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FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR
EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
POR: SUSANA GÁMEZ
SANTO DOMINGO REPÚBLICA DOMINICANA
2004
El contenido del presente Informe refleja solamente la opinión del consultor, y en ningún caso compromete a la Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura ( U N E S C O ) .
GLOSARIO DE ACRÓNIMOS
A I D Agencia para el Desarrollo Internacional AMFA Academia de Militar Batalla de las Carreras A N M G Academia Naval de Estudios Superiores de Marina de Guerra BID Banco Interamericano de Desarrollo B M Banco Mundial CINE Clasificación Internacional Normalizada de la Educación ENGIH 98 III Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares E N J Escuela Nacional de la Judicatura FUNDAPEC Fundación A P E C de Crédito Educativo ICATEBA Instituto Católico Tecnológico de Barahona I D T Instituto Dominicano de Tecnología ÍES Instituciones de Educación Superior INCE Instituto Nacional de Ciencias Exactas INSPID Instituto Universitario de Psicología Industrial Dominicana INTEC Instituto Tecnológico de Santo Domingo IPC índice de Precios al Consumidor IPL Instituto Politécnico Loyola ISA Instituto Superior de Agricultura ISEF Instituto Superior de Formación Docente en Educación Física ISFP Instituto Superior de Formación Pedagógica ITECO Instituto Tecnológico del Cibao Oriental ITESUMJ Instituto Tecnológico Mercy Jáquez Oi&M Universidad O & M ONAPRES Oficina Nacional de Presupuesto O N G ' s Organizaciones no Gubernamentales PIB Producto Interno Bruto P U C M M Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra S E E Secretaría de Estado de Educación SEESCyT Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología SPSTA Seminario Pontificio Santo Tomás de Aquino UAFAM Universidad Agroforestal Femando Arturo de Merino
UAPA Universidad Abierta para Adultos UASD Universidad Autónoma de Santo Domingo UCATECI Universidad Católica Tecnológica del Cibao UCDEP Universidad Central Dominicana de Estudios Profesionales UCE Universidad Central del Este UCNE Universidad Católica Nordestana UCSD Universidad Católica Santo Domingo UFHEC Universidad Federico Henríquez y Carvajal UÑAD Universidad Adventista Dominicana
UNAPEC Universidad A P E C
INDICE TEMÁTICO
Pág. R E S U M E N E J E C U T I V O 5
I N T R O D U C C I Ó N 10
P R I M E R A P A R T E
L A E D U C A C I Ó N S U P E R I O R E N E L SISTEMA E D U C A T I V O D O M I N I C A N O 11
1.1 INSTITUCIONES D E E D U C A C I Ó N SUPERIOR 12
1.2 INDICADORES DE CALIDAD Y EFICIENCIA SEGÚN TIPO DE ÍES 12
SEGUNDA PARTE FINANCiAMiENTo D E L A E D U C A C I Ó N SUPERIOR D O M I N I C A N A 15
2.1 FlNANCIAMIENTO PÚBLICO Y PRIVADO 18 2.1.1 Financiamiento Público: El Presupuesto en Educación 18
2.1.1.1 Procedimiento de Asignación de Recursos del Presupuesto Nacional a las Instituciones Públicas y Privadas ^ o
2.1.1.2 Estructura de los Fondos Públicos Destinados a la Educación Superior 25
2.1.2 Financiamiento Privado 27
2.1.2.1 Metodología de Estimación de los Ingresos por Cobro de Matrícula en Niveles de Grado y Postgrado 28
2.1.2.2 Ingresos Totales de las Instituciones de Educación Superior: Matrícula y Subvención Estatal 29
2.1.2.3 Comparación con resultados de otras investigaciones: Gasto en Educación Superior de los Hogares 32
TERCERA PARTE MODALIDAD DE FINANCIAMIENTO DE LA MATRÍCULA 35
3.1 SUBSIDIOS 37
3.2 C R É D I T O E D U C A T I V O : E L R O L D E L A F U N D A C I Ó N D E CRÉDITO
E D U C A T I V O (FUNDAPEC) 38
C O N C L U S I O N E S 42
BIBLIOGRAFÍA 46
TABLA 1 TABLA 2
TABLA 3
TABLA 4
TABLA 5 TABLA 6
TABLA 7
TABLA 8
TABLA 9
TABLA 10
TABLA 11
TABLA 12 TABLA 13 TABLA 14
TABLA 15 TABLA 16
TABLA 17
INDICE DE TABLAS Páginas
Estructura del S istema Educativo Dominicano según CINE 97 11
Distribución de los Estudiantes Matriculados, Profesores y Empleados de
Acuerdo al Tipo de ÍES 13
Estimación del # de Docentes por Nivel de la CINE En América Latina, con
Relación al Número Estimado de Alumnos 13
Presupuesto Público destinado a Educación, a Educación Superior y
Producto Interno Bruto (PIB) 19
Aportes Públicos por Tipo de Institución de Educación Superior 1990-2002.. 22
Presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y
Tecnología (SEESCyT) 2002 23
Presupuesto de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por Cuenta y
Programa, 2002 26
Presupuesto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas por Cuenta,
2002 27
Instituciones de Educación Superior Clasificadas por su Ingreso Total Per
Capita, 2002 31
Instituciones de Educación Superior Clasificadas por su Ingreso Per Capita
por Matrícula, 2002 32
Instituciones de Educación Superior con Mayor Ingreso Promedio por
Matrícula, 2002 32
Estructura de Gastos de las ÍES 33
Estructura de Ingresos de las ÍES 34
Distribución porcentual del Gasto en Educación Superior según Forma de
Adquisición 37
Número de Estudiantes Matriculados en Educación Terciaria 39
Créditos Estudiantiles Otorgados, Programa BID y otros Programas de
F U N D A P E C (1991-2002) 40
Cifi-as Básicas sobre Crédito Educativo en República Dominicana 1995-1999 41
RESUMEN
El esfuerzo del Estado en materia educativa, se ha centrado en los niveles iniciales e intermedios de la misma, lo que se refleja en la alta proporción en términos corrientes, de los fondos del presupuesto que se destina a ambos niveles en comparación con el nivel terciario. A este esfuerzo, es necesario adicionar el del sector privado, el que ha participado de manera activa en la prestación, sobre todo, de los servicios de Educación Superior; utilizando de manera casi exclusiva, una de las fuentes m á s importantes de financiamiento de dicha educación: el gasto de los hogares.
Los proveedores de los servicios de educación superior en el país o Instituciones de Educación Superior, alcanzan a cuarenta, 6 públicas y 34 privadas, con un total de 286,954 estudiantes, 11,111 profesores y 7,534 empleados.
La idea de que las universidades públicas se financian con recursos gubernamentales, y las privadas con recursos provenientes del pago por matrícula, no es totalmente cierta ni en América Latina, ni en República Dominicana.
La transición de un sistema de educación superior financiado, casi exclusivamente por el Estado, a un financiamiento vía el mercado, se manifestó de manera gradual en República Dominicana, c o m o resultado del deterioro de la Universidad Pública, generado por las contradicciones políticas con e¡ Gobierno Central. Estas se reflejaron en un deterioro progresivo de sus finanzas y, por tanto, de su capacidad de absorber la creciente demanda de estos servicios. Contrariamente a lo esperado, el rol del gobierno c o m o supervisor no se fortaleció, y las instituciones privadas en un contexto sin reglas de juego definidas, florecieron.
E n la práctica, las Instituciones de Educación Superior se financian utilizando una combinación de ambos sistemas. C o m o las subvenciones que reciben algunas ÍES públicas no son suficientes, parte de sus ingresos son obtenidos vía cobro de tarifas; mientras que las instituciones de educación
superior privadas que se financian vía el mercado, reciben subvenciones estatales aunque su importancia resulte marginal.
Por tanto, la Educación Superior es básicamente financiada por los hogares mediante dos vías: una por los impuestos pagados al Estado, que permiten que éste a su vez asigne las subvenciones a las ÍES públicas y privadas, y otra, mediante los pagos por derechos realizados por los demandantes, para obtener determinados servicios de educación. D e manera marginal, estas instituciones también pueden recibir fondos de préstamos y donaciones de organismos bilaterales o multilaterales.
La proporción del Producto Interno Bruto (PIB) que se destina a financiar la educación, representaba a principios de la década del noventa, un 0.90% del PIB. H a crecido lenta pero sostenidamente hasta alcanzar un 2.76% del PIB en el año 2002. M u y por debajo de estos porcentajes, se encuentra la educación superior. Para 1990, este indicador representaba el 0.15% del PIB, y para el 2002, alcanzaba el 0.27% del PIB.
E n el período 1990-2002, se destinó en promedio 58.2% del presupuesto de Educación a la educación Básica y Secundaria, y un 11.9% a la Superior. E n términos per capita, la Educación Superior recibe un monto mayor que la Educación Básica (primaria y secundaria). E n 2002, el gasto per capita en Educación Superior alcanzaba RD$3,662.0 , contra RD$2,449.0 en Educación Primaria y Secundaria. Al considerar sólo la Universidad Pública, este gasto llega a RD$7,849.0 , y la razón gasto por alumno en Educación Superior y en Educación Básica a 3.2. Es decir, que el gasto/>er capita de esta sola institución, triplicaría al de la Educación Básica.
Las subvenciones estatales asignadas a instituciones de educación superior privada, en su conjunto son relativamente variables, lo que parece indicar que no responden a una determinada política, sino al poder de negociación de cada una de esas instituciones. La tendencia registrada ha sido a la disminución de los aportes públicos a las instituciones de educación superior privadas, al pasar la proporción destinada a estas instituciones de 26.7% en 1990, a 6.2% en el año 2002.
La asignación de los fondos públicos hacia determinadas funciones, no obstante haberse adoptado recientemente nuevas normas de control presupuestario, continúa basándose, en primera instancia, en las prioridades que cada Secretaría asigna a cada uno de los programas y, básicamente, en la estimación de ingresos provenientes de fuentes internas y extemas para el año
fiscal, que realiza tanto la Oficina Nacional de Presupuesto c o m o la de Planificación.
Los aportes estatales a la única universidad estatal, cubren escasamente sus costos operativos. El análisis del presupuesto por programa de esta institución, arroja que el 84.2% de sus ingresos y el 104.8% del aporte del Gobierno Central, cubren sólo dos programas de los nueve que contempla el presupuesto. Las otras ÍES públicas que se financian con fondos del presupuesto nacional, concentran su gastos entre un 90.0% y un 76.0% en pago de personal, servicios no personales y adquisición de materiales y suministros.
La estimación de los ingresos del conjunto de las ÍES considerados financiamiento privado, para el año 2002 arrojaron RD$2,425.8 millones, sin considerar los aportes estatales registrados en R D $ 1,182.0 millones. Es decir, que al adicionar a la subvención estatal el financiamiento privado, el gasto en educación superior de la sociedad en su conjunto alcanzaría un 0.9% del PIB, contra el 0.29% que representa sólo el gasto público. Este valor estimado debe ser considerablemente superior, puesto que no se incluyen otros derechos que normalmente cobran la mayoría de ÍES a nivel de Grado, ni los programas de Postgrados con universidades extranjeras ofi'ecidos por algunas ÍES, cuya matrícula se cobra en dólares.
La estimación del ingreso total per capita anual (incluyendo matrícula y subvenciones estatales) para las 40 instituciones, es de RD$12,566.7 . Al considerar sólo los ingresos por matrícula, el promedio de ingreso per capita anual es menor en 32.8% (RD$8,449.5) que cuando se consideran las subvenciones del Estado.
Los resultados obtenidos por esta vía, han sido validados con otras fiíentes de información para asegurar la validez de esta metodología de estimación; y aunque cada una de ellas puede objetar el monto resultante, de manera global la estimación resulta bastante cercana a los gastos que los hogares realizaron por concepto de educación superior, de acuerdo con los datos publicados de la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares por el Banco Central de la República Dominicana.
D e acuerdo con esta fuente, los gastos de los hogares relacionados con la matriculación e inscripción, alcanzaron RD$2,315.5 millones a precios de 1998. Si se le ajusta por el índice de Precios al Consumidor, el monto gastado alcanzaría a RD$3,060.6 millones. Este monto resulta superior en 26.2% al valor
estimado de RD$2,425 .8 millones de los ingresos de las Instituciones de Educación Superior.
Las informaciones básicas de gastos, remuneraciones de profesores y empleados suministradas por 8 instituciones de educación superior, incluyendo 4 públicas, muestran que en promedio, los servicios personales y no personales, representan el 70.6% de su gasto, y los materiales y suministros un 12.0%. La estructura de los ingresos difiere mucho , si del promedio se sustraen las ÍES públicas, puesto que éstas tienen características m u y específicas con relación a las fiíentes de sus ingresos, es decir, dependen de las subvenciones públicas. E n promedio, el 41.3% de sus ingresos proviene de los ingresos por matrícula. Pero, sin considerar en el promedio las ÍES públicas, este porcentaje sube a 77.6 por ciento.
El pago de los servicios educativos generalmente es asumido por el hogar. Sin embargo, otros agentes económicos (empresas, organizaciones privadas sin fines de lucro, instituciones públicas u otro hogar) participan en la adquisición de este servicio. El 85.0% de los bienes y servicios de educación superior, fueron pagados directamente con los ingresos del hogar o c o m o parte de la remuneración en especie recibida por alguno de sus miembros; el 11.3%) por donaciones en especie de las organizaciones privadas sin fines de lucro, y el 1.0% por donaciones públicas.
La importancia del sector privado, con y sin fines de lucro, en el financiamiento de los bienes adquiridos por el hogar a través de donaciones o becas, es innegable, puesto que representa el 14.1%) del gasto de los hogares en educación superior. Los hogares recibieron, además, transferencias en especie o subsidios, es decir, en forma de bienes y servicios relacionados con la educación superior pública, por un valor de RD$683 .9 millones a precios de 1998, y R D $ 9 0 4 . 0 millones a precios del 2002.
E n la ampliación del acceso a la educación superior, el financiamiento de la matrícula vía crédito educativo, ha sido utilizado aún sin la participación del sector público. El Sistema de Crédito Educativo en el país, ha sido una iniciativa del sector privado, fundamentada en la noción de que la educación superior puede y debe ser financiada por quien se educa y recibe los beneficios de la misma. Este subsidio estatal, que actualmente recibe el Sistema de Educación Superior dominicano bajo el alegato de que las personas de menores ingresos, no pueden ser excluidas de este nivel de instrucción y que, en consecuencia, el Estado tiene la obligación de asegurarles su acceso, debe ser considerado como
un "subsidio a la oferta" que se financia con recursos provenientes de los impuestos.
E n República Dominicana, el crédito educativo surge con la creación de la Fundación A P E C de Crédito Educativo ( F U N D A P E C ) , institución privada, sin fines de lucro, cuyo objetivo es proporcionar financiamiento oportuno, en condiciones razonables, a los estudiantes de escasos recursos y comprobada capacidad intelectual para que puedan realizar estudios universitarios y técnico-vocacionales.
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INTRODUCCIÓN
Los indicadores sociales de República Dominicana sobre la formación del capital humano, resultan desfavorables al compararla con el resto de los países del Continente. La población crece a una tasa anual de 2 % , similar a la de América Latina y el Caribe, y su estructura etaria, con casi dos tercios de su población menor de 40 años, refleja que es un país con una población relativamente joven.
La tasa de analfabetismo, medida como la proporción de la población de 15 años y más que no sabe leer ni escribir, era de 16.3% para el año 2000, porcentaje superior al 11.1% que registró para el mismo año el área de América Latina y El Caribe, según el Instituto de Estadísticas de la U N E S C O . Para el mismo año, la tasa bruta de matriculación en la Primaria como proporción de grupos en edad escolar, alcanzaba 103 en República Dominicana contra 113 que registra el resto de la región latinoamericana. E n el nivel Secundario, este indicador también resultaba más bajo (41) que para el resto de América Latina (52). A pesar del crecimiento poblacional, los jóvenes han tenido pocas posibilidades de acceso a la Educación Superior, estimándose que el porcentaje de población de 15 a 24 años con más de 13 de años de instrucción en las zonas urbanas, alcanzaba a 10.4%, y en las rurales a 2.1% '.
E n interés de revertir los indicadores en estos renglones, el esfuerzo del Estado en materia educativa se ha centrado en los niveles iniciales e intermedios de la misma, lo que se refleja en la alta proporción, en términos corrientes, de los fondos del presupuesto nacional que se destina a ambos niveles en comparación con el nivel terciario.
A este esfuerzo, es necesario adicionar el del sector privado, el que ha participado de manera activa en la prestación, sobre todo de los servicios de Educación Superior, utilizando de manera casi exclusiva, una de las fuentes más importantes de financiamiento de dicha educación: el gasto de los hogares.
El análisis de la forma y fuentes de financiamiento de la Educación Superior en el país supone, por tanto, comprender el rol que juega la educación superior dentro del sistema educativo, y las características de sus principales proveedores.
^ Jorge Téllez Fuentes y Francisco Rodríguez Oróstegui, "El crédito Educativo en América Latina: Situación Actual y Futuros Desafios ", en www.apice.org.
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PRIMERA PARTE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL
SISTEMA EDUCATIVO DOMINICANO
El Sistema Educativo dominicano consta de varios niveles: Pre-Primaria, Ciclo Básico o Primaria, Educación Media o Técnica Profesional, y Universitaria. Esta última, que corresponde a la Educación Superior, se inicia en teoría a los 18 años, e incluye un nivel Técnico o Certificado Superior, licenciatura, maestría y doctorado, que cubre en total un período de 7 años, tal como se presenta en la Tabla 1.
TABLA No.l
ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO DOMINICANO
SEGÚN CINE 97 * Edad
fftt 0 1 2 3 4 ^ ft«7'|t"9 M)\\i 12tn 14 15 16 17 18 19
O O O 1 I 1 1 5B5B 5A5A5A5A 6 6 6
Pre-Escolar
Educación Básica: 1er. Ciclo
Segundo Ciclo educación básica
Educación Media General
Educación media Técnica profesional
Educación Universitaria Licenciatura
Educación Universitaria Tecnólogo o certificado superior
Maestría, Doctorado
Escolaridad obligatoria C I N E 97: Clasificación Internacional Normalizada de la Educación. República Dominicana no tiene el Nivel 4 de Educación, que se refiere a Educación Post-Secundaria no Superior. Fuente: Instituto de Estadística de la U N E S C O .
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1.1 INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR
Los proveedores de los servicios de Educación Superior en el país, están constituidos por 40 Instituciones de Educación Superior (ÍES), entre públicas y privadas, las cuales se encuentran controladas y supervisadas por la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología ( S E E S C Y T ) .
D e estas 40 Instituciones de Educación Superior acreditadas por la S E E S C Y T , existen 6 que son estatales: Academia Militar de las Fuerzas Armadas, Academia Naval de Estudios Superiores de la Marina de Guerra, Escuela Nacional de la Judicatura, Instituto Superior de Formación Docente en Educación Física, Instituto Superior de Formación Docente y la Universidad Autónoma de Santo Domingo; lo que refleja, en términos del número de proveedores, la importancia del sector privado en la Educación Superior.
El total de las ÍES cuenta con 286,954 estudiantes, 11,111 profesores y 7,534 empleados de acuerdo con las cifras de la S E E S C Y T {Anexo 1). Las 6 instituciones de educación superior del sector público, concentran el 46.1% de estos estudiantes, el 24.4% de los profesores y el 33.7%) del total de empleados a nivel de la Educación Superior.
1.2 INDICADORES DE CALIDAD Y EFICIENCIA SEGÚN TIPO DE ÍES
El comportamiento de algunos indicadores de las Instituciones de Educación Superior, difiere de acuerdo a su carácter público o privado, y reflejan los diferentes problemas que ellas enfrentan en la búsqueda de flnanciamiento. Las instituciones públicas tienen en promedio una matrícula de 22,024 estudiantes, en tanto que las privadas reciben en promedio 4,553 estudiantes. Sólo la Universidad Pública recibe el 95.1%) de la matrícula que asiste a instituciones públicas, lo que refleja una importante masificación.
U n buen indicador de la calidad de la enseñanza, lo constituye el número de estudiantes por profesores, ya que a un número menor, la atención prestada a los alumnos, en principio, debería ser mayor y, en consecuencia, su rendimiento se incrementa. Esta relación en promedio varía entre 48.7 alumnos por docente en las instituciones públicas, y 18.4 en las privadas, para un promedio para el total de instituciones de educación superior de 25.8 estudiantes por profesor.
14
La eficiencia de estas instituciones en términos de atención general al estudiante, puede medirse por el indicador estudiante x empleado, que en promedio alcanza a 38.1 para todas ellas. Es decir, cada empleado debe atender a 38 estudiantes. E n el caso de las instituciones públicas, este indicador también resulta mayor (52.2%) que en las privadas (31.1%).
Las Í E S públicas se caracterizan por tener una relación alumno por profesor y por empleado mayor que las JES privadas, lo que implica, en principio, mayores costos operativos.
15
SEGUNDA PARTE FLNANCIAMIENTO DE LA
EDUCACIÓN SUPERIOR DOMINICANA
L a idea de que las universidades públicas se financian con recursos gubernamentales, y las privadas con recursos provenientes del pago por matrícula, no es totalmente cierta, ni en América Latina, ni en República Dominicana; puesto que existen instituciones públicas que cobran aranceles y privadas que reciben subvenciones estatales.
E n general, existen tres tipos de financiamiento: el estatal, llamado también "burocrático"\ donde los gobiernos deciden, de forma centralizada, el monto de los recursos destinados primordialmente a las universidades públicas; el corporativo, poco común en la región, resultante de inversiones propias o de donaciones privadas, y el de mercado, cuya forma m á s tradicional es el cobro por matrícula, pero con formas modernas que van desde la venta de servicios hasta la competencia por recursos públicos.
El financiamiento burocrático tiene c o m o base la noción de que las universidades son instituciones que desempeñan una fiínción pública, y que por tanto, deben ser financiadas y supervisadas por el gobierno. Este esquema, común para América Latina, también ñincionó en República Dominicana. La crisis de este tipo de financiamiento se observó cuando el equilibrio entre las autoridades universitarias y el Gobierno, se resquebrajó por tres razones fiandamentales: el proceso de politización y radicalización de los conflictos entre ambos actores; la masificación de la universidad pública, y la reducción relativa de los recursos públicos destinados a la Educación Superior.
E n este contexto, la reacción fiíe la búsqueda del mercado c o m o alternativa para financiar la educación superior, tanto en República Dominicana c o m o en el resto de América Latina. E n este esquema de financiamiento, el Gobierno dejaría de financiar y regular las instituciones universitarias, y de subsidiar a los estudiantes permitiendo que cada institución elabore los productos (programas de estudios) que sean m á s demandados por sus clientes (estudiantes). El Gobierno cede su rol exclusivo c o m o ente financiador de la
3 Simón Schwartzman, Estado y Mercado en el Financiamiento de la Educación Superior. Notas para el Debate 8, Grupo de Estudios para el Desarrollo, G R A D E , Lima, 1993 75-92.
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educación superior, y fortalece su papel de regulador de esta actividad, que recae cada vez m á s sobre proveedores privados.
Esta nueva forma de financiamiento trajo consigo un cambio en la forma de dirección de las universidades, las cuales, de ser dirigidas de manera burocrática y rutinaria, pasarían a adoptar métodos empresariales de gestión. Este cambio no consideró que los mercados competitivos no son el resultado de desregulación y desburocratización, sino de un esfuerzo deliberado de establecer marcos institucionales y reglas dentro de las cuales la competencia puede establecerse.
E n el caso dominicano, esta transición se manifestó de manera gradual c o m o resultado del deterioro de la universidad pública, iniciado a mediados de la década de los setenta del siglo pasado, y generado por las contradicciones políticas con el Gobierno Central. Esta situación se reflejó en un deterioro progresivo de las ñnanzas de esta institución y, por tanto, en su capacidad de absorber la creciente demanda de estos servicios. Contrariamente, a lo esperado el rol de gobierno c o m o supervisor no se fortaleció y las instituciones privadas en un contexto sin reglas de juego definidas, florecieron.
Actualmente, en el Sistema de Educación Superior dominicano, c o m o se ha indicado, conviven instituciones de carácter público y privado, cuyas operaciones son financiadas en función del tipo de institución de que se trate. El financiamiento basado en la demanda, caracteriza de manera general, al conjunto de las instituciones de educación superior privada en la República Dominicana, lo que ha generado un mercado de educación, donde los demandantes pueden elegir los servicios en base a su calidad y donde, por tanto, los proveedores compiten entre ellos por captar parte del mercado. Por el contrario, el sistema de educación superior público se financia en la práctica con base a la oferta, puesto que las subvenciones otorgadas por el Estado, no toman de manera decisiva la demanda, sino que son otorgadas y negociadas, en muchos casos considerando la obligación del Estado de aportar recursos a este tipo de instituciones de acuerdo con la Ley, las posibilidades financieras del Estado y la afinidad entre las autoridades del Gobierno y de las universitarias.
E n la práctica, sin embargo, las instituciones de educación superior se financian utilizando una combinación de ambos sistemas. C o m o las subvenciones que reciben algunas ÍES públicas no son suficientes. Parte de sus ingresos son obtenidos vía las tarifas cobradas a los demandantes. La fijación de éstas, sin embargo, no toma en consideración la estructura de costos de este tipo
17
de instituciones, sino que consideraciones no económicas influyen de manera decisiva en su determinación.
Las instituciones de educación superior privadas que financian sus operaciones vía el mercado, reciben subvenciones estatales, aunque su importancia resulte marginal. A m b a s situaciones se encuentran expresamente en el Art. 90 de la Ley 139-01 de Educación Superior, el cual establece que es responsabilidad del Estado financiar la educación pública y contribuir al de la privada. Esta práctica de financiar a instituciones privadas, vía el presupuesto, ha sido común en República Dominicana aún antes de establecerse la vigencia de la citada Ley.
El mercado de servicios de educación superior, por tanto, no es exclusividad del Estado, sino que por el contrario, participa c o m o un oferente más , compitiendo en muchos casos, con los fondos que la sociedad destina a la educación superior. C o m o la mayor parte de los oferentes son de carácter privado, estas instituciones de educación superior han estado, a su vez, rivalizando entre ellas, para captar parte de este mercado, con base a tarifas, calidad de los servicios educativos y lo novedoso de los programas ofertados.
L o anterior supone que, en última instancia, la Educación Superior es básicamente financiada por los hogares a través de dos vías:
a) Por los impuestos pagados al Estado, que permiten que éste a su vez asigne las subvenciones a las ÍES públicas y privadas
b) Mediante los pagos por derechos realizados por los demandantes para obtener determinados servicios de educación.
U n aspecto relacionado con el tipo de financiamiento utilizado por las instituciones de educación superior, se refiere a la rentabilidad de esta actividad. Si bien es difícil imaginar que estas instituciones obtengan beneficios tal y c o m o se logra en cualquier actividad económica, no menos cierto es que aquellas instituciones que utilizan mayormente el financiamiento de los hogares, vía cobro de derechos por servicios prestados, deberían lograr autofinanciar su actividad, es decir, que sus ingresos cubran sus costos operacionales, incluyendo el mantenimiento de su infraestructura y equipos, además de permitirles realizai nuevas inversiones.
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2.1 FiNANCIAMIENTO PÚBLICO Y PRIVADO
El interés que la sociedad le asigna a la Educación Superior, en la mayoría de las investigaciones se define por el porcentaje que el Estado destina a esta actividad educativa, lo que supone darle al sector público, en principio, un rol preponderante. El porcentaje del gasto que se destina a la Educación Superior sóio se refiere al gasto que realiza el Estado (gasto público), por lo que no se incluye el gasto privado en educación, que en muchos casos supera las asignaciones públicas, sobre todo en este nivel de educación, que no es obligatorio.
E n principio, se podría concluir que dada la importancia, en términos numéricos, de la matrícula en instituciones públicas (46.1% del total de matriculados en este nivel), el gasto público debería representar un porcentaje similar y constituirse en una fuente determinante de financiamiento para las Instituciones de Educación Superior en República Dominicana. Sin embargo, la importancia relativa de estas instituciones privadas y lo reducido de las asignaciones públicas que ellas reciben, es una muestra de que el financiamiento privado tiene cierta significación.
A ú n para algunas instituciones públicas, c o m o la Universidad Autónoma de Santo Domingo , la búsqueda de financiamiento adicional a la subvención recibida por el Gobierno Central, vía el cobro de derechos por servicios, demuestra que para algunos niveles de educación, c o m o el Superior, el esfuerzo privado resulta significativo.
Dado su alto costo relativo, el sector público ha cedido su importancia en el financiamiento de la educación superior al sector privado, el cual juega un papel preponderante c o m o proveedor de estos servicios y c o m o financiador de esta actividad.
2.1.1 FINANCIAMIENTO PÚBLICO: EL PRESUPUESTO EN EDUCACIÓN
U n a medida del esñierzo o valor que la sociedad otorga al financiamiento de la educación, independientemente del grado de desarrollo o riqueza de un país, lo constituye la proporción del Producto Interno Bruto (PIB) que se destina a financiar la educación. Para ello, se utiliza el Presupuesto Público o Gasto Público en Educación. El gasto que el Estado destinaba a la educación representaba, a principios de la década del noventa, un 0.90% del PIB, y ha crecido lenta pero sostenidamente hasta alcanzar un 2.16% del PIB en el año 2002, porcentaje inferior al que registran la mayoría de los países de la región.
19
TABLA N O . 4
PRESUPUESTO PÚBLICO DESTINADO A EDUCACIÓN,
A EDUCACIÓN SUPERIOR Y P R O D U C T O INTERNO B R U T O (PIB) (EN MILLONES DE RD$)
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002*
5 4 0 •?
540.3 1,090.4 2,109.7 2,526.5 3,200.0 3,897.4 3,897.4 6,010.4 6,617.7 8,164.5 9,857.0
10,848.9
w~ 90.7
131.6 182.4 172.9 170.6 345.6 345.6
1,286.5 895.3
1,109.9 1,055.7 1,050.8
60.105 2
96,333.0 112,697.7 121,808.3 137,566.4 162,282.6 183,361.2 214,863.7 241,909.5 277,908.4 321,515.8 359,560.2 393,462.4
oyó
0.56 0.97 1.73 1.84 1.97 2.13 1.81 2.48 2.38 2.54 2.74 2.76
0 l<i
0.09 0.12 0.15 0.13 0.11 0.19 0.16 0.53 0.32 0.35 0.29 0.27
Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos 1990-2002. * Cifra del PIB corriente estimada .
La educación superior como porcentaje del PIB, está, por supuesto, m u y por debajo de los niveles anteriormente citados. Para 1990, este indicadoi representaba el 0.15% del PIB. Para el 2002, alcanzaba el 0.27% del PIB. Solamente para el año 1998, los fondos destinados a este nivel de educación, lograron representar un poco más de 0.50% del PIB.
Otro indicador comúnmente utilizado para medir el nivel de los fondos públicos destinados a la educación, y determinar cuáles son las áreas prioritarias dentro del presupuesto nacional, lo constituye la proporción del presupuesto que se destina a los niveles básicos de educación o a la educación superior, que representa el grado más avanzado en la formación del capital humano de un determinado país (ver Anexo No 2). E n el caso de República Dominicana, se destinó en promedio para el período 1990-2002, el 58.2% del presupuesto de educación a la Educa'^^ón Básica y la Educación Secundaria, y un 11.9% a la Educación Superior* {Anexo No. 3).
'^ Las cifras relativas del gasto por niveles educativos, no suman 100%, ya que no incluyen el nivel Pre-Primario y otros gastos no asignables a cada uno de los niveles considerados.
20
Para el período señalado, pueden establecerse dos etapas diferenciadas: la primera en la cual la tendencia de la proporción del presupuesto público destinado a la Educación Superior, es la de reducirse, al pasar de 16.9%, en 1990, a 8.9% en 1997; y una segunda que se inicia en el 1998 con una proporción de 21.6% del presupuesto a educación superior (la m á s alta del período), que termina también en una baja en el 2002, con un 11.8%). Entre 1990 y 1997, la asignación de fondos destinados a la Educación Superior, representó en promedio, un 10.5% del gasto total presupuestado en educación, porcentaje inferior al 14.2% registrado en el período 1998-2002.
Aunque los valores absolutos parecen priorizar a la Educación Básica, resulta interesante utilizar el indicador gasto por alumno o gasto per capita para observar los resultados. Para el período analizado, se observa que en valores absolutos, el monto destinado a la Educación Básica es mayor que en el nivel Superior. Para el año 2002, el gasto per capita, es decir, el gasto total en este tipo de educación entre el total de estudiantes matriculados en instituciones de educación superior, alcanza RD$3,662.0 contra RD$2,449.0 en la educación Primaria y Secundaria, lo que implica que la Educación Superior recibe por estudiante matriculado un monto mayor. La relación gasto por alumno en Educación Superior y en Educación Primaria y Secundaria, para ese mismo año alcanzaba 1.5. Es decir, por alumno, el gasto público en Educación Superior era una vez y media mayor que el de la Educación Básica, lo que es consistente con su mayor costo relativo.
Esta relación esconde algunos hechos, puesto que incluye las instituciones privadas que utilizan fuentes de financiamiento adicionales a las subvenciones estatales. Al tomar sólo el caso de los matriculados en la Universidad Autónoma de Santo Domingo y el aporte que ésta recibe del Estado, el gasto llegaría a RD$7,849.0 . La razón gasto por alumno en Educación Superior y en Educación Básica, alcanzaría a 3.2, es decir, en este caso el gasto en Educación Superior per capita triplicaría el de la Educación Básica.
Estos indicadores sugieren ciertas distorsiones en la asignación de recursos a la educación por niveles en términos de impacto re-distributivo. La Educación Superior es, por supuesto, más costosa por su nivel de especialización, lo que explica el mayor gasto público por alumno; pero también es un hecho casi generalizado en América Latina, que el impacto de este gasto favorece a los grupos pertenecientes a los quintiles de ingresos más altos. Las estadísticas parecen confirmar para República Dominicana este hecho, ya que en la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares, publicada por el Banco Central, a diferencia de lo que sucede en la Educación Básica, se
21
registra que la matrícula en el nivel de Educación Superior sea mayor en los quintiles de ingreso alto {Gráfico No.l ).
Matrícula Primaría por quintiles de Ingresos Matricula Universitaria por quintiles de ingresos
U n a primera conclusión es que los aportes del Estado en términos absolutos, resultan menores para la Educación Superior que para la Educación Básica. El gasto por alumno en este nivel, resulta mayor y beneficia a los grupos de población de mayores ingresos.
Los fondos públicos, sin embargo, no se destinan de manera exclusiva a las Instituciones de Educación Superior de carácter público, sino que también son recibidas por instituciones de educación privadas. Para el año 1990, las instituciones públicas recibían el 73.3% de los aportes que el Estado otorgaba a la Educación Superior, y las privadas el 26.7%. E n el año 2002, el 6.2% de las aportaciones, se destinaban a las privadas, contra el 93.8% que recibía la Universidad Pública.
L o anterior supone que para el período analizado, se observa una disminución paulatina de la proporción destinada a instituciones privadas. Las subvenciones estatales a instituciones privadas, también inñuye en el bajo impacto redistributivo del gasto público en educación superior, puesto que estas instituciones, por el hecho de ser m á s costosas que la Universidad Pública, debe, en principio, captar el segmento de mercado de altos ingresos.
r
A u n cuando estos porcentajes no toman en consideración los aportes estatales a otras instituciones de educación superior que no se registran en el Presupuesto de Educación, las conclusiones no parecen ser m u y diferentes. Al incluir los aportes que se destinan a la educación superior en la Ejecución Presupuestaria del año 2001 de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, por un monto de R D $ 3 0 . 3 millones, el porcentaje destinado a las instituciones públicas no se modificaría sensiblemente.
22
TABLA N O . 5
APORTES PÚBLICOS POR TIPO DE INSTITUCIÓN DE
EDUCACIÓN SUPERIOR
1990-2002
ü 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
66,474,810
66,474,810
105,845,155
132,000,000
132,000,000
132,000,000
307,180,380
307,180,380
1,207,839,645
800,000,000
921,192,280
964,427,560
986,000,000
73.3
73.3
80.4
72.4
76.4
77.4
88.9
88.9
93.9
89.4
83.0
91.4
93.8
24,219,600
24,219,600
25,802,430
50,386,590
40,850,005
38,593,840
38,428,980
38,428,980
78,639,520
95,258,340
188,668,300
91,313,335
64,784,385
26.7
26.7
19.6
27.6
23.6
22.6
11.1
11.1
6.1 10.6
17.0
8.6 6.2
90,694,410
90,694,410
131,647,585
182,386,590
172,850,005
170,593,840
345,609,360
345,609,360
1,286,479,165
895,258,340
1,109,860,580
1,055,740,895
1,050,784,385
Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos 1990-2002.
El financiamiento público de la educación superior, se registraba como aporte corriente a instituciones en el Presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación. A partir del año 2002, con la creación de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, los recursos que consignan en su presupuesto, el 93.0% c o m o aporte a las Instituciones de Educación Superior. El 7 % restante de los fondos a la Educación Superior, se destina específicamente para las funciones de control y supervisión de la Educación Superior, la Ciencia y la Tecnología.
23
TABLA N O . 6
PRESUPUESTO DE LA SECRETARÍA D E ESTADO DE
EDUCACIÓN SUPERIOR, CIENCIA Y TECNOLOGÍA (SEESCYT)
(2002)
Administración Superior
Dirección Superior
Dirección de Reí Coop. N a c e Intern.
Centro de Superación Académica
Inst. de Información y Comunicaciones
Educación Superior
Dirección Superior
Programas Académicos
Postgrado
Evaluación y Seguimiento
Admisión y Orientación Académica
Ciencia y Tecnología Dirección Superior
Programas y Proyectos
Evaluación, Ciencia y tecnología
Vinculación Sociedad y Sector productivo
Consultora de Ciencia y Tecnología
Financiamiento a Instituciones Educativas TOTAL
|gg^^gS^^p%i
66.6
64.5
1.1 0.5 0.5 4.3 2.7 1.1 0.1 0.3 0.1 7.6 2.1 0.7 0.5 0.4 3.9
1,050.8
1,129.3
^ ^ B
5.9 5.7 0.1 0.0 0.0 0.4 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0 0.7 0.2 0.1 0.0 0.0 0.3
93.1
100.0
Fuente: Ley de Ingresos y Presupuesto de Gastos 2002
2.1.1.1 PROCEDIMIENTO DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL A LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
E n julio del 2001, se aprobó el Decreto 614-01 de la Programación de la Ejecución del Gasto Público, que establece que la misma se realizará para cada uno de los períodos trimestrales en que se subdivide el ejercicio presupuestal, y bajo el criterio de la etapa de registro del compromiso. Por tanto, a los efectos de establecer un ordenamiento y homogenización de las etapas de registro presupuestario, todas las instituciones y las dependencias del Gobierno Central estr*i oblige das a adoptar las etapas de registro del compromiso, del gasto devengado y d> l pagauo.
El sistema presupuestario actualmente vigente registra, por tanto, el gasto a nivel de tres etapas: la del compromiso, la del gasto devengado y la del pago. La etapa del compromiso es la aprobación de la solicitud de asignación de la
24
unidad ejecutora, y la asignación del gasto por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto ( O N A P R E S ) . La del gasto devengado es la fase en la cual la Contraloría General de la República recibe el comprobante y aprueba la orden de pago; la etapa del pago, cuando finalmente es emitido el cheque por la Tesorería Nacional, institución que puede emitir cheques a nombre de proveedores específicos de bienes y servicios o de la unidad ejecutora.
La asignación de las cuotas de compromiso es trimestral, a nivel de capítulo, programa y objeto, y actúa como límite máximo para la ejecución del presupuesto. Las solicitudes de cuotas por parte de las instituciones, tienen carácter excepcional, y sólo se podrán ocasionar en circunstancias de igual calificación. N o obstante, la O N A P R E S no acepta modificaciones durante el curso del primer mes de cada trimestre.
Las cuotas de compromiso no ejecutadas caducan al finalizar cada trimestre, y no pueden ser trasladadas al trimestre siguiente. Los compromisos que no hayan sido devengados al cierre del ejercicio, caducan. Sin embargo, en caso de continuar la transacción que les dio origen, se deben considerar para afectar a las partidas del presupuesto del próximo año.
La asignación de los fondos hacia determinadas funciones, no obstante haberse adoptado estas nuevas normas de control presupuestario, continúa basándose, en primera instancia, en las prioridades que cada Secretaría asigna a cada uno de los programas y, básicamente, en la estimación de ingresos provenientes de fuentes internas y extemas para el año fiscal, que realiza tanto la Oficina Nacional de Presupuesto como la de Planificación. U n a vez recibido el anteproyecto de presupuesto de cada Secretaría por parte de la Oficina Nacional de Presupuesto y de Planificación, se comienza un proceso de negociación y recorte con cada una de ellas, donde la variable Ingresos-Estimados resulta determinante.
E n este proceso, las Instituciones de Educación Superior que reciben fondos del Estado, no tienen injerencia, puesto que la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología -que es la que recibe los fondos-, los asigna en base a sus propios criterios, por lo menos después del año 2002. Con anterioridad a esta fecha, esta función recaía en la Secretaría de Estado de Educación.
U n a vez este proceso termina, el Gobierno presenta el Anteproyecto de Ley de Ingresos y Presupuesto de Gasto Público ante el Congreso Nacional, para su aprobación donde a su vez se establece otro proceso de negociación y recorte.
25
en el cual las ÍES, y a veces la propia Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, no tienen ni voz ni voto.
La evidencia estadística permite arrojar ciertas conclusiones con relación a este proceso de asignación de recursos a las Instituciones de Educación Superior. El hecho de que durante tres años consecutivos (1993,1994 y 1995) las instituciones públicas recibieran el mismo monto en términos corrientes, y que en el año 1998 obtuvieran la asignación m á s alta durante el período analizado -que supera en un 22.5% en términos corrientes al que recibieron en el año 2002-, evidencia que las relaciones entre las autoridades del Gobierno y las universitarias, influyen sobremanera en el monto de estas asignaciones.
Los porcentajes asignados a instituciones de educación superior privada, en su conjunto, son relativamente variables, lo que parece indicar que no responden a una determinada política, sino al poder de negociación de cada una de estas instituciones. N o obstante esta variabilidad, para el período analizado (1990-2002), la tendencia registrada es a la disminución de los aportes públicos a las instituciones de educación superior privadas.
2.1.1.2 ESTRUCTURA DE LOS FONDOS PÚBLICOS DESTINADOS A LA EDUCACIÓN SUPERIOR
Las asignaciones de los fondos públicos en el presupuesto de la Secretaría de Estado de Educación (SEE) o de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología ( S E E S C Y T ) a las instituciones de educación superior, se registran en el presupuesto c o m o aportes corrientes a instituciones públicas y privadas. Los montos asignados en el Presupuesto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, se encuentran presupuestados en el Programa 1 "Administración General", bajo la actividad 8, "Educación Superior", y en el Programa 3 , "Defensa Naval", bajo la actividad 3: "Educación Naval".
La estructura de estos fondos públicos destinados a la educación superior privada, y consignados c o m o aportes a instituciones, sólo es posible obtenerla vía la propia institución receptora de los mismos; lo que implica que no es una información pública el destino de los fondos que reciben las ÍES privadas. Por el contrario, en el caso de las instituciones de carácter público, consideradas por el presupuesto c o m o organismos descentralizados, éstas deben presentar, de manera independiente, su presupuesto.
Así, de la Universidad Autónoma de Santo Domingo se ha obtenido su presupuesto para el año 2002, donde se consigna que es la institución pública que recibe el mayor monto de las asignaciones estatales a la Educación Superior
26
(RD$986.0 millones). Estas aportaciones representaron, según sus propias cifras para el período 2000-2002, alrededor del 80% de sus ingresos totales.
Para el año 2002, los gastos de la Universidad Autónoma de Santo Domingo por tipo de cuenta y por programa, se distribuían de acuerdo con el esquema siguiente: el 75.6% de los ingresos de esta institución y el 94.0%) del aporte que le otorga el Gobierno Central, estaban destinados al pago de servicios personales (pago de sueldos, sobresueldos, dietas, gastos de representación, gratificaciones y bonificaciones, etc), y aportes corrientes (pago del personal pensionado, becas y viajes de estudio), lo que implica que una alta proporción de los fondos públicos, están destinados al pago de profesores activos, pensionados y empleados de dicha institución.
El análisis del presupuesto por programa de la Universidad Autónoma de Santo Domingo, arroja que el 84.2% de los ingresos y el 104.8% del aporte del Gobierno Central, cubre sólo dos programas de los nueve que contempla el presupuesto. Es decir, las subvenciones del Estado no son ni siquiera suficientes para financiar el Programa Dirección Superior y Docencia, por lo que los otros programas aparecen c o m o marginales en términos de asignación de recursos.
TABLA N O . 7
PRESUPUESTO DE LA UNIVERSIDAD A U T Ó N O M A DE SANTO DOMINGO
POR CUENTA Y PROGRAMA (2002) EN MILLONES DE RD$
Servicios personales
Servicio no personales
Materiales y suministros
Maquinarias y equipos
Construcción de obras
Aportes corrientes
Deuda pública
Desembolsos financieros
Total
801.2
52.4
61.0
20.4
9.2 126.0
81.4
76.0
1,227.6
65.3
4.3 5.0 1.7 0.7
10.3
6.6 6.2
100.0
Dirección superior
Docencia
Investigación
Extensión
Bienestar estudiantil
Perfeccionamiento Académico
Bib.y servicios de apoyo
Inversión
Producción
541.8
491.7
19.0
9.3 95.9
24.9
10.6
29.3
5.1 1,227.6
44.1
40.1
1.5 0.8 7.8 2.0 0.9 2.4 0.4
100.0
Fuente: Presupuesto de gastos de la Universidad Autónoma de Santo Domingo 2002
Dicha estructura evidencia que para este centro de estudios autofinanciar sus actividades, tiene que recurrir al cobro por derechos, dado que con las subvenciones que recibe del Estado, cubre escasamente sus costos operativos, teniendo poca maniobra para realizar nuevas inversiones.
27
La distribución económica de los gastos de la U A S D para el mismo año 2002, indican que RD$1,043.5 millones representan gastos corrientes, y R D $ 184.1 millones gastos de capital. Es decir, la relación gastos corrientes/ gastos de capital, alcanza a 5.7, lo que significa que por cada peso gastado en capital, se destinan 5.7 para cubrir gastos corrientes.
Los fondos consignados por la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, se manejan como fondos del presupuesto del Gobierno Central. Su estructura se encuentra claramente detallada en el mismo. E n el programa de Educación Superior, tres cuentas concentran el 90.0% de esta actividad, distribuidas de la siguiente manera: 44.4% se refiere a pago de personal, 16.8% a servicios no personales y el 28.9% para materiales y suministros. E n el programa Educación Naval, estas tres mismas cuentas concentran el 76.0% de los fondos destinados a esta actividad, y se distribuyen 51.3% al pago de personal, y 24.1% a la adquisición de materiales y suministros.
TABLA N O . 8 PRESUPUESTO DE LA SECRETARÍA DE ESTADO
DE LAS FUERZAS A R M A D A S POR CUENTA (2002) EN MILLONES DE RD$
Servicios personales
Servicios no personales
Materiales y suministros
Maquinarias y equipos
Construcción de obras
Aportes corrientes
TOTAL
6.6 2.5 4.3 1.3 0.0 0.2
14,9
44.3
16.8
28.9
8.7 0.0 1.3
100.0
7.9 0.0 3.8 1.1 0.4 2.2
15.4
51.3
0.0 24.7
7.1 2.6
14.3
100.0
Fuente: Presupuesto de Gasto de la Secretaría de Estado de las Fuerzas
A r m a d a s , 2002.
2.1.2 F l N A N C I A M I E N T O P R I V A D O
Las principales fuentes de ingresos interno de las ÍES privadas, son los derechos de inscripción y pago de matriculación que cobran a sus estudiantes. En i.iucho menor medida, r'gunas instituciones de educación superior han utilizado el financiamiento extemo vía préstamos o cooperaciones no reembolsables, de organismos multilaterales, tales c o m o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial ( B M ) y Unión Europea. E n la mayoría de estos casos, sin embargo, los fondos son destinados a acciones no
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ligadas, en el estricto sentido, a la actividad primaria de estas instituciones, sino a su rol dentro de las sociedad dominicana.
E n la cartera vigente del Banco Interamericano de Desarrollo, existen dos cooperaciones técnicas no reembolsables, cuyo organismo ejecutor son instituciones de educación superior: la cooperación técnica ATN/SF-7744-DR, denominada "Fortalecimiento de la Organización de la Sociedad CiviV, por un monto de US$250,000.00, que tiene como organismo ejecutor al Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), y la A T N / S F - 6 8 2 5 - D R , ''Apoyo Centro Resolución Conflictos'^ por US$340.000.00, ejecutada por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra ( P U C M M ) . E n negociación con el Banco Mundial, existe un proyecto por US$4 .0 millones, denominado "Proceso de Construcción de Consenso y Prioridades de Desarrollo Nacional", cuyo ejecutor sería la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra ( P U C M M ) .
El único programa con fondos extemos que puede ubicarse dentro de la actividad primaria de estas instituciones, es el Programa Regional Caribeño a Nivel Universitario, por 21.0 millones de euros, que es ejecutado por la Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña ( U N P H U ) , la Universidad Católica Santo Domingo ( U C S D ) y la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra ( P U C M M ) , con fondos de la Unión Europea.
2.1.2.1 METODOLOGÍA DE ESTIMACIÓN DE LOS INGRESOS POR COBRO DE MATRICULA A NIVEL DE GRADO Y POSTGRADO
E n ausencia de información de ingresos recibidos por parte de las Instituciones de Educación Superior, se estableció una metodología alternativa que permitiera la estimación de sus ingresos, por lo menos por derechos de inscripción y matriculación.
Las informaciones de base requeridas para cada una de las 40 instituciones de educación superior existentes (año), ñieron: la matriculación estudiantil obtenida de la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología; el costo del crédito; el costo de la inscripción y la duración del período académico. La metodología utiliza c o m o dato similar para todas las instituciones de educación superior, que en cada período académico, un estudiante matriculado inscribe 20 créditos en promedio a nivel de Grado, y 30 créditos en Postgrado.
E n los casos de las instituciones que no utilizan el sistema de pago por crédito, sino por período de tiempo, se realizaron los ajustes correspondientes.
29
tomando en consideración la modalidad de pago de cada una ellas, para proceder a establecer el pago para el período académico. Los datos obtenidos para un período académico, se multiplicaron por el número de períodos en el año (trimestre, semestre, cuatrimestre).
El cálculo de los ingresos por matrícula se obtuvo de multiplicar el número de estudiantes matriculados de acuerdo con la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología ( S E E S C Y T ) , por las tarifas por crédito vigentes al inicio del 2002; suponiendo para todas las ÍES que cada estudiante inscribe por período académico, en promedio 20 créditos a nivel de Grado y 30 en Postgrado. Por ejemplo, si una institución cuyo período académico es el cuatrimestre, tiene 100 estudiantes matriculados, el valor del crédito es de RD$200.00 y la inscripción para cada período es 500, sus ingresos por período serán RD$450,000, es decir, 100*[(200*20)+500]. Este ingreso por período, se anualiza multiplicándolo a su vez por la cantidad de períodos académicos en un año, es decir, tres cuatrimestre en un año, resultando que esa institución recibe al año por 100 estudiantes, R D $ 1,350,000.
E n el caso de la Universidad Autónoma de Santo Domingo, se supuso que el total de matriculados se inscribe siguiendo este patrón: regularmente en dos semestres, a una tarifa de R D $ 6 . 0 ; en el Curso de Verano, a R D $ 1 3 . 0 . Este supuesto se aplicó debido a que al comparar los ingresos por derechos que estima esta Institución con los ingresos calculados por esta metodología, se encontró una fuerte subestimación.
D e esta manera, para cada institución de Educación Superior, se obtuvieron los ingresos anualizados, los cuales pueden ser considerados c o m o financiamiento privado, y se le adicionó, en el caso de que aplicara las subvenciones del Estado (financiamiento público), para obtener el total de ingreso de estas instituciones.
2.1.2.2 INGRESOS TOTALES DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR: MATRÍCULA Y SUBVENCIÓN ESTATAL
Los ingresos considerados financiamiento privado y recibidos por estos conceptos para el año 2002, arrojaron un valor anual de RD$2,425.8 millones para el conjunto de las 40 ÍES existentes, sin considerar los aportes estatales registrados en R D $ 1,182.0 millones. Es decir, al adicionar a la subvención estatal el financiamiento privado, el gasto en Educación Superior representaba un 0.9% del PIB, contra el 0.29% cuando sólo se consideraba el gasto público (ver Anexo No. 4).
30
Esta metodología puede considerarse c o m o una buena aproximación, aunque tiende a subestimar los ingresos de las instituciones de educación superior, porque no toma en consideración otros pagos que realizan los estudiantes por derecho a examen, graduación, cambio de carrera, tutorías, uso de laboratorios, ingresos por estudiantes extranjeros, que normalmente cobran la mayoría de ÍES; ni los programas de Postgrados con universidades extranjeras ofrecidos por algunas TES, cuya matrícula se cobra en dólares. Para dar un ejemplo de la subestimación del cálculo del ingreso de las ÍES por matriculación, basta con comparar el monto arrojado bajo esta metodología de estimación, y el que se consigna en el presupuesto para la Universidad Autónoma de Santo Domingo. Bajo la primera, para esta institución los derechos alcanzan un monto de R D $ 5 7 . 6 millones, y en el presupuesto se consigna, para el año 2002, RD$113 .9 millones.
Los resultados de la estimación de los ingresos totales por matrícula y subvenciones estatales, arrojan un ingreso promedio per capita para las 40 instituciones, de R D $ 12,567.7. Cuando se clasifican estas instituciones de acuerdo con su ingreso total per-cápita, los resultados muestran que, por debajo de este promedio, se ubican 21 instituciones, de las cuales sólo 2 son públicas y con ingresos por encima del doble del promedio. H a y 10 de las cuales 4 son públicas. Al considerar sólo los ingresos por matrícula, otros son los resultados. El promedio de ingreso per capita es menor en 32.8% ( RD$8,450.5) que cuando se consideran las subvenciones del Estado. Todas las instituciones de educación públicas tienen ingresos/7er capita por debajo de este promedio.
L o anterior significaría que la presencia de la subvenciones incrementan el ingreso per capita de algunas instituciones públicas, alcanzando niveles m u y superiores que los de los centros privados, con excepción de la Universidad Autónoma de Santo Domingo y el Instituto Superior de Formación Pedagógica.
31
TABLA No.9 INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR
CLASIFICADAS POR SU INGRESO TOTAL PER CAPITA (200)2
IllllMli'l .1 K l »-^12 " iil-> ~
Entre RD$12,566.8 y RD$25,133.5 Mayor que RD$25,133.5
TOTAL
21 9 10
40
W^^^^^^^
2 0 4
6
^^^^^^^S¡
19 9 6
34
Promedio de ingreso per capita es RD$12,566.7 y el doble, RD$25,133.5.
TABLA No.lO INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR CLASIFICADAS POR SU
INGRESO PER CAPITA POR MATRÍCULA (2002)
Inferior a RD$8,449.5 Entre RD$8,449.6 y RD$16,899.0 Mayor que RD$16,899.0
TOTAL
17 17
6
6 0 0
40
11 17 6
34
* Promedio de ingreso per capita por matrícula es RD$8,499.5, y el
doble de este ingreso, RD$16,899.00.
Las Í E S cuyo ingreso anual promedio per capita por matrícula resulta mayor bajo la metodología utilizada, son en orden descendente: Universidad Iberoamericana, Instituto Tecnológico de Santo Domingo, Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña, Universidad A P E C y Universidad Católica Santo Domingo; las cuales reciben en adición, subvenciones del Estado.
32
TABLA No. 11
INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR CON M A Y O R
INGRESO PROMEDIO POR MATRÍCULA
(2002)
UNIBE INTEC PUCMM UNPHU APEC UCSD
47,460 33,346 32,669 27,999 22,500 20,741
338.5 230.2 917.6 180.1
84.2 227.2
Fuente: Metodología de Estimación de los ingresos promedio per capita por matrícula de las JES.
2.1.2.3 COMPARACIÓN CON RESULTADOS DE OTRAS INVESTIGACIONES: EDUCACIÓN SUPERIOR DE LOS HOGARES
GASTO EN
Los resultados obtenidos por esta vía, han sido validados con otras fuentes de información para asegurar la validez de la estimación de los ingresos de las Instituciones de Educación Superior. Aunque cada una de ellas puede objetar el monto resultante, de manera global la estimación resulta bastante cercana a los gastos que los hogares realizaron por concepto de Educación Superior, de acuerdo con los datos de la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares, publicados por el Banco Central de la República Dominicana.
D e acuerdo con esta investigación, los hogares adquirieron bienes y servicios de Educación Superior por un monto de RD$2,611,1 millones, a
r
precios de 1998. Si le ajusta por el índice de Precios al Consumidor (IPC), el monto gastado alcanzaría a RD$3,451.4 millones en el 2002. Este monto resulta inferior en 4.3% al valor estimado de los ingresos totales de las instituciones de educación superior: RD$3,607.8 millones.
Los gastos relacionados sólo con la matriculación e inscripción en este nivel, arrojan un valor de RD$2,315.5 millones a precios de 1998, y de RD$3,060.6 millones a precios del 2002, de acuerdo con los mismos resultados arrojados por la Tercera Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares, con una matrícula estimada de 224,747 estudiantes. E n la metodología propuesta, el valor pagado directamente por los hogares o bajo otra modalidad, y que
33
representa los ingresos por matrícula de las instituciones de educación superior, alcanza los RD$2,425.8 millones para una matrícula de 287,133 estudiantes.
2.3 ESTRUCTURA DE GASTOS E INGRESOS DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR
C o n la finalidad de determinar la estructura de gastos de las Instituciones de Educación Superior, se solicitó vía la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología ( S E E S C Y T ) , informaciones básicas de gastos, remuneraciones de profesores y empleados (ver Anexo No. 5). D e las 40 instituciones existentes (año), sólo se obtuvo información para 8, incluyendo 4 públicas, lo que representa un 25% del total de instituciones, y un 52.9% de los estudiantes matriculados. Al sustraerse la Universidad Autónoma de Santo Domingo, este último porcentaje alcanza el 9.2%, lo que no es suficientemente representativo del total de las ÍES.
N o obstante, la estructura de gastos de las ÍES muestra que en promedio, para el conjunto sobre el cual se tiene información, los servicios personales y no personales representan 70.6% de su gasto, y los gastos en materiales y en suministros un 12.0%.
TABLA N O . 12 ESTRUCTURA DE GASTOS DE LAS ÍES
^ ^ 9 Servicios personales
Servicios no personales
Materiales y suministros
Maquinarias
Construcción
Aportes corrientes
Otros gastos
Total
NÚMERO DE ESTUDIANTES
^ ^ ^ ^ ^ ^
55.0
27.0
5.0
3.0
7.0
2.0
1.0
100.0
3,712
íiSiSSl^B^S^S
65.0
2.0
15.0
5.0
4.0
0.1
9.0
100.0
5,183
68.8
11.0
1.4
4.1
7.5
3.8
3.5
47.7
41.1
5.6
0.0
5.5
0.1
0.0
100.0100.0
4,029 8,978
51.0
14.0
10.0
3.0
6.0
1.0
15.0
100.0
65.3
4.3
5.0
1.7
0.7
10.3
12.7
100.0
3,575125,624
44.3
16.8
28.9
8.7
0.0
1.3
0.0
100.0
525
51.3
0.0
24.7
7.1
2.6
14.3
0.0
100.0
350
56.1
14.5
12.0
4.1
4.2
4.1
5.1
100.0
151,976
34
L a estructura difiere m u c h o si del promedio se sustraen las ÍES públicas, puesto que éstas tienen características m u y específicas con relación a las fiíentes de sus ingresos. Es decir, dependen de las subvenciones públicas. Así, en promedio para el total de las ÍES, el 41.3% de sus ingresos proviene de los ingresos por matrícula. Pero sin considerar en el promedio a las ÍES públicas, este porcentaje sube a 77.7 por ciento.
TABLA N O . 13
ESTRUCTURA DE INGRESOS DE LAS ÍES
Ingresos por tnatriculación Grado
Ingjresos por tñatrictiladón Postgrado
Ingresos por otros servicios
Etoimdones instit8cíones páblicas
Donaciones
instituciones privadas
Otros ingresos
T O T A L E S
63.0
5.0
27.0
2.0
1.0
2.0
100.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
100.0
100.0
70.0 nn
4.0 0.9
15.0 20.6
8.0 0.8
1.0 0.0
2.0 0.0
100.0 100.0
89.0
1.0
6.0
1.0
0.0
3.0
100.0
19.7
0.0
0.0
0.0
0.0
80.3
100.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
100.0
100.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
100.0
100.0
39.9
1.4
8.6
1.5
0.3
48.4
100.0
74.9
2.7
17.2
3.0
0.5
1.8
100.0
Las subvenciones estatales aparecen en Otros Ingresos.
Estos resultados, aunque limitados por su representatividad, indicarían que los ingresos estimados bajo la metodología propuesta, estarían subestimados por lo menos en un 17%, porcentaje que presenta los ingresos por otros servicios diferentes a la matriculación recibidos por las ÍES.
35
TERCERA PARTE MODALIDAD DE FINANCIAMIENTO DE LA MATRÍCULA
Generalmente, el hogar asume el pago de los servicios educativos de sus miembros. D e hecho, el hogar puede pagar estos servicios con su ingreso monetario o en especie, al recibir c o m o parte de sus beneficios laborales el pago de los estudios de algún miembro del hogar; o bien puede retirar de un negocio del propio hogar algún bien requerido en la prestación de este servicio.
N o obstante lo anterior, otros agentes económicos (empresas, organizaciones privadas sin fines de lucro, instituciones públicas u otro hogar) participan en la adquisición de este servicio. U n a empresa puede becar a un joven meritorio; o bien unos abuelos puede financiar los estudios de sus nietos que viven con sus padres. Por tanto, es importante determinar cuáles agentes económicos son los más importantes en el financiamiento privado de la Educación Superior.
E n la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares, se contempló que diferentes agentes económicos podrían intervenir en el pago de los bienes y servicios que adquiere un hogar, dando dinero al hogar para colaborar en el pago del bien o servicio, o efectuando una donación en especie al hogar. Este pago puede ser asumido en su totalidad por uno o más agentes. Las modalidades previstas en esta investigación para el área educativa, ñieron:
a. El hogar encuestado. Para todo el servicio y materiales con sus ingresos monetarios.
b. Remuneración en especie. Se refiere a que los bienes y servicios educativos que adquiere el hogar, están relacionados con la parte del salario que es pagado en especie a algún miembro de ese hogar.
c. Retiro en especie del establecimiento propiedad del hogar. Cuando el hogar retira el servicio o materiales educativos de su propio establecimiento para su consumo, siempre que dicho hogar produzca para la comercialización.
36
d. Donaciones de otros hogares. Se refiere a que los productos educativos que recibe el hogar, son pagados por otros hogares, sin entregar a cambio ninguna contraprestación en bienes y/o servicios y/o dinero.
e. Donaciones en especie de empresas. Corresponden al caso donde empresas, en nombre de un hogar, asumen los servicios educativos y materiales de algún miembro de ese hogar, sin ofrecer ninguna contraprestación a cambio.
f. Donaciones en especies de instituciones privadas sin fines de lucro. Se incluyen los bienes y/o servicios educativos que recibe el hogar por parte de instituciones privadas sin fines de lucro, sin ofrecer ninguna contraprestación a cambio. Si algún miembro del hogar trabaja para la institución y recibe bienes y/o servicios como parte de su salario, se considera c o m o Remuneración en especie.
g. Donaciones en especies de instituciones públicas. Se incluyen aquí los bienes y servicios que recibe el hogar por parte de instituciones públicas, sin ofrecer ninguna contraprestación a cambio. Si algún miembro del hogar trabaja para la institución y recibe bienes y/o servicios c o m o parte de su salario, se considera c o m o Remuneración en especie.
h. Prestaciones de asistencia social en especie a cargo del gobierno general o de instituciones sin fines de lucro. Se incluyen los bienes y los servicios que adquiere el hogar, y los paga el Gobierno o instituciones sin fines de lucro por concepto de Asistencia Social. Son transferencias en dinero o en especie que las unidades del Gobierno o instituciones sin fines de lucro, pagan a los hogares con el fin de atender las mismas necesidades que las prestaciones de los seguros sociales, pero que no se proporcionan denfro de ningún sistema de Seguridad Social. Ejemplo: desayuno escolar.
D e acuerdo con esta investigación, el 81.1% de los bienes y de los servicios de Educación Superior adquiridos por el hogar, fiíeron pagados con sus ingresos; el 3.9% c o m o Remuneración en especie recibida por sus empleadores; el 11.3%) por Donaciones en especie de las organizaciones privadas sin fines de lucro, y el 1.0% por donaciones públicas.
37
TABLA N O . 14 DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL GASTO EN EDUCACIÓN SUPERIOR
SEGÚN FORMA DE ADQUISICIÓN
1 III ' II 1 1* ' ,• 11
Retiro en especie del establecimiento propiedad
Donaciones de empresas
Donaciones de O N G ' s
Donaciones de instituciones públicas
Remuneraciones en especie
Total de Gastos en Educación Superior
del hogar
-"—•f,.!^ -—'ni
"si 1 1 1
0.0
2.8
11.3
1.0
3.9
100.0
Fuente: Tercera Encuesta nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares (1998)
3.1 B E C A S Y SUBSIDIOS
La importancia del sector privado, con y sin fines de lucro, en el financiamiento de los bienes adquiridos por el hogar, es innegable, puesto que ambos financian el 14.1% del gasto en Educación Superior a través de donaciones o becas.
Los hogares recibieron, además, transferencias en especie o subsidios, es decir, en forma de bienes y servicios relacionados con la educación superior pública, por un valor de RD$683 .9 millones, a precios de 1998, y de R D $ 9 0 4 . 0 millones, a precios del 2002. Este monto resulta menor que las aportaciones del sector público a las instituciones de educación superior públicas, puesto que en el Sistema de Cuentas Nacionales, se elimina de estos aportes el consumo intermedio de estas instituciones, para obtener el monto que realmente reciben los hogares por este concepto. Lo anterior implicaría que la asistencia a hogares mediante subsidios estatales, ha sido ampliamente utilizada c o m o mecanismo para financiar los derechos a estudios o pago de matrícula de sus miembros. E n realidad, el análisis de las tarifas cobradas por la mayor de las instituciones de educación superior, la Universidad Autónoma de Santo Domingo, evidencia la importancia de esta forma de financiamiento.
La comprensión del subsidio en educación parte de la separación del quién financia y del cómo y a quiénes se entregan los recursos, implica separar
38
la demanda -los usuarios del Sistema Educativo: los estudiantes- de la oferta -las instituciones proveedoras de estos servicios educativos: las JES).
El subsidio estatal que actualmente recibe el Sistema de Educación Superior dominicano, bajo el alegato de que las personas de menores ingresos no pueden ser excluidas de este nivel de instrucción y que, en C' nsecuencia, el Estado tiene la obligación de asegurarles su acceso, debe ser considerado c o m o un "subsidio a la oferta" que se financia con recursos provenientes de los impuestos; para lograr, por lo menos a nivel de discurso, un impacto redistributivo.
Sin tratar de profundizar en los problemas que este tipo de subsidio acarrea, lo cierto es que los recursos del Estado son entregados directamente a las instituciones educativas, sin considerar la cantidad de alumnos matriculados ni a los grupos sociales a los que pertenecen. Modernamente, este tipo de subsidio ha sido cuestionado, cambiando su orientación para mejorar su impacto redistributivo hacia "subsidios a la demanda". Desgraciadamente esta reforma no ha sido aplicada todavía en República Dominicana.
Los subsidios estatales no siempre benefician a aquellos hogares de menores ingresos. La evidencia estadística cuestiona el impacto redistributivo de este subsidio, puesto que las personas que acceden a la Educación Superior pertenecen a los quintiles de altos ingresos; por lo que son las que más se benefician de los aportes estatales. Si bien es cierto que el impacto redistributivo, en el caso de la educación pública, es bajo, en el caso de los aportes a instituciones de educación privada, su impacto debe ser menor (ver Gráfico I).
3.2 CRÉDITO EDUCATIVO: EL R O L DE LA FUNDACIÓN APEC DE CRÉDITO EDUCATIVO (FUNDAPEC)
El incremento del número de matriculados en la Educación Superior en América Latina, ha sido impresionante, siendo m á s significativo a partir de la década de los años setenta del siglo pasado. E n República Dominicana, este crecimiento generó una masificación de la educación universitaria pública y propició el surgimiento de instituciones privadas que captaron una parte del incremento de esta población de estudiantes. E n efecto, el 39.4% de los jóvenes de 20 a 24 años del quintil 5 (altos ingresos), el 30.3% del quintil 3 (ingresos medios) y el 27.0% del quintil 1 (ingresos bajos), tienen acceso a esta educación.
39
lo que implica que resulta necesario ampliar el acceso a la educación superior, sobre todo en los quintiles de ingresos bajos y medios. ^
TABLA No. 15 NÚMERO DE ESTUDIANTES MATRICULADOS EN
EDUCACIÓN TERCIARIA (EXPRESADO EN MILES)
"^"yVo I960 1970 1980 1990 1999*
^^^^^^^^^^^^^^^^^9i
2.3 3.4 23.5 42.4 123.7 194.7
246.S 523.2 1,511.3 4,522.9 6,720.8 8,243.7
Fuente; Adaptado por Á P I C E de World Bank, Higher Education in Developing Countries, Peril and Promise, 2000.
* Proyectado con un incremento estimado del 10%
E n esta ampliación del acceso a la educación superior, el financiamiento de la matrícula vía crédito educativo, ha sido utilizado aún sin la participación del sector público. El Sistema de Crédito Educativo en el país ha sido una iniciativa del sector privado, fundamentada en la noción de que la educación superior puede y debe ser financiada por quien se educa y recibe los beneficios de la misma. Sólo recientemente, el Gobierno dominicano y el Banco Interamericano de Desarrollo han iniciado negociaciones para implementar un proyecto denominado "Programa de Educación Superior, Ciencia y Tecnología con un préstamo de U S $ 3 4 . 0 millones, en el cual, entre sus objetivos se encuentran el establecimiento de un programa de becas, y el diseño de estructuras financieras viables para el establecimiento de un Sistema de crédito Educativo.
La iniciativa privada de crédito educativo se basa en la noción de que el estudiante que se decida por esta vía, se beneficiará de los ingresos ñituros, los cuales, a su vez, le permitirán hacer fícente a su deuda. L a decisión de invertir en educación, con el costo y riesgo que conlleva, debe recaer en el estudiante. Bajo este esquema, el rol del Estado es nulo, puesto que la decisión de otorgar o no un préstamo, así como su pago, recae sobre particulares.
^ Jorge Téllez Fuentes y Francisco Rodríguez Oróstegui. "El crédito Educativo en América Latina: Situación Actual y Futuros Desafios", en www.apice.org
40
El financiamiento de la matricula vía crédito educativo, surge en 1969 en
República Dominicana, con la creación de la Fundación A P E C de Crédito
Educativo ( F U N D A P E C ) , institución privada, sin fines de lucro, cuyo objetivo
es proporcionar financiamiento oportuno, en condiciones razonables, a los
estudiantes de escasos recursos y comprobada capacidad intelectual, para que
puedan realizar estudios universitarios y técnico-vocacionales. El financiamiento
se destina, de preferencia, a estudiantes en el país, aunque en algunos casos se
financian carreras en el exterior, siempre que sean de alta prioridad para el
desarrollo del país. C o n posterioridad, esta institución ha incluido como parte de
sus actividades, el otorgamiento de créditos a instituciones educativas, para
impulsar carreras identificadas c o m o prioritarias al desarrollo nacional.
TABLA No. 16 CRÉDITOS ESTUDIANTILES O T O R G A D O S , P R O G R A M A BID Y O T R O S
P R O G R A M A S D E FUND APEC (1991-2002) (MONTO EN MILES DE US$)
^ 9 1991-92
1992-93
1993-94
1994-95
1995-96
1996-97
1997-98
1998-99
1999-00
2000-01
2001-02
TOTAL
216 664
644 596 432
318 270 459
390 322
255
4,566
1,678.00
1,208.00
1,516.00
1,185.00
872.20
811.80
1,396.00
1,272.70
1,167.10
1,288.20
12,395.00
^^^^^^H^n
915 164
59 516 438 60 54
120
235 180
316
3,057
936.20
414.40
110.70
1,312.50
1,201.40
164.50
270.40
590.40
1,033.50
1,590.90
1,827.40
9,452.30
1,131
828 703 1,112
870
378 324 579
625 502
571
7,623
936.20
2,092.40
1,318.70
2,828.50
2,386.40
1,036.70
1,082.20
1,986.40
2,306.20
2,758.00
3,115.60
21,847.30
Fuente: Fundación APEC de Crédito Educativo (FUNDAPEC).
Desde 1991 hasta 2002, F U N D A P E C ha otorgado 7,623 préstamos por un
monto de 21,847.3 miles de dólares, de los cuales el 56.7% corresponde al
Programa B I D , y el restante 43.3%, a otros programas de la misma institución.
D e acuerdo con la misma ñiente, las siguientes 15 instituciones dominicanas han
recibido préstamos por un monto de US$16.3 millones para el período 1990-
2002:
41
1. Universidad Católica Tecnológica del Cibao 2. Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña 3. Universidad Tecnológica de Santiago 4. Universidad Central del Este 5. Universidad Católica Nordestana 6. Universidad Iberoamericana 7. Instituto Politécnico Loyola 8. Instituto Cultural Dominico-Americano 9. Instituto Tecnológico del Cibao Oriental lOJnstituto de Psicología Industrial Dominicana 11 .Universidad Autónoma de Santo Domingo 12.UniversidadO&M 13.Universidad A P E C 14.Instituto Tecnológico de Santo Domingo, e 15. Instituto Superior de Informática
Los datos derivados de los estudios de caso en cinco países, entre los que se encuentra República Dominicana, indican que el número de estudiantes cubiertos con crédito educativo con relación al número de estudiantes en Educación Superior de cada país, es bajo. Al considerar el número de créditos en cartera más el número de créditos en cobro, la tasa de cobertura en República Dominicana pasa de 13.4% en 1995 a 6.8% en el año 1999, lo que sugiere un descenso de dicha tasa de 31.8%), causado por una disminución de 57.5% de los créditos en cartera {-51.5%), y de 28.0% del número de créditos al cobro.
TABLA No. 17
CIFRAS BÁSICAS SOBRE CRÉDITO EDUCATIVO
EN REPÚBLICA DOMINICANA
(1995-1999)
Población Total
N o . de Estudiantes Educación Superior
N o . de Créditos en Cartera N o . de Créditos al Cobro
Total Cobertu [%)
7.700,000
150,000 2,600
17,434 20,034
13.4
g^woo' 200,000
1,106
12,555 ' 13,661
6.8 Fuente: ÁPICE 2000, con base en los estudios de caso.
42
CONCLUSIONES
La transición de un Sistema de Educación Superior financiado casi exclusivamente por el Estado, a un financiamiento vía el mercado, se manifestó de manera gradual en República Dominicana, c o m o resultado del deterioro de la Universidad Pública, generado por las contradicciones políticas con el Gobierno Central. Contrariamente a lo esperado, el rol del Gobierno c o m o supervisor, no se fortaleció, y ñorecieron las instituciones privadas en un contexto sin reglas de juego definidas.
E n el Sistema de Educación Superior dominicano, conviven 40 instituciones de carácter público y privado, supervisadas por la Secretaría de Estado de Educación Superior, Ciencia y Tecnología ( S E E S C Y T ) , cuyas operaciones son financiadas en fiínción del tipo de institución de que se trate.
El financiamiento basado en la demanda, caracteriza al conjunto de las Instituciones de Educación Superior del Sector Privado, donde los demandantes eligen los servicios en base a su calidad y tarifa. Por el contrario, el Sistema de Educación Superior Público, se financia con base a la oferta, puesto que las subvenciones que recibe del Gobierno, no toman de manera decisiva la demanda, sino que son otorgadas y negociadas, en muchos casos, considerando la obligación del Estado de aportar recursos a este tipo de instituciones de acuerdo con la ley, las posibilidades financieras del Estado y la afinidad entre las autoridades del Gobierno y las universitarias.
C o m o las subvenciones que reciben algunas ÍES públicas no son suficientes, parte de sus ingresos son obtenidos vía cobro de tarifas; mientras que las instituciones de educación superior privadas que se financian vía el mercado, reciben subvenciones estatales, aunque su importancia resulte marginal.
Las instituciones de educación superior se financian utilizando una combinación de ambos sistemas, es decir, que básicamente son financiadas por los hogares por dos vías: una por los impuestos pagados al Estado, que permiten que éste, a su vez, asigne las subvenciones a las ÍES públicas y privadas, y otra, mediante los pagos por derechos realizados por los demandantes, para obtener determinados servicios de educación.
La proporción del Producto Interno Bruto (PIB) que se destina a financiar la educación superior o el Gasto Público en Educación Superior, alcanzaba en
43
1990 un 0.15% del PIB . Para el 2002, un 0.27% del PIB. Durante este período, se destinó en promedio 58.2% del presupuesto de educación a la Educación Básica y a la Secundaria, y un 11.9% a la Superior.
E n términos per capita , la Educación Superior recibe un monto mayor que la Educación Básica (Primaria y Secundaria). E n 2002, el gasto per capita en Educación Superior alcanzaba RD$3,662.0 , contra RD$2,449.0 en Educación Primaria y en Educación Secundaria. Al considerar sólo la Universidad Pública, este gasto llega a RD$7,849.0 , y la razón gasto por alumno en Educación Superior y en Educación Básica, a 3.2. Es decir, que el gasto/»er capita de esta sola institución, triplicaría al de la Educación Básica.
Los fondos públicos no se destinan de manera exclusiva a las Instituciones de Educación Superior de carácter público, sino que también son recibidas por instituciones de educación privadas. Para el año 1990, las instituciones públicas recibían el 73.3% de los aportes que el Estado otorgaba a la Educación Superior, y las privadas, el 26.7%. E n el año 2002, el 6.2%) de las aportaciones, se destinaban a las privadas, contra el 93.8%) que recibía la Universidad Pública. La tendencia de las subvenciones estatales asignadas a instituciones de educación superior privadas, ha sido a la disminución.
Estos indicadores sugieren ciertas distorsiones en la asignación de recursos a la educación por niveles en términos de impacto redistributivo. La Educación Superior es, por supuesto, más costosa por su nivel de especialización, lo que explica el mayor gasto público por alumno; pero también es un hecho casi generalizado en América Latina, que el impacto de este gasto favorece a los grupos pertenecientes a los quintiles de ingresos más altos. La evidencia estadística parece confirmar este hecho, ya que en los resultados de la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares, publicada por el Banco Central, se observa que a diferencia de la Educación Básica, la matrícula en el nivel de Educación Superior resulta mayor en los quintiles de ingreso alto.
Los aportes del Estado en términos absolutos, resultan menores para la Educación Superior que para la Educación Básica. El gasto por alumno en este nivel, resulta mayor y beneficia a los grupos de población de mayores ingresos. Las subvenciones estatales a mstituciones privadas, también influye en el bajo impacto redistributivo del gasto público Educación Superior, puesto que estas instituciones, por el hecho de ser más costosas que la Universidad Pública, captan el segmento de mercado de altos ingresos.
44
L a estimación de los ingresos del conjunto de las ÍES considerados
financiamiento privado, para el año 2002 arrojaron RD$2,425.8 millones, sin
considerar los aportes estatales registrados en RD$1,182 .0 millones. Es decir,
que al adicionar a la subvención estatal el fmanciamiento privado, el gasto en
Educación Superior de la sociedad en su conjunto, alcanzaría un 0.9% del PIB,
contra el 0.29% que representa sólo cuando se considera el gasto público. Este
valor estimado debe ser considerablemente superior, puesto que no se incluyen
otros derechos que normalmente cobra la mayoría de ÍES a nivel de Grado, ni
los programas de Postgrados con universidades extranjeras ofrecidos por
algunas ÍES, cuya matrícula se cobra en dólares.
Estos resultados han sido validados con otras fiíentes de información para
asegurar la validez de esta metodología de estimación; y aunque cada una de las
instituciones de educación superior puede objetar el monto resultante, de manera
global, la estimación resulta bastante cercana a los gastos de los hogares en
Educación Superior. Los datos publicados de la Tercera Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares del Banco Central, indican que los gastos de
los hogares relacionados con la matriculación e inscripción, alcanzaron los
RD$2,315 .5 millones a precios de 1998, y RD$3,060 .6 millones a precios del
2002. Este monto resulta superior en 26.1%) al valor estimado de RD$2,425.8
millones de los ingresos de las Instituciones de Educación Superior.
Las informaciones básicas de gastos, remuneraciones de profesores y empleados suministradas por 8 Instituciones de Educación Superior, incluyendo 4 públicas, muestran que en promedio, los servicios personales y no personales representan el 70.6%) de su gasto, y los materiales y suministros 12.0%. L a estructura de los ingresos difiere mucho, si del promedio se sustraen las ÍES públicas, puesto que éstas tienen características m u y específicas con relación a las fuentes de sus ingresos. Es decir, dependen de las subvenciones públicas. E n promedio, el 41.3% de sus ingresos proviene de los ingresos por matrícula. Pero, sin considerar en el promedio a las ÍES públicas, este porcentaje sube a 77.6 por ciento. Estos resultados, aunque limitados por su representatividad, indicarían que los ingresos estimados bajo la metodología propuesta, estarían subestimados por lo menos en un 17%, porcentaje que presenta los ingresos por otros servicios diferentes a la matriculación recibidos por las ÍES.
La importancia del sector privado, con y sin fines de lucro, en el
financiamiento de los bienes adquiridos por el hogar a través de donaciones o
becas, es innegable, puesto que representa el 14.1% del gasto de los hogares en
Educación Superior. Los hogares recibieron, además, transferencias en especie o
45
subsidios relacionados con la educación superior pública, por un valor de RD$683 .9 millones a precios de 1998, y R D $ 9 0 4 . 0 millones a precios del 2002.
Este subsidio estatal que recibe el Sistema de Educación Superior dominicano, bajo el alegato de que las personas de menores ingresos no pueden ser excluidas de este nivel de instrucción, y que en consecuencia, el Estado tiene la obligación de asegurarles su acceso, debe ser considerado como un "subsidio a la oferta" que se financia con recursos provenientes de los impuestos, para lograr, por lo menos a nivel de discurso, un impacto redistributivo.
C o n este tipo de subsidio, los recursos del Estado son entregados directamente a las instituciones educativas, sin considerar la cantidad de
^lumnos^ matriculados ni los grupos sociales a los que pejctenecen. Modernamente, este tipo de subsidio ha sido cuestionado, cambiando su orientación para mejorar su impacto redistributivo hacia "subsidios a la demanda". Desgraciadamente, esta reforma no ha sido aplicada todavía en República Dominicana.
E n la ampliación del acceso a la educación Superior, el financiamiento de la matrícula vía crédito educativo, ha sido utilizado sin la participación del sector público. Desde 1991 hasta el 2002, F U N D A P E C ha otorgado 7,623 préstamos por un monto de 21,847.3 miles de dólares, e instituciones dominicanas de educación superior han recibido préstamos por un monto de US$16.3 millones para el período 1990-2002. La tasa de cobertura, medida por la suma de créditos en cartera y créditos al cobro c o m o proporción de la población matriculada en educación superior, ha tendido a disminuir, al pasar de 13.4% en 1995 a 6.8% en el año 1999.
El sector público ha cedido su importancia al sector privado no sólo en el financiamiento de las instituciones de educación superior, sino también de la matrícula vía becas o crédito educativo, el cual juega un papel preponderante como proveedor de estos servicios y como financiador de esta actividad.
46
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lESALC
Instituto Internacional de la U N E S C O para la Educación Superior en América
Latina y el Caribe
El Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (lESALC), es un organismo de la U N E S C O dedicado a la promoción de la educación superior, contribuyendo a implementar en la región latinoamericana y caribeña el programa que, en materia de educación superior, aprueba bianualmente la Conferencia General de la U N E S C O .
Su misión fundamental es contribuir al desarrollo y transformación de la educación superior de la región a fin de que la misma sea promotora eficaz de una cultura de paz que permita hacer viable -en una era de mundialización- el desarrollo humano sostenible, basado en la justicia, la equidad, la libertad, la solidaridad, la democracia y el respeto de los derechos h u m a n o s .
El Instituto, además de participar en la conceptualización, elaboración y formulación de los programas, objetivos y estrategias de la U N E S C O en materia de educación superior, particularmente los referidos al ámbito regional, contribuye a la consecución de dichos objetivos, esencialmente a través del asesoramiento a los Estados Miembros en la elaboración de políticas y programas de fortalecimiento de capacidades humanas e institucionales a nivel nacional, subregional y regional, y en estrecha colaboración con los organismos gubernamentales y no gubernamentales especializados y la comunidad académica local.
