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PROGRAMA DE APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE MINERALES (PASM) EN LA SABANA DE BOGOTÁ MEDIANTE PROCESOS DE

PLANIFICACION INTEGRADA

DIAGNOSTICO INTEGRADO DEL SISTEMA DE SOSTENIBILIDAD MINERA DE LA SABANA DE BOGOTÁ SSMSB

Bogotá, D.C. 21 de diciembre de 2006

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Unión Temporal UPME 3 TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores.

PROGRAMA DE APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE MINERALES (PASM) EN LA SABANA DE BOGOTÁ

MEDIANTE PROCESOS DE PLANIFICACION INTEGRADA

Hoja Control

Elaboró: Unión Temporal

TAU Consultora Ambiental � Ambiental Consultores

Revisó: G. Medina

Aprobó: R. Jiliberto

Versión: 1

Vo.Bo.

Vo.Bo.

Vo.Bo.

Fecha aprobación: Diciembre /2006

_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Este reporte ha sido preparado por la Unión Temporal TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores con un conocimiento razonable y con el cuidado y la diligencia establecidos en los términos del contrato con el cliente. La Unión Temporal TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores niega cualquier responsabilidad con el cliente y con otros por cualquier materia fuera del alcance anterior. Este informe es confidencial al cliente, la Unión Temporal TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores no acepta cualquier responsabilidad en

absoluto, si otros tienen acceso a parte o a la totalidad del informe.

Unión Temporal UPME TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores. 5

EQUIPO TECNICO DE LA CONSULTORIA

Gabriel Medina Moncayo Director de la Consultoría

Rodrigo Jiliberto Herrera Director Metodológico

Hernán Quintero Especialista Social

Patricia Giraldo Cesar Cuevas

Manuel Álvarez Carlos Vargas

Bernardo Sánchez Roberto Núñez William Borda

Contribuciones Especiales

Hernán Mauricio Villa Página de Internet

William Borda Vanegas Coordinador del proyecto

Programa de Aprovechamiento Sostenible de Minerales (PASM) en la Sabana de Bogotá mediante procesos de planificación integrada Diagnóstico Integrado del Sistema de Sostenibilidad Minera en la Sabana de Bogotá. Versión 1

Unión Temporal UPME TAU Consultora Ambiental - Ambiental Consultores.

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Tabla de contenido

1 La metodología para la realización del diagnóstico integrado del sistema de la sostenibilidad de la minería de la Sabana de Bogotá (SSMSB).......................................... 8 2 Diagnóstico Integrado del SSMSB........................................................................ 12

2.1 Los temas claves de la sostenibilidad de la minería de la Sabana de Bogotá................. 12 2.2 Las relaciones entre los elementos del modelo de la SSMSB ........................................ 20 2.3 Los mapas del modelo de la SSMSB .......................................................................... 22 2.4 Las dinámicas del SSMB ........................................................................................... 29

Dinámicas Compensadoras ............................................................................................... 38 2.5 Indicadores cualitativos de sostenibilidad del SSMSB................................................... 44 2.6 Sistema DOFA......................................................................................................... 47 2.7 Análisis dinámico del SSMB ...................................................................................... 50

Elementos claves del sistema ............................................................................................. 54 Elementos secundarios del sistema..................................................................................... 55 Elementos movilizadores autónomos.................................................................................. 56 Elementos dependientes.................................................................................................... 56

2.8 Análisis del diálogo de la sostenibilidad minera en la Sabana de Bogotá...................... 56 3 Síntesis del diagnóstico ...................................................................................... 61 Índice de figuras

Figura 1. El modelo minero en la Sabana de Bogotá................................................................... 24

Figura 2. Marco institucional de la minería en la Sabana de Bogotá............................................. 25

Figura 3. Las Políticas y los discursos de la minería de la Sabana de Bogotá ................................. 27

Figura 4. Dinámica de reproducción de la minería no sostenible .................................................. 31

Figura 5. Dinámica de subdesarrollo de la minería sostenible ...................................................... 33

Figura 6. Dinámica de debilitamiento institucional de la minería .................................................. 34

Figura 7. Dinámica del discurso ambiental defensivo................................................................... 36

Figura 8. Dinámica de debilidad del discurso de sostenibilidad privado ........................................ 37

Figura 9. Dinámica de cambio del modelo minero...................................................................... 39

Figura 10. Dinámica de fortalecimiento institucional de la minería sostenible ................................ 41

Figura 11. Dinámica proactiva del discurso de sostenibilidad minera ............................................ 41

Figura 12. Dinámica proactiva de la minería sostenible en el discurso privado .............................. 43 Índice de tablas

Tabla 1. Temas Claves de la sostenibilidad de la minería en la Sabana de Bogotá ........................ 13

Tabla 2. Temas claves del SSMSB según dimensiones de sostenibilidad ........................................ 20

Programa de Aprovechamiento Sostenible de Minerales (PASM) en la Sabana de Bogotá mediante procesos de planificación integrada

Diagnóstico Integrado del Sistema de Sostenibilidad Minera en la Sabana de Bogotá.

Versión 1


Tabla 3. Carácter de sostenibilidad de las relaciones del SSMSB .................................................. 45

Tabla 4. Carácter de sostenibilidad de las relaciones del SSMSB (%) ............................................. 45

Tabla 5. Porcentaje de realización de potencial jerárquico ........................................................... 46

Tabla 6. Potencial sistémico de los elementos del SSMSB ............................................................. 51

Tabla 7. Clasificación sistémica de los elementos del SSMSB........................................................ 52

Tabla 8. Caracterización sistémica de los elementos del SSMSB ................................................... 53

Tabla 9. Número de elementos del SSMSB no asumidos por actores............................................. 58

Tabla 10. Número de actores que no asumen temas del SSMSB................................................... 58

Tabla 11. Significación sistémica de la falta de dialogo según tema del SSMSB ............................. 59 Lista de Anexos

Anexo 1. Matriz de relación y de intensidad de los temas claves. .................................................. 65

Anexo 2. Tabla de sentido causal y de efecto de cada elemento en el modelo de la SSMSB............ 66

Anexo 3. Matriz de evaluación del grado de internalización de los actores de los temas del SSMSB. 72



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1 La metodología para la realización del diagnóstico integrado del sistema de la sostenibilidad de la minería de la Sabana de Bogotá (SSMSB)

Una vez que cada uno de los elementos claves de la sostenibilidad de la minería en la Sabana de Bogotá han sido analizados individualmente, el diagnóstico integrado tiene por objeto llevar a cabo el análisis del sistema a que da lugar la malla de relaciones que se establece entre esos elementos claves y que conforman un sistema donde estos elementos dependen los unos de los otros y se retroalimentan, dando lugar a una entidad que se reproduce por si misma. Esa entidad que es capaz de realimentarse a si misma, es el Sistema de la Sostenibilidad de la Minería de la Sabana de Bogotá, en delante SSMSB. Se entiende que en la actualidad este sistema presenta una serie de disfunciones que hacen que sea el objeto de análisis de un programa, el PASM, que pretende modificar su actual comportamiento. Para dar el salto desde un grupo amplio de temas singulares, que a su vez tienen, cada uno de ellos, una complejidad intrínseca, a una totalidad integrada, se requiere de una aproximación metodológica particular, basada en principios sistémicos, capaz de combinar aproximaciones cuantitativas y cualitativas. Los pasos que comprende esta metodología son los que sigue:

Identificación de listado de Temas Claves de la sostenibilidad de la minería de la Sabana de Bogotá

Esta tarea se llevo a cabo en varios pasos consecutivos. Se identificaron estos temas en un trabajo previo al primer taller del PASM. Durante el Taller se validó el listado preliminar, quitando y añadiendo temas a los ya identificados. El listado salido del taller ha sufrido muy pocas modificaciones, básicamente de edición de los textos que le acompañan. El número de temas claves alcanzó al cifra de 43.

Validación de los temas mediante el diagnóstico singularizado de cada uno de ellos. Cada tema ha sido sujeto de un análisis singularizado, en el cual se ha compilado y analizado la información cuantitativa y cualitativa disponible sobre el tema. Esta tarea ha servido para respaldar, contrastar y modificar en algunos casos la definición de los temas inicialmente identificados.

Identificación de relaciones mutuas y de la intensidad de las mismas



Versión 1


Una vez los temas han sido definidos con precisión se procedió a definir las relaciones mutuas entre ellos. A partir de este momento los temas son considerados elementos del sistema. Esta tarea se llevó a cabo parcialmente durante el primer taller del PASM. No obstante, esta tarea ha sido revisada en su conjunto por el equipo consultor. Una importante razón para que esto se lleve a cabo de forma integral por un equipo de trabajo es que la identificación de relaciones entre tantos elementos requiere definir un determinado patrón lógico macro del o los mapas. Este patrón impone una cierta macro lógica al mapeo de la que se debe estar consciente para que los mapas tengan un sentido y trasmitan un discurso coherente. La relación entre elementos del sistema va acompañada de un verbo que la caracteriza, por ejemplo, incrementa, influencia, limita. El tipo de relación sirve para que los mapas que se construyen faciliten la comprensión del discurso emergente. El trabajo de identificación de las relaciones es acompañado por la asignación de un valor de intensidad a la relación identificada. Este valor de intensidad que fluctúa entre uno y tres sirve para dar cuenta de si la relación valorada en la actualidad se encuentra muy (3), medianamente (2) o poco presente en el sistema (1). Si, por ejemplo, se ha definido la relación �La debilidad institucional� incrementa �la baja eficiencia de los instrumentos de gestión minero ambiental a nivel de las explotaciones�, el dato de intensidad se derivaría de responder a la siguiente pregunta; ¿En que medida hoy en día �La debilidad institucional incrementa la baja eficiencia de los instrumentos de gestión minero ambiental a nivel de las explotaciones�? Y la respuesta puede ser en una medida alta, media o baja. Ambas valoraciones están recogidos en unas matrices de doble entrada de los 43 elementos (43x43) que se acompaña en anejos. Una revisión de las matrices es el mecanismo más apropiado para entender el conjunto del SSMSB, pues los mapas no pueden, por razones de comunicación y capacidad, revelarlo en su conjunto.

Realización de mapas sistémicos del SSMSB

A continuación, con los elementos del sistema y sus relaciones mutuas definidas, la tarea consiste en elaborar los correspondientes mapas que faciliten la comprensión del SSMSB. Una opción simple consiste en trasladar todas las relaciones a los mapas. No obstante, esto no es siempre lo más práctico. En este caso se identificaron un total de 196 relaciones ente los elementos del sistema. Ello hace que



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cualquier mapa se sature y le reste la utilidad que tiene, a saber, facilitar una comprensión del sistema del que se debe dar cuenta. En este caso se elaboraron tres mapas que permiten tener una visualización de los aspectos medulares del SSMSB. Las relaciones que no quedaron recogidas en los mapas están reflejadas en gris en las matrices de relaciones mencionadas anteriormente.

Identificación de las dinámicas compensadoras y descompensadoras del SSMSB

Una vez se tiene los elementos, sus relaciones valoradas, y los mapas, se puede decir que se cuenta con el modelo del SSMSB. El modelo facilita la comprensión del SSMSB y su estado actual. El primer paso en este sentido es la identificación de las dinámicas compensadoras y descompensadoras que presenta el sistema en la actualidad. Compensadoras y descompensadoras en el sentido de la sostenibilidad del SSMSB. Se han identificado y graficado estas dinámicas para cada mapa.

Realización del DOFA del SSMSB

A continuación se ha llevado a cabo, para efectos analíticos, de mejor caracterización del SSMSB, un ejercicio de clasificar sus elementos en las cuatro categorías clásicas del análisis DOFA (Fortalezas-Oportunidades-Debilidades-Amenazas). Este paso tiene importancia junto con el anterior de cara a la identificación de estrategias futuras para el SSMSB.

Cálculo de Indicadores del SSMSB

A partir de la información de las relaciones entre los elementos del sistema se han elaborado algunos indicadores que permiten valorar su estado actual. Para estos efectos se ha utilizado el modelo INSURE, cuyo desarrollo es responsabilidad de un consorcio internacional de investigación financiado por fondos de la Unión Europea liderado por TAU Consultora Ambiental. 1

1 INSURE �acrónimo de Indicadores para la sostenibilidad en las Regiones� es un proyecto cofinanciado por la UE en el marco del 6º Programa Marco de Investigación y Desarrollo de la Unión Europea, en el que participan los siguientes socios: TAU Consultora Ambiental, S.L. Spain (Coordinador); ICIS�Universiteit Maastricht, the Netherlands; Fondazione Eni Enrico Mattei, Italy; European Commission � Join Research Centre � Institute for Prospective Technological Studies (EC�JRC�IPTS), Spain; Universität Karlsruhe, Institut für Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsforschung (IWW), Germany; Victoria University of Manchester, Centre for Urban and & Regional Ecology, UK; Middle East Technical University, Turkey; Institute for Structural Policy � Institut pro strukturalni politiku, o.p.s., Czech Republic; Fraunhofer Institut System - und Innovationsforschung (ISI), Germany. La página web del proyecto es la siguiente: http://www.insure-project.net/

http://www.insure-project.net/



Versión 1


Análisis dinámico: Dependencia entre elementos y análisis dinámico estructural

Finalmente el modelo INSURE permite analizar no sólo las dependencias directas entre los elementos sino también las indirectas. De tal forma que facilita calcular la relevancia sistémica de cada elemento, es decir, su capacidad de influir en el sistema como un todo considerando no sólo sus influencias directas sobre algunos elementos, sino las que se derivan de las influencias que generan los elementos por el afectado y así sucesivamente. De la misma forma permite calcular la dependencia sistémica de cada elemento, es decir, por la misma regla anterior permite calcular el grado de dependencia del conjunto del sistema en cada elemento. Esto permite realizar una caracterización dinámica del conjunto del SSMSB.

A continuación se recogen los resultados de los diversos análisis realizados.



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2 Diagnóstico Integrado del SSMSB

2.1 Los temas claves de la sostenibilidad de la minería de la Sabana de Bogotá

La tabla 1 recoge los 43 temas claves de la sostenibilidad de la minería de la Sabana de Bogotá identificados en el taller, revisados posteriormente y validados por los análisis singulares llevados a cabo. La tabla incorpora una columna de alcance que pretende focalizar el tema, dando a entender con mayor precisión el alcance de la afirmación que la designación del tema comprende. Cada uno de los temas pasa a constituir un elemento del modelo del SSMSB.


Diagnóstico Integrado del Sistema de Sostenibilidad Minera en la Sabana de Bogotá. Versión 1


Tabla 1. Temas Claves de la sostenibilidad de la minería en la Sabana de Bogotá

Elemento Dimensión Alcance

1. Existen importantes efectos ambientales, y territoriales en el ámbito de explotación llegando en algunos casos a la escala micro regional

Ambiental A escala regional son generalizados los bajos niveles de desempeño ambiental de la actividad minera, generando afectación a los diferentes elementos del ambiente (intrusión paisajística, afectación a la salud, riesgos sobre la infraestructura y comunidades, aporte de contaminación hídrica y atmosférica.

2. Pasivo ambiental significativo sin capacidad de gestionarlo y riesgo de que se incremente

Ambiental Se constata una extensión importante de áreas mineras abandonadas o con proceso de recuperación desvirtuados.

En la consideración de este elemento se ha tenido en cuenta que pasivo ambiental minero no es lo mismo que simple abandono inadecuado de una explotación. En este último caso puede haber dolientes identificados legalmente, y por tanto, no haber pasivo. Ahora, se reconoce que malas prácticas actuales generan un riesgo de que el pasivo existente se incremente.

Necesidad de incorporar herramientas jurídicas para la recuperación de áreas mineras. (no se cuenta con una política clara para la restauración de zonas intervenidas)

3. Altos niveles de reservas y disponibilidad de recursos mineros en la Sabana de Bogotá

Económica La Sabana cuenta con altos niveles de reservas mineras identificadas, ellas son, por otro lado, altamente accesibles, como es el caso de los recursos mineros par la construcción. Los recursos mineros están orientados hacia materiales de construcción, caolín, arena y carbón, cuyas reservas disponibles son importantes, existe un potencial de otra gran variedad de recursos.



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Continuación. Tabla 1.


4. Una región que presta servicios ambientales importantes para la región, que dispone de valores ecológicos singulares y presenta altos nivel de intervención

Ambiental La Sabana de Bogotá tiene un valor ambiental singular. Por un lado, presta importantes servicios ambiéntales a la región, y muy particularmente a la metrópoli, Bogotá. Por otro lado, cuenta con valores ecológicos singulares (paramos, zonas de recarga hidrogeológica, reserva forestal, etc.). Todo esto en un contexto de fuerte artificialización, con actividades económicas de carácter extensivo en el uso del suelo, alta densidad poblacional y de numerosas infraestructuras resultado de la influencia de Bogotá como metrópoli.

Este tema caracteriza el valor ambiental de la Sabana.

5. Región con problemas ambientales singulares y plenamente identificados

Ambiental Contaminación hídrica (Río Bogotá), déficit de recurso hídrico (superficial y subsuperficial localizada), antropización de las zonas de páramo, contaminación de aire en corredores industriales, desarrollo urbano desordenado y modificación del uso del suelo.

Este tema establece simplemente que las instituciones tienen identificadas las prioridades de política ambiental, con independencia de la información utilizado para ello.

6. Demanda creciente de materiales de construcción por la actividad constructiva en la región (en particular Bogotá).

Económica Incremento de la actividad constructiva privada y publica en la región, incrementando la demanda de materiales de construcción.

7. El desconocimiento del aporte y de la importancia de la minería en el desarrollo regional le otorga un bajo perfil político

Económica Se desconoce el aporte de la minería al desarrollo de la región, en parte porque su aportación se mide exclusivamente en términos de generación de empleo y renta, siendo sus aportaciones mucho más significativas. Todo esto se traduce en su baja prioridad política.

8. Incertidumbre sobre el futuro de sector Económica Los condicionantes institucionales para la gestión minera en la Sabana de Bogotá, generan incertidumbre en los agentes económicos en la realización de inversiones de largo plazo, y por tanto, en la normalización del sector.






9. Predominio de la minería no sostenible, tecnológicamente débil, con bajos niveles de inversión.

Económica El modelo de explotación minera predominante favorece el sistema de aprovechamiento con bajos niveles de inversión y atraso tecnológico; favorecido por las limitadas opciones de empleo regional.

Este modelo minero puede llevarse a cabo en un marco legal como ilegal.

10. Costes de transporte, factor clave de localización Económica Los costos de transporte son determinantes en la ubicación de las fuentes de materiales a escala regional

11. Existencia de instrumentos de gestión minero-ambiental en el ámbito de las explotaciones

Gestión Se dispone de instrumentos de gestión minero-ambiental suficientes y su práctica esta validada.

12. Baja eficiencia en la implementación de los instrumentos de gestión minero-ambiental.

Gestión El control y seguimiento no es sistemático por parte de las autoridades competentes, lo que redunda en una baja efectividad de los instrumentos de gestión minero-ambiental.

13. Baja efectividad del programa de legalización de la minería de hecho en la región.

Institucional

14. Alto porcentaje de minería de hecho en la región Institucional

La baja efectividad en la aplicación de este instrumento redunda en la persistencia de la importancia de la minería de hecho en el sistema minero regional con sus consecuencias. Se considera que el programa de legalización se desarrolla en las zonas compatibles.

15. Debilidad institucional, baja capacidad de gestión Institucional Las Administraciones no tienen suficientes recursos para adelantar sus funciones de gestión en el entorno minero.

16. Insuficiente niveles de coordinación de las agendas de las instituciones con competencia en el sector minero.

Institucional Los espacios de coordinación interinstitucional para la gestión de la minería en la región son insuficientes, lo que, entre otras cosas, incrementa la carencia de información.

17. Descoordinación normativa ambiental minera y de planificación

Institucional Las normas que propician el desarrollo minero no son consistentes con la determinación de la ocupación del territorio definida por los POT´s, entre otros.



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18. Norma de regulación de áreas compatibles con la activad minera cuyo desarrollo ha sido conflictivo

Institucional Por motivos varios, el desarrollo normativo del artículo 61 de la ley 99/93 ha dado lugar a conflictos de intereses entre diversos agentes públicos y privados. Las resoluciones que la desarrollan restringen significativamente las posibilidades de producción minera en la Sabana de Bogotá. La aplicación del artículo ha tenido que ser revisada en dos oportunidades. Esto ha generado también ciertas inseguridades legales a algunos operadores mineros. Algunos actores arguyen que la decisión no contó con la información a la escala adecuada como para resultar satisfactoria, y que careció de un proceso participativo que asegurara un consenso. Otros actores señalan que la actual resolución 1197 que desarrolla la norma que provee, ahora, un marco sólido para su aplicación.

19. Instrumentos de planificación minera insuficientes o no coordinados

Institucional Los procesos de planificación minera aun son incipientes y no tienen la cobertura o dimensión adecuada para la minería regional.

20. Insuficiencia de información minero ambiental básica a la escala adecuada para la toma de decisiones

Institucional La información disponible es aun deficiente frente a los diferentes aspectos de la gestión minera en la región. Existe información minera, no obstante, se desconocen aspectos sectoriales claves que facilitarían una planificación consistente, por ejemplo, sobre volúmenes de producción, nº de explotaciones legales y de hecho, valor de la producción minera, entre otros. Ambientalmente la información se presenta a escalas que difícilmente facilitan una decisión ajustada.

21. Diversidad de instrumentos de protección ambiental de espacios regionales, aunque no todos desarrollados y articulados

Institucional Los espacios identificados con valores ambientales cuentan con los instrumentos necesarios para su protección. En algunos casos su falta de desarrollo genera incertidumbre para la actividad.

22. Ausencia de decisiones estratégicas de OT regional

Política La ausencia de ordenación territorial regional impide caracterizar el valor ecológico de la sabana de Bogotá, así como precisar el papel de la minería en la OT.






23. Nula exploración de recursos alternativos Política No existe una política para la promoción de materiales de construcción alternativo, distinto a los recursos conocidos.

24. Estrategias de desarrollo regional aun consideran la actividad minera de forma incipiente

Política Las orientaciones estratégicas de desarrollo de la sabana de Bogotá se orientan preferentemente hacia los usos agropecuarios, agroindustrial, turísticos y de infraestructura, con una menor consideración hacia la actividad minera.

25. Escasa experiencia de iniciativas de responsabilidad compartida Estado � Sector Privado � Sociedad Civil.

Política No se constatan experiencias de responsabilidad compartida productor-estado-comunidad en materia minera ambiental en la Sabana de Bogotá.

26. Discurso de sostenibilidad del sector privado en estado embrionario: legitimidad-dialogo

Política El sector privado carece de una estrategia de sostenibilidad estructurada y formalizada, evidencia de esto es la baja aplicación de instrumentos voluntarios de gestión ambiental y de seguridad industrial y salud ocupacional.

27. Discurso ambiental defensivo Política Existe desconfianza a que la aplicación de los instrumentos de gestión ambiental por la industria extractiva sea efectiva, lo que favorece un discurso que privilegia la exclusión territorial como herramienta de protección ambiental.

28. Disponibilidad de instrumentos de política minera sostenible

Política Se cuenta con herramientas de política minera sostenible (guías minero ambientales, parque minero industrial, ventanilla ambiental, plan de manejo ambiental, planes de reconformación morfológica, sistemas de gestión ambiental voluntarios, convenios de P+L, incentivos económicos, entre otros), cuya aplicación es aun incipiente. Es preciso distinguir este tema del número 12. y 33 donde se acentúa la disponibilidad de tecnología e instrumentos a escala de explotación.



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29. Carencia de legitimación social de la minería Social Debido a su pasivo histórico social, ambiental y territorial, la minería ha perdido legitimidad como actividad de desarrollo económico; en particular al nivel local.

30. Marginalización social producto de la minería No sostenible

Social La minería no sostenible y en particular la de hecho favorece la generación de un mercado de trabajo informal, de trabajo infantil, infravivienda y condiciones de desarrollos urbanos marginales y otras externalidades sociales.

31. Presencia de patrimonio arqueológico en la región

Cultural La presencia de patrimonio arqueológico en el área de minería contribuye al conocimiento de la historia de la región.

32. Tecnología ambiental en el ámbito de explotación disponible

Tecnológica Disponibilidad de tecnología que asegura una explotación minera sostenible

33. Ausencia de desarrollos e innovación tecnológica Tecnológica Ausencia de proyectos de innovación tecnológica en la minería de materiales de construcción en la región.

34. Importante nivel de competencia por los usos del suelo en la Región

Territorial Existe una alta competencia en los usos del suelo que genera tensión en la elaboración y aplicación de los instrumentos de ordenación del territorio.

35. Limitados emplazamientos de materiales de construcción con la suficiente calidad

Territorial La localizada distribución de los materiales de buena calidad supone una limitación a las opciones de desarrollo de la minería.

36. Carencia de programas de reconversión minera a otras actividades económicas

Tecnológico En áreas donde no pude desarrollarse la actividad minera no se promueve por parte del Estado actividades económicas alternativas.

37. Indefinición con respecto a la zona del Tunjuelo genera incertidumbre para el desarrollo del sector

Ambiental La indefinición respecto del futuro de las canteras ubicadas en las zonas inundadas del Tunjuelo genera incertidumbre en el sector.

38. Conflicto sociales derivados de la actividad minera

Social Se evidencian conflictos de escala local, debido a malas prácticas mineras o a desarrollos territoriales desordenados.




Final. Tabla 1.


39. Falta de cumplimiento de las funciones de las autoridades municipales en el desarrollo productivo minero

Institucional No se comprueba una voluntad política a nivel municipal en orden a hacer efectivo el marco legal minero, ni a incorporar a la minería como factor de desarrollo local. Este tema incorpora os facetas, la una de bajo interés por la normalización de la actividad minera a escala municipal y el escaso interés por fomentar la minería a nivel local como factor de desarrollo.

40. Oportunidad de crecimiento actividad minera Económica La demanda de materiales de construcción y el eventual aumento en la demanda interna de carbón es la causa.

41. Conflictividad por existencia de derechos adquiridos Vs. ambiente

Económica Algunas decisiones que afectan derechos mineros tiene implicaciones legales y económicas que suponen conflictos.

42. Poca inversión y deficiencia en la planificación de los proyectos mineros en la Sabana de Bogotá

Económica Los proyectos mineros en la Sabana de Bogotá carecen de una adecuada planificación generando conflictos ambiéntales y productivos a posteriori.

43. Incipientes experiencias practicas de minería sostenibles

Tecnológico Se constatan a nivel de explotación incipientes ejemplos de minería sostenible, apoyadas por diversos factores



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Los temas claves identificados comprenden todos los ámbitos del desarrollo sostenible, lo que de forma agregada se puede comprobar en la Tabla 2.

Tabla 2. Temas claves del SSMSB según dimensiones de sostenibilidad

Dimensión de sostenibilidad Nº Temas

Territorial 2

Tecnológica 4

Social 3

Política 7

Institucional 10

Gestión 2

Económica 9

Cultural 1

Ambiental 5

Total 43

2.2 Las relaciones entre los elementos del modelo de la SSMSB

Se identificaron un total de 196 relaciones entre los 43 elementos del SSMSB. El conjunto de estas relaciones están recogidas en una matriz de doble entrada en el anexo 1. El proceso de identificar relaciones entre elementos obliga por razones de coherencia explicativa a ir definiendo una lógica común, que termina por definir una lógica general del proceso de modelización, lo que en definitiva da lugar al modelo del SSMSB. Un ejemplo ayuda a entender este proceso. Resulta obvio que las actuales carencias de planificación de la actividad minera en la región supone una desventaja para la actividad. Así está recogido el elemento, Instrumentos de planificación minera insuficientes o no coordinados. Este elemento en tanto aspecto negativo podría relacionarse con otro elemento identificado, Incipientes experiencias prácticas de minería sostenibles, de la siguiente forma; Instrumentos de planificación minera insuficientes o no coordinadas desfavorece Incipientes experiencias prácticas de minería sostenibles. Y es correcto el hacerlo así. No obstante, en el proceso de modelización se consideró más adecuado que la carencia de pensamiento estratégico en cualquiera de sus formas debía afectar primero al elemento incertidumbre sectorial y de ahí al elemento Incipientes



Versión 1


experiencias prácticas de minería sostenibles. Esta es evidente una apuesta de modelización que pudo haber sido otra, pero que resulta en si misma consistente. Para ayudar a entender la lógica seguida se acompaña en el anexo 2 la tabla de sentido causal y de efecto de cada elemento en el modelo de la SSMSB. Ella explica como se ha entendido el papel de cada elemento en tanto que:

influye en otro elemento, relación de causa,

y como elemento influido por otros, relación de efecto.

En todo caso, la lógica de construcción general del modelo de la SSMSB se guió por las siguientes grandes pautas:

1. El SSMSB se articula entre dos modelos mineros, uno sostenible y otro no sostenible. Este último es el dominante y se alimenta del alto porcentaje de minería de hecho en la región.

2. Se considera que ambos modelos son competitivos, es decir, que el avance de la minería sostenible debiera suponer un decrecimiento de la no sostenible.

3. Los elementos básicos que favorecen la emergencia de la minería sostenible es la certidumbre sobre el futuro del sector. Todo aquello que favorezca la incertidumbre es positivo en este sentido.

4. La certidumbre depende de factores de mercado y naturales, pero también de muchos factores institucionales.

5. Las externalidades de ambos modelos mineros son contrapuestas, La minería no sostenible incrementa las externalidades ambientales, sociales y territoriales, en tanto que la sostenible las mantiene en un nivel aceptable.

6. La externalidades negativas tiene un doble efecto, deslegitiman la actividad frente a la sociedad y deslegitiman a las instituciones.

7. Los discursos que orientan los diseños de políticas del sector están determinados por aspectos como la legitimidad de la minería y la presencia de externalidades, y tiene su efecto en la promoción estratégica o no de la minería a escala regional y en la activación o no de instrumentos de exclusión territorial minera.



22

2.3 Los mapas del modelo de la SSMSB

El modelo del SSMSB se dividió en los siguientes tres mapas: � El modelo minero de la Sabana de Bogotá � El Marco institucional de la minería de la Sabana de Bogotá � Las Políticas y los discursos de la minería de la Sabana de Bogotá Cada uno de los mapas no son entidades estancadas, sino que son representaciones de partes del sistema que facilitan su comunicación. Los mapas representan el modo particular en que se encuentra articulada hoy en día la minería en la Sabana de Bogotá, si la miramos desde la perspectiva multidimensional de la sostenibilidad. Como ya se señaló los mapas no contiene todas y cada una de las 195 relaciones identificadas, sino un conjunto menor de ellas, seleccionadas por su relevancia y por su capacidad para articular un discurso coherente en torno al SSMSB. El mapa que se muestra en la figura 1, da cuenta de los modelos productivos dominantes al interior del SSMSB. El sistema parece estar condicionado por las siguientes lógicas:

El incremento de la demanda de materiales debido al crecimiento de la conurbación Bogotana supone un incentivo para la actividad minera que en la actualidad se puede satisfacer por tres vías, la minería de hecho, la no sostenible y la sostenible, siendo está la minoritaria en la actualidad. Estos modelos mineros tienen efectos muy diferenciados sobre el medio ambiente, el territorio y los aspectos sociales del desarrollo. La minería no sostenible, predominante en la actualidad, genera significativas externalidades ambientales, territoriales y sociales. De la misma forma esta minería ha generado pasivos ambientales, y el riesgo de incrementarlos dados sus condiciones estructurales de funcionamiento.

Este impacto significativo de la minería no sostenible en la actualidad tiene

varios efectos sobre el sistema. El primero es el agravamiento de problemas ambientales regionales ya existentes, como la contaminación y sobre explotación puntual del recurso agua, la degradación del paisaje, y la generación de residuos, dañando los valores y servicios ambiéntales que presta la Sabana de Bogotá.

El segundo efecto importante de estas externalidades es el deterioro de la

imagen social y de la legitimidad de la minería como actividad productiva.



Versión 1


Esto tiene un efecto sobre la posibilidad de articular una propuesta de minería sostenible desde las Administraciones Públicas, bajando su perfil político, desincentivando el interés por incorporar la minería a las estrategias de desarrollo regional, o por llevar a cabo planificación minera propiamente tal.

Un tercer efecto significativo es que las externalidades deslegitiman y debilitan

a las instituciones públicas. Esto supone favorecer la baja eficiencia de los instrumentos minero ambiéntales, no contar con la capacidad suficiente para llevar adelante los programas de regularización de la minería de hecho, y facilitar las prácticas mineras no sostenibles, favoreciendo de nuevo la generación de las externalidades que comenzaron el ciclo. Instituciones débiles que, por otro lado, tampoco aportan a generar certidumbre sectorial lo que impide proyectar con fuerza una minería sostenible, que es uno de los elementos claves para desplazar a la minería no sostenible del escenario actual.

La minería sostenible se encuentra en estado incipiente, presenta casos

concretos de éxito, pero son aislados. Favorece actualmente la posibilidad de una minería sostenible las oportunidades de crecimiento de la minería derivada de la demanda también creciente, no obstante, y a diferencia de la minería sostenible, es muy dependiente de factores de contexto que den confiabilidad a las expectativas de crecimiento del sector, es decir, requiere certidumbre institucional y de políticas. La situación actual es que hay varios factores institucionales que alientan la incertidumbre sectorial como son la ausencia de planificación minera y la falta de incorporación de la minería en las opciones de desarrollo regional, lo que redunda en debilitamiento de las condiciones estructurales para el fortalecimiento de la minería sostenible. Pero como se vio la falta de desarrollo de la minería sostenible se suple con minería no sostenible la que realimenta los factores institucionales que generan incertidumbre.

Favorece a la minería sostenible el hecho de que hay disponible tecnología

ambiental que permite minimizar las externalidades tradicionales del sector. No obstante, al no haber una masa crítica estos desarrollos tecnológicos no se ven apoyados con actividades de innovación a escala regional.

El modelo minero actual tiende a reproducirse generando las condiciones

estructurales para que la demanda minera sea satisfecha por una minería no sostenible y con escasas posibilidades para que la minería sostenible pueda tomar el relevo, deteriorando y debilitando a su vez la institucionalidad minera.



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Figura 1. El modelo minero en la Sabana de Bogotá




Figura 2. Marco institucional de la minería en la Sabana de Bogotá



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El mapa representado en la figura 2, describe con mayor detalle los aspectos institucionales del SSMSB. La lógica actual que rige el sistema parte de un cierto grado de deslegitimación social de la minería como actividad productiva que tiene una contribución importante que realizar al desarrollo regional. Vale la pena recordar que este fenómeno no es único de la Sabana de Bogotá, ni de Colombia, sino que se trata de un fenómeno más extendido, pero que en este caso se presenta en toda su magnitud. Esta situación alimenta un bajo perfil de la minería en las políticas públicas, lo que redunda en poca acción estratégica pública en torno a la minería, a escala sectorial y a escala regional. Muy relevante es el bajo perfil de política que por esta razón tiene la minería a nivel municipal, nivel en el cual se debiera sustentar una parte significativa del apoyo institucional a la minería sostenible. La ausencia de planificación estratégica orientada a la minería, junto con ciertas ausencias de ordenación del territorio y falta de coordinación administrativa alimenta la incertidumbre sectorial, es decir, favorecen que el sector no disponga de un marco claro y de largo plazo, desfavoreciendo de este modo las prácticas de minería sostenible. El bajo perfil político de la minería también favorece la debilidad institucionalidad minera. Es decir, favorece el que las responsabilidades públicas en materia minera y su cumplimiento no sean prioridad de política, lo que favorece a su vez, debido al poco interés y prioridad en actividades de seguimiento y control, la baja eficiencia de los instrumentos de gestión minero ambiental de que se ha dotado la propia institucionalidad. Todo lo que redunda nuevamente a favor de una minería no sostenible que retroalimenta la baja legitimidad del sector y así su bajo perfil de política. El contexto institucional en que se desempeña la minería en la Sabana de Bogotá tiende de este modo a realimentar el actual modelo minero en el que predomina una minería no sostenible. En el mapa de la figura 3 se describe los aspectos de políticas y discursos dominantes en la gestión de la minería en la Sabana de Bogotá. La consideración de discursos presentes en la gestión de la minería útil pues en general son éstos los que orientan las políticas sectoriales. El sistema tiende a generar y a reproducir dos discursos antagónicos y funcionales al mismo tiempo. Por un lado, un discurso ambiental defensivo, y por el otro, un discurso débil de sostenibilidad de parte del sector privado.




Figura 3. Las Políticas y los discursos de la minería de la Sabana de Bogotá



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El discurso ambiental defensivo, se alimenta de la producción de externalidades de parte de una minería no sostenible, de las escasas experiencias público-privadas, de conflictos mineros latentes o revelados, y de la baja legitimidad de la minería. El discurso ambiental defensivo tiene dos efectos importantes. Por un lado, limita las posibilidades de desarrollar planteamientos estratégicos en materia minera en la región, y por otro lado, privilegia la utilización de instrumentos de gestión ambiental del tipo de comando y control o de exclusión territorial mediante una aplicación fuerte del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, entre otros. Las diversas regulaciones del mencionado artículo generan de facto una reducción de los recursos minerales legales disponibles en la región, lo que a su vez de forma directa disminuye las oportunidades de la actividad minera sostenible al menos en la región. En tanto que esto no disminuye de forma proporcional las disponibilidades de recursos para la minería de hecho. Este factor, más allá de que sea deseado o no, realimenta el modelo minero actual, reforzando un discurso defensivo respecto de la actividad minera. Al mismo tiempo las diversas regulaciones del artículo 61 han generado históricamente incertidumbre sobre los derechos mineros actuales, lo que redunda directamente en una mermada certidumbre sobre las condiciones estructurales de funcionamiento del sector y con ello de la minería sostenible. De la misma forma, y como ya se señaló, las debilidades en materia de planteamientos estratégicos redundan en el fortalecimiento de la minera no sostenible, lo que retroalimenta al propio discurso defensivo. El débil discurso de sostenibilidad privado tiene varias fuentes de alimentación al interior del modelo del SSMSB, por un lado, la limitada experiencia en prácticas sostenibles en el sector, y por el otro, la debilidad institucional, que como se vio viene también determinada por el débil perfil político de la minería. Los conflictos socio-mineros, así como la competencia por los usos del suelo son también factores que tienden a favorecer un discurso reactivo de parte del sector privado. Este discurso alienta la baja eficiencia de los instrumentos de gestión minero ambiental a nivel de explotación, lo que se traduce mediante los bucles ya mencionados, en debilidad institucional y limita experiencia de sostenibilidad, reforzando de esta manera sus propias fuentes. Desde una perspectiva sistémica el SSMSB tiende a reproducir dos discursos que no son funcionales a un proyecto de implantación de una minería sostenible en la Sabana de Bogotá, que no generan confianza entre los actores, que no favorecen el cumplimiento de las normas minero ambientales, y que favorecen políticas poco



Versión 1


estratégicas de comando y control o exclusión, destinadas al fracaso debido a la debilidad institucional y al bajo perfil de política que tiene el sector en la región. Este fracaso alimenta el modelo minero, los discursos y sus causas. Los tres mapas anteriores no contiene todos y cada uno de los elementos del SSMSB, en general el resto juegan un papel facilitador de las dinámicas que determinan su patrón estructural. Este patrón revela un sistema en cuya base se halla un modelo productivo socialmente ineficiente cuya existencia es posible porque se ha halla ubicado en un nicho institucional débil, que es incapaz de articular un proyecto estratégico sostenible, en parte por haberse dotado de algunos instrumentos normativos que lo entorpecen y en mayor medida porque la propia insostenibilidad productiva genera condiciones que dan lugar a discursos que minan la confianza necesaria entre los actores del sistema que deben sostener ese proyecto. Esta suerte de propia inhabilitación del contexto institucional y discursivo para plantearse un modelo de minería socialmente eficiente retroalimenta una minería insostenible, que vuelve a reproducir las condiciones iniciales del sistema. El sistema tiende a reproducirse, no obstante, lo hace en un creciente margen de inestabilidad y crisis, debido a las externalidades ambientales, sociales y territoriales que genera, pero también debido al entorpecimiento de la emergencia de un nuevo modelo minero, lo que colisiona con las necesidades de producción de minerales que demanda el crecimiento urbano regional.

2.4 Las dinámicas del SSMB

El modelo del SSMSB permite identificar sus dinámicas motrices en orden a tener una perspectiva analítica más precisa del mismo. Se distinguen dos tipos de dinámicas, las compensadoras y las descompensadoras. Se entiende que son dinámicas de compensación del sistema las que tienden a mantenerlo en un equilibrio de sostenibilidad, y las descompensadoras lo contrario. Dada las condiciones actuales del sistema la realidad dominante es la de las dinámicas descompensadoras, que son las que dominan su ejecución actual. Sin embargo, las dinámicas compensadoras identificadas señalan su potencial latente, de relevancia en el posible planteamiento estratégico del PASM. Prácticamente las dinámicas son un detalle de los mapas antes descritos, que realzan los bucles de retroalimentación más relevantes del sistema.



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Dinámicas descompensadoras Se han identificado las siguientes dinámicas descompensadoras: � Dinámica de reproducción de la minería no sostenible � Dinámica de subdesarrollo de la minería sostenible � Dinámica de debilitamiento institucional de la minería � Dinámica del discurso ambiental defensivo � Dinámica de debilidad del discurso de sostenibilidad privado A continuación se presentan cada una de ellas. El mapa de la figura 4 esquematiza una importante dinámica o subsistema del SSMSB, a saber, la de la reproducción de la minería no sostenible, en lo que a su dimensión más material se refiere. El incremento de la demanda es un aliciente para el crecimiento de la actividad, el que en las condiciones actuales es satisfecha en buena parte por una minería no sostenible, que lo es en parte por la debilidad institucional que no es capaz de hace cumplir las normas establecidas en materia de gestión minero ambiental y minera, propiamente tal. Esta debilidad no obstante, es alimentada por la propia minería no sostenible. Por un lado, las evidentes e implícitamente aceptadas externalidades mineras deslegitiman la institucionalidad lo que redunda en más permisividad. Por otro lado, estas mismas externalidades incrementan el bajo perfil político de la minería lo que redunda en que lo minero no sea prioritario en la gestión pública, es decir sea débil. De esta forma la minería no sostenible reproduce las condiciones que la facilitan, es decir, se autoreproduce.




Figura 4. Dinámica de reproducción de la minería no sostenible



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Por el contrario en la situación actual el SSMSB tiene otra potente dinámica que facilita que sistemáticamente la opción productiva sana, que la minería sostenible no pueda emerger con fuerza. El mecanismo que opera parte de los mismos efectos negativos de las externalidades de la minería no sostenible sobre la legitimidad de la minería y sobre el perfil de política de la minería a escala regional. Esto tiene por efecto que la institucionalidad no se plantee a la actividad minera como un sector estratégico para el desarrollo regional a largo plazo, generando incertidumbre sobre las condiciones futuras del sector. A diferencia de la minería no sostenible, la sostenible sólo puede emerger con un marco institucional consolidado y mediante una apuesta estratégica de largo plazo, cosa que en este caso no se produce. Como resultado el sistema tiene a producir más minería no sostenible que genera condiciones institucionales que minan las oportunidades de otro modelo minero. La dinámica de subdesarrollo de la minería sostenible se presenta en la figura 5. La dinámica representada en la figura 6 resume los aspectos puramente institucionales de las dos anteriores. Vale la pena mencionar la inclusión aquí del debilitamiento de la gestión minero-municipal, que resulta fundamental en la dinámica de reproducción del modelo minero no sostenible, tanto en el debilitamiento de las labores de vigilancia y control como en la poca promoción de la actividad minera a escala municipal. Esto es importante porque la dimensión territorial de la actividad minera requiere que las decisiones públicas sean tomadas a la escala territorial adecuada para que la consideración de todos los factores relevantes, tanto sociales, ambientales como económicos, sea la adecuada. Bien la escala más adecuada para que eso suceda es sin duda la municipal. La inhibición del gobierno municipal para ser el locus de esas decisiones tenderá, en general, a que las decisiones son sean las más adecuadas, y por lo tanto, tiendan a favorecer modos productivos menos sostenibles, o acostumbrados a moverse en el borde de la legalidad productiva.




Figura 5. Dinámica de subdesarrollo de la minería sostenible



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Figura 6. Dinámica de debilitamiento institucional de la minería



Versión 1


La dinámica del discurso ambiental defensivo, representada en la figura 7, recoge un elemento muy importante del SSMSB, a saber, el modo cómo el sistema genera elementos discursos que aseguran su reproducción. El modus operandi es simple. Las externalidades generadas por la minería no sostenible generan en la sociedad una reacción contraria a esta actividad, fortaleciendo un discurso de defensa ambiental contrapuesto a la actividad minera, a la que se percibe como incapaz de dar cuenta de un modelo productivo sostenible. Este discurso que se va introduciendo en las instituciones hace que la minería no entre dentro de las opciones de desarrollo regional, restando el necesario apoyo institucional estratégico. Ahora bien, ese apoyo como se dijo, no es restado a la minería no sostenible, que no necesita de él, sino a la sostenible. Por tanto el discurso defensivo ambiental facilita la reproducción de la minería no sostenible, realimentándose a si misma. Por otro lado, el discurso ambiental defensivo tiende a privilegiar instrumentos de política de comando y control, porque tiene desconfianza en el compromiso ambiental de los agentes privados, respaldado por la evidencia de las externalidades actuales. En el caso de la Sabana de Bogotá, esto da lugar a la utilización fuerte de la posibilidad que otorga la ley de excluir la minería de amplias zonas de la región, disminuyendo de esta forma sustancialmente los recursos legales disponibles. Esto nuevamente redunda en el debilitamiento de las opciones de la minería sostenible, pero no en la no sostenible, que opera, en parte, al margen de la legalidad. En el otro polo, el sistema genera en el sector privado un discurso de sostenibilidad débil, representado en la figura 8. Las causas son, por un lado, una institución débil que no ejerce todo el peso de la ley en todas las circunstancias necesarias, pero, por el otro, el escaso número de experiencias de minería sostenible, lo que hace que los agentes privados portadores de un nuevo modelo minero sostenible sean pocos, y muchos de ellos se enfrenten a un marco más bien marcado por la incertidumbre sectorial, como se ha señalado aquí. Finalmente la situación crítica en general del sistema y la emergencia de conflictos no facilita la emergencia de un discurso sectorial sostenible, sino más bien los posicionamientos opuestos y la defensa de posturas encontradas. Estas tienden a ser inevitables en esas situaciones porque ellas no se caracterizan por facilitar situaciones de ganador � ganador, sino todo lo contrario.



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Figura 7. Dinámica del discurso ambiental defensivo




Figura 8. Dinámica de debilidad del discurso de sostenibilidad privado



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En conjunto no se alcanza aún una masa crítica que permita decir que el sector es portador de un discurso de sostenibilidad en su conjunto, más allá de las válidas aportaciones individuales y singulares. La debilidad de este discurso alimenta factores significativos del modelo, como son: la poca legitimidad de la minería, la baja confianza en la minería como factor de desarrollo regional, lo que incrementa la incertidumbre sectorial, o bien favorece la baja eficiencia de los instrumentos de gestión minero ambientales, todo lo cual redunda en el fortalecimiento de la minería no sostenible, la que genera externalidades y conflictividad, factores que realimentan el discurso débil de sostenibilidad. Dinámicas Compensadoras

Se han identificado las siguientes dinámicas compensadoras:

Dinámica de cambio del modelo minero

Dinámica de fortalecimiento institucional de la minería sostenible

Dinámica proactiva del discurso de sostenibilidad minera

Las dinámicas compensadoras, en el caso del modelo del SSMSB, se entienden en su mayoría como oportunidades latentes del sistema, las que se visualizan gráficamente en una lectura a contracorriente de los mapas actuales del SSMSB. Como se señaló en el capítulo anterior, el SSMSB tiende a reproducir un modelo minero no sostenible, a la vez que se reconoció la presencia de una incipiente minería sostenible. El estado actual del sistema dependerá del equilibrio entre ambas fuerzas. Lo que revela la dinámica representada en la figura 9, es como opera la dinámica compensadora, y que es el motor de un posible cambio futuro. En el contexto actual el incremento de la demanda minera supone oportunidades de crecimiento para el sector que benefician también a la minería sostenible. La minería sostenible implica per se una disminución de las oportunidades de la minería no sostenible, para una misma demanda, esto redunda en una disminución de la cantidad o intensidad de las externalidades de la minería. La propia minería sostenible genera menos externalidades a su vez. Esta situación mejora la legitimidad social de la minería, lo que eleva su perfil político. Esto facilita la incorporación de la minería a los escenarios de desarrollo regional estratégico y la formulación de un marco estratégico minero, propiamente tal. La incertidumbre sectorial aminora, lo que favorece de vuelta a la minería sostenible. La mejora del perfil político de la minería fortalece a las instituciones y mejora la eficiencia de los programas de disminución de la minería de hecho, así como la eficiencia de la utilización de los instrumentos de gestión minero ambiental, debilitando la minería no sostenible. Esto supone reducir las presiones ambientales, sociales y territoriales, volviendo el ciclo a fortalecer nuevamente las oportunidades de una minería sostenible.




Figura 9. Dinámica de cambio del modelo minero



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La dinámica representada en la figura 10, reproduce la misma lógica que la anterior sólo que aislando los aspectos institucionales. Señala cómo la minería sostenible puede mejorar la legitimidad de la minería, elevar su perfil de política y así facilitar la incorporación de la minería en la planificación estratégica regional, en la municipal y en la propia minera, favoreciendo la implantación de una minería sostenible, que vuelve a alimentar el ciclo. La dinámica representada en la figura 11 muestra cómo la minería sostenible modifica del discurso ambiental defensivo y así facilitar la incorporación de la minería en la agenda política. Esto ocurre por dos vías, por la disminución de las externalidades mineras y en la propia iniciativa minera sostenible ambas cosas generan confianza y desactivan el discurso defensivo. La desactivación del discurso facilita la consideración de la minería en el desarrollo regional a varios niveles, y facilita la búsqueda de instrumentos de gestión más flexibles que los de la mera exclusión o de comando y control. Todo esto facilita la expansión de una minería sostenible que ayuda luego a disminuir la relevancia del discurso defensivo Por otro lado, la minería sostenible genera una dinámica proactiva de fortalecimiento del discurso de sostenibilidad privado. La dinámica representada en la figura 12 parte del hecho de que la minería sostenible al reducir los niveles de externalidades supone un fortalecimiento institucional y un debilitamiento del discurso de sostenibilidad débil. Es decir, el agente privado está más obligado a alinease con el discurso de sostenibilidad socialmente aceptado. Por otro lado, la propia experiencia creciente de sostenibilidad minera va generando paulatinamente una masa crítica mayor de agentes que han internalizado un nuevo modelo minero lo que redunda en un fortalecimiento de discurso minero de sostenibilidad. Esto mejora la legitimidad minera y por la vía de mejorar su perfil político facilita nuevamente la incorporación de ésta en las visiones estratégicas regionales y municipales fortaleciendo las bases para la minería sostenible.




Figura 10. Dinámica de fortalecimiento institucional de la minería sostenible

Figura 11. Dinámica proactiva del discurso de sostenibilidad minera



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Figura 12. Dinámica proactiva de la minería sostenible en el discurso privado



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2.5 Indicadores cualitativos de sostenibilidad del SSMSB

Como se señaló en el capítulo inicial, mediante el modelo INSURE se han adjudicado a cada una de las 196 relaciones del modelo del SSMSB un valor de sostenibilidad, como fortaleciéndola o debilitándola, en el mismo sentido de las dinámicas compensadoras o descompensadotas, pero en este caso aplicada a cada una de las relaciones del modelo. Esa información se matiza en el modelo INSURE con otros dos datos, primero, por el valor de intensidad asignado a la relación, la que puede ir de uno a tres. Segundo, la relación es sujeto de una caracterización adicional que depende de la esfera de la realidad a la cual pertenecen los dos elementos que la conforman. Así, cada elemento del modelo se clasifica según el ámbito de la realidad social a la cual pertenece. Cada elemento del sistema puede pertenecer a diversos ámbitos de la realidad social, ser de naturaleza física-biológica, por ejemplo, problemas ambientales locales, o de naturaleza institucional, debilidad institucional, o carencia de OT. Los cinco ámbitos de la realidad social en los cuales se categorizan los elementos del modelo son: esfera natural, esfera productiva, esfera socio-espacial, esfera institucional, esfera noológica. Ellos se utilizan para elaborar el indicador cualitativo recogido en la tabla 5. A efectos de los cálculos que se realizan, estos ámbitos o esferas están ordenadas jerárquicamente (holoárquicamente), siendo unas más determinantes dentro del sistema que otras. Por tanto, cada relación es clasificada según su ámbito de salida y de llegada. Mientras más alta sean ambos elementos mayor valor jerárquico tiene la relación en el sistema (holoárquico). Esto supone que las relaciones de mayor jerarquía tienen mayor capacidad de autoorganizar al sistema, y por tanto, el estado del sistema depende más del estado de ellas que de las de menor rango jerárquico. Estas dos aproximaciones permiten elaborar algunos indicadores agregados del estado del SSMSB. Por un lado, permiten calcular simplemente el porcentaje de relaciones compensadoras y descompensadoras de que dispone el sistema, y en que estado de intensidad se encuentran cada una de ellas. Esto da una primera idea del grado de equilibrio del sistema en la actualidad. Por otro lado, ese mismo cálculo es ponderado por el potencial autoorganizador de cada relación, lo que entrega una nueva perspectiva sobre el grado de sostenibilidad del sistema.



Versión 1


La tabla 3 refleja la estructura de las relaciones del SSMSB de acuerdo a su naturaleza compensadora o descompensadora.

Tabla 3. Carácter de sostenibilidad de las relaciones del SSMSB

Estado Actual

Totales Muy presente Presente Débilmente

Presente Relaciones

Número

Descompensadoras 162 48 69 45

Compensadoras 34 9 2 23

Total 196 57 71 68

El SSMSB está compuesto de 196 relaciones. Una relación está constituida por un par de elementos conectados por un verbo, tal que, bajo perfil de la minería incrementa debilidad institucional. De ese total 162 tiene una naturaleza descompensadota y 34 una compensadora, es decir, como lo señala la tabla 4, 82.7% y 17.3% respectivamente. De acuerdo con los principios con los cuales se ha construido el modelo, el número de relaciones no resulta tan relevante. En principio se supone que el SSMSB contiene los elementos que pueden llevar a un estado de sostenibilidad, lo que determina que esto sea así o no, es el grado de virtualidad de cada una de esas relaciones compensadoras o descompensadoras. Esto se ha medido con el grado de presencia de cada una de las relaciones, siendo posible tres estados, como se dijo, débilmente presente, presente o muy presente.

Tabla 4. Carácter de sostenibilidad de las relaciones del SSMSB (%)

Distribución porcentual

Muy presente Presente Débilmente Presente Relaciones %

% en Cada nivel

Descompensadoras 82,7% 29,6% 42,6% 27,8%

Compensadoras 17,3% 26,5% 5,9% 67,6%

Como reflejan los datos de la tabla 4, el SSMSB se encuentra altamente desequilibrado. Las relaciones descompensadoras se encuentran en un 72.2% (29.6% + 42.6%) en un estado de presencia o desarrollo potencial alto o muy alto, en tanto que las relaciones compensadoras se encuentran en un 67.6% en un estado de presencia débil. Desde una perspectiva de sostenibilidad el sistema se encuentra en un estado de grave desequilibrio. La distribución actual de relaciones compensadoras y descompensadoras en los tres estados posibles es una de entre las muchas posibles. Teóricamente es posible



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imaginar dos situaciones extremas. La una extremadamente positiva, como irreal, de que las relaciones descompensadotas se encontraran en un 100% en un estado de presencia débil, y que las compensadoras por el contrario en un 100% en un estado fuerte. Este no es un estado de sostenibilidad necesariamente, quizá pueda ser calificado de extremadamente sostenible. La otra situación es la contraria, la extremadamente negativa, en la cual el 100% de las relaciones descompensadotas se hallan en un estado de presencia muy alto, y el 100% de las compensadoras en uno débil, tratándose en este caso de un estado de extrema insostenibilidad. Si definimos como situación de sostenibilidad razonable como aquella en la cual la distribución porcentual de las relaciones tipo en las tres posibles entradas se ubica en la mitad de ese espectro, entonces, es posible decir que el SSMSB se ubicaría a mitad del camino entre ese punto razonable y el extremo más negativo del espectro. Ese punto podría clasificarse como de alta insostenibilidad. Como se señaló en estos cálculos no se considerado determinante el número total de relaciones compensadoras y descompensadotas, sino el estado de presencia actual de ellas. No obstante, da que pensar la alta disparidad numérica que presentan ambos tipos de relaciones en el SSMSB. Los resultados señalados hasta ahora permiten quizá avanzar una explicación de esta disparidad. En el origen de la existencia de pocas relaciones compensadoras está la selección de temas claves. Asumiendo que la selección de temas no fue sesgada de forma sistemática, lo que puede explicar la disparidad numérica es el grado de evolución del propio sistema. Es decir, en un sistema con el grado de desequilibrio como es el caso del SSMSB es de esperar que las relaciones compensadoras sean pocas, pues el propio sistema no las genera de forma automática. Estas se incorporan al sistema generalmente de forma exógena, como la existencia de herramientas de gestión minero-ambiental, o la disponibilidad de tecnología ambiental. Por tanto, esta disparidad es un cierto reflejo del dinamismo del sistema y de la evolución de su capacidad de auto organizarse, que puede moverse en diversos niveles. Ahora bien, en un nivel de funcionamiento dado, como el que describen hoy los mapas del SSMSB, su sostenibilidad depende del equilibrio entre el nivel de ejecución de las relaciones compensadoras y descompensadoras existente en el nivel actual de evolución del sistema.

Tabla 5. Porcentaje de realización de potencial jerárquico

Relaciones %

Descompensadoras 67.1

Compensadoras 52.5

TOTAL 65.0



Versión 1


La Tabla 5 añade la perspectiva jerárquica antes mencionada. Lo que revelan estos datos es que el potencial que tiene el sistema de dotarse de una estructura jerárquica de autoorganización se halla subdesarrollada. Según estos datos, el SSMSB en su totalidad tiene desarrollado en un 65% su potencial jerárquico de autoorganización. Esto significa, en general, que la capacidad que tiene el sistema de dotarse un orden y estructura esta desaprovechada. Esta capacidad se halla implícita en las propias relaciones. Esto se puede explicar con un ejemplo. La siguiente relación es parte del SSMSB; la disponibilidad de la tecnología ambiental favorece la minería sostenible. De acuerdo a la clasificación de esferas, el elemento, disponibilidad de la tecnología ambiental, pertenece a la esfera (holon) más alto, el del conocimiento, o noológico. La esfera noológica tiene una alta capacidad de estructuración jerárquica de un sistema. La relación, minería sostenible, pertenece, por su parte, a la esfera productiva, que se halla en el segundo nivel de la escala jerárquica establecida. Por tanto, el potencial jerárquico de esa relación es bastante alto, pues un elemento de alta capacidad de estructuración del sistema subordina a uno de más abajo haciéndolo que se comporte con una lógica que favorece el interés del sistema como conjunto. Lo mismo pasa con las leyes, normas, o definiciones estratégicas. Cada relación del SSMSB fue valorado en términos de su potencial de estructuración jerárquico. Luego, se ponderó ese potencial por el grado de presencia actual de la relación, lo que nos señala cuan desarrollado está ese potencial de estructuración jerárquico. La cifra del 65% lo que nos dice, por tanto, de forma agregada, es que el sistema adolece de estructuración jerárquica, indispensable para autorganizarse. Ahora bien, esta tendencia está mucho más acentuada en el caso de las relaciones compensadoras que en las descompensadoras, las primeras alcanzan casi sólo al 50% de su potencial, en tanto que las últimas alcanzan el 67.1%. Que el potencial de estructuración jerárquica este subdesarrollado supone que las decisiones de los agentes que mueven al sistema, en cualquiera de sus facetas, se hallan poco condicionadas por lógicas comunes establecidas a niveles jerárquicos superiores, favoreciendo en el accionar cotidiano de los agentes individuales decisiones centrípetas y

2.6 Sistema DOFA

A efectos de facilitar un análisis de futuro del sistema, se ha llevado a cabo una clasificación de los elementos del SSMSB de acuerdo con los principios de la metodología DOFA. En este punto interesa únicamente resaltar, que como se ha venido analizando el SSMSB tiene más elementos que señalan debilidades y amenazas, que fortalezas y oportunidades, que son sin embargo sobre las que habrá que construir una estrategia que favorezca las dinámicas compensadoras con que cuenta el sistema.



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Cuadro de análisis DOFA. DEBILIDADES AMENAZAS

1. Existen importantes efectos ambientales, y territoriales en el ámbito de explotación llegando en algunos casos a la escala micro regional 5. Región con problemas ambientales singulares y plenamente identificados 7. El desconocimiento del aporte y de la importancia de la minería en el desarrollo regional le otorga un bajo perfil político 9. Predominio de la minería no sostenible, tecnológicamente débil, con bajos niveles de inversión. 10. Costes de transporte, factor clave de localización 12. Baja eficiencia en la implementación de los instrumentos de gestión minero-ambiental. 13. Baja efectividad del programa de legalización de la minería de hecho en la región. 14. Alto porcentaje de minería de hecho en la región 15. Debilidad institucional, baja capacidad de gestión 16. Insuficiente niveles de coordinación de las agendas de las instituciones con competencia en el sector minero. 17. Descoordinación normativa ambiental minera y de planificación 19. Instrumentos de planificación minera insuficientes o no coordinados 20. Insuficiencia de información minero ambiental básica a la escala adecuada para la toma de decisiones 22. Ausencia de decisiones estratégicas de OT regional 23. Nula exploración de recursos alternativos 24. Estrategias de desarrollo regional aun consideran la actividad minera de forma incipiente 25. Escasa experiencia de iniciativas de responsabilidad compartida Estado � Sector Privado � Sociedad Civil. 30. Marginalización social producto de la minería No sostenible 33. Ausencia de desarrollos e innovación tecnológica 34. Importante nivel de competencia por los usos del suelo en la Región 35. Limitados emplazamientos de materiales de construcción con la suficiente calidad 36. Carencia de programas de reconversión minera a otras actividades económicas 38. Conflicto sociales derivados de la actividad minera 39. Falta de cumplimiento de las funciones de las autoridades municipales en el desarrollo productivo minero 42. Poca inversión y deficiencia en la planificación de los proyectos mineros en la Sabana de Bogotá

2. Pasivo ambiental significativo sin capacidad de gestionarlo y riesgo de que se incremente 8. Incertidumbre sobre el futuro de sector 18. Norma de regulación de áreas compatibles con la activad minera cuyo desarrollo ha sido conflictivo 26. Discurso de sostenibilidad del sector privado en estado embrionario: legitimidad-dialogo 27. Discurso ambiental defensivo 29. Carencia de legitimación social de la minería 37. Indefinición con respecto a la zona del Tunjuelo genera incertidumbre para el desarrollo del sector 41. Conflictividad por existencia de derechos adquiridos Vs. Ambiente




Cuadro de Análisis DOFA.

FORTALEZAS OPORTUNIDADES

3. Altos niveles de reservas y disponibilidad de recursos mineros en la Sabana de Bogotá 4. Una región que presta servicios ambientales importantes para la región, que dispone de valores ecológicos singulares y presenta altos nivel de intervención 11. Existencia de instrumentos de gestión minero-ambiental en el ámbito de las explotaciones 21. Diversidad de instrumentos de protección ambiental de espacios regionales, aunque no todos desarrollados y articulados 28. Disponibilidad de instrumentos de política minera sostenible 31. Presencia de patrimonio arqueológico en la región 32. Tecnología ambiental en el ámbito de explotación disponible

6. Demanda creciente de materiales de construcción por la actividad constructiva en la región (en particular Bogotá). 40. Oportunidad de crecimiento actividad minera 43. Incipientes experiencias practicas de minería sostenibles



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2.7 Análisis dinámico del SSMB

Utilizando igualmente el modelo INSURE se ha procedido a realizar un análisis estructural del SSMSB que añade una perspectiva más dinámica sobre su funcionamiento. Se trata básicamente de identificar la importancia de cada elemento en el conjunto del SSMSB. Esa importancia está determinada por el lugar que ocupa en el mismo y por la influencia que tiene sobre otros elementos. De manera inversa es importancia está también definida por el grado de influencia que un elemento recibe del resto. A la propiedad de influir en otros denominamos la influencia sistémica de un elemento. A la segunda propiedad denominamos dependencia sistémica de un elemento. Ahora bien, un elemento influye en otro elemento, pero ese a su vez en otro y así sucesivamente, hasta que incluso al elemento inicial le llega un efecto de su propia influencia. Lo mismo se puede decir de la dependencia. Hay una dependencia directa de unos elementos, pero esos dependen de otros y así sucesivamente. Lo que facilita el modelo INSURE es calcular la influencia y la dependencia sistémica directa e indirecta de cada elemento, básicamente a partir de los datos de intensidad de las relaciones estudiadas más arriba. El dato de influencia sistémica de un elemento revela la influencia directa e indirecta que tiene ese elemento en el conjunto de elementos del sistema. De manera simple viene a decir cuantos elementos se mueven de forma directa e indirecta si el elemento que es el caso se mueve una vez. El dato de dependencia sistémica de un elemento revela la dependencia directa e indirecta que tiene ese elemento del conjunto de elementos del sistema. De manera simple viene a decir cuanto se mueve el elemento si todos los otros elementos se mueven una vez. La suma de ambos datos genera el potencial sistémico del elemento. La tabla 6 recoge los datos de influencia, dependencia y potencial sistémico de los elementos del SSMSB, ordenados decrecientemente según el dato de influencia sistémica.



Versión 1


Tabla 6. Potencial sistémico de los elementos del SSMSB

ELEMENTO

Potencial

Sistémico

Influencia

Sistémica

Dependencia

Sistémica

9. Predominio de minería no sostenible 19,38 13,43 5,951. Efectos ambientales locales/ microreg 16,45 9,68 6,7715. Debilidad institucional 13,16 7,07 6,0939. Bajo perfil gestión minero municipal 11,49 6,59 4,9040. Oportunidad de crecimiento minería 10,61 6,23 4,3829. Baja legitimidad social minería 12,63 5,91 6,7214. Alto % minería de hecho 11,46 5,70 5,7726. Débil discursos sostenibilidad sector privado 9,62 5,46 4,1543. Incipiente minería sostenible 9,46 5,35 4,1127. Fuerte discurso ambiental defensivo 10,82 5,17 5,657. Bajo perfil político minería 11,25 5,10 6,162. Pasivo Ambiental 12,13 4,89 7,2413. Débil Program- Min. Hecho 10,17 4,42 5,753. Disponibilidad recursos 7,90 4,30 3,605. Problemas ambientales regionales 7,31 4,21 3,10

Media 7,68 3,84 3,84

6. Incremento demanda minerales 6,12 3,72 2,3919. Insuficiente planificación minería 9,02 3,65 5,37

8. Incertidumbre sectorial 8,75 3,62 5,1224. Minería ausente en estrategias regionales 9,35 3,61 5,7436. Carencia programas reconversión minera 6,30 3,58 2,7234. Alta competencia usos del suleo 4,69 3,54 1,1530. Marginalización social minería 9,60 3,43 6,1725. Escasa exp. publ-priv 7,28 3,38 3,9118. Regulación conflictiva 7,71 3,32 4,3928. Disponibilidad instr. Pol. minera 4,79 3,18 1,6132. Tecnología ambiental disponible 4,31 3,16 1,1512. Baja eficiencia de instrumentos de gestión minero-ambiental8,89 3,01 5,8716. Carencia de coordinación 7,21 2,75 4,4638. Existen conflictos sociales mineros 6,51 2,57 3,9420. Información inadecuada para toma decisiones 3,26 2,26 1,0042. Deficiente planificación proyectos minero 4,55 2,19 2,3621. Alto Nº Inst,. Protección 4,87 2,17 2,6935. Pocos emplazamientos material de calidad 3,05 2,05 1,0033. Ausencia innovación 3,00 2,00 1,0011. Variados instrumentos de gestión minero-ambiental2,90 1,90 1,004. Altos servicios ambientales regionales 5,03 1,74 3,2937. Tunjuelo sin solución 6,50 1,74 4,7741. Conflictividad derechos 4,30 1,71 2,5931. Importante patrimonio arqueológico 4,40 1,61 2,7917. Descoordinación normativa 2,57 1,57 1,0010. Incremento Costes de transporte 6,12 1,51 4,6023. Nula exploración recursos alternativos 2,52 1,37 1,1522. Carencia OT regional 3,01 1,36 1,65



52

Esta información tiene un alto valor pues revela las capacidades sistémicas de cada elemento y permite llevar a cabo una identificación más precisa del SSMSB. Para estos efectos los elementos se han ordenados en una tabla de cuatro cuadrantes de acuerdo con sus respectivos potencial de influencia y dependencia. La tabla 8 está dividida en cuatro cuadrantes. Para realizar esta división en el eje de las X se ha situado la influencia sistémica que se ha dividido en el valor 3.6 que es ligeramente inferior a la media de influencia sistémica de todos los elementos del SSMSB, que es de 3.75. En el eje de las Y se ha situado la dependencia sistémica que también se ha dividido en el valor 3.6. Esto da automáticamente lugar a cuatro cuadrantes.

El cuadrante I contiene los elementos que tienen un alto grado de dependencia y una baja influencia en los restantes elementos del sistema.

El cuadrante II contiene los elementos que tienen un alto grado de influencia e dependencia con los restantes elementos del sistema.

El cuadrante III contiene los elementos que tienen un bajo grado de dependencia y una baja influencia en los restantes elementos del sistema.

El cuadrante IV contiene los elementos que tienen un alto grado de influencia y una baja dependencia de los restantes elementos del sistema.

El sentido de cada cuadrante se recoge en la tabla 7.

Tabla 7. Clasificación sistémica de los elementos del SSMSB

Alta

Dependenci

a Cuadrante I:

Elementos densamente dependientes de naturaleza pasiva

Cuadrante II: Elementos claves del sistema Alta capacidad de influir y ser retroalimentados

Baja

Dependenci

a Cuadrante III

Elementos menos relevantes del sistema, más estables y pasivos

Cuadrante III Elementos con importante capacidad de influencia y poco dependiente del sistema

Baja Influencia Alta Influencia




Tabla 8. Caracterización sistémica de los elementos del SSMSB

Alt

a D

ep

en

de

nc

ia

CUADRANTE I

25. Escasa exp. publ-priv; 7,28 I 16. Carencia de coordinación ; 7,21 38. Existen conflictos sociales mineros; 6,51 37. Tunjuelo sin solución; 6,50 6. Incremento demanda minerales; 6,12 36. Carencia programas reconversión minera; 6,30

CUADRANTE II

9. Predominio de minería no sostenible; 19,38 1. Efectos ambientales locales/ microreg; 16,45 15. Debilidad institucional; 13,16 29. Baja legitimidad social minería; 12,63 2. Pasivo Ambiental; 12,13 39. Bajo perfil gestión minero municipal ; 11,49 14. Alto % minería de hecho ; 11,46 7. Bajo perfil político minería ; 11,25 27. Fuerte discurso ambiental defensivo; 10,82 40. Oportunidad de crecimiento minería; 10,61 13. Débil Programa- Min. Hecho; 10,17 26. Débil discursos sostenibilidad sector privado; 9,62 43. Incipiente minería sostenible; 9,46 24. Minería ausente en estrategias regionales; 9,35 19. Insuficiente planificación minería; 9,02 8. Incertidumbre sectorial; 8,75 3. Disponibilidad recursos ; 7,90

Ba

ja D

ep

en

de

nc

ia

CUADRANTE III

4. Altos servicios ambientales regionales; 5,03 21. Alto Nº Inst. Protección; 4,87 28. Disponibilidad instr. Pol. minera ; 4,79 34. Alta competencia usos del suelo; 4,69 42. Deficiente planificación proyectos minero; 4,55 31. Importante patrimonio arqueológico; 4,40 32. Tecnología ambiental disponible; 4,31 41. Conflictividad derechos ; 4,30 20. Información inadecuada para toma decisiones; 3,26 35. Pocos emplazamientos material de calidad; 3,05 22. Carencia OT regional; 3,01 33. Ausencia innovación; 3,00 11. Variados instrumentos de gestión minero-ambiental; 2,90 17. Descoordinación normativa; 2,57 23. Nula exploración recursos alternativos; 2,52

CUADRANTE IV

30. Marginalización social minería; 9,60 12. Baja eficiencia de instrumentos de gestión minero-ambiental; 8,89 18. Regulación conflictiva; 7,71 5. Problemas ambientales regionales; 7,31 10. Incremento Costes de transporte; 6,12 6. Incremento demanda minerales; 6,12

Baja Influencia Alta Influencia



54

El SSMSB esta polarizado en dos grandes grupos de elementos, los ubicados en el cuadrante II y en el cuadrante III, sumando ambos el 79% de los elementos del sistema.

Elementos claves del sistema

El cuadrante II reúne los que se pueden denominar los elementos claves del sistema, pues se trata de los elementos que presentan la mayor capacidad para determinar el comportamiento del resto de elementos, y a la vez muestran el mayor nivel de dependencia del comportamiento del resto de elementos del sistema. El análisis dinámico reitera la centralidad en la explicación del estado actual del SSMSB del los elementos 9. Predominio de minería no sostenible y 1. Efectos ambientales locales/microregionales, con un potencial sistémico muy por arriba del resto de elementos, confirmando el análisis realizado en los mapas. A continuación viene un nutrido grupo de elementos que ayudan a explicar de forma notable el estado actual de funcionamiento del SSMSB:

15. Debilidad institucional; 13,16

29. Baja legitimidad social minería; 12,63

2. Pasivo Ambiental; 12,13

39. Bajo perfil gestión minero municipal; 11,49

14. Alto % minería de hecho; 11,46

7. Bajo perfil político minería; 11,25

27. Fuerte discurso ambiental defensivo; 10,82

40. Oportunidad de crecimiento minería; 10,61

Todos ellos confirman lo señalado en los análisis previos acerca de la centralidad de las dinámicas de reproducción material de la minería no sostenible para explicar la realidad actual del SSMSB. Finalmente dentro del grupo de elementos de mayor potencial se ubica el siguiente grupo de elementos:

13. Débil Programa- Min. Hecho; 10,17

26. Débil discursos sostenibilidad sector privado; 9,62

43. Incipiente minería sostenible; 9,46



Versión 1


24. Minería ausente en estrategias regionales; 9,35

19. Insuficiente planificación minería; 9,02

8. Incertidumbre sectorial; 8,75

3. Disponibilidad recursos; 7,90

Todos estos elementos forman parte de los aspectos institucionales o discursivos de reproducción del modelo minero actual, que al estar en este cuadrante reafirman su importancia dentro del modelo del SSMSB en su conjunto, pero su contraste con los anteriores deja ver que los aspectos institucionales y discursivos son claves, pero en menor medida que los propiamente materiales de la reproducción de la minería no sostenible. La minería sostenible se encuentra en este nivel, porque el estado actual del SSMSB hace que su desempeño material sea menos importante en la reproducción del sistema de lo que es el de la minería no sostenible. Elementos secundarios del sistema

Los elementos asignados al cuadrante III son elementos con baja capacidad de influencia y poco dependientes del resto a la vez. Se trata de elementos de contexto del sistema, que ayudan a su comprensión, pero no resultan determinantes para explicar su estado actual. Ellos son:

4. Altos servicios ambientales regionales; 5,03

21. Alto Nº Inst.,. Protección; 4,87

28. Disponibilidad instr. Pol. minera ; 4,79

34. Alta competencia usos del suelo; 4,69

42. Deficiente planificación proyectos minero; 4,55

31. Importante patrimonio arqueológico; 4,40

32. Tecnología ambiental disponible; 4,31

41. Conflictividad derechos ; 4,30

20. Información inadecuada para toma decisiones; 3,26

35. Pocos emplazamientos material de calidad; 3,05

22. Carencia OT regional; 3,01

33. Ausencia innovación; 3,00

11. Variados instrumentos de gestión minero-ambiental; 2,90

17. Descoordinación normativa; 2,57

23. Nula exploración recursos alternativos; 2,52

Como se señaló todos estos señalan elementos de contexto relevantes pero cuya influencia sistémica global es baja. No explican el comportamiento y estado actual del SSMSB, pero ayudan a entenderlo.



56

Elementos movilizadores autónomos

A continuación en el cuadrante IV encontramos los elementos que no son parte nuclear del sistema, pero que alcanzan una influencia notable en el comportamiento del resto de elementos. Ellos son:

30. Marginalización social minería; 9,60

12. Baja eficiencia de instrumentos de gestión minero-ambiental; 8,89

5. Problemas ambientales regionales; 7,31

18. Regulación conflictiva; 7,71

10. Incremento Costes de transporte; 6,12

6. Incremento demanda minerales; 6,12

Como se observa no son demasiados elementos y esto se debe a que los elementos determinantes en el modelo tienden a estar densamente relacionados. Los elementos incluidos en esta categoría son coherentes con las descripciones del SSMSB realizada anteriormente, por cuanto se ve que son factores que no están en el centro del modelo, pero que tiene una influencia significativa en el sistema. Muchos de estos elementos constituyen condiciones estructurales naturales y de mercado para el funcionamiento de la actividad minera. Elementos dependientes

El cuadrante I recoge finalmente los elementos que son altamente dependientes del comportamiento de sistema como totalidad, pero que tiene menor capacidad de influir en el resto. Ellos son:

25. Escasa exp. pública-privada; 7,28

16. Carencia de coordinación ; 7,21

38. Existen conflictos sociales mineros; 6,51

37. Tunjuelo sin solución; 6,50

36. Carencia programas reconversión minera; 6,30

Su ubicación en este cuadrante responde en parte a la ubicación que se les ha dado a estos elementos en el modelo, donde asumen un papel más pasivo, pero terminan siendo influenciados más que la media en el sistema.

2.8 Análisis del diálogo de la sostenibilidad minera en la Sabana de Bogotá

Uno de los elementos centrales del SSMSB, tal cual se ha venido analizando es la carencia de un discurso de la sostenibilidad minera para la sabana de Bogotá



Versión 1


asumido por todos los actores relevantes. No resulta fácil objetivar este hecho. La tabla 9 y la tabla 10 intentan avanzar en ese sentido, sin pretensión de establecimiento de una verdad absoluta. Para rellenar esta tabla se ha contado exclusivamente con la percepción y experiencia del equipo consultor. La idea central es que se dispone de un listado validado de temas centrales de la minería de la Sabana de Bogotá, temas que no son necesariamente asumidos con la misma intensidad por todos los actores. Esto es lo que es reflejado en la tabla 9 y en la tabla 10 así como en la matriz que se adjunta en la anexo 3 denominada Matriz de evaluación del grado de internalización de los actores de los temas del SSMSB. Ambas tablas se han construido a partir de una matriz. En esta matriz se han cruzado todos los temas del SSMSB con ocho de los actores nominales más relevantes del sistema:

Autoridades ambientales

Autoridades mineras

Autoridades OT

Autoridades Locales

Movimiento ambientalista

Sector privado minero

Otros actores del sector privado

Comunidad

El objeto de tal cruce era identificar si el actor en cuestión tiende en su discurso a asumir el tema como una cuestión válida y relevante del SSMSB, o si por el contrario tiende a negarlo como tal. En la matriz cada vez que el actor niega un tema este aparece sombreado. La tabla 9, recoge las veces que se computaron que cada actor tendía a negar el tema en su discurso.



58

Tabla 9. Número de elementos del SSMSB no asumidos por actores

Actores Elementos Índice

Autoridades ambientales 11 26%

Autoridades mineras 6 14%

Autoridades OT 12 28%

Autoridades Locales 12 28%

Movimiento ambientalista 14 33%

Sector privado minero 12 28%

Otros actores del sector privado 6 14%

Comunidad 12 28%

Total 85

Como se comprueba, el número de casos en que el actor tiende a no asumir integralmente un tema del SSMSB es de 85, o un 23.6% del total de casos posibles. Esto demuestra un alto nivel de cierre para asumir las posiciones del resto de agente. Probablemente si se pudiese ponderar este indicador de acuerdo, por ejemplo, al potencial sistémico de cada elemento, el valor sería más acuciante. En algunos casos actores tienden a no asumir casi un tercio de los temas del SSMSB

Tabla 10. Número de actores que no asumen temas del SSMSB

Elemento Total

Indicador de dialogo minero

1. Efectos ambientales locales/ microreg 2 25%

2. Pasivo Ambiental 1 13%

3. Disponibilidad recursos 6 75%

4. Altos servicios ambientales regionales 3 38%

5. Problemas ambientales regionales 4 50%

6. Incremento demanda minerales 6 75%

7. Bajo perfil político minería 5 63%

8. Incertidumbre sectorial 6 75%

9. Predominio de minería no sostenible 1 13%

10. Incremento Costes de transporte 5 63%

11. Variados instrumentos de gestión minero-ambiental 0 0%

12. Baja eficiencia de instrumentos de gestión minero-ambiental 1 13%

13. Débil Program- Min. Hecho 0 0%

14. Alto % minería de hecho 0 0%

15. Debilidad institucional 4 50%

16. Carencia de coordinación 0 0%

17. Descoordinación normativa 4 50%

18. Regulación conflictiva 1 13%

19. Insuficiente planificación minería 4 50%

20. Información inadecuada para toma decisiones 2 25%



Versión 1


21. Alto Nº Inst,. Protección 0 0%

22. Carencia OT regional 1 13%

23. Nula exploración recursos alternativos 1 13%

24. Minería ausente en estrategias regionales 3 38%

25. Escasa exp. publ-priv 1 13%

26. Débil discursos sostenibilidad sector privado 1 13%

27. Fuerte discurso ambiental defensivo 3 38%

28. Disponibilidad instr. Pol. minera 0 0%

29. Baja legitimidad social minería 1 13%

30. Marginalización social minería 1 13%

31. Importante patrimonio arqueológico 0 0%

32. Tecnología ambiental disponible 0 0%

33. Ausencia innovación 1 13%

34. Alta competencia usos del suelo 0 0%

35. Pocos emplazamientos material de calidad 0 0%

36. Carencia programas reconversión minera 1 13%

37. Tunjuelo sin solución 4 50%

38. Existen conflictos sociales mineros 2 25%

39. Bajo perfil gestión minero municipal 3 38%

40. Oportunidad de crecimiento minería 3 38%

41. Conflictividad derechos 0 0%

42. Deficiente planificación proyectos minero 1 13%

43. Incipiente minería sostenible 3 38%

La tabla 10 refleja esta situación con cierto dramatismo, pues hay temas donde el índice de no aceptación de los temas alcanza niveles muy altos, estando 16 temas por encima de la media. La tabla 11 recoge un intento de valorar la importancia sistémica de que algunos actores del SSMSB tiendan a no asumir algunos de sus temas claves. Como se ve esto resulta muy relevante. La relevancia media del desacuerdo se ubica en 18.3, no obstante par algunos temas es muy acentuada, y para 18 de ellos, la relevancia está por sobre esa media.

Tabla 11. Significación sistémica de la falta de dialogo según tema del SSMSB

Elemento Significatividad sistémica

7. Bajo perfil político minería 67,5

15. Debilidad institucional 52,6

8. Incertidumbre sectorial 52,5

3. Disponibilidad recursos 47,4

39. Bajo perfil gestión minero municipal 45,9

19. Insuficiente planificación minería 45,1

6. Incremento demanda minerales 36,7

1. Efectos ambientales locales/ microreg 32,9



60

27. Fuerte discurso ambiental defensivo 32,5

40. Oportunidad de crecimiento minería 31,8

10. Incremento Costes de transporte 30,6

5. Problemas ambientales regionales 29,2

16. Carencia de coordinación 28,8

43. Incipiente minería sostenible 28,4

24. Minería ausente en estrategias regionales 28,0

37. Tunjuelo sin solución 26,0

2. Pasivo Ambiental 24,3

9. Predominio de minería no sostenible 19,4

18. Regulación conflictiva 15,4

4. Altos servicios ambientales regionales 15,1

38. Existen conflictos sociales mineros 13,0

29. Baja legitimidad social minería 12,6

17. Descoordinación normativa 10,3

26. Débil discursos sostenibilidad sector privado 9,6

30. Marginalización social minería 9,6

12. Baja eficiencia de instrumentos de gestión minero-ambiental 8,9

25. Escasa exp. publ-priv 7,3

20. Información inadecuada para toma decisiones 6,5

36. Carencia programas reconversión minera 6,3

42. Deficiente planificación proyectos minero 4,6

22. Carencia OT regional 3,0

33. Ausencia innovación 3,0

23. Nula exploración recursos alternativos 2,5

11. Variados instrumentos de gestión minero-ambiental 0,0

13. Débil Program- Min. Hecho 0,0

14. Alto % minería de hecho 0,0

21. Alto Nº Inst,. Protección 0,0

28. Disponibilidad instr. Pol. minera 0,0

31. Importante patrimonio arqueológico 0,0

32. Tecnología ambiental disponible 0,0

34. Alta competencia usos del suelo 0,0

35. Pocos emplazamientos material de calidad 0,0

41. Conflictividad derechos 0,0

Media 18,3



Versión 1


3 Síntesis del diagnóstico

Las características estructurales del SSMSB, tal como se han ido dibujando a lo largo del diagnóstico integrado, permiten afirmar que éste se encuentra en una situación crítica de sostenibilidad. Su patrón básico de funcionamiento, el grado de presencia de sus relaciones compensadoras y descompensadoras, el desarrollo de su potencial jerárquica de organización, el potencial de sus elementos para enfrentar el entorno, así como el potencial sistémico de cada uno de sus elementos, todos ellos revelan lo mismo; el sistema se encuentra en una situación de insostenibilidad crítica. Es importante señalar que lo que muestra un estado crítico es el sistema de sostenibilidad minera en la Sabana de Bogotá. Es decir, el sistema que emerge cuando se opta mirar la actividad minera de forma integrada. Esto no significa que la actividad minera per se esté en una situación critica de sostenibilidad y que a medio o corto plazo vaya a disminuir el suministro de productos mineros a Bogotá, por ejemplo. Lo que se está señalando es que si se mira la actividad minera en el contexto sistémico en que ésta tiene lugar, por tanto, observando los factores de sostenibilidad que ha lugar, se concluye que el sistema que emerge de esa mirada resulta hallarse en una situación de insostenibilidad crítica. Lo que se señala, por tanto, es que la actividad minera puede continuar e incrementarse, pero a costa de hacer ese sistema crecientemente insostenible. No es posible predecir un umbral de ruptura, el que una vez sobrepasado el sistema quiebre. Tampoco es ese el objetivo de una análisis como el que aquí se ha realizado. Pues este análisis parte del supuesto de que desde un punto de vista del bienestar social es suficiente la constatación de que el sistema se encuentra en un estado crítico de sostenibilidad para saber que el bienestar social neto derivado de su funcionamiento es negativo y que es preciso actuar en algún sentido. Esta situación crítica viene dadas por varios factores ya analizados. En primer lugar, por el patrón dominante en el sistema que genera de forma recurrente un modelo de producción no sostenible. O dicho de la forma inversa, el patrón básico del SSMSB muestra que la minería sostenible tiene una dificultad estructural insuperable para emerger como alternativa productiva de largo plazo. Esta reproducción sistemática de la minería no sostenible tiene lugar a tres niveles bien concretos. A nivel material, mediante la reproducción sistemática de formas productivas ineficientes y la generación consecuente y sistemática de externalidades ambientales, sociales y territoriales. A nivel institucional, mediante la reproducción sistemática del bajo perfil político de la minería refrendado por su ejecución material



62

ineficiente, lo que impide toda apuesta estratégica por la actividad. A nivel político-discursivo mediante la reproducción de dos discursos enfrentados que impiden la formulación de una estrategia de futuro socialmente consensuada para el sector, y que de paso privilegian instrumentos de política que no tienen efecto práctico sobre el modelo minero dominante, sino que sobre las expectativas de futuro del sector, lo que impide el surgimiento de un modelo alternativo sostenible. El análisis del estado actual del potencial de los elementos compensadores del SSMSB reflejan lo mismo, su extrema debilidad. Es decir, el SSMSB produce minería no sostenible y se sustenta en un debilitamiento sistemático de los posibles elementos compensadores de esta situación. Es decir este modelo se encuentra, de acuerdo con esto, en un punto de alta insostenibilidad. Es decir, podría ser que el patrón fuese el mismo que domina actualmente el SSMSB, pero que el estado no fuese tan grave, pero no es el caso. El análisis del potencial del sistema para enfrentarse a las contingencias externas, facilitado por el análisis FODA, señala la precariedad del sistema para asumir contingencias, reafirmando lo señalado antes. El análisis del potencial sistémico directo e indirecto de los elementos del SSMSB reafirma que el motor del sistema son efectivamente todos los elementos que aseguran de forma dinámica la reproducción del modelo de minería no sostenible. El análisis del desarrollo del potencial jerárquico de autoorganización señala otro aspecto relevante, a saber, lo escasamente estructurado jerárquicamente que está el sistema. De facto lo que todos los datos evidencian es que el SSMSB es un sistema que muestra un claro subdesarrollo de sus niveles jerárquicos superiores. Ya se señaló que los aspectos institucionales son débiles, las opciones de políticas y el discurso de integración en el contexto regional son casi inexistentes, los discursos predominantes son incapaces de articular la integración de la actividad minera en su entorno socio-político-territorial y los sistemas de conocimientos relacionados con la actividad son inexistentes. Esta falta de desarrollo de las esferas superiores de la jerarquía del sistema supone que la actividad minera cotidiana minera se halla de facto guiada por lógicas locales más que por opciones estratégicas de mayor nivel, desde lo técnico-productivo, pasando por lo institucional, hasta lo estratégico-político e incluso discursivo. La suma de esta toma de decisiones escasamente subordinadas



Versión 1


jerárquicamente da como resultado un sector desmembrado, con poco perfil, como se ha venido señalando. Como efecto de esto, las producciones del sistema son volátiles. No solo las materiales, como los minerales producidos, que no se pueden cuantificar exactamente, de los que se desconoce su precio con exactitud, sino también las producciones institucionales, que se modifican con rapidez, como los discursos, o las visiones político institucionales que no termina de configurarse. Un resultado inmediato de esta situación es que la minería en la Sabana de Bogotá o el SSMSB se enfrenta, en la competencia por los usos del suelo y por los recurso para el desarrollo regional, con sistemas muy estructurados verticalmente,-sean estos sistemas institucionales o económicos,- donde los agentes singularizados de cada uno de estos sistemas actúan con una gran coherencia estratégica jerárquica, lo que les otorga una gran ventaja. En ese contexto el SSMSB resulta tener pocas capacidades para proyectarse a largo plazo para generar un nicho de desarrollo estable, lo que hace que se encuentre, por el contrario, en una situación de fragilidad y alta dependencia del entorno y sus contingencias, sean estas institucionales, sociales, o económicas. En este contexto el SSMSB es un sistema con muy pocas potencialidades de cambio, y esto es fundamental conocerlo para el diseño del PASM. Los elementos proactivos son pocos y débiles, el peso de la inercia sistémica muy grande. De cara a una estrategia de cambio el diagnóstico permite identificar varios aspectos claves: 1. El objetivo final de toda acción proactiva debe estar destinada a romper las

barreras que impiden sistemáticamente la emergencia de una minería sostenible a escala regional.

2. Lo anterior pasa por atacar tres factores que ya se han mencionado como causantes sistémicos básicos de esta situación:

Los efectos materiales de la minería no sostenible; sus externalidades,

La baja consideración estratégica de la minería en las políticas de desarrollo regional y local,

Los discursos predominantes que guían las acciones institucionales de los agentes del sistema

3. El activo de que dispone el sistema para generar un cambio radica,

En las condiciones favorables de mercado,



64

En la presencia aunque incipiente de formas de sostenibilidad minera, que peden ser agentes portadores de un modelo de cambio, si tiene el apoyo suficiente

En la existencia de instrumentos de política y normas minero-ambientales validados e institucionalizados.

En la disponibilidad de recursos.

4. Las herramientas de apalancamiento del sistema, capaces de movilizar un cambio efectivo, radican en el fortalecimiento de los niveles superiores de la jerarquía del sistema, en la modificación de los discursos, en la incorporación de la minería en la reflexión estratégica regional y local, en el fortalecimiento del marco normativo, la redefinición de los instrumentos de OT minera, en el diseño de políticas inclusivas. Esto requiere un compromiso claro de los agentes con un discurso de sostenibilidad minera, de los actores institucionales básicos del sistema, de los agentes privados, y de la sociedad concernida, en el cual cada uno asuma su responsabilidad. Esto supone generar un contexto de confianza mutua, hoy inexistente. El sistema solo puede reordenarse desde arriba, con un esfuerzo sostenido y coherente de largo plazo.



Versión 1


Anexo 1. Matriz de relación y de intensidad de los temas claves.



66

Anexo 2. Tabla de sentido causal y de efecto de cada elemento en el modelo de la SSMSB

Elemento La lógica de la influencia de cada elemento en el resto

La lógica de las causas detrás de cada elemento

1 Existen importantes efectos ambientales, y territoriales en el ámbito de explotación llegando en algunos casos a la escala micro regional

Las externalidades ambientales y sociales tienen efecto sobre aspectos materiales, calidad ambiental, y de vida, sobre las instituciones y el sector deslegitimándolos , sobre los discursos

Las externalidades ambientales son causadas por las actividades materiales, básicamente por la minería no sostenible. Se disminuyen por la minería sostenible

2 Pasivo ambiental significativo sin capacidad de gestionarlo y riesgo de que se incremente

Las externalidades ambientales y sociales tienen efecto sobre aspectos materiales, calidad ambiental, y de vida, sobre las instituciones y el sector deslegitimándolos , sobre los discursos

Las pasivos y riesgo de pasivos ambientales son causadas por las actividades materiales, básicamente por la minería no sostenible. Se disminuyen por la minería sostenible

3 Altos niveles de reservas y disponibilidad de recursos mineros en la Sabana de Bogotá

Este es un factor facilitador de la actividad minera, incrementa oportunidades, también para la minería de hecho

La disponibilidad natural solo es limitada institucionalmente

4 Una región que presta servicios ambientales importantes para la región, que dispone de valores ecológicos singulares y presenta altos nivel de intervención

Este es un factor finalista, sólo se considera que al mantenerse los servicios ambientales en la Sabana, la demanda sigue creciendo porque la región sigue siendo habitable

El valor ambiental de la región es modificado por los problemas ambientales regionales

5 Región con problemas ambientales singulares y plenamente identificados

Este elemento tiene efectos materiales, disminuye el valor ambiental de la región y deslegitima a las instituciones

Los problemas ambientales regionales se ven incrementados por las externalidades ambientales y sociales de la minería

6 Demanda creciente de materiales de construcción por la actividad constructiva en la región (en particular Bogotá).

Este es un factor facilitador de la actividad minera, incrementa oportunidades

El factor causal último del incremento de la demanda es el crecimiento de la metrópoli Bogotana, factores menores le afectan, como los precios de transporte

7 El desconocimiento del aporte y de la importancia de la minería en el desarrollo regional le otorga un bajo perfil político.

El efecto de este factor es básicamente institucional, desincentiva el desarrollo de instrumentos de planificación minera

Las causas de este factor consideradas aquí son la incertidumbre sobre el futuro del sector, la carencia de información, la falta de legitimidad social de la minería




Continuación. Anexo 2. Elemento La lógica de la influencia de cada elemento en

el resto La lógica de las causas detrás de cada elemento

8 Incertidumbre sobre el futuro de sector

Este elemento es clave, pues la incertidumbre se considera vital para una evolución saludable del sector y de la minería sostenible

Las causas de este factor son institucionales, factores de mercado ejercen una fuerza contraria

9 Predominio de la minería no sostenible, tecnológicamente débil, con bajos niveles de inversión.

Este factor representa uno de los dos modelos de producción minera contemplados, el no sostenible, tiene efectos materiales de degradación ambiental y social y de restar espacio al otro modelo alternativo

Las causas de la minería no sostenible son variadas, condiciones estructurales, mercado, recursos disponibles y debilidad de las instituciones

10 Costes de transporte, factor clave de localización

El incremento de costes de transporte se entiende que desincentiva la minería sostenible

Distancia de las explotaciones del mercado

11 Existencia de instrumentos de gestión minero-ambiental en el ámbito de las explotaciones

Sus efectos son facilitar una minería sostenible y los instrumentos de política acorde

Factor dado exógenamente

12 Baja eficiencia en la implementación de los instrumentos de gestión minero-ambiental.

La baja eficacia de los instrumentos tiene el efecto de apoyar la minería no sostenible y por esa vía las externalidades ambientales

Las causas son la debilidad institucional, así como la carencia de responsabilidad corporativa en la empresa minera

13 Baja efectividad del programa de legalización de la minería de hecho en la región.

Su efecto básico es mantener la minería de hecho y debilitar la institucionalidad

Las causas son de naturaleza institucional

14 Alto porcentaje de minería de hecho en la región

Este elemento fortalece la minería no sostenible Las causas son de naturaleza institucional y otros factores exógenos no analizados en el modelo

15 Debilidad institucional, baja capacidad de gestión

La debilidad institucional tiene el efecto básico de hacer menos eficientes los instrumentos de gestión y control ambiental y de cumplimiento de la norma, genera incertidumbre en el sector

En el modelo las causas externas de la debilidad institucional no son analizadas, dentro del modelo es alimentada básicamente por las externalidades generadas y no resueltas



68

Continuación. Anexo 2.



16 Insuficiente niveles de coordinación de las agendas de las instituciones con competencia en el sector minero.

La falta de coordinación tiene efectos similares a la de la debilidad institucional

Las causas de este elemento radican en falencias institucionales y en cierto grado de conflictividad que favorece la descoordinación

17 Descoordinación normativa ambiental minera y de planificación

La descoordinación normativa genera incertidumbre legal y afecta a los elementos que la requieren para realizarse

Causas exógenos al modelo

18 Norma de regulación de áreas compatibles con la activad minera cuyo desarrollo ha sido conflictivo

El efecto contemplado de este elemento consiste en que reduce la disponibilidad de recursos


19 Instrumentos de planificación minera insuficientes o no coordinados

La carencia de planificación tiene efectos institucionales y sobre los modelos mineros al incrementarse la incertidumbre favoreciendo la minería no sostenible y desfavoreciendo la sostenible

Causas institucionales de diverso orden, la conflictividad por debilidad institucional es importante

20 Insuficiencia de información minero ambiental básica a la escala adecuada para la toma de decisiones

La carencia de información influye básicamente en aspectos de gestión y de planificación


21 Diversidad de instrumentos de protección ambiental de espacios regionales, aunque no todos desarrollados y articulados

Este factor influye en dos aspectos, por un lado, favorece la conservación de los servicios que presta la Sabana, pero en algunos casos genera incertidumbre legal. Reduce disponibilidad de recursos


22 Ausencia de decisiones estratégicas de OT regional

Los efectos de este elemento son igualmente de naturaleza institucional, básicamente en otras planificaciones o en la aplicación de ciertas normas

Causas exógenos al modelo fundamentalmente, no obstante las consideradas son institucionales de diverso orden

23 Nula exploración de recursos alternativos

Este elemente tiene sólo un efecto sobre la demanda de minerales no modificándola como podía ser el caso





Continuación. Anexo 2. Elemento La lógica de la influencia de cada elemento en

el resto La lógica de las causas detrás de cada

elemento

24 Estrategias de desarrollo regional aun consideran la actividad minera de forma incipiente

La ausencia de elementos de decisión estratégicos debilitan las oportunidades de la minería en general y de la sostenible en particular al incrementar la incertidumbre del sector

Causas institucionales y de carencia de discurso de sostenibilidad sectorial, existencia de conflictos y de competencia en usos del suelo

25 Escasa experiencia de iniciativas de responsabilidad compartida Estado � Sector Privado � Sociedad Civil.

Este factor limita las posibilidades de contar con una política de largo plazo que fortalezca el dialogo y la minería sostenible

Causas exógenas

26 Discurso de sostenibilidad del sector privado en estado embrionario: legitimidad-dialogo

Los discursos afectan a la viabilidad de la decisión estratégica consensuada y así a las opciones de la minería sostenible

Causas exógenas muchas, en el modelo la conflictividad favorece esta situación, el avance de la minería sostenible lo debilita

27 Discurso ambiental defensivo Los discursos afectan a la viabilidad de la decisión estratégica consensuada y así a las opciones de la minería sostenible

Deficiencias ambientales del sector y debilidad institucional son las causas básicas de este elemento

28 Disponibilidad de instrumentos de política minera sostenible

La disponibilidad de instrumentos facilita la decisión estratégica, morigera los discursos, y ayudad a la minería sostenible, es un elemento de política

Causas exógenas al modelo

29 Carencia de legitimación social de la minería

La ausencia de legitimidad tiene el efecto de no incentivar la planificación estratégica en el sector y dificultar el dialogo

Son sus causas básicas las externalidades sociales, ambientales y territoriales de la minería

30 Marginalización social producto de la minería no sostenible

Este factor incrementa las externalidades, hace perder valor al sistema natural e incrementa la falta de legitimidad del sector, finalmente hace perder credibilidad a las instituciones, como todas las externalidades no gestionadas adecuadamente

La causa es la minería no sostenible



70




31 Presencia de patrimonio arqueológico en la región

El efecto de este elemento es limitar la disponibilidad de recursos

Causas exógenas

32 Tecnología ambiental en el ámbito de explotación disponible

Este factor favorece la sostenibilidad del sistema en términos institucionales y de discursos, además prácticos haciendo más factible una minería sostenible

Causas exógenas

33 Ausencia de desarrollos e innovación tecnológica

La carencia de innovación tiene efectos tecnológicos e institucionales

Las causas son en parte exógenas, pero están explicadas en el modelo por la ausencia de interés social en la minería como factor de desarrollo

34 Importante nivel de competencia por los usos del suelo en la Región

Este factor dificulta el diálogo y las soluciones consensuadas, hace más difícil la planificación minera o su consideración en la planificación regional y municipal

Factor exógeno

35 Limitados emplazamientos de materiales de construcción con la suficiente calidad

Este factor limita la disponibilidad de recursos Factor natural

36 Carencia de programas de reconversión minera a otras actividades económicas

Dificulta la aplicación de estrategias de disminución de la minería de hecho y no sostenible


37 Indefinición con respecto a la zona del Tunjuelo genera incertidumbre para el desarrollo del sector

Influye básicamente sobre la certidumbre del sector


38 Conflicto sociales derivados de la actividad minera

Este factor tiene efectos sobre el diálogo, la percepción de la minería, y la legitimidad de las instituciones

Las causas radican en la minería no sostenible y de hecho




Final. Anexo 2.



39 Falta de cumplimiento de las funciones de las autoridades municipales en el desarrollo productivo minero

Este elemento básicamente impide a la minería tener la proyección local adecuada en lo estratégico, y en la gestión rutinaria, minando la minería sostenible

Las causas se asientan en le bajo perfil de la minería a escala regional

40 Oportunidad de crecimiento actividad minera

Este elemento es central pues activa los modelos mineros disponibles

Factores exógenos, afectado por carencias institucionales que las reducen

41 Conflictividad por existencia de derechos adquiridos Vs. ambiente

Genera de efectos institucionales y sobre las oportunidades

Factores exógenos

42 Poca inversión y deficiencia en la planificación de los proyectos mineros en la Sabana de Bogotá

Elemento que influye en la calidad de la minería realizada favoreciendo el modelo no sostenible

La causa es exógena, aunque es retroalimentada por algunos elementos del modelo

43 Incipientes experiencias practicas de minería sostenibles

Tiene efecto sobre los factores materiales del modelo, las externalidades ambientales y sociales, sobre el prestigio de la minería y las instituciones, tiene el potencial de debilitar el modelo no sostenible

Las causa del modelo de minería sostenible son tecnológicas, institucionales, de oportunidades



72

Anexo 3. Matriz de evaluación del grado de internalización de los actores de los temas del SSMSB

Elemento Autoridades ambientales

Autoridades mineras

Autoridades OT

Autoridades Locales



Otros actores del

sector privado

Comunidad Total

1.Efectos ambientales locales/ microreg 1 1 2

2. Pasivo Ambiental 1 1

3. Disponibilidad recursos 1 1 1 1 1 1 6

4. Altos servicios ambientales regionales 1 1 1 3

5.Problemas ambientales regionales 1 1 1 1 4

6. Incremento demanda minerales 1 1 1 1 1 1 6

7. Bajo perfil político minería 1 1 1 1 1 5

8. Incertidumbre sectorial 1 1 1 1 1 1 6

9. Predominio de minería no sostenible 1 1

10. Incremento Costes de transporte 1 1 1 1 1 5

11. Variados instrumentos de gestión minero-ambiental 0






Autoridades mineras

Autoridades OT

Autoridades Locales



Otros actores del

sector privado

Comunidad Total

12. Baja eficiencia de instrumentos de gestión minero-ambiental 1 1

13. Débil Programa- Min. Hecho 0

14. Alto % minería de hecho 0

15. Debilidad institucional 1 1 1 1 4

16. Carencia de coordinación 0

17. Descoordinación normativa 1 1 1 1 4

18. Regulación conflictiva 1 1

19. Insuficiente planificación minería 1 1 1 1 4

20. Información inadecuada para toma decisiones 1 1 2

21. Alto Nº Inst,. Protección 0

22. Carencia OT regional 1 1



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Continuación. Anexo 3


Autoridades mineras

Autoridades OT

Autoridades Locales



Otros actores del

sector privado

Comunidad Total

23. Nula exploración recursos alternativos 1 1

24. Minería ausente en estrategias regionales 1 1 1 3

25. Escasa exp. Publ-priv 1 1

26. Débil discursos sostenibilidad sector privado 1 1

27. Fuerte discurso ambiental defensivo 1 1 1 3

28. Disponibilidad instr. Pol. Minera 0

29. Baja legitimidad social minería 1 1

30. Marginalización social minería 1 1

31. Importante patrimonio arqueológico 0

32. Tecnología ambiental disponible 0

33. Ausencia innovación 1 1




Final. Anexo 3


Autoridades mineras

Autoridades OT

Autoridades Locales



Otros actores del

sector privado

Comunidad Total

34. Alta competencia usos del suelo 0

35. Pocos emplazamientos material de calidad 0

36. Carencia programas reconversión minera 1 1

37. Tunjuelo sin solución 1 1 1 1 4

38. Existen conflictos sociales mineros 1 1 2

39. Bajo perfil gestión minero municipal 1 1 1 3

40. Oportunidad de crecimiento minería 1 1 1 3

41. Conflictividad derechos 0

42. Deficiente planificación proyectos minero 1 1

43. Incipiente minería sostenible 1 1 1 3

Total 11 6 12 12 14 12 6 12 85



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