response of key social benefits, including social assistance cash 

transfers plus unemployment insurance.  Specifically, social benefits included in the sample 

comprise non‐contributory  cash assistance benefits,  such as  Last Resort  Social Assistance 

programs  (LRSA),  child/family  allowances  and  disability  allowances,  plus  unemployment 

benefits. Although unemployment benefits tend to be contributory  in nature, we  included 

them  in the definition of social benefits for the SBO because the effects of the crisis were 

transmitted  mainly  through  the  labor  market,  and  as  such,  one  would  expect 

unemployment benefits to respond to the crisis.  This is not to disregard the potential role 

of  other  social  protection  instruments  or  programs  in  responding  to  the  crisis,  such  as 

pensions, public works programs, and so forth.  

 

In  terms  of  variables,  the  study  focuses  mainly  on  the  response  of  “coverage”  and 

“monthly program expenditures” to the crisis.   The Social Benefits Observatory collected 

monthly  administrative  data  on  the  number  of  applications,  rejections  (to  the  extent 

available), beneficiaries (coverage), and spending for the main social benefits programs. In 

the final analysis, we focus our analysis and findings on the coverage indicator, because it is 

the most complete data series across time (months) and countries (in the SBO sample).  The 

main source of these data was government management information systems, provided by 

national Ministries of Labor and Social Protection.  In addition to these monthly quantitative 

data,  the  SBO  also  compiled  data  on  changes  in  the  policy  environment  from  various 

sources (official reports, government ministries, reform  information  in Development Policy 

Operations (DPOs), World Bank staff working on the particular countries, and so forth).    It 

should be noted that throughout this paper, the term “response” is used to reflect a change 

                                                            6Council  of  the  European  Union  (2010).  “Joint  Assessment  by  the  Social  Protection  Committee  (SPC)  and European Commission of the Social Impact of the Economic Crisis and of Policy Responses.”     

  

6  

in  the  relevant  indicator  compared  to  the  pre‐crisis  levels  of  the  same  indicator  –  for 

example, an increase in coverage (or spending) as compared with the pre‐crisis benchmark.  

Although we have attempted  to document other  factors besides  the crisis  that may have 

influenced  such  changes, we  acknowledge  that  the  “response”  terminology  points  to  an 

association with the crisis, rather than to direct causality.7   

 

It is also important to note that existing beneficiaries of social benefits programs will also 

be protected to some extent from the impacts of the crisis (e.g., via a more certain income 

stream  from  the  transfers)  –  and  the  maintenance  of  existing  coverage  can  also  be 

considered as a crisis response.  Furthermore, improvements in targeting within the existing 

level  of  coverage  can  also  constitute  a  crisis  response.    For  example,  in  Armenia,  the 

Government  implemented  a  proactive  strategy  to  reduce  fraud  and  error  and  improve 

targeting  so as  to  increase  the coverage of  the poor within existing coverage and budget 

limits.8  Such a response to the crisis was identified in our qualitative information on policy 

responses, but not picked up in the overall quantitative measures of changes in coverage or 

spending under  the  SBO.    Finally,  the  creation of  a new  targeted  social benefit program 

could also  constitute a  crisis  response, particularly  if one did not exist prior  to  the  crisis.  

While  beyond  the  scope  of  our  sample  and  study,  two  countries  in  the  ECA  region 

introduced new mechanisms to channel benefits to the poor as part of their crisis response: 

Moldova  (which  is  starting  to  scale‐up  a pilot  targeted program)  and  Tajikistan  (which  is 

starting to pilot the development of a registry for targeting social benefits to the poor)9.   

 

Actual  (observed)  responses of  social benefits were  then  contrasted with  the expected 

response, taking into account the severity of the crisis in each country and the “pre‐crisis 

preparedness” of their social benefit systems.  As a broad framework, the degree to which 

social benefits respond to a systemic shock (crisis) depends on: (i) the severity of the crisis 

(and the nature of the shock and the transmission channels for crisis  impacts); and (ii) the 

extent  to which social benefits systems are ready  to respond  (pre‐crisis preparedness); as 

                                                            7 It should be noted that it is difficult to quantify the magnitudes of expected social benefits responses. While some  studies have estimated  the  impact of  certain  types of  crises on poverty and/or overall distributional outcomes (Tiongson et al 2010; Leventi et al 2010; Ozdemir et al, 2010; Narayana & Sanchez‐Paramo, 2012), none  seems  to  have  systematically  translated  these  changes  in welfare  into  expected  demand  for  certain social  benefits  by  simulating  the  rules  of  benefits  (assuming  there  are  no  rule  changes). While  this  is  an interesting task for future researchers, it is beyond the scope of the current paper. 8 In addition, a study of the impacts of crisis in Armenia, World Bank (2010), indicated that coping strategies, most important of which was support provided by the government (via pensions and targeted family benefits), may have averted substantial increase in poverty in Armenia during the crisis. 9 ILO/WB (2012) provides a comprehensive inventory of policy responses in labor markets and social protection to the global crisis.  

  

7  

well  as  other  considerations,  such  as  the  influence  of  fiscal  and  political  economy 

constraints.  The paper classifies the 14 ECA countries according to the severity of the crisis 

(GDP,  unemployment,  fiscal  shocks).      It  also  uses  data  from  household  surveys  plus 

administrative  information to classify countries according to the pre‐crisis preparedness of 

their social benefit systems. 

 

The  paper  is  organized  into  five  sections.    The  broad  framework  for  defining  the 

“expected”  response  of  social  benefits  in  all  ECA  countries  is  developed  in  Section  II  to 

provide  the  context  in  which  to  evaluate  the  actual  responses.  This  covers:  (a)  an 

assessment of pre‐crisis preparedness of social benefits for countries in the ECA region; and 

(b)  the severity of  the crisis, which varied substantially  in countries across  the ECA region 

(and within  the  SBO  Plus  sample).    Section  II  compares  these  key  factors  governing  the 

expected response, developing a typology of countries categorized by expected responses 

according to the severity of the crisis and pre‐crisis preparedness.   Section III presents our 

main  findings based on our  analysis of  the  administrative data under our  Social Benefits 

Observatory (SBO Plus sample).  Section IV, addresses the lessons learned from our analysis, 

while  the  final  section  summarizes  the  main  conclusions  and  presents  some  policy 

recommendations. 

 

II. EXPECTED SOCIAL BENEFITS RESPONSE: BROAD FRAMEWORK 

 

The extent to which governments can use social benefits to respond to a crisis depends 

very much  on  the  capacity  of  their  core  delivery  systems  pre‐crisis.    These  core  social 

benefits  systems  include  targeting  mechanisms,  reliable  household  registries  and 

management  information  systems,  mechanisms  for  making  payments  and  delivering 

services, and  tools  for basic monitoring, oversight, and  control.   When well‐targeted and 

well‐functioning programs with a reasonably high coverage of  the poor exist,  they can be 

scaled up during a crisis to alleviate the negative impact on household welfare.  

 

Most countries  in ECA operate a mix of social benefits programs similar to that  in OECD 

countries, with at least one targeted safety net program (otherwise known as a last‐resort 

social  assistance  program,  LRSA).   Many  countries  operate  some  type  of  unemployment 

benefit scheme, though these tend to have low coverage due to the high degree of informal 

labor  in many  ECA  countries.    There  is  also  an emphasis on  family  allowances  (including 

child  allowances  and  birth  grants)  followed  by  disability  benefits  and  heating/housing 

  

8  

allowances.    In  many  countries,  there  is  a  proliferation  of  multiple  programs,  which 

frequently results in fragmentation of the social assistance sector (Figure 1). 

Figure 1:  Social Assistance Programs (as a share of GDP)  

 

Source: Sundaram and Strokova (forthcoming) and ECA Social Protection Database 

 

Experience from past crises shows that countries with an effective program mix and core 

systems are well‐positioned  to  respond. A broad  safety net covering multiple vulnerable 

groups  facilitates  crisis mitigation.  In addition, when  core  systems are  in place,  countries 

can scale them up quickly, whereas if they are not in place, this limits the number of options 

available to respond effectively.  

 

Pre‐Crisis Preparedness of Social Benefits Systems (pre‐2009) 

 

We developed a typology to categorize the “pre‐crisis preparedness” of social benefits in 

ECA  countries  based  on  available  information.    Pre‐crisis  preparedness  draws  on  a 

composite score for each country for their social benefits system prior to 2009 based on: (i) 

the pre‐crisis performance of any  last  resort  social assistance program  (LRSA)  in  terms of 

targeting accuracy (the percentage of benefits that went to the poorest quintile), coverage 

(the percentage of the poorest quintile covered by the program), and generosity estimated 

from household surveys;  (ii) the pre‐crisis performance of any child allowance program  in 

  

9  

terms of  targeting accuracy, coverage, and generosity estimated  from household surveys; 

(iii)  the  coverage  of  any  unemployment  benefit  (as  proxied  by  the  proportion  of  formal 

sector workers among the employed, which indicates an upper bound); and (iv) information 

capacity as an indicator of the efficacy of the administration of benefit programs (especially 

since information monitoring systems would be needed to monitor the crisis and process an 

increase in applications during a crisis).  While these indicators cover a good portion of the 

relevant  information,  the  resulting  index  is not a precise measure. There are many other 

factors  (such  as  quality  of  implementation,  administrative  capacity  to  handle  increase  in 

applications, design issues such as ease of application etc.) that are difficult to measure and 

therefore  cannot  be  included. Moreover,  composite  indices  can  be  constructed  in many 

different  ways  (simple  average,  weighted  average  etc.).  However,  we  sorted  countries 

based on the available social benefits information, and the index used in this study reflects 

our best judgment. Annex 1 presents the detailed methodology used for this categorization 

exercise along with the combination of programs and their performance.  

Overall,  social  benefit  systems  in  most  ECA  countries  were  generally  well  prepared 

compared to countries in other regions pre‐crisis (as of 2008).  Almost all countries10 in the 

ECA  region  operate  at  least  one well‐targeted  LRSA  program  that  could  be  scaled  up  if 

needed, though coverage of the poor is low and is not in line with the total fiscal effort on 

safety nets as a whole.11  Most countries operate child and family allowances, though, if not 

targeted, these may not be cost‐effective vehicles for channeling assistance to the poor. In 

addition, most  countries have an unemployment benefit  scheme,  though  the  coverage  is 

mostly for the formal sector workers.12   

Nonetheless, the ECA region is diverse, and there was a gap between the most prepared 

countries and the least prepared.  Figure 2 presents the countries ranked according to their 

pre‐crisis preparedness.    

 

 

                                                            10 Two exceptions were Moldova, which  is now scaling up a targeted program, and Tajikistan, which  is now piloting an initial targeting and registry system to channel benefits to the poor. 11 Sundaram and Strokova (forthcoming) and ECA Social Protection (SP) Database. 12 The existence and coverage of unemployment benefits and a poverty‐targeted  social assistance program would be one way of categorizing countries with respect to their pre‐crisis preparedness. However there is not enough variation across ECA countries to result  in meaningful categories for pre‐crisis preparedness. Hence, more detailed  indicators were used to construct the composite  index to rank countries with respect to their pre‐crisis preparedness of social benefits.

  

10  

Figure 2: The Pre‐Crisis (before 2009) Preparedness of Social Benefit Programs in ECA 

Countries13

Source: World Bank staff; Countries in red refer to SBO Plus sample countries. 

 

Category A  – Well‐Prepared  as  of  2008.    Those  in  Category A  score  high  on  the 

composite  score  for all  factors  (the existence and performance of LRSA programs, 

the existence and performance of child allowance programs, existence and coverage 

of unemployment benefits, and availability of information).  These countries include 

Armenia, Croatia,  and Montenegro. All  three  countries  in  this  category have  very 

                                                            13  The pre‐crisis preparedness  ranking presented here  is  specific  to  the ECA  region,  reflects  the pre‐global recession  systems  (2008  and  before)  and  employs  a  different methodology with more  detailed  data  (not available globally) than used in World Bank (2012a), hence resulting in a finer categorization of the countries in the region. This categorization is different from the global ranking presented in World Bank (2012a), which encompasses the 2008‐2010 period, and reflects the overall strength of the SSNs  in ECA compared to other regions.  

  

11  

well‐targeted LRSA and child allowance programs with moderate to good coverage. 

In addition unemployment  insurance exists  in all these countries with moderate to 

high formality  in the  labor force,  indicating moderate to high coverage. In addition, 

the information on social benefits programs was available on a monthly basis with a 

relatively small lag in data.  

Category B – Reasonably Prepared as of 2008.  Category B groups countries with a 

reasonable ability to respond prior to the crisis, though reforms could improve their 

capacity  to  address  the  crisis. Estonia, Georgia, Hungary, Poland,  and Ukraine  are 

included  in  this group.  In general,  these countries have moderate  to well‐targeted 

LRSA programs, but with  low coverage and  low generosity  in most cases  (with  the 

exception of Georgia where coverage of LRSA  is moderate and generosity  is good). 

In addition, with the exception of Georgia (where family allowance  is being phased 

out by not  accepting new applicants  since 2007),  they all have moderate  to well‐

targeted  child  allowance  programs  with  good  coverage.  On  the  other  hand,  all 

except Georgia have some type of unemployment benefit scheme with moderate to 

high formality among the employed. The relatively  less preparedness  is due to  low 

coverage and generosity of LRSAs for most countries in this group and in the case of 

Georgia, mostly due to lack of an unemployment benefit scheme.  

Category C – Less Prepared as of 2008.   However, Category C countries presented 

significant weaknesses  in their pre‐crisis preparedness, often due to extremely  low 

coverage  of  their  LRSA  programs  (due  to marginalization  over  time),  and/or  the 

relatively weak  performance  of  their  child  allowance  programs  (when  they  exist) 

compared  to  the  countries  in  Group  B.  This  group  includes  Albania,  Azerbaijan, 

Bulgaria,  FYR  Macedonia,  Lithuania,  Romania,  and  Turkey.  Moreover,  while 

unemployment benefits exist  in all of these countries, the coverage  is moderate to 

low.  Finally, overall information capacity is low in most of these countries due to a 

lack  of  national/harmonized  registries  with  most  (e.g.  FYR  Macedonia,  Albania, 

Romania)  still  using  paper‐based  benefits  administration  prior  to  crisis.14  A 

concerted  strategy  of  actions  and  reforms  would  be  needed,  especially  in 

strengthening benefits administration and  increasing coverage of LRSA program, to 

enhance capacity to respond to a crisis more effectively and efficiently to protect the 

poor.    

Category D  –  Least  prepared  as  of  2008.    Finally,  there  is  a  significant  group  of 

countries  in which  an  overhaul  of  the  social  assistance  system would be  needed. 

                                                            14 Prompted by the fiscal pressures during the crisis and in some cases due to an ongoing reform effort, some of these countries are currently in the process of moving from paper‐based to automated management information systems to improve implementation efficiency.    

  

12  

These  countries  include  Belarus,  Bosnia  and  Herzegovina,  Kazakhstan,  Kosovo, 

Kyrgyz Republic, Latvia, Moldova, Russia, and Tajikistan. Certain countries,  such as 

Belarus, Moldova,  Russia,  and  Tajikistan  did  not  have  a  scalable  poverty‐targeted 

program before the crisis and hence would require significant  institutional capacity 

building.  Since  then,  however,  both Moldova  and  Tajikistan  have  taken  steps  to 

introduce a targeted program, build institutional capacity and /or consolidate social 

benefits. On the other hand, while Bosnia and Herzegovina and Kazakhstan had well‐

targeted LRSA programs, their coverage was extremely low. In the case of Latvia, the 

poverty‐targeted program was only moderately well‐targeted with low coverage and 

very low generosity.  

Note that some of the ECA countries that fall under Categories C or D still have a moderate 

base for response as defined by “operating one or more progressively targeted programs to 

build on.”  

The more prepared a country is with respect to its social benefits system, the more likely 

the  system  is  to  be  effective  in  mitigating  the  effects  of  a  systemic  shock.    Hence, 

assuming everything else (such as the severity of the crisis, how it manifests itself, and any 

political economy  factors)  is constant; we would expect to see an effective social benefits 

response in countries in category A, while we would expect a much less effective response 

in countries in category D.  

 

The  crisis may  also present  an opportunity  for  the  government  to  introduce  structural 

reforms by introducing a well‐targeted program, rationalizing and consolidating the existing 

safety  net,  or  strengthening  the  system  in  some  way.  Even  though  designing  and  fully 

implementing a new program can take at least 10 to 18 months (often more), the medium‐

term  rewards  cannot  be  ignored,  particularly  in  terms  of  increasing  the  system’s 

preparedness  for  a  potential  future  crisis.  The  previous  food  and  fuel  price  increases 

prompted the governments of both Moldova and Tajikistan to introduce structural reforms 

of their safety nets.  

The Severity of the Crisis (2009‐2010) 

 

Conceptually,  the more  severe  the  impact  of  a  crisis  in  a  country,  the more  it  can  be 

expected that social benefits will be needed in response. In this context, we examine the 

severity of the recent global financial crisis in ECA countries to  identify how social benefits 

might have been expected to respond.   

   

  

13  

The ECA region was hit harder than any other region by the recent global crisis in terms of 

GDP  contraction,  but  the  extent  of  this  impact  varied  significantly  from  country  to 

country. While global GDP contracted by around 2.2 percent in 2009,15 in ECA countries, the 

average contraction was more than 5.0 percent (Figure 3). Eastern European countries were 

particularly  affected,  with  Estonia,  Latvia,  Lithuania,  and  Ukraine  experiencing  startling 

economic  contractions  of  14  to  18  percent  (Figure  4).  The  severity  of  the  crisis  varied, 

however, with most  Central  Asian  countries  seemingly  escaping  the worst  of  the  crisis. 

Simulations  indicate that by the end of 2010 there might have been 10 million more poor 

people  in Europe and Central Asia than were estimated  in pre‐crisis baseline projections.16 

This  increase  in poverty would correspond  to 20 percent of  the ECA population who  rose 

out of poverty between 1998 and 2006 (Tiongson et al, 2010).  

 

Figure 3:  GDP growth (annual percentage change) 

 

                                                            15 This was the first contraction in global GDP since World War II. 16This number appears to be quite large. However it is important to note that poverty in ECA tends to be shallow, with large groups of individuals clustered around the poverty line and hence likely to fall into poverty even after only a moderate shock to their income. Recent poverty estimates indicate that, contrary to expectations poverty remained mostly unchanged in 2009 and slightly declined in 2010. This is partly due to the role of social assistance and pensions in mitigating the reduction in household labor income. Please see “Poverty in ECA: Understanding recent trends” April 2012, for more details.  

  

14  

Source: Staff calculations using IMF World Economic Outlook (WEO) Database April 2012 

Note: Only  low and middle  income countries  included based on World Bank classification of  regions. LAC – 

Latin American and the Caribbean, MNA – Middle East and North Africa, EAP – East Asia and the Pacific, and 

SA – South Asia, SSA – Sub‐Saharan Africa. 

 

The countries that were most affected with respect to GDP also experienced the highest 

increases in unemployment (Figure 4).17 In most countries the decline in employment was 

proportional  to  the magnitude  of  the  GDP  contraction.18  However,  there  were  notable 

exceptions,  such  as  Latvia,  Serbia,  and  Estonia, where  the  decrease  in  employment was 

higher than the corresponding decline in GDP.19 

 

Figure 4: Severity of Crisis:  Change in GDP & Unemployment Rate 08 to 09‐‐ ECA 

Countries 

 

Source: Staff calculations using IMF WEO April 2012 and ILO 

Note:  No data available for Azerbaijan, Kyrgyz, Tajikistan, Turkmenistan and Uzbekistan (all of which had 

positive GDP growths in 2009 and are part of the mildly affected group). 

 

Using both measures, the countries of ECA can be categorized broadly into a typology of 

three groups according  to  the  severity of  the  crisis ‒  those who were  severely affected, 

                                                            17 It is important to note that overall unemployment numbers do not take into account other labor market adjustments such as increased part‐time employment, administrative leave, wage arrears, and temporary contracts. 18 According to World Bank, (2011), a 1 percent decline  in GDP on average reflected a 0.5 percent decline  in employment. 19 World Bank (2011a).

LV

UKR LTHARMEE

SI RUSRO HUMLDCRTMNT BG

SK TR CZ GRG SRB BIH

MKDBLR

KZK PLKOSALB

LV

UKR

LTH

ARM

EE

SIRUS

ROHUMLD

CRTMNT

BGSK TR

CZ

GRG

SRB

BIH

MKDBLR KZK

PL

KOS

ALB

‐20

‐15

‐10

‐5

0

5

10

15

GDP growth 2009  Change in unemployment rate (2008 to 2009)

  

15  

those for whom the impact was moderate to high, and those who felt no impact. The Baltic 

countries were among the severely hit, with unemployment rates  in 2009 as high as 12 to 

16 percent compared with only 6  to 8 percent before  the crisis  in 2008. There were also 

large  increases  in  unemployment  in  Armenia  and  Ukraine.  On  the  other  hand,  most 

countries in Central Asia and some in Eastern Europe experienced only limited effects of the 

recent global financial crisis.  

 

The SBO Plus sample  includes a mixture of countries with  respect  to how severely  they 

were affected by the crisis (Figure 5). Four of the five severely hit countries and eight of the 

fourteen moderate  to  high  impact  countries  are  included  in  the  SBO  Plus  sample.  The 

sample only includes three out of the eleven countries that experienced a limited impact,20 

but  given  that  our  focus  is  on  how  social  benefits  responded  to  the  crisis  any  under‐

coverage of these countries in the data was not likely to be a problem for our analysis. 

 

Figure 5:  Wide Variation in Severity of the Crisis Across the ECA Region (SBO Plus Sample) 

 Source: IMF WEO, April 2012 and ILO 

 

                                                            20 While  it would  have  been more  efficient  to monitor  only  those  countries who  experienced  significant (severe or moderate to high) crisis  impacts, since the crisis monitoring was started  in the early stages of the crisis it was not clear which countries would be impacted significantly.  

LTV

UKR LTH ARM

ROM HNGCRT MNT BLG

GRG SRB

MKD

ALB KRG

LTV

UKR

LTH

ARMROM

HNGCRT

MNTBLG

GRG

SRB

MKD

ALB

‐20

‐15

‐10

‐5

0

5

10

15

GDP growth 2009  Change in unemployment rate (2008 to 2009)

  

16  

As the recent global financial crisis progressed, immense fiscal pressures emerged in many 

European and Central Asian countries. Public finances worsened in 2009, with fiscal deficits 

increasing on average by 3.7 percent of GDP  (Figure 6).21 These  rising  fiscal deficits have 

limited  the ability of governments  to  respond  to  the  crisis. There  is not much  systematic 

region‐wide analysis of political economy issues (and is thus on the Bank’s future knowledge 

agenda  in social protection), and these will be discussed  later  in the context of the actual 

social benefits response in ECA countries.  

 

While  government  finances  decreased  in  most  ECA  countries,  there  were  discernible 

differences  between  countries.  While  fiscal  balances  worsened  significantly  in  Russia, 

Latvia, Lithuania, Montenegro, and Georgia with an average  increase  in the fiscal deficit of 

10 percent of GDP between 2007 and 2009, Croatia, and Serbia appear to have weathered 

the crisis without a huge deterioration in their finances (Figure 6). 

  

Figure 6:  Fiscal Balance: ECA Countries 2007‐2009 

Source: IMF WEO April 2012 

The proportion of  the current  fiscal balances  that are structural versus cyclical  is a vital 

factor  in whether or not each country needs short‐term fiscal consolidation. This  in turn 

                                                            21 World Bank (2011a) 

‐10

‐5

0

5

10

15

20

25

2007 2008 2009

  

17  

will affect how best to mitigate the negative effects of the crisis on household welfare and 

the  corresponding expected  social benefits  response. For  instance, on average,  structural 

deficits  account  for  more  than  three‐quarters  of  projected  2012  deficits  in  OECD 

countries.22  In  other  words,  in  these  countries,  even  with  increased  revenues  in  2012, 

spending  will  still  be  much  higher  than  before  the  crisis.  It  is  difficult  to  analyze  the 

structural  proportion  of  the  fiscal  deficits  in  ECA  countries.  In  any  case,  severe  fiscal 

pressures have limited the ability of ECA governments to respond to the crisis. There is little 

to no room for expansionary fiscal policy, which has forced governments to execute a series 

of  cuts  in  expenditures.  However,  in  most  countries,  social  assistance  spending  was 

protected  (and  increased  in some cases)  for allocative efficiency with the ultimate goal of 

protecting existing and emerging vulnerable groups. Furthermore, certain social assistance 

programs  were  frozen  and/or  eliminated  as  a  first  step  towards  the  consolidation  of 

programs to improve the quality and increase the effectiveness of spending on safety nets.   

In most  cases,  countries  that were  severely  affected  by  the  recent  financial  crisis  also 

faced  the  largest  fiscal  deteriorations  (Figure  7).    However,  there  are  some  notable 

exceptions.  For  instance,  while  Montenegro  and  Georgia  only  experienced  relatively 

moderate GDP contractions, they experienced significant fiscal deterioration. In addition, a 

large  proportion  of  these  deficits  is  structural.  Hence,  while  countries  may  be  fiscally 

constrained overall,  this  is not necessarily due  to  the crisis alone, but also  to a  structural 

component best addressed with structural reforms (such as expenditure rationalizations or 

the consolidation of social benefits) than by across‐the‐board cuts in expenditures.  

 

                                                            22 Organization for Economic Cooperation and Development (2011) 

  

18  

Figure 7: Severity of Crisis vs. Fiscal Constraints:  GDP Growth 2009 & Change in Fiscal 

Balance 2007 to 2009‐‐ SBO Plus Sample 

 

Source : IMF WEO April 2012 

Expected Crisis Response:  Pre‐crisis Preparedness + Severity of the Crisis 

Juxtaposing the degree of severity of the crisis with each country’s pre‐crisis preparedness 

reveals important patterns for “expected crisis response.”  Considering all the key factors 

outlined above, ECA countries can be grouped into three categories in terms of what could 

be expected of their social benefits response (the colors of the group  labels correspond to 

those in Table 1).  These three categories set the stage to compare the expected response 

of social benefits in each country with the actual response employed by each country. 

 

Group  1  ‐  Response  Needed  &  Expected.    The  first  group  consists  of  countries 

where a social benefits response was very much needed and expected, but in some 

countries (such as Georgia, Montenegro, and Armenia) worsening finances may have 

constrained  the  expected  social  benefits  response.  This  group  corresponds  to 

countries  that were moderately  to  severely hit by  the  crisis  (with  respect  to GDP 

contraction  and  unemployment),  and  whose  social  benefits  systems  were  well 

prepared to respond.  

LTV

UKR LTHARM

ROM HNGCRT MNT BLG

GRGSRB

MKD

KRG ALB

LTV

UKR

LTH

ARMROM

HNG

CRT

MNT

BLG

GRG

SRBMKD

KRG

ALB

‐20

‐15

‐10

‐5

0

5

GDP growth 2009  Change in fiscal balance (2007 to 2009)

  

19  

Group  2  ‐ Response Needed  – but  Less Prepared.    The  second  group  consists of 

those  countries which were  severely‐to‐moderately  affected  by  the  recent  global 

financial crisis and were  in need of a  response, but whose  social benefits  systems 

were  not  very  well  prepared  to  respond  to  the  crisis.    Hence,  in  this  group  of 

countries, the social benefits system needed reforms before it could be expected to 

respond.  Fiscal pressures faced by this group of countries may have also reinforced 

the need for reforms to improve the quality of spending.     

Group  3  –  Limited  Response  Needed  or  Expected.    The  last  group  of  countries 

consists of those that were affected only slightly by the recent crisis, so that only a 

limited  (if  any)  social  benefits  response  was  expected,  regardless  of  pre‐crisis 

preparedness.  

 

Table 1:  Do We Expect Social Benefits to Respond? 

Typology of ECA Countries According to Severity of Crisis and Pre‐Crisis Preparedness 

Source: Author 

 

  

20  

III. OBSERVED SOCIAL BENEFIT RESPONSES 

 

Based  on  our  analysis  of  the  actual  responses  of  the  social  benefits  systems  in  ECA 

countries, we created a  typology  to  illustrate  the observed vs. expected  responses with 

four  main  dimensions.  The  first  dimension  is  the  composition  of  the  social  benefits 

response  taking  into  account  the  type  of  programs  that  expanded  during  the  crisis 

(unemployment  benefits,  social  assistance  benefits).  The  second  dimension  is  the 

magnitude of the response as measured by the expansion in social benefits programs during 

the crisis. The third dimension is the timing of the response, taking into account any lags in 

the  response  by  social  benefits  programs.  The  fourth  and  final  dimension  is  the 

sustainability of the response from the onset of the crisis to recovery, taking  into account 

the fact that the effects of a crisis tend to persist for a while. All of these dimensions have 

important policy  implications. Table 2  illustrates  the  composition  and magnitude of each 

country’s social benefits response, while Table 3 addresses the timing and sustainability of 

the response in each country.  

Table 2:  Observed & Expected Responses of Social Benefits to the Global Crisis, ECA

Source: Author.  Data for Observed Responses from World Bank Social Benefits Observatory, SBO Plus Sample 

(including Hungary and Lithuania from EC/SPC report (2010).   Expected Response classification from 

framework in Section II, covering severity of the crisis + pre‐crisis preparedness. 

  

21  

Table 3: Timing and Duration of Responses of Social Benefits to the Global Crisis, ECA

Source: Ibid. 

 

Overall, social benefits  in the ECA region responded as expected vis‐à‐vis the severity of 

the  crisis23.  For  the  most  part,  social  benefits  in  countries  that  faced  more  extreme 

contractions in GDP and employment responded in a robust manner to the crisis (shown in 

orange  in the  first section of Table 2), while social benefits  in countries with  limited crisis 

impact did not radically change course from pre‐crisis trends (shown  in green  in the  lower 

section of Table 2).   One exception was Ukraine, which was severely hit by  the crisis, but 

significantly limited social benefits by tightening program rules (discussed in more detail in 

the  next  section).  Other  social  protection  instruments,  such  as  pensions,  were  also 

employed  in crisis response. Box 1 provides some examples of how pensions were utilized 

in crisis response. 

                                                            23 While it would have been ideal to analyze the observed responses of social benefits in all countries in ECA, data availability issues revealed this to be unfeasible. However, expected response framework is developed and utilized for all countries in ECA to provide the broad context in which to evaluate the observed responses.  

  

22  

Box 1: Pensions in Crisis Response: Government Measures and Potential Behavioral 

Responses 

 

Other  Social  Protection  measures  were  also  deployed  to  mitigate  the  impact  of  the  crisis  on 

household welfare. Most  notable  of  these were  the  various  pension  policies  adopted  in  certain 

countries.  The  generosity  of  the  (minimum)  pensions was  increased  in  some  countries  including 

Armenia and Turkey. A minimum pension was  introduced  in Romania  to protect  the  low  income 

pensioners  during  the  crisis.  Pensions  increased  in  Bulgaria  as  part  of  the  planned  spending  in 

January and  July 2009, despite significant decreases  in overall revenues  (World Bank, 2012a). The 

indexation  of  pension  benefits  (to  wage  growth)  was  suspended  in  Serbia  during  the  crisis 

preventing  the  decrease  that  would  have  occurred  due  to  the  decreasing  wages.24  The  non‐

contributory social pensions were also deployed. For instance in Georgia the monthly old age social 

pension was  increased from 70 to 75 GEL  in January 2009 and was further  increased to 80 GEL  in 

November 2009. However, this may not necessarily be in response to the crisis as there is a history 

of ad‐hoc adjustments to old‐age pension  in Georgia keeping the benefit more or  less steady as a 

share of average wage.   

 

Such  pension  policies  impacted  a  large  segment  of  the  population  given  the  high  coverage  of 

pension benefits in the ECA region due to historical high labor force participation rates that resulted 

in  large  percentages  of  elderly  receiving  pension  benefits.  Such  extensive  coverage  indicates 

potential  positive  impacts  on  poverty.  Combined  with  the  relative  administrative  ease  of 

implementation for pension  increases and the political economy, the pension policies are  likely to 

be an attractive SP instrument during the crisis. However, the fiscal cost of such policies –both short 

and long term‐ may be quite high.  For instance in Romania, the increases in pensions (20% annual 

average increase from 2008 to 2009) were likely the main driver for the decrease in poverty in 2009 

(the headcount poverty declined from 5.7% in 2008 to 4.4% in 2009) (Azam and Isik‐Dikmelik, 2010). 

Similarly, in Bulgaria, the expansionary social protection policy in 2009, with pensions registering the 

largest  increases,  to  some  degree  offset  the  severe  fall  in  household  incomes  due  to  the  crisis 

(World  Bank,  2012a).   However,  the  rapid  increase  in  pensions  added  even more  pressure  to  a 

fiscally unsustainable pensions system  in Romania and came at a cost of  further tightening of the 

country’s fiscal situation.  While pensions helped cushion the crisis impacts, they were also relatively 

costly. The contributory pensions by design are not necessarily targeted to the poorer segments of 

the population. Hence, if the objective were to provide protection to poor (or at risk of being poor) 

similar welfare gains could have been achieved at  lower fiscal cost through poverty focused social 

assistance programs.  

On the other hand, some evidence of certain behavioral responses was observed during the crisis. 

For instance the number of workers that applied for early retirement benefits increased in Romania 

                                                            24World Bank (2009).   

  

23  

during  the crisis. People  facing unemployment were probably  looking  to retire early or  they were 

rushing to retirement thinking that they might be losing the privileges in the current system with the 

pension reform. Such retirees bring short‐term fiscal impact as well as medium to long‐term impact 

as they are paid pensions for  longer periods of time. Another program that experienced  increased 

number  of  beneficiaries was  the  disability  program. Both  in  Latvia  and Romania,  the  number  of 

disability pension beneficiaries  increased  following  the crisis.  In Romania,  the main  increase came 

from  the  third  category,  where  abuse  can  be  expected  to  be most  prevalent.  Similar  to  early 

retirement,  the  number  of  disability  beneficiaries  has  probably  increased,  as  people  view  the 

disability benefit as an option for facing unemployment.  

 

Pre‐crisis preparedness  influenced the strength and timing of response of social benefits 

in  some  countries.    In most  countries  (for which we  have  actual  response  data)  in  the 

“response needed and expected category,” benefits coverage increased almost immediately 

or with a very  short  lag, as  shown  in Table 3. For example,  the  social benefits  system  in 

Hungary  was  reasonably  well‐prepared  for  the  crisis  with  respect  to  the  composition, 

performance,  and  coverage  of  benefits.  Similarly,  the  overall  social  benefits  system  in 

Montenegro  was  reasonably  well‐prepared  to  respond  to  the  crisis  in  terms  of  its 

composition  and  performance;  however,  fiscal  pressures  may  have  contributed  to  the 

system’s actual  limited response.  In Latvia, which was among the  least prepared, benefits 

response  lagged 6‐8 months from the onset of the crisis because reforms were needed to 

strengthen  social  programs.  However,  once  Latvia  undertook  the  reforms,  benefits 

responded in a decisive and sustained manner (discussed in detail in the next section). For 

other countries that lacked any targeted safety net program at the onset of the crisis, such 

as  Moldova  and  Tajikistan,  response  to  the  crisis  was  limited  (and  they  are  currently 

developing  such programs and  registry  tools now  to be  in a better position  to assist  the 

poor in the next crisis and beyond). 

In  most  cases,  unemployment  benefits  represented  the  first  line  of  response.25 

Unemployment benefits  responded  in all  crisis‐affected  countries  in  the SBO Plus  sample 

that operated them (as shown in Table 2). The response was virtually immediate in all such 

countries,  however,  the  level  of  response  varied. Hungary, Armenia, Romania,  Lithuania, 

Ukraine and Bulgaria  (Annex 2) expanded  coverage  rapidly and decisively  to mitigate  the 

labor market  impacts of the crisis.   Croatia, Montenegro, and Serbia moderately expanded 

unemployment  benefits  (as  observed  in  Table  3).    It  is  important  to  note  that  overall 

                                                            25Kuddo  (2010a)  analyzed  labor market  data  from  26  countries  and  found  that  in  21  of  those  countries unemployment  benefits  expanded  in  2009  compared  to  2008.  This  expansion  was  immediate  in  most countries, beginning as early as the last quarter of 2008 in some countries.   

  

24  

coverage of unemployment benefits is rather low in ECA, due to the fact that such schemes 

usually  only  apply  to  formal  sector  workers.26  Similarly,  in  most  EU  countries  the 

unemployment benefits were the first to respond to the crisis; however the coverage was 

more robust due  to high  levels of  formality. Box 1 presents a brief summary of  the social 

benefits response in old EU countries.  

In many countries the expansion in unemployment benefits was greater than the increase 

in  registered  unemployed.  Armenia,  Romania,  Montenegro,  and  Bulgaria  experienced 

greater  increases  in unemployment benefits  than  the corresponding rise  in  the registered 

unemployed.  In  Bulgaria,  there  were  approximately  50  percent  more  registered 

unemployed  in 2009 compared with the pre‐crisis  level  in 2008; however, the coverage of 

unemployment benefits more than doubled during the same period. This large expansion in 

unemployment  benefit  recipients  might  have  been  due  to  the  low  coverage  of 

unemployment benefits among the existing unemployed (assuming these mostly consisted 

of  long‐term,  youth  or,  informal  unemployed  workers),  while  coverage  among  newly 

unemployed was probably much higher. The expansion in unemployment benefits appears 

to  have  been  sustained, which  is  not  surprising  in  light  of  the  continued  high  levels  of 

unemployment throughout 2010. 

In  several countries,  the effects of  the crisis extended beyond  the duration of benefits, 

and unemployment benefits started running out before the onset of recovery.   This was 

the case  in Lithuania, Bulgaria, Romania, Hungary, and Ukraine  (See Annex 2).   The most 

notable  exception  was  Ukraine  where  unemployment  benefits  were  immediately  and 

substantially expanded, but fiscal pressures subsequently led to tightening of the eligibility 

criteria.  In some cases, such as Lithuania and Hungary, social assistance benefits picked up 

(or  continued  expanding),  as  people  shifted  from  unemployment  insurance  to  social 

assistance benefits. The country context, especially  the distributional  impact of  the crisis, 

appeared  to be  the most  important  factor  in  the  timing of  the  response.  For  instance  in 

Lithuania, the initial impact of the crisis was borne by unemployment benefits, which was a 

sign that formal workers who were eligible for these benefits were the first to be negatively 

affected by the changes in the labor market. This is not surprising, as almost 80 percent of 

the workforce in Lithuania is employed in the formal sector.27  However, the labor market is 

likely to take a long time to recover, and as unemployment benefits can only be claimed for 

6  to 11 months, many of  those  recipients who could not  find a  job began  to claim  social 

assistance.  It is important to note that at the start of the recovery the only indication is an 

overall  improvement  in  the macro  framework, which  is not necessarily manifested  in  the 

                                                            26 Kuddo (2009). 27 Ibid. 

  

25  

labor market or in household welfare immediately. The positive effects of the recovery are 

likely to take  longer to filter down to the household  level, which means that governments 

need to sustain their crisis responses well after the recovery begins. 

Social  assistance  benefits  also  kicked  in  as  crisis  response  mechanisms,  though  with 

generally more moderate magnitude  and with  some  lag  in  response.    Coverage  of  last 

resort  social  assistance  (LRSA)  programs  expanded  decisively  in  Hungary,  Lithuania,  and 

Latvia  (see  Annex  2)  –  though  with  an  eight‐month  time  lag  in  Latvia  as  previously 

mentioned  due  to  the  need  for  reforms.    In  Hungary  and  Lithuania,  LRSA  programs 

continued expanding in a sustained manner throughout the crisis, likely also compensating 

for the expiration of unemployment benefits (as noted above).  Social assistance programs 

responded more moderately  in Armenia, Croatia, Montenegro, Georgia, Romania, Bulgaria 

and  Serbia  (Tables  2  and  3).    In  Armenia,  the  increase  in  overall  coverage  of  the  LRSA 

program (Family Benefit) was modest, but the Government managed to  increase coverage 

of the poor, through a decisive effort to improve targeting accuracy (reducing leakage to the 

non‐poor to make space for the eligible poor) and to reduce fraud and error.28  The increase 

in  coverage  of  the  Targeted  Social  Assistance  program  in  Georgia  (see  Annex  2)  was 

moderate  but  important,  as  the  country  does  not  operate  an  unemployment  benefits 

scheme.  In contrast to the other countries in the SBO Plus sample, LRSA benefits in Ukraine 

not  only  failed  to  respond  to  the  crisis,  they  continued  their  pre‐crisis  declining  trend  – 

despite the  fact that Ukraine was severely hit by the crisis.   This exception  is discussed  in 

more detail in the next section. 

Tight eligibility thresholds seem to have moderated the response of LRSA benefits.  Most 

ECA countries operate very tightly targeted last‐resort social assistance benefits, commonly 

in  the  form  of  “Guaranteed  Minimum  Income”  (GMI)  schemes  (e.g.,  Ukraine,  Croatia, 

Montenegro,  Hungary,  Lithuania,  Latvia,  Romania,  Bulgaria,  and  Serbia).    GMI  schemes 

tailor  benefits  to  each  household  according  to  the  difference  between  their  observed 

incomes  and  some  guaranteed  minimum  income  level.  In  many  cases,  the  eligibility 

thresholds for these benefits are very tight, and have declined over time with inflation.  This 

has resulted in a “marginalization” of GMI programs in many ECA countries – programs that 

become so narrowly targeted their coverage is tiny and political support low.  GMI schemes 

also  face  the  challenge  that,  to  increase  coverage  via  an  increase  in  the  threshold,  the 

Government usually must also  increase benefit amounts  to all  recipients  (including  those 

already on the program).   As such, they tend to be rather inflexible for crisis response – and 

                                                            28 For instance Armenia employed measures to improve the targeting efficiency of its signature last‐resort and targeted social safety net called Family Benefit Program  (FBP), which  led  to a clean‐up of  the registries and allowed for more of the truly eligible to be covered by the program. (World Bank 2010). 

  

26  

generally  lack the support of the Ministries of Finance due to this need for a simultaneous 

increase in coverage and benefits.   

 Box 2: Response of Social Benefits to the Crisis in the EU 

 

Social benefit systems in ECA countries were not alone in being challenged during the economic 

crisis; countries in what is often dubbed the EU15 were also tested. A recent joint report by the 

Social Protection Committee and the European Commission outlined the response of EU nations 

to the recent economic crisis using monthly beneficiary data similar to that utilized in this paper. 

In this box, we  look  in depth at the diversity of experience and the trends  in program scale  in 

some of  the old EU nations  to provide context  for  the discussion of  responses  to  the crisis  in 

ECA. 

 

Different  Challenges, 

Different Channels 

As  in  ECA,  the  EU15 

has  seen  a  variety  of 

different responses to 

the  crisis  in  terms  of 

social  benefits.  In 

some  countries,  the 

crisis  seems  to  have 

had  a  major  impact 

on  social  benefit 

schemes  primarily 

through  the  channel 

of  unemployment 

insurance and assistance. The United Kingdom is a prime example, where a crisis‐driven spike in 

unemployment  resulted  in an  immediate  increase  in  claimants  for  the  Job Seeker Allowance, 

but not in other social assistance programs (see graph at right). Furthermore, a recurring trend 

in old  EU  countries  is  the  eventual drop‐off  in  claimants  for unemployment benefits despite 

continued high levels of unemployment; this is visible in the UK graph here, and also in the data 

from Spain and the Netherlands. 

 

500

1000

1500

2000

2500

3000

2006 2007 2008 2009 2010

Persons (thousands)

United Kingdom: Social Benefits (2006‐2010)

# Unemployed Job Seeker Allowance Claimants Incap/Inval Benefits

Disability Living Allowance Income Support Claimants

  

27  

However,  not  all 

nations  shared  this 

experience.  For 

example,  in Germany 

unemployment 

actually  fell  –  but 

short‐term work  rose 

dramatically.  In other 

words,  the  crisis  hit 

and  people  stayed 

employed,  but 

worked  more  in 

short‐term  positions. 

Taken together, these 

two  trends  kept  the number of  individuals  receiving unemployment benefits  relatively  stable 

through the crisis years (see the above graph). Contrasting the German and British experiences 

provides a valuable lesson for those who seek to assess the impact of a crisis on social benefits – 

it is critical to consider all the potential ways in which a crisis can impact the economic behavior 

of a given population.   

 

While the UK and German social benefits systems responded to the crisis primarily through the 

unemployment benefits channel (and not at all through increases in social assistance), in other 

old EU countries the response was more uniform across schemes. That is, the crisis led both to 

an  expansion  of  unemployment  benefits  and  social  assistance  programs  (examples  include 

France and Portugal).  

 

Fiscal Responses 

The recent crisis naturally  led to the weakening of fiscal positions  in the old EU, through both 

automatic stabilizers and stimulus packages. This has forced countries to look into medium and 

long‐term fiscal consolidation policies, many of which will affect the provision of social benefits. 

Some reforms will have direct impacts on social benefits. For example, Denmark has shortened 

the benefit period for unemployed workers, while Ireland and the UK have reduced staff levels 

in public service sectors of government. Other reforms will influence social benefit provision in 

more  indirect ways  –  these  include  the  various  fuel  and  VAT  tax  increases  throughout  the 

region. Though  some old EU  countries  (Ireland,  the UK, Denmark, and Portugal,  for example) 

have  conducted  impact  assessments  to  determine  the  distributional  impact  of  these  policies 

changes,  there  is more work  to be done  to determine how  fiscal consolidation will affect  the 

most vulnerable. 

 

Source: Council Of European Union (2010) 

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

2006 2007 2008 2009 2010

Person

s (Tho

usands)

Germany: Social Benefits (2006‐2010)

# Unemployed Unemp Benefit Recipients Short‐Term Work SA Recipients

  

28  

 

Somewhat unexpectedly, coverage of disability assistance benefits also  increased during 

the crisis. Most ECA countries operate non‐contributory disability benefits schemes as part 

of  their  social  safety net.29    From 2008  to 2009,  the number of beneficiaries of disability 

assistance  increased  in  several  countries,  raising  the  question  of whether  the  expansion 

arose as a result of pressures from the global economic crisis or due to some other cause.  

Although disability benefits in some of these countries are means‐tested and thus have the 

potential to expand during times of crisis, means‐tested disability benefits only constitute a 

small share  in our sample  (only  four out of  fourteen). Also, most of  the non‐contributory 

disability benefits are categorical, meaning eligibility is based solely on disability status, with 

no  additional  income  or  living  standards  qualifications.    Data  from  the  Social  Benefits 

Observatory  (SBO  Plus  sample)  indicate  that  the  monthly  number  of  beneficiaries  of 

disability  assistance  increased  by  an  average  of  5  percent  from  2008‐09  in  countries 

affected  by  the  crisis  that  have  disability  benefit  programs  (Armenia,  Serbia,  and 

Montenegro  (Figure  8  below).30    This  observation  is  puzzling  as  there  is  no  discernible 

reason why an economic crisis – as opposed to wars, earthquakes, or other natural disasters 

– would increase disability rates.  This phenomenon was also observed in the United States 

(see  Box  3),  where  people  sought  certification  for  disability  status  in  order  to  receive 

benefits as their unemployment benefits ran out.   Lax disability certification criteria – and 

generous benefits – were blamed for the crisis‐driven expansion in disability benefits in the 

US. Similarly, coverage of disability benefits expanded significantly in FYR Macedonia as well 

as  in Albania  over  the  crisis  period,  even  though  these  two  countries were  not  strongly 

affected by the global recession.   

 

                                                            29 Among the 14 countries that are covered by the Social Benefits Observatory, non‐contributory disability benefits exist in all of countries.  In ECA, more than half of the countries have a non‐contributory disability benefit program as part of their safety net. 30 Coverage of disability benefits did not decline in any of the countries in our sample over that same period (despite fiscal pressures).   

  

29  

Figure 8:  Disability Benefits Indexed Number of Beneficiaries 

 

Source: SBO 

 

While  it  is difficult  to  identify  the exact  reasons behind  the expansion  in  the disability 

programs during the crisis, we can speculate on some likely causes based on the common 

characteristics of the programs. First, some people who met the disability criteria but had 

not bothered to apply before the crisis may have needed the extra  income after the crisis 

began  to  negatively  affect  their  welfare.  Second,  disability  benefits  are  typically  more 

generous than other types of social assistance benefits, which  is understandable given the 

large  costs  involved  in  living with  a disability,  and  this makes  these benefits much more 

attractive  to  those  who  qualify  for  them  than,  for  example,  LRSA  benefits.  Third,  the 

medical certification process in some of these programs may not be very rigorous, allowing 

errors  of  inclusion  to  occur,  particularly  in  the  case  of  disabilities  that  can  be  hard  to 

disprove,  such  as  depression.  Finally,  the  lack  of  a  recertification  requirement  or  the 

infrequency of recertification may also increase the likelihood of false applications because, 

although  the  chances  of  approval may  be  low  and  the  process  arduous,  the  payoff  is 

generous and the benefits will then be received for years to come.  

Overall,  the  administrative  data  collected  in  the  Social Benefits Observatory  (SBO  Plus 

Sample) revealed four  important findings with respect to the response of social benefits 

0

20

40

60

80

100

120

140

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

2008 2009 2010

Bulgaria Disability Benefits Macedonia Disability/Permanent  SA (MT)

Croatia Disability Allowance (MT) Montenegro Disability Benefit

Kyrgyz Rep MSB (disability only) Albania Disability Benefit (excl caregiver)

Armenia Disability  benefit (Social Pension) Serbia Disability (caregiver's) allowance)

  

30  

to  the  global  crisis  in  ECA.  First,  pre‐crisis  preparedness  influenced  the  ability  of  social 

benefits  to  respond  to  crisis  in  some  countries.  Second,  unemployment  benefits  were 

generally the first line of response in countries that operated them. Third, social assistance 

responded by increasing coverage during the crisis (in addition to the protection they afford 

to existing beneficiaries). Finally, disability benefits also expanded during the crisis period, a 

somewhat unexpected response.   

 

IV. LESSONS LEARNED: THE IMPORTANCE OF ACTION 

 

The response of social benefits programs in ECA to the crisis provided insightful lessons on 

how such programs can mitigate crises.  Although, for the most part, social benefits appear 

to have responded as expected, there were notable exceptions. In some countries, such as 

Ukraine, the response was below what would have been expected – both in magnitude and 

composition.    In  others,  such  as  Latvia  and  Lithuania,  the  response  far  exceeded 

expectations. While  it  is difficult  to pinpoint  the exact  reasons  for  these differences,  the 

specifics of the country conditions and the programs reveal some common themes. These 

include how  structural  reform, design, and  implementation affected  the  success of  social 

benefits programs. We illustrate these lessons by comparing country experiences.  

Structural Reform – The Importance of Timely Intervention 

Latvia and Ukraine were both substantially affected by the crisis and faced similar fiscal 

challenges.    GDP  contracted  in  Latvia  and  Ukraine  by  17  percent  and  15  percent 

respectively,  and  both  countries’  labor  markets  were  hit  hard.    In  addition,  the  fiscal 

pressures were  immense  in both countries, with a  fiscal deterioration between 2007 and 

2009 of 7 percent and 4 percent of their respective GDPs.   

 

However, Latvia’s social benefits system was much less prepared than Ukraine’s.  Latvia’s 

social benefits system appeared to be much less prepared for a crisis, given the composition 

and  the performance of  its social benefits programs pre‐crisis  (see Annex 1  for details on 

the  classification  of  “pre‐crisis  preparedness”).    In  contrast,  Ukraine  operated  a  well‐

targeted LRSA program (but with low coverage), in addition to unemployment benefits and 

a means‐tested  child allowance program with  large‐scale  coverage.   Our ex‐ante analysis 

concluded that Ukraine’s social benefits system would be able to respond to the crisis more 

readily, whereas Latvia’s system would only be able to respond after being reformed.   

 

  

31  

In  practice,  however,  Latvia’s  response  exceeded  expectations  (albeit with  a  time  lag), 

while Ukraine’s  response  to  the  crisis was highly  constrained.    In  Latvia,  after  an  initial 

time lag, unemployment and social assistance benefits responded robustly to the increased 

number of claims, and  this expansion has been sustained during  the crisis.   On  the other 

hand,  in  Ukraine,  although  unemployment  benefits  expanded  initially,  this  was  not 

sustained as fiscal pressures led the government to tighten the eligibility criteria. Moreover, 

Ukraine’s well‐targeted LRSA program continued its long‐term declining trend in coverage. 

 

To improve its ability to respond to the crisis, Latvia undertook serious structural reforms 

of its social benefits system31. The Latvian Government introduced fiscal adjustments at the 

beginning of 2009 to stabilize and reorient expenditures, and to prepare the safety net to 

meet the increasing needs of households. Prior to the crisis, Latvia spent only 0.8 percent of 

its  GDP  on  safety  nets  (excluding  unemployment  benefits,  which  constituted  another 

%0.35).32 Latvia also undertook other  reforms  to strengthen  the  functioning of  the safety 

net  itself. These structural adjustments allowed the Government to  increase the coverage 

of the Guaranteed Minimum Income Program – albeit with the time lag ‐‐ and to introduce 

a Public Works program to mitigate the negative effects of the crisis.  

 

In contrast, Ukraine did not seize this opportunity to  increase the efficiency of  its social 

benefit spending. Ukraine spent 2 percent of  its GDP on safety nets, as of 2008, of which 

1.3 percent was allocated  to non‐means  tested categorical benefits programs  (Figure 20). 

Although Ukraine faced immense fiscal pressures, there was room for improving the quality 

and  increasing  the  effectiveness  of  safety  net  spending  by  rationalizing  expenditures  or 

consolidating  benefits,  which  might  have  resulted  in  fiscal  savings.  Instead,  Ukraine 

maintained  an  increasing  share  of  spending  on  non‐means  tested  programs,  while  the 

coverage and spending for the LRSA program – which was oriented to the poor – continued 

on a declining trend.33 

 

                                                            31 Harrold, Sinnot, and Santos (forthcoming) presents a nice overview of the fiscal adjustment in the social sectors in Latvia during the global crisis.  32 ECA SP Database. 33In fact this trend  is observed across the region.  In most ECA countries, the overall spending on safety nets increased  during times of prosperity in 2000s (both in real terms and as a share of GDP), with the composition of the spending shifting towards categorical programs (which are more widely supported by the median voter) in some countries whereas targeted anti‐poverty programs shrank over time. Public perceptions of poverty, social  benefits,  work,  and  work  effort  no  doubt  played  a  role  in  this  shift  to  non‐targeted  (categorical) programs before the crisis, which led to the marginalization of the kind of programs that could have been used in an effective crisis response.  

  

32  

Political economy  factors  likely contributed  to  the constrained response  in Ukraine. The 

availability and performance of certain social benefits during a crisis can be directly affected 

by political economy  factors. Public perceptions about  the  role of  the  state  in promoting 

equality and existing attitudes  towards  the poor and disadvantaged have  implications  for 

the size and composition of the social benefits, as well as their design and implementation 

features. This  in  turn can hinder  the pre‐crisis preparedness of  the social benefits system 

and prevent the passage of the tough structural reforms that need to be undertaken during 

crises.  

 

Figure 9: Both Ukraine and Latvia had Room for Improving the Quality of Social Safety Net 

Spending 

Source: ECA SP Database 

 

 

 Design Matters – the Importance of Eligibility Criteria 

The social benefits systems  in Serbia and Bulgaria were similar  in their  level of pre‐crisis 

preparedness, in how they were affected by the crisis, and in the expansion of their LRSA 

programs  in  response.    Bulgaria  and  Serbia  both  experienced  relatively moderate  GDP 

contractions during  the crisis  (3.5 percent and 5.5 percent  respectively).   Moreover,  their 

pre‐crisis  social  benefits  systems  were  among  the  less  prepared  in  ECA.  This  is  due  to 

extremely low coverage of their LRSA programs, and/or the relatively weak performance of 

their  child  allowance  programs  (where  they  existed)  compared  to  the  better  prepared 

countries.    In  both  countries,  the  LRSA  programs  expanded  during  the  crisis,  with  the 

  

33  

Bulgarian GMI  reversing  its  long‐term declining  trend, while  the Serbian Material Support 

Program continued to increase in coverage over time.  

However, the response appeared to have been much more  flexible  in Serbia because of 

certain  design  elements  for  eligibility.    In  Bulgaria  (like  several  other  countries  in  the 

region), the LRSA program had been shrinking over time.   This was mostly due to the  low 

eligibility thresholds that were not adjusted to keep up with  inflation,  in conjunction with 

the  introduction of an “18‐month rule,” that  limited the  length of time an  individual could 

claim benefits (but which was abolished as of January 2011).  These design factors resulted 

in declining coverage and the marginalization of the program. On the other hand, the MOP 

in Serbia had been expanding over time,  largely due to the  fact that the  income eligibility 

threshold was  linked to the monthly consumer price  index  (CPI) by  law. The  indexation of 

the eligibility threshold prevented the program from becoming marginalized, while keeping 

the purchasing power of the benefit stable over time. While the GMI in Bulgaria expanded 

only slightly and with some delay, the MOP program  in Serbia appears to have responded 

flexibly during the crisis (expanding more in 2009 than in 2008), partly due to built‐in design 

features. Increasing the coverage of a well‐targeted program during a crisis is likely to take 

some time and a concerted administrative effort. Design elements, such as low non‐indexed 

eligibility  thresholds,  that  lead  to  excessive  marginalization  of  programs  introduce 

inflexibility in crisis response.  

Implementation Matters –  the  Importance of  Institutional Arrangements and  Financing 

Sources 

Institutional and  financing arrangements  for social benefit programs can constrain  their 

ability  to  respond  effectively  to  a  crisis.    While  causality  cannot  be  established, 

observations  in  various  countries  suggests  that  centrally‐financed  and  ‐administered 

programs (with eligibility criteria and selection determined centrally) have responded to the 

crisis much better than the programs whose financing and administration are decentralized.  

This  was  certainly  the  experience  of  the  United  States.    The  Supplemental  Nutrition 

Assistance  Program  (otherwise  known  as  the  Food  Stamps  program),  a  federal  program 

financed and administered centrally, has responded quite well to the crisis.  In contrast, the 

Temporary  Assistance  to  Needy  Families  (TANF)  program,  which  is  co‐financed  and 

administered by  the states, has not been quite so  responsive  (see Box 3  for more details 

and graphs).  While other factors may have contributed to this stark difference in response 

(including workfare  requirements  for  TANF),  it  appears  that  fiscal  pressures  at  the  state 

level contributed to the lesser response by TANF – and encouraged local welfare offices to 

shift welfare applicants to the federally‐funded food stamps entitlement program. 

  

34  

  

In  Latvia, previously decentralized  financing arrangements  for  the GMI were  revised  to 

prevent benefits from being rationed at the local level during the crisis.  Pre‐crisis, the GMI 

program  in  Latvia  was  completely  decentralized,  with  local  governments  financing  100 

percent  of  the  benefits.  However,  local  governments  are  required  to  carry  a  balanced 

budget (as opposed to the central government which is allowed to run a deficit), which puts 

considerable pressure on their budgets, especially during times of crisis. This can lead local 

governments to ration benefits at the local level. In Latvia, because of this balanced budget 

constraint,  local governments  referred  the LRSA applicants  to public works programs  that 

were centrally financed.34  Recognizing this constraint, the central government then revised 

the  financing arrangements  for  the GMI and put  in place a  central government  financing 

guarantee (50 percent co‐financing) to supplement the municipalities’ spending on the GMI, 

which  eased  the  pressure  on  local  governments.   Without  this  change  in  the  financing 

arrangements (even with the same increase in the eligibility threshold), the expansion in the 

program would probably have been much smaller. 

  

                                                            34 World Bank (2011). 

  

35  

Box 3: The Response of Social Benefit Programs in the US during the Crisis  

 

The  impacts of  the global crisis were  felt deeply  in  the United States. The poverty  rate across  the 

country  increased  from  13.3  to  14.3  percent)*.  The  labor market  impacts were  also  severe  and 

continue to persist with the current unemployment rate hovering above 9% as compared to the pre‐

crisis rate of 5.3%.** As expected, social benefits expanded during the crisis.  However, the degree of 

response  varied  across different programs, highlighting  the  importance of  implementation  issues, 

such as institutional and financing arrangements. 

 

The first figure illustrates 

this  point  clearly.  The 

Supplemental  Nutrition 

Assistance  Program,  a 

federal  program 

financed  and 

administered  centrally, 

has  responded  well  to 

the crisis. The number of 

SNAP  recipients 

expanded  by more  than 

40%  during  the  crisis 

(October  2008  to 

September  2010).  In 

contrast,  the  Temporary 

Assistance to Needy Families (TANF) program, which  is co‐financed and administered by the states, 

has not been as  flexible.  

The  coverage  of  TANF 

increased  by  about  13% 

during  the  same  time 

period).  It  is  likely  that 

other factors contributed 

to this stark difference in 

response  (including 

workfare  requirements 

for  TANF).  However, 

fiscal  pressures  at  the 

state level likely played a 

role  in  the  lesser 

response by TANF – and 

  

36  

encouraged  local welfare  offices  to  shift welfare  applicants  to  the  federally‐funded  food  stamps 

entitlement program.   

 

Similar to several other countries analyzed  in this study, disability benefits  in the US also expanded 

during the crisis (second figure).  The number of beneficiaries increased by almost 10% by September 

2010 (by almost 20% by April 2011) compared to pre‐crisis levels. This is likely a behavioral response 

to  the crisis by  the affected workers. Those workers, who are on  the border with  respect  to  their 

degree of disability, may apply for benefits when the downturn leaves them jobless and new jobs are 

hard to find. 

 

* “Poverty: 2008 and 2009”. American Community Survey Briefs September 2010, United States Census 

Bureau. 

** United States Bureau of Labor Statistics, http://www.bls.gov/ 

cps/prev_yrs.htm 

 

V. CONCLUDING REMARKS AND POLICY RECOMMENDATIONS  

 

This study traced the actual responses of social benefits during the recent global financial 

crisis  for  14  ECA  countries.    It  also  presented  a  conceptual  framework  to  categorize 

expected social benefits responses, taking into account the pre‐crisis preparedness of social 

benefits systems, and the severity of the shocks.  

 

Overall, the study found that social benefits responded largely as expected.  The response 

was typically more decisive in countries hit severely by the crisis, and much less so in those 

that were less affected by the crisis.  Pre‐crisis preparedness influenced the ability of social 

benefits  to  respond  to crisis  in  some countries.   Not  surprisingly, unemployment benefits 

responded first.   Unemployment benefits tended to expand rapidly with the spread of the 

crisis,  though  their coverage  is generally  limited  to  formal‐sector workers, making  them a 

partial  crisis‐response  tool.    Social  assistance  benefits  also  responded  by  increasing 

coverage  during  the  crisis  (in  addition  to  the  protection  they  afford  to  existing 

beneficiaries).   The  response of  last  resort  social assistance benefits was more moderate 

than unemployment benefits  in many cases, perhaps due to the tight eligibility thresholds 

for the common GMI programs (which have eroded over time with inflation).  Interestingly, 

the  study  also  found  that  coverage  of  disability  benefits  increased  in  some  countries, 

representing  a  somewhat  unexpected  response  since  disability  status  would  not 

automatically be correlated with economic shocks.   

 

  

37  

Several  lessons  can  be  learned  from  the  variations  in  social  benefits  responses  across 

countries.    Immense  fiscal  pressures  were  an  important  constraint;  but  the  ability  of 

Governments  to undertake  tough  structural  reforms made a difference  in effective  social 

benefits response. While fiscal pressures faced cannot be underestimated, crisis presents an 

opportunity  to  undertake  difficult,  but  needed  reforms,  which  in  turn  will  help  in 

preparedness and  the effective mitigation  for  the next potential crisis. Design matters  for 

flexible  response of  social benefits. For  instance  the  response of  LRSA  in Serbia  indicates 

that  indexation  of  eligibility  thresholds  for  poverty‐targeted  programs  (as  applicable)  is 

important  to ensure  flexible  response.  Finally,  implementation matters  in ensuring  social 

benefits  can  respond  flexibly  to  a  crisis.  The  experience  of  the  US  and  other  countries 

indicate  that  the  institutional and  financing arrangements  for social benefit programs can 

constrain their ability to effectively respond to the crisis. Minimizing the local government’s 

financing burden  for social benefits will help to prevent rationing of these benefits during 

crisis.   

 

While many  in ECA had  social benefits programs  ready  to address  the crisis, challenges 

remain to ensure that all ECA countries are prepared in the future. In terms of outcomes, 

poverty  impacts of public spending on social assistance are  limited  in many ECA countries 

due to low coverage of the poor35 and inadequate benefits levels. This low coverage is more 

prominent among lower‐income countries, but coverage gaps also persist in several higher‐

income countries. Eligibility  thresholds  for poverty‐targeted programs are commonly very 

rigid  and  too narrow, which  result  in  large errors of exclusion  and  limit  crisis  responses. 

Benefits are also fragmented, as most countries operate numerous programs with diverse 

application procedures  and  eligibility  rules. Navigating multiple  schemes  is  costly  for  the 

beneficiaries and parallel  administration  is  costly  for  governments;  gaps and duplications 

abound. Benefits administration  in many  instances  is also weak, with paper‐based records 

and inadequate management information systems or oversight and controls.  

With a renewed economic downturn, social safety nets and unemployment insurance will 

once  again  be  called  upon  to  alleviate  crisis  impacts,  which  will  likely  be  transmitted 

through  labor markets  that  have  not  fully  recovered  from  the  2008‐10  crisis  (persistent 

unemployment).  Fiscal  constraints  mean  that  many  ECA  governments  will  be  under 

increasing pressure to cut back on spending,  indicating the need to  improve effectiveness 

and consolidate and target social (including universal) benefits, which could create tensions 

                                                            35  Penny Williams,  et  al.,  “Social  Safety Nets  in  Europe  and  Central Asia;  Preparing  for  Crisis, Adapting  to Demographic Change,  and  Promoting  Employability,”  ECA  Knowledge Brief Vol.48  (Washington, DC: World Bank). 

  

38  

with the middle classes. Sustained structural investments in strengthening social safety nets 

are thus warranted, even for higher‐capacity countries.  

Governments  should not wait  for  an  economic  crisis  to build  and/or  strengthen  safety 

nets.36 The creation of safety nets requires time and political effort.   It takes time to tailor 

the design and  institutional arrangements  for an effective  safety net  system.  In addition, 

political economy issues play an important role in redistributive reforms. Building consensus 

on  the  reforms  is  imperative,  but  time‐consuming.  To  assist  in  crisis‐preparedness, 

governments  can  consolidate  benefits,  harmonize  program  rules  and  governance,  and 

invest in efficiency improvements in benefit administration systems.  

First, consolidating benefits  into fewer programs should be focused on clear objectives37, 

social policy goals, and priorities, and design features should be simplified and harmonized 

across programs. Assistance, including many universal benefits, should be focused on those 

in need, while last‐resort programs should be expanded to cover a larger share of the poor 

and vulnerable.  

Second,  governments  can  continue  investing  in  systems38  and  tools  to  improve 

implementation  efficiency,  such  as  unified  applications  and  intake  processes,  automated 

integrated  management  information  systems,  unified  payments  systems,  strengthened 

oversight  and  controls, monitoring  and  evaluation,  and  clarified  institutional  rules,  roles, 

and  financing with  investments  in  capacity. Timely  intervention  is best  for effective  crisis 

response but cannot be achieved without regular monitoring. In the absence of monitoring 

data it is very difficult assess how the programs are progressing, whether they are reaching 

their  objectives,  and whether  there  is  any  intervention  needed  during  economic  shocks. 

Investments  to  strengthen  the benefit administration are  important  in  crisis  response.    If 

monitoring systems are not already in place, it would be prudent to establish them, which in 

turn will help with evidence based policy making.  

 

Finally, governments can strengthen the  links between benefits, employment, and social 

services  to  reduce  dependency  and  promote  employability.  Diagnostic  tools  and  case 

management  can  help  identify  and  tailor  activation  approaches  to  target  groups. 

Governments  should  also  seek  to  promote  these  linkages  by  investing  in  capacity, 

                                                            36 Also emphasized  in the Development Committee paper on Safety Nets for 2012 WB‐IMF Spring Meetings. (Please see World Bank 2012c). 37 Clear objectives are also  important  for World Bank’s  support of  safety nets as highlighted  in  IEG  (2011). evaluation). 38  The  recent  IEG  evaluation of World Bank’s  support  to  Safety Nets  also  emphasizes  the  importance of  a systems approach (please see IEG, 2011).

  

39  

integrating  service  delivery,  and  optimizing  institutional  incentives  for  effective 

employment support. Consolidation of benefits and investment in efficiency will continue to 

strengthen social safety net systems across ECA and prepare countries to respond to future 

crises. 

 

 

   

  

40  

REFERENCES  

 

Alesina,  A.  and Glaeser,  E.,  (2004).  “Fighting  Poverty  in  the US  and  Europe.” New  York, 

Oxford University Press  

Atinc, T. M.  (2003), “How the East Asian Crisis Changed the Social Situation,”  in Katherine Marshall  and  Olivier  Butzbach  (eds.)  New  Social  Policy  Agendas  for  Europe  and  Asia: Challenges, Experience, and Lessons. Washington, D.C., World Bank 

Azam, M. and  Isik‐Dikmelik, A., (2010). “A Note on Recent Trends  in Poverty  in Romania.” 

Washington D.C., World Bank 

Council of  the European Union,  (2010). “2010 Update of the  Joint Assessment by  the SPC 

and  the  European Commission  of  the  Social  Impact  of  the  Economic Crisis  and  of  Policy 

Responses”, Brussels, 16905/10, Council of the European Union 

Council of the European Union, (2012). “Third Report on the Social Impact of the Economic 

Crisis and Ongoing Fiscal Consolidation 2011”, Brussels, 16905/10, Council of the European 

Union 

European Bank  for Reconstruction and Development,  (2011), “Life  in Transition: After  the 

Crisis.” London, EBRD 

Ferreira, F. and Schady N.  (2008), “Aggregate Economic Shocks, Child Schooling and Child 

Health.” Policy Research Working Paper No: 4701. Washington, DC: World Bank. 

Figari, F., Salvatori, A., and Sutherland, H.  (2010), “Economic Downturn and Stress Testing 

European Welfare Systems.” ISER University of Essex 

Fiszbein,  A.,  Ringold,  D.  and  Srinivasan,  S.  (2010),  “Cash  Transfers  and  the  Crisis: 

Opportunities and Limits.” Washington, D.C., World Bank 

Frankenberg, E., Beegle, K., Sikoki B, and Thomas D.  (1998), “Health, Family Planning, and Well‐being  in  Indonesia  During  an  Economic  Crisis.”  DRU‐2013‐FGI/NICHD/UNFPA.  Santa Monica, CA: RAND.  Harrold,  P.,  Sinnott,  E.,  and  Santos  I.  (forthcoming).  “Fiscal  Sustainability,  Demographic 

Change and Inequality: The Social Sectors from Crisis to Growth in Latvia” Washington, D.C., 

World Bank 

  

41  

IEG  (Independent  Evaluation Group).  (2011).  “Social  Safety Nets: An  Evaluation of World Bank  Support,  2000–2010”. Washington,  DC:  Independent  Evaluation  Group,  the World Bank Group.  ILO/WORLD BANK.  (2012).  “Inventory of Policy Responses  to  the  Financial  and Economic Crisis”.   International Monetary  Fund  (2011),  “World  Economic Outlook:  Tensions  from  the  Two‐Speed Recovery,” Washington, D.C.  

Kuddo, A. (2009), “Informal sector  in Europe and Central Asian Countries,” ECSHD Mimeo; 

Washington, D.C., World Bank  

Kuddo, A. (2010a), “Labor Market Monitoring in Eastern Europe and Central Asia Countries: Recent Trends (Round Three)”, Mimeo, Washington, D.C., World Bank 

Leventi, C., Levy, H., Matsaganis, M., Paulus, A. and Sutherland, H.  (2010), “Modelling the 

Distributional  Effects  of  Austerity  Measures.”  Social  Europe  Research  Note,  European 

Commission, Brussels 

Mitra, P., Selowsky, M., and Zalduendo, J. (2010) “Turmoil at Twenty: Recession, Recovery, and Reform in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union.” Washington, D.C., World Bank 

Narayan,  A.,  and  Sanchez‐Paramo,  C.  (eds)  (2012),  “Knowing When  You  Do  Not  Know: Simulating the Poverty and Distributional Impacts of an Economic Crisis.” Washington, D.C., World Bank 

Organization  for  Economic  Cooperation  and  Development,  (2011).  “Economic  Crisis  and 

Beyond: Social Policies for the Recovery.” Paris, OECD Ministerial Meeting on Social Policy 

Ozdemir, E., Sanoussi, F., and Ward, T. (2010), “The Potential effects of the recession on the 

risk of poverty”, Social Europe Research Note, European Commission, Brussels 

Paxson, C., and Schady, N.  (2005),  “Child Health and Economic Crisis  in Peru.” The World 

Bank Economic Review Vol. 19(2): 203‐224. 

Sundaram,R, and  Isik‐Dikmelik A.  (2011). “How  ready are ECA’s  safety nets  to  respond  to 

the renewed food crisis?” World Bank, Washington, D.C., mimeo. 

Sundaram,R, and  Isik‐Dikmelik A. (2010). “Technical Note on Proposed Reforms to  Income 

Tested Child Allowances in Romania.” Washington D.C., World Bank 

  

42  

Sundaram  R.,  and  Strokova  V.  forthcoming,  “Overview  of  Social  Assistance  Programs  in 

ECA.” Washington D.C., World Bank 

Thomas,  D.,  Beegle,  K.,  Frankenberg,  E.,  Sikoki,  B.,  Strauss,  J.,  and  Teruel,  G.  (2004), “Education in a Crisis.” Journal of Development Economics Vol. 74(1):53‐85 

Tiongson, E.R., Sugawara, N., Sulla, V., Taylor A., Gueorguieva A., Levin V., and Subbarao K. (2010),  “The  Crisis  Hits  Home:  Stress‐Testing  Households  in  Europe  and  Central  Asia.” Washington, D.C., World Bank 

World  Bank  (2009a),  “Pensions  in  Crisis:  Europe  and  Central  Asia  Regional  Policy Note,” 

Washington, D.C., World Bank 

World Bank  (2009b), “Serbia Programmatic Public Expenditure Development Policy Loan”, 

Program Document. Washington D.C. World Bank.  

World Bank  (2010), “Armenia: The 2008–09 Global Economic Crisis, Policy Responses, and 

Household Coping Strategies.” Washington, D.C., World Bank 

World Bank (2011a), “The Jobs Crisis: Household and Government Responses to the Great 

Recession in Eastern Europe and Central Asia.” Washington, D.C., World Bank 

World Bank  (2011b),  “Georgia: Poverty Dynamics  since  the Rose Revolution” Washington 

D.C., World Bank 

World Bank  (2011c),  “Romania Social Assistance Modernization Project: Project Appraisal 

Document”. Washington D.C., World Bank 

World  Bank  (2012d),  “Country  Assessments  of  Readiness  of  SSN  Systems”,  Brief. 

Washington D.C., World Bank 

World  Bank  (2012a),  “Bulgaria:  Household  Welfare  During  the  2010  Recession  and 

Recovery”, Washington D.C., World Bank. 

World  Bank  (2012b),  “Resilience,  Equity,  and  Opportunity:  The  World  Bank’s  Social 

Protection & Labor Strategy, 2012‐2022.” Washington D.C., World Bank. 

World  Bank  (2012c),  “Safety Nets Work: During  Crisis  and  Prosperity”,  for Development 

Committee Meeting. Washington D.C., World Bank. 

  

43  

Annex 1 ‐ Methodology on Pre‐Crisis Preparedness of SB Rankings39   

In order to assess the pre‐crisis (as of 2008) preparedness of the Social Benefits systems  in Europe 

and Central Asia countries, we developed a composite score based on several dimensions.   These 

dimensions relate to three broad areas:  the composition of social benefits (i.e. the existence of the 

types of programs  that  could be  leveraged  in  crisis  response),  the performance of  social benefits 

(with respect to overall performance  indicators such as targeting accuracy, coverage etc.), and the 

information capacity as an indicator of the efficacy of the administration of benefit programs.40    

While these indicators cover a good portion of the relevant information, the resulting index is not a 

precise measure. There are many other  factors  (such as quality of  implementation, administrative 

capacity  to handle  increase  in applications, design  issues such as ease of application etc.) that are 

difficult  to  measure  and  therefore  cannot  be  included.  Moreover,  composite  indices  can  be 

constructed in many different ways (simple average, weighted average etc.). However, the concept 

was to sort countries based on the available social benefits  information, and the  index used  in this 

study reflects our best judgment. 

Specifically, a composite score for each country was calculated using household survey data, as well 

as administrative information.   The composite score was comprised of nine dimensions covering: (a) 

existence  and  performance  of  last  resort  social  assistance  (LRSA)  programs  (coverage,  targeting 

accuracy,  generosity  –  all  from  household  survey  data,  latest  pre‐crisis  year);  (b)  existence  and 

coverage  of  unemployment  benefits  (again,  pre‐crisis);  (c)  existence  and  performance  of  child  / 

family allowance programs (coverage, targeting accuracy, generosity); and (c)  information capacity 

(degree  to which administrative data on  social benefits are available,  since  these are needed  for 

monitoring and expansion of social benefits).   Details on each aspect of the composite score follow. 

Existence and Performance of Last Resort Social Assistance Program 

Whether the country has a last resort social assistance program before the crisis is considered first, 

for two reasons: (a) such programs could be well‐positioned to scale up (in coverage and/or benefit 

levels)  in  times of  crisis;  and  (b)  if  they  are well‐targeted,  they  are  a more  cost‐effective way of 

channeling assistance to the poorest given that fiscal constraints could prevent expansion of more 

universal  programs  in  crisis  times. However,  the  existence  of  such  a  program  is  not  enough  for 

                                                            39 This methodology builds on the methodology developed for the ranking of ECA cash transfer programs with respect to their ability to respond to a future food crisis. As such, it draws heavily on the background note on this subject by Sundaram and Isik‐Dikmelik (2011) 40 The existence and coverage of unemployment benefits and a poverty‐targeted  social assistance program would be one way of categorizing countries with respect to their pre‐crisis preparedness. However there is not enough variation across ECA countries to result  in meaningful categories for pre‐crisis preparedness. Hence, more detailed  indicators were used to construct the composite  index to rank countries with respect to their pre‐crisis preparedness of social benefits.

  

44  

effective response. Hence, the pre‐crisis performance of the program  is estimated using household 

surveys  along  three  dimensions:  (i)  coverage  defined  as  the  percentage  of  the  poorest  quintile 

covered by the program; (ii) targeting accuracy defined as the percentage of benefits that went to 

the poorest quintile; and (iii) generosity estimated from household surveys is also considered.  If the 

program has low coverage then it would have limited impact, since increasing coverage takes time, 

administrative capacity (to register and screen new applicants), political will, and fiscal space—with 

fiscal  space  in  particular  being  very  tight  in  a  crisis  situation.  Targeting  accuracy  indicates  the 

effectiveness with which  the  program  transfers money  to  the  poorest  quintile. Again,  improving 

targeting accuracy requires a  long‐term  investment, and cannot be achieved very quickly  in a crisis 

situation.  Finally,  the  generosity  of  transfers  is  considered  –  namely  how  effective  are  these 

transfers in protecting beneficiary households from indigence? If the transfer amount is very low, it 

will again limit the capacity of the LRSA program in protecting recipients during a crisis. Figures A1.1‐

A1.3  presents  the  performance  of  the  LRSA  programs  in  ECA  across  the  above‐mentioned 

dimensions. 

Figure A.1.1. Coverage of LRSA programs  

Source: ECA SP Database (Sundaram & Strokova, forthcoming)

 

 

 

 

 

05

1015202530354045

LRSACoverage of the Poorest Quintile (%)

  

45  

Figure A.1.2. Targeting Accuracy of LRSA Programs  

Source: ECA SP Database (Sundaram & Strokova, forthcoming)

 Figure A.1.3. Generosity of LRSA Programs 

Source: ECA SP Database (Sundaram & Strokova, forthcoming)

 

 

0102030405060708090

100

LRSAPercent of Total Benefits Received by the Poorest Quintile (%)

0

10

20

30

40

50

60

70

LRSABenefits as Percent of Post‐Transfer Consumption,  

Beneficiary Household, Poorest Quintile

  

46  

Existence and Coverage of Unemployment Benefits 

Given  the  potential  role  of  unemployment  benefits  as  “automatic  stabilizers”  during  a  crisis 

(especially a crisis with significant labor market impacts), the existence of unemployment benefits is 

also an  important dimension  to consider  in crisis‐preparedness. Most countries  in ECA have some 

sort of unemployment  scheme  in place. However,  simple existence of  the benefit  is not enough, 

whether  all  workers  have  access  to  the  benefit  when  unemployed  or  not  is  also  an  important 

dimension  to  consider.  Clearly,  the  higher  the  degree  of  formality  in  a  country  the  higher  the 

potential coverage of unemployment benefits would be.  In order  to approximate  the coverage of 

unemployment  benefits  in  the  labor market,  we  use  the  proportion  of  formal  sectors  workers 

among  the  employed  based on  formality numbers  estimated by  Kuddo  (2009). We  acknowledge 

that this is not a perfect measure41, but use it in the absence of standardized unemployment benefit 

coverage data42. Table A1.1 presents  the  information on  the existence of unemployment benefits 

and the degree of formality in each country.  

 

Table A1.1. Unemployment Benefits and Degree of Formality 

Countries   Unemployment Benefits (potential coverage)  

  UB exists   Percentage  formal  

Armenia   Yes   64  

Kosovo   No Program 

Albania   Yes  49 

Latvia   Yes   92 

Moldova   No Program 

Russia   Yes  NA 

FYR Macedonia   Yes  46 

Kyrgyz Republic   Yes  42 

Belarus   Yes  NA 

Kazakhstan   Yes  65 

                                                            41 No matter how high the degree of formality in the labor market, the unemployment benefits will not cover all, such as new entrants to the labor market and the long term unemployed who will also be vulnerable during a crisis. 42 A similar performance indicator can be the ratio of people receiving Unemployment benefits among those who are unemployed. However, the ECA SP database currently doesn’t estimate this indicator as it is not a standard one. But this is one of the potential new indicators to add to ECA SP database.

  

47  

Bosnia & Herzegovina   Yes  36 

Azerbaijan   Yes  37 

Tajikistan   No Program 

Georgia   No Program  

Montenegro   Yes   NA  

Hungary   Yes   95  

Croatia   Yes   75  

Estonia   Yes   95  

Ukraine   Yes   68  

Turkey   Yes   55  

Poland   Yes   85  

Serbia   Yes   46  

Bulgaria   Yes   NA  

Lithuania   Yes   80  

Romania   Yes   53  

 

Existence and Performance of Child/Family Allowance Programs 

While a well‐targeted cash  transfer  that provides coverage  for all  the poor and/or unemployment 

benefits that have high coverage for unemployed are first best options  in terms of social benefits’ 

response, a well functioning child allowance program can also be used in crisis response. Hence, we 

consider whether the country has at least one child allowance program since a well functioning child 

allowance program can help at  least to prevent or minimize the  longer term and often  irreversible 

effects due to early childhood malnutrition, due to withdrawal of children from school, and so on. If 

the  country does have a child allowance program, we estimate  the performance of  this program 

along the same three dimensions as LRSA: namely:  coverage, targeting accuracy43, and generosity 

of this program. Figures A1.4‐A1.6 presents the performance of the LRSA programs in ECA across the 

above‐mentioned dimensions. 

                                                            43 Note that looking at the ‘targeting accuracy’ of a universal child allowance program is not uncontroversial – universal child allowances could very well be a part of the social contract with people being willing to pay high taxes to support such a socially inclusive policy.

  

48  

Figure A.1.1. Coverage of Child Allowance programs  

 Figure A.1.2. Targeting Accuracy of Child Allowance Programs  

Source: ECA SP Database (Sundaram & Strokova, forthcoming)

 

020406080100

Means‐tested Non‐means‐tested

Main Family and Child BenefitsCoverage of the Poorest Quintile (%)

0102030405060708090

Means‐tested Non‐Means‐tested

Main Family and Child BenefitsPercent of Total Benefits Received by the Poorest Quintile (%)

  

49  

 Figure A.1.3. Generosity of Child Allowance Programs  

Source: ECA SP Database (Sundaram & Strokova, forthcoming)

 

Information Capacity 

The  information capacity  is also considered as an  indicator of the efficacy of the administration of 

benefit programs – especially since  information monitoring systems would be needed to monitor 

the  crisis  and  process  an  increase  in  applications  during  a  crisis.  This  indicator  is  admittedly  a 

somewhat subjective evaluation.  It  takes  into account  the degree  to which  information  is  readily 

available on numbers of applicants, beneficiaries, and spending on SB programs, which can be an 

indicator of efficacy of program management (benefits administration). This can also signal the need 

for  structural  improvements  in  the medium  term.  In  addition,  if  the  authorities do not have  the 

information it would be harder to monitor and respond/intervene as needed. After all, the ability to 

respond is very dependent on having information.  

Composite Score 

We develop the composite score as a simple average of all these different dimensions (9 

dimensions in total). This approach indicates that, when there are missing values in any given 

dimension, these are assumed to be as good or as bad as the dimensions for which there is 

information. While this is not a perfect method and there are many different ways of obtaining a 

composite score based on these dimensions, the resulting categories do not appear to change. In 

addition, for the most part, the resulting categories seem in‐line with the overall information about 

the countries’ Social benefits’ systems.   

05101520253035404550

Means‐tested Non‐means‐tested

Main Family and Child BenefitsBenefits as Percent of Post‐Transfer Consumption,  

Beneficiary Household, Poorest Quintile

  

50  

Annex 2‐ Individual country briefs 

Armenia 

 

Summary of the data: 

  Registered unemployed Definition  Number of persons looking for work who are registered in the regional and local 

employment offices Unit  Persons Comment   Source  State Employment Service Agency   Unemployment benefit Definition  Monthly number of persons receiving unemployment benefit Unit  Persons Comment  The unemployment benefit is received by persons who have been insured for a least a 

year and are registered with the State Employment Service Agency. The amount of the benefit is set at 60% of the minimum monthly salary, as set in Armenian legislation.  The duration of the unemployment benefit payment is determined by the number of covered years, with each three years of insured coverage adding an extra month of unemployment benefit. However, the minimum duration is 6 months and the maximum duration is 12 months. After expiry of unemployment benefits, a person can again obtain unemployment benefit after another year of covered insurance and 

  

51  

registration as unemployed.  

Source  State Employment Service Agency   Social monthly assistance (Family Benefit Program, FBP) Definition  Monthly number of individuals or families receiving social monthly assistance. Unit  Persons Comment  Family  Benefit  Program  is  a  household‐level  last‐resort  targeted  social  assistance 

program. It is hybrid means tested (HMT), with eligibility determined by a score‐based formula, which includes a set of coefficients, some of which are scores (e.g. vulnerable group  categories,  income,  housing  conditions,  geographic  area),  while  others  are filters (e.g. car ownership, real estate acquisition, excessive electricity /  long‐distance phone  consumption).  The  amount  of  the  benefit  is  a minimum  basic  benefit, with supplements for each child (which vary based on the targeting score), and top‐ups for families with four or more children and those residing in mountainous regions or near borders. There is no limit to the duration of the FBP, but the family has to re‐certify for eligibility annually.  

Source  Ministry of Labor and Social Issues   Child benefit Definition   Unit   Comment  This  is a universal benefit provided as child care allowance for children under 2 years 

of age. The amount of the monthly benefit is 18,000 AMD, and it is paid until the child turns 2. There is also a childbirth benefit, which is a lump sum of 50,000 AMD, paid for the  first  child,  50,000  AMD  for  the  second  child,  and  430,000  AMD  for  each subsequent child. The sum is paid during the 6 months after childbirth or adoption. 

Source  Social    Disability benefit Definition   Unit   Comment  Disability  classification  (Group  I:  total  incapacity  for  work,  requiring  constant 

attendance; Group II: total incapacity for work, not requiring constant attendance; and Group III: partial incapacity for work) is assessed by a specialized medical committee. The amount depends on the basic pension and years of covered employment. There is no maximum for disability pension.  

Source    

   

  

52  

Bulgaria 

 

  Registered unemployed Definition  Number of persons looking for work who are entered on the registers of public 

employment services at the end of each month. Unit  Number of persons Comment   Source  Public Employment Services   Unemployment benefit Definition  Monthly number of persons receiving unemployment benefit. Unit  Number of recipients Comment  The unemployment benefit  is granted  to  those who have been  insured  for at  least 9 

months during the last 15 months and who are registered with the PES. The benefit is not  means‐tested.  Daily  unemployment  benefits  amount  to  60%  of  the  average contributory income for the last 9 months and cannot be less than the minimum which is defined  annually by  the  law  (currently BGN 6/€ 3 a day). Duration of  the  benefit depends on the length of contribution period and is not to exceed 12 months. 

Source  Public Employment Services   Social monthly assistance (GMI) Definition  Monthly number of individuals or families receiving social monthly assistance. Unit  Number of recipients 

  

53  

Comment  Monthly  social  assistance  is  provided  to  persons  or  families whose  income  is  lower than  a minimum  income  threshold  and meets  specific  conditions.  The  benefits  are means‐tested and financed by the state budget. The amount of the benefit is equal to the  difference  between  the  differentiated minimum  income  and  the  income  of  the persons or the families from the preceding month. The guaranteed minimum income is currently  BGN 65/€  33  per month.  Until  01/01/2011,  the  benefit was  subject  to  a duration limit of continuous 12 months (renewable), which has now been abolished.  

Source  Social Assistance Agency   Child benefit Definition  Monthly number of children receiving monthly child assistance. Unit  Number of recipients Comment  Monthly child assistance  is a  flat  rate benefit granted  to  families with children until 

their completion of  secondary education, but not after  the age of 20. Currently,  the benefit  is BGN 35  (€ 18)  per month  for  each  child.  The  benefit  is means‐tested  and financed by the state budget. The average monthly gross  income per family member must be lower or equal to BGN 350 (€ 179).  

Source  Social Assistance Agency   Disability benefit Definition  Monthly number of persons receiving monthly disability benefit Unit  Number of recipients Comment  People  with  permanent  disabilities  are  entitled  to  a  monthly  allowance  for  social 

integration  according  to  their  individual  needs  according  to  the  degree  of  reduced capacity or the type and degree of disability. Cash add‐ons to supplement income are intended  to  cover  additional  costs  for  transport  services;  information  and telecommunication  services;  training; medical  treatment  and  rehabilitation  services; accessible information; municipal rental housing, diet and medicines. The benefit is not means‐tested and is financed by the state budget.  

Source  Social Assistance Agency  

 

  

54  

Croatia 

 

 

  Registered unemployed Definition  Number of persons aged from 15 to 65, fully or partly capable of working, without a 

job, who are active job seekers and available for work, who are entered on the registers of the Croatian Employment Service at the end of each month. 

Unit  Number of persons Comment   Source  Croatian Employment Service   Unemployment benefit Definition  Monthly number of persons receiving unemployment benefit. Unit  Number of recipients Comment  The unemployment benefit  is granted  to  those who have been  insured  for at  least 9 

months during the last 24 months and who are registered with the CES. The benefit is not means‐tested. Unemployment benefits amount to 70% of the average contributory income  for  the  last  3  months  during  the  first  90  days  and  35%  of  the  average contributory  income  for the remaining period. However, there  is a cap of 70% of the average monthly wage in Croatia (HRK 3,740 or EUR 505) for the first 90 days and 35% for  the  remaining  period  (HRK  1,870  or  EUR  252),  as well  as  the minimum which 

  

55  

cannot be  less than 50% of the minimum monthly wage (currently HRK 1,407 or EUR 190). Duration of the benefit depends on the length of contribution period and ranges from 90 days  if  the person’s  contribution period  is below 2 years  to 450 days  if  the person’s contribution period exceeds 25 years. 

Source  Croatian Employment Service   Social monthly assistance (GMI) Definition  Monthly number of individuals receiving monthly social support allowance Unit  Number of recipients Comment  Monthly social support allowance  is provided to persons or  families whose  income  is 

lower  than a minimum  income  threshold and meets specific conditions. The benefits are means‐tested and  financed by  the state budget. The amount of  the allowance  is set at HRK 500  (EUR 67).  It  is adjusted according  to  family  size and  set against  the actual  income of the household. The   allowance  is additionally  increased for up to xx percent for some specific categories such as a person incapable of work living alone or in the family, children of single parents, etc. 

Source  Ministry of Health and Social Welfare   Child Allowance Definition  Monthly number of beneficiaries of child allowance (Or Monthly number of children 

receiving monthly child allowance) Unit  Number  of recipient families Comment  Monthly  child allowance  is an  income‐tested benefit  financed by  the  stated budget, 

granted  to  families with  income per  family member equal or below HRK 1,663  (EUR 225) per month.  Some  categories of beneficiaries are not  subject  to  income  testing such  as  children  of  war  veterans  or  children  with  serious  health  impairment.  The benefit  is  received until  the child’s completion of  secondary education, but not after the  age  of  21  (with  the  exception  of  children with  severe  health  impairment who receive the allowance until the age of 27). Currently, the benefit per month  for each child ranges  from HRK 200  (EUR 27) to HRK 300  (EUR 40), depending on the  level of monthly  income  per  family member.  The  allowance  per  child may  be  additionally increased by up to 25% for specific categories of children such as children without one or both parents, children with health impairment) 

Source  Croatian Institute for Pension Insurance   Disability Allowance Definition  Monthly number of persons receiving monthly disability benefit Unit  Number of recipients Comment  People  with  severe  disability  or  serious  mental  illness  are  entitled  to  a  monthly 

allowance for the purpose of fulfilling their needs and  including them  in the everyday life in the community on equal terms with others. The benefit is not means‐tested and is financed by the state budget. The amount of the benefit is HRK 1,250 (EUR 169) 

Source  Ministry of Health and Social Welfare  

   

  

56  

Georgia 

 

  Targeted Social assistance (TSA) Definition  Number of approved beneficiaries Unit  Number of Households Comment  The cash allowance is awarded to families which rating score is less than 57 001. The 

score for HH is estimated by means test. The amount of assistance is 6+24n where n is family size. 

Source  Social Service Agency   Family Allowance Definition  Number of approved beneficiaries Unit  Number of Households Comment  In this program no new beneficiaries are approved. The permanent decrease is caused 

by this fact. "Family Allowance"  is provided to families who have switched to the program before January 1st, 2007. Beneficiaries of different categories  receiving  the "Family Allowance" and amount of social allowance: Single, unemployed pensioner (single pensioner ‐ age pensioner or disabled) For single unemployed pensioner ‐ 22 GEL; 

  

57  

For family of two unemployed pensioners ‐ 35 GEL;  Orphan child, besides guardian's disability status ‐ 22 GEL per person;  Unemployed disabled, the first group disabled (blind) ‐ 22 GEL per person;  Underage disabled ‐ 22 GEL per person; Large family with 7 or more underage children ‐ 35 GEL.  

Source  Social Service Agency   Disability Benefit Definition  Number of approved beneficiaries Unit  Number of persons Comment  Georgian citizen who has the I or the II group disability (except of the person who has 

a disability status  from  the childhood or the veteran of war who has the  III group of disability) has  to apply  to  the  regional branch of  the Social Service Agency  to  fix  the pension. Amount of the pension: For the I group disabled people ‐ 80 GEL, For the II and the III group disabled people ‐ 70 GEL. 

Source  Social Service Agency  

   

  

58  

Hungary 

 

  Unemployed ILO Definition  Unemployment according to ILO definition Unit  Persons – seasonally adjusted Comment  See: http://nui.epp.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lmhu_m&lang=en Source  Eurostat   Jobseekers Allowance and Assistance (Unemployment Benefit) Definition  Unemployment benefit = Jobseekers’ allowance recipients and recipients of jobseekers’ 

assistance Unit  Recipients Comment   Source  Employment and Social Office (www.afsz.hu)   Regular Social Assistance, Availability Support, or Public Work (Social Assistance 

Benefit) Definition  Recipients of either (1) regular social assistance; (2) availability support; or (3) public 

work Unit  Recipients Comment  Regular  social  assistance  is  an  income  supplement  provision  in  the  form  of  cash, 

provided by  the  local government of  the  settlement.  Its aim  to guarantee a minimal 

  

59  

standard of living for those who have no income. From the 1 July 2006 the conditions of the provision and the way of calculation of the amount of support changed. Before that the  local government awarded regular social assistance to a person who was over 18 years of age, was of active age, and had lost at least 67 per cent of his or her working ability or received blind persons’ benefit, or to a person who was of active age but not in employment, in the case that their subsistence was not provided by other means. By the new terms for the support is entitled only one person in a family. The assessing of the entitlement and the amount of the assistance based on the income projected to the consumer unit instead of the previous income per capita. The consumer unit is the rate which shows the structure of consumption within a family. The first major member of  the  family  and  the  disabled  child’s  rate  is  1.0 while  the  ratio  of  the  companion (spouse)  and  a  child  is  lower  (0.9‐0.7).  The  amount  of  support  is  variable  and supplements  the  family’s  effective  total  income  to  the  limit  of  the  entitlement.  The regular social assistance from 1 January 2009 was changed to benefit for active aged which consist of the regular social assistance and the „support for to be ready to work”. The change in the benefit system was built up completely until 31 March 2009.  

Source  Ministry of Local Government   Disability Subsidy Definition  Disability subsidy recipients Unit  Recipients Comment  Financial support for severely disabled persons over the age of 18, who are unable to 

care for themselves or need permanent assistance from others. The  regulation  of  regular  social  assistance  is  altered  from  1  January  2009.  Due  to change of regulation the number of recipients was decreased. 

Source  Hungarian Treasury (www.allamkincstar.gov.hu)  

 

   

  

60  

Latvia 

 

  Registered unemployed Definition  Number of persons looking for work who are entered on the registers of public 

employment services at the end of each month Unit  Number of persons Comment   Source  Public Employment Services   Unemployment benefit Definition  Monthly number of persons receiving unemployment benefit Unit  Number of recipients Comment  The unemployment benefit  is granted to those who have been socially  insured  for at 

least 1 year and who have paid at least 9 months of contributions in 12 months before registering as unemployed. The benefit is earnings‐related and not means‐tested.  The  amount  of  unemployment  benefit  is  determined  in  proportion  to  the  insurance period and the income on the basis of which unemployment contributions are paid and decreases  over  time.  The  benefit  is  paid  up  to  9 months  and  during  the  last  three months the benefit is flat (LVL 45 (€ 63) per month) for those, who contributed for less than 20 years. Temporarily, between 1 January 2010 and 31 December 2012, the part of the benefit exceeding LVL 11.51 (€ 16) per day is paid at half rate.  

  

61  

Source  Public Employment Services   Guaranteed minimum income benefit (GMI) Definition  Persons in household receiving municipal GMI benefit Unit  Number of recipients Comment  The  Guaranteed minimum  income  (GMI)  benefit  is  provided  to  persons  or  families 

whose  income  level  is  lower than the  level of  income set by the Cabinet of Ministers. The GMI  level  as well  as  eligibility  conditions,  formalities,  calculation  and  payment procedures  for  the  GMI  benefit  are  set  by  central  government,  but  until  2009  the benefit was paid out by local municipalities from the municipal budget. The benefit is now co‐financed by the central government.  The benefit is calculated as the difference between the GMI level set by the Cabinet of Ministers  (LVL 40 (€ 56) for adults and LVL 45 (€ 63) for children) and the person's or the household’s average monthly income over the last three months. The municipality can establish a higher GMI  level  (but not higher  than  the needy  level  (or 50% of  the minimum wage)  for persons  receiving old‐age and disability pensions. The benefit  is granted for a period of 3 months or 6 months and is renewable. The benefit is income‐ and assets (property) tested and can be granted in cash or in kind. 

Source  Ministry of  Welfare   Housing Benefits Definition  Persons in household receiving municipal housing benefit Unit  Number of recipients Comment  The housing benefit is a separate municipal benefit. The amount of this benefit varies 

from one municipality  to another depending on  resources available.  If  the person  is granted the status of a needy person and she/he has expressed a wish to be a tenant of a social  flat  (housing),  the person can rent a  flat as social housing where reduced rent and utility payments are charged. Since 2009,  the benefit  is  co‐financed by  the central government. 

Source  Ministry of  Welfare  

   

  

62  

Lithuania 

 

  Unemployed Definition  Unemployment according to ILO definition – Total Unit  Persons – seasonally adjusted Comment  See: http://nui.epp.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lmhu_m&lang=en Source  Eurostat   Unemployment Benefit Definition  Unemployment benefit recipients Unit  Recipients Comment  The unemployed have possibility to receive unemployment benefit if he has a minimum 

period  of  insurance:  18 months within  3  years  preceding  unemployment  (there  are exceptions  for  certain  groups  of  unemployed  people who  contributed  but  have  not acquired the necessary social insurance record due to important reasons). The duration of payment of Unemployment Insurance Benefit depends on the length of the insurance record: Service years Duration less than 25 years 6 months; 25 ‐ 30 years ‐7 months, 30 ‐  35  years‐  8  months;  35  years  and  over‐9  months.  The  duration  of  payment  is prolonged for additional 2 months for elderly persons within 5 years till pension age. 

Source  National Labour Exchange   Social Benefit Definition  Number of recipients of social benefit Unit  Recipients 

  

63  

Comment  Families and single residents are entitled to Social Benefit if either single resident or one spouse works or does not work because  they are  full‐time  students or pensioners, or individuals  above  retirement  age,  or  disabled,  or  nursing  a  disabled  or  sick  family member, or registered at the  local office as unemployed and receiving Unemployment Benefit or are  long‐term unemployed  (more  than 6 months), or  taking care of a child under the age of 3 years or under the age of 8 years, or family is raising three or more children, etc. 

Source  Ministry of Social Security and Labour, The Social Assistance Information System   Unemployed Definition  Unemployment according to ILO definition – Total Unit  Persons – seasonally adjusted Comment  See: http://nui.epp.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=lmhu_m&lang=en Source  Eurostat   Unemployment Benefit Definition  Unemployment benefit recipients Unit  Recipients Comment  The unemployed have possibility to receive unemployment benefit if he has a minimum 

period  of  insurance:  18 months within  3  years  preceding  unemployment  (there  are exceptions  for  certain  groups  of  unemployed  people who  contributed  but  have  not acquired the necessary social insurance record due to important reasons). The duration of payment of Unemployment Insurance Benefit depends on the length of the insurance record: Service years Duration less than 25 years 6 months; 25 ‐ 30 years ‐7 months, 30 ‐  35  years‐  8  months;  35  years  and  over‐9  months.  The  duration  of  payment  is prolonged for additional 2 months for elderly persons within 5 years till pension age. 

Source  National Labour Exchange   Social Benefit Definition  Number of recipients of social benefit Unit  Recipients Comment  Families and single residents are entitled to Social Benefit if either single resident or one 

spouse works or does not work because  they are  full‐time  students or pensioners, or individuals  above  retirement  age,  or  disabled,  or  nursing  a  disabled  or  sick  family member, or registered at the  local office as unemployed and receiving Unemployment Benefit or are  long‐term unemployed  (more  than 6 months), or  taking care of a child under the age of 3 years or under the age of 8 years, or family is raising three or more children, etc. 

Source  Ministry of Social Security and Labour, The Social Assistance Information System  

   

  

64  

Montenegro 

 

  Registered unemployed Definition   Unit   Comment   Source     Unemployment benefit Definition  The unemployment compensation is a contributory benefit due to registered 

unemployed who meet a set of criteria as minimum duration of contractual work and contribution to unemployment insurance record, terms of employment termination and deadline for submission of the claim. 

Unit  Registered unemployed, individuals Comment  The  unemployment  compensation  is  paid  by  the  Pension  and  Disability  Insurance 

Fund  and  delivered  through  the  Employment Office  upon meeting  certain  eligibility criteria:  contribution for unemployment insurance for at least 9 months continuously of  for at  least 12 months with  interruptions  in the  last 18 months; submission of the claim within 42 days after  the employment was  terminated,     employment was not terminated voluntarily or the loss of job was due to the employee’s fault. The duration of  benefit  receipt  is  between  3 months  (minimum)  and  12 months  (maximum)  and depends on the length of insurance record. The unemployment benefit amount equals 

  

65  

to 65% of the minimum pay standard in Montenegro for the last two years. In addition to  the  “regular” unemployment benefit,  since 2009,  through  changes  in  the  Law on Employment, a new unemployment benefit has been  introduced that amounts to the minimum  pension.  Eligible  are  elderly  unemployed  (male  over  60  years  of  age  and women over 55 years of age) with minimum 10 years of contribution record; and long‐term  contributors  (30  years  of  contribution  record  and  age  of  50  or  above).  The duration of this benefit is up to 24 months. The unemployment insurance contribution amounts to 1% of gross wage out of which 0.5% is paid by the employee and 0.5% ‐ by the employer. 

Source  Law on Employment, Ministry of Labor and Social Welfare   Monthly financial social assistance: Family Material Support(FMS/MOP) Definition  Monthly last‐resort social assistance for families in material need, defined with an 

income and asset test Unit  Individuals (single‐member families) and multi‐member families Comment  Monthly benefit for family, ranging from €60.5 to €115, depending on the number of 

recipient family members. The family income should be lower than a pre‐set standard that varies with family size, and is equal to the maximum benefit. Certain assets (land and dwelling ownership, productive assets, vehicle) are considered along with income. The  actual  benefit  that  is  received  by  a  family  of  certain  size  is  defined  as  the difference between the pre‐set  income standard and the actual  income of the family. There  is  no  time  limit  for  receiving  the  benefit.  Re‐certification  is  due  once  in  12 months or more often if the material circumstances change. The benefit is designed by the Ministry of Labor and Social Welfare and delivered by the Centers for Social Work. The  benefit  is  conditional  to  regular  school  attendance  of  children  from  recipient families. 

Source  Law on Social and Child  Protection, Ministry of Labor and Social Welfare   Child Allowance Definition  Means‐tested monthly benefit for families with children who are FMS/MOP 

beneficiaries Unit  Individuals Comment  The child allowance is a benefit for children whose family is FMS/MOP beneficiary, for 

which are eligible the first three children in the family. The child allowance is extended without  a  means  test  to  families  with  children  with  physical,  mental  and  sensor disorders and children without parents. The amount of the child allowance  is   18.2 € for children in FMS/MOP beneficiary families;  24.2€  for children with physical, mental and sensor disorder which can be enabled for normal life and work; 30.2€  for children with physical, mental and sensor disorder which cannot be enabled for normal life and work; and   30.2 € for children without parents. The benefit  is extended to biological, adopted and fostered children up to 18 years of age. 

Source  Law on Social and Child  Protection, Ministry of Labor and Social Welfare   Personal Disability  Benefit and Caregivers’ Allowance Definition  Non‐contributory categorical disability benefit for those whose disability has occurred 

before becoming 18 years old Unit  Individuals holding medical certification of disability  Comment  Eligible for personal disability benefit are persons whose  inability for  independent  life 

occurred  before  they  became  18  years  old.  The  amount  of  this  benefit  is  €75  per 

  

66  

month since 2009, €50 before that. The benefit is not means tested. No recertification is envisaged. The caregivers’ allowance is extended only to those with severe disability (irrespective of whether  it has been acquired  from birth or  later  in  life) who do not have disability insurance, and also meet the income and asset test for FMS/MOP. The amount of the caregivers’ allowance is €60 since 2008, up from €55 before that. 

Source  Social Protection Law, Ministry of Labor and Social Welfare 

 

   

  

67  

Romania 

 

  Registered unemployed Definition  Number of persons looking for work who are entered on the registers of public 

employment services at the end of each month. Unit  Number of persons Comment   Source  Public Employment Services   Unemployment benefit Definition  Number of unemployment indemnity recipients Unit  Number of persons Comment  The unemployment benefit  is granted to those who have been  insured for 12 months 

during  the 24 months preceding registration. The benefit  is earnings‐related and not means‐tested. The amount of unemployment benefit depends on the minimum gross wage, level of earnings, and length of contribution period. The amount of benefit was reduced  by  15%  during  the  period  between  3  July  2010  and  31  December  2010. Duration of payment varies according to contribution period from 6 month (graduates and those who contributed for 1‐5 years) to 12 months (those who contributed for at least 10 years).  

Source  Ministry of Labour, Family and Social Protection   Social Aid (GMI) 

  

68  

Definition  Number of Social aid  recipients Unit  Number of persons Comment  Minimum  guarantee  income  is  provided  in  the  form  of  an  income  tested monthly 

benefit  (Social Aid) by  the  local authorities. The amount of Social Aid  is a difference between  Guaranteed  Minimum  Income,  which  is  set  by  the  Government  at  the national  level, and  individual’s or family’s net  income. Minimum Social Aid amount  is RON 10  (€ 2.30) per month. The work‐able  recipients of  this benefit are  required by law to provide, on a monthly basis, a maximum of 72 hours of community work, at the request of  the mayor. The Social Aid  is paid until  the beneficiary ceases  to meet  the conditions. 

Source  Ministry of Labour, Family and Social Protection   Family Allowances (CFA and SFA) Definition  Total number of complementary family allowance and single‐parent family allowance 

beneficiaries Unit  Number of persons Comment  Complementary family allowance (CFA) is an income‐tested benefit granted to families 

with  children  whose  net  income  per  family member  is  less  than  RON  470  (€108). Eligible child must live with family and be of school age attending a form of education until the age of 18 years. The monthly benefit amount differs according to the number of children within the family: RON 50 (€12) for a family with 1 child to RON 70  (€16) for a family with 4 or more children. For a family entitled to Social Aid (GMI benefit), CFA is increased by 25%. Single‐parent family allowance is an income‐tested benefit to children in single‐parent families.  The monthly  benefit  amount  differs  according  to  the  number  of  children:  RON 70  (€16)  for  a  single‐parent  family with  1  child  to  RON 90  (€21)  for  a  single‐parent family with 4 or more children.  

Source  Ministry of Labour, Family and Social Protection  

   

  

69  

Serbia 

 

  Registered unemployed Definition   Unit   Comment   Source     Unemployment benefit Definition  Contribution‐based benefit paid by the Public Employment Service to registered 

unemployed who meet certain conditions.  Unit  Individuals, registered unemployed Comment  Contribution‐based  benefit  paid  by  the  Public  Employment  Service  to  registered 

unemployed who meet certain conditions:  length of work and contribution  record of 12  consecutive  or  18  non‐consecutive months,  terms  of  separation,  commitment  to active  job  search.  The unemployment  benefit amounts  to 50% of  the  last  reference earning;  cannot be  lower  that 80% of  the minimum wage  for  the month before  the benefit  is  awarded  and  higher  than  160%  of  the  minimum  wage  for  the  same reference month. The duration of  the benefit depends on  the  length of  contribution record.  The  benefit  is  not  taxable. While  receiving  the  unemployment  benefit,  the recipient is not allowed to engage in gainful employment. Unemployment benefit can be  paid  on  a  one‐time  basis  upon  the  request  of  unemployed  person. Unemployed person who receives unemployment benefit for at least 3 months since the recognition 

  

70  

of his rights, and has became employed for indefinite period of time, is entitled to one‐off  incentive  for  employment.  Incentive  equals  30%  of  total  unemployment  benefit amount  (net of taxes and contributions), that would have been paid to him/her until expiry of his/her right to unemployment benefit 

Source  Law on Employment and Insurance Against Unemployment, 2009. Ministry of Labor and Social Policy 

  Social monthly assistance: Cash Social Assistance (‘New MOP’) Definition  Guaranteed minimum income program, non‐contributory cash benefit granted to 

families whose income is below a pre‐set standards defined by the Ministry of Labor and Social Policy, and who also meet certain asset criteria 

Unit  Number of recipient families  or households, number of individuals (monthly data) Comment  Monthly  social  assistance  is  provided  to  persons  or  families whose  income  is  lower 

than a minimum  income  threshold  (defined as base  income  threshold and  scaled up with equivalence scales to reflect the size and composition of the unit of assistance), passes an asset  test and meets other conditions. The benefits are means‐tested and financed by  the  state budget. The amount of  the actual benefit paid  is equal  to  the difference between the differentiated  income threshold and the actual  income of the person  or  the  families  from  the  preceding month.  The  cash  social  assistance  basic amount  is  currently  60  Euro.  The  basic  amount  is  increased  by  50%  for  each subsequent adult and by 30% for each child in the unit of assistance. There is a limit of six  recipients  in one unit of assistance. There  is no  time  limit  for  the benefit  receipt. Eligibility is recertified each 12 months. Able‐bodied working‐age beneficiaries receive the benefit for 9 months  in one calendar year; those who are considered not able to work  receive  it  for  12 months  in  one  calendar  year.  The  cahs  social  assistance  is delivered by the Centers for Social Work. The basic benefit amount is updated with the cost of living index twice a year. 

Source  Law on Social Assistance, 2011; Ministry of Labor and Social Policy   Child Allowance Definition  The monthly child allowance is a non‐contributory benefit provided to families with 

children whose income per capita is below a threshold defined by the law in 2002 and updated twice a year with the respective cost of living index. 

Unit  Number of recipient children Comment  The monthly child allowance is income tested. The income threshold is similar in size to 

the one for cash social assistance but they are defined independently. The child benefit is administered and delivered by the municipal social departments. The basic benefit is defined by the Law in 2002 at Euro 27.5 and applies for the first child. Up to 4 children in  a  family  receive  the  benefit.  The  second,  third  and  fourth  child  receive  a  benefit which is higher than the base by Euro 9. The benefit amount is indexed with the cost of living index twice a year. 

Source  Law on Financial Support for Families with Children, Ministry of Labor and Social Policy   Disability  (caregiver’s) allowance Definition  Benefit paid to persons with high level of disability who need the help / care of a third 

person in performing everyday vital activities. Unit  Individual with medical certification of disability Comment  The benefit could be contributory (paid by the Pension Fund) or non‐contributory (paid 

by the Ministry of Labor and Social Policy. The basic amount is stipulated in the Law in 

  

71  

2004 at Euro 40, and  is subject to adjustment each month by the cost of  living  index. Those  with  100%  disability  receive  increased  by  70%)  caregivers’  allowance.  The allowance  is  awarded  and  discontinued  based  on medical  assessment. Granted  for indefinite time in case of permanent disability. The allowance is not taxable. 

Source  Law on Social Protection and Provision of Social Safety to Citizens, Ministry of Labor and Social Policy 

 

   

  

72  

Ukraine 

 

  Registered unemployed Definition  Number of persons without employment who are looking for work and are  entered on 

the registers of public employment services at the end of each month. Unit  Number of persons Comment   Source  Public Employment Service   Unemployment benefit Definition  Monthly number of persons receiving unemployment benefit. Unit  Number of recipients Comment  The unemployment benefit  is granted  to  those who are  registered with  the PES and 

who have been employed for at  least 26 weeks over the 12 months period preceding the unemployment and paid insurance contributions. Additional requirement is that a person should be ready  to participate  in public works,  if such work appears suitable. The benefit starts eight days after registration. The benefit is not means‐tested and its size depends on the claimant`s insurance history. In some instances, however, benefit may be granted regardless of insurance period. Duration of the benefit depends on the length of contribution period and cannot  exceed 360 days cumulatively over two years period. Monthly  amount  of  unemployment  benefit  ranges  from  50%  to  70%  of  the average  contributory  income  for  the  last  6  months.  It  cannot  be  less  than  the 

  

73  

subsistence minimum  set  annually  by  the  law.  It  cannot  exceed  an  average wage reported in a claimant`s residence  region for the previous month. The benefit can also be paid in a lump sum. 

Source  Public Employment Service   Social Assistance to Poor Families (GMI) Definition  Monthly number of individuals or families receiving assistance. Unit  Number of recipients Comment  Monthly  social assistance  is provided  to persons or  families whose    income  is  lower 

than  a  minimum  income  threshold  (subsistence  minimum)  and  meets  specific conditions. The benefits are means‐tested, they are financed by the state budget and administered  by  local  welfare  offices.  The  amount  of  the  benefit  is  equal  to  the difference  between  the  differentiated  minimum  income  and  the  average  monthly income of a  family  for 6 months preceding application. The benefit  is granted  for 6 months period and  is renewable. Over this period the benefits amount  is revised with changes in income threshold and/or if the family claims change in income status. 

Source  Ministry of Social Policy   Child Care benefit Definition  Monthly number of individuals receiving child care benefit for children under three 

years  Unit  Number of recipients Comment  Monthly  child  care  benefit  is  provided  to  a  person who  takes  immediate  care  of  a 

child/children below three years old. The amount of the benefit per each child is equal to the difference between the differentiated minimum income (subsistence minimum) and the average monthly  income of a family for 6 months preceding application. The benefits are  financed by  the  state budget and administered by  local welfare offices. The  benefits  are  income  tested,  however,  there  is  a minimum  flat  benefits  that  is granted per child regardless of  income.   The benefit  is granted  for  the period until a child  reaches  the age of  three years old but  recertification  is  to  take place every  six months.  If  recertification  does  not  take  place  or,  as  a  result  of  recertification,  the amount of  the benefit appears  lower  than a minimum  flat benefit, a person will be paid a minimum flat benefit. 

Source  Ministry of Social Policy   Single Parent benefit Definition  Monthly number of individuals receiving social benefits to single parents Unit  Number of recipients Comment  Monthly  single  parent  benefit  is  provided  to  a  parent  who  is  single  (unmarried, 

divorced, widowed) and takes care of a child/children below 18 years old. The amount of  the  benefit  per  each  child  is  equal  to  the  difference  between  the  50%  of differentiated  minimum  income  (subsistence  minimum)  and  the  average  monthly income of a  family  for 6 months preceding application. The benefits are  financed by the  state budget and administered by  local welfare offices. The benefits are  income tested  but  cannot  be  lower  than  30%  of  subsistence  minimum  which  is  granted regardless  of  income.    There  is  also  a maximum  limit  to  the  benefit  size which  is differentiated for children below and above six years old. The benefit is granted for the period until a child  reaches  the age of 18 years old  (in some  instances 23 years old) and  is  automatically  recalculated  at  6  years.  For  income‐tested  benefit,  the 

  

74  

recertification  is to take place every six months.  If recertification does not take place or, as a  result of  recertification,  the benefit amount appears  lower  than a minimum flat benefit, a person will be paid a minimum flat benefit. 

Source  Ministry of Social Policy  

 

Social Protection & Labor Discussion Paper Series Titles 2011‐2012 

 No.    Title  1219  Do Social Benefits Respond to Crises? Evidence from Europe & Central Asia 

During the Global Crisis   by Aylin Isik‐Dikmelik, November 2012   1218  Building Results Frameworks for Safety Nets Projects   by Gloria M. Rubio, October 2012   1217  Pension Coverage in Latin America: Trends and Determinants   by Rafael Rofman and Maria Laura Oliveri, June 2012  1216  Cash for Works in Sierra Leone: A Case Study on the Design and 

Implementation of a Safety Net in Response to a Crisis   by Colin Andrews, Mirey Ovadiya, Christophe Ribes Ros and Quentin Wodon, 

June 2012   1215  Public Employment Services, and Activation Policies   by Arvo Kuddo, May 2012  1214  Private Pension Systems: Cross‐Country Investment Performance   by Alberto R. Musalem and Ricardo Pasquini, May 2012  1213  Global Pension Systems and Their Reform: Worldwide Drivers, Trends, and 

Challenges   by Robert Holzmann, May 2012  1212  Towards Smarter Worker Protection Systems: Improving Labor Regulations 

and Social Insurance Systems while Creating (Good) Jobs by David A. Robalino, Michael Weber, Arvo Kuddo, Friederike Rother, Aleksandra Posarac and Kwabena Otoo 

 1211  International Patterns of Pension Provision II: A Worldwide Overview of Facts 

and Figures   by Montserrat Pallares‐Miralles, Carolina Romero and Edward Whitehouse, 

June 2012  1210  Climate‐Responsive Social Protection   by Anne T. Kuriakose, Rasmus Heltberg, William Wiseman, Cecilia Costella, 

Rachel Cipryk and Sabine Cornelius, March 2012   1209  Social Protection in Low Income Countries and Fragile Situations: Challenges 

and Future Directions   by Colin Andrews, Maitreyi Das, John Elder, Mirey Ovadiya and Giuseppe 

Zampaglione, March 2012 

  1208  World Bank Support for Pensions and Social Security   by Mark Dorfman and Robert Palacios, March 2012  1207  Labor Markets in Middle and Low Income Countries: Trends and Implications for 

Social Protection and Labor Policies   by Yoonyoung Cho, David Margolis, David Newhouse and David Robalino, 

March 2012   1206  Rules, Roles and Controls: Governance in Social Protection with an Application 

to Social Assistance   by Lucy Bassett, Sara Giannozzi, Lucian Pop and Dena Ringold, March 2012  1205  Crisis Response in Social Protection   by Federica Marzo and Hideki Mori, March 2012  1204  Improving Access to Jobs and Earnings Opportunities: The Role of Activation 

and Graduation Policies in Developing Countries   by Rita Almeida, Juliana Arbelaez, Maddalena Honorati, Arvo Kuddo, Tanja 

Lohmann, Mirey Ovadiya, Lucian Pop, Maria Laura Sanchez Puerta and Michael Weber, March 2012 

 1203  Productive Role of Safety Nets   by Harold Alderman and Ruslan Yemtsov, March 2012  1202  Building Social Protection and Labor Systems: Concepts and Operational 

Implications   by David A. Robalino, Laura Rawlings and Ian Walker, March 2012  1201  MicroDeterminants of Informal Employment in the Middle East and North   Africa Region   by Diego F. Angel‐Urdinola and Kimie Tanabe, January 2012   1120  Employment Generation in Rural Africa: Mid‐term Results from an   Experimental Evaluation of the Youth Opportunities Program in Northern   Uganda   by Christopher Blattman, Nathan Fiala and Sebastian Martinez, December 2011    1119  Measuring Governance and Service Delivery in Safety Net Programs   by Gloria M. Rubio, September 2011   1118  Assessing Safety Net Readiness in Response to Food Price Volatility   by Margaret Grosh, Colin Andrews, Rodrigo Quintana, Claudia Rodriguez‐Alas,   September 2011    

1117  Social Safety Nets in Fragile States: A Community‐Based School Feeding   Program in Togo, August 2011 (also available in French)   by Colin Andrews, Elena Galliano, Carolyn Turk and Giuseppe Zampaglione, 

August 2011  1116  Strengthening Governance of Social Safety Nets in East Asia   by Sara Giannozzi and Asmeen Khan, August 2011   1115  International Portability of Health‐Cost Coverage: Concepts and Experience   by Martin Werding and Stuart McLennan, July 2011   1114  Liberia’s Cash For Work Temporary Employment Project: Responding to Crisis   in Low Income, Fragile Countries 

by Colin Andrews, Prospère Backiny‐Yetna, Emily Garin, Emily Weedon,   Quentin Wodon and Giuseppe Zampaglione, July 2011  1113  Employability and Productivity among Older Workers: A Policy Framework and   Evidence from Latin America   by Edmundo Murrugarra, July 2011   1112  Cash Transfers, Children and the Crisis: Protecting Current and Future   Investments   by Ariel Fiszbein, Dena Ringold, Santhosh Srinivasan, June 2011   1111  Severance Pay Programs around the World: History, Rationale, Status, and   Reforms   by Robert Holzmann, Yann Pouget, Milan Vodopivec and Michael Weber, May   2011   1110  Portability of Pension, Health, and other Social Benefits: Facts, Concepts, Issues   by Robert Holzmann and Johannes Koettl, May 2011  1109  Disability and Poverty in Developing Countries: A Snapshot from the World   Health Survey   by Sophie Mitra, Aleksandra Posarac and Brandon Vick, April 2011  1108  Advancing Adult Learning in Eastern Europe and Central Asia   by Christian Bodewig and Sarojini Hirshleifer, April 2011   1107  Results Readiness in Social Protection & Labor Operations   by Laura Rawlings, Maddalena Honorati, Gloria Rubio and Julie Van Domelen,   February 2011  1106  Results Readiness in Social Protection & Labor Operations: Technical Guidance   Notes for Social Service Delivery Projects   by Julie Van Domelen, February 2011   

1105  Results Readiness in Social Protection & Labor Operations: Technical Guidance   Notes for Social Safety Nets Task Teams   by Gloria Rubio, February 2011  1104  Results Readiness in Social Protection & Labor Operations: Technical Guidance   Notes for Social Funds Task Teams   by Julie Van Domelen, February 2011  1103  Results Readiness in Social Protection & Labor Operations: Technical Guidance   Notes for Labor Markets Task Teams   by Maddalena Honorati, February 2011  1102  Natural Disasters: What is the Role for Social Safety Nets?   by Larissa Pelham, Edward Clay and Tim Braunholz, February 2011  1101  North‐South Knowledge Sharing on Incentive‐based Conditional Cash Transfer   Programs   by Lawrence Aber and Laura B. Rawlings, January 2011  

To view Social Protection Discussion papers published prior to 2011, please visit www.worldbank.org/sp 

  

Printed on recycled paper

About this series...

Social Protection & Labor Discussion Papers are published to communicate the results of The World Bank’s work to the development community with the least possible delay. The typescript manuscript of this paper therefore has not been prepared in accordance with the procedures appropriate to formally edited texts.

The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s), and do not necessarily reflect the views of the International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The author(s) attest(s) that the paper represents original work. It fully references and describes all relevant prior work on the same subject.

For more information, please contact the Social Protection Advisory Service, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Room G7-803, Washington, DC 20433 USA. Telephone: (202) 458-5267, Fax: (202) 614-0471, E-mail: socialprotection@worldbank.org or visit us on-line at www.worldbank.org/sp.

N o v e m b e r 2 0 1 2

Abstract

Social benefits can potentially play an important role in protecting the poor and minimizing the impacts of an economic crisis. While many studies estimate the impacts of a crisis, there is little evidence of the actual response of social safety nets to systematic shocks. This study traces the response of social benefits during the 2008–10 global crisis for 14 countries in ECA. The study first sets out a framework for defining the “expected” response of social benefits covering an assessment of pre-crisis preparedness of social benefits and the severity of the crisis for all countries in the ECA region to provide the context; and then develops a typology of all countries categorized by expected response. Using this typology the study analyzes the monthly administrative data on the observed patterns within social benefit programs. Main findings indicate that actual responses were largely in line with expectations. Pre-crisis preparedness clearly influenced the ability of social benefits to respond to the crisis. Unemployment benefits were generally the first line of response in countries that have them, while social assistance programs also expanded coverage during the crisis. Lessons learned from the 2008-2010 global crisis (such as the importance of structural reform, design, and implementation which affect the success of social benefits programs in crisis response) are also presented. The study concludes with some policy recommendations to help ECA countries prepare for future crises.

Do Social Benefits Respond to Crises?

Evidence from Europe & Central Asia During the Global Crisis

Aylin Isik-Dikmelik

D I S C U S S I O N P A P E R NO. 1219