CCNM SIGMA PUMA(2001)4/REV1 · 2013-11-29 · CCNM/SIGMA/PUMA(2001)4/REV1 3 PROGRAMA NA SIGMA SIGMA - Poddr{ka na podobruvaweto na vladeeweto i menaxmentot vo Centralno i Isto~no

CCNM/SIGMA/PUMA(2001)4/REV1

1

Neklasificirano

Organisation de Coopèration et de Dèveloppement Economiques Organisation for Economic Co-operation and Development Organizacija za ekonomska sorabotka i razvoj 13-Sep-2001

SIGMA - ZAEDNI^KA INICIJATIVA NA OECD I EVROPSKATA UNIJA, GLAVNO FINANSIRANA OD PHARE PROGRAMATA NA EVROPSKATA UNIJA FINANSISKI MENAXMENT I KONTROLA NA JAVNITE AGENCII SIGMA DOKUMENTI: BROJ 32

Mr. Bob Bonwitt, Head of the SIGMA Programme for Candidate Countries (Na~alnik na Programata SIGMA za zemjite kandidati); Tel: 33 1 45 24 13 10; Fax: 33 1 45 24 13 00; e-mail: [email protected]

JTOO112498

Document complet disponible sur OLIS dans son format d'origine Complete document available on OLIS in its original format Kompleten dokument dostapen na OLIS vo negoviot originalen format


2

“The translation of these materials has been made possible with the support of Local Government and Public Service Reform Initiative (affiliated with the Open Society Institute)”.

“Translation from the English and/or French texts, which are the official versions of this publication entitled “FINANCIAL MANAGEMENT AND CONTROL OF PUBLIC AGENCIES, SIGMA PAPERS: NO.32); “copyright, OECD, Paris 2001.”

“Views expressed in this publication do not represent official views of the Commission, OECD Member countries, or the Central and Eastern European countries participating in the Programme. Views are those of the respective author.”

The publication of this material was made possible by financial support of NISPAcee.

Avtorskoto pravo e zadràno od Zdruènieto na finansiski rabotnici na lokalna samouprava i javni pretprijatija – Veles. Zabraneto e prepe~atuvawe, kopirawe i umnoùvawe na knigata ili nejzin del bez prethodno obezbedena soglasnost od Zdruèieto.


3

PROGRAMA NA SIGMA

SIGMA - Poddr{ka na podobruvaweto na vladeeweto i menaxmentot vo Centralno i Isto~no Evropskite dràvi - e zaedni~ka inicijativa na OECD i Evropskata Unija. Inicijativata gi poddrùva naporite za reformata na javnata administracija vo 13 dràvi vo tranzicija i vo osnova e finansirana od PHARE programata na Evropskata Unija.

Organizacijata za Ekonomska Sorabotka i Razvoj (OECD) e me|uvladina organizacija na 30 demokratii so napredni pazarni ekonomii. Nejziniot centar za sorabotka so dràvite koi ne se ~lenki gi naso~uvaat sovetite i pomo{ta na organizacijata nad pogolem del od ekonomskite pra{awa za dràvite koi se vo faza na reformirawe vo Centralna i Isto~na Evropa i porane{niot Sovetski Sojuz. PHARE obezbeduva finansirawe so pomo{ na grantovi za poddr{ka na partnerskite dràvi vo Centralna i Isto~na Evropa vo stadium vo koj tie ve}e imaat prezemeno obvrski za ~lenstvo vo Evropskata Unija. PHARE i SIGMA im pomagaat na slednite dràvi: Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarija, ê{kata Republika, Estonija, Porane{nata Jugoslovenska Republika Makedonija, Ungarija, Latvija, Litvanija, Polska, Romanija, Slova~ka i Slovenija.

Osnovana vo 1992, SIGMA raboti vo ramkite na Direkcijata za Javen Menaxment na OECD, koj obezbeduva informacii i ekspertska analiza na javniot menaxment na kreatorite na politikite i go olesnuva kontaktot i razmena na iskustva me|u menaxerite na javniot sektor. SIGMA im nudi na dràvite korisnici pristap do mreàta na iskusni javni administratori, sporedbeni informacii i tehni~ko znaewe koe e povrzano so Direkcija za Javen Menaxment.

SIGMA ima za cel da: • Im pomogne na dràvite korisnici vo nivnoto barawe za dobro

vladeewe i podobruvawe na ekonomskata efikasnost i promovirawe na soglasnost na personalot na javniot sektor so demokratskite vrednosti, etika i po~ituvawe na pravoto na zakonot;

• Pomo{ pri vgraduvawe na doma{ni kapaciteti na nivo na centralnata vlast za da se spravat so predizvicite na internacionalizacija i planovite za integrirawe vo Evropskata Unija i

• Poddr{ka na inicijativite na Evropskata Unija i ostanati donatori za pomo{ na dràvite korisnici vo reformata na javnata administracija i pridones kon koordinirawe na donatorskite aktivnosti.

Preku nejzinata rabota, inicijativata dobiva golem prioritet vo olesnuvawe na sorabotkata me|u razli~ni vladi. Ovaa praktika


4

vklu~uva obezbeduvawe logisti~ka poddr{ka pri formuliraweto na mreà na prakti~ari od javniot sektor vo Centralna i Isto~na Evropa i me|u ovie prakti~ari i nivnite partneri od drugi demokratii.

SIGMA raboti vo 5 tehni~ki oblasti: Strategii za Razvoj na Javnata Administracija, Gradewe Politika, Koordinacija i Regulativa, Buxetirawe i Alocirawe na Resursi; Menaxment na Javnite Uslugi i Revizija i Finansiska Kontrola. Kako dopolna, Edinicata za Informaciski Uslugi disemenira publikuvani i onlajn materijali na temi od javniot menxment.

Avtorsko pravo OECD, 2001

Aplikacija za odobrenie za reprodukcija ili prevod na celiot ili del od ovoj materrijal treba da se dostavi do: Head of Publication Service (Na~alnik za uslugi za publikacii), OECD, 2, rue Andrè) Pascal; 75775 Paris Cedex 16, France.

Pogledite koi se iskaàni vo ovaa publikacija ne sekoga{ gi iskaùvaat oficijalnite pogledi na Komisijata, zemjite ~lenki na OECD ili na Centralno i Isto~no Evropskite dràvi koi u~estvuvaat vo programata.


5

Predgovor

Site dràvi ~lenki na EU i dràvi od Centralna i Isto~na Evropa koristat agencii na razli~ni oblici i golemini kako del od nivniot sistem na javna administracija. Zakonskite formi vo golema mera variraat od edna do druga dràva vo zavisnost od zakonskata tradicija i sistemot na administrirawe. Javnite agencii, ako se pravilno dizajnirani i menaxirani, obezbeduvaat mo`nost za decentralizirawe na javnata administracija, postignuvaj}i pogolema transparentnost vo vladinoto rabotewe i podobruvawe na efikasnosta i efektivnosta so koja vladinite uslugi se dostavuvaat do krajnite korisnici. Ottuka, agenciite moàt da se koristat od ekonomski i pri~ini na socijalnite korisnici i navistina ponekoga{ se kamen za sopnuvawe za vrabotenite za poradikalni opcii, na primer Privatizacija na vladinite uslugi. Kako i da e, agenciite isto taa moàt da se zloupotrebat za kontroverzni principi za dobro vladeewe i posilen finansiski menaxment. Ova moè da bide izvor na neefikasnost, neregulirani i prikrieni rashodi, politi~ki favorizam i korupcija. Ovoj dokument poteknuva od barawe od Ministerstvoto za Finansii na ê{kata Republika za sovetuvawe na SIGMA vo razvojot na novi zakonski odredbi za finansiski menaxment vo javnite agencii. Kako i da e, ovoj predmet ne moè da se ozna~i bez da se izbegne pogolem kontekst. Ovoj dokument be{e dobro objasnet vo opsegot na originalniot mandat. Ova gi ozna~uva praktikite i iskustvoto na 5 dràvi ~lenki na EU so mnogu razli~ni zakonski sistemi i administrativni strukturi. Toj se fokusira na pra{awata koi se povrzani so finansiski menaxment na javnite agencii, no isto aka se odnesuva, vo pomalku detali, na drugi pra{awa koi se odnesuvaat na zakonskite strukturi i vladeewe. Ne postoi eden edinstven “model” vo ova sloèno pole. Najdobrite me|unarodni praktiki seu{te se razvivaat. Ponatamu, prepora~uvame vnimatelen pristap od dràvite koi se dovedeni vo isku{enie da premestat elementi na modelite na agencii koi se primenuvaat vo dràvi kako Nov Zeland, [vedska i Velika Britanija. Onie koi sakaat reformi treba da razmislat za zakonskite i administrativni strukturi koi se sporedlivi i neophodnite sistemi na regulirawe, kontrola i otvoreno izvestuvawe koi se primenuvaat i moàt da se zasilat. Iako se izbegnuvaat ednostavni re{enija, dokumentot vklu~uva preporaki koi onie koi ja kreiraat politikata vo Centralna i Isto~na Evropa, {to treba da se zemat vo predvid pred da se ozna~at glavnite reformi vo ovaa oblast. Larry O’Toole be{e menaxer na proektot i napi{a vovedni poglavja, vo soglasnost so nasokite na Richard Allen, SIGMA. Avtorite na dràvnite poglavja bea Daniel Tommasi (Francija), Peter Van der Knapp (Holandija), Nuno Vittorino (Portugalija), Åke Hjalmarsson ([vedska) i Colin Talbot (Velika Britanija). Za podetalni informacii, ve molime kontaktirajte go Bob Bonwitt, Na~alnik na SIGMA Programata za dràvi kandidati, na adresata koja e dadena podolu. Ovoj i drugi SIGMA dokumenti se dostapni na veb sajtot na SIGMA: www.oecd.org/puma/sigmaweb.


6


7

Sodrìna Strana PROGRAMA NA SIGMA 3 PREDGOVOR 5 IZVR[NO REZIME 11 POGLAVJE 1. FINANSISKI MENAXMENT I KONTROLA NA

JAVNITE AGENCII 19

1 Voved 19 1.1 Opseg i korisnici 19 1.2 Implikacii na pristapot vo EU 21 2. Rezime na izve{taite od dràvite 22 2.1 Francija - poglavje 3 22 2.2. Holandija - poglavje 4 24 2.3. Portugalija - poglavje 5 25 2.4. Velika Britanija - poglavje 6 26 2.5. [vedska - poglavje 7 28 POGLAVJE 2: OPREDELUVAWE NA FINANSISKI

MENAXMENT I RAMKA NA KONTROLA ZA JAVNITE AGENCII – SUGERIRANI PRISTAPI

31

1 Voved 31 2 Korist na agenciite vo vladinite organizacii 32 3 Glavni rizici 35 4 Izbrani elementi na finansiski menaxment i ramka na

kontrola: sugerirani pristapi 37

4.1. Izbirawe i klasificirawe na model na agencija 37 4.2. Izbirawe na soodveten stepen na avtonomija 40 4.3. Zakonski status 42 4.4. Nedvièn imot – aktiva 43 4.5. Pozajmuvawe 44 4.6. Politiki na prihodi na agenciite 46 4.7. Programi za gotovina koi se administrirani vo korist na

vladata 47

4.8. Namenski pridonesi 48 4.9. Buxetski pregled i kontrola na agencii koi se finansirani

od nivnite sopstveni prihodi i rabotat vo blizok odnos so komercijalnite pazari

48

4.10. Buxetska revizija i kontrola za agenciite koi zna~itelno zavisat od poddr{kata na dràvniot buxet pri nivnoto rabotewe

49

4.11. Proda`ba na privatni dobra vo konkurencija so privatniot sektor

56

4.12. Smetkovodstvo i izvestuvawe 57 POGLAVJE 3: DR@AVEN IZVE[TAJ ZA FRANCIJA 61 DEL 1: PREGLED 61 1 Javni pretprijatija (EP) 61 1.1. Osnovni vidovi na EP 61 1.2. Posebni vidovi na EP 63 2. Javni Pretprijatija 65 3. Ostanati institucionalni aran`mani 67 3.1. Nezavisni administrativni vlasti 67 3.2. Uslugi pod nacionalna nadle`nost 69 3.3. Ostanati subjekti 70 DEL 2: JAVNO VOSPOSTAVUVAWE 72 1 Institucionalna ramka 72 1.1. Glavni tipovi na EP 72


8

1.2. Zakonski pra{awa 73 1.3. Sozdavawe na EP 74 1.4. Organizirawe na vlasta na EP 75 2. Sredstva i obvrski, aktiva i pasiva 79 2.1. Nedvièn imot 79 2.2. Dolgovi 81 2.3. Ostanati sredstva i obvrski 82 3. Buxetska kontrola i revizija 83 3.1. Buxetska kontrola i smetkovodstvo:generalni principi 84 3.2. “Ovlasten smetkovoditel” aran`man vo EP 86 3.3. Ministerstvo za finansii, finansiska kontrola i revizija 87 3.4. Vnatre{na revizija 88 3.5. Vrhovna revizorska institucija 89 4. Buxetsko formulirawe i implementirawe 87 4.1. Prezentirawe na buxetot 89 4.2. Rashodi za personal 90 4.3. Buxetsko formulirawe i odobrenie 93 4.4. Menaxerski pravila za usoglasuvawa 95 4.5. Posebni pra{awa 96 4.6. Odnosi na EP buxetot i dràvniot buxet 98 4.7. Menaxment na izvr{uvawe 99 BIBLIOGRAFIJA 101 POGLAVJE 4. DR@AVEN IZVE[TAJ ZA HOLANDIJA 102 1. Voved 103 2. Agencii vo Holandija: istoriski koreni i obrazloènija 104 2.1. 1980-ti Namaluvawe na goleminata na

dràvata:korporatizirawe poradi privatizacija 105

2.2. 1990-ti Podobruvawe na dràvnat efektivnost i efikasnost (del 1): Novi nasoki za avtonomni vladini tela 2.3. 1990-ti –Podobruvawe na dràvnata efektivnost i

efikasnost 108

(del 2): Voved vo dràvnite agencii 3. Holandija: horizontalen profil so vertikalni elementi 109 3.1. Kompanii koi se korporatizirani so privatniot zakon (kade

vladata primenuva kontrola preku sopstvenosta) 110

3.2. Avtonomni vladini tela 118 3.3. Dràvni agencii 125 4. Vertikalni sektori: univerziteti, bolnici i muzei 132 BIBLIOGRAFIJA 137 POGLAVJE 5. DR@AVEN IZVE[TAJ PORTUGALIJA 139 1. Voved 139 2. Javna administracija vo Portugalija – pregled 139 2.1. Ustaven osvrt 139 2.2. [iroka administrativna organizacija 141 2.3. Kategorii na javni agencii 141 2.4. Javna finansiska administracija 142 2.5. Zakonski i administrativni karakteristiki na agenciite 143 2.6. Oficijalen smetkoven plan za javno smetkovodstvo 145 2.7. Javna nabavka 147 2.8. Subjekti za kontrola 148 2.9. Kompanii vo dràvna sopstvenost 150 3.

Rezime na generalnite pravila na finansiski menaxment na javnite agencii

151

3.1. Zakonski status 152


9

3.2. Bilans na sostojba, osnovni karakteristiki 153 3.3. Buxet 154 3.4. Performans na menaxmentot na kontrola i revizija 155 3.5 Izbrani sektori 156 BIBLIOGRAFIJA 160 POGLAVJE 6. DR@AVEN IZVE[TAJ BRITANIJA 165 1. PREGLED NA BRITANSKIOT SISTEM 165 1.1. Javni agencii 167 1.2. Izvr{ni agencii 171 1.3. NDPBs 172 1.4. Ustav 174 1.5. Finansii 174 1.6. Ulogata na dràvniot trezor 175 1.7. Revizija 176 1.8. Javno nazna~uvawe i upravuvawe 177 1.9. Inspektorati 177 2. Muzei 178 2.1. Zakonski status 178 2.2. Vladeewe 179 2.3 Prihodi i bilans na sostojba 180 2.4. Buxet 180 2.5. Menaxment na izvr{uvawe, kontrola i revizija 181 3. Bolnici 182 3.1. Zakonski status 182 3.2. Vladeewe 184 3.3. Prihodi i bilans na sostojba 185 3.4. Buxet 186 3.5. Menaxment na izvr{uvawe, kontrola i revizija 187 4. Univerziteti 191 4.1. Zakonski status 191 4.2. Upravuvawe 194 4.3. Prihodi i bilans na sostojba 196 4.4. Buxet 200 4.5. Menaxment na izvr{uvawe, kontrola i revizija 201 5. Nacionalna revizorska slu`ba 203 REFERENCI 206 POGLAVJE 7. DR@AVEN IZVE[TAJ [VEDSKA 206 1. Golem javen sektor - mala administracija na centralna vlast 207 2. Struktura na administracijata na centralnata vlast 207 3. Agencii na centralna vlast 209 3.1. Zakonska ramka 209 3.2. Godi{en izve{taj 210 3.3. Menaxirawe na buxet 211 3.4. Izvestuvawe, kontrola i revizija 213 4. Drugi modeli 214 4.1. Fondacii 215 4.2. Akcionerski dru{tva 217 4.3. Neprofitni organizacii 219 4.4. Posebni modeli 219 4.5. Lokalni vlasti 220 5. Nekoi opservacii 223


10


11

IZVR[NO REZIME Skoro site dràvi imaat javni agencii koi postojat podolgo vreme (PAs) kako forma na organizacija na posebni oblasti na javna administracija i uslugi. Vo tekot na poslednata dekada ili dve, dràvite od EU i generalno razvienite dràvi, so zabrzano tempo sozdadoa novi agencii. Vladite vo dràvite vo tranzicija na Centralna i Isto~na Evropa (CEEC) nasledija mnogu agencii od prethodniot reìm i sozdadoa pove}e takvi za da se implementiraat novite zada~i i da se zabrza moderniziraweto na javnata administracija. Ovoj dokument ima za cel da rasvetli posebni dilemi koi se pojavija od odnosot so buxetiraweto i finansiskata kontrola za javnite agencii. Pofundamentalno pra{awe e dali vladite treba da koristat forma na agencija na organizacijata i ako e taka, toga{ koi zada~i i koja konfiguracija ne se ozna~eni ovde. Dokumentot treba da se koristi od dràvite vo tranzicija i vo razvoj i treba da gi iskaè problemite so koi se sudiraat javnite agencii ili reformite vo ovaa oblast. Kako i da e, primarnata namera za dràvite vo tranzicija od regionot na Centralna i Isto~na Evropa e podgotovka za vlez vo EU. Poglavjeto 1 go objasnuva opsegot na dokumentot, se odnesuva na pra{awata na javnata agencija za pristapot vo EU i pretstavuva rezime na dràvnite poglavja. Dokumentot se bazira na istraùvawe od 5 Zapadno Evropski dràvi izbrani da ja reflektiraat razli~nosta na tradiciite i pristapite na javnata administracija i menaxment. [vedska be{e stavena poradi dolgogodi{nata Nordiska tradicija vo koristeweto na javni agencii, Velika Britanija kako pretstavnik na u~ili{teto za radikalen “Nov Javen Menaxment” preku silen akcent na koristeweto na pazarot, Francija kako centralizirana, no isto taka i moderniziran sistem koj poleka se pridviùva{e kon pazarnite sili na otvoreniot javen sektor, Holadija kako balans na pristapi na vrabotuvawa, Portugalija kako novo modernizirana dràva so silna centralisti~ka tradicija. Od poglavjeto 3 do poglavjeto 7 izve{taite za sekoja oddelna dràva iskaùvaat opis na nivniot sistem na zakoni, institucii i praktiki za sozdavawe na vlast i kontrola na javnite agencii, zaedno so motivite i griàta koi se vo soglasnost so sistemite. Poglavjeto 2 e esej za dizajnirawe na ramka za finansiski menaxment i kontrolna ramka za PAs (javnite agencii) i go ozna~uva kako iskustvoto od 5 dràvi i generalno prifatenite principi na menaxirawe so rashodi za da ponudi i sugerira pristap kon klu~ni pra{awa na dizajn. Kratkoto rezime na me|unarodnite iskustva naveduva deka motivite koi gi vodat nekoi dràvi da koristat agencii kako organizaciska forma od po~etokot na 20-ot vek; dodeka agenciite imaat dolgogodi{na namera na vklu~uvawe na pridviùvawe napred vo [vedska i Francija, tie se koristat oddelno od drugite dràvi so posebna namera kako korist, regulatorna misija za donesuvawe nadvore{na ekspertiza vo procesot na kreirawe politiki. Od 1980-tite ima{e zgolemuvawe na interesot na modelot na agencii vo mnogu dràvi, koi glavno se vodeni od pritisocite da se zadrì tro{eweto i da se napravat poodgovorni i podobri uslugi za gra|anite. Jasno e deka ima pove}e potencijalni prednosti za koristewe na agenciite (pogolema efikasnost i efektivnost, pobliski odnosi so gra|anite, pokvalitetni uslugi). Vo isto vreme, nabquduva~ite se sudiraat


12

so brojni aktuelni i potencijalni problemi i od faktot deka àlbite za prednostite seu{te ne se povratni so kredibilnite evaluacii. Navistina postoi odr`liva debata me|u akademicite i prakti~arite za opsegot do koj dràvite ja dostignuvaat o~ekuvanata korist od sozdavawe na agencijata i isto taka za kolateralnata {teta koja tie moè da ja predizvikaat. Zagriènosta za namalenata politi~ka ot~etnost preovladuva vo nekoi dràvi i isto taka vodi do unazaduvawe. Nakratko, sozdavaweto na agenciite ne moè da se smeta za “magi~no stap~e” koe gi le~i osnovnite administrativni bolesti. Faktot deka ima pove}e prednosti za koi ima àlba, kako i pove}e potencijalni nedostatoci koi ja podvlekuvaat potrebata dràvite vo tranzicija da gi analiziraat nivnite administrativni problemi so grià za istraùvawe na site opcii pred da se odlu~i za tipot na reìmot na menaxment na agencijata. Pra{aweto ne treba da bide “kade bi moèle da gi koristime agenciite?”, tuku po{iroko i pofundamentalno pra{awe “koi se problemite so postojnite sistemi i kako tie najdobro moàt da se razre{at?” Vakva analiza moè da gi obelodeni problemite koi treba iskreno da se nadminat, so pomal rizik, vo vid na administrativna reforma. Po se, dokolku treba da se zaklu~i deka nekoi funkcii mora da bidat nezavisno organizirani, pregledot na opcii treba da vklu~uva pove}e organizaciski modeli koi se koristat vo Zapadno Evropskite dràvi za da se postavat funkciite nadvor od standradnoto hierarhisko ministerstvo; ova vklu~uva centralni kancelarii, komisii, me|uministerski komiteti i sovetodavni odbori kako dopolna na javnata agencija vo site razli~ni formi. Nasproti ovaa pozadina na me|unarodni iskustva i nejasnotii, dokumentite treba da go identifikuvaaat posebniot finansiski menaxment i nerazdvoivite rizici na kontrola vo vidot na organizirawe na javnata agencija. Slobodata na deluvawe e znak na agenciite koi ja otvoraat vratata za nov komplet na rizici; javnite pari i javnite sredstva se koristat so namera koja ne proizleguva od Vladata ili Parlamentot; javnite pozajmuvawa se zgolemuvaat nadvor od odobrenite limiti; se sozdavaat novi mo`nosti za korupcija, pravata na gra|anite se kompromitrani bez soodvetna o{teta; i aran`manite na ot~etnost kako transparentnost, finansisko izvestuvawe i revizija se zanemaruvaat. Dopolnitelni rizici so koi specifi~nite dràvi ne moàt da se katalogiziraat, no se ozna~eni dva zaedni~ki problemi; ako ima nedovolno obu~eni lica ili neadekvatni informativni sistemi, }e bide nevozmo`no da se implementira kontrola so pogolem kvalitet; i ako centralnite tela na administracijata sami po sebe nemaat efektivno buxetirawe i praktiki na kontrola postoi i mala nade` za primena na povisoki standardi za agenciite koi se podredeni. Poglavje 2 vklu~uva prepora~ani pristapi koi dràvite vo tranzicija treba da gi zemat vo predvid vo dizajniraweto i implementiraweto na finansiskiot menaxment i ramka na kontrola za javnite agencii. Ovie preporaki se navedeni podolu. Tie ne se prezentirani kako seopfatna struktura za menaxment na reìmot na agencijata, nitu kako “najdobri praktiki”, poradi toa {to me|unarodnoto iskustvo ne e seu{te opravdano da gi potvrduva barawata na “najdobro”. Kako i da e, sugeriranite pristapi se veruva deka pretstavuvaat najdobrite i soodvetni praktiki za bilo koja dràva koja ima namera da izvr{i reformi.


13

1. Izbor i klasifikacija na modeli na agencija

Sugerirani pristapi:

• Reformatorite ne treba da vnesuvaat stranski model na javni agencii, tuku da baraat analiza na posebnite celi, rizici i menaxerski inicijativi koi se najzna~ajni za nivnata sopstvena dràva.

• Iskustvoto od razvienite dràvi demonstrira deka zna~ajna klasifikacija na agenciite e neophodna ako inicijativata za reforma treba da se dviì nadvor od tipi~niot ciklus na promeni preku obidi i gre{ki

• Bi imalo dobra praktika da se klasificira grupiraweto na agenciite vo soglasnost so nivnoto nivo na avtonomnost, pravewe nezna~itelni prilagoduvawa preku zakonosko etablirawe na postavenosta na individualnite agencii. Kako i da e, klasifikaciite koi baziraat na drugi kriteriumi se prifatlivi ako so niv se iskaùvaat posebni problemi ili zagriùvawa za dràvata. Ponekoga{ nedostatokot na administrativni ve{tini }e diktira koristewe na nesovr{ena, no ednostavna klasifikacija so mnogu jasni razliki, kako slu~ajot so Portugalija.

2. Izbor na soodveten stepen na avtonomija Sugeriran pristap: Gri`livo definirani celite i analiza na rabotnite metodi koi obezbeduvaat osnova za predviduvawe na prirodata i stepenot na avtonomija koja e potrebna od agencijata za efektivno da gi izvr{uva nejzinite zada~i. Usoglasuvaweto na avtonomijata so mehanizmi na ot~etnost e neophodno za dizajn na agenciite. Soodveten proces na odobruvawe i sozdavawe agencii mora da bide naveden vo regulativata za da se obezbedi disciplina vo koristeweto i dizajnot na agenciite. 3. Zakonski status

Sugeriran pristap: Logi~kata po~etna to~ka e da se obezbedi status na privaten zakon za golemite agencii koi prodavaat dobra i uslugi na pazarot, ili se tretiraat kako komercijalni ili kvazi-komercijalni organizacii so Zakon kako privatni agencii (na pr. postoi set) na finansiski celi, proizvodstvo na smetki so komercijalen stil itn) i so zakon utvrden status na javen servis za site drugi. Pokraj ova, pravilata za sozdavawe na oddelen zakonski identitet mora da bidat opredeleni od sekoja dràva vrz osnova na sopstvenata zakonska i administrativna praktika. Kako i da e, treba da se zeme vo predvid, kako se utvrduvaat ovie procesi vo generalnite administrativni zakoni ili zakoni za osnovawe agencija, deka oddelnite agencii koi ne se tolku nezavisni za da bidat vo mo`nost da se definiraat vladinite raboti so soodveten legitimitet. Individuite ili postavenite resorni ministerstva i/ili ministerstvata za finansii treba jasno da bidat identifikuvani kako zakonski normi za vladini supervizorski aktivnosti.


14

4. Aktiva nedvièn imot

Sugeriran pristap: Koristeweto na nedvi`niot imot (kako del od aktivata) na Agenciite treba da bide nadgleduvano do stepen koj e neophoden da se osigura deka e striktno vo soglasnost so mandatot na agencijata. Pogolemite komercijalno orientirani agencii treba da imaat odobrenie za sopstvenost i menaxirawe so nedvi`niot imot bez vladini intervencii, osven so odobrenie na korisnikot na delovniot plan i/ili buxeti za investirawe. Odlukite od ostanati agencii za promena na koristeweto na zemjata ili za nejzino raspolagawe treba da bidat predmet na revizija i odobrenie od vladinite vlasti. Vo poseben slu~aj vladinite agencii koi kupuvaat i prodavaat zemja se del od nivniot osnoven mandat, zakonot so koj tie se osnovani treba da gi oslobodi od detalna vladina supervizija, dodeka vospostavuvaweto na striktni uslovi i proceduri se vr{i za da se osiguri deka site transakcii za imot se striktno vo soglasnost so nivniot mandat. 5. Pozajmuvawe Sugeriran pristap: Pozajmuvaweto na agencijata treba da bide predmet na odobruvawe na vlasta vo stepenot na odgovornost predvidena so dràvata za povratok na dolgot. Za pogolemite komercijalno orientirani agencii kade vladata eksplicitno ne gi garantira dolgovite, aran`manite za supervizija treba da bidat ograni~eni na ulogata na korisnikot i/ili dizajnirani za da ja minimiziraat percepcijata na implicitno garantirawe. Za slabite komercijalni agencii i za site ostanati agencii, poradi toa {to vladite mora da ja odbegnuvaat odgovornosta za nivnite dolgovi, za site pozajmuvawa na agencijata od nadvore{ni pozajmuva~i treba da se pobara prethodno odobrenie od ministerstvoto za finansii. Kako dolgot na agencijata za vladata, taka i dolgovite na agencijata koi se garantirani od vladata treba da bidat celosno obelodeneti vo dokumentite na dràvniot buxet, a rezervite za potencijalni zagubi treba da se postavat nadvor od godi{nite usoglasuvawa. 6. Politiki za prihodi na agencijata Sugeriran pristap: Politikite za prihodi na agenciite treba da se revidiraat od Vladata vo smisla na godi{en buxet ili vo oddelni strukturirani procesi. Postoi glavna praktika za Vladite da se ograni~at nivnite intervencii vo politikite na prihodi so komercijalnite agencii vo slu~ai so monopol ili mo} na odano~uvawe. Za ostanati agencii bi imalo glavna praktika da se vospostavi celosna obnova na tro{ocite spored praviloto na osnovna linija, a isklu~ocite predloèni od agenciite bi barale politi~ko odobrenie od Vladata. 7. Programi za gotovina koi se administrirani vo korist na Vladata Sugeriran pristap: Buxetite za gotovinski programi koi se dostaveni od agencijata treba da se odrùvaat na smetka koja e celosno oddelena od administrativniot buxet za da se izbegnuva i javno da se vidi deka se izbegnuva, mo`noto “istekuvawe” od sredstvata na programata vo


15

zgolemeni plati, kancelarisko smestuvawe ili ostanati potrebi. 8. Namenski pridonesi Sugeriran pristap: Namenskite pridonesi kon agenciite sekoga{ treba da bidat vo soglasnost so pi{anite uslovi koi se odnesuvaat na nivnite nameri i menaxment. Ovie aran`mani se nadvor od pogledot na generalniot reìm na menaxment na agencijata i nejzinata kontrola. Kako i da e, ministerstvoto za finansii vo ovaa smisla treba da gi regulira praktikite na donatorskite ministerstva. 9. Pregled i kontrola nad buxetot za agenciite koi se finansirani od sopstveni prihodi i rabotat blisku do komercijalnite pazari Sugeriran pristap: Metodite za pregled i kontrola na buxetot za agenciite koi se finansirani od nivni sopstveni prihodi i rabotat blisku do komercijalnite pazari treba da bidat modelirani vo onie privatni korporacii, so poseben pogled i kontrola na odlikite koi se dodadeni vo modelot samo za specifi~ni oblasti na vistinski rizik. Barawata i standardite za kontrola na menaxmentot i nadvore{na revizija treba da bidat definirani vo zakonite ili druga regulativa. 10. Buxetski pregled i kontrola za agenciite koi zna~itelno zavisat od poddr{kata na dràvniot buxet na nivnoto rabotewe

(a) Buxetski bruto rashodi nasproti neto vladin pridones?

Sugeriran pristap: Site buxetski odobrenija na agencijata treba da se baziraat na analiza na bruto rashodite, ne smetaj}i go pridonesot na dràvniot buxet i istite informacii treba da bidat vklu~eni vo buxetskite dokumenti za Parlamentot. Vkupnata kontrola za izvr{uvawe treba da bide neto buxetski pridones za komercijalnite agencii, a bruto rashodite za site ostanati. Ponatamu, kontrolata moè da bide pofleksibilna koga }e se podobrat menaxerskite tehniki. (b) Proces na formulirawe na buxet; odrùvawe na buxetski standardi vo tekot na ispolnuvaweto na buxetskata avtonomnost Sugeriran pristap: Najgolem del od dràvite treba da odrùvaat tradicionalen format na buxet orientiran kon vnesuvawe na podatoci vo dovolno detali za da se osigura deka vladata znae i odobruva kako agenciite tro{at javni pari. Treba da se primenat voobi~aenite standardi za format (kako {to se vladini prioriteti, ekonomi~nost, efikasnost, efektivnost itn). Koristeweto na tehnikite za menaxment na uspe{nosta kako {to se navedeni podolu vo (e), treba da bidat ohrabreni za da se zasili procesot na pregled. Po~it kon avtonomijata na agencijata treba da se sprovede preku olesneti proceduri. Kolku {to e mo`no poseopfatno ministerstvata osnova~i treba da sprovedat buxetska revizija. Raboteweto vo ramkite na osnovnite parametri postaveno od ministerstvoto za finansii, rezultiraat so fleksibilnost za da se skrojat barawata za inforacii i procedurite za karakteristikite na individualnite agencii.


16

(c) Nadzor na opremuvaweto so personal i tro{ocite za personal Sugeriran pristap: Nadzorot na Vladata za vrabotuvawe na personal i tro{oci za personal vo agenciite treba da bide proporcionalen so zna~eweto na ovie stavki vo buxetot na agencijata. Dodeka, vo princip, efektivnosta na agenciite moè da se zasili preku namaluvawe na restrikciite na opremuvaweto so personal i nadomestokot, edinstveno zna~ajno za najgolem del od dràvite e da se analiziraat buxetite na personalnite tro{oci vo nekoj detal kade tie se glaven tro{koven faktor. Ako nekoi agencii imaat avtoritet da sozdadat dràvni slu`benici preku odluki za nivno vrabotuvawe, supervizija i revizija sli~no na odredbite na zakonot za dràvni uslugi moè da bide neophodno da se izbegne koruptivno odnesuvawe ili negovo pojavuvawe. (d) Kontrola vo tekot na buxetskoto izvr{uvawe Sugeriran pristap: Ovie nekomercijalni agencii treba da ostanat vo trezorskiot sistem i treba da bidat predmet na revizija od vrhovna revizorska institucija, osven ako o~ekuvawata moàt da bidat opravdani so nivni poedine~ni merki. Dodeka metodite na ex ante kontrola moàt da bidat neophodni vedna{, treba da se ima prioritet da se pretstavat praktikite na menaxerska kontrola na standardite koi se specificirani od ministerstvoto za finansii i da se raboti na nivno unapreduvawe onamu kade intervenciite na tretata strana moàt bezbedno da bidat eliminirani. Praktiki na menaxment na uspe{nost; odnosi so buxetiraweto i kontrolata Sugeriran pristap: Dràvite vo tranzicija treba da go nazna~at buxetiraweto orientirano kon vlez i procedurite na kontrola dodeka gi promoviraat tehnikite na menaxment na uspe{nost za da se napravat ovie proceduri poefikasni, a ne samo da se zamenat postojnite. Sistematskoto dizajnirawe i implementirawe, menaxerskata kontrola, smetkovodstvoto na tro{oci i vnatre{na revizija se praktiki koi najverojatno vodat kon prethodni rezultati. Bidej}i reformite imaat svoe vlijanie kako na formuliraweto na buxetot taka i kontrolata treba da stane poefikasna i so pogolema mo`nost za otvorenost kon protok na proceduri za supervizija na agencijata. 11. Proda`ba na privatni dobra vo konkurencija so privatniot sektor Sugeriran pristap: Javnite agencii voobi~aeno treba da bidat oddeleni od proda`ba na proizvodi ili uslugi koi se privatni dobra koi se vedna{ dostapni od ponuduva~ite od privatniot sektor; vo uslovi koga tie go pravat ova, pravilata na kontrola treba da bidat dizajnirani za da se osigura deka proda`nata cena ne e zameneta i kako vo Holandija, da se pobara deka komercijalnata aktivnost e celosno oddelena vo organizaciski i smetkovodstveni uslovi i eventualno privatizirana.


17

12. Smetkovodstvo i izvestuvawe Sugeriran pristap: Smetkovodstvoto i izvesutvaweto od komercijalnite agencii treba da gi ispolni najvisokite standardi na privatniot sektor. Finansiskite aktivnosti na nekomercijalnite agencii treba javno i celosno da bidat konsolidirani vo vladinite finansiski izve{tai. Nivnite standardi za smetkovodstvo i izvestuvawe treba da bidat isti kako vo vladiniot sektor koi, povratno, treba da bidat dovedeni vo soglasnost so me|unarodno prifatenite standardi.


18


19

POGLAVJE 1. FINANSISKI MENAXMENT I KONTROLA HA JAVNITE AGENCII Poglavje 1 i 2 bea napi{ani od Mr. Larry O’Toole, konsultant na SIGMA, izvle~eni od prethodnata rabota na profesor Sue Richards od University of Birmingham ~ij pridones e so blagodarnost ozna~en

1. Voved

Skoro site dràvi imaat dolgogodi{no iskustvo so javni agencii (PAs) koi se forma na organizacija vo posebna oblast na javna administracija i uslugi. Vo tekot na poslednata dekada ili dve, dràvite na EU i razvienite zemji vo op{to, sozdadoa novi agenci so zabrzano tempo, koi se vodeni kako od politi~ki taka i od menaxerski pritisoci. Vladite na dràvite vo tranzicija vo Centralna i Isto~na Evropa (CEEC) nasledija mnogu agencii od prethodniot reìm i sozdadoa pove}e takvi za da se implementiraat novite zada~i i da se zabrza moderniziraweto na javnata administracija. Ovoj opseg ima za cel da se rasvetlat posebni dilemi koi proizleguvaat od povrzanosta so buxetiraweto i finansiskata kontrola za javnite agencii. Pofundamentalni pra{awa za toa dali Vladite treba da ja koristat formata na agencijata za organizacijata i ako e taka, za koi zada~i i koja konfiguracija, koi ne se ozna~eni ovde. Jasno e deka ima pove}e aktuelni i potencijalni predizvici koi proizleguvaat od sozdavaweto na agencii vo pove}e dràvi, bidej}i ima brojni aktuelni i potencijalni problemi so koi se sudiraat nabquduva~ite. Ovaa publikacija se odnesuva na edna zna~ajna oblast na potencijalni problemi, so koi agenciite, koi se sozdadeni ekspresno za da ja uìvaat slobodata i avtonomijata za da se ispolni nivnata misija, moè isto taka da ja koristi taa sloboda na na~in koj gi izopa~uva finansiskite celi na Vladata i Parlamentot. Finansiskite vlasti vo Vladata treba da se vgradat vo sostavot na finansiskiot menaxment i kontrola za da se osigura deka predizvicite na agenciite moàt da se ostvarat bez pri toa da se zagrozi fiskalnata disciplina i efikasnosta na alociraweto.

1.1. Opseg i korisnici

Ovaa publikacija bi trebalo da bide od korist vo dràvite vo tranzicija i razvoj sekade i navistina da se razvijat dràvite koi imaat odredeni problemi so javnite agencii ili gi zemaat vo predvid reformite vo ovaa oblast. Kako i da e, primarnata namera za dràvite vo tranzicija od regionot na Centralna i Isto~na Evropa koi se podgotvuvaat za pristap vo EU. Proektot e baziran vrz osnova na istraùvaweto od 5 Zapadno Evropski dràvi. Postojnoto poglavje objasnuva pozadina na studijata, nejzin opseg i rezimea od dràvnite poglavja. Poglavje 2 e esej za dizajnot na finansiski menaxment i ramka na kontrola za PAs i proizleguva kako od iskustvata na pette dràvi, taka i od generalno prifatnite principi na menaxirawe so rashodite za da se ponudat sugerirani pristapi za klu~nite pra{awa na dizajn. Poglavjata od 3 do 7 sodràt izve{tai od dràvite koi gi objasnuvaat nivnite pravila, institucii i praktiki za sozdavawe i vladeewe na javnite agencii.


20

Dràvite vo istraùvaweto bea izbrani za da se reflektira razlikata vo tradicijata i pristapite kon javnata administracija i menaxment. [vedska be{e stavena poradi dolgogodi{nata Nordiska tradicija vo koristeweto na javni agencii, Velika Britanija kako pretstavnik na u~ili{teto za radikalen “Nov Javen Menaxment”I preku silen naglasok na koristewe na pazarot, Francija kako centralizirana, no isto taka i moderniziran sistem koj poleka se pridviùva{e kon pazarnite sili na otvoreniot javen sektor, Holandija kako balans na pristapi na vrabotuvawa, Portugalija kako novo modernizirana dràva so silna centralisti~ka tradicija. Od avtorite na izve{taite za dràvite be{e pobarano da gi identifikuvaat prvo “horizontalnite”, ili generalno, strukturite i pravilata koi se primenuvaat vo ramkite na vladinata administracija, so objasnuvawe na tipot/vidot na agencijata. Osobeno “vertikalnite” sektori - univerziteti, bolnici i kulturni institucii - se od poseben interes na nekoi CEEC dràvi i izve{taite koi se odnesuvaat na niv. Kako i da e, balansot na naporite e posveten na opisot i analizata na horizontalnite tipovi. Javnite Agenci moàt da bidat locirani na bilo koe nivo na vlast -centralno, regionalno ili lokalno. Naglasokot e razli~en vo sekoja od dràvite koi se predmet na istraùvawe vo zavisnost od podelbata na odgovornosta me|u vladinite nivoa. Kako i da e, so namera na proektot, od avtorite se pobara da se fokusiraat glavno na agenciite na centralno vladino nivo. Te{ko e, precizno da se definira “javna agencija” na na~in koj ima smisla vo dràvite so razli~ni zakonski tradicii i administrativni kulturi. Za potrebite na ovoj proekt, slednata lista na karakteristiki go dava rabotniot opis i toa:

• Organizacijata raboti so izvesen stepen na avtonomija od politi~kata direktiva preku ministerot ili drug politi~ki lider

• Strategiskata nasoka na teloto e utvrdena vo zakonot za osnovawe, povelba ili dogovor koj moè da bide zamenat, do stepen koj se dozvoluva vo pravila, preku instrukcii na ministerot ili drug politi~ki lider

• Organizacijata upravuva so svojata buxetska avtonomija, no vo ramkite na pravilata koi se postaveni od Vladata

• Finanisiraweto doa|a od kombinacija na sopstvenite izvori na prihodi, namenski pridonesi i rabota i/ili investiciona pomo{ od dràvniot buxet

• Sredstvata na organot se javna sopstvenost i ne moàt da se koristat za privatna korist

• Prirodata i stepenot na javna ot~etnost se definirani so zakon i so tradicija.

Dodeka ovoj pristap e pomalku od celosno zadovolitelen koga se ima namera da se napravat me|unarodni sporedbi, toj ponuduva pragmati~en pat nanapred. Ova e duri i povr{en pregled na povikuvaweto kon me|unarodno iskustvo; koga nacionalna Vlada go koristi terminot javna agencija, vo toj slu~aj go ima ona zna~ewe koe Vladata saka da go dade.


21

Ovoj opseg ne gi analizira kako posebni tipovi pretprijatijata vo dràvna sopstvenost (SOEs), onie korporativni subjekti kon koi se odnesuva Vladata se odnesuvaat prvi~no na eden korisnik. Kako i da e, vo pogolem broj dràvi ima “siva oblast” koja rezultira od poslednite ili predloèni izmeni na zakonskiot status na pretprijatija. Pretprijatijata vo javnata agencija se inkorporirani kako javni zakonski kompanii; komercijalnite agencii i javnite zakonski kompanii se predmet na komercijalnoto zakonodavstvo, vo celina ili kako del; sopstvenosta na kompanijata delumno e transferirana do privatniot sektor ili dizajnirani za privatizacija vo idnina; pretprijatijata koi ostanuvaat vo forma na javna agencija se ohrabreni da go prifatat menaxmentot na javniot sektor i finansiskite praktiki. Poradi ovaa sostojba na odvivawe, najgolem del od izve{taite na dràvite vklu~uvaat informacii za SOEs i nekoi od observaciite koi se navedeni vo Poglavjeto 2 od komercijalnite agencii moàt da bidat primenlivi, kako i pretprijatija vo dràvna sopstvenost. Na kraj, isto taka treba da se zabeleàt nekoi ostanati isklu~oci. Centralnite banki i vrhovnite revizorski institucii ne se vklu~eni vo istraùvawe poradi nevniot poseben karakterii. Agenciite za socijalna sigurnost ili sredstvata za ekstra buxetskite fondovi vo golema mera se nayiraat vo najgolem del od evropskite dràvi, no nivnata struktura ~esto e uslovena od socijalnata filozofija so podvlekuvawe na programite i participiraweto na socijalnite partneri vo nivnoto vladeewe. Poradi nejzinata sloènost, agenciite za socijalna sigurnost ne se analiziraat kako poseben tip vo ova istraùvawe. Nitu regulatornite agencii ne se isklu~eni od posebno vnimanie kako grupa; izve{taite objasnuvaat deka dràvite imaat agencii vo razli~ni kategorii koi se dodeleni so regulatorna mo}, no ova bi baralo druga specijalizirana studija za da se sporedi organizacijata od regulatornite funkcii, kako takvi, vo ramkite na nacionalnite granici.

1.2. Implikacii na pristapot vo EU

Dràvite od Centralna i Isto~na Evropa - CEE se pravilni pri procenata na site administrativni reformi vo smisla na barawata za procena. Treba da se zabeleì deka nema posebni pravila na Evropskata Komisija za koristeweto na agenciite ili vladeeweto na agenciite, osven za reìm na zna~ajna finansiska kontrola na koj e izloèn bilo koj subjekt koj e involviran vo menaxiraweto so sredstvata na EU. (Ovie pravila ne se istraèni ovde, no celosnoto objasnuvawe moè da se najde vo publikacijata na SIGMA Menaxirawe na Javnite Vladini Rashodi vo Dràvite vo Tranzicija). Vo isto vreme, ~lenstvoto vo EU ima zna~ajno vlijanie na indirektnoto vlijanie na razvojot na javniot sektor. Nitu edna dràva so aspiracii za ~lenstvo ne treba da go definira statusot na svoite agencii i pravilata za nivno menaxirawe bez gri`livo da razmisli za implikaciite na vakvite odliki na ~lenstvoto vo EU kako {to sledi; definicijata na javniot sektor koja e vo soglasnost so kriteriumite na Eurostat povratno proizleguva od definicijata za deficit i javen dolg navedeni vo Dogovorite od Mastriht i Amsterdam; definicijata na za{titeniot javen sektor ima vlijanie preku odlukite na Evropskiot Sud za pravda za odvoeno vrabotuvawe; pravilata na vnatre{nite pazari koi


22

opredeluvaat koi od javnite uslugi mora da bidat izloèni na konkurencija; i vlastite za konkurencija na Evropskata Komisija - EC donesuvaat odluki koi vlijaat na statusot i vladeewe na odredeni komunikaciski uslugi kako {to se po{tite. Vlastite na Dràvite od Centralna i Isto~na Evropa opredeluvaat reformi za agenciite i se sovetuvani da baraat sovet od eksperti od zakonodavstvoto i finansiite koi dobro gi poznavaat detalnite barawa na standardite na EU. 2. Rezime na izve{taite od dràvite 2.1. Francija - Poglavje 3 Administrativniot kontekst vo Francija se karakterizira, od edna strana, so {iroka mreà na kontroli koi se odrùvaat od Ministerstvoto za Finansii i od druga strana so resursi na javni slu`benici koi preku dolga profesionalna obuka i sta` se majstori na umetnosta na vladeeweto. Sistemot na administrativni zakoni i silnata horizontalna mreà zaboravena preku zaedni~kata obuka i iskustva me|u povisokite javni pretstavnici e dokaàna kako mnogu primenliva vo tekot na menaxerskata revolucija na poslednite godini. Dolgata francuska praktika treba da ja koristat pravnite lica oddelno od hierarhiskite ministerstva za da se izvr{at najgolem del od vladinite zada~i; isklu~ocite se “kralskite prerogativi” funkcii na odbrana, politika, pravda i nadvore{ni raboti. Javniot sektor vklu~uva razli~ni formi na organizacija, no avtorot na Francuskiot izve{taj se koncentrira na vnimanie na javno osnovawe (ètablissement public-EP) kako najtipi~en model na javna agencija i eden od najrelevantnite vo ova istraùvawe. Poradi toa {to ova e samo eden od nekolku modeli na organizacija vo Francija, ovaa rezime go sledi primerot na dràven izve{taj preku zadrùvawe na poimot (ètablissement public-EP). Se razlikuvat dva osnovni vida. “Administrativnite” EPs se najbrojni. “Industriski i komercijalni” EP uìvaat pogolem stepen na avtonomija, baraat originalno da se sledi efikasnosta na konkurencijata; no imenuvaweto be{e prodolèno isto taka da odredeni favorizirani organizacii so ~isto administrativni funkcii, o~igledno za da se zasili fleksibilnosta na menaxmentot. (Soodvetni 'profesionalni' (ètablissement public-EPs), koi ne se podrobno razgleduvani, se delovni i profesionalni asocijacii, koi se neophodno menaxirani i finansirani od nivnite ~lenki od privatniot sektor). (ètablissement public-EPs) od dvata vida se osobeno korisni koga nekoja aktivnost bara sorabotka me|u dràvata i odredena profesija, kako vo zemjodelstvoto ili zdravstvenata za{tita. Parlamentarniot statut e uslov za da se sozdade tip na (ètablissement public-EPs), kategorija koja e kombinacija komplet od (ètablissement public-EPs) spored istata administrativna vlast i sli~ni organi. Otkako }e se sozdade kategorija so statut, oddelnite (ètablissement public) }e se kreiraat so vladin dekret. Denes ima nekade okolu 200 kategorii. Sekoe (ètablissement public) e pravno lice; vo princip aktivnostite na “stopanskite i komercijalni” agencii spa|aat pod privaten zakon, a drugite (ètablissement public) pod javen zakon. Kako da e, ovie pristapi treba da imaat {irok spektar na mo`ni kombinacii na zakonski atributi.


23

Vo ramkite na ovie {iroki parametri koi se specificirani vo kategorijata legislativa (odnosi so supervizorskite vlasti, sozdavawe na Odbor na Direktori), aktot za osnovawe za sekoe (ètablissement public) naveduva specifiki na sekoja (ètablissement public) odredeni kako raspored na mo}, privilegii i proceduri za supervizija koi se smetaat kako soodvetni za sekoj poedine~en slu~aj. Se smeta deka Francija, sporedena so ostanatite dràvi, ima dizajn na pove}e agenciski ovlastuvawa i aran`mani na vladeewe. Preku odreduvawe na vakvi faktori kako odr`livi vo procesot na donesuvawe odluki, menaxmentot na sredstva, li~en izbor i proces na nadomest, pravilata za formulirawe i izvr{uvawe na buxetot, taa se obiduva da proizvede agencija koja e usvoena za sekoja posebna aktivnost. Duri i koga e primenlivo za sekoja zakonska jurisdikcija moè da ima nijansi; nekoi stopanski i komercijalni EP moè da imaat odredeni funkcii koi se sproveduvaat spored juristikcijata na javniot zakon, dodeka nekoi javni agencii moàt da bidat predmet na privatni zakoni i tribunali za odredeni nameri. Kombiniraniot efekt za ova dobro usoglasuvawe moè da pridonese do toa nekoi agencii da bidat so golemina skoro kolku javno pretprijatie i moàt da proizvedat ostanati koi se re~isi pod mnogu golema supervizija, kako odredeni oddeli vo ramkite na ministerstvoto. Iako privatizacijata vo Francija be{e zabrzana vo poslednite godini, zna~ajno e da se zabeleì deka ima poseben slu~aj na pogolemi komercijalno orientirani (ètablissement public-EP). Okolu 20 javni pretprijatija od centralnata vlast ostanuvaat vo forma na (ètablissement public-EP). Nekoi od niv se mnogu golemi kako kompanijata za elektrostopanstvo i kompanii za èlezni~ki uslugi. (France Telecom be{e transformiran vo privatna komapnija so zakon i delumno privatiziran). Kako i site drugi stopanski i komercijalni (ètablissement public-EPs), pretprijatijata od ovoj vid se pod privatna zakonska jurisdikcija, a najmalku {to se odnesuva vo pogled na vrabotuvaweto, stopanskite odnosi i vo najgolem del za sporovite so treta stranka. Kako i da e, retko e celosno vo edno ili drugo zakonodavstvo. Rakovoditelite na mnogu golemite pretprijatija vo ovaa grupa, se nazna~eni direktno od Sovetot na Ministri i nivnata mo} i vlijanie ~esto e ekvivalentno so ona na ministerstvoto na koe tie voobi~aeno se podredeni. Zatoa, dodeka tie formalno se klasirani so ostanati stopanski i komercijalni (ètablissement public-EPs), ovie pretprijatija uìvaat stepen na prakti~na nezavisnost koja e unikatna. Preku sporedba, najgolem del od (ètablissement public-EPs) ja nao|aat nivnata mo} pod te{ki uslovi od generalnata vladina kontrola i preku ramka na vladina supervizija koja e prifatena i zapi{ana kako odredbi za osnovawe. Generalno, vlastite za supervizija na Odborite na Direktori na agenciite imaat najgolemo mo`no ovlastuvawe; Direktorite na resornoto ministerstvo i Ministerstvoto za Finansii pretstavuvaat soodvetna tehni~ka i supervizoska uloga i voobi~aeno se sretnuvaat so slu`benicite od agencija, pred da se odràt sostanocite na Direktorite, za da se re{at site bitni pra{awa. Povisokite pretstavnici na agencijata obi~no se izbrani od profesionalnite kadri na eksperti koi se pogore navedeni.


24

2.2. Holandija - Poglavje 4 Kako {to e objasneto vo vladinata struktura, avtorot na poglavjeto na Holandija vo smisla na “decentralizirana unitarna dràva” ima objasnenie koe ubavo go skratuva balansot me|u karakteristikite na administrativniot stil. Dràvata e decentralizirana teritorijalno na op{tini i provincii i funkcionira preku transfer na javna vlast na pogolem del na Avtonomni Vladini Tela (AGBs), koi se odgovorni za izvr{uvawe na specijalizirani funkcii, dolga tradicija vo Holandija koja ima za cel da se proceni nekoja od celite, posebnata ekspertiza ili znaewe i doveduvawe vo vladina procedura. Nekoi od celite za procena na ekspertizata ili znaeweto i doveduvawe vo vladin proces. Nekoi od ovie funkcionalni tela imaat lokalni kancelarii ili pristap, koi davaat podnacionalno prisustvo. Integracija me|u teritorijalnite i funkcionalni tela na podnacionalno nivo prezema forma na dobrovolna asocijacija ili partnerstvo, kade nekolku agencii zaedno rabotat za da se ostvarat zaedni~ki celi kako ekonomska regeneracija. Postavena neodamna, noviot “model na dràvna agencija” e dizajniran za da se obezbedi fleksibilnost na menaxmentot dodeka se zadrùva pogolema politi~ka ot~etnost koja ja ima AGB. Avtonomnite Vladini Tela se kategorija na agencija koi zakonski se oddeleni od vladinite oddeli. Ima 3 vida; (1) agencii koi doveduvaat eksperti vo procesot na donesuvawe odluki; (2) agencii od koi se bara da primenuvaat presuda vrz osnova na generalnite nasoki no nezavisno od ministerot; (3) agencii koi se dizajnirani za da go olesnat u~estvoto na interesi i nezavisni eksperti. Terminot 'avtonomni ' vo AGB zna~i deka ovie tela ne se vo direkten hierarhiski odnos so ministerstvata. Najgolem del se javni zakonski tela, osnovani so poseben akt na Parlamentot. Nema edinstven sistem za vladeewe ili donesuvawe odluki poradi toa {to ima golema razli~nost vo nivnite zada~i. Namesto ovie se odlu~uva slu~aj po slu~aj. Sektorskiot minister odlu~uva za zada~ite, celite, proizvodite i uslugite i grupite na klienti na AGB. AGBs se finansirani od nivni sopstveni prihodi koi se menaxiraat vo nivniot buxet nezavisno od nivnoto sektorsko ministerstvo. Buxetot na onie javni AGBs, koi primarno se finansirani od grant, go podgotvuva sektorskoto ministerstvo. Ne-dràvnite AGBs (t.e. onie koi primenuvaat javni funkcii kako eden element od privatni asocijacii) obi~no }e gi finansiraat nivnite javni zada~i preku sredstva na naplata. Dodeka AGB e tradicionalen i uspe{en model, na zgolemeniot broj na vakvi agencii moè da se gleda kako na ne{to {to se oddeluva od demokratskata ot~etnost. Od ovaa pri~ina be{e izvedena nova kategorija na agencija koja go smestuva menaxmentot vo podirektna politi~ka nasoka. Novata forma nare~ena “dràvni agencii” be{e opredelena za da se prezemat raboti koi se potrebni za ot~etnost preku demokratskiot proces, no so reìm koj ovozmoùva pogolema menaxerska sloboda i odgovornost, nadvore{no orientirano nabquduvawe i smetkovodstvo vrz presmetkovna osnova. Sektorskiot Minister, zaedno so Ministerot za Finansii, moàt da izberat da formiraat del od oddelot na dràvna agencija i tie se ovlasteni da go napravat toa soglasno so Akt za Vladino Smetkovodstvo (1994). Ponekoga{ ovie agencii prezemaat rabota od komercijalna priroda kako nadvore{na aktivnost, no vakvite aktivnosti mora da se izvr{at vo


25

soglasnost so oddelniot smetkovodstven i kontrolen reìm, taka {to nadvore{nite aktivnosti ne sozdavaat ne-fer konkurencija i koga se smeta za soodvetno, moè da bidat dadeni na raspolagawe do privatniot sektor. Dràvnata agencija koja ostanuva pod kontrola na ministerot, no preku “nabquduva~ki” odnos ostanuva vo osnoven statut se elaborira preku protokoli za nabquduvawe. Vo ovie posebni aran`mani za sekoja agencija se nabroeni stepenot na menaxerska diskrecija i odgovornost, no nikoga{ ne se dadeni 100% avtonomija vo postavuvawe na ceni i alatki, bidej}i ovie odluki treba da se prezemat vo smisla na celosno optovaruvawe na op{testvoto so vakvi naplati. Ramkata na dogovorot se odnesuva posebno na reìmot za buxetski suficit, a agencijata e vo mo`nost da zadrì i povtorno da gi naso~i nekoi od dobivkite od efikasni za{tedi, taka {to se obezbeduva pogolemi inicijativi za podobruvawe. Menaxmentot za izvr{uvawe e klu~en princip. Slu`bite ne moàt da stanat agenciski osven i toga{ koga imaat planirawe koe e orientirano i kontrolen sistem na autputi i ova obezbeduva osnova za izvestuvawe na sektorskoto ministerstvo. The Nederlands Court of Audit (Sudot za Revizija vo Holandija) prezema revizija, isto kako i so drugite dràvni organizacii. Na kraj, neophodno e da se spomene napredokot vo tekot na poslednite dve dekadi, vo statusot na komercijalno orientirani javni agencii. Vo tekot na 80-tite vo osnova pogolem broj od dràvno orientirani pretprijatija bea “privatizirani” preku dadena forma na dru{tvo so ograni~ena odgovornost i subjektite bea spored Holandskiot zakon za kompanii. Vo nekoi slu~ai se prodadoa 100% od akciite, a vo drugi slu~ai vladata zadrì 100% od paketot ili delumno gi zadrì. Vo dvata posledni slu~ai se smeta{e deka ima tradicionalen ~ekor kon potpolna privatizacija. Onamu kade Vladata prvenstveno se odnesuva za onie kompanii kako regulator, ovie slu~ai se nadvor od opsegot na ovoj izve{taj. Kako i da e, se odnesuva kon niv kako sopstvenik, a glavnite praktiki se objasneti vo dràvnoto poglavje. Portugalija - Poglavje 5 Portugalija e unitarna dràva so implementirana regionalna samouprava i seu{te, samo za portugalskite ostrovi. Lokalnata samouprava postoi na op{tinsko nivo so malku razli~ni aran`mani za dva pogolemi gradovi. Post-revolucionernata Portugalija e na brza linija za modernizacija, osobeno sledej}i go ~lenstvoto na Evropskata unija i od neodamna, evropskata monetarna unija. Administrativnata kultura, kako i da e, seu{te ostanuva vidliva i so silni tradicii od minatoto za avtokratska, centralizirana dràva. Po vlezot vo Evropskata Unija vo 1986, Portugalija usvoi poliberaleni ekonomski politiki, so {to se ohrabrija trendovite kon privatizacija na kompaniite vo javna sopstvenost i koristeweto na tehniki sli~ni kako vo delovnoto rabotewe i metodi vo onie organizacii koi ostanuvaat vo javniot sektor. Dràvata u~estvuva kako akcioner vo brojni privatni kompanii koi se upravuvaat od zakon za privatni kompanii. Pove}e kompanii bea nacionalizirani po revolucijata vo 1974, no pogolem broj ne bea privatizirani, osobeno po vlezot na Portugalija vo evropskata unija. Vo momentov ima 5 ‘javni’ kompanii vo Portugalija, koi se spravuvaat so vakvi


26

glavni funkcii kako èlezni~ki soobra}aj i metro vo Lisabon, menaxirawe na aerodromi i pe~atewe na valuti. Tie se oddelni pravni lica i funkcioniraat na profitni celi, no nivnite bordovi na direktori se nazna~eni od Sovetot na Ministrite i se predmet na inspekcija na Generalniot Inspektorat za Finansii. Najgolemite javni agencii vo Portugalija spa|aat vo ovie dve grupi, vo zavisnost od toa koja klasifikacija im e dodelena na reformata za javno smetkovodstvo od 1990 – “administrativna avtonomija” ili “administrativna i finansiska avtonomija”. Reformata od 1990 be{e po{irok napor koj ima{e za cel da decentralizira finansiska kontrola na razli~ni na~ini. Statusot na administrativna avtonomija be{e dizajniran da se primeni na uslugite koi ne garantiraat zna~itelen iznos na prihodi. Onamu kade {to se bara{e ex–ante odobrenie od Ministerstvoto za Finansii, operativnite rashodi na ovie agencii moè da ne se pojavat ako tie ne se vo soglasnost so zakonot, se vo ramkite na buxetot i se pravilno klasificirani i se prezemaat vo soglasnost so principite na ekonomi~nost, efikasnost i efektivnost. Finansiskiot menaxment se sproveduva od administrativniot sovet od tri ~lenovi i ima edinstven avtoritet nad finanisksite raboti. Buxetite, menaxmentot na gotovina i planiraweto investicii se odrùvaat kako integralni karakteristiki od po{irok opseg. Statusot na administrativna i finansiska avtonomija e isklu~itelen, no ne e generalno pravilo. Vo teorijata edinstveno e dostapno za agenciite da generiraat prihodi koi se pogolemi od dve tretini od rashodite i mora posebno da se deklariraat vo sekoj slu~aj. Ovoj pogolem status dava pogolema fleksibilnost za koristewe na nivniot vnatre{en buxet za da se ostvarat rezultati. Agenciite koi imat dobieno pogolema administrativna i finansiska avtonomija prezemaat odgovornost za kontrolirawe na nivnoto rabotewe vo soglasnost so generalnite principi na finansiski menaxment; ova se osiguruva preku interna kontrola, so menaxment na agenciite koi imaat odgovornost da osiguraat deka nivnite sistemi se sposobni da go ostvarat ova. Kako i drugite dràvni tela tie se predmet na revizija od Sudot za Revizija. Velika Britanija - Poglavje 6 Velika Britanija stabilno gi implementira principite i ideite na Noviot Javen Menaxment od po~etokot na 1980-tite. Ovie glavni celi inicijalno bea za da se namalat vkupnite agregati na rashodi i da se zgolemi ot~etnosta na javnite slu`benici i javnite uslugi, no istata be{e primeneta na privatizacijata. Pretprijatijata vo javna sopstvenost bea privatizirani - prvo onie vo konkurentnite pazari, potoa slu~aite na “priroden monopol”, so novi regulatorni institucii za da se za{titi nivniot interes na “potro{uva~i”. Naglasokot od finalnata faza e dogovarawe i davawe doverba na javno/privatno partnerstvo so pristap kon ili sopstvenost na drugi javni sredstva. Ostanuvaat samo nekolku posebni slu~ai na javni pretprijatija, zabeleìtelno vo Po{ta i British Broadcasting Corporation (BBC) - Britanskata Korporacija za Radiodifuzija. Kako i Holandija, Velika Britanija ima dolga tradicija na pretstavuvawe na interesite preku proces na politika i uslugi. Tradicijata be{e


27

implementirana, vo brojni i razli~ni ulogi, preku kategorija na agencija koja se smeta{e za javno telo koe ne pripa|a na organ (nevladino javno telo-NDPB), subjekt koj, soglasno so kancelarijata na Kabinetot, 'ima uloga vo procesot na nacionalna vlast, no ne e vladin organ1 ili del od edno vo koe soodvetno se raboti za pogolem ili pomal opseg na sili” dolìna od ministrite”. NDPB so izvr{na funkcija generalno ima nezavisna statutarna osnova ili vrabotuvaat niven sopstven personal. Tie rabotat pod finansiski reìm koj dozvoluva da rabotat so nivnite buxeti, no nivniot “roditel-majka” primenuva supervizija preku dogovarawe na korporativen i deloven plan. Ovoj odnos istoriski se razlikuva po svoite karakteristki, no otkako vo 1980-tite trezorot za HM iii

vovede nekoi zaedni~ki standardi vo menaxmentot i kontrolata na NDPBs. Dràvniot izve{taj objasnuva vo nekoi detali na {ema na vladeewe i kontrola za NDPBs, so koristewe na muzei kako primer. Drug model za avtonomna agencija be{e predviden vo ranite 1990-ti kako del od reformata na Nacionalna Zdravstvena Slu`ba (NHS). Vo odrùvawe na ideologijata na Vladata za “vnatre{niot pazar”, toj be{e sozdaden preku oddeluvawe na ulogite nabavuva~ i provajder. NHS, bolnicite i ostanati provajderi za zdravstvena za{tita stanaa polu-avtonomni 'trustovi', osnovani soglasno so statutot kako oddelni pravni lica vo ramkite na NHS. Trustovite zarabotuvaat nivni sopstveni prihodi preku dogovori so generalni prakti~ari i lokalniot oddel za zdravstvo, kontrola nad sopstvenite sredstva vo ramkite na baranite ograni~uvawa, no neophodno da se napravi povrat na kapital i da se odrì privatno-sektorskiot stil na smetkovodstvo i izvestuvawe. Postojnata Vlada ima napraveno nekoi izmeni kon pravilata na vnatre{niot pazar, vklu~itelno otstranuvawe na barawata na potro{uva~ot/provajderot ~ii odnosi mora da bidat “konkurentni”. Zabele`liva karakteristika na sistemot na Velika Britanija e postoewe na kompleks na nad-plafonirawe na standardi koi se primenuvat za individuite i subjektite vo ramkite na javniot sektor, vklu~itelno i onie so oddelen zakonski identitet. Sistemot vklu~uva pravila koi se izdadeni od trezorot za smetkovodstvo, izvestuvawe, revizija itn. i Standing Committee on Standards in Public Life (Postojniot Komitet za standardi vo javniot ìvot) koj gi promovira vladinite standardi i kodovi na sproveduvawe za po{irokite ~lenovi na odborot i slu`benicite. Kako dopolna, agenciite vo site klasi se predmet na revizija od National Audit Office (Nacionalnata Revizorska Kancelarija). Zna~aen rezultat, kako {to prikaùva dràvniot izve{taj, e deka pravilata i procedurite za menaxment kontrola se formalno kodirani vo pogolemi detali za sekoja agencija. Sistematskata formulacija i monitoring na menaxerskite kontroli jasno pravi razlika me|u Velika Britanija i ostanatite dràvi od istraùvaweto. Vo 1980-tite se zabeleà voveduvawe na model na izvr{na agencija (Executive Agency), na{iroko poznat i me|unarodno diskutiran kako “agencija za sledni ~ekori” (Next Steps Agency). So prodolùvaweto na istraùvaweto za podobruvawe vo efikasnosta i efektivnosta, Vladata na Velika Britanija zapo~na da se pridviùva kon oblik na izvr{na agencija za najgolem del od operativnite uslugi vo ramkite na Vladata. Ovoj sistem ne se bazira{e na Ustav i ovaa odluka be{e izvr{na akcija

1 Oddelot na Velika Britanija e ekvivalenten, od prakti~ni pri~ini, so ministerstvo na drugo mesto.


28

koja ne bara{e parlamentarna sankcija. Bidej}i od vreme na vreme pogolem del od uslugite bea tretirani na ovoj na~in, sega ima 140 izvr{ni agencii, koi vrabotuvaat 81% od site dràvni slu`benici. Ovie agencii ostanuvaat integralni delovi od ministerstvoto, glavniot izvr{en rakovoditel izvestuva do postojaniot sekretar kako i do Ministerot, no ima odr`liva fleksibilnost vo buxetot i menaxmentot za personal i oddeluvawe na aran`manite za smetkovodstvo i izvestuvawe. Sekoj predlog za da se sozdade nova izvr{na agencija e sporeden so drugi opcii (t.e. zadrùvawe na aktivnosti vo ramkite na organot, dogovarawe so privatniot sektor, ili celosna privatizacija). Ova se narekuva procedura za “pregled na prethodni opcii” i mora da se zavr{i pred da se donese odluka za osnovawe na agencijata. Ako izvr{nata agencija se potvrdi, a politikata i ramkite na resursi se povle~e preku postavuawe na delegirana mo} koja treba da se odrì od agencijata. Klu~en element vo menaxment strukturata e glavniot izvr{itel, so golem naglasok na ulogata na individualnoto izvr{uvawe vo vodewe na agencijata kon podobruvawe na izvr{uvaweto. Glavnite izvr{iteli na pogolemite agencii se naimenuvani kako Smetkovodstven Slu`benik, a istata uloga ja igra i glavniot dràven slu`benik (Postojan Sekretar) na oddelot. Za razlika od agenciite vo ostanatite dràvi koi se istraùvani, smetkovodstvenite slu`benici moàt da se obratat direktno so ot~et do Parlamentot za nivnata polo`ba na upravitel na javni pari. Poradi {irokite diskrecioni ovlastuvawa koi se vo racete na dràvata vo otsustvo na pi{an Ustav, avtonomijata na izvr{nite agencii nema statutarna osnova i po~iva na upatstvo za samo-odbivawe na del od ministrite, taka {to ima {irok spektar na interpretacii. Ne se dokaàlo deka e mo`no jasno da se oddelat odgovornostite na “politikata” od “izvr{uvaweto”, kako {to se predvideni vo ramkite na sistemot, nitu se definira to~nata granicata me|u politi~kata uloga na Ministerot i onaa na glavniot izvr{itel na agencijata. Poradi ovie prodolèni dvosmislenosti, ima izvestuvawa za nekoi razo~aruvawa so koristeweto na ovoj osoben model na dostignuvawe na baranite podobruvawa na izvr{uvaweto. 2.5 [vedska - Poglavje 7 Kako nacija koja primenuva javni agencii podolgo od 300 godini, [vedska be{e priroden izbor za vklu~uvawe vo ova istraùvawe. Avtorot na poglavjeto za [vedska se karakterizira so imawe “golem javen sektor, no mala centralna vlast”. Del od ova e objasneto od zna~eweto na op{tinite i dràvnata vlast vo [vedska koi se avtonomni nivoa na vlast koi soodvetno obezbeduvaat pogolem del od li~nite javni uslugi. Karakteriziraweto isto taka e objasneto od strukturata na centralnata vlast kade ima malo jadro koe se sostoi od pomalku od 4000 personal vo vladinite kancelarii koi se odgovorni za postavuvawe na celokupnata ramka na kontrola za javnite agencii, vklu~itelno zakoni i propisi i postavuvawe na celi i nameri, podgotovka i monitoring na buxetot, no ne e operativno involviran vo implementirawe na odobrenite politiki. Dominanaten model na agencija vo [vedska e stara administrativna forma koja i prethodi na modernata era. Okolu 300 od ovie agencii, koi vrabotuvaat okolu 200.000 personal, se zadolèni so site zada~i na implementirawe. Tie imaat razumen opseg za opredeluvawe na


29

organizacijata i metodite za davawe uslugi koi tie gi obezbeduvaat, iako Vladata postavuva po{iroka ramka. Nema edinstven profesionalen kadar na dràvni slu`benici koj ima monopol na odredeni pozicii vo vlasta i slobodata na zakonot za informirawe obezbeduva transparentnost na vladinite aktivnosti. Druga unikatna odlika na [vedska e toa {to agencijata e zakonski ot~etna ne na sektorskiot minister tuku na celiot Kabinet, dogovor koj nedvosmisleno pridonesuva kon avtonomno odnesuvawe. Agenciite se osnovani spored generalniot statut koj postavuva po{iroka ramka na ovlastuvawa i odgovornosti i toga{ sekoja agencija ima posebni zada~i koi se odnesuvaat na posebni dol`nosti, menaxerska struktura, organizacija i sredstva za javna apelacija i nadomest na {teta. Agenciite ostanuvaat del od dràvata, no isto taka ima stepen na separacija kako pomo{na kompanija. Tie moàt da menaxiraat so zemja i imot koi im se dovereni i so koi raspolagaat (spored odredena vrednost na pragot). Zaemite se zemeni samo so National Debt Office (Kancelarijata na Nacionalniot Dolg), do zaedni~ki iznos koj e dogovoren vo Parlamentot i alociran kako kreditni limiti od Vladata. Najgolem del od agenciite se finansiraat kombinirano od buxetski raspredeluvawa i od nadomest na korisnicite. Buxetskata kontrola se koncentrira na prethodnoto so poslednoto pogolemo dozvoluvawe do agencijata i negovite pazarni politiki, preku obezbeduvawe duri i grubi prelomi. Izvestuvaweto se fokusira na rezultatite, so 'dijalog za celi i rezultati', institucionaliziran me|u agencijata i ministerstvoto, so obezbeduvawe tehni~ka pomo{ od vladinite kancelarii. Vladata gi postavuva sevkupnite zada~i i celi za agenciite, a kontrolata e orientirana vo golem del kon autputite, a mnogu malku kon inputite. Generalnite Direktori na agenciite imaat golem del od avtonomijata za toa kako da se postignat celite i rezultatite so buxetite koi im se dodeleni. Nacionalnata Revizorska Kancelarija vr{i revizija za regularnosta, efikasnosta i efektivnosta. Vo 40 najgolemi agencii isto taka neodamna se izvr{ija instrukcii za da se vospostavi nivna sopstvena funkcija za vnatre{na revizija. [vedska koristi model na akcionersko dru{tvo, za da dràvata prevzeme uloga od komercijalna priroda. Ovie kompanii se malku zavisni od direktni subvencii od dràvata i najgolem del od niv, kako i dràvnite kompanii za igri na sre}a, nekolku od kompaniite so nedvièn imot i Kompanijata za Dràvno Ovlastuvawe (State Power Company), se profitabilni i vra}aat prihodi na dràvata, no se zadrùvaat vo ovaa forma so cel da se dozvoli kontrola nad nivnite aktivnosti preku sopstvenost, celosna ili delumna. Ovie tela se predmet na zakon za kompanii na ist na~in kako i ostanatite privatni kompanii. Tie moàt da gi zgolemat sredstvata na pazarite i da predizvikaat dolg. Koga se dobiva namenska subvencija od Vladata toa }e bide vrz osnova na posebni uslovi koi se dogovoreni toga{. Vladinata supervizija se izvr{uva preku zakonski metodi, koi se soodvetni za akcionerite. Na kraj, ima drug organizacionen model, koj prikaùva silni me|usebni odnosi na [vedskata politi~ka kultura. Dru{tva za Nevrabotenost (Unenployment Societies) se javni pravni subjekti koi imaat drevni koreni


30

kako prijatelski dru{tva, no sega benifitite se finanisrani celosno preku dràvata. Dru{tvata za Socijalno Osiguruvawe (Social Insurance Societies) se formalno nezavisni od dràvata. Ima 20, koi ja pokrivaat teritorijata na odredena oblast. Tie se odgovorni za administrirawe na benifitite - strukturata i nivoto koi se utvrdeni od dràvata. Tro{ocite na benifitite i 90% od tro{ocite za administrirawe se pla}aat od dràvata. ENDNOTI Noviot Javen Menaxment se posvetuva na filozofijata na reformata na javnata administracija koja ima ostvareno zna~ajno vlijanie vo minatata dekada, zabele`livo vo dràvite so aglosaksonska tradicija kako Avstralija, Nov Zeland, Velika Britanija i Kanada. Toa go naglasuva vnesuvaweto na metodi na menaxmentot na privatniot sektor i primena na simulacija na konkurentnoto pazarno odnesuvawe. Tipi~ni reformi vklu~uvaat nekoi odliki kako jasno definirani autputi i celi, alokacija na resursi koi se povrzani so merewe na izvr{uvaweto, pogolema fleksibilnost vo najmuvawe i nadomest, namaluvawe na tro{ocite i disciplina na trudot i namaluvawe na molitnite ministerstva vo decentralizirani edinici ili centrirani agencii na dobro definirani proizvodi ili zada~i. Kako efektivnosta na reformite vo dràvite kade tie gi imale implementirano i nivnata soodvetnost za dràvite vo tranzicija ostanuvaat predmet na debata me|u akademicite, no i prakti~arite. Za pove}e informacii, vidi ja publikacijata SIGMA, Menaxirawe na vladini rashodi vo tranzicionite dràvi (Managing Government Expenditures in Transitional Countries). Informacija za eden zna~aen aspekt za vodewe na centralnata banka, moè da se najde vo SIGMA dokumentot br.24, ”Praktiki za Revizija na Centralna Banka (Central Bank Audit Practicies) Trezorot na Nejzinoto Viso~estvo - Her Majesty Treasury, H.M. treasury, ili ednostavno trezor, e ime koe se koristi za Ministerstvoto za Finansii vo Velika Britanija.


31

POGLAVJE 2. OPREDELUVAWE HA FINANSISKIOT MENAXMENT I PAMKA HA KONTROLA ZA JAVNITE AGENCII – SUGERIRANI PRISTAPI

1. Voved

Izve{taite po dràvi ilustriraat {irok spektar na vidovi koi moè da se najdat vo ramkite na vidot na javnata agencija. Primenata na obrabotkata za finansiski menaxment i kontrolaiv pokaùvaat podednakvo bogati razli~nosti i }e bide pote{ko da se demonstrira generalno prifaten me|unaroden model. Jasno e, deka soodvetni pravila i praktiki se poprisutni od drugi za da se vnesat uspe{ni ishodi vo tranzicionite dràvi, koi baraat stabilizirawe i modernizirawe na nivniot menaxerski sistem za javni agencii. Identifikuvaweto na vakvi zdravi praktiki e zada~ata na ova poglavje. Poglavjeto se fokusira na odredeni aspekti na sistemot na javni agencii, koi se osobeno relevantni za finansiski menaxment i kontrola. Ova se odnesuva vo nasoka na povlekuvawe na iskustvata koi se objasneti vo 5 dràvni izve{tai i principite na menaxirawe so rashodi koi se generalno prifateni od prakti~arite i vo stranskata literatura za buxetirawe. Ovaa publikacija ne e od zna~ewe samo za da ponudi detalna analiza na dostignuvawata i propustite na modelot na agencija kako takov i koga e vo upotreba: kratok pregled na me|unarodnoto iskustvo (i neodgovoreni pra{awa) koi se vklu~eni vo del 2.2 i namerata e samo da se otvori diskusija za glavnite faktori na rizik za finansiski menaxment i kontrola. Del 2.2 gi identifikuva motivite {to gi pottiknale nekoi dràvi da koristat agenciska forma na organizirawe od po~etokot na 20-ot vek: dodeka agenciite imaat dolgogodi{na primena vo [vedska i Francija, tie se koristeni so rezerva {tedlivo vo ostanatite dràvi za posebni nameri kako iskoristuvawa, regulatorni misii i za vklu~uvawe nadvore{na ekspertiza vo politi~kiot proces. Od 1980-tite postoi zgolemuvawe na interesot za modelot na agencii vo pove}e dràvi, koi se vodeni vo najgolem del od pritisocite za da se kontrolira tro{eweto i da se napravat posoodvetni uslugi do gra|anite. Jasno e deka ima pove}e potencijalni i vistinski predizvici pri koristeweto na agenciite (pogolema efikasnost i efektivnost, pobliski odnosi so klientite, uslugi so pogolem kvalitet). Vo isto vreme, nabquduva~ite (ocenuva~ite) se zagrièni so brojni vistinski i potencijalni problemi i od faktot deka tvrdewata za predizvicite ne se seu{te poddràni so verodostojni evaluacii. Navistina ima odr`liva debata me|u akademicite i prakti~arite za stepenot do koj dràvite imaat dostignato o~ekuvana korist od sozdavaweto na agencijata i isto taka za kolateralnata {teta koja moè da se predizvika od niv. Zagriùvawata za namalenata politi~ka ot~etnost preovladuva vo nekoi dràvi koi duri moàt i da vodat do nekavo unazaduvawe. Nakratko sozdavaweto na agenciite ne moè da pretstavuva “magi~no stap~e” za izlekuvawe na site administrativni bolesti. Faktot deka ima mnogu pridonesi kako i potencijalni zamki koi ja


32

podvlekuvaat potrebata na dràvite vo tranzicija da gi analiziraat nivnite administrativni problemi so vnimanie i istraùvawe na site opcii za re{enija pred da se odlu~at za vidot na reìmot na menaxment na agencijata. Pra{aweto ne treba da bide “kade nie moè da gi koristime agenciite?” tuku po{iroko i pofundamentalno pra{awa “koi se problemite so postojnite aran`mani i kako najdobro moàt da bidat razre{eni?” Vakvi analizi moàt da otkrijat deka problemite moàt da se nadminat mnogu poednostavno, so pomal rizik, vo vid na administrativna reforma. Vrz osnova na niv moè da se zaklu~i deka po se ima nekoi funkcii koi mora nezavisno da se organiziraat, pregled na opciite koj treba da vklu~uva mnogu organizaciski modeli koi se koristat vo zapadno evropskite dràvi za da se postavat funkciite nadvor od standardnoto hierarisko ministerstvo; {to pak vklu~uva centralni kancelarii, komisii, vnatre-ministerski komiteti i sovetodavni odbori kako dopolna na javnite agencii vo site negovi razli~ni formi. Nadvor od celokupnata pozadina na me|unarodni iskustva i nelogi~nosti, del 2.3 da go identifikuva posebniot finansiski menaxment i rizici za kontrola, koi se nerazdvoivi vo javnata agencija kako vid na organizacija. Slobodata na deluvawe koja e oznaka na agenciite otvora vrata za novi rizici; javni pari i javni sredstva koi se koristele za nameni koi ne se utvrdeni od Vladata i Parlamentot; javni dolgovi koi se pojavuvaat nadvor od odobrenite limit; novi mo`nosti za korupcija koi se sozdadeni; prava na gra|anite koi se dogovoreni bez soodvetna o{teta i ot~etnost vo dogovorite kako transparentnost, finansikso izvestuvawe i revizija koi se zanemareni. Dopolnitelni rizici koi se specifi~ni za odredena dràva ne moàt da bidat kategorizirani no dva zaedni~ki problemi se ozna~eni; ako ima nedovolno obu~eni lica ili nesoodvetni informacioni sistemi, }e bide nemo`no da se implementiraat kontroli so visok kvalitet i ako centralnite tela ja vodat administracijata nema efektivna praktika na buxetirawe i kontrola i ima malku nade` za sproveduvawe na povisoki standardi za podredenite agencii. Del 2.4 gi objasnuva izbranite elementi na finansiski menaxment i kontrolna ramka koja treba da bide implementirana za da se prezemat identifikuvanite rizici. Tie ne se prezentirani kako seopfaten vid na reìm na menaxirawe na agencijata, nitu kako “najdobri praktiki”, poradi me|unarodnoto iskustvo koe seu{te ne gi utvrdilo kako 'najdobri'. Za sekoj od ovie klu~ni elementi, se sugerira pristap - so namera da se pretstavat zdravite i soodvetni praktiki za bilo koja dràva koja se zema vo predvid pri reformite - koi se detalno pretstaveni vo del 2.4

2. Korist na agenciite vo vladinite organizacii

Zemaj}i ja vo predvid reformata na generalniot reìm na menaxmentot na agencijata vo dràvata, ili koga se zema vo predvid sozdavaweto na nov poseben entitet, moèbi najosnovno pra{awe koe treba da sepostavi e “zo{to da se koristi forma na agencija za organizacija?” Ovde nema obid za generalen odgovor na toa pra{awe. Pette dràvni izve{tai gi ilustriraat pogolem del od najdobrite motivi za koi dràvite osnovaat agencii: tie moè da se rangiraat


33

od podobruvawe na komercijalnata efektivnost, izolirawe na ~uvstvitelnite odluki od politikata, porast na ekonomijata i efikasnosta, ovozmoùvawe ekspertite i zasegnatite gra|ani da bidat vklu~eni pri donesuvawe na odluki. Vo isto vreme izve{taite objasnuvaat ili navestuvaat nekoi od pogre{nite pri~ini za osnovawe na agencii (ili agencii so premnogu ovlastuvawa); ova vklu~uva izbegnuvawe na politi~ka ot~etnost, izbegnuvawe vladini finansiski i personalni pravila, izolirawe na protok na javni prihodi za isklu~itelna korist na edna grupa, ovozmoùvawe politi~ko podmituvawe zad scena so odlukite i dozvoluvawe favorizam nasproti korist za da se opredeli nadomestot za dogovorite ili drugi koristi. Nekoi dràvi imaat mnogu dolga istorija vo koristewe na agenciite, vo odredena forma, kako preferirani sredstva za implementirawe na programata, [vedska i Francija se primeri vo ova istraùvawe. Duri i vo dràvite kade tie ne se generalno re{enie, soodvetni formi na agencii bea koristeni vo po~etokot na minatiot vek za zada~ite koi gi izvr{uvaat, a ne odgovaraat na karakterot na centralnata administracija. Nekoi javni uslugi koi se dostavuvaat na komercijalen na~in, kako na primer korist, treba da bidat oslobodeni od regulativite za vrabotuvawe vo dràvnite uslugi, rigidni sporedbi za tro{eweto, limiti za pozajmuvawe i restrikcii za koristeweto na prihodi. Nekoi zna~ajni regulativi/zada~i na inspekcii se smetaat za tolku ~uvstvitelni taka {to treba da bidat smesteni nadvor od opsegot na partizanski politi~ki favorizam. Nekoi oblasti na politi~ka analiza se smetaa za tolku kompleksni ili razorni taka {to tie mehanizmi bea potrebni za da se privle~e nadvore{na sektorska ekspertiza i grupi na interes vo procesot. Vo minatiot vek, nekoi dràvi sozdadoa agencii od takvi pri~ini, iako istite relativno malku u~estvuvaat vo nivnite javni administracii. Od 1980-tite ima{e ogromen interes za agencii vo pove}e dràvi i konceptot na dogovarawe so Ministerot stana primenliv kako nov mehanizam za nasoki i kontrola. Seto ova rezultira{e od nov set na motivacii koi se dodadeni na tradicionalnite koi se {totuku spomnati, a i ponatamu se diskutirani od akademicite, konsultantite i me|unarodnite finaniski institucii. Silite koi go vodat procesot za najgolem del od vlastite se potrebata od namaluvawe na tro{eweto, od edna strana, a od druga strana zasiluvawe na sopstvenata legitimnost preku podobruvawe na kvalitetot i odnosot za davawe na javni uslugi. Modelot na agencija nudi prednost so oddeluvawe na zada~i za implementirawe od donesuvaweto politika. So ograni~uvawe posebni rabotni zada~i vo ramkite na oddelniot subjekt se o~ekuva odgovornostite i celite za izvr{uvawe da se specificiraat pojasno, {to povratno vodi kon pogolema ot~etnost na menaxmentot i pomotiviran personal. Predvidenite rezultati vklu~uvaat pogolema efikasnost, ekonomi~nost vo koristeweto ili resursite, pobliski odnosi so korisnikot i pogolem kvalitet na uslugite. Posebno se istaknuva distanciraweto na agencijata od politi~ki previd, no od pri~ina koja e razli~na od opasnostite za favorizirawe koi se spomnati vo prethodniot paragraf; argumentot e deka ministrite se skloni na pogolemo popre~uvawe i “mikro-menaxment” na rabotite koi tie direktno gi kontroliraat. Nivnite nasoki, koi se ad hoc, oportunisti~ki i takti~ki, se smetaat za seriozno popre~uvawe na menaxerskite napori, strate{ki da se izgradi efikasnosta, odgovorna organizacija i sistemite. Na ovoj


34

na~in agenciite so vreme obezbeduvaat model za eliminirawe na ovoj hendikep. Ova, na kratko, se prednostite koi se oceneti od Vladite vo pogolem broj i formi na agencii vo nivnite administracii. Od druga strana, Vladite imaat vo predvid deka pri utvrduvawe na programa za sozdavawe agencija treba da se bide pretpazliv; sozdavaweto na agencii ne moè da se smeta za 'magi~no stp~e', op{ta formula za uspeh vo moderniziraweto na javnata administracija. Vo praktika ima prisutna debata me|u akademicite i prakti~arite za stepenot do koj dràvite imaat ostvareno o~ekuvana korist od sodavawe na agencija i isto taka za kolateralnata {teta koja tie moàt da ja predizvikaat. Mora da se zabeleì deka mnogu malku rigorozni evaluacii se napraveni vo dràvite kade sozdavaweto na agenciite bilo najmnogu prisutno. Ponatamu, postoi zagriènost okolu namaluvaweto na politi~kata ot~etnost i nadgleduvaweto {to zaedno vodi kon toa nekoi dràvi navistina da ja namalat avtonomijata na agenciite ili da raspu{tat nekoi od niv. Nekoi Vladi isto taka moè da imaat politi~ka {teta vo naporite da se distanciraat od raboteweto na agenciite, a koga ova se pravi so soodvetno vnimanie da se namali 'popre~uvaweto' ili najmalku kako odli~en motiv za izbegnuvawe na odgovornosta. Tie konstatirale deka elektoratot nema da ja tolerira Vladata za odgovornosta za problemi samo poradi toa {to ima napi{ano dogovor ili na drug na~in ja vr{at rabotata. Navistina Vladite moè da dobijat lo{a ocenka od dvete strani koga se otkaùvaat od odredeno nivo na kontrola na agencijata, a seu{te se politi~ki odgovorni pred gra|anite za neuspesite na politikata, razliki vo uslugite ili zaguba na finansiska kontrola. Nabquduva~ite naglasuvaat deka nekoi dràvi imaat sozdadeno agencii samo za da se izbegnat fundamentalnite politi~ki, institucionalni ili menaxerski reformi (kako decentralizacija ili reforma na gra|anskite uslugi), ili te{ki politi~ki izbori (kako namalluvawe na goleminata ili deregulirawe). Drugi dràvi nabquduvaat oddelen uspeh na novite agencii vo nekoi dràvi i otsustvo na problemi, {to e rezultat na disciplinirani tradicii na dolgo - vospostavenite gra|anski uslugi, koi moàt da ja izvr{at istata rabota vo ramkite na skoro sekoj vid na organizacija. Treba da se dodade u{te eden element. Efektiven sistem na kontrola nad javnite rashodi po~iva na postoeweto na kultura na javen interes. Dràvite kade agenciite se koristat na{iroko bez katastrofalni posledici imaat prednost vo gradeweto na vakva kultura. Privatniot interes - osobeno nivnite perspektivi – a kaj politi~arite, pretstavnicite na vlasta i javnite menaxeri koi se zasegnati od aparatot na finansiska kontrola, moè da ~uvstvuvaat obvrska da deluvaat vo po{irok javen interes od koj }e ima pogolema mo`nost za neophodna razmena vklu~itelno i na javnite rashodi koi se soodvetno rasporedeni. Kulturata na javniot interes e skapocena pridobivka koja ne treba da se zdravo za gotovo. Tie mora da se odràt i da se sozdadat uslovi za zasiluvawe. Do stepenot do koj javniot interes e slab ili nedostiga, zakonite i kontrolite mora da se zasilat so cel da se nadomestat. Dobra rabota za nabquduvawe isto taka e procesot koga se odlu~uva za pravniot status, mandat ili ovlastuvawa koj treba da se priznaat na odredena agencija poradi toa {to e potvrdeno deka ist model moè da proizvede mnogu porazli~ni posledici koga se primeneti vo


35

agenciite so razli~ni vidovi zada~i. Eden klu~en faktor e skalata; ako zada~ata bara agencijata da bide mnogu golema, verojatno e, od edna strana, da podleì na isti birokratski tendencii kako bilo koja druga organizacija so sli~na golemina, a od druga strana moè da se dokaè deka ima dovolno ovlastuvawa, finansiska i politi~ka, ili prezir kon naporite na kontrola od supervizorskoto ministerstvo. Agencijata koja ima zadadeno zada~a od nekoi aspekti na sektorski politi~ki razvoj moè, ako raboti premnogu avtonomno, da stane zarobena od grupite na klienti da se napravi {teta na po{irokite nacionalni interesiv. Ili nekoja agencija moè da dodeli pregolemi prava vo marketing uslugi vrz osnova na nadomest koi moàt da zapo~nat so vrednuvawe na nivnite prihodi i sopstvenite zarabotki da bidat povisoki od odgovornostite za javnite uslugi. Faktot deka ima mnogu predizvici kako i potencijalni rizici koi ja podvlekuvaat potrebata dràvite vo tranzicija gri`livo da gi analiziraat nivnite administrativni problemi i da gi istraàt site mo`ni re{enija pred da se odlu~at za vidot na menaxerskiot reìm na agencijata. Pritisokot vrz sozdavawe na agencijata od nadovre{na donatorska pomo{ ili od privatniot sektor ne treba da se dominira koga se nosat odluki. Pra{aweto ne treba da bide “kade moàm da gi koristam agenciite?” tuku po{iroko i pova`no pra{awe e “koi se problemite so postojnite dogovori i kako najdobro moàt da se razre{at?' Vakvi analizi moàt da obleodenat deka problemite moàt da se nadminat od iskreni, pomalku rizi~ni vidovi administrativna reforma. Treba da se dojde do zaklu~ok deka po se ima nekoi funkcii koi mora nezavisno da se organiziraat, pregledot na opcii treba da vklu~uva pove}e organizaciski modeli koi se koristat vo zapadno evropskite dràvi za da se postavat funkcii nadvor od standardnoto hierarhisko ministerstvo; ova vklu~uva centralni kancelarii, komisii, vnatre ministerski komiteti i sovetodavni odbori kako dopolna na javnata agencija i site nejzini razli~ni formi.

3. Glavni rizici

Soodvetniot reìm na finansiski menaxment i kontrola mora da gi zeme vo predvid site pra{awa i rizici, koi se nerazdvoivi vo samiot model na javna agencija, plus onie koi se karakteristi~ni za edna dràva vo odreden vremenski period. Treba da se zabeleì deka politi~kite rizici, rizicite za politi~ka soglasnost i sli~no, ne se smetaat vo ovoj del kako raboti samo vo odnos na faktorite koi vlijaat na finansiskiot menaxment i kontrola. Me|u ostanatite rizici koi se nerazdvoivi od samiot model na javna agencija, se pretpostavuva deka me|u najva`nite se:

• Agenciite moàt da alociraat javni pari za nameni koi se razli~ni od onie koi se potvrdeni od Vladata ili Parlamentot

• Agenciite moàt da prerasporedat javni sredstva za koristewe koe e razli~no od ona koe e so namera od Vladata i Parlamentot

• Agenciite moàt, direktno ili indirektno, da go zgolemat javnoto pozajmuvawe nadvor od ograni~uvawata, koi se odobreni od Vladata i Parlamentot

• Agenciite moàt da se angaìraat vo koruptivni praktiki za nepravedno zbogatuvawe na ministrite, vrabotenite ili


36

prijatelite, ili da se napravat poseriozni ~ekori za da se zasilat postojnite anti-koruptivni pravila

• Agenciite moàt da sluàt kako sredstva za zaobikoluvawe na finansiskite i administrativni pravila od ministerstvata - osnova~i ili drugi stranki

• Finansiite na agenciite moàt da ne bidat soodvetno konsolidirani vo vladini finansiski izve{tai

• Dogovorite za ot~etnost kako transparentnost, izvestuvawe za izvr{uvaweto, finansisko izvestuvawe, kontrola i revizija moàt da bidat slabi ili voop{to da gi nema

• Pravata na gra|anite da se poàlat i da gi promenat odlukite na agenciite moàt da bidat dogovoreni

Izvr{nata vlast moè da ne dade soodvetno ovlastuvawe za da se popravi ili sankcionira koga javnite agencii ne uspevaat da gi ispolnat nivnite obvrski. (Treba da se zabeleì deka “namerite” na Vladata i Parlamentot, koi se spomnati pogore, kako i ostanati standardi, moè da bidat iskaàni na pove}e na~ini kako zakoni, povelbi, dogovori za izvr{uvawe, administrativni politiki itn; ne e neophodno da se primenat vo buxetiraweto po stavki za buxetirawe ili detalni kontroli vo tekot na buxetskoto izvr{uvawe). Vtora kategorija na dràvi koi imaat specifi~ni barawa (potrebi), se onie koi spored nivnata priroda ne moè da se nabrojat. Kako i da e, zna~ajno e da se zabeleàt dva rizi~ni uslovi, koi ako postojat vo odredenata dràva, mora celosno da se faktoriziraat vo strategijata za reforma na agencijata:

• Moè da nema dovolno obu~eni lica , soodvetni informaciski sistemi ili dovolno pari koi se dostapni za da se sprovede kontrola i vid na vladeewe koj e vo soglasnost so ona {to e nabroeno vo regulativata; duri i ako regulativata inkorporira vid na za{tita koja e sugerirana podolu, nemo`nost da se implementira pretstavuva nedostatok;

• Centralnite tela na Vladata samite treba da imaat efektiven komplet na pravila i praktiki za buxetirawe, finansiski menaxment, interna kontrola i revizija, sistemot treba da bide transparenten i ot~eten. Taka, bilo koj reìm na javna agencija bi pretstavuval omalovaùvawe od, poslaba verzija na kontrolite koi se primenuvaat za ostatokot na vlasta. O~igledno, ako ovaa pretpostavka ne e soodvetna vo odredenata dràva, standardite koi se navedeni podolu moàt da bidat povisoki od tie koi postojat vo ostatokot na vlasta i ottuka nivnoto podnesuvawe e skoro nevozmo`no za implementirawe vo podredenite agencii.

Nitu eden od rizicite koi se navedeni pogore ne moè da se eliminira preku edna tehnika. Za da se namali bilo koj odreden rizik, dva ili 3, ponekoga{ site, na ramkovnite elementi koi se navedeni podolu mora da se primenat. Reformerite koi se sudiraat so vakva dolga agenda, mora da imaat vreme i uslovi poradi faktot deka za sekoj pristap koj e sugeriran podolu moè da se predividat i nekoi pozitivni koristi vo namaluvawe na izloènosta na finansiskite menaxerski rizici.


37

4. Izbrani elementi na finansiski menaxment i kontrolna ramka: Sugerirani pristapi

Ona {to sledi ne pretstavuva celosen pregled na vidovite na agencii od javniot sektor; nitu se smeta deka gi pretstavuva najdobrite praktiki vo bilo koja apsolutna smisla poradi toa {to standardnata literatura ne obezbeduva evidencija za prifa}aweto na edinstven standarden model; kako i da e, se veruva deka podolu spomenatite pristapi moàt da se prezemat, kako minimalni, za da gi pretstavuvaat “jaki” praktiki za vladinoto barawe za sobirawe na prednostite na modelot na agencija dodeka se minimiziraat rizicite. Ovde ne se razgleduvaat neformalnite kontroli koi se vitalna komponenta za dobro vladeewe vo site demokratski dràvi; mediumite, organiziranite interesni grupi na gra|anskoto op{testvo i kulturata na javniot interes vo ramkite na administracijata. Kako i da e, naglasuvaweto na transparentnosta preku ovaa diskusija e neophoden faktor vo neguvaweto na smislata za ot~etnost, {to im dava zna~ewe na neformalnite kontroli. 4.1 Izbirawe i klasificirawe na model na agencija

Varijaciite me|u 5 dràvi vo ova istraùvawe se zabeleùvaat kako pove}ekratni. Ima obemna anegdotska evidencija deka sli~na razli~nost bi moèla da se najde vo ramkite na razvienite dràvi. Samite agencii zna~ajno se razlikuvaat vo statusot i ostanati atributi od edna do druga dràva. U{te pove}e celokupnite {emi na vladeewe na agencijata, vklu~itelno i finansiski menaxment, dramati~no se razlikuvaat. Klu~en pogled za tie {to sakaat da vlezat vo reformite e deka site ovie sistemi rabotat dovolno dobro i pokraj nivnite razliki. Jasno e deka nema edinstven model na menaxment na agencija koj moè da se smeta za 'pravilen' za site dràvi. [vedska, na nivo na centralna vlast, se potpira na edinstven model na agencija koj se primenuva za site sektori i funkcii. Najgolem del od agenciite na Portugalija imaat avotnomija samo vo oblastite na administrirawe i finansiski menaxment i se o~ekuva da pridonesat kon podobruvawe na efikasnosta. Vo ramkite na {irokite generalni pravila, agenciite na francuskata centralna vlast treba da imaat ovlastuvawa i aran`mani za supervizija koi se individualno prilagodeni na posebni zada~i i uslovi. Velika Britanija ima pove}e zakonski oddeleni javnite subjekti so {irok obem na pravila i uìvawe na {irok (ponekoga{ duri i ambiciozni) stepen na menaxerska i finansiska avtonomija; no isto taka gi ima dobro poznatite Izvr{ni Agencii vnatre vo administracijata i raboteweto spored dogovor so Ministrite. Holandskite tradicionalni agencii imaat odr`livi avtonomni ovlastuvawa koi se vo soglasnost so slu~ajot na praktikite na Francija; no treba da se zeme vo predvid deka namaluvaweto vo politi~kata ot~etnost vodi kon toa Holandija da definira nov model na 'dràvna agencija' koj obezbedva pogolema fleksibilnost na finansiskiot menaxmentot dodeka se zadrùva ministerskata nasoka.


38

Isto taka ni{to ne vredi toa {to dràvata smeta deka sodrìnata na dràvata ovozmoùva da sistemot na javna agencija ostane stati~en podolgo vreme. Za ova treba postojano razmisluvawe i podobruvawe. Duri i [vetskite agencii, najstar i najstabilen model, se ~ini deka se vklu~eni preku brojni zgolemeni promeni; primerite od neodamna se vrz osnova na rezultati od buxetiraweto i pretstavuvawe na dijalog za formalni rezultati, legislativa za vnatre{no revidirawe i prekinuvawe na koristeweto na osnovite vo ramkite na javniot sektor. Dràvite vo tranzicija isto taka treba da nabquduvaat bilo kakvi novi aran`mani i da ja predvidat potrebata od redovni amandmani i prilagoduvawa vrz osnova na iskustvoto. Sugeriran pristap: Reformatorite ne treba da kopiraat stranski model tuku da gi analiziraat posebnite celi, rizici i menaxerski inicijativi koi se najzna~ajni za nivnata sopstvena dràva. Silno vlijanie moè da se izvle~e od onie dràvni izve{tai kade bi bila najefektivna analizata na javnite agencii ako zapo~nuva so klasifikacija na postojnite agencii vo grupi koi se bazirani na sli~osta na atributite. Dodeka ova moè da se smeta za o~igledna vistina, zabeleìtelna zabele{ka e deka najmalku 3 od ovie dràvi imaat napraveno vakva klasifikacija samo vo periodot na neodamne{nite reformi. Istoriski gledano vo ovie i drugi OECD dràvi ima tendencija na vospostavuvawe individualni agencii i taa potreba se zgolemuva, vo soglasnost so mo}ta i atributite koi se opredeleni za da odgovorat na potrebite koi se predvideni vo momentot i verojatno ne se imuni na “modata” vo teorijata na javnata admnistracija koja se menuva sekoi nekolku sezoni. Podocna, koga reformite treba da se prezemat poradi pojavenite problemi ili vo nasoka na sistemot, sekoja Vlada ima napraveno napori za osvrt kon podelba na agenciite na grupi i sozdavawe zaedni~ki menaxerski pravila za agenciite vo sekoja grupa. Holandija ima definirano tipovi na agencii koi se porigorozni vo tekot na poslednata dekada, dodeka se ovozmoùva{e implementiraweto vo fazi i odreduvawe na posebni slu~ai koi prodolùvaat kako isklu~okot od novite pravila. Velika Britanija ima definirano tipovi vo postepen pragmati~en proces vo tekot na minatata dekada, {to isto taka ovozmoùva isklu~oci i dvosmislenosti za da se istrae i se dozvoluva vreme za postepeni prilagoduvawa. Portugalija vklu~i svoja kodifikacija na pravilata na javnata agencija vo ramkite na po{iroka dopolna na pravilata za buxet i smetkovodstvo na Vladata, preku koja se pojavuva klasifikacija na agenciite glavno razjasneti kako sistem koj ve}e postoi vo praksa. Vo [vedska i Francija se napravija golemi promeni vo pravilata i procedurite bez neophodna reklasifikacija na grupiraweto na agenciite. Sugeriran pristap: Iskustvoto vo razvienite zemji pokaùva deka zna~ajnata klasifikacija na agenciite e neophodna ako inicijativata za reforma e da se izleze nadvor od tipi~niot ciklus na obid i ispravka na gre{ki. Kriteriumite koi treba da se koristat za da se klasificiraat agenciite moè da se izbere vo soglasnost so nacionalnite


39

prioriteti i interesi. Klu~en kriterium na Portugalija e proporcija na buxetot koj e pokrien so sopstveni prihodi, izbor koj najverojatno se odnesuva na prekumerno preokupirawe so po{iroko buxetirawe i reformi na kontrolata koi se vodat i za koi reformi agencijata pretstavuva nezna~itelen del. Reformite na Velika Britanija se odnesuvaat na silnite ideolo{ki prioriteti za privatizacija na javnite uslugi ili prestavuvawe na “pazarni” mehanizmi za pottiknuvawe na efikasnosta i ova vlijanie moè da se gleda kako klasifikacija na agenciite koi se pojavuvaat. Holandija ima definirano 3 vida so koristewe na kriteriumi za celi vrz osnova na povikuvawe na agencija, bilo za komercijalni raboti, politi~ki odluki ili administrativna efikasnost. Drugi osnovi za klasifikacija moè da se smetaat vo zavisnost od prioritetite koi se zemaat vo predvid vo odredena dràva. Na primer, grupiraweto moè da bide napraveno od agenciite kade edinstvena cel e da se izoliraat nivnite odluki od politi~ko popre~uvawe, iskaùvawe vo grantovi za poddr{ka na proekti za nau~no istraùvawe, ili vo nabavka i prikaùvawe na raboti od umetnost vo Nacionalniot Muzej. Moè da se predvidi deka vakvata grupa moè da ostane predmet na najgolem del od voobi~aenite vladini pravila na finansiski menaxment i kontrola dodeka e potpomognat so silna za{tita od politi~ko vlijanie na nivnite soodvetni odluki (izbor na proekt isklu~ivo preku ramni pregledi, proces baziran na korist za izvr{iteli, kategorii na mesta koi imaat dolg fiksen rok za profesionalen personal). Ponatamu druga klasifikacija bi se bazirala na sektor, ne{to kako francuskite 200 kategorii. Vsu{nost re~isi site dràvi obezbeduvaat poseben reìm za sektorot na agencii vo oblasta na socijalnata sigurnost, zdravstvoto i obrazovanieto. Kako i da e, golema prakti~na i razbirliva klasifikacija moè da se konstruira vrz osnova na stepenot na dodelena avtonomija. Postepenite serii od 3 ili 4 nivoa na avtonomija moàt da se identifikuvaat i definiraat vo smila na status na zakonska personalnost, politi~ka uloga (ako ima), proces na formulirawe na buxetot, modaliteti na buxetsko izvr{uvawe, menaxment so sredstva i dozvola za pozajmuvawe i odnosi so supervizorskite ministerstva. Toga{ site agencii, bez razlika na sektorot ili vokacijata, }e bidat smesteni vo soodvetni grupi. Vo ovoj pristap, seu{te e mo`no da se izgradi avtonomija na posebna agencija na nekoj stepen. Polesno, ova moè da se napravi vo statutot za osnovawe na agencija, odluka ili povelba, preku eleminirawe ili namaluvawe na edno ili pove}e ovlastuvawa koi se definirani za vidot kako celina. Sugeriran pristap: Bi imalo prisutna praktika za klasificirawe na grupiraweto na agenciite vo soglasnost so nivniot stepen na avtonomija i pravewe soodvetni minimalni prilagoduvawa preku sredstva na zakonsko osnovawe na individualni agencii. Kako i da e, klasifikaciite koi se bazirani na drugi kriteriumi se prifatlivi ako pokaùvaat posebni problemi ili grià vo dràvata. Ponekoga{ nedostatokot na administrativni ve{tini moè da diktira koristewe na neperfektna, no ednostavna klasifikacija so nekolku mnogu mali razliki, kako {to napravi Portugalija.


40

4.2 Izbirawe na soodveten stepen na avtonomija

Od izve{taite na pette dràvi se otkriva kako Vladite postepeno doa|aat do fokus koj moè da se nare~e avtonomija povrzana so zada~ite. Istoriski, ~esto se proizveduva slu~aen proces na osnovawe na agencii vo brojni organizacii ~ii ovlastuvawa retko se sovpa|aat so nivnite vistinski potrebi; nekoi agencii so iskrena programa dostavuvaat zada~i so uìvawe pove}e finansiski ili politi~ki avtoritet od neophodniot; drugi agencii imaat ramka na supervizija koja ja minira efektivnosta ili efikasnosta na nivnata rabota. Vo definiraweto na prirodata i ograni~uvaweto na avtonomnosta na agencijata, se nao|aat zdrava praktika na primer od neodamne{ni reformi od onie vlasti koi baraat precizni odgovori na pra{aweto: Koi se celite i zada~ite na agencijata? Koi ovlastuvawa se neophodni za da se ispolnat celite i da se ostvarat zada~ite? Moè li ovie ovlastuvawa da se dodelat vo ramkite koi obezbeduvaat prifatliva kontrola nad javnite pari i prifatliva javna ot~etnost? Sekoja od dimenziite na avtonomija treba da se proceni kako zakonska/ustavna, za gradewe politika, finansirawe, personal, izvr{uvawe itn. Onamu kade efikasnosta i profitabilnosta se glavni za komercijalno prezemawe, moè da bide najdobro da se dupliraat {to pobliski mo`ni atributi na kompanijata od privatniot sektor, so {to se zadrùva pravoto na Vladata da nazna~i direktori i glavni izvr{iteli i ovlastuvawa za supervizija, samo nad rabotite koi se zna~ajni za javen interes (kako monopolski ceni ili koristewe na subvencii od buxetot). Onamu kade direktnite potrebi za ot~etnost treba da se odrùvaat za dostavuvawe na neophodni vladini uslugi, fleksibilnosta na finansiskite i administrativni pravila moè da bide se ona {to e neophodno za da se ovozmoì steknuvawe na efikasnost. Onamu kade e neophodno za agencijata da primenuva javni ovlastuvawa i/ili politi~ka diskrecija za ispolnuvawe na svoite celi, ponatamo{nata analiza treba da dade odgovor na pra{aweto 'kolku diskrecija - pravo?' Holandija, na primer, pravi razlika me|u agencii so celosna avtonomija za donesuvawe odluki vo ramkite na zakonodavniot mandat od onaa koja ima ovlastuvawe da odlu~i za odredeni slu~ai, no samo vo ramkite na politi~kite ramki koi se odobreni od sektorskiot minister. Drug metod na ograni~ena avtonomija e propi{uvawe na proces za donesuvawe odluki (na pr. Ramen pregled) vo regulativata ili preku naredba na Ministerot iako ima vladino popre~uvawe vo posebni slu~ai. He treba da se kaè deka bilo koe dodeluvawe na avtonomija za politi~ki odluki treba da bide pridruèno so soodvetno osiguruvawe vklu~itelno transparentnost, izvestuvawe za izvr{uvaweto, povikuvawe na soodvetni procesi i proceduri. Za agenciite so politi~ka avtonomija, vladite ~esto odrùvaat ot~etnost preku ednostavna procedura na nazna~uvawe na direktori i glavni izvr{iteli “kako zadovolstvo”, {to zna~i deka tie se predmet na otpu{tawe poradi lo{o odnesuvawe. Kako i da e ova ovlastuvawe treba da se koristi {tedlivo - samo za posebni dobro opravdani


41

slu~ai - poradi otvorawe na zloupotreba na sredstvoto za politi~ko vlijanie. Sprotivna zamisla, za odrùvawe sostanoci vo fiksni vremenski periodi, se koristi za da se zasili imunitetot od politi~ko vlijanie za direktorite i glavnite izvr{iteli na agenciite so posebno ~uvstvitelni ulogi kako mediumi za vesti, administrativni tribunali ili poddr{ka na umetnosta. Odlukite za da se sozdadat agencii so politi~ka avtonomija se ~ini kako propraten so zagriùvawata za zaguba ili ot~etnost, zagriùvawa koi se celosno opravdani vo soglasnost so demokratskata administracija. Vo 4 dràvi so agencii od ovoj vid, centralnite vlasti sistematski go pregleduvaat sekoj predlog i parlamentarna vlast od nekoj vid voobi~aeno se bara sozdavawe na vakvi subjekti. Vo Velika Britanija i Holandija od Parlamentot se bara ili dava mo`nost za, posebna regulativa za sekoj slu~aj. Vo [vedska i Francija, individualni tela moè da se sozdadat so vladina odluka, no samo vo ramkite koi se prethodno odobreni od Parlamentot. Dodeka Parlamentite se zainteresirani za pove}e detali za slu~aite koi se doneseni do niv, se ~ini deka e siguren zaklu~okot deka donesuvaweto zna~itelni politi~ki odluki nadvor od politi~kiot previd se zaedni~ki imenitel na nivnite interesi. Iako spomenatoto e eksplicitno samo vo Francuskite i Portugalskite dokumenti, otsustvoto na vakvite analizi koi se odnesuvaat na zada~i vo minatoto moè da se zemat vo predvid za pove}e zloupotrebi, ili zbuneta implementacija, na model na javna agencija. Tipi~no iskustvo vo pove}e dràvi e poglavjeto za Portugalija kade se naveduva deka statusot na agencijata ~esto se smeta za viden i dodelen od druga pri~ina osven da se izbegne vladinoto buxetirawe i/ili pravilata za vrabotuvawe. Francuskoto poglavje objasnuva deka ima {iroka avtonomija koja e sozdadena za potrebite na industriski/komercijalni agencii, no naglasuva deka istiot status moè isto taka da se dade na odredena organizacija kade funkcijata e ~isto administrativna; i izvestuva za nesigurnosta na Ministerstvoto za Finansii za prodolèno sozdavawe na novi odloùvawa na PAs finansiskite kontroli bez da se sozdade pogolema evidencija za podobruvawe na efikasnosta ili efektivnosta. Idejata ne e sekoga{ eksplicitno navedena vo poglavjata na dràvite, partisko-politi~ki spogodbi (barawe za zgolemeni ovlastuvawa za popularnite agencii so edna stranka ili eden Minister), moè da se pretpostavi deka vlijaat na site dràvi (se misli deka [vedska moè da bide isklu~ok poradi toa {to agenciite se seopfatni i ednoobrazni); ova e celosno predvidlivo sporedno dejstvo koga se dodeleni avtonomni ovlastuvawa bez da se izvr{i analiza na realnite potrebi i moè da se smeta za sozdavawe problemi porano ili podocna. Na kraj, poradi neophodnoto zna~ewe na odlukite za avtonomijata na agencijata, mora da ima silen i jasen proces na donesuvawe odluki koj vodat kon sozdavawe na bilo koja agencija. Dràvnite izve{tai ja objasnuvaat strukturata na procedurite za nabquduvawe koi se koristat vo 5-te dràvi kako i na nivo na zakonski odobreni potrebi za osnovawe na agencija vo sekoj od razli~nite tipovi. Samiot proces i baranite nivoa na ovlastuvawe se pravo na izbor za sekoja dràva; zna~ajna rabota e deka odlukite za sozdavawe na agencija se donesuvaat na sistematski na~in i deka }e bidat


42

disciplinirani od legislativnata aktivnost na soodvetnite nivoa. Sugeriran pristap: Gri`livo definirani celi i analiza na rabotnite metodi koi obezbeduvaat osnova za predviduvawe na prirodata i stepenot na avtonomija koi se potrebni od agencijata za efektivno izvr{uvawe na zada~ite. Sovpa|aweto na avtonomijata so mehanizmite na ot~etnost e neophodno za sozdavaweto na agencijata. Za da se osigura deka se primenuva disciplina i tipot na agenciite, soodveten proces na odluki za odobrenie za sozdavawe na agencii mora da se predvidi vo zakonodavstvoto. 4.3. Zakonski status Znaej}i deka ova e osobena grià na brojni CEEC, SIGMA gi pobara od avtorite na dràvnite dokumenti da go objasnat zakonskiot status na javnite agencii i pravilata, ako gi ima, preku koi posebni agencii imaat dobieno svoj status. Od pregledot na izve{taite e evidentno deka praktikata vo ovoj pogled e edinstvena za sekoja dràva i ne nudi generalen model. Edinstven isklu~ok, moèbi, e deka rasprostraneto se pojavuvaat zakoni za privatni kompanii kako model koj se koristi za golemi organizacii koi rabotat na komercijalni pazari. Vo Francija industriskite i komercijalni agencii potpa|aat pod privatniot zakon za najgolem del od namenite i neodamna nekoi od niv se konvertirani vo korporacii i delumno ili celosno privatizirani. Vo Francija i Portugalija site agencii se ~ini deka treba da bidat oddelni pravni lica dodeka [vedskite agencii ostanuvaat vo ramkite na dràvata. Najgolem del od nekomercijalnite agencii se vo soglasnost so javnoto pravo, iako ima isklu~oci. Vo Holandija i Velika Britanija pravilata naveduvaat razli~en status za razli~ni tipovi na agencii, no isto taka se dozvoleni brojni isklu~oci. Najverojatna pri~ina za ova e deka pove}e faktori moàt da vlijaat na odlukite za zakonskiot status, me|u koi i faktorot za finansiski menaxment i kontrola e samo eden od mnogute. Zakonskata i pravna ramka, opsegot na administrativni zakoni, parlamentarni praktiki i administrativna kultura, verojatno bi bile drugi klu~ni determinanti. Vo isto vreme, zna~ajno e da se zableì deka Vladite go zadrùvaat avtoritetot da se adaptiraat na zakonskite modeli, onamu kade e neophodno, preku administrativni na~ini. Francuskite i Portugalski agencii i pokraj nivniot status, se primenlivi vo razli~ni formi na administrativno i finansisko vlijanie od sektorskiot Minister i/ili Ministerstvto za Finansii. Nekoi agencii od Velika Britanija koi se formirani soglasno zakonot za kompanii se ~ini deka se tretirani, vo praktika, kako sredstva za sproveduvawe na odnapred definirani programi i celosno podredeni na resoreniot Minister. Najgolem del od dràvite imaat mehanizam na 'revolving smetka ' koj dozvoluva agencijata da raboti vo ramkite na ministerstvoto i da i se dade dovolna finansiska fleksibilnost za da se poddràt zna~ajnite aspekti na korporativno odnesuvawe. Moè da se zaklu~i deka, ako ne postojat vakvi mehanizmi za adaptirawe, ovie dràvi moàt da se prisilat kon izbor na razli~ni zakonski oblici. Vo site slu~ai, agenciite mora jasno da bidat informirani za site


43

kanali preku koi legitimnata supervizija na Vladata se sproveduva. Vo Franicija, slu`benik od ili ministerstvo – osnova~ moè zakonski da bide nazna~en kako 'komisioner' za dadenata agencija; drugi dràvi moàt ednostavno da gi opredelat ulogite na supervizija za organizacionite pregledi. Zna~ajna rabota e da se eliminiraat site dvosmislenosti koi moàt da gi dovedat vo isku{enie neovlastenite pretstavnici ili politi~ari vo nivniot obid za da se vlijae na odlukite na agencijata. Sugeriran pristap: Logi~nata startna to~ka e da se obezbedi status vo privatniot zakon za pogolemi komercijalno-orientirani agencii i status na javniot zakon za vidot na agencijata. Nad seto ova, pravilata za sozdavawe na posebna zakonska personalnost mora da se opredelat od sekoja dràva vrz osnova na soodvetna zakonska i administrativna okolina. Prekumernata prisilenost, e da se osigura vo generalnite administrativni zakoni ili zakoni za osnovawe agencii, deka oddelni agencii ne se tolku nezavisni kolku {to treba da bidat vo mo`nost da ja spre~at Vladata za raboti koi se odnesuvaat na zakonodavstvoto (na pr. Francuskite agencii koi odbivaat vladini instrukcii za pomestuvawe na nivnite sedi{ta nadvor od Pariz kako regionalna inicijativa za razvoj). Individuite ili slu`bite vo resornite ministerstva i/ili ministrerstvata za finansii treba jasno da bidat identifikuvani kako zakonski kanali za vladini supervizorski aktivnosti. 4.4. Nedvièn imot – Aktiva Osnovni rizici koi se povrzani so nedvi`niot imot vo racete na avtonomnite agencii se; deka javnoto zemji{te moè da bide oddeleno od nacionalnoto bogatstvo, nesoodvetno odrùvano, ili se koristi na na~in koj ja degradira okolinata; zemjata e kupena, prodadena ili koristena na na~in koj e pove}e vo korist na posebni lica otkolku za javen interes. Dodeka se prisutni istite rizici do ist stepen za site nedvi`ni imoti koi se vo sopstvenost na dràvata, ministerstvata koi imaat politi~ka ot~etnost kon Parlamentot se kraen korisnik koj moè da bide slab ili otsuten vo slu~aj na agencija so pogolema avtonomija. Agenciite koi koristat nedvièn imot, verojatno e deka moè da zapadnat vo edna od trite situacii. Prvata e deka kaj mnogu komercijalni agencii, primaren motiv za nivno sozdavawe e da se ostavat nadvor od kapitalnite sredstva so nade` deka investiciite i eksploatacijata moàt poefikasno da se menaxiraat nadvor od Vladata. Vo vtorata situacija, verojatno mno{tvoto od agenciite koristat nedvièn imot samo za administrativna poddr{ka na nivnata glavna zada~a. Tretiot slu~aj e pretstaven od odredeni agencii ~ii glavni celi moàt da se ostvarat samo preku kupuvawe, razvoj ili proda`ba na nedvièn imot (na pr. Koga se osnova ili odrùva vo industriski park so namera za regionalen razvoj). Dodeka vo vtoriot slu~aj Vladata treba da odrì direktno vlijanie nad odlukite za koristewe i raspolagawe so nedvi`niot imot, druga situacija povikuva na pove}e generalna forma na supervizija na na~in na investicionen buxet ili posebni pravila. Vo pogolemi komercijalno orientirani agencii nedvi`niot imot, kako ostanati kapitalni sredstva, voobi~aeno treba da bide vo direktna


44

sopstvenost i ne treba da bide mikromenaxiran od Vladata. Kako i da e Vladata, pred da go odobri biznis planot i/ili buxetot za investicii, treba gri`livo da gi prou~i odredbite koi vlijaat na nedvi`niot imot. Vo nekoi dràvi, zakonite za javnite dobra moàt da sozdadat dopolnitelna generalna za{tita za odredeni vidovi zemji{te. Za drugi agencii (obi~no soglasno javniot zakon), praktikite zna~itelno variraat me|u 5-te dràvi koi se vklu~eni vo istraùvweto vo odnos na registriraweto na naslovot na nedvi`niot imot vo imeto na agencijata. Kako i da e, nitu edna od ovie dràvi ne dodeluvaat pove}e od ograni~enite prava na sopstvenost na nekomercijalni agencii. Duri i onamu kade agencijata ima dozvola da registrira naziv pod sopstveno ime i/ili da vklu~i vrednost na imot me|u nejzinite sredstva vo bilansot na sostojba, taa voobi~aeno se sudira so restrikcii na nejzinoto pravo da kupuva ili prodava zemja i nejzino koristewe na postapkata na proda`ba koja se pojavuva. Najvoobi~aeno, nazivot na zemjata se odrùva vo ime na dràvata, sektorskiot minister ili preku ova vo negovo ime, taka da tie odluki go sledat procesot na generalna vlast za vakvi transakcii. Sugeriran pristap: Agencijata koristi sredstva vo nedvièn imot koi treba da bidat nadgleduvani do stepen koj e neophoden za da se osigura deka e striktno povrzana so zada~ata na agencijata. Pogolemi komercijalno orientirani agencii treba da imaat dozvola za sopstvenost i upravuvawe na nedvi`niot imot bez vladina intervencija osven preku odobrenie na korisnikot na delovniot plan i/ili investicionite buxeti. Odlukite od drugite agencii za promena na koristeweto na zemjata ili nejzino raspolagawe treba da bidat predmet na revizija i odobrenie od vladinite vlasti. Vo poseben slu~aj agenciite koi kupuvaat i prodavaat zemja kako del od nivnata osnovna zada~a, nivniot zakon za osnovawe treba da gi isklu~i od detalna vladina supervizija dodeka se vospostavuvaat striktni uslovi i proces za da se osigura deka site transakcii na imot se striktno vo ramkite na nivnoto ovlastuvawe. 4.5 Pozajmuvawe Ovde celta e da se osigura deka avtonomni agencii ne nosat odluki da pozajmuvaat sredstva koi sozdavaat javen dolg nadvor od limitite koi se predvideni so vladiniot fiskalen plan ili gi nadminuvaat ovlastuvawata za pozajmuvawe koi se odobreni od Parlamentot. Pozajmuvaweto na otvoren pazar od komercijalno orientiranite agencii e zaedni~ko za pette dràvi koi se predmet na istraùvawe, vo ramkite na limitite na delovniot plan koi se odobreni od Vladata i nivnata uloga kako korisnici. Ova jasno se posakuva bidej}i ja poddrùva celta na subjektivirawe na site disciplini na pazarot. Vo najgolem del Vladata eksplicitno ne gi garantira dolgovite no, me|u pozajmuva~ite, ima ponekoga{ percepcija ili o~ekuvawa na implicitnite garntirawa. Inkorporirawe na vakvi agencii spored privatniot zakon, kako {to e prepora~ano pogore, moè da dodade korist ili namaluvawe na vakvi o~ekuvawa. Kako i da e, voop{to ne e nevoobi~aeno za site korporacii koi se sopstvenost na Vladata da se natrupani so operativni zagubi, za da se borat so podobruvawe na investiciite, i/ili da stradaat generalno poradi slabiot menaxmet.


45

Bidej}i dolgovite vo ovie uslovi skoro sigurno }e stanat buxetski obvrski, imperativno e Vladata da ostane avtoritet, a koga e neophodno, da se nametne direktna kontrola na site aspekti na pozajmuvawe i menaxment so dolgovi. Sli~no pozajmuvawe od agenciite so politi~ka avtonomija se ~ini deka se odobreni vo nekoja forma od site dràvi. Kako i da e, vo ovie slu~ai, Vladata ja zadrùva kontrolata, bilo preku restrikcija na agencijata za da pozajmuva od trezorot (ili soodvetno), ili preku barawe prethodno vladino odobrenie na zaemite od pazarnite pozajmuva~i. Poznato e deka dolgovite na agenciite od ovoj vid kon nadvore{nite pozajmuva~i se sproveduvaat implicitno so garancija na Vladata, ako ne eksplicitno. Iako e te{ko da se potvrdi, dràvnite izve{tai naveduvaat deka nekoi pozajmuva~i gi razvlekuvaat preferiranite stapki na kamata do agenciite poradi garancija. Praktikite variraat vo odnos na agencijata koja evidentira dolgovi vo vladinite smetki. Nekoi dràvi ova go pravat, no mnogu i ne go pravat. He e jasno od eden do drug dràven izve{taj, kako vladinoto finansisko izloùvawe soglasno so garanciite na agenciskiot dolg se odrùva vo dràvniot buxet. Se odrùva potencijalna {teta koja moè da se obezbedi vo nekoi dràvi no, ako e taka, ne se sekoga{ opredeleni oddelno od nivnite rezervi. Nedvosmisleno najdobri praktiki vo vladinoto buxetirawe e da se izvestuva za site potencijalni obvrski i da se napravat sistematski odredbi za zagubite vo godi{nite prilagoduvawa. Kako i da e, pra{aweto za PAs e zna~ajno za pove}e dràvi so prodolèni debati za toa kolku e pogolem opsegot na vladinite obvrski i kako tie treba da se presmetaat i izvestat vo buxetot. Sugeriran pristap: Pozajmuvaweto na agenciite treba da bide predmet na vladin pregled – izve{taj proporcionalno so stepenot na odgovornost koj se smeta od dràvata za povrat na dolgot. Za pogolemi komercijalno orientirani agencii kade vladata eksplicitno ne gi garantira dolgovite, aran`manite za supervizija treba da bidat ograni~eni na uslogata na korisnikot i/ili dizajnirani taka da se namali percepcijata na implicitnoto garantirawe. Za slabite komercijalni agencii i za site ostanati agencii, poradi toa {to Vladite moàt edvaj da ja izbegnat odgovornosta za nivnite dolgovi, prethodnoto odobrenie od Ministerstvoto za Finansii treba da se pobara za site pozajmuvawa na agenciite od nadvore{ni pozajmuva~i. Dolgot na agencijata kon Vladata i dolgovite na agencijata koi se garantirani od Vladata treba da bidat celosno obelodeneti vo dokumentite na dràvniot buxet, i rezervite za potencijalni zagubi treba da bidat postaveni nadvor od godi{nite rasporeduvawa. 4.6. Politiki na prihodi na agenciite Politikite na prihodi se odnesuvaat na odlukite za faktorite koi se zemaat vo predvid i koi direktno vlijaat na prihodite na agencijata, vklu~itelno utvrduvawe ceni, raspored na popusti, vkrsteni subvencii me|u razli~ni proizvodi ili regioni, namaluvawe za posebni klienti i sl. Vladiniot pregled na politikite na prihodi ~esto pati e integriran so procesot na godi{no buxetirawe, osobeno koga prihodite se proporcionalno mali, no nema pri~ina zo{to ne bi


46

bile oddeleno primeneti ako taka se bara (na pr. onamu kade {to vkupniot nadomest za bolni~ki uslugi e izdaden od oddelna vlast). Zna~ajna rabota e deka procesot na strukturirawe treba da se postavi vo ramkite na koj ima jasno definirani ulogi za agencijata, resornoto ministerstvo i/ili Ministerstvoto za Finansii. Za agenciite koi se komercijalno orientirani, integralna odlika na modelot e deka politikite na prihodi treba da se opredelat kolku {to e mo`no pove}e so pazarot. Onamu kade postoi vistinski pazar, dovolna supervizija se obezbeduva koga Vladata, kako sopstvenik ili korisnik, go odobruva delovniot plan, buxetot za investicii i planot za pozajmuvawe koj se razviva preku menaxment na agencijata. Kako i da e, koga ima izvedeni prihodi od monopol ili nekoj oblik na danok, ili koga ima postojana cena za subvencii za posebni klienti, pazarot ne obezbeduva soodvetna disciplina. Gra|anite moè da bidat predmet na nepotrebno visoki ceni, kako ceni koi pravat maska na rashodni i neefikasni menaxerski praktiki, a grupite moè da imaat favorizirani subvencionirani ceni po èlba na menaxerite. Od ovie pri~ini site dràvni izve{tai naveduvaat dvoen pristap kon politikite na prihodi; pazarno povrzanite faktori na prihodi se ostaveni na menaxirawe na agencijata, dodeka za monopolite i dano~nite oblici na prihodi, vladite u~estvuvaat, ili go zadrùvaat ovlastuvaweto da interveniraat vo odlukite za cenite i nivoto na kvalitet na uslugite. (Vo Francija, realno, samiot Parlament mora da gi ovlasti namenskite danoci koi finansiraat funkcionirawe na odredena PAs kako profesionalni asocijacii i Trgovska Komora). Subvencioniranite ceni za odredeni grupi sekoga{ se transparentni i odobreni od vlasta. Ova se opravduva za da se spre~i zloupotreba na ovlastuvaweto i lo{oto rabotewe vo agenciite. Pra{awata za politika na prihodite me|u ne-komercijalnite agencii variraat spored nivniot mandat i vid na prihodi, taka {to dopolnitelno se komplicira zada~ata od pregledot. Eden pristap koj moè da gi poednostavi rabotite e Vladata da usvoi pravilo na celosna obnova na site tro{oci i potoa da gi zeme vo predvid samo isklu~itelnite slu~ai kade agenciite sakaat da se odvojat od osnovnata baza. Praktikata vo brojni dràvi vo istraùvaweto gi sugerira slednite elementi na prisutnata politi~ka ramka: cenite treba da se postavat za da se povratat site proizvodni tro{oci, vklu~itelno kapitalni tro{oci, osven ako varijacijata e posebno povlastena; cenite koi pokrivaat pomalku od site tro{oci pretstavuvaat subvencija, subvencijata mora da bide transparentna i treba da bide ovlastena na ist na~in kako i bilo koja druga subvencija; cenite koi prenesuvaat 'profit' nad celiot proizvoden ciklus pretstavuvaat selektivnost na generalni prihodi koi se naplateni (t.e. samo od gra|anite koi sorabotuvaat so odredenata agencija) i od ovaa pri~ina mora posebno da se odobrat od Vladata, koja deluva spored ovlastuvawata od Parlamentot. Vakva politi~ka ramka priznava deka ima pove}e agenciski uslugi koi ne treba da imaat cena vo visina na site tro{oci'legitimnata osnova za isklu~ok vklu~uva socijalni i pra{awa na za{tita i odvratuvawe na slobodoumno barawe. Poentata na politikata pove}e bi bila da se dovede soodveteni slu~aji za odluka od vladinite politi~ari otkolku da se ostavi na samiot menaxment na agencijata. (Se razbira, {iroka politika od ovoj vid treba, od po~etok da gi isklu~i marginalnite kategorii na nadomest kako muzejski bileti ili


47

parkirawe za vraboteni). Izve{taite na dràvite pokaùvaat zaedni~ka èlba da se obezbedat agencii za pogolema avtonomija so maksimalna sloboda vo rabotite koi se odnesuvaat na prihodite: se sugerira politi~kata ramka koja e pogore objasneta kako konzistentna so celta poradi toa {to preku obezbeduvawe na soglasnost na agencijata so politikata ne se postavuva pra{awe za detalnoto odreduvawe na cena. Potrebata za analiza i pregled na politikite na prihodi ja dava ponatamo{nata pri~ina zo{to od agenciite so zna~ajni sopstveni prihodi treba da se bara da imaat dobar smetkovodstven sistem na tro{oci. Vo kapitalno intenzivnite agencii, u{te pove}e se bara poddr{ka od smetkovodstvoto na prirast kon sistemot na tro{oci. Sugeriran pristap: Politikite na prihodi na agenciite treba da se revidiraat od Vladata vo soglasnost so godi{niot buxet ili vo posebno strukturiran proces. Prisutna e praktika za vladite da gi ograni~at nivnite politi~ki intervencii za prihodi so komercijalnite agencii vo slu~ai so monopol ili ovlastuvawa za odano~uvawe. Za drugi agencii bi imalo ista praktika za vospostavuvawe na celosno obnovuvawe na tro{ocite kako osnovno pravilo; isklu~oci predloèni od agenciite bi barale politi~ko odobrenie od Vladata. 4.7 Programi za gotovina koi se administrirani vo korist na Vladata Zaedni~kata uloga koja e dadena na agenciite e deka administriraweto na programata vo korist na gra|anite vo gotovina, kako {to e osiguruvawe vo slu~aj na nevrabotenost, grantovi za istraùvawe, penzii i sl. Zna~ajno za buxetskata disciplina, kako i za odrùvawe na javnata doverba vo vladniot integritet, deka parite koi se glasani od Parlamentot za posebni javni nameni ne treba da se prefrlat za drugi nameni. Modelot na agencija, sozdaden za da dade pogolema avtonomija na menaxmentot, moè da ovozmoì sredstvata na programata da se prefrlat na povisoko nivo na plati i komoditet za personalot i menaxerite, taka {to se namaluvaat dostapnite iznosi za korisnicite opredeleni od Parlamentot. Zaedni~ka praktika me|u dràvite od ova istraùvwe e deka zadrùvaweto na sredstvata za vakvite programi e gri`livo oddelena od rabotniot buxet na agencijata. Najgolem del od dràvnite buxeti kako programi vo ramkite na samoto sektorsko ministerstvo se implementirani preku trezorskata smetka, oddelno od onaa na agencijata. Drug metod koj bi moèl da se odrì e sredstvata na programata spored posebno usloglasuvawe ili spored posebno zaglavie (razdel) na buxetot na agencijata, no so menaxment koj nema ovlastuvawe na primena virmant (transfer) me|u oddelnite poglavja (razdeli). Sugeriran pristap: Buxetite za gotovinskite programi koi se dostavuvaat od agencijata treba da se odrùvaat celosno oddeleni od smetkata na administrativniot buxet, odnosno da se izbegnuva i da se vidi javno deka se izbegnuva, mo`nosta od “istekuvawe” na sredstva od


48

programata vo zgolemuvawe na plati, opremuvawe na kancelariite ili ostanatite koristi. 4.8 Namenski pridonesi Namenski (so posebna namena) pridonesi se zna~aen izvor na prihodi za pove}e agencii vo site dràvi. Tie moè da proizleguvaat od ministerstvoto – osnova~, drugo ministerstvo, drugo nivo na vlast, ili privaten subjekt. Bilo koj namenski pridones, po definicija, mu dava na donatorot pravo da opredeli uslovi; i prifa}aweto na u~estvo na agencijata vklu~uva prifa}awe na donatorska definicija za namenite, metodite, celite, smetkovodstvoto i izvestuvaweto i sl. Ako, vo nekoi slu~ai, ovie uslovi ne se definirani ili ne se pravilno nabquduvani, nepravilnostite se kaj donatorite, koi mora da prezemat odgovornost za osiguruvawe deka dobile vrednost za iskoristenite pari. Sugeriran pristap: Namenskite pridonesi do agenciite treba da bidat sekoga{ pridruèni so pi{ani uslovi vo odnos na nivnite nameni i menaxment. Ovie dogovori se nadvor od opsegot na generalniot reìm na menaxment i kontrola na agencijata. Kako i da e, praktikite na donatorskite ministerstva vo ovaa smisla treba da bidat regulirani od Ministerstvoto za Finansii. 4.9 Buxetski pregled i kontrola na agencii koi se finansirani od nivnite sopstveni prihodi i rabotat vo blizok odnos do komercijalnite pazari Agenciite koi se bliski do pazarot, vo po{iroka smisla, se inkorporirani kako pravni privatni lica vo 4 od 5 dràvi koi bea predmet na istraùvawe, a pettata, Francija se dviì vo taa nasoka. Spored ovoj model, supervizijata na Vladata se primenuva skoro ekskluzivno preku ovlastuvawata na korisnicite koja e definirana vo zakonodavstvoto za gra|anski kodeks i vo site povelbi za osnovawe na korporaciite. Se ~ini jasno popre~uvaweto; stepenot na avtonomija e vo bliska vrska so onaa na kompaniite od privatniot sektor koi moè da se toleriraat poradi toa {to uslovite na komercijalniot pazar po~ivaat na obezbeduvawe zna~itelna finansiska i rabotna disciplina na agencijata. Za agenciite od ovoj vid, vladata (koja ima uloga na korisnik) go pregleduva i odobruva biznis planot na agencijata, buxetot za investirawe i ako e neophodno, programata za pozajmuvawe. Soodvetni tehniki se onie za analiza na delovna vitalnost, investicionite analizi koi zaedno, gi pokaùvaat site zna~ajni faktori na strategija i rabota na agencijata. Standardite za menaxerska kontrolavi se postaveni ili so odredbite na zakonot za privatni kompanii ili so regulativite na Ministerstvoto za Finansii. Zadolìtelnata nadvore{na revizija na finansiskite izve{tai moè da bide dodelena na vrhovnite revizorski institucii ili na revizori od privatniot sektor vo zavisnost od statusot na sekoja agencija. Vo praktika, se razbira, nitu edna javna agencija ne u~estvuva celosno vo pazarot iako se dozvoluva da se koristi ovoj model vo ~ista forma. Kako i da e, se sugerira da se dizajniraat i koristat nivnite pravila


49

za koristewe na osnovniot model i dodavawe na nivnite osobenosti koi se neophodni za da se pokrijat posebnite rizici ili zagriènost nadvor od nivnite razli~ni komercijalni agencii. Za da se izbegne kompleksnosta, dodadenite karakteristiki treba da bidat ograni~eni na najva`nite. Me|u brojnite mo`nosti se modifikacii kako {to sledi:

• Izborot na agencijata koja e investitor, moè da bide predmet na redoven proces i kriteriumi koi se koristat vo ramkite na administracijata

• Moè da se primenat posebni pravila za menaxirawe so personal i da se kontroliraat site tro{oci za plati kako vo Francija

• Javnite obvrski koi se postaveni za agencijata moè da bidat oddeleni vo delovniot plan za posebn pregled i izvestuvawe

• Zakonot za javni nabavki moè da se primeni ili moè da se pobara od agencijata da razvie sopstveni pravila za nabavka koi treba da bidat odobreni od Vladata

• Posebno glavnite odluki od nekoja agencija moè da bidat odobreni so uslovi, ili se predmet na vtora faza na vladino odobrenie

• Moè da se baraat evaluacii za izvr{uvawe na posebni rabotni operacii

• Nedvi`niot imot i transakciite na pozajmuvawe moè da bidat predmet na odobruvawe kako {to e pogore navedeno.

Sugeriran pristap: Buxetskata revizija i metodite na kontrola za agenciite od ovoj vid moè da bidat modelirani za onie korporacii so privatniot zakon za korporaciite, so posebni karakteristiki na kontrola i pregled samo za posebni oblasti so vistinski rizik. Barawata i standardite za menaxerska kontrola i nadvore{na revizija treba da bidat definirani so zakoni ili propisi. 4.10 Buxetska revizija i kontrola za agenciite koi zna~itelno zavisat od poddr{kata na dràvniot buxet vo nivnoto rabotewe Vo ovie slu~ai e imperativno deka Vladata ima dovolno ovlastuvawe za da se izvr{i nejzinata ot~etnost za alokacija na resursite i kontrola. Tehnikite za menaxersko izvr{uvawe treba da se promoviraat za da se napravat poefikasni procesi na revizija i kontrola. a) Bruto buxetski rashodi nasproti neto vladiniot pridones? Onamu kade agenciite se finansirani od kombinacija na dràvni buxetski pridonesi i sopstveni izvori na prihodi, prihodite mora da se smetaat kako javni pari i Vladata e odgovorna za osiguruvawe deka se alocirani i soodvetno koristeni. Bruto buxetiraweto e standarden pristap iako neto buxetiraweto moè da bide posoodvetno pod odredeni uslovi. (Moè da se zabeleì, kako {to e povrzano so oddelno pra{awe, deka za podatocite za bruto prihodite i rashodite treba da se izvestuva Parlamentot so buxetskite dokumenti i zavr{ni smetki osven vo slu~aj na celosno komercijalni agencii). Vo neto buxetiraweto, analizata se fokusira na pridonesot na dràvniot buxetot koj e odobren kako limit na gotovina.


50

Implicitno, ovoj pristap ovozmoùva agencijata da formulira sopstven plan za tro{ewe koj do odreden stepen moè da bide finansiran i od sopstveni izvori na prihodi. Vo tekot na izvr{uvaweto, agencijata slobodno moè da gi tro{i potrebnite iznosi od nejzinoto operativno rabotewe koi se obezbedeni za da se pokrijat od nejzinite sopstveni prihodi i vladniot pridones ne se nadminuva. Kako {to e objasneto podolu, neto buxetskiot pristap ne e nezaedni~ki za agenciite vo naprednite dràvi, koi imaat kapacitet da go nadopolnat so ostanti formi na nadgleduvawe i disciplina. Za àl, neto pristapot ponekoga{ pogre{no se prifa}a od pomalku podgotvenite dràvi so veruvawe deka agencijata, otkako edna{ }e se sozdade, ima nekoj vid na prava na sopstvenost nad sopstvenite prihodi. Vo vakvi situacii, sekoj od rizicite koi se navedeni vo del 2.2 stanuva ekstremen. Onamu kade postoi, moè da se javi potreba od brojni napori za da se promeni kako administrativnata kultura taka i bilo koj drug negri`livo napi{an zakon koj go poddrùva ova pogre{no interpretirawe na avtonomijata na agencijata. Vo vkupniot plan na agencijata za bruto buxetirawe, se vklu~eni i sopstveni prihodi i pridones od dràvniot buxet. Kako dopolna na ova pra{awe dostapniot plan vo ramkite na fiskalnite celi ovozmoùva analiza na celokupnata rabota, sporedba na tro{ocite, glavni tro{oci za input i sl. Ako ograni~uvawata na bruto tro{eweto se predizvikani vo tekot na buxetskoto izvr{uvawe, kontrolata moè da varira od rigidna do ekstremno fleksibilna. Zakonskiot limit moè da bide izloèn do Parlamentot vo smetkata na godi{en buxet, ili limitot moè da bide iskaàn administrativno, so Ministerot za Finansii i/ili sektorski minister koj ima ovlastuvawe da odobri tro{ewe na prihodi koga se garantirani. Vo sekoj od slu~aite, koga prihodite go nadminuvaat predvidenoto, bilo koe re{enie za finansirawe na vi{okot se zema vo predvid pri utvrduvaweto na buxetot za slednata godina. (Dozvolenata flaksibilnost za Ministerstvoto za Finansii za odobrenie na prenesuvawe na vi{okot moè da bide opravdana vo posebni okolnosti kako {to e odloùvawe vo kapitalnite proekti). Kako i da e, za agenciite koi izvr{uvaat komercijalna aktivnost, buxetskoto izvr{uvawe obi~no e kontrolirano na nivo na neto buxetski pridones; navistina bilo {to drugo moè da ja onesposobi nivnata efikasnost. Kontrolata na neto nivo moè da bide opravdana isto taka vo nekoi slu~ai, za nekoi od onie agencii koi imaat dobieno pogolem stepen na avtonomija za politi~ki odluki. (Dràvnite izve{tai naveduvaat deka [vedska, Holandija i Velika Britanija go kontroliraat buxetskoto izvr{uvawe vo najgolem del od agenciite na nivo na neto pridones. No, kako {to e podolu objasneto, ova se ovozmoùva preku tehniki na menaxersko izvr{uvawe vo koi ovie tri dràvi se prili~no napredni, preku kultura na javniot interes koj e naveden vo del 2.2 pogore, i preku seopfatni vladini odredbi i standardi za vnatre{na kontrola spored koi tie rabotat). Za onie ne-komercijalni agencii so neopiplivi ili pomalku definirani autputi, ima prisutna praktika koja treba da gi poistoveti ograni~uvawata za kontrola na vkupnoto tro{ewe. Bidej}i agenciite gi pravat sovr{eni nivnite menaxerski tehniki za izvr{uvawe moèn e postepen napredok kon poopu{teni formi na kontrolirani limiti.


51

Sugeriran pristap: Site buxetski odobruvawa na agencijata treba da se baziraat na analiza na bruto rashodite, ne samo na pridonesot na dràvniot buxet, tuku istata informacija treba da bide vklu~ena vo buxetskite dokumenti za Parlamentot. Vkupnata kontrola na izvr{uvaweto treba da bide na neto buxetski pridones za komercijalnite agencii, a bruto rashodite za site drugi. Vo posledniot slu~aj, treba da se napravi pofleksibilna kontrola koga se podobreni menaxerskite tehniki. b) Proces na formulirawe na buxet; odrùvawe standardi za

vladino buxetirawe vo tekot na sozdavaweto na avtonomijata na agencijata

Kako {to e demonstrirano vo izve{taite na dràvite, ima pogolemi mo`ni permutacii vo pravilata, procedurite i ulogite preku koi dràvite se obiduvaat da go ispolnat predizvikot. Vo ovoj proces najvoobi~aeni se 5 dràvni izve{tai, buxetot e podgotven od menaxerite na agenciite, istraèn od sektorskoto ministerstvo i u~estvoto na dràvniot buxet e vklu~eno vo buxetot na ministerstvoto za odobrenie od Ministerstvoto za Finansii. Pridonesot na dràvniot buxet se gleda od Parlamentot kako liniska stavka vo buxetot na sektorskoto ministerstvo dodeka detalniot buxet na agencijata ili delovniot plan se vklu~eni vo dokumentite za obrazloènie koi se navedeni vo ramkite na dràvniot buxet ili se javno dostapni na nekoj drug na~in. Zaedno so nivnite odgovornosti na supervizija, normalno e resornite ministerstva da prezemaat najgolem del od analizata i pregovorite so agenciite. No sekoja dràva mora da opredeli soodvetna podelba na ulogite me|u Ministerstvoto za Finansii i resornoto ministerstvo, zemj}i go vo predvid znaeweto, ve{tinite i dostapnite kapaciteti na sekoj od niv. Vo najmala raka Ministerstvoto za Finansii mora da bide sposobno da go regulira smetkovodstvoto i izvestuvaweto vo soglasnost so standardite za menaxerska kontrola, da napravi raspored, da ima “pravo na u~estvo” vo slu~aite so problemite, da postavi i odrùva pretpostavki za inflacija i da dava finalno odobrenie od vlastite na agencijata koj go davaat pozajmuvaweto. Formatot i pravilata za buxetskite predlozi treba da bidat dizajnirani za da ovozmoàt analiza nad sevkupniot opseg na rabota, alocirawe po zada~i, korist od investiciite, nivo na uslugi i pra{awa za kvalitet, tro{oci sporedeni so prethodni godini i sli~ni aktivnost vo drugi agencii i istraùvawe na tro{ocite za klu~ni inputi. Najgolem del od ovie informacii se isti kako onie koi i trebaat na menaxmentot na agencijata za da se izvr{i efektivno ovaa rabota; taka ako istraìtelite na resornoto ministerstvo svatat kako da go iskoristat ona {to e ve}e dostapno }e moàt da go olesnat optovaruvaweto so dokumenti na agencijata vo isto vreme koga se obezbedeni nivni barawa za inicijativa za podobruvawe na vnatre{noto menaxersko izvestuvawe. Nekoi ili site od slednite aktivnosti treba da se zemat vo predvid:

• Treba da se o~ekuva agencijata da demonstrira deka nejzinite aktivnosti se striktno vo ramkite na zakonskiot mandat i konzistentni so navedenite vladini prioriteti


52

• Agencijata treba da gi dokumentira promenite vo rabotnite normi i kvalitetot na uslugi i nivnoto finansisko vlijanie

• Agencijata treba da gi identifikuva tro{ocite na nejzinite osnovni aktivnosti oddelno od onie koi se diskrecioni

• Najzna~ajnite individualni inputi kako tro{oci za personal treba da se analiziraat i opravdaat

• Ako agenciite se isklu~ok od pravilata na javni nabavki koi treba da se o~ekuvaat za da se definiraat nivnite proceduri za odobrenie od vlasta

• Onamu kade buxetot za investicii e zna~aen, agencijata treba da ja definira evaluacijata na proektot i prifatlivi kriteriumi za selekcija za vladata ili da gi stavi vo sila onie koi se koristat vo ramkite na Vladata.

Sugeriran pristap: Najgolem del od dràvite treba da odrùvaat tradicionalni revizii na buxetot orientirani kon inputi vo dovolno detali za da se osigura deka Vladata znae i odobruva kako agenciite gi tro{at javnite pari. Treba da se primenat voobi~ani standardi na revizija (kako vladini prioriteti, ekonomi~nost, efikasnost, efektivnost itn). Koristeweto na tehniki na menaxmentot na izvr{uvawe, kako {to e navedeno vo (e) podolu, treba da se ohrabrat za da se zasili procesot na revizija. Po~ituvaj}i ja avtonomijata na agencijata treba da se demonstriraat poednostavni proceduri. Onolku kolku {to e mo`no, ministerstvata – osnova~i treba da sprovedat pregled na buxetot. Raboteweto vo ramkite na osnovnite parametri postaveni od Ministerstvoto za Finansii, imaat fleksibilnost da gi kreiraat barawata za informacii i proceduri koi se karakteristi~ni za individualnite agencii. c) Pregled na vrabotuvawe i tro{oci za personal Ovaa observacija op{irno ja razgleduva prethodnata to~ka so zemawe vo predvid na potrebata od posebno vnimanie na visokite tro{oci za inputi vo buxetite na agenciite. Poradi toa {to tro{ocite za personal ~esto se pregolemi, vlastite treba da imaat avtoritet da gi istraàt site faktori koi vlijaat na niv, kako presmetka na lica, nivo na plati i organizaciska struktura. (Moè isto taka da ima i pra{awe za politika na personalot; ako nivoata na nadomest vo agenciite se dozvoleni za da se naso~uvaat povisoko od drugite delovi na javniot sektor, moè da bide te{ko da se privle~at kompetentni individui kon tradicionalnite ministerstva). Vo Portugalija i Francija buxetot na personalni tro{oci e pod silno vlijanie na transakciite na centralite i menaxmentot na personal se nabquduva preku fazata na buxetsko izvr{uvawe. Praktiki na apriori kontrola od treti stranki moè da se prepu{tat vo drugite tri dràvi. Kako i da e, dogovaraweto za platata od agenciite se pojavuva kako nabquduvana formalno ili neformalno od ministerstvata na finansii vo site dràvi i stepenot na vlijanie ili “vodewe” koj go izvr{uvaat treba da se smeta za silen vo praktikata od ona {to formalno se pojavuva. Ponatamo{no komplicirawe i rizik, se pojavuva ako vrabotenite vo agencijata imaat status na dràvni slu`benici ili uìvaat sli~ni benificii kako drèwe pod zakup vo nivnata rabota ili privilegiran pristap kon redovni uslugi na dràvnite uslugi. Spored ovie uslovi, odlukata koja tie ja najmuvaat vo nivnata rabota ili privilegiran


53

pristap do redovno postaveni dràvni uslugi. Spored ovie uslovi, odlukite da se najmi soop{tuvawe e vredna cena koja ima isku{enie za koruptivno odnesuvawe. Osven ako menaxmentot na agencijata e motiviran za jasno izvr{uvawe na indikatorite kako edini~ni tro{oci i merena produktivnost, tie bi moèle da baraat li~na korist za niv preku odluki za vrabotuvawe za politi~ki i birokratski patronati namesto kako sredstva za podobruvawe na izvr{uvaweto. Sugeriran pristap: Pregledot – izve{tajot na Vladata za vrabotuvawe i tro{oci za personal vo agenciite treba da bide proporcionalen so zna~eweto na ovie stavki vo buxetot na agencijata. Dodeka, vo princip, efektivnosta na agencijata moè da se zasili preku namaluvawe na restrikciite za vrabotuvawe i nadomest toa e samo pogodnost za najgolem del od dràvite za da gi analiziraat buxetite na li~nite tro{oci vo nekoi detali kade tie se glaven tro{koven faktor. Ako nekoi agencii imaat avtoritet da sozdadat dràvni slu`benici preku nivni odluki za vrabotuvawe, supervizijata i revizijata sli~no na odredbite na Zakonot za Dràvni Slu`benici moè da bide neophodna za da se izbegne koruptivno odnesuvawe ili negovo pojavuvawe. d) Kontrola vo tekot na izvr{uvaweto na buxetot

Vo izve{taite na dràvite se naveduva deka pove}e, no ne site, nekomercijalni agencii rabotat vo ramkite na menaxmentot so gotovina i sistemite za pla}awe vo trezorot. Vo otsustvo na bilo koj generalen primer, moè samo da se sugerira deka nekomercijalnite agencii se odrùvaat vo ramkite na trezorskiot sistem osven ako odredena agencija moè da demonstrira deka nejzinoto rabotewe preku ova e spre~eno. Skoro site vakvi agencii vo dràvite koi bea predmet na istraùvawe se predmet na revizija vo vrhovnata revizorska institucija, sekoga{ na finansiska revizija i ~esto na revizija za vrednost za pari. Isklu~oci od ova pravilo izgleda se naj~esto univerzitetite no kako i da e, i od niv se bara da nazna~at profesionalni nadvore{ni revizori po niven izbor i da gi publikuvaat nivnite izve{tai. Najgolem del od onie Vladi koi se sigurni vo ovozmoùvawe da dodelat finansiska avtonomija na agenciite se povrzani so principite na menaxerska kontrola (endnota vi). (Francija i Portugalija praktikuvaat kontroli odnapred no postojano insistiraat da ja podobrat internata kontrola.). Osnovniot princip e deka menaxmetot na agencijata i odborite za supervizija mora da prezemat odgovornost za sozdavawe, implementirawe i primena na kontrolnite sistemi za da ja realiziraat nivnite misii. Dodeka ovaa odgovornost e definirana za nekoi agencii preku privaten zakon, se ~ini deka najgolem del od nekomercijalnite agencii se predmet na standardi objaveni od Ministerstvoto za Finansii i ~esto se nadopollneti so direktivi na resornoto ministerstvo. Standardite treba isto taka da ja obvrzuvaat agencijata da odrùva efektivna vnatre{na revizija; normalno, ova bi bila posebna edinica vo pogolemi organizacii, nadvore{en dogovara~ ili zaedni~ki partner za pomali agencii.


54

Golemi prakti~ni benifiti za pristapot na menaxerska kontrola se deka; ministerstvata za supervizija se uvereni deka primaat soodvetni brojki vo buxetskite barawa i periodi~ni izve{tai; redovnosta i zakonitosta na transakciite se odru`va bez nametlivi merki od treta stranka i soodvetnata adekvatnost na “organizacija, politiki i proceduri” se nabquduvaat i izvestuvaat do menaxerite i supervizorite od vnatre{na revizija. Ova nakratko e pristap koj ja kombinira efektivnosta so soodveten odnos za avtonomija na agencijata. Sugeriran pristap: Nekomercijalnite agencii treba da ostanat vo trezorskiot sistem i da bidat predmet na revizija od Vrhovnata Revizorska Institucija osven ako moè samata agencija da gi opravda o~ekuvawata vo sopstvenite kontroli. Dodeka ex-ante metodite na kontrola moè da bidat neophodni vedna{, treba da se utvrdi prioritet za pretstavuvawe na menaxerskite kontrolni praksi za standardi koi se navedeni od Ministerstvoto za Finansii i so toa tie da se podobrat do to~ka kade intervenciite od treta strana moàt da se eliminiraat.

e) Praktiki na menaxment na izvr{uvawe; odnosi so buxetiraweto i kontrolata

Do stepen do koj buxetskite odluki moàt da se poddràt od soodvetni autputi i merki na tro{oci, vladinata supervizija na finansiite na agenciite moàt da se napravat so pomalku detali. Ako autputite i rezultatite na rabotata na agencijata moàt soodvetno da se nabquduvaat, ima pomala potreba od nametnati merki za kontrola na vlezot. Navistina, zgolemenoto koristewe na modelot na javna agencija vo pove}e dràvi se reflektira kako veruvawe deka autputite na programite na pomali, pove}e fokusirani oddeli moè polesno da bide mereno i kontrolirano otkolku vo trandicionalnata hierarhiska administracija. Primeri za ovoj trend kon menaxment na izvr{uvaweto moè da se najdat vo dràvnite izve{tai za [vedska, Holandija i Velika Britanija kade izvr{uvaweto na zada~ite kako i relevantnite administrativni i finansiski rezultati se primaren fokus na vnimanie. Zgolemenite sofisticirani alatki za definirawe, merewe i sledewe na izvr{uvaweto se dopolnitelni ili gi zamenuvaat vleznite analizi za buxetirawe, za izvestuvawe do javnosta i za isplata na personal. Obi~no, zakonite za osnovawe na sekoja agencija gi definiraat osnovnite parametri za izvr{uvwe no isto taka ima i dovolno prostor za sektorskiot minister da pregovara za godi{nite celi na buxetot navreme. Od trite dràvi, [vedska obezbeduva naj~ist model na ovoj pristap: po konsultacii so agencijata koja e zasegnata, Vladata odlu~uva za generalnite celi i o~ekuvanite rezultati od raboteweto, za baranite proceduri za izvestuvwe i finansiski resursi; vo tekot na izvr{uvaweto site vlezni kategorii se kako pe~urki (vklu~itelno i tro{ocite za personal) i agregatnite limiti na tro{ewe se neto pridones od dràvniot buxet. Izvestuvaweto do Ministerot vo tekot na implementiraweto i na krajot na godinata se fokusira na performansot i autputite pove}e otkolku na inputite. Vo Velika Britanija i vo porast, vo Holandija isto taka se javuvaat elementi na ovoj pristap, kako i vo drugite razvieni dràvi. (Nov Zeland vo po{iroka smisla se smeta za svetski lider vo ovaa smisla so


55

'buxetirawe na autputite' i dogovoreni odnosi me|u ministrite kako ‘kupuva~i’ i slu`benicite vraboteni vo agenciite kako prodava~i na javni uslugi). Kako i da e, malku dràvi se podgotvuvaat za celosno napu{tawe na metodite za buxetirawe vrz baza na inputiviii i metodite na kontrola i nivnoto protivewe e opravdano, {to mora da se kaè, poradi otsustvo na sigurni evaluacii i dolgoro~ni efekti od vakvi radikalni eksperimenti kako buxetirawe na autputite i zamena na hierarhijata so dogovori. Druga popularna inovacija vo razvienite dràvi e praktikata na podreduvaweto na nekomercijalnite agencii do ‘ve{ta~ki’ pazarni mehanizmi so cel za podobruvawe na raboteweto i/ili nadomest za namaluvawe na direktnata kontrola. Eden primer e fondot za obrtni sredstva koi obezbeduva raboten kapital odnapred pove}e otkolku limitot na rashodi i ovozmoùva edna agencija da go zgolemi ili namali tro{eweto diktirano od nivnite proda`bi. Vo drugi primeri, nekoi agencii imaat dozvola da “pozajmuvaat” od trezorot pod komercijalni uslovi za investicii koi }e proizvedat prifa}awe na povrat; ostanatite se ohrabreni za proda`ba na stoki i uslugi so ceni koi }e gi pokrijat site tro{oci i }e im bide dozvoleno da vratat del ili site zgolemeni prihodi vo buxetot. Gri`livo formulirani i bolno implementirani, vakvi pazarno poddràni fondovi se koristat so odr`liv uspeh vo pove}e dràvi za da se podobri izvr{uvaweto i da se napravi pofleksibilna finansiska supervizija na agenciite. Se sugerira dràvite vo tranzicija bi imale korist od pravilno pretstavuvawe na praktikite na menaxersko izvr{uvawe, no tie ne bi trebalo da o~ekuvaat ili da se obidat brzo da gi zamenat tradicionalnite metodi na buxetirawe i kontrola. Iskustvoto na naprednite dràvi demonstrira neophodni podogotovki koi se potrebni za da se pridonese da uspee menaxmentot na izvr{uvawe. Dràvite vo tranzicija se sovetuvaat da go usvojat istiot vnimatelen pristap. Trite dràvi koi se pogore navedeni imaat golem naglasok vo smetkovodstvoto na tro{oci, izvestuvawe za dostignuvawata i publikuvawe na rezultatite. Drugi zna~ajni tehniki vklu~uvaat korporativno planirawe, evaluacija na programata i merewe na izvr{uvaweto. Kako i vo site dràvi koi se trudat da implementiraat vakvi reformi, tie imaat potro{eno pove}e godini vo eksperimentirawe i doveduvawe do sovr{enstvo na ovie tehni~ki preduslovi na uspeh. Site tie imaat izgotveno pove}e reformi za porast na ve}e silnite administrativni institucii. Praktikite na menaxerska kontrola, vnatre{na revizija i revidirawe na vrednost za pari, revizorski i finansiski informativni sistemi bea osnovani i usovr{eni vo odreden vremenski period. Agenciite bea ohrabreni da razvijat programski pristapi vo nivniot vnatre{en menaxmet i izvestuvawe. Pretstavuvaweto na mehanizmite kako pazarni za da se stimulira efikasnoto podobruvawe be{e postapen razvoj koj zapo~na so iskreni slu~ai koi se dvièa u{te od samiot po~etok vo pravilna nasoka. Dolìnata na periodot za eksperimentirawe be{e neophodna za razvoj na korisni alatki za definirawe, merewe i ozna~uvawe na izvr{uvaweto, osobeno na kvalitativnite faktori koi se kriti~ni vo najgolem del od javnite uslugi. (Na primer, definiraweto na ramkata za izvr{uvawe za


56

agencijata koja izdava voza~ki dozvoli e navistina poednostavno od izvr{uvawe na istoto za agencija koja e zadolèna da pomaga na `rtvite od SIDA ili koja raboti so slu~ai na imigranti.) Podobruvawata vo konceptite i metodologijata na smetkovodstvoto na tro{ocite bea razvieni vo privatniot sektor no se adaptirani za vladino koristewe. Iako {irokoto implementirawe na presmetkovno smetkovodstvo vo ovie dràvi se koristi kako fenomen od nedamna, toj zapo~na pred mnogu godini so selektivnoviii koristewe na presmetkovnoto smetkovodstvo vo kapitalno-intenzivnite agencii. Zaedno so tehni~kite inovacii, reorganiziraweto na administrativnata kultura od soglasnost kon izvr{uvawe e samata po sebe glaven predizvik za ~ove~ki razvoj. Vo retrospektiva, moè da se zaklu~i deka prodolèniot period na tehni~ki razvoj vo menaxmentot na izvr{uvawe na dràvite obezbeduva i stimulacii i nephoden period na vreme za adaptacija i na kulturata i na lu|eto. Sugeriran pristap: Dràvite vo tranzicija treba da go naglasat orientiraweto kon input na procesite na kontrola i buxetirawe dodeka se promoviraat tehniki za menaxment na izvr{uvawe za da se napravat ovie procesi poefektivni, a ne samo da se zamenat. Sistematski definirani i implementirani, menaxment kontrolata, smetkovodstvoto na tro{oci i vnatre{nata revizija se praksi koi se najsli~ni na proizveduvawe na rezultati od porano. Bidej}i reformite imaat efekt kako vo formuliraweto na buxetot taka i kontrolata treba da stane poefektivna i mo`nosta se otvora preku ponatamo{en protok na proceduri na supervizija na agencijata. 4.11 Proda`ba na privatni dobra vo konkurencija so privatniot sektor Ima dve glavni zabele{ki na aktivnosti od ovoj vid; zdravstvoto vo privatniot sektor e minirano koga e prinudeno da se konkurira nasproti mo}ta i resursite na dràvata; i dobrata i uslugite koi se prodadeni vo forma na pretpriemni{tvo se uìva nekoj stepen na dràvna buxetska subvencija koja e skriena i ne se gleda. Vo celina, ima ograni~eno povikuvawe na ovoj vid na aktivnost vo dràvnite izve{tai. Velika Britanija posebno zabranuva konkurencija so privatniot sektor i trezorot aktivno go primenuva ova pravilo. Vo Holandija, koga agencijata prodava proizvodi ili uslugi na komercijalnite pazari kako incidenten povraten efekt na nivnite osnovni zada~i i potpa|aat pod dopolnitelni pravila koi se definirani za da se za{titi privatniot sektor od nefer konkurencija. Nivna glavna odlika e deka agencijata mora vo celost da gi oddeli svoite komercijalni od nekomercijalni aktivnosti; posebni organizacii, smetkovodstvo na tro{oci i finansiski izve{tai koi se baraat za ovaa namena. Ima vladina politika deka komercijalnite aktivnosti treba krajno da se prodadat na privatniot sektor. Sugeriran pristap: Javnite agencii treba da bidat zatvoreni za proda`ba na proizvodi ili uslugi koi se ve}e dostapni od snabduva~i od privatniot sektor; vo okolnosti kade {to se pravi taka, pravilata za kontrola treba da bidat formulirani za da se osigura deka proda`nata cena ne e subvencionirana, kako vo Holandija, kade se


57

bara komercjalnata aktivnost da bide celosno oddelena vo organizaciska i smetkovodstvena smisla i eventualno privatizirana. 4.12 Smetkovodstvo i izvestuvawe Mora da se kaè deka smetkovodstvoto i izvestuvaweto od komercijalnite agencii treba da bide potvrdeno so najvisoki standardi na privatniot sektor i deka, vo nekoi slu~ai, Vladata treba da prepora~a povisoki standardi so cel da se zadràt principite na transparentnost vo javnite finansii. Treba da se zabeleì deka pravilata za smetkovodstvo i izvestuvawe za nekomercjalnite agencii koi se objasneti vo 5 izve{tai na dràvite se razlikuvaat kako posebni odliki od sistemot na agencii; vo nekoi slu~ai, pravilata se razlikuvaat isto taka me|u razli~ni agencii vo ramkite na edna dràva. Verojatno e deka pri~inite za varijacii se sami po sebe menlivi. Agenciite se formiraat vo razli~no vreme i pod razli~ni uslovi i koga novite pravila podocna se voveduvaat objasnuvaat ~esto e neophodno da se dodelat na ‘nadle`niot’ nekoi postojni situacii. Isto taka, pravilata na vladinoto smetkovodstvo i izvestuvawe se razvivani so godini i vo poslednite dekadi, treba ponatamu da bidat razvieni spored pritisocite na globaliziranoto investirawe i finansiskite pazari. He iznenaduva deka praktikite vo polusvest na javnite agencii se neuspe{ni, bidej}i seu{te, istite se postaveni kako zaedni~ki, stabilen model. Dràvite koi ozna~uvaat fundamentalna reforma na sistemot na javni agencii se moèbi vo podobra pozicija za implementirawe na 'standardni' pravila od onie koi se odnesuvaat na 5 dràvi koi se ovde istraèni i kade reformite imaat tendencija da bidat pove}e zgolemeni otkolku fundamentalni. Vo ovaa rabota, najdobro bi bilo da se usvojat celosno prifatenite me|unarodni standardi za smetkovodstvo i izvestuvawe kako {to e prepora~ano od MMF i EU, duri i pri celosno implementirawe mora da bide po oddelni fazi i vo tek na vremenski period od nekolku godini. Glavnoto barawe e navedeno vo SIGMA publikacijata, Menaxirawe na vladinite rashodi vo tranzicionite dràvi (Managing Government Expenditures in Transitional Countries). “Site sredstva i smetki na site subjekti na Vladata moraat da bidat konsolidirani. Za da se ovozmoì ova konsolidirawe, smetkovniot plan na vladinite subjekti i ekonomskata i funkcionalna klasifikacija na nivnite buxeti mora da ima zaedni~ka ramka koja e opredelena na centralno nivo. Dobroto finansisko izvestuvawe se bara za ot~etnost.” Detalni specifikacii i dostapni alternativi se celosno objasneti vo istata publikacija. Potrebata od transparentnost vo odnos na obvrskite za sostavniot del be{e porano zabeleàna. Dràvniot buxet treba da obelodeni site potencijalni obvrski koi proizleguvaat od vladinite garancii za dolgot na agencijata i se postaveni rezervi za predviduvawe na zagubite. Bilo koja pogolema reforma na vladeeweto na agencijata treba da se gleda kako mo`nost za celosno implementirawe na principite na fiskalna transparentnost vo ovoj sektor koi se utvrdeni od MMF.IX

Sugeriran pristap: Smetkovodstvoto i izvestuvaweto od komercijalnite agencii treba da se poklopuva so najvisokite


58

standardi na privatniot sektor. Finansiskite aktivnosti na nekomercijalnite agencii treba javno da bidat publikuvani i celosno konsolidirani vo vladinite finansiski izve{tai. Nivnite smetkovodstveni i standardi za izvestuvawe treba da bidat isti kako i za ostatokot na Vladata koja, povratno, treba da bide dovedena vo soglasnost so me|unarodno prifatenite standardi.


59

ENDNOTI

iv. Kontrola, kontroli: termin koj ima dve zna~ewa koi se relevantni za menaxmentot i administracijata. Vo prvata i naj{iroka smisla; se odnesuva na site zakoni, politiki, tradicii, procesi, proceduri, praksi i ostanati instrumenti koi se koristeni od (vo ovoj slu~aj) dràvata, za da se osigura deka rabotata na administracijata e izvr{ena vo soglasnost so èlbata na Parlamentot i Vladata. Posebni strukturi i mehanizmi za samo-regulirawe se postaveni za da se spre~at gre{ki i koi vedna{ gi detektiraat bilo koi gre{ki koi bi moèle da se slu~at. Ovaa publikacija koristi “kontrola” vo ovaa smisla. Vtoroto zna~ewe e povrzano so istraùvaweto. Vo ovaa smisla, kontrolata zna~i da se proveri, prou~uvawe ili da se potvrdat informaciite. Vo ova premnogu zna~ajno zna~ewe, ova koristewe na kontrola e ednakvo na revizija, aktivnosta se sproveduva od lice koe ne ja izvr{uva rabotata ili e odgovorno za da se izvr{i rabotata. Publikacijata koristi zbor “revizija” za ova zna~ewe. v. Interesen primer za ovoj fenomen moè da se najde vo 'Slu~ai za zemjodelska administracija (Danska)'-(Cases in the Agricultural Administration) od Rolf Elm-Larsen; SIGMA Dokumenti br. 4 Menaxerska kontrola vo modernata vladina administracija; (Management Control in Modern Government Administration: Some Comparative Practices) nekoi sporedbeni praktiki. Nakratko, revizijata obelodenuva deka EU subvencionira administrirawe preku Danskata agencija za intervencija (Danish Intervention Agency) koja rezultira{e so pogolemo pretplatuvawe na Danskite farmeri. Poradi kriteriumot na kvalifikuvawe koi se koristeni kako nekonzistentni kriteriumi so EU pravilata, od Danska se pobara da go dopolni svojot buxet i da ja nadopolni EU za nezakonski pretplati. Agencijata za intervencii be{e pod golemo vlijanie na zemjodelskite interesni grupi za da gi definiraat kriteriumite za dostapnost, inspekcija i aran`mani za pla}awe za da se maksimizira iznosot na pla}awe pove}e otkolku da se ostvarat celite na EU za pazarna stabilizacija. vi. Menaxerskata kontrola (isto taka nare~ena e interna kontrola) moè kratko da bide definirana kako organizacija, politiki i proceduri koi se koristat za da se pomogne da se osigura deka vladinite programi gi ostvaruvaat rezultatite koi trebalo. Deka resursite se koristat za da se dostavat ovie programi i se konzistentni so navedenite celi i nameri na organizacijata koja e zasegnata; deka programite se za{titeni od zaguba, izmama i pogre{no koristewe; i deka se obezbedeni, odrùvani, izvesteni i koristeni za donesuvawe odluki sigurni i navremeni informacii. (za pogolemi diskusii za menaxment kontrola vidi gi SIGMA dokumentite br. 4, menaxment kontrola vo sovremenata vladina administracija: nekoi sporedbeni praktiki - Management Control in Modern Government Administration: Some Comparative Practices) vii. Kako {to e navedeno vo studijata na OECD ”Inputite se seu{te


60

zna~ajni kako buxetska linija; linkot me|u izvr{uvaweto i buxetot e indirekten i ~esto e pove}e kako zaklu~ok otkolku kako direkten i avtomatski; a buxetskiot pritisok go pokrenuva koristeweto na indikatori za izvr{uvawe pove}e otkolku evaluacijata ex-post” (vo istraùvawe na rezultatite: Praktiki za izvr{uvawe na menaxmentot; navedeni vo SIGMA publikacijata Menaxirawe na vladinite rashodi vo dràvite vo tranzicija - Performance Management Practices; as quoted in SIGMA Publication Government Expenditures in Transitional Countries) viii. Isto taka se sovetuva selektivnoto koristewe vo dràvite vo tranzicija poradi toa {to imaat pogolemi prioriteti na finansiski menaxment odkolku sloènite i te{ki zada~i za pretstavuvawe na celosno smetkovodstvo na prirast. OECD dokumentot za slu~aj 93-178, Smetkovodstvo za {to? (OECD Occasional Paper 93-178, Accounting for What? Naveduva deka; ”celosna gotovinska ili celosno smetkovodstvo na prirast treba pravilno da se gleda kako krajna to~ka na spektrumot na mo`ni smetkovodstveni osnovi...i moè da bide pokorisno presmetkovno smetkovodstvo vo odredeni aktivnosti otkolku vo drugi na pr. vo dogovarawe, pazarno testirawe ili vo aktivnosti koi se vklu~eni zna~ajni kapitalni sredstva.” ix. Kod na dobri praksi i fiskalna transparentnost - deklarirawe na principi: Me|unaroden Monetaren Fond Va{ington DC, April 1998 – Code of Good Practices on Fiscal Transparency – Declaration on Principles: International Monetary Fund, Washington, D.C., April 1998)


61

POGLAVJE 3 DR@AVEN IZVE[TAJ ZA FRANCIJA

Ms.Simone Touchon and Mr. Daniel Tommasi Ova poglavje vo Del 1 pretstavuva pregled na razli~nite vidovi javni organizacii koi imaat koristat od nekoja avtonomija vo menaxmentot, iako do razli~ni stepeni. Ova vklu~uva pravni subjekti (kako razli~ni vidovi na établissement public (EP), javni korporacii, kako i odredeni organizacii spored privaten zakon) i nekolku subjekti koi ne se zakonski oddeleni od dràvata kako 'services à compétence nationale” nacionalna nadle`nost” i nezavisni komisii koi se odgovorni za ekonomsko regulirawe i za{ita na pravata na gra|anite. Del 2 od ova Poglavje se fokusira na établissement public, koja dosega e naj~esta forma na avtonomna organizacija.

DEL 1. PREGLED 1. Javni pretprijatija Établissements publics (EP)

1.1.Osnovni vidovi na Javni pretprijatija (EP)

Francuskata vlast dolgo koristela EP za da izvr{i najgolem del od ovie zada~i, so isklu~ok na onie obvrski koi tradicionalno se smetaa za “kralski prerogativ” i sodrì odbrana, policija, pravda i nadvore{ni raboti.

Sudot za Kasacija (Court of Cassation) jasno definira {to spa|a pod EP od po~etokot na 1856. Ovaa definicija se bazira na 5 kriteriumi:

• Agencijata mora da bide oddelen praven subjekt od osnova~ot • Mora da bide zakonski praven subjekt, duri i vo slu~aj koga EP

raboti spored privaten zakonski sistem i se angaìrani vo proizvodstvo i distribucija

• Mora da se ima posebna cel, {to go opravduva nejzinoto postoewe (bilo koj biznis koj ne e vo ramkite na opsegot na objektot na EP e nezakonski)

• Mora da bide avtonomna od administrativna i finansiska gledna to~ka da se ima posebni vladini tela i svoj sopstven buxet

• Mora da bide pod vlast na supervizija na nacionalnata vlast ili regionalni ili lokalni vlasti.

Pogore spomenatite atributi prvenstveno bea interpretirani od administrativnite vlasti kako presedani pred da vlezat vo sila vo statutite ili da se izdadat kako regulativa. 'Sozdavaweto” na EP od administrativniot zakon ja ozna~i celata nivna istorija, kako {to ja pro{irija vo pogled na javnite uslugi (razbirawe na javnite uslugi kako nacionalni ekonomski i socijalen interes). Iako nema oficijalna lista na EPs se smeta deka okolu 1100 bea sozdadeni od centralnata vlast (nacionalni EPs) i pove}e od 50.000 od lokalnite vlasti. Nekoi se unikatni, najmnogu od niv nacionalni EPs, kako Nacionalna Agencija za Vrabotuvawe (Agence Nationale Pour l΄Emploi), Nacionalna biblioteka, (Bibliothéque Nationale) Agencija za konzervacija na morskiot breg, (Conservatoire du littoral) Nacionalen institut za potro{uva~i (Institut National de la Consommation) itn. Vo naj{iroka smisla,


62

kako i da e, tie pripa|aat na grupa agencii so sli~ni celi. Ima pove}e od 200 kategorii na vakvi nacionalni EPs. Lokalnite EPs se pod nadle`nost na op{tinite (8000 {kolska administracija, 30000 kancelarii na op{tinski socijalni uslugi, 2000 bolnici itn), brojni oddeli (départments) (u~ili{ta na sredno nivo, protivpoàrni oddeli, itn.) ili regioni (sredni u~ili{ta). Merkite za decentralizacija imaat predizvikano da se zgolemi brojot na lokalni agencii. Zakonot od 1983, na primer, transformira{e 7000 porane{ni nacionalni u~ili{ta na sredno nivo i sredni u~ili{ta vo lokalni EPs. Vo nekoi sektori, kako sektorot za sredno obrazovanie, sozdavaweto i menaxiraweto na EPs se tesno regulirani i kontrolirani od centralnata vlast. U~ili{tata se lokalni EPs, no nastavnicite se vraboteni od centralnata vlast. Vo stvarnost, Francuskiot u~ili{en sistem e centraliziran. Na istiot na~in, centralnata vlast primenuva silna kontrola za lokalnite bolnici. Nasproti ova, za obezbeduvawe na ostanati uslugi, lokalnite vlasti moàt da odlu~at sami od razli~ni vidovi na institucionalni aran`mani: direkten menaxment od lokalnata administracija (régie directe); edinici so finansiska avtonomija (régie dotée de l’autonomie financiére); industriski i komercijalni EP zakonski nezavisni od lokalnata vlast (régie personnalisée); polujavna lokalna kompanija i koncesija ili dogovor za zakup so privatni kompanii (ovie se poslednite aran`mani se naj~esti za vodosnabduvawe). EP e primarno udoben administrativen instrument za odredbi na vladinite uslugi, bidej}i ovozmoùva da se odrùvaat posebni aktivnosti oddelno od drugite. Toa go olesnuva povratot na tro{ocite, kade dràvniot buxet ne dozvoluva prihodite da bidat ozna~eni za posebni rashodi, toj obezbeduva nekoj na~in na garancija na trandicionalnata nezavisnost na povisokoto obrazovanie. Toj isto taka stanuva na{iroko koristen instrument za konsultacii vo javnata administracija, {to zna~i u~estvo vo procesot na donesuvawe na menaxerski odluki na onie koi se zasegnati od sektorot, so pretstavnici na privatniot sektor koi imaat mesto vo vladini tela. Ova ovozmoùva da se adaptiraat organizacijata i resursite za posebna zada~a, pri {to se obezeduva i administrativna fleksibilnost preku nivnata kombinacija na privaten i javen zakon. Taka, nekoi subjekti se imenuvani kako insdustriski i komercijalni EPs samo za da se ovozmoì da uìvaat dopolnitelna flaksibilnost na ovaa kategorija EP, posebno pri obes{tetuvawe i vrabotuvawe na personalot i negovoto nagraduvawe. Definicijata za EP se primenuva na pove}e subjekti; administrativnite EP se naj~esta forma na EP i se mnogu blisku do sistemot na vladina administracija; industriskite i komercijalni EP uìvaat pogolema avtonomija i bile sozdadeni da rabotat kako komercijalni kompanii; i na kraj, profesionalnite EPs se menaxirani od privatniot sektor. Nema pred-kriteriumi za da se opredeli dali dadenata aktivnost treba da se izvr{i preku vladina administrativna podelba ili EP, iako ima politi~ki konsenzus koj kaùva deka onie zada~i se “kralski” prerogativi i mora da ce upravuvaat direktno od centralnata vlast. Vo vreme koga odredeni zada~i koi se dovereni na EP se vra}aat na EP na centralna vlast, kako vo slu~aj na testirawe na licenci za vozewe, na primer. Zakonot za sozdavawe na sekoja kategorija na EP, t.e koi se prifatlivi za sekoja grupa na zada~i, obezbeduva mnogu pragmati~en na~in za koj se razmisluva kako za najefikasen vid na organizacija, vlast, resursi i obvrski.


63

Del 2 od ovoj dokument vo detali }e ja razraboti finansiskiot menaxment i kontrola na naj~esti formi na nacionalni EPs.

1.2. Posebni vidovi na Javni pretprijatija (Établissement public)

I pokraj naj~estite formi na EPs, ima razliki me|u razli~ni vidovi na EPs i nekoi drugi posebni aran`mani. Mnogu od ovie aran`mani imaat za cel kako da se zgolemi fleksibilnosta vo menaxmentot i razvoj na partnerstvoto me|u razli~ni javni subjekti ili me|u javni subjekti i prvatniot sektor.

U~estvo na privatniot sektor vo menaxmentot na EPs

Odborite na direktori na sovetite za zemjodelski proizvodi, koi imaat regulatorni i studiski funkcii, vklu~uvaat mnozinstvo na pretstavnici od sektorite koi se zasegnati, so vladini pretstavnici kako malcinstvo, zaedno so onie na vrabotenite ili potro{uva~ite. U~estvoto na privatniot sektor vo Bordot na Direktori na EPs koi reguliraat privatni aktivnosti i menaxerskata avtonomija na ovie EPs ima predizvik za osiguruvawe deka potrebite i zagriùvawata na privatniot sektor koi podobro }e se zemat vo predvid od administrativniot oddel. Kako i da e, ova isto taka se povlekuva. Ponekoga{ EP i privatniot sektor stanuvaat zna~itelno nezavisni. Pretstavnicite od privatnot sektor moàt da imaat golemo vlijanie na politikata na EP2. Nezavisnosta moè da vodi kon pogre{no menaxirawe koga se involvirani pari3.

Profesionalnite komori, kako Komercijalnata Komora, Komorata na Zanaet~ii, ili Komorite za Zemjodelstvo, se zakonski javni agencii, no se menaxirani od pretstavnici koi se izbrani od privatniot sektor. (ima okolu 200 profesionalni komori koi se javni agencii). Nivnata svera na aktivnost moè da bide obemna. Tie se konsultirani koga se podgotveni vladinite regulativi {to se odnesuvaat na nivnite sektori, i isto taka imaat odredeni regulatorni ovlastuvawa. Tie imaat administrativni aktivnosti kako odrùvawe na komercijalen register. Komercijalnata komora menaxira so brojni pristani{ta i aerodromi i pove}e delovni u~ili{ta. Prihodite na ovie agencii ~esto proizleguvaat od opredelen danok, koj bil odobren od Parlamentot. Tie se revidirani od Sudot na smetki i se predmet na vladina kontrola za da se verifikuva regularnosta na nivnoto deluvawe. Generalno, komentarite na ovoj izve{taj ne se odnesuvaat na ovie profesionalni komori.

2 Situacijata se sretnuva vo Agencijata za nacionalen zemjodelski razvoj (National Agricultural Development Agency), spored Javniot izve{taj od 1999 na Sudot na smetkovoditeli (Public Report of the Court of Accounts) 3 Vo mart 2000 Sudot na smetki (Court of Accounts) zabeleà vo izve{tajot koj be{e ispraten do izvr{itelite i parlamentot 'zbuneta organizacija” na lov i “neregularno i nekorisno” rashodi na sredstva koi vklu~uvaat kako Nacionalna kancelarija za lov (National Office for Hunting) (koja e EP) i pravtni organizacii. Nacionalnata organizacija za lov (National Office for Hunting) isto taka finansira{e plati na 7 slu`benici od nejzinoto nadredeno resorno ministerstvo.


64

GIP Centralnata vlast i lokalnite vlasti moàt da osnovaat zaedni~ki EPs, kako edni so drugi taka i so subjektite od privatniot sektor. Ovie se poznati kako javno-interesni grupi, GIP (Groupement d’Intérêt Public). Ovie od neodamna po~naa da se primenuvaat (od po~etkot na 1980-tite), GIPs davaat odgovor na zgolemenata potreba za konkrenta aktivnost od nekolku javni subjekti vo posebna oblast (na pr. Istraùvawe za SIDA), za zaedni~ki pristap do resursi (kako kompjuteriziran univerzitetski sistem na menaxment ili zaedni~ki telekomunikaciski sistem za agencii i univerziteti za istraùvawe), ili za proekti koi se prezemeni so privatniot sektor (na pr. Proekt za okolina koj vklu~uva centralna vlast, regionalni vlasti i industrii koi zagaduvaat zaedno). Regionalnite bolnici koi gi nadgleduvaat bolnicite vo regionite se zaedni~ki GIPs na dràvata i agenciite za socijalna za{tita.

EP moè da bide del od GIP koi sami po sebe prestavuvaat EP. Zakonot koj gi vodi ovie aktivnosti (javen ili privaten Zakon) i negovite pravila za menaxment i smetkovodstvo zavisat kako od prirodata na nivnite aktivnosti (kako za EPs) i do stepen na u~estvo na privatni lica vo GIP. Za da se u~estvuva vo GIP, EP mora da imaat nekoja oblast na aktivnosti kako GIP. Zakonot definira kategorii na GIP, vo nekoja ista smisla kako EPs. Pove}e GIPs bea sozdadeni ili se vo proces na osnovawe.

Kako dopolna, industriskite i komercijalni EPs, kulturni i nau~ni EPs (vo najgolem del univerziteti) i nau~ni i tehnolo{ki EPs (centri za istraùvawe) se ovlasteni da zadràt interes vo podredenite i ekonomski interesni grupi (GIE)4, so namera za sproveduvawe na delovnite aktivnosti. GIE se subjekti na privatniot sektor.

EPCI

Lokalnite vlasti moàt da se povrzat zaedno za da se sozdade poseben vid na EP kako sredstvo za vnatre op{tinska sorabotka (Établissement public de Coopération Intercommunale - EPCI). Ima okolu 20000 EPCI ili sli~ni aran`mani. EPCI moàt da sozdadat i/koristat razli~ni formi na organizacii za da se izvr{at uslugi. Nekoi EPCI se postaveni za da se sprovede odredena aktivnost (na pr. Supervizija na koncesijata za snabduvawe so voda); drugi EPCI imaat misija vo nekolku oblasti, nasproti nacionalnite EP koi imaat unikatna misija. EPCI se hibridni institucionalni aranàmani, koi vo odredena smisla sli~no na nacionalnite EP se od drug aspekt sli~ni so Vladata.

Drugi posebni vidovi na EP

Centralnata administracija za socijalna za{tita i nekoi penziski i

4 Ekonomska interesna grupa e zakonski agan`man za da se sprovedat delovni aktivnosti

koi se koristeni isto taka i od privatniot sektor (gi grupira privatnite korporacii ili

individualni pretprijatija)


65

fondovi za socijalna za{tita se EPs. Dadeniot dvostepen menaxment na socijalna za{tita, “Odborot na Direktori' na administracijata za socijalna za{tita e sostavena od pretstavnik na vrabotenite, rabotodava~ite i kvalifikuvani lica. Kako i da e, vo poslednite godini dràvata zapo~na da vr{i zgolemena kontrola nad sistemot na socijalna za{tita.

Caisse des Dépôts et Consignations e EP od posebna priroda. Toa e finansiska institucija so zna~itelna golemina, koja me|u ostanatite raboti, centralizira sredstva od regulatornite institucii za {tedewe. Vo odredena smisla e sli~na na banka za investirawe. Isto taka e zna~aen instrument na javna politika za lokalen ekonomski i socijalen razvoj, vo oblasti kako urbana politika, planirawe, socijalna za{tita, menaxment na lokalnite javni uslugi, transport, turizam i okolina. Taa intervenira na pove}e na~ini: investitor, bankar (zabele`livo vo oblastite na socijalna za{tita), obezbeduva~ na uslugi (na primer e sopstvenik na najgolem del od 'privatnite” kompanii koi menaxiraat so taksata - koncesija na pati{ta), inèner i konsultant. Nejziniot sistem na finansiski menaxment e mnogu specifi~en i ne se razgleduva vo postojniot izve{taj.

2. Javni pretprijatija

Okolu 20 javni pretrijatija se zakonski EPs. Nekoi od niv se golemi pretprijatija, kako kompanijata za elektrostopanstvo (Electricité de France - EDF) i èleznicata (Société Nationale des Chemins Français - SNCF i réseau Ferré de France - RFF) i Francuskata po{ta. Nekoi javni pretprijatija se predmet na vladinite smetkovodstveni regulativi, koi se razgledani podolu (glavno vo morski pristani{ta, agencii za re~ni pristani{ta i agencija na pariskiot aerodrom).

Ostanati javni pretprijatija se polu-javni kompaniii i se ograni~eni so vladeewe od privatniot zakon, celosno ili delumno pod sopstvenost na dràvata, EPs ili ostanatite javni vlasti. Vo momentov ima okolu 100 javni pretprijatija od koi dràvata direktno poseduva pove}e od 50% od akciite (udelite) ili koi se EPs. Ovie pretpriajtija imaat stoticii subvencii. Site ovie subvencii na EPs se korporacii so privaten zakon. Vo zavisnost od stepenot na direktna sopstvenost na dràvata, ovie pretprijatija moè da bidat predmet na posebni odredbi koi se odnesuvaat na nazna~uvawe menaxeri i dràvni pretstavnici vo Odborot na Direktori, u~estvo na vladini pretstavnici vo Odborot na Direktori i revizii od sudot na smetki i dràvnata kontrola (vidi podolu).

Sektorot na javni pretprijatija se razviva. Negovata golemina dramati~no se namaluva od 1985. Golem del od mnozinstvoto na konrporacii celosno se pod sopstvenost na dràvata i delumno ili celosno se privatizirani. Vo porane{nite administrativni podelbi na vladata direktno se menaxira{e so brojni ekonomski aktivnosti. Nivniot buxet be{e vklu~en vo dràvniot buxet ili kako posebna trgovska smetka ili kako ‘dopolnet buxet’. Podneseno e do regulativite na dràvniot


66

buxet so posebni odredeni osloboduvawa. Poradi toa {to vakvite osloboduvawa ne se soodvetni za sproveduvawe na ekonomski aktivnosti, najgolem del od ovie administrativni podelbi se podeleni vo EPs (na pr. Po{ta vo 1990) ili na korporacii soglasno privaten zakon (na pr. Nacionalna kancelarija za pe~atewe vo 1993). Kompanijata za telekomunikacii koja isto taka se menaxira{e kako administrativna podelba stana EP vo 1990 bidej}i toga{ stana korporatizirana i delumno privatizirana. Samo nekolku industriski ili komercijalni edinici, kako voeni brodogradili{ta, seu{te ne se pravni subjekti.

Golemi javni pretpriajtija so oblik na EP imaat pove}e subvencii na privatniot zakon za pravilno da se sprovedat brojni delovni aktivnosti. Kako i da e, ima zgolemeno razmisluvawe vo ovaa smisla na zgolemena konkurencija i otvorenost na pazarite, ovie pretprijatija treba samite da se transformiraat vo korporacii, so cel da se dade pogolema fleksibilnost i da im se ovomoì da razvijat sojuz so ostanati kompanii vo podobri uslovi. Ova isto taka }e osigura deka normite na korporativnata vlast podobro }e se stavi vo sila. Taka, zemj}i gi vo predvid najgolemite EPs vo neodamne{niot izve{taj do Vladata se zabeleùva deka: ”funkcioniraweto na Odborot na Direktori na ovie pretprijatija ne zadovoluva, vo odnos na odredbite za korporativno vladeewe. Pretstavnicite na vladinoto telo se sudiraat so te{kotii vo pomiruvawe na odgovornosta na nivniot odbor na direktori so nivnata zavisnost od dràvata i javniot interes na razli~ni resorni ministerstva.5

3. Ostanati institucionalni aran`mani

3.1 Nezavisni administrativni vlasti

Pogolem del od vlastite obezbeduvaat nezavisen sovet na vladata ili regulatorni i politi~ki pra{awa. Ova vklu~uva nekolku EP, kako agencija za za{tita na hrana (agence française de sécurité sanitaire des aliments), koi imaat generalna misija na procena na rizik, no nemaat direktni regulatorni ovlastuvawa osven vo oblasta na veterinarni lekovi, odredeni ministerski podelbi ili vnatre-ministerski komiteti, kako vlasta za nuklearna za{tita (autorité de sécurité nucléaire), nekoi organizacii za privaten zakon i brojni komiteti, visoki soveti i komisii. Nekoi od ovie komisii se narekuvaat “nezavisna administrativna vlast” (Autorité Administrative Indépendante - AAI). Zabeleì deka AAI e opisno ime za ovie subjekti; ova ne e zakonska definicija. AAI ne se pod supervizija na ministerot i ima generalno ovlastuvawe za izdavawe odredbi vo nivnata sfera na nadle`nost.

Zabele{ka e deka AAI se prvo koristeni vo statutot koj sozdava nacionalna komisija za informatika i sloboda (Commission Nationale de l΄Informatique et des Libertés) vo 1978. Ottoga{ brojni postojni ili {totuku sozdadeni komisii se odnesuvaa na AAIs. Tekovno, okolu 20-tina komisii pobaraa da bidat AAI, vo nekolku slu~ai poradi toa {to vakvi odredbi

5 Commissariat au Plan; Services publics en réseau. Rapport Bergougnoux, La Documentation française, Paris 2000


67

se vklu~eni vo statutite koi gi sozdavaa, vo drugi slu~ai vo odnos na pravnata doktrina. Vo nekolku AAIs edno edinstveno lice so visoko rangirawe e nazna~eno za da se istraì vlasta (na pr. Ombdusman), no najgolem del od AAI se kolegijalni komisii od 6 do 15 i pove}e ~lenovi. Generalno, persona lot na AAIs varira od 30 do 200 lica.

Generalno, misiite na AAIs se odnesuvaat na oblasti vo koi se reguliraat ekonomskite i finansiski aktivnosti, za{tita na potro{uva~ot, regulirawe na prenosot i informaciite, kontrola na politi~kata transparentnost i za{tita na pravata na gra|anite od zloupotreba na ovlastuvawa od dràvata. Sozdavaweto na AAI ~esto ima za cel da osigura deka odredbite }e gi zemat vo predvid gra|anite i nivnite prava na sopstvenost, nezavisno od politi~kite pritisoci i ekonomsko lobirawe.

Primeri na AAI vklu~uvaat: Komisija za hartii od vrednost (Commission des Opérations de Bourse), Sovet za konkurencija (Conseil de la Concurrence), regulatorni komisii za telekomunikaciski i elektrostopanstvo, vlast za kontrola nad zagaduvaweto i bu~avata na aerodromite (Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires), Visok sovet za emisija (Conseil Supérieur de lÁudiovisuel), Nacionalna komisija za informatika i sloboda (Commission Nationale de lÍnformatique et des Libertés), Nacionalna komisija za finansirawe na izborite i politi~ki ìvot (Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques, Komisi ja za pristap do administrativnite dokumenti (Commiss ion dÁccés aux Documents Administratifs), Komisija za kontrola na telefonsko snimawe (Commission Nationale de contrôle des Interceptions de Sécurité) i kancelarija na Ombdusmanot.

Vo zavisnost od sektorot, sli~ni misii moàt da se dodelat na razli~ni vidovi organizacii, AAI, ministerski komitet ili EP. Na primer, sovetot za univerzitetska evaluacija e spored zakon AAI, dodeka ostanati soveti za javna politi~ka evaluacija ne se AAI, a agencijata za procena i akreditirawe na javnite i prvatni bolnici e EP.

Generalno, AAI gi pretstavuvaat slednite odliki:

• Nivnata misija se sostoi od regulirawe na “~uvstvitelni” sektori i/ili za{tita na gra|anskite i ekonomski prava

• Toa e javno telo, no ne e kako EP ne e pravno lice nadvor od dràvata

• Generalno se sozdava preku izglasan statut od Parlamentot

• He e predmet na supervizorska vlast. Nejzinite ~lenovi se nezavisni kako od izvr{itelot taka i od Parlamentot

• Toa primenuva odredeni ovlastuvawa, koi variraat od 'ovlastuvawe na vlijanie” do regulatorni ovlastuvawa, vo zavisnost od


68

nejzinata misija. Brojni AAIs imaat kapacitet da se povikuvaat na sudovite. AAI kako Visok Sovet za Emisija e odgovoren za nazna~uvawe na pretsedateli na televizski i radio kompanii koi se sopstvenost na dràvata. Nekoi AAIs imaat zakonski ovlastuvawa za sankcionirawe. Ovie AAI se sankcioniraat sebesi, nezavisno od ministerskata vlast. Kako i da e, AAI ne se pravna institucija. Ottuka, Konstitutivniot Sovet i soodvetniot zakon imaat strikno ograni~eno represivno ovlastuvawe i sigurno, me|u ostanatoto, proceduri za sankcionirawe na AAIs koi primenuvaat prava na odbrana

• Toa e administrativna organizacija i kako takva e kontrolirana od administrativniot sud. Vo najgolem del od slu~aite administrativnite odluki i sankcii koi se napraveni od nekoja AAI se povikuvaat na Conseil d´État, koj e najvisok administrativen sud. (Conseil d´État isto taka sudi i za povikuvawe na odluki od privatnite profesionalni komisii na zakon, kako sovetot za Pazar so hartii od vrednost ; Conseil des Bourses de Valeurs). Vo mal broj ostanati slu~ai, sankciite na AAI se obàleni do nadle`nite sudovi. Sudot za povikuvawe vo Pariz gi procenuva sankciite na koi se povikuva Komisijata za hartii od vrednost. Povikuvaweto vo odnos na sudot za povikuvawe moè da se podnese do Sudot za Kasacija.

• Ima finansiska avtonomija. Kako i da e, negovata finansiska avtonomija e ograni~ena od faktot deka buxetot na AAIs e vklu~en vo buxetot na ministerstvata, ili vo buxetot na Premierot i e pregledan vo istite procesi kako ostanatite komponenti na dràvniot buxet. (Komisijata za hartii od vrednost e isklu~ok; taa se finansira od namenski danoci preku ekstra-buxetski fond). Najgolem del od AAI ne se podnesuvaat na prethodna finansiska kontrola do Ministerstvoto za Finansii prikaàno podolu, no se predmet na vladini smetkovodstveni odredbi i revizija od sudot na smetki.

Nezavisnosta na AAI se osiguruva preku nekoi posebni garancii, kako na~in na nazna~uvawe na ~lenovi i niven status. ^lenovite na AAI de facto (a ponekoga{ i so zakon) ne moàt da se smenat vo tekot na nivniot mandat. Pravilata za nivno nazna~uvawe se definirani vo statutot koj go sozdava nekoja AAI i variraat od edna do druga AAI. Nekoga{ gi nazna~uva Pretsedatelot na Republikata i pretsedatelite na dve parlamentarni komori. Vo drugi slu~ai tie se nazna~eni od najvisokite institucii za kontrola (na pr. Sudot na smetki ili Conseil d´État) i/ili od privatni profesionalni tela. Nekoi AAIs vklu~uvaat ~lenovi ex officio (na pr. Generalniot Direktor na oddelen oddel).

Poradi nivnata specijalizirana uloga i status, AAIs ne se javni agencii vo ramkite na zna~eweto na ova istraùvawe i nema ponatamu da se razgleuvaat vo ovoj dokument.


69

3.2. Uslugi pod nacionalna nadle`nost (Service à compétence nationale)

EPs donesoa izvesen stepen na decentralizirawe na vladinite uslugi koj be{e produktiven; nivniot zgolemen broj i razli~nost, kako i da e, predizvika кoncept na nеkakvo razvodnuvawe/razreduvawe. Francija prodolùva redovno da sozdaвa EPs, no se pojavuvaat pra{awa za potrebata od zasilena kontrola od nacionalnite i lokalnite vlasti. Ministerstvoto za Finansii ima ambiciozen stav kon razmnoùvawe na EPs. êsto se prezema nivno sozdavawe, so cel da se ispolnat administrativnite odgovornosti, no isto taka se smetaat za generirawe na dopolnitelno javno tro{ewe i se postavuva celosno vo odnos na finansiskata supervizija.

Vo momentov, menaxerskata avtonomija ne sekoga{ bara sozdavawe na oddelni pravni lica. Ottuka, Vladata ima sozdaдeno vo 1997 nov vid na vladina organizacija “Pоdеlba so nacionalna jurisdikcija” (Services à caractère national - SCN), {to moè da obezbedi alternativa vo prodolènoto sozdavawe na EPs. Sprotivno na EP, ovie edinici ne se oddelni pravni lica. Organizaciite koi moàt da potpadnat pod ovaa kategorija poretko imaat status na EP, vklu~itelno nacionalni muzei, centri za obuka, nacionalni arhivi itn. Vo momentot, samo nekolku SCN bea sozdadeni. Vo odnos barem na muzeite, prvite rezultati od ova iskustvo se mali. Smetkovodstveniot Sud izvesti6:”ovaa forma na delegirawe ponudi nekolku ograni~eni prednosti, no ne ja modificira sloènosta na menaxmentot na ovie edinici, nedostatok na administracija zna~i izvr{uvawe na nivnite novi odgovornosti”. Voenite brodogradili{ta seu{te se menaxiraat preku administrativna uprava, Direktorat na brodogradba (Direction de la Construction Navale - DCN). DCN neodamna be{e transformiran vo SCN, no parlamentarniot komitet za odbrana zabeleà deka ovaa transformacija nema zna~itelno da gi izgubi svoite “Statutarni okovi”7

3.3. Ostanati subjekti

Pokraj EP i korporacii vo dràvna sopstvenost, vladata, posebno lokalnite vlasti, sozdavaat i koristat nekolku drugi organizaciski modeli za da obezbedat javni uslugi.

Polu-javni lokalni kompanii (Semi - Public Local Companies - SPLC)

Polu-javnite lokalni kompanii (SPLC) e kompanija spored privaten zakon. Lokalnite vlasti moàt da koristat SPLC za menaxirwe na urbaniot razvoj ili izgradba na proekti i brojni drugi aktivnosti kako menaxment na gradskiot prevoz, sportski objekti, ili kongresni centri. Ima okolu 1200 SPLC. Sozdavaweto na SPLC od lokalnite vlasti se predmet na odredeni uslovi. Soodvetniot stepen na u~estvo na javniot i privatniot sektor vo SPLC e reguliran, no vistinski ~esto se “privaten” partner kako zamena na Caisse des Dépôts et Consignations, koj samiot e EP. SPLC 6 Les musées nationaux et les collections nqtionqles dóeuvreqs d´qrt; Cour des Co,ptes ; February 1997 7 Qvis de la commission de lq dèfense nationale sur le projet de loi de finances pour 2000; Assemblèe nationale


70

ne treba nepravedno da se sporeduva so privatniot sektor, ottuka generalno ~istite komercijalni aktivnosti se zabraneti. Aktivnostite na SPLC moraat da potpa|aat pod posebna oblast na odgovornost na vlasta koja gi sozdava. Lokalnite vlasti ne moàt da delegiraat misii do SPLC kako politi~ki misii. Dràvnite regionalni pretstavnici (najdobro), kako i fizi~kite lica, moè da se povikaat na administrativni sudovi, ako mislat deka SPLC e nezakonski ili gi naru{uva nivnite prava na sopstvenost. SPLC moè da imaat subvencii. Tie celosno se predmet na odredbite za smetkovodstvo na privatniot sektor. Regionalnite komori na Smetkovodstveniot Sud vr{at revizija za nivno regulirawe, no ne ~esto (otprilika na sekoi 15 godini). Prefektot (upravitelot) e informiran za nivnite smetki i moè da se povikuva do regionalnite povelbi na sudot na smetki, ako e neophodno. SPLC e efikasen i efektiven instrument za menaxirawe na lokalnite proekti i uslugi. Kako i da e, ponekoga{ kontrolata na lokalnata vlast nad SPLC e slaba, ili vo drugi slu~ai finansiskite odnosi me|u SPLC i supervizorskite lokalni vlasti imaat nedostig od transparentnost. Nevladini organizacii (HBO)

Vladata ponekoga{ koristi NVOi za da implementira javni politiki. Ova ~esto e efektivna forma na partnerstvo so gra|anskite grupi. Isto taka ima pove}e “kvazi-administrativni” NVOi koi se sozdadeni i celosno finansirani od vladini tela, posebno od lokalni vlasti, no ponekoga{ isto taka i od nekoi resorni ministerstva (okolu 68 kvazi administrativni NVO za Ministerstvoto za Kultura8). Kako {to se prikaùva vo izve{taite na sudot na smetki, brojni vakvi NVOi se postaveni edinstveno za nadminuvawe na menaxmentot so vladini rashodi i smetkovodstvenite pravila. Vakvi organizaciski aran`mani se zabraneti. Kako i da e, kako {to se zabeleùva od izve{tajot od 1999 od Conseil d´État:”Ako brojni administrativni cirkulari koi se zabraneti za NVOi ne postignat rezultati, toa e poradi toa {to NVOi ispolnile nekoi potrebi. Spre~uvawe na vakvo naso~uvawe vo menaxmentot so vladini rashodi povikuva na modernizirawe na metodite za vladino administrirawe i praveweto na pofleksibilni buxetski regulativi”. Spored ovoj izve{taj modernizirana i “so mali prinosi” forma na GIP i EP treba da se smeta kako eliminirawe na potrebata od sozdavawe na NVOi.

8 Rapport Public 1999; Cour des Comptes


71

DEL 2: Javni pretprijatijatija (Établissement public)

1. Institucionalna ramka

1.1. Glavni tipovi na Établissement public

Javnite agencii se smetaat za pravni lica. Kako takvi, tie donesuvaat odluki za koi se ot~etni; tie imaat nivni sopstveni sredstva, vklu~itelno nedvièn i sopstven imot; imaat buxet koj e oddelen od onoj na subjektot koj gi sozdal; i tie moàt da prezemaat zakonska aktivnost, vklu~itelno i protiv Vladata.

Glaven vid na koj pripa|aat ovie opredelbi, vo princip, e dali javniot zakon ili privatniot zakon se primenuva za EP aktivnostite. Se pravi razlika me|u administrativni EPs, koi se vodeni od javniot zakon i industriski i komercijalni EPs, za koi se primenuva privaten zakon.

Za brojni EPs odredbite “administrativni” ili “industriski i komercijalni' ne se koristat. Ovie se “ekonomski javni agencii”, “javni bolnici”, “operatori na javni uslugi” itn. I pokraj ova, konceptualnata razlika me|u “administrativni” i “industriski i komercijalni” EP sekoga{ sluì kako preporaka za odreduvawe koj zakonski sistem treba da se primeni.

Administrativni EPs Administrativnite EPs smetaat na razbivawe na najgolem del na EPs. Ima okolu 1000 nacionalni administrativni EPs. Ima generalen predmet na buxetski i smetkovodstveni odredbi sli~ni na onie koi se primenuvaat vo dràvniot buxet.

Nivnite vraboteni isto taka se pokrieni soglasno javen zakon (osven vo posebni slu~ai kako vraboteni na administracija na socijalna sigurnost, koi se pokrieni soglasno privaten zakon ili kolektiven dogovor za rabota). Nekoi od niv se ovlasteni preku delegirawe na ovlastuvawa za policija (na pr. Agencii na nacionalen park); za sobirawe danoci (na pr. Finansiski agencii za vododelnici), ili imaat preventivni prava za odredni transakcii na imot (na pr. Agencija za za{tita na morskiot breg). Zakonskite odredbi so administrativni EPs, vo odnos na primerot za nabavka ili li~ni pra{awa, se istraùvaat od administrativnite sudovi.

Vo po~etokot na 1980-ti, bea dodeleni dva sektori so povisok stepen na menaxerska avtonomija koi vo najgolema mera bea administrativni EPs, no ne prestanaa da se smetaat za osnovni administrativni EPs:

• Nau~ni, kulturni i profesionalni EPs. Ima okolu stotina vakvi agencii (80 univerziteti, Francuski kolex (Collège de France), Francusko u~ili{te vo Rim (French School in Rome), Muzej za prirodna istorija (Natural History Museum), Pariskata


72

observatorija (Paris Observatory) i.t.n Tie uìvaat pogolema avtonomija, i ne se predmet na prethodna finansika kontrola i nivnite buxeti moàt avtomatski da se implementiraat; isto taka, tie se ovlasteni na odreden stepen na samo-menaxirawe preku izbor na nivni sopstveni vladini tela.

• Nau~ni i tehnolo{ki EPs. Ovoj vid na EP, sozdadeni so zakonot od 1982, koi vklu~uvaat okolu 10 organizacii za istraùvawe, so izbrani pretstavnici od nivniot Odbor na Direktori. Nivniot buxetski i finansiski sistem be{e pofleksibilen. Nadvor od ova, tie ne se mnogu porazli~ni od ostanatite administrativni javni agencii.

Industriski i komercijalni EPs

Brojot na nacionalni industriski i komercijlni EPs e relativno mal (okolu 80), iako nekolku od niv se mnogu golemi entiteti. Ovaa grupa vklu~uva, me|u drugoto, dvaesetina javni pretprijatija koi se pogore spomenati, Pariskata opera (Paris Opera), kancelarii za zemjodelski proizvodi, koi izvr{uvaat kako administrativni, taka i regulatorni funkcii, Francuski Centar za Nadvore{na Trgovija (French Foreign Trade Centre), koj e odgovoren za promocija na izvozot, Agencija za Prostor (Space Agency) itn.

Vo osnova, nivnite vraboteni se pokrieni so zakonot za trud i osporuvawata gi vklu~uvaat niв i se predmet na jurisdikcija na industriskite tribunali, kako za privatnite pretprijatija. Generalno, drugite osporuvawa koi se odnesuvaat na odnosite so ovie EPs kade tretа stranka isto taka e ovlastena od istiot sud kako fizi~ki lica. Mnogu od ovie EPs imaat korist, kako i da e, od nekoi privilegii na javno ovlastuvawe (na pr. зa obnova na nivnite dolgovi, vidi podolu). Nivnite smetki se odrùvaat spored generalniot smetkoven plan, koj ja definira osnovata na smetkoven plan i generalnite smetkovodstveni principi za site industriski i komercijalni aktivnosti. Najgolem del od niv se predmet do vladinite smetkovodstveni odredbi, no ne se predmet na prethodna finansiska kontrola (vidi podolu). Tie imaat pogolema fleksibilnost vo menaxiraweto od administrativnite EPs.

Se zgolemeuva borojot na “industriski i komercijalni javni agencii” koi imaat samo administrativni atktivnosti. Ovie Eps беа klasificirani kako “industriski i komercijalni” EPs za ednostavna namera da im se dade pogolema menaxerska avtonomija. Ova e ovozmoèno preku dekret na smetkovodstvenite odredbi od 19629, vo koj e navedeno deka:” Javnite agencii se imenuvani od 'administrativna priroda' ili 'industriska i komercijalna priroda', spored objektot na nivnata aktivnost ili potrebite za nivno menaxirawe.

Kako i da e, {to se odnesuva do menaxerskata avotonomija, razlikite me|u ovie dva tipa na EPs se namaluvaat. Administrativnite javni agencii

9 Decret broj 62-1587 du 29 decembre 1962 portant reglement general sur la comptabilite publique (Journal Officiel du 30 decembre 1962).


73

imaat prezemeno predizvik za merki na modernizirawe od centralnata vlast, kade se dava pogolem naglasok na ot~etnost a i na pred-kontrolata koi progresivno se transformiralevo vo ex-post revizii. Nasproti ova, najgolem del od industriskite i komercijalni EPs seu{te se predmet na vladini smetkovodstveni odredbi.

1.2. Zakonski pra{awa

[to se odnesuva na pravniot sistem, nema edinstven standard koj ovozmoùva konstatacija dali EP e administrativno ili idnustrisko i komercijalno EP. Dekretot od 1962 za javno smetkovodstvo e nekako fleksibilen, no administrativnite sudovi se so pove}e zasilen pristap.

Sekoga{ koga nekoe EP e sozdadeno so dekret a ne so statut, koj e generalеn slu~aj, sudot treba da pogledne nadvor od konstatacijata koja ja primenuva vladinoto telo. Тиe bi poglednale vo grupa na faktori, taka da EP treba da se priznae kako industrisko ili komercijalno i mora da li~i na korporacija od privatniot seкtor vo oдnos na negovata cel, negovite finansiski i rabotni principi.

Vo slu~aj na Francuskiot Centar za Nadvore{na Trgovija, sudot najde deka vrabotenite potpa|aa pod јавен zakon (kako vo administrativno EP), duri i preku dekret za osnovawe koj naveduva deka bilo industrisko i komercijalno EP.

Od druga strana, Parlamentot izglasa vo 1986 zakon za transformirawe na vnatrе-profesionalna agencija za ìto vo “industrisko i komercijalno javno EP”, i pokraj faktot deka spored zakonot ovaa agencija treba da bida administrativno EP. Statutite se imperativni za administrativno prosuduvawe, ovaa agencija otsega se tretira kako “javna industriska i komercijalna” EP.

1.3. Sozdavawe na Établissement public

Od usvojuvaweto na Уstavot na Пettata Рepublika vo 1958, statutot sozdade “kategorii” na EPs i postavi pravila koi niv gi vodat.

“Кategorijata” pretstavuva nekolku EPs spored istata administrativna vlast i so sli~ni celi. Za sekoja kategorija statutot vospostavuva osnovni pravila koi se primenuvaat za organizacijata i raboteweto na agenciite (nivni uslovi, odnosi so supervizorskata vlast, priroda na resursi, kategorii na pretstavnici na nivniot odbor na direktori i nivna soodvetna teìna). Ima nekolku pravila koi se zaedni~ki za site EPs. Ima okolu 200 kategorii na nacionalni EPs. Sli~ni pravila se primenuvaat vo slu~aj na lokalno EPs.

Ako kategorijata ve}e postoi, moè da se sozdadat i drugi nacionalni agencii od ist vid so vladin dekret. Nacrt dekretot ~esto pati se podnesuva do Sovetot (Conseil d´État) koj e najvisok administrativen sud, za da se dobie negovo mislewe za zakonskite pra{awa. Odlukite se sekoga{ potpi{ani od Ministerstvoto za Finansii, kako i od


74

Ministerstvoto za javni uslugi, sekoga{ koga agencijata ima namera da vraboti dràvni slu`benici. Dodeka tehni~kata vlast za supervizija (obi~no resornoto ministerstvo) za EP go podgotvuva nacrtot za aktuelnata odluka, Ministerstvoto za Finansii ima zna~ajna uloga. Toa osiguruva deka postojat uslovi koi bi ovozmoìle agencijata da go balansira svojot buxet i blisku da gi nabquduva sozdavaweto na slu`bite. Se ~ini deka ima pravila koi go ograni~uvaat zgolemuvaweto na personal ili duri planiraniot personal go namaluvaat i koi ne se sozdadeni preku sozdavawe na javni agencii.

Zakonskiot tekst koj sozdava EPs se sostoi generalno od okolu 20-tina ~lenovi i naveduva so dovolen stepen na preciznost koj e predmetot na agnecijata, nejzinata cel, opseg na aktivnosti, metodi (subvencii, programi za deluvawe, zaedni~ki proekti itn.) kako i nejzinata vnatre{na organizcija (generalni nasoki, regionalna podelba ako e primenliva itn). Samata agencija nema mo`nost da ja definira svojata misija. Namesto toa, nejzinite vlasti za supervizija koi go nosat zakonskiot tekst za osnovawe i go adaptiraat na nivnite potrebi. Istraùvaweto na 174 nacionalni EPs sprovedeno vo 1997 demonstrira deka, kako celina, nivnite vistinski politiki bea mnogu blisku do nasokite koi se sodràni vo zakonskite tekstovi. Ottuka ima nekolku slu~ai na “naso~uvawe na agencijata”.

1.4 Organizirawe na vlasta vo Établissement public

“Odbor na Direktori”

EPs imaat vladini i menaxerski tela koi imaat razli~en stepen na avtoritet. Vladinite tela ~esto se odnesuvaat kako “Odbor na Direktori”. Vo ovie administrativni EPs koi imaat najmala avtonomija, pretstavnicite na supervizorskata vlast go imaat mnozinstvoto na mesta, so Ministerstvoto za Finansii koe e realnost za site. Kaj industriski i komercijalni EPs, 80% od vladinite pretstavnici se direktori i zamenici direktori na vladiniot oddel so avtoritet nad niv, ostanatite 20% doa|aat od rangot na povisoki profesionalci na dràvnite korporaci, ili dràvni slu`benici. Odborot na Direktori vklu~uva izbrani pretstavnici na vrabotenite vo nau~na i tehnolo{ka i vo site industriski i komercijalni EPs, sloboden akt od 1983 za demokratizacija na javniot sektor. Vo pove}e EPs, odborot isto taka vklu~uva pretstavnici koi se nazna~eni od organizaciite koi se potro{uva~i, kako i eksperti vo sektorot, izbrani od supervizorska vlast. “Odborot na Direktori” moè vo toa vreme da ne vklu~i vladini pretstavnici, ili Vladata moè duri i da re~e “ne” na nazna~uvawe na nejzini ~lenovi; ova e vistinito vo u~ili{nite asocijacii (Francuski instituti (Institut de France), Francuski “Akademii” (the French “Academies” itn) i glavno univerzitetski i agencii za istraùvawe. Nema obe{tetuvawe koe se pla}a na ~lenovite na odborite na administratori ili administrativni ili industriski i komercijalni EPs.


75

Menaxment na EP

Menaxmentot na EP ~esto ima poiskren avtoritet od onaa na vladinoto telo, koe gi nazna~uva Pretsedatelot i glavniot izvr{itel samo spored posebni uslovi. Ima odreden vid na korespodencija me|u agenciite so dadena golemina i administrativnite nivoa na ministerstvata na centralna vlast.

Na~alnicite na pogolemite EPs ~esto uìvaat ist status kako i onie od generalni vladinite direkcii i kako vakvi se nazna~eni od Sovetot na Ministri. Individuite koi ne se dràvni slu`benici moàt da se nazna~at kako rakovoditeli na ovie agencii. Dekretot osnova lista na EPs ~ij Pretsedatel i/ili Direktor e nazna~en od Sovetot na Ministri. Ostanatite se nazna~eni so ministerska ili vnatre-ministerska odluka (onamu kade nekolku ministerstva go delat avtoritetot nad niv). Ministerstvoto za Finansii sekoga{ se konsultira vo odnos na izborot na nazna~uvawe.

Vo praktika, rakovoditelite na javni agencii doa|aat od centralnata administracija na soodvetnoto ministerstvo i se naj~esto povisoki javni slu`benici (Korporacii za rudnici, Korporacii za {umarstvo, direktori na bolnic itn). Povisokite ogranoci na dràvni uslugi na Dràvniot sovet (Conseil d´État) i Smetkovodstven Sud (Cour des comptes) podnesuvaat pogolem broj na ne-specijalizirani direktori na agencii. Za pogolemi EPs, Finansiskiot Direktor e nazna~en so ministerska naredba (re{enie).

Povisokite izvr{iteli od pove}e EPs doa|aat od ista grupa kako i onie na vladinite agencii i dràvnite slu`benici ~esto se povlekuvaat i se dviàt napred me|u dve, preku “vtorostepeni” aran`mani. Situacijata ovozmoùva dràvnite slu`benici da zarabotat pogolema nagrada koja e dostapna vo EP, dodeka vo isto vreme se zad`ruva korista koja se odviva zaedno so zakup na dràvni uslugi. Ovaa za{tita ili korist vodi do nekakva zloupotreba, poradi toa {to praktikata na “vtorostepenost” be{e pro{irena na pove}e korporacii koi se kontrolirani od dràvata (vklu~itelno za primeri na komercijalni banki pred nivno privatizirawe). Karierata na dràvni slu`benici moè da se izvr{uva najmnogu {est godini, po {to dràvniot slu`benik mora da odbere me|u vra}awe vo negoviot originalen oddel ili povlekuvawe. Po brojni slu~ai kade se ignorira{e ograni~uvaweto, pogolemo vnimanie se posveti na usoglasenost so ovie pravila.

Supervizorski vlasti

Site EPs imaat dve supervizorski vlasti (tutelle): (i) Tehni~ka vlast za supervizija i (i i) vlast za finansiska supervizija, koja e Ministerstvoto za Finansii.

Politikata na EP se predlaga od nejziniot direktor i se izglasuva od odborot na direktori; se istraùva redovno so vlastite za supervizija, generalno vo soglasnost so buxetskoto aplicirawe i


76

pregledot na godi{niot izve{taj. Vo teorijata, na~alnikot na sekoe EP e edinstveno odgovoren za negovata politika. No za pogolem broj EPs, nivnata celosna zavisnost od dràvnoto buxetsko finansirawe naloùva bliska konsultacija so vlastite za supervizija. Na~alnicite na EPs nemaat slobodni race vo site oblasti. Agencijata inicira i predloùva, no vlasta za supervizija ima pravo/mo} na veto i ovlastuvawe da gi ograni~i site aktivnosti vo ramkite na granicite koi se postaveni vo zakonskite tekstovi. Na primer, na~alnikot na administrativnoto EP nema avtoritet da proizvede dobra i uslugi za proda`ba so cel da se finansiraat rashodite bez da se prikaè dogovor i najverojatno, dopolna na odlukata za osnovawe. Javnite pretprijatija moàt ponekoga{ da se soo~at so sli~ni zabrani. Taka, kompanijata za elektrostopanstvo EDF seu{te nema celosna dozvola da gi pro{iri svoite aktivnosti kon celosniot sektor na uslugi10.

Ovlastuvawata na supervizorskite vlasti vklu~uva generalno prethodno odobrenie na najzna~ajnite akti: buxetski odluki, pozajmuvawe, steknuvawe ili transfer na kamata, ili soodveten nadomest na menaxerite i personalot. Vo buxetska smisla tie imaat dopolnitelno ovlastuvawe za supstitucija, koja moè da se koristi vo posebni slu~ai. Ova vklu~uva pravo da se izloì buxet vo slu~aj koga ima odloùvawe ili vi{ok na deficit, ili da se vklu~at vo buxetot prinudni rashodi (na pr. Neplateni dolgovi), i eventualno da se naloì negovo pla}awe. Ovaa mo} na supstitucija e specificirana po kategorija na EP, no isto taka ima i generalni principi koi se navedeni so zakon, kako ovlastuvawe za nara~ka na rashodite koi se predizvikani so sudski odluki. Ova ovlastuvawe za supstitucija moè da vlijae na site administrativni EPs, vklu~itelno i univerzitetite. Kako i da e, supervizorskata vlast ne e liniska vlast i sudovite gledaat na nea kako na princip koj treba da se po~ituva. Nema supervizorska vlast osven onaa {to e definirana so odredbi i nejzinoto ovlastuvawe ne se pro{iruva nadvor od odredbite. Ottuka supervizorskata vlast ne moè da oddvoi ovlastuvawe za supstitucija koja ne e zakonski ovlastena.

Zemja}i ja vo predvid tehni~kata supervizorska vlast, aran`manite ~esto se iskreni: resorno ministerstvo odgovorno za sektorot, e supervizorska vlast. Kako i da e, nekoi EPs imaat nekolku tehni~ki supervizorski vlasti. Vo slu~aj na pogolemi agencii, tehni~kata supervizorska vlast e poformalna i e dodelena na resornoto ministerstvo oficijalno nare~eno komisioner (na pr. Rakovoditelot na direkcija na ministerstvoto koj e odgovoren za ekonomskiot sektor na agencijata moè da bide imenuvan kako komisioner). Komisionerot e konsultiran za glavnite proekti i strate{ki nasoki, i toj e ~len na “odborot na administracija vo sovetodaven kapacitet.

Finansiskata supervizorska vlast e mo}na poradi toa {to primenuva finansiska kontrola apriori nad najgolem del od administrativnite EPs. U{te pove}e, ~esto buxetite se glasaat od vladini tela koi avtomatski

10 Ovaa odredba ima za cel da go za{titi raboteweto na privatnite kapaciteti, na primer vo sektorot za voda, od ne-fer konkurencija na monopolot za elektrostopanstvo. No bi bilo hendikep za EDF vo smisla na otvorawe na pazar na struja.


77

ne se implementiraat i mora ekspresno (ili preku premol~an dogovor vo slu~aj na nau~na ili tehnolo{ka agencija) da bide odobren od supervizorskite vlasti. Kako {to moè da se zabeleì, supervizorskata vlast primenuva pomala kontrola vo slu~ajot so univerzitetite. Taka buxetite na univerzitetite ne se predmet na procedura na prethodono odobrenie.

Vo praktika, ulogata i stepenot na intervencii na supervizorskite vlasti zavisi od sektorot i prirodata na EP i od okolnostite. Istraùvaweto na 174 nacionalni EPs sprovedeno vo 1997 pokaà vrska me|u EPs i nivnite supervizorski vlasti ~esno podeleni me|u onie koi se opi{ani kako imateli na celosna avtonomija (36%), onie so nekakva avtonomija (33%) i onie so nikakva (22%). Nema jasna korelacija me|u prirodata na odnosi i goleminata na agenciite, nivniot sektor ili zasegnatata supervizorska vlast.

Prirodata i fokusot na tehni~ka i finansiska supervizija se reflektira na bilasnot na ovlastuvawe koj postoi me|u EP i oddelite od centralnata vlast, kako i politi~kata klima koja preovladuva. Vo slu~aj na kriza, osobeno ako se odnesuva na javnoto mislewe (kako vo prevencija od SIDA ili nuklearna za{tita) supervizorskite vlasti moàt da odat tolku daleku kako vo izdavawe na direktivi, usno i pismeno. Pod normalni okolnosti, supervizorskite vlasti komuniciraat preku sredstva na cirkularni pisma koi se adresirani do nekolku EPs . Sekoja godina, buxetskata direkcija na Ministerstvoto za Finansii izdava buxetski cirkular i direkciite na resornite ministerstva izdavaat pove}e cirkulari koi gi pokrivaat politi~kite celi, administrativni proceduri i metodi na izvestuvawe. Supervizijata e ~esto epizodna; sekojdnevni raboti se procesuiraat vo otsustvo na efektivno izvr{uvawe na monitoringot; sepak ima poseben nastan ili pra{awe koe ponekoga{ moè da stimulira pogolemi intervencii kako odgovor od supervizorite. Prirodata na tutelle zavisi isto taka od institucionalnite aran`mani. Taka Smetkovodstven Sud zabeleùva deka tehni~kata supervizorska vlast “e osobeno slaba vo ekstenzivno ~esti situacii kade supervizijata se spodeluva me|u nekolku resorni ministerstva, ili dve razli~ni direkcii od isto resorno ministerstvo koe ne e spoeno”11. Kako {to e pogore spomnato, vo nekoi agencii privatniot sektor moè da igra pozna~ajna uloga vo definiraweto na agencijata od supervizorskata vlast.Co cel da se namali na minimum mo`nite konflikti me|u tehni~kata i finansikatata supervizorska vlast, sredbite se izvr{uvat pred onie na Odborot na Direktori na pogolemi EPs {to gi spojuva samo supervizorskite vlasti i menaxmentot na EP, so predmetot koj se odnesuva na rabotata na teren za glavnite odluki koi treba da se donesat. Kako rezultat na ova, sredbite na bordot se ~esto ograni~eni na uloga na odobrenie bez razmisluvawe, namaluvawe na efektivnoto u~estvo na vrabotenite, korisnicite ili ekspertite.

Vo odnos na javnite pretprijatija, odnosite so supervizorskata vlast isto taka se sloèni. Od po~etokot na 1967, Izve{tajot Nora ja navede 11Izve{taj do javnosta 1999


78

potrebata od dodeluvawe na avtonomija na menaxmentot. Kako i da e, od toj datum ima pove}e primeri na primena na intervencionizam i zbuneti ili kontradiktorni celi koi se zadadeni do nekoe pretprijatie. Kako posledica, kako i da e, vakvo pretprijatie kako EDF razvi sofisticirano dodeluvawe ceni i instrumenti za planirawe, koi isto taka go zgolemija svoeto ovlastuvawe vo pregovorite so nivnite supervizorski vlasti. Kako {to e navedeno od porane{niot direktor na EDF, M. Boiteux: ”Bi imale prodolèno vladeewe vo na{ata pozadina ako ne bevme vo mo`nost da proizvedeme koherenten instrument, kon koj pridonese nau~no mesto, i koi gi otstrani àlbite, bez ogled na nivnoto poteklo12.

Vo minatoto, vo nekoi industriski sektori, tehni~kata supervizorska vlast igra{e klu~na uloga. Supervizorskata vlast go koordinira{e razvojot na industriskiot sektor, vklu~uvaj}i ~esto centar za EP istraùvawe, nacionalen EP operator, nacionalizirani ili privatni industrii13. Mo}ta na monopolot na nacionalniot operator i koristeweto na preferencite vo politikata za javna nabavka pomogna da se promoviraat nacionalni prvaci. No promenata vo tehnologijata, otvorenosta na pazarite i privatizacijata na industriite go pravi ovoj vid na dogovor pove}e ne-relevanten. Ulogata na tehni~kata supervizija e proporcionalno namalena, dodeka pogolemite javni pretprijatija imaat pogolem kapacitet na ~ove~ki resursi za planirawe i formulirawe strategija koja e dostapna na resornite ministerstva za naso~uvawe na celiot sektor. 2. Sredstva i obvrski (aktiva i pasiva)

2.1. Nedvièn imot

Bidej}i EPs se pravni lica tie isto taka zadrùvaat pravo na niven imot i/ili imaat “dodeleno” sredstva koi pripa|aat na Vladata ili lokalnata vlast, vrednost koja se pojavuva vo nivnite finansiski izve{tai. Kako i vo slu~aj na samata dràva, nedvi`niot imot na EP, zaedno ja zadrùva sopstvnosta ili samo se koristi i e klasificiran kako javen imot ili kako privaten imot. Javniot imot e voden od posebeni odredbi na Kodot za dràven imot (Code du Domaine Public), koj ovozmoùva vakvite sredstva da bidat neotu|ivi i isklu~ok od izvr{uvaweto ili ata~mentot. Privatniot imot bara odobrenie od oddelot za dràven imot (Service des Domaines) pri Ministerstvoto za Finansii i nacionalnite, regionalni ili lokalni komisii za transakcii so imot, za najgolem del od steknuvawata, zakupninite i gradbite. Oddelot za dràven imot mora da bide konsultiran pri ostvaruvawe na nabavka ili proda`na vrednost na imotot i finansiskiot kontrolor mora da osigura deka nema golema razlika me|u nivnoto pojavuvawe i vistinskata cena koja se platila ili naplatila.

Dràvata moè da ja transferira svojata privatna sopstvenost do nekoe

12 M.Boiteks koj naveduva vo M.Wiervorka 1989 13 Vidi za primer E. Cohen, Pariz 1982


79

EP; ne{to {to se pravi generalno kako podarok vo vreme na sozdavawe na agencijata. Toa isto taka da dodeluva dràven imot, {to zna~i deka moè da go stavi na raspolagawe bez da go prenese. Dodelena zgrada mora da bide vratena do Oddelot za dràven imot koga nekoi EP prestanuva da go zazema, a ako e prodadeno, moè da se slu~i pod posebni uslovi site prihodi od proda`bata da se vratat nazad vo dràvniot buxet.

EP moè da stekne i sopstven imot. Poseduvaweto nedvièn imot moè da bide vo golema mera odr`livo koga e del od zada~ite na EPs, kako za onie koi se ovlasteni da koristat zemja, urban razvoj, Agencija za Konzervacija na Morskiot Breg (Seshore Conservation Agency) i Agencija za [umarstvo (Forestry Agency). EP steknuva ili koristi sredstva so odluka na nejziniot Odbor na Direktori i e predmet na voobi~aen pregled, osobeno na onoj na finansiskiot supervizor.

Pravno lice koe se rakovodi od javniot zakon, moè da bide ovlasteno da eksproprira. Pridonesuva Vladata da se vodi od posebni pravila, kako barawe za prethodna istraga koja treba da se sprovede za da se konstatira deka raboti vo javen interes i go meri vlijanieto vrz okolinata.

Nekoe EP moè isto taka da stekne sopstvenost vo ime na dràvata ili lokalnite vlasti. Ministerstvoto za Finansii ~esto intervenira so nacionalni EPs, preku sredstva na nejzin finansiski kontrolor, so namera ovoj na~in na aktivnosti, da go predloì ovaa nasoka na rabotewe, taka {to imotot koj be{e steknat stanuva vladina sopstvenost i bilo koj prihod od posledovatelni povrati od proda`ba do Vladata, na osnova na koja nabavkata be{e finansirana so vladini subvencii. Ovoj metod be{e odredeno povlekuvawe. Za eden, popisot na vladiniot nedvièn imot ne e pravilno odrùvan, a pravniot status od pove}e stavki na imot e zbunuva~ki, rabota koja proizleguva samo vo period koga treba da se stavi na proda`ba. Za drugite, EPs nema stimul za da se generiraat prihodi od transakcii na nedvièn imot, bidej}i tie ne bi imale kontrola nad site proceduri; site prihodi od proda`ba na dadeniot imot mora da se pretvorat na Vladata, ili da se otstranat od godi{not grant koj e dostaven od dràvata do EP.

Najgolem del od administrativnite EPs ne go namaluva nivniot nedvièn imot ili povtorno ja naveduva vrednosta vo bilansot na sostojba. Vklu~uvaweto vo vladinite smetki na vrednosta na imotot koj e dodelen na EPs, ili vklu~uvaweto na nivniot imot vo konsolidirani vladini smetki ne e pravilno izvr{eno nitu aùrirano. Ministerstvoto za Finansii prvo zabeleà ovaa rabota vo tekot na 1996-1997, kako del od pregledot na smetkite za imot, vklu~itelno i smetkovodstvenite proceduri za fizi~ki sredstva.

Do sega, {to se odnesuva do raspredeluvaweto na prihodite od proda`ba na dràvniot nedvièn imot, samite vladini agencii ne se osobeno zainteresirani za generirawe na za{tedata vo ovaa oblast, bidej}i prihodite od vakva proda`ba bi odele vo generalniot buxet. Ministerstvoto za Finansii mora{e da gi promeni svoite praktiki nekolku godini nanazad, koga Vladata odlu~i da gi realocira odredeni


80

agencii nadvor od Pariz, od pri~ina za regionalen razvoj. Se sozdade fond za nadomest, kon koj ministerstvata i javnite agencii imaa pristap, so cel da se alociraat prihodite od proda`ba na zgradi vo pariskata oblast za da se sozdadat novi objekti. Sistemot ne be{e mnogu efikasen, bidej}i ministerstvata i EPs koi imaat zemja koja e dostapna za proda`ba, kade ne bile onie koi bile realocirani. Upravuvawe so ona {to Vladata ne moè{e da go odlu~i za da se primeni vo EP za da se realociraat osnovnite kancelarii onamu kade e sozdaden EP so zakonski tekst koj ne sodrì odredbi koi bi moèle da imaat vlijanie, {to e generalen slu~aj. Nekolku EPs uspe{no ja tuèle Vladata vo ovaa smisla.

Vo ramkite na kontekstot za liberalizacija na evropskiot Pazar, dogovorite za infrastrukturen imot na mre`nite industrii bea neodamena razjasneti i reorganizirani. Infrastrukturata na prenosot na elektri~na energija sega pripa|a na EDF, {to prethodno se smeta{e samo za koncesioner. Sopstvenosta nad infrastrukturata na èleznici be{e razjasneto so sozdavawe na EP za menaxment na infrastrukturata (RFF) oddelno od operatorot za èleznica (SNCF).

2.2. Dolg

Generalno, zakonskite tekstovi kako za administrativni i industriski i komercijalni EPs ovozmoùvaat pozajmuvawe na sredstva, preku odluki za nivniot Odbor na Direktori i so iskaùvawe soglasnost na nivnite finansiski i supervizorski vlasti. Vo praktikaa, stepenot na pozajmuvawe od EPs vo golema mera varira. Relativno ~esto e me|u lokalnite EPs, bidej}i lokalnite vlasti go prifa}aat kako redoven metod za finansirawe na nivnite sopstveni buxeti kako i onie na nivnite EPs. Mnogu malku nacionalni administrativni EPs go koristat ovlastuvaweto za pozajmuvaweto. Kako i da e, univerzitetite pozajmuvaat sredstva i generalno, regionalnite vlasti im dodeluvaat na univerzitetite subvencii za investirawe za da se izvr{i povrat na nivnite dolgovi.

Bliska finansiska supervizija na administrativnite i nacionalni EPs od Vladata ovozmoùva da se izvr{i seto ova preku pozajmuvawe od samite sebe i finansirawe na sevkupnite EPs preku buxetsko usoglasuvawe. Nacionalnite administrativni EPs vsu{nost nemaat vistinska finansiska avtonomija. Tie ne generiraa prihodi za da se izvr{i povrat na zaemot. Tie gi namaluvaat nivnite sredstva vo soglasnost so ~isto smetkovodstvenite principi, bez da se zeme vo predvid finansiraweto na kapitalnite proekti. Tie naj~esto koristea finansirawe za steknuvawe kompjterska oprema, no e napraveno so cel da se finansira preku godi{na dràvna subvencija.

Najgolem del od javnite pretprijatija koristat finansirawe na dolgovi spored odredeni uslovi, koi se poblisku definirani od finansiskata supervizorska vlast i revidirani od kancelarijata na Premierot. Ovie glavno industriski i komercijalni EPs pozajmuvaat od Francuski i stranski banki, ili po~esto od pazarite na kapitalot preku izdavawe na obvrznici koi se garantirani od Vladata. Dobivkata na ovie


81

obvrznici e blisku do ona na vladinite obvrznici, razlikata ne nadminuva polovina poen, kreditibilitetot na onie pretprijatija e generalno dobro rangiran. EDF i GDF (Gaz de France) izdava obvrznici koi ne se garantirani od Vladata i koi imaat sli~ni dobivki.

Za poslednite dvaesetina godini, EPs nemaat pove}e dozvola da pozajmuvaat od Vladata. Pred ovoj period, Fondot za ekonomski i socijalen razvoj ima{e poseben fond za trezor koj gi nadminuva{e zaemite oslobodeni od kamata ili koi nosat kamata, tro{ocite na koi (nedostigot na dobivka i izostanuvaweto na zaemite) be{e vklu~eno sekoja godina vo vladiniot buxet. Sli~no, na ova Vladata pove}e ne e involvirana vo prodolùvawe na zaemite so niska kamata, koi prethodno bea dostapni za farmeri, mali i sredni firmi i za izvoz. Merkite za regulirawe na evropskata komisija za konkurencija obezbedija silna inicijativa za da se dovedat do kraj site onie finansiski praktiki od javnite agencii so komercijalni aktivnosti.

Dolgot na glavnite EPs ne se pojavuva vo vladiniot buxetski akt, no se pokaùva vo nacionalnite smetki pod posebni zaglavija.

2.3. Ostanati sredstva i obvrski

Javnite agencii koi se predmet na vladini smetkovodstveni pravila (EP so “javen smetkovoditel”) imaat korist od brojni privilegii. Nivnite sredstva ne se vklu~eni i nivnite àlbi se postaveni bez da gi izdade komercijalen sud kako pravilo. Nivnite dolgovi se zabraneti po 4 godini (no, ovoj limit moè da se prodolì za odredeni kreditori preku odluka na Odborot na Direktori i so odobrenie na Buxetskata direkcija pri Ministerstvoto za Finansii (Budget Directorate of the Ministry of Finance).

Pred okolu dvaesetina godini, pred na{iroko da se koristat kompjuteri, Vladata i nejzinite EP bile zapoznati kako da gi izramnat svoite smetki, koj voobi~aeno ostanuvale neplateni pove}e od tri meseci. EPs sega vedna{ gi pla}aat svoite dolgovi. Odloùvaweto na monitoringot na pla}aweto go sledi priemot na fakturi {to obezbeduva nekoi glavni administrativni kriteriumi da se koristat od EPs, koi sproveduvaat rabotna revizija.

Cirkularot od Direkcijata na Javnoto Smetkovodstvo (Public Accounting Directorate) povikuva EPs da pla}aat kamata za zadocneti fakturi od snabduva~i, koi ostanuvaat nepodmireni vo period od 45 dena. Toa moè da bidat zaostanati dolgovi samo onamu kade pla}aweto e vo kriza, koja se slu~uva povremeno i vo razli~ni EPs.

Zaedni~ko pravilo koe {to se primenuva na Eps, koi se predmet na vladini smetkovodstveni odredbi vsu{nost se nivnite rezervi na gotovina kako del od vladiniot trezor, taka {to tie nemaat dozvola da go investiraat suficitot na balansot na gotovina vo hartii od vrednost. Nivnite gotovinski smetki mora da pokaùvaat pozitiven bilans vo sekoe vreme. Ne se pla}a kamata na administrativnite EPs no vo nekoi slu~ai


82

idustriski i komercijalni EPs, zarabotuvaat kamata od nivnite gotovinski depoziti. Pod poseben isklu~ok, univerzitetite imaat dozvola da investiraat del vo nivnite balansi na gotovina koi tie sami si gi generiraat.

Pravilata koi se odnesuvaat na ova pra{awe imaat tendencija da stanat pofleksibilni i Ministerstvoto za Finansii ima pogolema verojatnost da dozvoli na EPs, duri i na onie administrativnite, kratkoro~no da go investiraat suficitot na gotovina, no pod uslov investiciite da bidat vo vladini hartii od vrednost za edna godina ili pomalku. Bolnicite imaat pravo da go investiraat nivniot suficit na balansi na gotovina, i se, se razbira, industriski i komercijalni EPs koi nemaat nazna~eno “smetkovoditel”.

Javnite agencii koi se angaìraat vo primenetoto istraùvawe, moè da imaat pravo na sopstvenost na intelektualen imot. Tuka, vladinite nasoki se imaat promeneto nekolku pati i ovie sredstva verojatno ne se odrùvaat na najdobar na~in. Ova e taka poradi toa {to glavna motivacija na EPs e da se obezbedat javni uslugi i da se promovira tehnolo{ki napredok vo ekonomskiot sektor za koj tie se odgovorni. Tie imaat kontakti so privatni firmi koi im ovozmoùvaat da gi evidentiraat patentite pod nivno ime za da otkrijat koi proizleguvaat od zaedni~ko istraùvawe. Poleto na patentite vo ime na EP ~esto e vo oblasti kade EP ne moè da najde Francuska ili stranska kompanija so koja bi rabotel. Popolnuvaweto i obnovuvaweto na patentite predizvikuva kaj EPs da se pojavat rashodi bez avtomatski da se generiraat prihodi. Intelektualnata sopstvenost ottuka ~ini pove}e od ona {to go nosi. Delot na koj imaat pravo individualnite istraùva~i iznesuva 25% od zaraboteniot nadomest, so krajna granica ednakva na godi{na plata, {to ima tendencija da se zasili i da se ovozmoì na firmite koi gi finansiraat nivnite laboratorii za istraùvawe da ima sopstvenost nad patentite. Politikata vo poslednite godini treba{e da ovozmoì broj na neaktivni, zgasnati patenti i voveduvawe na praktikata na ednakvo podeleni nadomestoci koi se plateni za aktivni patenti.

3. Buxetska kontrola i revizija

3.1. Buxetska kontrola i smetkovodstvo: generalni principi

Kontrola na buxetsko izvr{uvawe

Sistemot na buxetsko izvr{uvawe za EPs generalno e pofleksibilno od dràvniot buxet. Kako i da e, za najgolem del od EPs, procedurite za izvr{uvaweto na dràvniot buxet sluàt kako referenca. Vo francuskiot buxetski sistem, ovie proceduri se organizirani kako {to sledi:

• Ovlasten slu`benik (ordonnateur) e odgovoren za implementirawe na buxetot. Resorniot minister (za EPs rakovoditel na EP) e ovlasten slu`benik. Ovlasteniot slu`benik, ili vsu{nost nivnite delegati, komiteti (engage), koi izdavaat dogovori i naredbi, verifikuvaat dostava, fakturi i àlbi (liquide) i izdavaat naredbi za pla}awe (ordonne)


83

• Finansiki kontrolor, koj e slu`benik od Ministerstvoto za Finansii i e postaven vo ramkite na resornite ministerstva, pravi prethodna kontrola na obvrskata i ostanatite odluki koi imaat fiskalno vlijanie, kako na primer vrabotuvawe. Finaniskiot kontrolor verifikuva deka ima soodvetno raspredeluvawe i deka obvrskata odgovara na celta na raspredelbata. Ova e samo regulatorna kontrola. Nejzinata precizna priroda zavisi od ekonomskata priroda na rashodite, nejziniot iznos i prirodata na subjektot (na pr. Vo zavisnost od nejzinata centralna podelba, ili “dekoncentrirana” podelba, ili administrativno EP).

• Slu`benik koj e poznat kako 'ovlasten smetkovoditel' gi kontrolira nalozite za pla}awe koi se izdadeni od ovlasteniot slu`benik. “Ovlasteniot smetkovoditel” e odgovoren za verifikuvawe na regularnosta na nalozite za pla}awe; toj izdava pla}awe preku edinstvena smetka na trezor (ili smetka na EP vo trezor) i ja ~uva evidencijata. Kako {to e kaàno podolu, “ovlasteniot smetkovoditel” ima poseben status i dol`nosti.

Za menaxerska kontrola, vo najgolem del privatni i vladini organizacii so zna~itelna golemina, se primenuva principot na podelba na obvrskite. Ova osiguruva deka isto lice ne moè da pravi nara~ki, da verifikuva dostavi i da pravi pla}awe. Vo francuskiot sistem ova pravilo be{e institucionalizirano. “Ovlasteniot smetkovoditel” ne izvestuva do “ovlasteniot slu`benik”. Toj ima ovlastuvawe da gi odbie bilo koi neregularni nalozi za pla}awe koi se izdadeni od ovlasteniot slu`benik.

Taka, vo princip podelbata me|u ovlasteniot slu`benik i “javen smetkovoditel” e fundamentalen princip vo Frncuskiot sistem. Toj se primenuva kako za rashodi i prihodi (t.e. procena na prihodi koja e oddelena od naplata na prihodi).

“Ovlasteniot smetkovoditel” e odgovoren za upatuvawe na site transakcii preku trezorskite smetki i za smetkovodstvo. Toj e generalno ~len na personalot na Generalnata Direkcija na javnoto smetkovodstvo, {to prestavuva smetkovodstveno i administrativno oru`je na trezorot, no ne sekoga{. êsto vo agenciite koi se pod avtoritet na Ministerstvata za Obrazovanie ili Zemjodelstvo “ovlasteniot smetkovoditel” e smetkovodstven slu`benik na resornoto ministerstvo. No, Generalnata Direkcija na javno smetkovodstvo kon koja toj ostanuva funkcionalno odgovoren, mora sekoga{ da go odobri ova nazna~uvawe.

“Ovlasteniot smetkovoditel” ima posebni obvrski. Toj e li~no odgovoren, za ona {to go raboti, za usoglasuvaweto i administrativnite gre{ki. Toj e kontroliran od Generalnata Direkcija za javno smetkovodstvo, obi~no pred lice glaven smetkovoditel od regionalniot trezor (Trésorier Payeur Général). Toj mora da podgotvi godi{ni smetki i e ot~eten pred Smetkovodstveniot Sud, koj gi revidira godi{nite smetki.

Poradi principot na separirawe/odvojuvawe, ovlasteniot slu`benik ne e ovlasten da ~uva bankarski smetki ili gotovina. Smetkovodstveniot


84

Sud moè da go kazni ovlasteniot slu`benik koj go izbegnuva ova pravilo, na primer preku kanal na NVO. Vo isku~itelni okolnosti ovlasteniot slu`benik moè da go prisili ‘ovlasteniot smetkovoditel’ preku trebuvawe, da upati nalog za pla}awe koj smetkovoditelot prethodno go ima odbieno. Koga ova se pojavuva za trebuvaweto se izvestuva Smetkovodstveniot Sud od Ministerstvoto za Finansii i ot~etnosta se promenuva od “ovlasten smetkovoditel” na ovlasten slu`benik.

Ovlasteniot slu`benik isto taka e ot~eten za finansiski menaxment. Ovlasteniot slu`benik mora da gi potvrdi smetkite koi se podgotveni od pretstavnici na Ministerstvoto za Finansii.

Smetkovodstvo

Dekretot za vladino smetkovodstvo od 1962 sluì kako striktna ramka koja gi definira dol`nostite na “ovlastenite smetkovoditeli”, ovlastenite slu`benici i pretstavuvaweto na vladinite smetki, vklu~itelno i EPs. Toa isto taka predviduva da smetkovodstenite metodi na Vladata mora da bidat izvedeni od “Op{tiot smetkovodstven plan'. 'Op{tiot smetkovdstven plan' go definira srcevinata na smetkoven plan i op{tite smetkovodstveni principi za site delovni aktivnosti. Ova vleguva vo sila preku dekret na Ministerstvoto za Finansii koi se podgotveni po konsultacii so ekspertite i smetkovodstvenata profesija.

Vsu{nost, vladinoto smetkovodstvo seu{te se razlikuva od smetkovodstvoto na privatniot sektor. Na primer centralnata vlast i pove}e administrativni nacionalni EP ne gi presmetuvaat pravilno fizi~kite sredstva i nivnata amortizacija. No, neodamne{nite dopolni na smetkovodstvenite metodi imaat namera da gi dobliàt vladinite smetkovodstveni pravila do onie na privatniot sektor. Op{tata smetka na dràvata od 1999 godina pokaùvaat napredok vo ovaa nasoka. êsto, premnogu optovaruva~kite proceduri baraat da se implementiraat promeni koi se postaveni od Direkcijata za javno smektovodstvo pri Ministerstvoto za Finansii za spre~uvawe na revizijata na odredbi. Na primer, cirkular od 1989 za kompjuterizirawe ne uspea da gi razre{i site pra{awa, no nitu Vladata nitu pak onie javni agencii so “ovlasten smetkovoditel” ne moàt da prifatat pla}awe so kreditna karti~ka (ova treba da se smeni).

3.2. Dogovor za “Ovlasten smetkovoditel” vo Établissement public

“Ovlasteniot smetkovoditel” e nazna~en vo najgolem broj EPs. Kako i da e, onamu kade vo Vladata ima generalno kompletni, fizi~ki odvojuvawa me|u administrativnite buxetski korisnici i 'ovlasteniot smetkovoditel”, koj raboti vo trezorskata kancelarija, 'ovlasteniot smetkovoditel' na EP fizi~ki raboti vo agencija. Vo pove}e EPs toj/taa tamu raboti postojano. Vo nekoi pomali EPs slu`benik na trezorot ja ispolnuva ulogata na ovlasten smetkovoditel iako ja zadrùva svojata pozicija so trezorot.

'Ovlasten smetkovoditel” isto taka e imenuvan do lokalnata vlast i


85

Komorata za Zemjodelstvo (no ne do drugite profesionalni javni agencii). No, transakciite na ovie subjekti ne se podneseni na prethodna finansika kontrola. Vsu{nost, ovie subjekti uìvaat visok stepen na finansika avtonomija iako Smatkovodstven Sud gi revidira na voobi~aen na~in.

Poradi toa {to tie vklu~uvaat bliska kontrola od Ministerstvoto za Finansii i ne go ispolnuvaat dobro menaxiraweto na delovnite aktivnosti, izvr{uvaweto na dràvniot buxet i procedurite za kontrola na smetkovodstvoto bea eliminirani za desetici EPs, koi se najgolemite javni pretprijatija.

Ponekoga{, principot na razdeluvawe za koj se zboruva{e pogore e promenet. Taka, vo nekoi javni pretprijatija “Ovlasteniot smetkovoditel” e isto taka Finansiski Direktor na EP i kako Finansiski Direktor izvestuva do rakovoditelot na EP i gi ovlastuva rashodite. Vakvite slu~ai se problemati~ni, kako {to e zabeleàno od Sudot na smetki vo izve{tajot na vlastite na Port: ”Principot na razdeluvawe me|u ovlastenite i smetkovodstveni funkcii e iskriven. Direktorot e neposreden pretpostaven na smetkovoditelot, koj }e ima te{kotija da odbie nalog za pla}awe koja e podgotvena od nivnite finansiski uslugi ili spored direktivi koi se dadeni od nego kako Finansiski Direktor. Aktuelnoto postoewe na ovlasteniot smetkovoditel postavuva problem”. Za ovie javni pretprijatija, Sudot na smetki prepora~uva kako eliminirawe na dogovorot so “ovlasteniot smetkovoditel” taka i transformirawe na ovie EPs vo dràvni korporacii i nivno podnesuvawe spored smetkovodstvenite standardi i revizii vo privatniot sektor14. Se veruva deka brojni menaxeri nao|aat prednosti vo sistemot na “ovlasteniot smetkovoditel”, poradi toa {to toj gi osloboduva od odgovornostite na menaxiraweto so gotovina i smetkovodstvo. Kako i da e, razdeluvaweto me|u ovlasten slu`bnik i “javen smetkovoditel” ima hendikep pri fokusirawe, a vnimanie na generalnite smetkovodstveni proceduri i oslabnuvawe na ulogata na buxetot. Toj isto taka gi zabavuva pretstavuvaweto na proceduri za tro{oci, go razdeluva menaxmentot od smetkovodstvoto i ja zaslabuva svesta na menaxerite za buxetsko izvr{uvawe.

3.3. Ministerstvoto za Finansii, finansiska kontrola i revizija

Najgolem del od administrativnite i nekoi mali industriski i komercijalni agencii se podlo`ni na finansiska kontrola, prirodata na koja se progresivno vklu~eni. Ostanati agencii se podlo`ni na “ekonomska i finansiska kontrola od dràvata”.

Finansika kontrola vo administrativnite agencii

Generalno, finansiskiot kontrolor pravi prethodna kontrola za posvetenosta i odlukite koi imaat fiskalno vlijanie. Finansiskiot

14 La politique portuaire francaise; Cour des Comptes.


86

kontrolor raboti vo bliska vrska so EP administratorite; toj ima konsultativen status za Odborot na Direktori. Toj izvr{uva samo kontrola na regularnosta, i osiguruva deka direktivite od buxetskata direkcija, kako pismeni taka i usni, se vo soglasnost so nego. Toj kontrolira glavno odluki za personalot (na pr. vrabotuvawe), rashodi za patuvawe vo stranstvo, investicii, subvencii i transferi i ostanati rashodi nad odreden iznos ({to ponekoga{ e dogovoreno so menaxerot). Univerzitetite i nekolku drugi administrativni EPs ne se podlo`ni na prethodna finansiska kontrola. Me|u site promeni koi se slu~ija vo minatite 10 godini e i stesnuvaweto na ovlastuvawa. Na primer, finansiskite kontrolori gi odobruva site predviduvawa za rashodi za personal na po~etkoot na godinata i ne treba da ja odobruva sekoja promocija, iako seu{te mora da go odobri vrabotuvaweto.

Vo regionite, Glavniot regionalen smetkovoditel ~esto gi izvr{uva funkciite na finansika kotnrola. Diskusiite koi se odvivaat se odnesuvaat na promeni vo finaniskata kontrola so pogled na namaluvawe na prethodna kontrola i zgolemuvawe na nivnata uloga kako sovetnik ili promotor na menaxerskite revizii.

Dràvna kontrola na industriski i komercijalni agencii

“Ekonomskata i finansiska kontrola od dràvata” so edno ime se narekuva “dràvna kontrola”. Dràvnata kontrola se izvr{uva od slu`benici od Ministerstvoto za Finansii koi gi pokrivaat EPs koi ne se podlo`ni na finansika kontrola, dràvno kontrolirani korporacii, i bilo koj drug subjekt koj povlekuva najgolem del od svoite prihodi od javnite sredstva. Toj pokriva okolu 600 subjekti. Ovaa kontrola se izvr{uva ili od dràvniot kontrolor, ili za pogolemi subjekti, od kontrolnata misijata.

Prirodata na vakvata kontrola varira od edna do druga agencija. Ponekoga{ se sostoi od prethodna kontrola za odluki so zna~itelno finansisko vlijanie. Naj~esto se sostoi od revizija (ex-post). Za javnite pretprijatija so zna~itelna golemina Dràvnata kontrola e sli~na na procesot na revizijata.

Dràvnite kontrolori imaat konsultativni mesta vo Odborot na Direktori. Tie izdavaat godi{ni izve{tai za procena koi se sostojat od nivno mislewe za efektivnosta na politikite na EPs. Izve{taite se ispra}aat do Ministerstvoto za Finansi; tie ne se doverlivi, no isto taka ne se ni {iroko razdeleni, bidej}i ne e obvrzuva~ki da bidat dostaveni kako do agencijata koja e revizor, taka i do supervizorskata vlast.

Finansiski inspekcii

Ministerstvoto za Finansii isto taka ima i personal od visoko rangirani inspektori (Inspection Générale des Finances) so avtoritet da gi istraùva site raboti koi se odnesuvaat na “javnite sredstva”. Ministerstvoto za Finansii ja postavuva svojata godi{na programa. Primarno ovie inspektori gi revidiraat “ovlastenite smetkovoditeli” no


87

nivnata rabota isto taka ima za cel da go proceni izvr{uvaweto na agencijata. Vakvi inspekcii se naj~esto efektivni i ~esto donesuvaat odredeni rezultati, no ne se mnogu ~esti vo EPs.

3.4. Vnatre{na revizija

Najgolemite EPs, bez “ovlasteni smetkovoditeli” koristat proceduri za vnatre{no revidirawe koi se postaveni pod nivna sopstvena nadle`nost. Vo ramkite na najgolem del od ostanatite agencii nema sistematski interna finansiska kontrola. Ova moè na {iroko da bide objasneto so faktot deka finansiskata i smetkovodstvena kontrola se predmet na Ministerstvoto za Finansii i menaxerite na agencijata ne ~uvstvuvaat odgovornost za niv.

I pokraj seto ova, site tehni~ki ministerstva isto taka vrabotuvaat personal od inspektori i revizori, so nadle`nost koja gi vklu~uva podredenite EPs. Nivnite izve{tai se ograni~eni za cirkulirawe i nivnata efektivnost zavisi od èlbata na ministerstvata da se koristi od niv. Ponekoga{ tie ve}e ja imaat ograni~eno odgovornosta poradi nekvalifikuvan personal (pove}eto se dràvni slu`benici koi ne moàt pove}e da najdat aktivni pozicii). Kako i da e, vo drugi slu~ai ovie inspekcii se dokaàa kako efektivni.

3.5.Vrhovna revizorska institucija

Smetkovodstveniot Sud (Cour des Comptes) e Vrhovna revizorska institucija. Smetkovodstveniot Sud i negovite regionalni sudovi imaat golemi ovlastuvawa da izvr{at revizija toa gi istraùva site smetki na krajot na godinata na centralnite i lokalnite vlasti i gi revidiraat ovlastenite smetkovoditeli. Vr{i revizija na objektite na EPs i ostanati dràvno kontrolirani subjekti, na razli~ni intervali (sekoi 3 do 10 godini, vo zavisnost od goleminata na subjektot), {to go pokriva celiot period od prethodnoto istraùvawe. Ova e obratna procedura i menaxmentot na revidiraniot subjekt se o~ekuva da odgovori na napravenite observacii od kancelarijata. Finalniot izve{taj, prepraten do rakovoditelot na subjektot i do negovite supervizorski vlasti ~esto sodrì posebni barawa za promeni. Smetkovodstveniot Sud go istraùva efektot na negovite sugestii i negovata sledna revizija i negovite preporaki najgeneralno se vo soglasnost so nego. Sekoga{ koga e neophodno, moè da se transformira vo sud za finansiska usoglasenost. Sudot na smetki isto taka sproveduva evaluacii i izdava izve{tai za pove}e predmeti, na barawe ili na sopstvena inicijativa. Negoviot godi{en izve{taj e javen i so netrpenie o~ekuvan od novinarite i javnosta. Toj gi sumira osnovnite observacii i preporaki na sudot.


88

4. Buxetsko formulirawe i implementirawe 4.1. Prezentirawe na buxetot Buxetska struktura

Buxetskite usoglasuvawa na administrativnite EPs se limiti za tro{ewe gotovina. Buxetite na stopanskite i komercijalnite EPs se konsolidirani za da se prikaè 'predviduvawe na prihodite i rashodite”. Ovie predviduvawa se vo princpip samo evaluacii, bidej}i tie zavisat od sopstvenite prihodi na agencijata. Kako i da e, ima ograni~uvwe na personalnite i investicionite rashodi, {to ja namaluva fleksibilnosta vo izvr{uvaweto na buxetot. Buxetot vklu~uva ovlastuvawe za posvetuvawe na pove}egodi{ni proekti za investicii, koi se imenuvani kako “programsko ovlastuvawe' ili “usloglasuvawe za posvetuvawe”. Ova go ovlastuva samo posvetuvaweto, ne i pla}aweto.

Generalno, buxetot se sostoi od dva dela, eden za redovno rabotewe i drugiot za kapitalni rashodi. Tie moè da se neutraliziraat edni so drugi ili vo kombinacija so raboteweto so kapitalni sredstva. Ovie dva dela se podeleni na “Poglavja” i “~lenovi”. Buxetskata klasifikacija go sledi smetkovodstveniot plan, {to gi klasificira smetkite po ekonomska kategorija. Kako i da e, ima nekolku nedoslednosti koi predizvikuvaat prakti~ni problemi. Na primer, standardot za namaluvawe na rabotnite rashodi od investicionite rashodi ne e ist buxetski termin (prag od FRF 300 000) kako vo smetkovodstvenite praktiki (prag od FRF 5 000).

Strukturata na buxetska klasifikacija, koja se vodi od smetkovodstveniot plan i prirodata na kontrolata na buxetsko izvr{uvawe vo fokusot go stava inputot namesto rezultatite i go pravi menaxmentot glomazen vo EPs so ovlasteni smetkovoditeli. Be{e napraven obid kon podobruvawe na buxetskata prezentacija vo slu~ajot so agenciite za istraùvawe, koi imaat buxet koj e razdelen na tri dela, eden za rashodi za personal, drug za generalni operativni rashodi i tret za raboti za istraùvawe. Usoglasuvawata za tretiot del moàt da se koristat za finansiska nabavka na kapitalni dobra ili pomala oprema kako i raboti i nekoi rashodi za vraboteni spored dogovor, kako nadomest za privremeno vraboteni za izvr{uvawe na istraùvawe zaedno so firmi od privatniot sektor. Ova temelno ovozmoùva objektite za istraùvawe na grantot “blok usoglasuvawa” koi im gi obezbeduvaat so povisok stepen na administrativna fleksibilnost. Vo isto vreme, ovaa praktika ima povraten efekt vo nivno miksirawe zaedno so rashodite od razli~na ekonomska priroda. Tretiot del od buxetot, koj gi regrupira trite kvartali na vkupni rashodi, ne e pravilno nabquduvano spored smetkovniot plan, i ponekoga{ e crna kutija.

Nekoi agencii koga razgovaraat za nivniot nacrt buxet so nivnite supervizorski vlasti gi pretstavuvaat nivnite ishodi spored razli~ni formati, vklu~itelno analiti~ki tabeli koi ja pokaùvaat nivnata rashodna programa preku zada~i ili nameri. Poslednite se 'snimki' na


89

prezentacii koi se obezbedeni za informativni celi. No, poradi toa {to za buxetot se glasa, nabquduva i kontrolira vo soglasnost vo soglasnost so prezentaciite koi se navedeni so zakon ili naredba, ovie analiti~ki raboti nemaat vlijanie na buxetskoto implementirawe.

4.2. Rashodi na personal

Buxetirawe na personal

Rashodite na personal generalno se blisku nabquduvani i kontrolirani od supervizorskata vlast, dodeka vo isto vreme se primenuvaat proceduri koi se razlikuvaat me|u administrativni, komercijalni i industriski EPs.

Buxetot na administrativni EP vklu~uva priloèn raspored na buxetskite personalni pozicii koi gi objasnuvaat site permanentni pozicii preku trgovija, nivo na ve{tini i stare{instvo vo smisla na ednakva rabota na gra|anski uslugi. Sredna to~ka koja se odnesuva na stepenot na vrednost e dostavena do sekoe oddelno nivo i koga brojot na slu`bi }e se pomnoì so vrednosta na ovie slu`bi se naveduva deka buxetskata supervizorska vlast i vrz osnova na sistemot koj se primenuva do site gra|anski uslovi, moè da se koristi za da se presmeta kolku e vo soglasnost so buxetskoto usoglasuvawe. Bilo koi promeni vo vrednosta na poenite koi se odnesuvaat na stepenot na rezultati od vladinata politika za nadomest i EP nema {to da kaè za ovaa rabota. Popolnuvawata na buxetskite pozicii od aktuelnite vraboteni bara odobrenie od finansiskiot kontrolor. Ova se pravi nezavisno od toa dali EP sproveduva sopstveni testovi za konkurentno barawe ili odlu~uva da popolni rabota so dràven slu`benik koj ve}e e vraboten vo Vladata. Ispraznetata buxetska rabota mora da bide na nivo koe soodvetstvuva so kvalifikaciite koi se individualno nazna~eni na nea. Ovaa kontrolna procedura zna~itelno pridonesuva kon razvojot na administrativno planirawe na personal, taka da se o~ekuvaat penzioniraweto, smrtta i prekinuvaweto na zada~ite, {to rezultira so odmori, kako i so planirawe na napredokot na karierata vrz osnova na stare{instvo i ve{tini. Diskusiite na administrativnite politiki na personal i kariera e zna~aen del na site buxetski dogovarawa, bidej}i ~esto e neophodno da se prifati struktura za buxetska rabota za potrebite na agencijata.

Za poslednite 20-tina godini, promenite generalno bea inicirani od pogore kaànoto. Ova e poradi kombinacija od dva faktori. Eden e demografskiot problem koj rezultira od navalata na dràvni slu`benici koi se pri kraj so karierata koi se pridruìle na slu`bata vo 1960-tite i }e se penzioniraat za period od 5 do 10 godini od denes, kombinirano so namaluvawe na brojot na novi dràvni slu`benici koi se godi{no najmeni (za 20 godini, politikite bea implementirani so cel da se stabilizira ili namali stepenot na dràvni slu`benici). Ostanatoto e prodolùvawe na zgolemuvaweto na


90

kvalifikaciite na dràvni slu`benici, bidej}i kompjuterite postepeno gi zamenuvaat onie vo rabotite koi ne baraat golemi ve{tini.

Administrativnite EPs isto taka dobivaat usoglasuvawa za personal koj ne e vo buxetsko barawe, so namera da se angaìraat vraboteni so dogovor za ograni~eni periodi (3 godini, so edno mo`no prodolùvawe od isto traewe). Vrabotuvaweto na ovoj personal e pod blizok monitoring na finansiskite kontrolori, od koi se bara prethodno odobrenie i dogovorni smetki so vrabotenite samo za mal del od vkupniot personal (pomalku od 10%). Ograni~uvawata na platnite rashodi se vklu~eni vo usloglasuvaweto, a Buxetskata Direkcija dava direktivi koi se odnesuvaat na zgolemuvawe na buxet za personalot vo vreme koga inicijalniot cirkular povikva na nacrt buxetsko usloglasuvawe.

Buxetite na najgolem del od komercijalnite i stopanski EPs ne vklu~uva raspored na buxetskite pozicii. Seu{te tie imat nezna~itelno pomal opseg od administrativnite partneri, poradi toa {to celite za personalni rashodi se vospostaveni od supervizorski vlasti. Tie mora da opravdaat bilo koe dostavuvawe od navedenite celi. Generalno, buxetskata direkcija e involviran vo posebni aspekti na personalna administracija, duri i vo slu~aj na golemi industriski i komercijalni EPs, kade ~esto ima nedostig od tehni~ki nedostig na sredstva za predviduvawe na vredosta na golemi kapitalni proekti i nivni lizga~ki tro{oci.

Nadomest na menaxerite

Rakovoditelite na administrativnite EPs nemaat avtonomija za pra{awa koi se odnesuvaat na nadomestocite, a onie za industriski i komercijalni imaat mnogu mala avtonomija. Se dodeka se zema vo predvid nadomestokot za samite direktori, buxetot na administrativnite EPs generalno se sostoi od posebni odredbi za toa, bidej}i site postojni pozicii se identifikuvani po kategorija vo buxetot i direktorot e edinstveno lice vo negovata kategorija. Za iznosite koi se vo pra{awe se diskutirani so supervizorskite vlasti vo vreme koga se sozdadeni EP i potoa na godi{na osnova koga se ispituva nivniot buxetot. Buxetskata Direkcija na Ministerstvoto za Finansii igra klu~na uloga vo toa vreme. Eden na~in na prednost e razvien me|u EPs, vrz osnova na platata na nivniot direktor. Ova se slu~uva voglavno vo ramkite na grupite na EPs, kako muzei, soveti za istraùvawe itn. “Buxetiranite” nadomestoci pretstavuvaat aktuelna plata samo vo retki slu~ai koga pretstavuva pla}awe koe proizleguva od baraweto od primatelot. Nadomestokot moè zna~itelno da ja nadmine sumata koja e obezbedena za vo buxetot, da se zeme vo predvid od kade direktorot doa|a, negovata prethodna plata i kompleksnata priroda na zada~ata. Poslednoto ponatamu go podobruva vistinskoto nadomestuvawe od Buxetskata Direkcija. Buxetskiot Direktorat ima aùriran seopfaten pregled na platen nadomest do na~alnicite na adminsitrativni i industriski i komercijalni EPs. Pla}aweto e generalno povisoko vo industriski i komercijalni agencii, iako goleminata na EP igra po odlu~uva~ka uloga otkolku negoviot vid.


91

Direktorot nema ovlastuvawe nad plateniot nadomest na negovite neposredni podredeni. Buxetskata direkcija na Ministerstvoto za Finansii postepeno bara site sektori da se ograni~at na 15% zgolemeno pla}awe koe e dodeleno do dràvnite slu`benici {to bilo dodeleno do EP; ova ima namera da gi namali problemite vo vreme koga tie gi vra}aat do nivnite originalni agencii.

Vo administrativnite EP, bilo da se odnesuvaat na vrabotenite kako vraboteni po dogovor, ne e slu`bnik dràven slu`benik, rangot na platata e detaliziran od Finansiskiot kontrolor koj se sporeduva so nadomest koj e platen na dràven slu`benik. Bilo koja razlika bara pismeno odobrenie od Buxetskata Direkcija. Vo teorijata isto taka direktorot na EP moè da gi prilagodi iznosite za bonusi na plata, kako i na drugo mesto vo dràvnite slu`bi, no vo praktika ova retko se slu~uva, isklu~ok pravi osven koga treba da se kaznat vrabotenite za neprofesionalno odnesuvawe. Zna~ajna uloga igra Buxetskata direkcija vo smisla na skali za pla}awe kako {to e objasnteto od zarazniot efekt na drugi EPs za bilo koj nadomest koj ne e jasno povrzan so kvalifikaciite na individuite ili barawata za pozicii koi se zemaat vo predvid.

4.3. Buxetsko formulirawe i odobrenie

Vremenskata tabela za buxetskata procedura e mnogu striktna i e ista za nacionalnite EPs kako i za Vladata. Procesot zapo~nuva so godi{en buxetski cirkular koj se postavuva na ili okolu 15ti April; potoa sledat 2 buxetski konferencii koi gi zbliùvaat Buxetskata Direkcija i ministerstvoto so tehni~kata supervizorska vlast. EPs, duri i onie golemite, se denes poretko prisutni na konferenciite, kako ministerstva so tehni~ka supervizorska vlast koi sakaat da ja afirmiraat svojata uloga i limit na avtoritetot na Buxetskata Direkcija. Kako i da e, ima ~esti sredbi za podgotovka koi ja vklu~uvaat Buxetskata Direkcija i EP. Usoglasuvawata za subvencii na EP se istraùvaat vo isto vreme so onie na ministerstvoto so supervizorska vlast i kako del od sopstvniot buxet na ministerstvoto.

Cirkularot obezbeduva nasoki za nacrt na buxetot, na na~in {to gi obezbeduva stapkite za zgolemuvawe na vkupnite pla}awa, rabotni rashodi i kapitalni rashodi. Toa isto taka sodrì direktivi vo odnos na horizontalnite reformi, kako namaluvawe na celite na rabota, procent na vkupni pla}awa koj treba da se postavi nadvor od kontinuiranata obuka, promeni vo dano~nite odredbi ili buxetski praktiki.

Inicijalnata buxetska konferencija se odnesuva na prodolùvawe na merkite i na vlijanieto na novite merki koi se implementirani vo prethodnata godina. Toa sluì za identifikuvawe na onie pra{awa koi treba da se razre{at. Vtorata konferencija, vo juni, gi istraùva novite pozitivni i negativni merki i pregledi na buxetot na EPs vo detali, vklu~itelno i predviduvawe na prihodite i politika na ceni. EP isto taka ima preprateno do svoite dve supervizorski vlasti golemo dosie so


92

aplikacii za buxetski subvencii, koi sodràt podatoci koi ~esto opfa}aat deset godini. Tie go pregleduvaat koristeweto na smetkite od prethodnite godini kako povikuvawe i istraùvawe na razlikite. Razmisluvaweto e dadeno za neupotrebenite buxetski usoglasuvawa i istaknati smetki. Bilo koga, koga postoi dogovor so EP, toj sluì kako glavna referenca za buxetska diskusija. Zna~ajni pra{awa koi se razre{eni od kancelarijata na Premierot, se vo periodot me|u krajot na Juni i 14ti Juli.

Buxetskite subvencii za EPs se dostaveni do niv po telefon vo periodot od 14ti Juli do 15ti Avgust. Tie se sotojat od 4 iznosi: eden od rashodite na personalot, eden za dopolnitelni vraboteni, eden za tekovnoto rabotewe i eden za kapitalni proekti. Bilo koga transakciite na nedvièn imot da se buxetirani, subvenciite se namenski, duri i preku toa {to se del od istata buxetska edinica kako drugi kapitalni rashodi, dvete ne se me|usebno zamenlivi.

EPs toga{ zapo~nuvaat nivna interna buxetska procedura, koja generalno e zavr{ena od 15ti Oktomvri. Tehni~kata supervizorska vlast ispra}a pismena zabele{ka do agenciite vo tekot na Oktomvri, {to moè da sodrì brojni detali i da bide prilagodena na odredeni EPs. Toj naveduva celi za nadomest, bilo koi promeni vo strukturata (integracija na EPs, sozdavawe na subvencii itn) i vklu~uva politi~ki direktivi vo odnos na prioritetnite oblasti itn. Ova e vreme koga glavnite proketi na EP se finalizirani. Podgotovkata na pismoto za supervizorska vlast ponekoga{ pokaùva bilans na mo} me|u tehni~kata supervizorska vlast i EP: glavnite EPs podnesuvaat nivni pismeni zabele{ki do Ministerot, za potpis. Ispratenite notifikacii do glavnite EPs se usoglasuvaat so Buxetskata Direkcij pred da se potpi{at. Ispratenata notifikacija do glavnite EPs e povrzana so Buxetskata Direkcija pred da se potpi{at. Buxetot na EP potoa se prezentira pred negoviot Odbor na Direktori, koj se glasa pred krajot na Oktomvri. Toga{ za golem del od mnozinstvoto na EP, buxetot mora da bide odobren so zaedni~ka odluka na dve supervizorski vlasti (kako {to e pogore navedeno, ima isklu~oci).

Vnatre{noto rasporeduvawe na buxetskite usloglasuvawa na podelbata na agenciite se odrùva vo period od 15ti Oktomvri do 15ti Dekemvri. Ova oficijalno ne bara sorabotka so supervizorskite vlasti i ne bara oficijalno odobrenie.

Do Parlamentot e dadena informacija za buxetite na EPs samo preku sredstva na subvencii koi se vklu~eni vo dràvniot buxet. Vo nego ne se prikaàni buxetite na oddelnite EPs. Kako i da e, izvestitelite do parlamentarnite komiteti se slobodni da gi soberat site neophodni informacii kako od ministerstvoto za buxetot ili od drugi tehni~ki ministerstva, ili direktno od EP. Tie ~esto go pravat ova i Parlamentot moè, vo negova diskrecija, da gi modificira buxetskite subvencii za javni agencii.


93

Rashodite za bolnici ne proizleguvaat od vladiniot buxet. No neodamna, Parlamentot zapo~na da gi kontrolira nivnite agregatni rashodi. Za poslednite 4 godini Parlamentot izglasa godi{na smetka za socijalna finansiska sigurnost. Ovoj buxet vklu~uva agregatni celi za bolni~ki rashodi koi }e bidat finansirani preku zdravstveno osiguruvawe. Ministerstvoto za Zdravstvo gi usoglasuva ovie predviduvawa na rashodite za bolnicite me|u regionite zemaj}i vo predvid razli~ni indikatori. Regionalnite zdravstveni agencii gi delat ovie plika me|u javnite bolnici vo regionot. Taa vremenska tabela e neadekvatna, taka {to zakonot do sega se implementira{e samo pri krajot na Dekemvri dodeka bolnicite imaat potreba od prethodno donesuvawe na odluki, za da moè soodvetno da se podgotvi nivniot buxet.

Buxetot na EPs mora da bide odobren pred prvi Januari sekoja godina, bidej}i ne moè da se slu~i tro{ewe pred da se dade odobrenie. Vo slu~aj koga administrativnite EP ne uspevaat da obezbedat odobrenie do toj datum, finansiskiot kontrolor gi vnesuva mese~no obvrski i gotovinski ograni~uvawa koi korespondiraat so edna dvanaestina od buxetot od prethodnata godina. Od 1996 politikata za investicii i pozajmuvawe na najgolemite industriski i komercijalni EPs, kompaniite za avtopati i regionalnite aerodromi (koi se privatni zakonski korporacii) se revidirani i se odlu~uva vo tekot na vtoriot kvartal preku vnatre-ministerski komitet koj e pretsedavan od Ministerot za Finansii (“Komitet za Investirawe na Ekonomski i Socijalen Interes” - CIES) (Committee of Investment of Economic and Social interest). Oddelot za trezor na MOF go osiguruva sekretarijatot na CIES. Vo kontekst na naddavawe i EU direktivite verojatno vodat kon dopolnuvawe na nekoi aspekti vo ovaa procedura15.

4.4. Menaxerski pravila za usoglasuvawe Dràvnite buxetski subvencii se trensferirani do EPs vo soglasnost so rasporedot spored koj 50% se dozna~eni na ili okolu 15ti Januari, 25% me|u Juli i Septemvri i ostanati 25% me|u Oktomvri i Dekemvri. Doznakite ~esto docnat. Od EPs se bara da odrùvaat ednakvi rabotni sredstva za mese~niot operativen buxet.

Najgolem del EPs ne se ovlasteni da napravat transferi me|u oddelite i me|u personalnite i ne-personalnite rashodi. EPs so prethodna finansiska kontrola imaat potreba od odobrenie od finansiskiot kontrolor za da napravat transfer me|u razdelite. Odborot na Direktori i supervizorskata vlast mora da gi odobri buxetskite revizii, kako {to ova e slu~aj vo inicijalniot buxet.

Za EPs so ovlasten smetkovoditel pri krajot na godinata sproveduvaat regulirani suficiti. Po krajot na fiskalnata godina EPs imaat komplementaren period od dva meseci vo koja gi tro{at nivnite buxeti, obezbeduvaat rashodi da se izvr{at pred krajot na godinata. Samo 10% od usoglasuvaweto na raboteweto koe ne e plateno i ostanuva

15 See Commissariat au Plan; Services publics en réseau. Rapport Bergougnoux, La Documentation française, Paris 2000


94

neiskoristeno na krajot na soodvetniot period moè da se sprovede, {to e zna~itelno ja namaluva ovaa praktika. Usoglasuvwata vo platniot spisok moàt da se sprovedat samo ako kontrolniot slu`bnik dodeli ekspresno isklu~uvwe taka {to toj efekt, koj moè da se javi na primer ako implementiraweto na statutarna reforma se odloì. Kapitalnite usloglasuvawa moè da se sprovedat celosno samo ako ima ovlastuvawe od “programsko ovlastuvawe/usolglasuvwe na odobruvaweto”. Osven ako usloglasuvaweto koe ne moè da se sprovede e transferirano za da se za{tedat sredstva, od koi finansiskata supervizorska vlast periodi~no namaluva bilo koj iznos vo slu~aj na operativen buxet za eden mesec, so namaluvawe na godi{nata dràvna subvencija od istiot iznos. Ovaa procedura ima{e nesakani efekti, {to vodea kon zgolemuvawe na popisite na krajot na godinata, no EPs ~esto uspevaa da go dogovorat alociraweto na ovie rezervi za posebni aktivnosti.

4.5. Posebni pra{awa

Politika na ceni

Najgolem del od nadomestocite seu{te se postavuvaat so ministerskite odluki. Univerzitetite se isklu~ok bidej}i nivnite Odbori na Direktori se slobodni da gi postavat nadomestocite za registrirawe iako relativnoto operativno optovaruvawe na prihodite od vakvi nadomestoci vo nivnite buxeti e mnogu mal. Nadomestocite od bolnicite se celosno odobreni od supervizorskite vlasti, zabeleìtelno poradi toa {to okolu 90% od prihodite na bolnicite doa|aat od nadomest na korisnicite od fondot za socijalna za{tita.

Pra{awata za cenovna politika ~esto se odlu~uvaat vo isto vreme kako i subvenciite od dràvniot buxet do EP, vo bliska koordinacija so pregled na predviduvawata za prihodi. Prihodite se retko potceneti no moè da bidat prekumerno predvideni poradi toa {to ima premnogu optimizam ili tvrdoglavost i dvete supervizorski vlasti zaedni~ki se odgovorni za krajno dogovoreniot iznos. Nema mehanizam koj e dizajniran za da gi ohrabri EPs i nivnite supervizorski vlasti da proizvedat konzervativni predviduvawa. Prilagoduvawata se baraat kako rezultat na prekumerni o~ekuvawa na prihodi ili od drugi pri~ini se implementirani vo tekot na godinata vo slu~aj na seriozna kriza, no naj~esto vo buxetot za slednata godina.

Za EPs so ograni~eni prihodi, sredstvata koi se na takov na~in generirani dolgoro~no se nabquduvaat od samite EPs koi gi alociraat do razli~ni operativni rashodi kako i supervizorska vlast; navistina tie ~esto ne se pojavuvaat kako stavka vo inicijalniot buxet tuku vodat do revizija kako {to se naplatile. Buxetskite restrikcii vo poslednite godini gi eliminirale ovie praktiki.

Pogolemiot broj na EPs, osobeno vo primenetiot sektor za istraùvawe, nemaat celosni politiki za ceni na tro{ocite. Tie napla}aat premalku. Cenite ~esto gi reflektiraat samo varijabilnite tro{oci i gi


95

isklu~uvaat personalnite rashodi. Firmite od privatniot sektor ponekoga{ se àlat deka posebni nau~ni i tehnolo{ki EPs generiraat ne-fer konkurencija (vo sozdavawe na razli~ni rastenija, na primer).

Za pogolemite javni pretprijatija, onie koi imaat srednoro~en dogovor so dràvata, ~esto se nare~eni “plan za dogovor”, politikata na ceni e revidirana vo kontekst na postojniot dogovor, koj vklu~uva generalno cenovni celi. Avtoritetot primenet od Buxetskata Direkcija i Trezorskata Direkcija se faktori za determinirawe. No, zgolemenata konkurentna okolina ja ograni~uva stapkata na sloboda na donesuva~ite na odluki.

Javni nabavki

Administrativnite EPs mora da bidat usoglaseni so istite pravila za nabavka kako i Vladata. Od nekoi industriski i komercijalni EPs se bara da go napravat ova preku zakon za osnovawe dodeka drugite prezemaat da go napravat ova dobrovolno. Pravilata se pravi~no optovaruvawe bidej}i baraat da se ostvarat nekolku celi odedna{, vklu~itelno promovirawe na slobodna konkurencija, ostvaruvawe najniski ceni i prevencija od proneveri i prikrieni komisii. Pokanite za naddavawe se izdadeni so oglasi vo presot i najdobrata ponuda se izbira vrz osnova na supervizija na kontrolniot slu`bnik. Vo slu~aj nabavkata da nadminuva 300 000 franci, vlu~itelno i danoci, EPs moraat dopolnitelno da obezbedat mislewe za komisiite za nabavka, ~ij cel e da se donesat racionalni metodi za javna nabavka dodeka se spre~uvaat odredeni nabavuva~i da go monopoliziraat pazarot.

Dolgo vreme, snabduva~ite ne moèa slobodno da bidat izbrani i bea izbirani od specijalizirani EP za nabavka, koi se dogovaraa za pogolem nacionalen kvalitet i cenovni uslovi so snadbuva~ite. Na krajot, sekoj se protive{e na ovoj sistem, bidej}i se odzema golemo vreme i ne se uspea vo toa da se garantiraat niski ceni. Lokalnite snabduva~i ili prodava~ite na golemo ~esto nudat pove}e odr`livi popusti od onie koi se obezbedeni na dràvno nivo. Vo izminatite nekolku godini, agenciite ne treba{e pove}e da gi naso~uvaat nivnite nabavki preku centralizirana agencija za nabavki, iako poslednoto seu{te postoi i publikuva uslovi koi se steknati na nacionalno nivo za korist od site slu`benici za javni nabavki. Pravilata za vodewe na javna nabavka seu{te predizikuvaat nekoi problemi, koi osobeno se odnesuvaat na nabavka na kompjuterska oprema. EPs ~esto se zavisni od snabduva~ot koj prodava sistem razvien za nivnite posebni potrebi i mu e te{ko da bide vo soglasnost so konkurentnite pravila za naddavawe. Racionaliziraweto na kompjuterskiot pazar preku komisii za nabavka, ~esto se gleda kako neadekvatno i neefektivno.

Sistemot isto taka ima odredeni nesakani efekti, bidej}i moè da predizvika nara~ka koja treba ume{no da se podeli na nekolku nara~ki ili pomalku od 300 000 franci sekoja, ili da se zaobikolat prethodni konsultacii so komisijata i slobodno da se izbere snabduva~, koj moè da ne bide eden od onie so najniska cena.


96

Soglasnosta so regulativite se osiguruva preku finansiski kontrolor, vo EP koi se podlo`ni na prethodna finansiska kontrola, i preku “ovlasten smetkovoditel”.

Danoci i socijalni pridonesi za vraboteni

Zgolemenoto vnimanie na danokot i priodnesot na vrabotenite vo tekot na poslednite 10 godini sozdade potreba od odr`livo zgolemuvawe na vladinite direktni subvencii na EPs, dodeka vo isto vreme podobruvaweto na vladinite cenovni proceduri, preku voveduvawe buxetski usoglasuvawa pove}e vo linija so operativni tro{oci za javnite agencii.

Od usvojuvaweto na Evropskata direktiva za DDV, sistemot be{e pro{iren na site EPs iako 10% i pove}e od nivnite prihodi se predmet na DDV. Nivnite operativni subvencii se zgolemeni so stapkata na DDV. Naplateniot DDV e generalno daleku pogolem od fran{izata na iznosot. Ova zna~ajno gi zgolemuva operativnite subvencii, no buxetite na pove}e administrativni EPs glasaa “za”, a implementiraweto seu{te ne go vklu~uvaa DDV, koj celosno se rakovodi od “ovlasteniot smetkovoditel”, no ne od ovlasteniot slu`benik.

Socijalnata sigurnost na vraboteniot i sli~ni pridonesi se glavno isti kako i vo privatniot sektor za zdravstveno osiguruvawe, profesionalni nezgodi i familijarni pari~ni dodatoci. Od druga strana, pridonesite na vrabotenite za stara~ki penzii se zgolemuvaat do 33% od 6% vo period od 5 godini (od 1987 do 1992). Stapkata od 6% ostana nepromeneta dolgo vreme, dodeka aktuelnite tro{oci za penziska korist plateni od Vladata pretstavuvaat golema stavka vo buxetot na Ministerstvoto za Finansii. Taa stavka sega be{e eliminirana i rashodite se prefrleni na buxetite na sekoe oddelno ministerstvo i se vklu~eni vo dràvnite subvencii na EPs, primenuvaj}i realna stapka od 33%.

4.6. Odnosi na buxetot na Établissement public’s so dràvniot buxet

Samo dràvnite subvencii na EPs se vklu~eni vo dràvniot buxet. Subvenciite do najgolemite EPs se vo poseben del za rabotni subvencii, vklu~itelno i personalni rashodi (spored naslov IV, posebno zaglavie na vladiniot buxet za rabotni subvencii) i del za investicioni subvencii (spored naslov VI). Subvenciite do drugo EPs (centri za obuka, stru~ni u~ili{ta, muzei itn) se javuvaat vo eden oddel, ponekoga{ spored posebna stavka vo toj oddel. Transferite od programite za socijalna i ekonomska pomo{ se vo poseben oddel, isto taka del od naslov IV od dràvniot buxet koj celosno e oddelen od rabotnite subvencii. Ovie transferi ne se vklu~eni vo buxetot na EPs koj e odgovoren za nivno administrirawe i se dodeluvaat vo tekot na godinata.

Situacijata e razli~na nezavisno od toa dali javnite subvencii se me|u oddeli i/ili se isplateni od nekolku regionalni ili lokalni vlasti. Ova obi~no e predmet na istraùvawe so nau~nite i tehni~ki EPs. Ovie EPs gi dobivaat svoite osnovni resursi od buxetot na ministerstvoto za istraùvawe, no isto taka dobivaat i namenski subvencii, koi se


97

osiguruvaat preku konkurentno naddavawe so privatnite firmi za istraùvawe, ili preku dogovor so razli~ni ministerstva ili regioni i ostanati lokalni vlasti. Ovie namenski javni subvencii se tretirani kako prihodi od EPs koi se zasegnati i se integralen del od nivnite buxeti.

Prihodite koi se generirani od EPs i soodvetnite rashodi ne se pojavuvaat vo buxetot na nivnata supervizorska vlast. Za personalnite pozicii, samo “buxetskite postavki” (pozicii na dràvni slu`benici koi se ovlasteni od buxetot) se pokaàni vo dràvniot buxet, ne “ne-buxetski postavki”. Obratno, nekoi rashodi na EP moè da ne bidat vklu~eni vo nivnite buxeti, no se pojavuvaat vo rashodite na nivnata supervizorska vlast. Ova e vistina vo slu~ajot na EPs vo koj personalot prodolùva da bide vraboten i dobiva nadomest od Vladata, kako na primer vo univerzitetite. Kako dopolna, zaedni~ko za personalot e privremeno da bide transferiran do i od centralnata ili lokalnata vlast i EP, bez da se prikaè vo buxetot. Zatoa za odredeni EPs nivniot buxet e neadekvaten indikator za resursite koi tie gi koristat i ne ja olesnuva praktikata na smetkovodstvo na tro{ocite.

4.7.Menaxment na izvr{uvawe

Tekovni slabosti

Tekovnite buxetski i smetkovodstveni alatki i proceduri na kontrola dobro odgovaraat za da se verificira regularnosta na koristeweto na resursi, no se neadekvatni za da se proceni izvr{uvaweto, ili da se poddrì pravilno politi~ko donesuvawe odluki. Poslednite eksperimenti, vo 1970-tite, za programata na buxetirawe odamna se napu{teni. Jasno se namaluva teìnata preku vnimavawe na resursite i rezultatite. Iako ima dramati~no namaluvawe vo planiraweto vo tekot na poslednite 15 godini, Francija prodolùva da podgotvuva planovi, nacionalni {emi i mapirawe (u~ili{en plan, univerzitetski plan, plan za zdravstvena za{tita, avtopati, èleznici ili krajbre`ni programi, plan za regionalen razvoj itn), generalnite principi deluvaat (na pr. za zemjodelstvo) i ponekoga{ za pove}egodi{ni programski zakoni (istraùvawe, voeni sili). Ovie planovi i akti ponekoga{ vklu~uvaat posebni celi, kako: sertifikat za sredno obrazovanie koj treba da se dobie od 80% od studentite, 3% od GDP – Bruto Doma{en Proizvod treba da se ostavi nastrana za javno i privatno istraùvawe, regionite i regionalnite urbani oblasti koi treba da bidat otvoreni, energetska dovolnost; i namaluvawe na smrtnost na novoroden~iwa. Nekoi od ovie celi bea pove}e ili pomalku ostvareni. Seu{te postoi kriti~en pat od celite koi se diskutiraa od Parlamentot i rezultatite koi se o~ekuvaa od sekoj u~esnik ne se jasno postaveni; planovite po~esto samo obezbeduvaat sredstva koi treba da se koristat, no ne obezbeduvaat rabotni metodi.

Povrzanosta me|u buxetot i ovie generalni programi se ~esto slabi od razli~ni pri~ini koi vklu~uvaat godi{na priroda na buxetot i


98

otsustvo na soodvetni instrumenti za nivno obezbeduvawe. Buxetot vklu~uva “usoglasuvawe na posvetuvaweto” za pove}e godi{ni investicioni programi no ovie se ~esto izolirani ili otkaàni. Instrumenti kako dogovorni planovi ili programski zakoni ne moàt efektivno da pridonesat kon podobruvawe na menaxmentot na vladinite rashodi bez mala koli~ina na predvidlivost.16

Koristeweto na indikatorite za izvr{uvawe seu{te ne e {iroko rasprostraneto, i duri se pomalku se primenuva vo smetkovodstvo na tro{oci. Institucionalna separacija na smtekovodstvoto od menaxmentot na agencijata obezbeduva mala inicijativa za razvoj na novi alatki. Popre~uvaweto spored prioritet koj od smetkovodstvenite slu`benici }e go vodat generalno smetkovodstvoto, denes agenciite se sudiraat so neadekvaten informativen sistem. Primarno - i ~esto samo - kompjuteriziran menaxerski sistem koj se sretnuva vo EPs e onoj koj se koristi za smetkovodstvo na prihodi i rashodi. Ova predizvikuva ne dovolen pregled na izvr{uvaweto na buxetot, problemi za identifikuvawe na programi, nedovolen monitoring na sredstva i koristewe na sredstva, i nedovolna procena na tro{ocite, poradi toa {to pove}e EPs ne gi namaluvaat personalnite rashodi koi se finansirani od dràvniot buxet i na koj ne se smeta. Koga }e se zavr{i, kompjuterskata obrabotka na podatocite rezultira so nedostig i naj~esto se pravi nezavisno od finansiskiot menaxment, so paralelni vlezovi. Poradi toa {to supervizorskite vlasti ~esto baraat EPs da napravat soodvetni izve{tai vo odnos na posebni prioriteti, tie sozdavaat posebni buxetski kodovi za da im se pomogne vo nabquduvaweto na relevantnite raboti. Ova ovozmoùva buxetite pote{ko da se ~itaat i smetkovodstveniot softver ~esto ne moè da gi priznae rashodite so kodovi bez celosno da se reprogramiraat.

Tekovnite diskusii za ovie pra{awa priznavaat potreba da se pomogne na EPs vo razvojot na metodi za kvantificirawe na nivnite celi i za sobirawe na informativen sistem koj bi moèl da ovozmoì nabquduvawe na nivno izvr{uvawe.

Razvieni instrumenti

Komisijata za Atomska Energija (CEA) praktikuva{e menaxment vo period od 5 godini preku celi, i koriste{e mnogu efekasna tro{kovna procedura, baraj}i pogolemo vklu~uvawe od slu`benicite na agencijata (finansiraweto na proekti se revidira na nedelna osnova).

Za drugi agencii, so menaxment na celi koi se te{ki da se implementiraat, tekovni diskusii koi se odnesuvaat na prifa}awe na buxetskata struktura za prakti~ni administrativni razmisluvawa se fokusiraat na poimot na “buxetot od zada~i” so glivi~ni resursi, osven vo slu~aj na rashodi za platen promet. Za ova e napraven obid vo nekoi

16 Pregled na menaxirawe so vladini rashodi naveduva deka menaxerite se razo~arani od iskustva kako “odgovorni centri” koi zapo~naa vo 1990 godina. Dogovaraweto koe be{e osnovano za reformata be{e izbri{ano so buxetski usoglasuvawa. (Rafaele Rivais. Le Monde 24 – 27 Juni 1998).


99

vladini agencii kako del od pove}e godi{ni dogovori za uslugi (na primer, lokalni ogranoci na ministerstvoto za javni raboti). No dodeka vakvo eksperimentirawe }e bide polesno da se sprovede vo EPs otkolku vo oddelite, seu{te nema razviena prakti~na primena.

Bolnicite zapo~naa vo poslednite godini da koristat analiti~ki kod za medicinski proceduri, razvieni na nacionalno nivo, {to im ovozmoùva da bidat rangirani vrz osnova na nivnata efikasnost. Sistemot se bazira na vremenski testiran kod za nadomest koj se napla}a za medicinska procedura, ve}e upotreben vo medicinskoto socijalno osiguruvawe. Duri iako se koristi ve}e 3 godini, sistemot ne moè da se koristi za proizvodstvo na indikatori za alokacija na resursite. Vo 1999, na primer, poradi ponatamo{niot razvoj na posebni kodovi za kompleksni dijagnozi (so nekolku bolesti), rangiraweto na bolnici radikalno se smeni. Kako i da e, napredokot vo medicinskiot pregled na nivnoto izvr{uvawe neodamna rezultira{e so generalno publikuvawe vo mediumite na “tabla na sojuz” od bolnici, koi se rangirani spored nivnata efikasnost, so statistika na mortalitet od razli~ni vidovi bolesti koi se povrzani so tro{oci. Vo slu~ajot na univerziteti, ima odredeni indikatori na izvr{uvaweto, kako procent na studenti koi diplomiraat ili vreme koe im e potrebno diplomiranite da najdat rabota, koi ~esto se publikuvaat vo mediumite i imaat vlijanie na upisot na studenti. Kako i da e, alokacijata na univerzitetski resursi za nastava i istraùvawe treba pove}e da se odnesuva na nivnata pozicija vo planot otkolku na celite.

Najgolemite javni pretprijatija koristea 3 do 5 godi{ni dogovori, ~esto nare~eni “dogovoren plan”, vo poslednite 30 godini. Vakvi dogovori bea na~in na nadminuvawe na problemot so godi{nite buxeti, kratkoro~no donesuvawe odluki i razjasnuvawe na nivnite odnosi co dràvata. Inicijalno se fokusiraat na cenite, investiciite i personalnata politika, ovie dogovori se razvieni vo dogovori vrz osnova na nekoi celi koi inkorporiraat kvalitet i celi koi se rezultat. Tie definiraat obvrski za javni uslugi, kako obvrska za uslugi na celata teritorija i da se osigura kontinuitet na uslugite. Tie gi razjasnuvaat finansiskite odnosi me|u dràvata i pretprijatieto (na primer tie naveduvaat nivo na “dividenda” za profitabilni pretprijatija). Dogovaraweto na ramkovniot plan ~esto se odrùva na najvisoko vladino nivo, so nekolku arbitrarni sesii vo kancalarijata na Premierot.

Istraùvaweto do 1997 pokaùva deka 2/3 od 174 najgolemi nacionalni EPs istraùva seu{te nedostig na bilo koj vid na sigurni dolgoro~ni dogovori so nivnata finansiska supervizorska vlast, bez ogled na toa kako se narekuva. Ostanatata tretina be{e del od dogovorite koi se poblisku na odredbite koi se so namera na iskreni programski celi i resursi.

Potrebata od generalizirawe na koristeweto na dogovorite od EPs be{e jasno navedena od Vladata. Nekolku vidovi na dogovori ve}e se razvieni, {to pretstavuva razli~ni nivoa na o~ekuvawa.


100

“Celnite dogovori” bea podgotveni na seu{te ograni~en stepen vo slu~ajot na agencii za istraùvawe. Neodamna, praktikata be{e pretstavena na javnata televizija. Isto taka se primenuva vo univerzitetite od pred nekoe vreme. Vo 1996 podzakonskiot akt za reforma na bolnicite predviduva celnite dogovori da bidat generalizirani na site bolnici (vklu~itelno privatni bolnici koi imaat dogovor so Fondot za Socijalna Za{tita). Tie imaat za cel da bidat alatka za rekonstrukcija na zdravstveniot sektor. Za javnite bolnici, tie treba da gi definiraat strate{kite celi na agencijata i kriteriumite za finansirawe na bolnicite vo tekot na pove}egodi{en period.

“Poglavjeto za menaxment” dobi pogolema popularnost kako na~in na pretstavuvawe faktori za menaxerska kontrola vo EPs za koi seu{te e te{ko da se postavat kvantitativni celi i indikatori na izvr{uvawe. Muzejot Luvr (Louvre Museum) ima menaxerski dijagram koj vklu~uva programirawe za nekolku godini za koristewe razli~ni resursi. Celite ne otsustvuvaat no ~esto se iskaùvaat vo kvalitativna smisla, so nekolku indikatori za izvr{uvawe (broj na posetiteli, broj na novi nabavki, broj na zaedni~ki me|unarodni proekti itn). Instrumentot e pove}e alatka za monitoring otkolku sredstvo za postavuvawe celi.


101

Bibliografija Budet Jean-Michel and Françoise Blondel; La réforme de l'hospitalisation publique et privée. Berger-Levrault, Paris 1999. Cour des Comptes:

• Rapports annuels 1999,1998 and 1997; • La politique portuaire française, 1999; • Les musées nationaux et les collections nationales d'oeuvres d'art, 1997; • La valorisation de la recherche dans les établissements publics à caractère

scientifique et technologique, 1997. Commissariat au Plan; Services publics en réseau. Rapport Bergougnoux, La Documentation française,Paris 2000. Conseil d'État; Rapport public 2000. Dugrip Olivier and Luc Saidji; Les établissements public nationaux. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris 1992. Gentot Michel; Les autorités administratives indépendantes. Montchrestien, Paris 1994. Ministère des Finances; Les établissements publics nationaux M91 circulaire, 1999. Ordonnance 96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée.


102

POGLAVJE 4 DR@AVEN IZVE[TAJ ZA HOLANDIJA

Od G-din Peter Van Der Knaap

1. Voved

Javnite agencii koi se vklu~eni vo ovaa studija se onie avtonomni i polu-avtonomni tela na nacionalno, regionalno i lokalno nivo koi ne se del od vladinite ministestva, no obezbeduvaat javni uslugi. Da se dade kratok pregled na finansiskiot menaxment i kontrola na Holandskite javni agencii koi potpa|aat pod ovaa {iroka definicija, ne e lesno. Vo tekot na poslednite nekolku dekadi postoi {irok opseg na avtonomni i poluavtonomni tela koi se razvivaa vo ramkite ili na granicata na tri tradicionalni sloja na holandskata javna administracija, t.e. dràvno nivo, nivo na provincija i lokalno ili op{tinsko nivo. Vo 1995 ovoj trend vode{e kon toa da Holandskiot Sud za Revizija go publikuva svojot godi{en izve{taj pod naslov: ”Avtonomni admiinistrativni vlasti i ministerska ot~etnost” kade se sugerira deka ima{e “div ili nekontroliran rast” na avtonomnite tela vo Holandija.

Vo duhot na ovaa kompleksnost, moè da se identifikuvaat nekoi posebni strukturi i pravila koi se primenuvaat vo ramkite na Holandskata Vlada. Preku prezemawe na stepen na avtonomija i praven status na agenciite kako odliki koi gi razlikuvaat, moè da se identifikuva korisna klasifikacija.

Vo ovoj izve{taj za dràvata, sistemot na finansirawe i kontrola na vladinite agencii vo Holandija e objasnet so koristewe na tri kategorii:

• Kompaniite korporizirani spored privaten zakon (geprivatiseerde ondernemingen), so vladina primena na kontrola vo ramkite na 100% sopstvenost na akcii na kompanijata

• Avtonomni vladini tela (zelfstandige bestuursorganen) • Dràvni agencii (agentschappen)

Ova obezbeduva metodolo{ki na~in za opis na finansiskiot menaxment i kontrola na najvoobi~aenite formi na agencija i moè da pomogne da se objasnat racionalni, razvojni i tekovni praktiki na agencii vo Holandija. Kako dopolnuvawe na trite horizontalni, ili zaedni~ki, formi na agencija, nakratko }e se objasni finansiskiot menaxment i kontrola na tri posebni “vertikalni” formi na agencii: bolnici, univerziteti i muzei.

2. Agencii vo Holandija: Istoriski koreni i obrazloènija

Vo tekot na poslednite 15 do 20 godini, posledovatelno Vladite vospostavija pove}e formi na agnecii i najgolemo vnimanie se dade na razvojot, nadle`nostite i posebno organizaciskiot i finansiski menaxment na vakvi agencii. Iako ovaa aktivnost moè da se pojavi slu~ajno, na prv pogled, snimka na istorisko poteklo i razliki vo zakonskiot status i sistemite na finansiski menaxment i kontrola na vladinite agencii }e ja razjasnat slikata.


103

2.1. 1980-ti - Namaluvawe na goleminata na dràvata: Korporatizirawe so namera za privatizacija

Vo 1981 be{e publikuvana prvata lista na potencijalni aktivnosti koi treba da se privatiziraat. Dogovorot na desno orientiranata koalicija od 1982 napravi privatizacija Vo 1982 dogovorot za sozdavawe na pravilna koalicija napravi privatizacija - zaedno so dereguliraweto - na oficijalnata vladina politika. Glavnata dviè~ka sila {to stoe{e pozadi privatizacijata be{e kombinacija na buxetski pritisoci i barawe za “pove}e pazar a pomalku vlast”. Ova be{e usvoeno kako idelo{ka doktrina kade odredbite za site dobra i uslugi koi ne treba da se smetaat kako del od vladinata javna zada~a treba da bidat privatizirani. Zaedno so obidite da se dotera nacionalniot buxet, da se poednostavat zakonskite proceduri i da se decentraliziraat javnite zada~i od dràvno nivo na poniski nivoa na vlast, privatizacijata se gleda kako na~in da se ostvarat centralno vladinite prava preku idealot “maloto e ubavo” (Roberts, 1997:98).

Porane{nata privatizacija vo Holandija ima{e za cel strate{ka redukcija na ulogata na Vladata i razlika me|u granicite na javniot i privatniot domen (Van de Ven, 1997:6). Vo po~etokot na 1980-tite inicijativata za privatizacija ima{e tri glavni celi (Ministerstvo za Finansii, 1983 vo Haffner & Berden, 1998:59):

• Da se postignat za{tedi vo buxetot (preku donesuvawe na nabavkite na javno-proizvedni dobra pove}e vo linija so barawata i preku podobruvawe na efikasnosta na produktivnosta)

• Da se postigne efikasnost na javniot menaxment (preku rekonstrukcija na javniot sektor i namaluvawe na negovata golemina)

• Da se zasili privatniot sektor (preku davawe na privatnite pretprijatija pogolema mo`nost za razvoj).

Spored prvata i vtorata administracija na Lubbres vo 1980-tite se primeni pogolema privatizacija. Sektorite vo koi vladinite uslugi bea korporatizirani vklu~ija javen transport, po{ta, telekomunikacii, energija i voda, zdravstvena za{tita i penziski fondovi. Kako dopolna, 4 vistinski dràvni kompanii bea privatizirani: dràvna pe~atnica i kancelarija za publikuvawe (State Printing & Publishing Office) (SDU privatizirani vo 1998), Holandskata po{ta i telekomunikaciski uslugi (Dutch Postal and Telecommunications Service) (vo 1989), dràvnata krajbre`na vlast (State Port Authority Ijmuiden) (vo 1989) Kralski kova~nici (Royal Mint) (vo 1994). Samo nekolku mali dràvni u~estva seu{te postojat denes.

2.2 1990-tite - Podobruvawe na dràvnata efikasnost i efektivnost (Del 1): Novi nasoki za avtonomni vladini tela

Kralstvoto Holandija moè da se karakterizira kako decentralizirani unitarna dràva. Provinciite i op{tinite sozdavaat teritorijalna dimenzija na decentralizacija. Zaedno so dràvata (Rijksoverheid) tie pretstavuvaat institucii na generalnata


104

vlast. Funkcionalniot premin - pove}e otkolku decentralizacijata – go objasnuva transferot na javna vlast do avtonomni vladini tela; agencii koi se specijalizirani vo izvr{uvaweto na posebni funkcii. Avtonomni Vladini Tela (AGB) se celosno del od Vladata, no nema direktna hierarhiska zavisnost od Ministerot.

“Vodenite Odbori” (waterschappen) se posebna odlika na Holandskata javna administracija. Nivnoto poteklo datira od sredniot vek i tie bea osnovani dolgo pred Kralstvoto na Holandija da se osnova vo 1813. No ne e samo od istoriski pri~ini {to Vodenite Odbori seu{te imaat nivno mesto vo Holandskiot ustav zaedno so konstitutivniot ‘rbet fromiran od dràvata, provinciite i lokalnite vlasti. Vodeniot menaxment be{e i seu{te e najzna~en vo niskite dràvi i e efikasen duri i pri organizirawe na ovaa posebna granka na javna administracija vo soglasnost so nejzinata sopstvena geografska logika.

Holandija ima dolga tradicija na funkcionalna devolucija. Prvite AGBs se pojavija vo po~etokot na 19-ot vek (na pr. Poglavje za dràvni nara~ki). Nasproti korporatiziraweto za cel na privatizacija, funkcionalna devolucija nema za cel primarno da ja podobri efikasnosta preku izloùvawe na javnite aktivnosti na pazarnite sili. Ova nema za cel da se zasili privatniot sektor ili da se namali vlijanieto na dràvata kako glavna cel. Tradicionalnata i seu{te predominantna cel na funkcionalna devolucija, e podobro da se ekipira Vladata za da se izvr{at soodvetnite funkcii vo specijaliziranite oblasti. 190 AGB izvr{uvaat zada~i kako kontrola, istraùvawe, ispituvawe, naodi, registracija ili administracija vo pravdata. Tie moè da se najdat vo oblasti kako umetnost, socijalna za{tita, kontrola na soobra}ajot, obrazovanie, javno smestuvawe, dràvni penzii i vklu~uva brojni kontrolni i inspekciski tela vo vakvi tela na poleto na osiguruvawe, transport i vrski (Van de Ven 1997:7-8). Primeri na AGBs se administracija za indoneziski penzii – Administration of Indonesian Pensions, Holandski institut na ovlasteni smetkovoditeli – Neatherlands Institute of Chartered Public Accountants (NIVRA), Centralen Fond za Javno Domuvawe – Central Fund for Public Housing, i Komora za ribolov vo slatki vodi – Chamber for Fresh Water Fishing.

Inicijalno, ima{e sovr{ena vreva za toa kako da se ozna~at razli~nite formi na agencii. Samo vo 1989 be{e napravena formalna razlika me|u korporatizirawe so namera za privatizacija i korporatizirawe so namera funkcionalen razvoj. Prviot be{e zadràn za transfer na odredbi na dobra i uslugi na privatniot sektor zaedno. Korporatiziraweto kako funkcionalen razvoj be{e ograni~en na procesot na inkorporirawe na granki na Vladata koi bi moèle da prodolàt da dostavuvaat javni uslugi, vo oddelni pravni lica. Najgolem del od ovie subjekti potpa|aat pod javen zakon. Nekolku, kako i da e, bea sozdadeni spored privaten zakon. Poslednoto sega se smeta za anomalija i }e se koregira ako e mo`no (ako zakonskiot status toa go ovozmoùva, ako benifitite gi nadminuvaat tro{ocite itn). Kako dopolna, ima golem broj slu~ai kade funkcionalnata posvetenost b{e vklu~ena vo delegirawe na javen avtoritet na postojnite subjekti spored privaten


105

zakon kako {to podocna }e se objasni. Bo 1988, Sovetodavniot Komitet za Doma{ni Raboti ja publikuva{e svojata studija za funkcionalen razvoj. Sovetot go navede zna~ewe za ministerska ot~etnost za AGBs i se soglasi deka treba da ima dobra motivacija i ottuka vnimatelno koristewe na funkcionalnata posvetenost. Ova e stav na Ministerot za Vnatre{ni Raboti za da se razvie ramka na povikuvawe na pristap kon novite AGBs. Vo 1989, koga Socijalnite Demokrati (PvdA) ja zameni Liberalnata partija (VVD) vo tretata Laburisti~ka Vlada, ideolo{kiot stav kon privatizacijata be{e promenet. Ova se smeta za tekoven proces na reforma na javniot sektor koj ima namera glavno da ja zgolemi efektivnosta i efikasnosta na Vladata.

Vo 1991 belata kniga “Funkcionalna vlast; zo{to i kako?” be{e publikuvana od Holandskot sovet na ministerstva. Dokumentot ne samo {to go reflektira mestoto na funkcionalen razvoj vo ramkite na javniot domen, no isto taka gi objasnuva motivite i uslovite koi, vo minatoto, se primenija vo sozadavawe na novi avtonomni vladini tela.

Studijata identifikuva 4 vida na situacija, koi, istoriski, go motiviraa funkcionalniot razvoj:

• Slu~aite koi se smetaa za neophodni kade partiskite politiki nemaa vlijanie na odlukite. Eden primer e Sovetot za izbori, koj se odnesuva na ona {to moè da se primeni vo izborite, koi moàt da stojat za kancelarija pod koe partisko ime i krajno gi opredeluva kandidatite koi dobile na izborite. Drug primer se Komisioneri za mediumite, koi odlu~uvaat za podelba na nacionalnata programa – televiziska mreà. Vo vakvi slu~ai jasno se preferira komitetot na nezavisni ovlasteni lica da donesuva odluka a ne partiskite politi~ari

• Slu~ai kade odlukite baraat profesionalni kvalifikacii (na pr. Komitet za medicinite i kancelarijata – osnova~)

• Organizacii za administracija na posebni proekti vo ramkite na dobro definirani interesni grupi. (na pr. Zadolìtelno socijalno osiguruvawe koe zaedni~ki se administrira od rabotodavci i vraboteni. Ova prvo se sprovede vo privatniot sektor, no od 1930-tite be{e progresivno regulirano od statutarniot zakon i stana zadolìtelno. Kako i da e, regulativata se po~ituva na organizaciskite aran`mani koi prethodno postoeja)

• Od neodamna (otprilika vo 1980), se po~uvstvuva potreba za nova alatka za menaxment; vospostavuvaweto na avtonomni tela za funkcionalen razvoj ~esto se motivirani so potrebata da se podobri efikasnosta i efektivnosta na samite organizacii preku nivno konvertirawe od nivniot porane{en status kako oddeli vo ministerstvoto.

Denes ~etvrtiot princip se smeta za nesoodveten; ako ima menaxerski problem, 're{enieto’ ne treba da bide prenos, tuku decentralizacijata na menaxerskite nadle`nosti od vid koj moè da ce osnova vo vladinata agencija koja ostanuva pod celosna kontrola na Ministerot. Ovoj model ne vlije na politi~kata ot~etnost, kako vo


106

slu~ajot so avtonomnite tela.

I pokraj po~esto javnite principi na belata kniga na “Funkcionalna vlast”, debatata prodolùva na ova {to vo najgolem del percipira erozija na primarnosta na politikata. Vsu{nost, vra}aweto na primarnosta na politikite i ministerskata ot~etnost stanuva edna klu~na cel vo levo-desnata “purpurna koalicija” od 1994 (Roberts 1997:103). Rabotite se o~ekuvaa od Sudot na revizori (Court of auditors) so poseben izve{taj za “nekontroliran porast” na novi AGBs koj be{e publikuvan istata godina. Sledej}i gi kritikite na revizorite, ministerstvata za vnatre{ni raboti i finansii izdadoa nacionalen pregled na AGBs vrz osnova na vladiniot dokument na pozicija so novi nasoki za vospostavuvawe na nov AGBs. Dokumentot za pozicija ozna~uva nebalans me|u formalnata politi~ka (ministerska) ot~etnost od edna strana i neadekvatni aran`mani za odrùvawe ot~etnost na AGBs od druga, preku set na pravila koi se odnesuvaat na:

• Davawe prednost na statusot na javniot zakon za novi AGBs • Proceduri za finansiska i operativna ot~etnost na AGBs.

2.3. 1990-ti - Podobruvawe na dràvnata efektivnost i efikasnost (Del 2): Voved vo dràvni agencii

Vo izve{tajot “Ot~etna avtonomija” (1994), principite na “Funkcionalna vlast: zo{to i kako?” bea transformirani vo po{iroka ramka. Zemaj}i ja podelbata me|u donesuvaweto politika i implementiraweto na politikata i sevkupnata ambicija za podobruvawe na performansite kako po~etni to~ki, Sint komisijata (Sint Commission) sugerira{e sistematski pristap do agenciite koj e primenet vo ova poglavje. Se razlikuvaat tri glavni kategorii: kompanii koi se korporatizirani so namera za privatizacija, avotnomni vladini tela i nova forma na agencijata: dràvni agencii (agentschappen). Sint Komisijata (Sint Commission) saka{e da ponudi seopfatna normativnata ramka: vo zavisnost od posakuvaniot stepen na avtonomija i ot~etnost, treba da se izbere edna od trite formi.

Pretstavuvaweto na modelot na dràvnata agencija go ozna~uva zgolemuvaweto na racionalnosta na efikasnosta. Sint Komisijata (Sint Commission)signalizira{e tendencija na koristewe na nadvore{no korporatizirawe (privaten zakon za korporacii i AGBs) kako pat za begstvo od tesen finansiski reìm na Aktot na vladinite smetki (Maeijer 1997:4). Ottuka, formata na dràvna agencija be{e pretstavena so cel da se izvadi ovoj pat na korporacii ili AGBs (koi se smetaa za nepotrebni poradi toa {to sozdadoa pogolema avtonomija kade celta e samo da se promenat metodite na finansiski menaxment).

Najistaknata cel vo sozdavaweto na model na dràvna agencija be{e da se zgolemi efikasnosta na implementiraweto na politikata preku voveduvawe na pogolema menaxerska sloboda i odgovornost, nabquduvawe orientirano kon autputite i presmetkovno smetkovodstvo. Preku koristewe na dogovori koi se sli~ni na biznisot me|u upravitelite i agentite ili godi{ni planovi za uspe{nost, dràvnite agencii imaat dobiena


107

avtonomija na na~in na koj tie gi administriraat nivnite zada~i. Tie moàt najdobro da bidat razbrani kako na~in na “vnatre{no korporatizirawe”: dràvnite agencii ostanuvaat celosno del od ministerstvata i rabotat vo ramkite na nivnite granici na nadle`nost za ministerska ot~etnost. Nivnata avtonomija se sostoi od poseben reìm na finansiski menaxment koj ovozmoùva pogolema menaxerska sloboda, kako {to e vovedeno vo 6-ot Amandman na Zakonot za vladino smetkovodstvo.

Vo 1994 bea lansirani prvite 4 dràvni agencii: Kancelarijata za Imigracija (Immigration Office), Komjuterskite uslugi za odbrana (Defeence Comupeter Computer Service), i Kancelarijata za kontrola na bolesti na rastenijata (Office for Control of Plant –Deeases). Denes postojat 19 dràvni agencii, koi presmetuvaat za 3,5 milijardi franci (1.6 milijardi Evra) ili blisku 2% od rashodite na centralnata vlast. Aneks 3 dava istraùvawe za tekovnite dràvni agencii vo Holandija. Vo 1998 be{e procenet modelot na dràvna agencija. Celokupnite naodi bea pozitivni: modelot na dràvna agencija e dobar instrument za da se stekne menaxment koj e orientiran kon autputite i rezultira{e so odr`liva efikasnost. Osnovnite principi na model na dràvna agencija, pogolema menaxerska sloboda i odgovornost, nabquduvawe koe e orientirano kon autputite i presmetkvno smetkovodstvo }e stanat dostapni za drugi uslugi za implementirawe na politikata.

3. Holandija: Horizontalen profil so vertikalni elementi

Zaklu~ok e deka Holandija primenuva glavno horizontalen sistem za vladini agencii, {to zna~i deka istiot osnoven model se koristi za najgolem del od sektorite na vlast. Ima 3 kategorii ili tipovi na “agencii”: (1) kompanii po privatniot zakon koi se na pat na celosna privatizacija (so vladina kontrola koja se primenuva preku sopstvenost), (2) avtonomni vladini tela i (3) dràvni agencii. Za sekoja od ovie kategorii, ova poglavje }e objasni:

• Praven status i glavni vladini dogovori (koi se odnesuvaat na donesuvawe odluki, definirawe na zada~i, nivo na ceni itn)

• Glavni odliki za bilansot na sostojba (sopstvenost na imot i zgradi, dolgovi i menaxirawe so sredstva)

• Menaxirawe so buxetot • Odredbi koi se odnesuvaat na menaxmentot na izvr{uvawe,

vnatre{na kontrola i nadvore{na revizija.

3.1. Kompanii koi se korporatizirani spored privatniot zakon (kade Vladata primenuva kontrola preku sopstvenosta)

Onamu kade korporatiziraweto ima oblik na dru{tvo so ograni~ena odgovornost (“NV” ili naamloze vennootschap) promena koja moè da se primeni za dvete situacii vo koi Vladata e 100% korisnik, koja minimalno gi blokuira udelite, ili voop{to nema udeli (sporedba so Van Rossum 1997:84). Vsu{nost ima 3 tipa kompanii vo ovaa kategorija:

• Kompanii vo koi Vladata (postepeno) ima namera da go namali ili ve}e ja namalila nejzinata kontrola preku prodavawe


108

na svoite udeli: Kralska po{ta (Royal Mail), Kralski kova~nica (Royal Mint), DSM-Hemikalii (DSM-Chemicals (porane{na dràvna kompanija za minirawe – State Mining Comp.) i KLM

• Kompanii vo koi (so vreme) vladata ima namera da odrì celosna kontrola preku 100% sopstvenost na udelite na kompanijata: Holandska nacionalna banka (Dutch National Bank)

• Neprofitni institucii i fondacii subvencionirani od Vladata ili so (kvazi)-zakonski status; humanitarni organizacii, muzei i ostanati kulturni institucii i penziski {emi za dràvni slu`benici.

Privatiziranite kompanii kade vladinata uloga e glavno od regulatorot, kako i da e, se nadvor od opsegot na ova istraùvawe. Fokusot ovde e na onie korporacii soglasno privatniot zakon kade Vladata primenuva kontrola preku sopstvenost (100% sopstvenik). Ovaa sporedba inkorporira najzna~ajni vladini opasni rizici vo Holandija, vklu~itelno i Holandskata èleznica NV (Neatherlands Railways NV), Bankata na Holandskite op{tini NV (the Bank of Neatherlands Companies NV), [iphol aerodromot vo Amsterdam NV (Schiphol Amsterdam Airport NV) i Kompniite za zaedi~ko elekri~no proizvodstvo NV (Co-operating Electrivcity Producing Companies NV). Kako {to moè da se zaklu~i od ovaa lista, Holandskata Vlada }e se pomesti kon koristewe na oblik na ograni~ena odgovornost za da vovede sopstveni komercijalni aktivnosti kako oddelni subjekti.

Tipi~no za privatizacija vo Holandija e “dvofazen lanec” na kompanii koi bile privatizirani. Vo prvata faza Vladata e edinstven akcioner i supervizorsko telo za korporacii soglasno privatniot zakon i gi koristi svoite ovlastuvawa kako akcioner za da ja kontrolira kompanijata (Snaijer 1995:54). Vo vtorata faza, koja moè vsu{nost da opfati nekolku pod-fazi Vladata gi prodava svoite udeli i prezema uloga na regulator. Ova se smeta za kruna na procesot na privatizacija. Ovaa dvojna faza ovozmoùva postepeno premestuvawe od javen vo privaten sektor (Roberts, 1997:105): vo tekot na periodot na tranzicija, Vladata odrùva kontrola preku (delumna) sopstvenost. Najgolem del od vladinite kompanii spored privatniot zakon na Holandija, kako i da e, seu{te se vo prvata faza (i zatoa se opfateni vo ramkite na opsegot na ova poglavje).

Kako dopolna na ograni~enata odgovornost na kompaniite se primenuva vtorata forma, osnovawe (stichting). Ova se odrùva osobeno vo slu~aj na privatizirana kompanija koja treba da raboti kako ne-profitna organizacija (Van de Ven 1997:6). Bidej}i nema formalna dràvna sopstvenost, fondaciite ne se opfateni vo ova istraùvawe.

A. Zakonska ramka i glavni dogovori za vladeewe

Sozdavawe

Kako i site agencii, vladinite uslugi koi moàt da bidat predmet na privatizacija se navremeno istraèni od takanare~eniot tim za korporativna pomo{ (Begeleidingsteam Verzelfstandigingen). Ovoj tim


109

sostaven od dràvni slu`benici od Ministerstvata za Finansii i Vnatre{ni Raboti, gi istraùva motivite za privatizacija, i uslovite pod koi bi se odràla promenata i dali ili ne gi ispolnuva barawata na dokumentot za vladina pozicija. Vrz osnova na nivnite naodi timot go sovetuva Sovetot na Ministri.

Vrz osnova na inicijativata na sektorskiot minister, Sovetot na Ministri usvojuva predlog za privatizirawe na vladinite uslugi ili dràvna kompanija. Krajno, kako i da e, Parlamentot treba da ja odobri odlukata. Vo {estiot amandman na Zakonot za vladino smetkovodstvo (Government Accounting Act) (1995) be{e pretstavena takanare~enata “Predlog procedura”. Spored ovaa procedura, sektorskiot minister mora da go izvesti Parlamentot za sekoj predlog za da najde ili navistina da ima najdeno kompanija soglasno privatniot zakon (za kompanii). Po ova, ako edna petina od ~lenovite na Parlamentot sakaat da go odobrat, Parlamentot moè vo period od 30 dena da pobara pove}e informacii od sektorskiot minister. Ako Parlamentot ne go stori ova, moè da prodolì sozdavaweto na nova kompanija. Ako Parlamentot pobara pove}e informacii, vtoriot period od 14 dena zapo~nuva koga }e bide dadena i ovaa informacija. Vo tekot na ovoj period, bilo prvata ili vtorata komora na Parlamentot (First or the Second Chamber of Parliament) mora da deklarira preku mnozinstvo deka se dava odobruvawe spored zakon (~len 29, Zakon za vladino smetkovodstvo (Government Accounting Act), vidi isto taka Van Rossum 1997:86).

Na ovoj na~in Parlamentot dobiva dovolna mo`nost da proceni dali ima ili ne potreba za politi~ki pregled na aktivnostite na kompanijata. Vo isto vreme procedurata gi otstranuva barawata site korporacii soglasno privatniot zakon da bidat ovlasteni so zakon na koj se gleda{e kako na mnogu teòk i proces koj }e odzema mnogu vreme. Sepak, koga se razmisluva za golemo pretprijatie, se smeta deka e sodvetno Sovetot na Ministri da odlu~i za posebno ovlastuvawe spored zakon. Ova osobeno vaì za proekti so dolgoro~ni posledici za dràvata ili koi se odnesuvaat na dràvni slu`bnici ili koga aktivnosta e porane{en dràven monopol.

Odlu~uvawe

Kompanija soglasno privatniot zakon po definicija, ne e pove}e del od dràvata ili lokalnata vlast. Onamu kade {to se zemat vo predvid aktivnostite za pravewe profit, nivnata osnovna zakonska forma e kompanija so ograni~ena odgovornost Naamloze Vennootschap ili NV. Kompanija so ograni~ena odgovornost e predmet na Zakonot za holandski kompanii (vtora kniga na Gra|anskiot zakon). Ako Vladata donese re{enie da koristi kompanija so ograni~ena odgovornost (NV) osnovana za da inkorporira odredbi za odredena zada~a, moàt da se primenat osnovite na gra|anskiot zakon. Ovie predviduvawa gi reguliraat konstitucijata i strukturata na bilo koja privatna kompanija. Kako posledica, Vladata moè da vlije na odlukite za kompnijata samo preku mehanizmi koi se definirani vo gra|anskite pravila.


110

Kompanija so ograni~ena odgovornost se osnova od privatno ili pravno lice koe potpi{uva izjava za inkorporirawe (statuten) pred javen notar. Izjavata go sodrì najmalku slednoto:

• Oficijalno ime na kompanijata • Registrirana adresa • Celi na kompanijata • Ovlasteni, izdadeni i platen kapital po broj i nominalna

vrednost na udeli vo guldeni (vklu~itelno i brojot na nominalna vrednost na udeli koi se zemeni od Vladata kako osnova~ na kompanijata)

• Pravila koi se odnesuvaaat na transferot na udeli • Ovlastuvawe na menaxerskite direktori • Odredbi koi se odnesuvaat na supervizorskite odbori (ako e

soodvetno) • Informacii za krajot na finansiskata godina i pravila koi se

odnesuvaat na godi{nite smetki, interna kontrola i revizija • Pravila za generalni sredbi na sopstvenici i pravo na glas na

sopstvenici • Odredbi za usoglasuvawe na profitot ili tretman na zagubite • Proceduri za raspu{tawe • Detalni informacii za site pred-inkorporirani dogovori koi

moè da se pobaraat od kompanijata za da se predvidat o~ekuvawata (na pr. Pravoto na Vladata kako osnova~ na kapitalot pove}e otkolku gotovina, kako intelektualna sopstvenost).

Promenata na celite na kompanijata bara promena na ~lenovite za inkorporirawe. Nacrt promenite vo ~lenovite na bilo koj privaten zakon za kompanii mora da se ispratat do Ministerstvoto za Pravda za da se stekne “deklarirawe bez odbivawe”.

Holandskiot gra|anski kod (Netherlands Civil Code) odobruva prifa}awe posebna forma na menaxment na komapanija. Vo bilo koj slu~aj, centrite na vlast, kako {to e navedeno vo ~lenovite za inkorporirawe, }e se vklu~i:

• Generalno sobranie na sopstvenici (Algeemen Bestuur) • Eden ili pove}e menaxerski direktori, koi zasedavaat vo

odborot na menaxerski direktori (Raad van Bestuur) • Eden ili pove}e supervizorski direktori koi zasedavaat vo

odborot na supervizorski direktori (Raad van Commissarissen)

Pra{aweto za vlijanieto na kompanijata - vo odnos na primer na zada~ite, celite, proizvodite i uslugite, grupite klienti - mora da se razbere vo odnos na poimot “interes na korporacijata”. Holandskiot gra|anski kod go odreduva menaxiraweto i ~lenovite na supervizorskiot odbor da gi stavat interesite na korporacijata na prvo mesto. Kako rezultat, moè da nastane konflikt na interesi na kompanijata i javeniot interes (kako {to se ~uva od sektorskiot minister – Schreuder 1994:428). Onamu kade dràvata e edinstven ili glaven sopstvenik, kako i da e, se smeta deka ima soodvetni zakonski mehanizmi spored gra|anskiot kod za obnova na ovoj balans. Ministerstvoto za Finansii obi~no e konsultirano za nacrt ~lenovite na inkorporirawe koi vlijaat


111

na pravata na korisnikot za finansiski pra{awa.

Ako se smeta za neophodno posilnoto obezbeduvawe, mo`no e da se osnova “kompanija so generalen interes' (te algemenen nutte), ured koj go ograni~uva stepenot do koj kompanijata moè da bara da go maksimizira profitot. Od druga strana, gra|anskiot kod ne dozvoluva dogovor so koj kompanijata deluva ~isto vo javen interes.

Onamu kade osnova~ite davaat mnogu nadle`nosti na Sobranieto na Akcioneri, Vladata, kako 100% sopstvenik, ima pogolemo vlijanie na rabotata na kompanijata preku usvojuvawe na odluki na menaxerskite odbori ili preku izdavawe na generalni instrukcii. Ima, kako i da e, zakonska obvrska za korisnicite da ne gi napu{tat interesite na kompanijata. Tamu kade pogolema mo} imaat menaxerskite odbori, kompanijata }e se administrira na poavtonomen na~in (Snaijer 1995:57). Ako se smeta za neophodno da se dade na Vladata mo`nosti za pogolema kontrola, od Parlamentot moè da se pobara zakonsko pravo da i dozvoli na Vladata da izdade instrukcii do menaxerskiot odbor.

^lenovite na odborot na menaxerski direktori i direktorite od odborot za supervizija se nazna~eni od Generalnoto Sobranie na osniva~ite. Sleduva deka ako dràvata e sopstvenik na 100% ili mnoznskite akcii, moè direktno da nazna~i dva centri na avtoritet. Kako dopolna, moè da vlijae na na~inot na koj odborot na menaxerski direktori }e gi izvr{uva svoite obvrski (na primer vo odnos na postavuvawe tarifi, formulirawe delovni i investicioni planovi itn.). Taka, ako ~lenovite za inkorporirawe se soodvetno dizajnirani, mo`no e dràvata kako korisnik - vo ime na sektorskiot minister - da vlijae na sostavot, procedurite i odlukite na odborot. Spored Holandskiot gra|anski kod, dràvata kako akcioner e ovlastena na direkten na~in da nazna~i ~lenovi na odborot na supervizorski direktori vklu~itelno i glaven izvr{en slu`benik (Schreuder 1994:429).

B. Glavni odliki na bilansot na sostojba

Sopstvenost nad imotot i zgradite (zemjata)

Kako pravno lice spored privatniot zakon, kompanijata moè da registrira zemja na sopstveno ime i so sopstvena odluka. Kako dopolna, moè da ja koristi zemjata (preku proda`ba ili dolgoro~en zakup) so sopstvena odluka i moè da utvrdi postapki za raspolagawe na zemjata. Ako smeta za neophodno, moè da se reguliraat dopolnitelni specifikacii vo zakonot koj e donesen od Parlamentot. Op{tiot Zakonot za javni dobra ne se primenuva za privatnite kompanii. Sektorskite ministerstva koi se odgovorni za kompanijata, kako i da e, moàt da imaat politi~ka odgovornost za koristewe na ovlastuvawe na akcionerite za da se osigura odgovorniot finansiski menaxment na taa kompanija, vklu~itelno i na~inot na koj taa menaxira so nejzinite sredstva.

Kako {to e navedeno, ~lenovite za inkorporirawe gi naveduvaat ovlastuvawata, izdadenite i platenite vo kapital preku broj i nominalna vrednost na udeli. Najmalku 20% od ovlasteniot kapital


112

mora da bide izdaden na formulirawe i najmalku 10% mora da se plati vo odredeno vreme. Minimalno uplateniot kapital na “NV” mora da bide 100.000 holandski guldeni. Bilo koja promena vo ovlasteniot kapital na kompanijata bara dopolna na ~lenovite na inkorporirawe. Site pridonesi vo kapital i drug kapital koj e ostanat od onoj na gotovina (intelektualna sopstvenost, gudvil – dobra volja) mora nezavisno da bide vrednuvan.

Od Holandskite kompnii zakonski ne se bara da gi postavat rezervite. Kako i da e, voobi~aeno e da se odrùvaat rezervite doborovolno. Kako dopolna na barawata za rezervi i ostanati specifikacii koi se odnesuvaat na menaxmentot ili sredstvata moàt da bidat dopolneti vo ~lenovite za inkorporirawe.

Dolg

Kako pravno lica spored privaten zakon, korporacijata moè da pozajmuva od banki vo pazarot ili da izdava bele{ki so fiksni kamatni stapki ili obvrznici (obligaties). Vo glavno, subjektot moè da pozajmi pari i da odobri kvantum, formi i uslovi za pozajmuvawe koi se steknati od samiot menaxment na agencijata. Povtorno, kako i da e, Vladata kako akcioner koj zadrùva soodvetno vlijanie.

Obvrskite kon dolg se regulirani vo Holandskiot gra|anski kod. Ako dràvata e sopstvenik na 100% od udelite, gra|anskiot kod predviduva deka e odgovoren za dolgot. Kako dopolna specifi~no e deka vlijanieto na politikata i praktikite na kompanijata vklu~uva odgovornost za finansiskata situacija. Iako nema empirisko istraùvawe koe e dostapno ili formalni dogovori, ovaa vladina garancija ja igra ulogata na dobivawe prioriteteni kamatni stapki na pazarot.

Dolgot na privatnite zakonski kompanii ne se evidentira vo godi{nata buxetska smetka ili finansiska smetka. Kako i da e site namenskite ili pau{alni pridonesi kon kompanijata ili pla}awata za uslugite koi se iskaàni }e se najdat vo godi{nata buxetska smetka i finansiskata smetka. Kako dopolna, buxetot obezbeduva rezerva od mo`ni zagubi spored vladinite garancii na korporativnite dolgovi; ova se presmetuva na 0.1% od vkupnite obvrski.

Posebni sredstva i obvrski

Reìmot za stavawe na raspolagawe na ostanati zna~ajni sredstva kako intelektualna sopstvenost mora da bidat specificirani vo regulativata za osnovawe, ako se smeta istoto za neophodno.

C. Buxet

Buxetot na privatnite korporacii e opredelen od odborot na menaxerski direktori, no treba da se odobri od generalnoto sobranie na akcionerite. Nema poseben del na ovoj buxet koj mora da se podnese na odobrenie direktno do Vladata. I pokraj ova, preku


113

nivnata uloga na akcioner preku negovo nazna~uvawe za menaxirawe ili supervizorski direktori dràvata moè da gi kontrolira site konstitutivni elementi na rabotniot i investcioniot buxet. Nema posebni dogovori vo slu~aj kompanijata da dobie pridones kako od centralna taka i od lokalna vlast: ako se smeta za neophodno, za ovie aspekti moè da se povika zakonot za osnovawe.

Ovie kompanii ne se vklu~eni vo vladiniot trezorski sistem za gotovina ili menaxment na pla}awe. Zakonot za javnite nabavki (steknuvawe, upotreba) ne se primenuva. Ministerstvata koi koristat vakvi kompanii za da ja sprovedat programata za vladini pla}awa - kako subvencii - }e ja zadràt korista od buxetskata programa odvoena operativniot buxet na agencijata kako liniska stavka vo ministerskata Buxetska smetka.

Poradi toa {to pravniot status na kompanijata spored gra|anskiot kod nema poseben reìm koj se primenuva ako agencijata e osnovana od sopstveni prihodi. Vlastite za donesuvawe odluki za klu~nite pra{awa za prihodi kako nivoa za taksa ili namenski danoci, ceni koi se napla}aat za proizvodi ili uslugi koi se najmeni, nivo na uslugi i kvalitet i definicii za grupi na klienti koi pripa|aat vo domenot na odborot na menaxerski direktori i generalnoto sobranie na akcioneri, osven ako poinaku ne e specificirano vo zakonot za osnovawe. Vo nivniot finansiski pridones, dràvata }e gi zeme vo predvid sopstvenite prihodi na kompanijata. Vo zavisnost od posebnata priroda na javnite zada~i koi se izvr{uvaat od kompanijata, nivniot buxet moè da bide delumno finansiran preku grant (pau{alna suma) ili preku pla}awa za uslugite koi se refundirani soglasno dogovor. Dràvata moè da plati pridones pod posebni uslovi koi se priloèni: Holandski èleznici, na primer, se obvrzani da gi zadràt pridonesite za posebni linii otvoreni nasproti nivnata neprofitabilna priroda. Zakonot za osnovawe ili ~lenovite za inkorporirawe moè da navedat koristewe na mo`ni finansiski suficiti na krajot na godinata. Kako i da e, Vladata kako akcioner ima, vo site slu~ai, avtoritet koj e neophoden za da se platat dividendi ili da se povle~e dolgot itn. koga }e se pojavi suficit na krajot na godinata.

D. Menaxment na izvr{uvawe, vnatre{na kontrola i nadvore{na revizija

Izvr{uvawe

Celite na izvr{uvawe, od nekoj vid, moàt da se definiraat spored zakonot za privatni kompanii na tri na~ini: (1) zakon za osnovawe; (2) ~lenovi za inkorporirawe i/ili (3) obvrski koi se prezemeni vo dogovor so sektorskiot minister ili kako uslovi koi se prifateni povratno za pridones kon buxetot. Kako rezultat na seto ova, definicijata za celta na izvr{uvawe moè da bide del od buxetskiot proces koga celta e povrzana so finansiskiot pridones. Onamu kade ima ne{to kako dogovor, izve{taite za izvr{uvawe moè da bidat pobarani da se izgotvat za sektorskiot minister. Povratno, toj moè da gi koristi ovie izve{tai


114

za da go informira Ministerot za Finansii i/ili Parlamentot. Kako dopolna, Holandskiot gra|anski pravilnik bara kompaniite da izdadat godi{en izve{taj. Pomo{nite sredstva i/ili soodvetnite sankcii za izvr{uvawe moè da bidat regulirani kako so zakon za osnovawe, ~elnovi za inkorporirawe i za dogovori i pridonesi, kako i vo samite dogovori.

Vnatre{na kontrola

Kako pravno lice soglasno privaten zakon, korporacijata e predmet na Zakonot za holandski kompanii spored gra|anski pravilnik. Soodvetno na ova, se primenuva mandatorskata ramka na interna kontrola. Vladinite standardi za vnatre{na kontrola direktno ne se primenuvat. Iako Holandskiot sud za revizija (vidi podolu) moè da ja izvr{i revizijata vo kompanijata, ima indirekten efekt.

Nadvore{na revizija

Vo Holandija, domenot na kontrola od Vrhovnata revizorska institucija - prirodata i namerata na buxetskoto finansirawe go opredeluva Holandskiot Sud za Revizija. Onamu kade naodite se od postrukturirana priroda i celite za finansirawe se javni zada~i na zakonot za privatni kompanii, Sudot za revizija mora da bide vo mo`nost da izvr{i inspekcija na regularnosta i efikasnosta na vkupniot finansiski menaxment na kompanijata. Ova bi bilo slu~aj kade Vladata obezbeduva odr`liv del od operativniot buxet ili koga garanciite go popolnuvaat buxetskiot deficit.

^len 59 od vladiniot smetkovodstven akt naveduva deka ovaa mo`nost striktno se zadrùva na kompaniite kade dràvata poseduva 100% od akciite na kompanijata ili dominantna sopstvenost. Ako Vladata poseduva malcinski ili pomalo mnozinstvo od akciite, nadle`nostite na Sudot za Revizija se restriktirani na ovie sredstva koi doa|aat od Buxetot. Vo bilo koj slu~aj, se o~ekuva sudot da gi koristi rezultatite na interna kontrola i ostanati nadvore{ni revizii {to e mo`no pove}e na po~etokot za negovo istraùvawe. Vrz osnova na barawe na sektorskiot minister, kompanijata mora da obezbedi do sudot za revizija site materijali koi se pobarani kako neophodni za revizorska istraga. Sudot ima pravo da ja zasili inspekcijata koga }e zabeleì gre{ka.

Site revizorski izve{tai na Sudot za Revizija se naso~eni kon Parlamentot. Pred toa, sektorskiot minister ima pravo da pro~ita i da odgovori na naodite na sudot.

3.2 Avtonomni vladini tela

Avtonomnite vladini tela (Autonomous governing bodies - AGBs) se se drugo osven novi. Kako {to e objasneto vo ~len 2, Holandija ima dolga tradicija vo transferiraweto na javnata vlast do AGBs koi se specijalizirani vo izvr{uvawe na osobeni funkcii. Primarna cel na sozdavaweto na AGB e podobro da se ekipira Vladata za da gi izvr{i


115

odredenite funkcii vo specijalizirani oblasti. So cel da se podobri na~inot na koj AGBs pridonesuvaat kon ovaa cel, Vladata na Kok izdade novi nasoki vo Dokumentot za pozicija na vlasta vo 1996. Ovie nasoki moàt da se zemat kako tekovna politika kon AGBs vo Holandija i slednite paragrafi se baziraat na niv.

A. Zakonska ramka i glavni dogovori za vladeewe

Sozdavawe

Bilo koj AGB e pravno lice soglasno javniot zakon, osnovani so poseben zakon (Van de Ven 1997). “Procedurata za predlog' ne e dostapna vo slu~aj na AGBs od pri~ini objasneti vo ~len 60. Sektorskite ministerstva razmisluvaat za sozdavawe na nov AGB i od niv se bara da gi konsultiraaat svoite ministerstva za vnatre{ni raboti i finansii vo poranata faza. Kako dopolna, Sudot za revizija isto taka treba da bide konsultiran. Kako i site predlozi za da se sozdadat agencii, taka nare~eniot “Tim za pomo{ na korporatizirawe” (Corporatisation Assistance Team) gi istraùva predlozite za novi AGBs . Kako i vo slu~aj so privatizacijata, ovoj tim gi istraùva motivite za sozdavawe na AGB, uslovi pod koi se odviva osnovawe i zakonski barawa. Vrz osnova na nivnite naodi timot go sovetuva Sovetot na Ministri.

Vo nasoka so izve{taite za “Funkcionalna vlast” i “Ot~etna avtonomija” formalno osnovani od Vladata na Kok vo 1994 AGB treba da bide osnovano samo ako ima potreba od:

• Op{testvena participacija i/ili • Nezavisni ocenki • Standardna aplikacija na pravila ili odredbi za golemite

subjekti.

Koga }e se pojavi potreba od osnovawe na nov AGB, treba da se osnova vo soglasnost so slednite generalni principi:

• Sozdavawe na AGB treba da ja nadopolni glavnata struktura i institucii od generalnata vlast (AGB treba da “dodade vrednost”)

• Vo slu~aj na sozdavawe na nov AGB treba da se vklu~i dokumentirana sporedba na prednosti i nedostatoci na funkcionalen razvoj

• Funkcionalniot razvoj/sozdavawe na AGB ne smee da predizvika nepopravlivi obstrukcii na instituciite na generalna vlast

• Funkcionalniot razvoj/sozdavaweto na AGB e edinstveno soodvetno koga politi~koto zna~ewe na taa zada~a e takvo da namalenoto nivo na ministerska ot~etnost e prifatlivo

• Novoto AGB treba da gi zadovoli barawata za demokratsko, zakonsko i efikasno vladeewe.

Spored nasokite od 1996 novite AGBs treba da imaat praven status spored javniot zakon. Vo isku~itelni slu~ai, javnata vlast treba da bide nazna~ena za postojnite organizacii so status na privaten zakon ako organizacijata e zasegnata so razmisluvawe da gi ispolni javnite zada~i. Inspektoratite i organizaciite za sertificirawe ili ispit se dobri primeri za uslugi koi baraat tehni~ka ekspertiza, koi bi bile


116

legitimni, spored eksplicitni uslovi, da delegiraat javen avtoritet. Kako i da e, dràvata voobi~aeno ne treba da sozdava novi subjekti so namera da se transferira javnata vlast.

Dobro e postavena referencata za statusot na javniot zakon. Najistaknat kvalitet na Vladata e fakultetot da primeni ve`bi na “javna vlast” {to e: unilateralna sposobnost da se promeni zakonskiot status na drugi socijalni subjekti. Ovaa sposobnost e regulirana so principite na demokratija i konstitutivna dràva, {to e osnova za javen zakon. Kako rezultat na ova organizaciite koi se osnovani spored javniot zakon avtomatski se prilagoduvaat na nivnite podvle~eni principi na javna vlast i principite na demokratija i ustavna dràva (Peters 1997:6). Ova e fundamentalna razlika me|u privatnata (kompanija) i pravnite organizacii i javnite organizacii spored zakon: javniot zakon ne se primenuva za organizaciski tip na aktivnosti koi ne primenuvaat javna vlast.

AGBs gi izvr{uva javnite zada~i samo vo ramkite na ustavnata baza spored javen (administrativen) zakon. Osnovaweto na nov AGB bara poseben konstitutiven akt so zakon, ili zakon za osnovawe, koj naveduva:

• Pri~ina zo{to zada~ata na AGBs se smeta za odgovornost na Vladata

• Pri~ina zo{to zada~ata ne e decentralizirana na provincii ili op{tini (kako del od teritorijalnata decentralizacija)

• Zo{to zada~ata ne se sproveduva spored celosna ministerska ot~etnost

• Kost-benefit analizata koja gi podvlekuva odlukite za delegirawe javen avtoritet na AGB

• Mehanizmi za koordinacija me|u AGB i ostanati granki na vladata (provincii i op{tini)

Bidej}i sozdavaweto na AGB opfa}a namaluvawe na ministerskata ot~etnost, i ottuka parlamentarna kontrola (vidi podolu) i moè da se ovlastat samo preku konstitutiven akt na zakon na ovoj na~in Parlamentot ima mo`nost da ja presudi namerata i tipot na novoto AGB. Vo slu~aj na serija sli~ni AGBs koi se predvideni (na pr. nacionalna mreà na regionalni ogranoci koi izvr{uvaat edna zada~a), Vladata moè da sozdade oddelni edinici vo dogovor definiran kako edinstven konstitutiven akt so zakon.

Kako pravilo, AGBs ne gi izvr{uva zada~ite koi ne se dostapni do niv so zakon. Onamu kade zada~ata opfa}a monopol, metodite za regulirawe se postaveni vo akt za osnovawe (vidi podolu za postavuvawe ceni vo monopol). Kako princip, avtoritetot za donesuvawe zakoni moè da bide privrzan kon AGB samo vo oblasta na organizaciska ili tehni~ka legislativa.

Odlu~uvawe

Organizaciskiot tip, odlu~uvaweto, rabotni metodi i politi~ko vladeewe i kontrola na AGB se utvrdeni da gi ispolnat nivnite zada~i i


117

odgovornosti. Od ovaa pri~ina, ne e mo`no da se definira eden zaedni~ki pe~at za sostavot na sekoja oddelna AGB. Vo sekoj oddelen slu~aj podelbata na vlasta i odgovornostite me|u avtonomnoto telo i ministerot i sposobnostite za vnatre{noto odlu~uvawe i nadovre{na ot~etnost treba da bidat regulirani so zakon za osnovawe.

So cel da se podobri povrzanosta i transparentnosta, razli~nosta me|u razli~ni AGBs se namali so novite nasoki do tri glavni vida:

• Ekspertiza: sostaven od ekperti, postaven na dovolna distanca od ministerot taka da toj ne moè da vlijae nitu na generalnata politika na AGBs nitu na nivnite specifi~ni odluki i preporaki.

• Nezavisno - avtoritativen: sostaven od iskusni administratori, kade {to Ministerot moè da vlijae na generalnata politika na AGBs preku voveduvawe na generalni nasoki na dejstvuvawe, no ne e ovlasten da se vme{uva so oddelnite odluki

• Participativen: sostaven od pretstavnici na razli~ni interesni grupi i nazavisni ekperti kade {to razli~ni instrumenti na ministersko vlijanie }e se obezbedat kako specifi~ni potrebi vo zavisnost od situacija (voveduvawe na generalni nasoki na dejstvuvawe, odobruvawe ili poni{tuvawe na odredeni odluki).

Zavisno od nivnata funkcija, AGBs moè da variraat zna~ajno vo svojata golemina. Zakonot za osnovawe na pogolemi AGBs ja odreduva strukturata na Bordot na Direktori i procedurite za imenuvawe, reimenuvawe, razre{uvawe i ostavka na negovite ~lenovi (vklu~uvaj}i go i glavniot izvr{en slu`benik). Ova ja vklu~uva i brojnosta na bordot kako i potrebnite kvalifikacii {to treba da gi poseduvaat negovite ~lenovi. Dràvnite slu`benici koi {to se pod hierarhiska kontrola na ministerot koj e tesno povrzan so rabotata na AGBs ne moàt da bidat vo sostav na bordot na direktori na AGB. Ova e so namera da se spre~i sektorskiot minister da vlijae na odlu~uvawe vo bordot preku direktna vrska. Sekoe AGB treba da ima delovnik za rabota na bordot koi }e gi sodràt pravilata za sostanoci, za odlu~uvawe i za funkcionirawe na bordot. Propisite na bordot treba da se odobreni od sektorskiot minister.

Odnosot pome|u AGBs i ministerstvoto za koe toa raboti e reguliran vo zakonot za osnovawe. Dovolen stepen na ministerska odgovornost e obezbeden so ovlastuvawata sodràni vo zakonot do ministerskata odgovornost ili od Kralicata (Kroon). Potrebno e da se zapameti deka opredelenite karakteristiki na avtonomnoto vladino telo pretstavuvaat otsustvo na hierarhiska subordiniranost na sektorot na ministerot (minister za vnatre{ni raboti 1996:2). Za razlika od Dràvnite Agencii, funkcionalniot razvoj povlekuva so sebe namaluvawe na ministerskata odgovornost. Vlijanieto na sektorskiot ministerot e limitirano na upravuva~ki dogovori sodràni vo osnova~ki akt (Van Rossum 1997:86). Poradi toa sektorskiot minister e odgovoren na na~in(i) taka {to najprvo im dal zakonska ramka na upravuva~kite dogovori pa potoa gi iskoristil mo`nostite da gi kontrolira AGB.


118

Vo zakonot za osnovawe e navedeno deka sektorskiot minister ili (Kralicata - Crown) mora da gi odobri tarifite i danocite predloèni od AGB. Ova osobeno se odnesuva na situacii kade {to postoi de facto ili sudski monopol: dokolku AGB obezbedi plasman na svoite proizvodi i uslugi na konkurentniot pazar, se smeta deka }e bide dovolno sektorskiot minister ili Kralicata - Crown da gi opredeluvaat maksimalnite ceni. Inaku sektorskiot minister e toj {to gi opredeluva zada~ite, celite, proizvodite i uslugite i grupata na klienti na AGB. Parlamentarnata debata i avtorizacijata na ovie aspekti obezbeduvaat politi~ka kontrola. Dopolnitelno, vo slu~aj na AGBs soglasno privaten zakon, so zakonot za osnovawe se regulira avtoritetot na sektorskiot minister da gi odobruva godi{nite i pove}e godi{nite buxeti. Vo zavisnost od prirodata na zada~ite na AGB, zakonot za osnovawe moè da go ovlasti sektorskiot minister so dopolnitelno ovlastuvawe da:

• Vospostavi osnovni propisi za naddavawe koi }e se odnesuvaat na konkretni pra{awa

• Vospostavi osnovni propisi za naddavawe ili politi~ki pravila so celosen respekt prema izvr{nosta na zada~ite na AGBs

• Odobruva, stava von sila ili poni{tuva odredeni odluki specificirani so zakonot

• Odobruva akti na bordot na direktori pred nivnoto implementirawe.

AGB sami ne moàt da opredelat koi javni zada~i da gi izvr{uvaat ili koi zada~i moàt da gi prezemat kako javni. Koga e potrebna smena na mandatot na AGBs treba {to e mo`no {to poprecizno da se sledi propi{anata procedura.

B. Bilans na sostojba, osnovni karakteristiki

Sopstvenost na imot i zgradi (zemja)

Osnova za postavuvawe na AGB so zakonski identitet, e èlbata za za{teda na osnovni sredstva. Kako i da e menaxmentot moè da gi iskoristi ili preina~i osnovnite sredstva vo slu~aj koga e neophodno pro{iruvawe za postignuvawe na javnite zada~i na AGB.

Aktite na privatnoto pravo pokraj site vladini subjekti (kako {to se registracija na zemji{te; proda`ba na imot; osnovawe na pravni lica; zapi{uvawe na dogovor za zakup na neplodonosni stvari) se regulirani so Dràvna Odluka na Privatno pravni akti (State Decision on Private Law Acts). Koga sli~ni ovlastuvawa }e se vklu~at vo zakonot za osnovawe na AGBs, tie treba da se definirat onaka kako {to stojat vo ovaa dràvna odluka. Ottuka, AGB nema da moè da registrira imot na svoe ime: toa }e go pravi sektorskiot minister. Istoto se odnesuva i za raspolagawe so zemja. Kako generalno pravilo, Zakonot za javni dobra (Regeling goederenbeheer) treba da se primenuva za AGBs kako {to se odnesuva na site javni zakonski subjekti. Sepak toj ne se odnesuva na


119

privatno pravnite AGBs i isklu~oci moè da bidat napraveni za drugi isklu~itelni uslovi.

Vo praktika se pove}e odlukite za individualnite AGBs se razlikuvaat od generalnite pravci. Vo mnogu slu~ai zakonot za osnovawe na AGB im dozvoluva da vr{at registracija na imot na svoe ime i da raspolagaat so zemjata bez da bidat obvrzani so propisite na zakonot za vladini smetki. Takvoto razedinuvawe treba da bide motivirano od posebnite potrebi na agencijata no ponekoga{ e predmet na voobi~aeni politi~ki pregovori.

Dolg

AGB moè da pozajmuvaat pari od banki i/ili od pazari, osven ako zakonot za osnovawe ne propi{uva poinaku. Dokolku ne e odredeno poinaku, nalog - ovlastuvawa za pozajmica, za odobruvawe na kvantum, formi i uslovi za pozajmuvawe i taka natamu se odreduvaat vo samiot menaxment na agencijata. Zakonot za osnovawe moè da propi{e deka dolgovite na AGBs se garantiraaat od Buxetot. Na drug na~in moè da bidat garantirani so na~elni odredbi od Holandski Zakon za Javna Administracija (Algemene Wet Bestuursrecht). Bo slu~aj na bankrotirawe na agencijata, }e se primeni gra|anski zakon za ste~aj. Dolgovite na AGBs ne se evidentirani vo godi{nata buxetska smetka ili vo Finansiskata smetka. Kako pravno lice spored privaten zakon, implicitnata obvrska se ~ini deka e dovolno verojatna da gi dobie povlastenite kamatni stapki na pazarot.

Posebni sredstva i obvrski (aktiva i pasiva)

Reìmot za stavawe na raspolagawe na ostanati zna~ajni sredstva kako intelektualna sopstvenost mora da bidat definirani vo zakonot za osnovawe, ako se smeta za neophodno.

C. Buxet

Primarnata funkcija na AGBs buxetot e planirawe na rashodite i prihodite na agencijata kako i obezbeduvawe sredstva za finansiska kontrola po istek na buxetskiot rok. Finansiskata kontrola e regulirana so zakonot za osnovawe na AGBs, koj gi sledi odredbite na Holandskiot Zakon za Javna Administracija.

Buxetiraweto na AGBs moè da se javi na pove}e na~ini. Za javno pravnite AGB nivniot buxet e podgotven delumno ili celosno so sorabotka na sektorskiot minister i e staven kako posebna to~ka vo ministerskiot buxet. Vo tie slu~ai vkupniot operativen buxet na AGBs mora da bide pregledan i odobren od sektorskiot minister i od Ministerot za Finansii i da bide odobren od Parlamentot. Buxetot moè delumno da se finansira kako dotacija (pau{alna suma), kako “isplata za dadeni uslugi” ili pak kako kombinacija od dvata na~ina. Soglasno zada~ata na AGB, dodatni prihodi moè da bidat naplateni kako provizii i izdatoci od korisnicite na uslugite i proizvodite na AGBs. Bidej}i se sostaven del na dràvata, se primenuvaat vladinite


120

smetkovodstveni klasifikacii i zakonite za javni nabavki. Dokolku postojat nekoi posebni obrazloènija sprotivni na ova, AGB treba da bidat vklu~eni vo dràvniot trezorski sistem za upravuvawe so gotovina i naplata. Kako op{to pravilo za agenciite koi {to donesuvaat programa za dràvna naplata (subvencii, blagosostojba), programata za beneficija e buxetirana oddelno od buxetot na agencijata.

Za privatno pravnite AGB soglasno Ustavot na Holandija bilo koj na~in na buxetirawe mora da e reguliran so zakonot za osnovawe. Pove}eto AGBs so privatno praven status (specijalizirani slu`bi koi, poradi nivnata specijalizirana ekspertiza izvr{uvaat malkubrojni javni zada~i) go finansiraat izvr{uvaweto na svoite javni dol`nosti preku danoci i tarifi. Dokolku privatno pravna AGB bara pridones od dràvniot buxet za nadopolnuvawe na svoite prihodi toj }e se obezbedi kako subvencija soglasno odredbite na Zakon za Javna Administracija. Koga osnovnata glavnina na AGB delumno e sostavena od sopstveni prihodi dobieni so izvr{uvawe na javni dol`nosti, ministerot ili Kralicata – Crown moraat da gi odobrat tarifite i danocite. Koga e dobiena subvencija od buxetot, sektorskiot minister moè da go utvrdi nivoto i kvalitetot na uslugite i da ja definira grupata na klienti kako sostaven del na uslovite sodràni vo finansiraweto na ministerstvoto. Dokolku buxetot na AGBs poteknuva celosno od tarifi i danoci, toga{ zakonot za osnovawe }e go ovlasti sektorskiot minister da gi odobri tie tarifi i danoci.Tamu kade {to agencijata dobiva buxet od dvete i od centralnata i od lokalnata vlast, mehanizmi za koordinirawe se regulirani so zakonot za osnovawe. Privatno pravnite AGBs ne se vklu~eni vo dràvniot trezorski sistem i na niv ne se odnesuvaat zakonite za javni nabavki. Kako metod da se spre~i agencijata da gi podceni svoite prihodi vo buxet periodot (so cel za pogolemo prisvojuvawe na buxet), zakonot za osnovawe vklu~uva odredbi za spre~uvawe na “vkrsteni subvencii”. Vo zakonot za osnovawe dràvata moè isto taka da se obvrze sebesi da go pokrie deficitot na agencijata ili pak da opredeli kako taa da se spravi so finansiskite suficiti na krajot na godinata.

D. Menaxment na izvr{uvawe, Vnatre{na kontrola i Nadvore{na revizija Finansiskata kontrola e regulirana so zakonot za osnovawe na AGBs, sledej}i gi principite i specifikaciite na Holandskiot Zakon za Javna Administracija.

Izvr{uvawe

Onamu kade {to AGB e del od buxetot na sektorskiot minister, stavkata ili druga informacija mora da sodrì indikatori za izvr{uvawe. To~nite uslovi pod koi ovaa zada~a }e se izvr{i se dogovoreni pome|u sektorskiot minister i Ministerot za Finansii.

Stepenot (na primer, opsegot, nivoto na poedinosti i to~nost) za koi


121

godi{niot buxet na AGB i godi{niot izve{taj }e sodràt informacii za izvr{uvawe isto taka se regulirani so zakonot za osnovawe. Zakonot sodrì i regulativi koi se odnesuvaat na seriozni nepo~ituvawa na zada~ite i dol`nostite na AGBs. AGBs se pod jurisdikcija na Ombudsmanot.

Vnatre{na kontrola

So Zakonot za osnovawe se bara AGB da go objavi izve{taj za svojot finansiski menaxment, koj e potrebno da bide zaveren od ovlasten smetkovoditel. Izve{tajot za finansiski menaxment mora da sodrì op{t pregled na prihodi i rashodi, finansiska smetka, bilans na uspeh i obrazloènie na dvata dela. Izve{tajot }e bide ocenuvan dali e celosen i to~en. Vo prilog, sektorskiot minister na AGBs moè da zacrta obligatorni pravila za strukturata na buxetot na AGBs, za izve{tajot na finansiski menaxment, kako i posebno opredeleni uslovi za polagawe na test za smetkovoditel. Standardite na gra|anskiot pravilnik se odnesuvaat na vnatre{na kontrola.

Nadvore{na revizija

Kako {to e pogore kaàno, domenot na kontrola na Holandskiot Sud za Revizija zavisi od prirodata i namerata na buxetskoto finansirawe. Onamu kade finansiraweto na buxetot e od postrukturirana priroda i ima za cel da gi finansira javnite zada~i na privatnite kompanii, Holandskiot Sud za Revizija mora da bide vo mo`nost da izvr{i inspekcija na regularnosta i efikasnosta na sevkupniot finansiski menaxment na kompanijata. Istoto pravilo vaì i za AGBs. ^len 59 od vladiniot smetkovodstven akt na Holandija naveduva deka revizorskiot sud ima revizorski ovlastuvawa so respekt kon „pravnite lica koi izvr{uvaat funkcii regulirani od ili soglasno Akt na Parlamentot i ~ij kapital e steknat celosno ili delumno od dobivawe danoci utvrdeni od ili soglasno so Akt na Parlamentot”.

Generalno, vo bilo koj slu~aj, se o~ekuva sudot da gi koristi rezultatite na interna revizija i ostanati nadvore{ni revizii {to e mo`no pove}e na po~etokot za negovo istraùvawe. Sudot ima pravo da ja zasili inspekcijata koga }e zabeleì gre{ka. Kako i site drugi revizorski izve{tai, izve{taite za regularnosta i efikasnosta na celokupniot finansiski menaxment na AGB se naso~eni kon Parlamentot. Pred toa, sektorskiot minister ima pravo da pro~ita i da odgovori na naodite na sudot.

3.3. Dràvni agencii

Kako pravna forma, dràvnata agencija i go dolì svoeto postoewe na èlbata da gi raskrsti pati{tata {to vodat kon korporatizacija, dali soglasno privaten ili javen zakon, koga celta e samo menaxerska efikasnost. Kako model za odvaj podobruva~ki finansiski menaxment, privatizacijata i funkcionalniot razvoj i dvata se smetaat za


122

nedosti`ni. Za nekoi politi~ki osetlivi javni zada~i, bilo koja od ovie formi na “nadvore{na korporatizacija” se odbiva vo momentot koga }e naloì zaguba na direktno vlijanie od ministerstvoto.

Sledej}i go periodot koga se osnovani mnogu novi AGBs, dràvnite agencii bea vovedeni kako forma za zgolemuvawe na efikasnosta na politi~ka implementacija preku voveduvawe na pogolema menaxerska sloboda i odgovornost, proizvodstveno upravuvawe, smetkovodstvo na presmetkovna osnova. Dràvnite agencii najdobro moè da se razberat kako forma na “vnatre{na korporatizacija”: tie ostanuvaat kako sostaven del na ministerstvata i deluvaat celosno vo granicite na jurisdikcija na ministerskata ot~etnost. Nivnata avtonomnost e ograni~ena na poseben reìm na finasiski manaxment, propi{an so 6-ot Amandman na Zakonot za Vladino smetkovodstvo.

A. Zakonska ramka i glavni vladini dogovori

Sozdavawe

Sektorskiot minister e onoj koj {to zaedno so Ministerot za Finansii odlu~uva da mu dodeli na poseben del od ministerstvoto status na dràvna agencija. Takvata odluka ne moè da se sprovede do istekot na najmalku 30 dena otkako Parlamentot e pismeno izvesten za ovaa namera. Dokolku za vreme na ovoj rok, Parlamentot se obrati so molba za podetalni informacii za predloènata odluka, odlukata nema da se donese se dodeka ne se dostavat baranite informacii. Kako i site agencii “tim za korporatizaciska pomo{” (Corporatisation Asistance Team) go istraùva delot od ministerstvoto za koe postojat indikacii da stane dràvna agencija. Dokolku stanuva zbor za privatizacija i AGBs, timot gi istraùva motivite za odobruvawe na status na dràvna agencija, uslovite pod koi moè da se odviva sozdaveweto i zakonskite barawa. Vrz osnova na svoite navodi timot mu dava predlozi na Sovetot od Ministri.

Za razlika od privatno pravna korporacija ili od AGB, dràvnite agencii ostanuvaat vo celost sostaven del na sektorskoto ministerstvoto i prodolùvaat da funkcioniraat vo granicite na jurisdikcija na ministerskata odgovornost. Ulogata i odgovornostite kako i buxetiraweto i dogovorite za kontrola za oddelni dràvni agencii se propi{ani vo osnova~kiot statut na taa agencija. Pravna osnova za model na dràvna agencija e vostanovena so Zakonot za Vladino Smetkovodstvo. Vsu{nost pogolemiot del od 6-ot Amandman na ovoj Zakon (1994) e posveten tokmu na osnovawe na model na dràvnite agencii. ^lenot 70 veli ”Dokolku razli~ni pravila na menaxirawe se poèlni za odreden del od ministerstvoto, na{iot minister i na{iot Minister za Finansii moè da odlu~at da mu dodelat na poseben del od ministerstvoto status na agencija dokolku Kabinetot se soglasuva”. ^lenovite 71 i 72 go sodràt reìmot na finansiski menaxment, a ~lenot 73 go ovlastuva Ministerot za Finansii da “sostavi ponatamo{ni pravila koi }e se odnesuvaat na agenciite op{to ili na edna ili pove}e agenciii posebno”.


123

Do neodamna, dràvnite agencii koi bea kandidati trebaa da ispolnuvaat tri uslovi:

• proizvodite i/ili uslugite moraat da bidat oceneti vo kvantitet (masa i tro{oci) i kvalitet

• treba da postoi nekvalifikuvano mislewe od ovlastenite smetkovoditeli koe }e garantira kompetentnost na administrativnata organizacija

• treba da postoi vistinska mo`nost za efikasna zarabotka (vrednostite ili tarifite da bidat vo tek so vremeto).

Sledej}i ja procenata na modelot na dràvni agencii vo 1997, ovie tri uslovi bea modificirani vo 1998 godina. Idnite dràvni agencii treba da:

• dadat detalen opis na administrativnata organizacija i procesite na proizvodstvo, vlu~uvaj}i ja i metodologijata za odreduvawe na tro{ocite za proizvodi i uslugi

• da definiraat ramka na sistematsko ocenuvawe koja }e se primeni za dopolnitelno da go opredeli stepenot na efikasno podobruvawe (za osnoven indikator treba da se zeme vrednosna cena za dadenite produkti i uslugi)

• da poseduvaat oprema za proizvodstveno planirawe i za kontrolni mehanizmi.

Poseben zbir na pravila }e se primeni vo bliska idnina za bilo koja od agenciite da moè da prezema aktivnosti na konkurenten pazar. Kako rezultat na studija sprovedena vo ramkite na neodamne{en vladin proekt: “Pazar, deregulacija i kvalitetot na zakonodavstvoto” prifateno e kako na~elo deka dràvnite agencii koi dejstvuvaat na komercijalnite pazari ne smeat da imaat ne fer prednosti pred konkurencijata. Onamu kade tie se angaìraat vo komercijalna aktivnost kako del ili kako dopolna na nivnite javni zada~i, tie treba da rabotat vo soglasnost so istite konkurentni uslovi kako i privatnite pretprijatija koi rabotat na tie pazari. Dalekuse`na posledica na principot na ednakvi konkurentni uslovi e onaa koja ja prinuduva agencijata da gi odvojat javnite i privatnite aktivnosti na zakonski, organizaciski i finansiski rokovi. Ova razdvojuvawe vodi kon raspolagawe so komercijalnite aktivnosti. Postojat ~etiri isklu~oci od ovoj princip:

• komercijalnite aktivnosti se neophodni so cel da se izvr{i javnata obvrska

• komercijalnite aktivnosti povrzani so istraùva~kite mreì • komercijalnite aktivnosti se proizvod na upotreba na minimalen

kapacitet potreben za javna slu`ba (na primer voen aerodrom koj {to sluì i za civilna upotreba koga ne go koristi vojskata)

• koga e ve}e donesena odluka {to ovozmoùva konkurencija vo javnite slu`bi.


124

Odlu~uvawe

Kako integralen del od ministerstvoto, sektorskiot minister e onoj koj ja donesuva kone~nata odluka za agencijata. Sektorskiot minister ovlasten od Sovetot na Ministri i od Parlamentot e toj koj {to odlu~uva za celite, zada~ite, proizvodite i uslugite, koi se davaat od dràvnata agencija, kako i za grupata na klienti i promena na mandatot na agencijata. Upravuva~kata povrzanost pome|u sektorskiot minister i dràvnata agencija e opi{ana so vladin osnova~ki dekret, koj {to stapuva na sila po odobruvaweto od Parlamentot kako {to e pogore kaàno. Ostanatite spogodbi }e bidat ponatamu elaborirani vo “upravuva~ki protokol”. Ovie dokumenti gi odreduvaat temite za koi sektorskiot minister i dràvnata agencija moraat da sklu~uvaat menaxment dogovori. Nekoi odredeni temi moàt da sodràt na~in na donesuvawe na re{enie za cenite, sloboda vo menaxiraweto i vo na~inot na prikaùvawe na buxetskite suficiti, na~inot na koj agencijata }e se spravuva so planovite za investirawe i biznis planovite ili pak na koj princip }e bide agenciskiot sistem za kontrola na kvalitetot. Istite dokumenti gi definiraat procedurite za donesuvawe na odluki koj se odnesuvaat za va`ni pra{awa povrzani so prihodite - kako {to se cenite naplateni za produktite i uslugite, nivnoto nivo i kvalitet na uslugi i definirawe na grupata na klienti. Odlu~uvaweto za nivoto na odano~uvawe ili namenskite danoci ostanuvaat kako ovlastuvawa na sektorskite ministerstva, bidej}i tie moraat da bidat vo harmonija so vkupnoto optovaruvawe na taksite i danocite koi go tovarat op{testvoto od javniot sektor (the collectieve lastendruk). Nazna~uvaweto na direktorot ili na glavniot izvr{en slu`benik na dràvnata agencijata se vr{i soglasno regularna dràvno zakonodavstvo {to zna~i deka toa nazna~uvawe treba da se odobri od strana na Sovetot na Ministri. Nazna~uvaweto na ostanatite visoki funkcioneri, vklu~uvaj}i go i glavniot finansiski slu`benik mora da se odobri od strana na Generalniot Sekretar na Vladiniot Sovet (kako najvisok dràven slu`benik) na sektorskoto ministerstvo.

B. Glavni odliki na bilansot na sostojba

Sopstvenost nad imotot i zgradite (zemja)

^lenot 71 na Zakonot za Vladino smetkovodstvo propi{uva deka finansiskiot menaxment, buxetot i finansiskite izve{tai na dràvnite agencii se bazirani na sistem na smetkovodstvo na presmetkovna osnova (“sistem na tro{oci i benefiti”). Sistemot na smetkovodstvo na presmetkovna osnova traga po porast na kapitalni resursi. Na~eloto glasi deka buxetot na agencijata treba da obezbedi osnovno, jasno, ~isto i sistematsko prestavuvawe na razvojot na osnovnata glavnina na agencijata. Karakteristika na zgolemenata menaxment avtonomija e deka dràvnata agencija moè nezavisno da vr{i


125

nabavka na kapitalni dobra. Isto taka moè da donesuva i odluki za raspolagawe so zemjata preku proda`ba ili dolgoro~en zakup so sopstvena odluka i moè da gi zadrì tie prihodi samo pod uslov ovie prihodi da gi iskoristi za izvr{uvawe na svoite javni dol`nosti.

Dràvnata agencija moè da izvr{i upis za zemja na svoe ime “pod tutorstvo” na dràvata. Inaku Zakonite za javni dobra i Zakonite za javni nabavki soodvetno se primenuvaat.

Dolg

Dràvnite agencii moè da pozajmuvaat samo od Buxetot. Tie moè da poseduvaat posebna smetka vo Dràvna smetkovodstvena slu`ba (Rijkshoofdboekhouding) na Ministerstvoto za Finansii koja }e bide oddelna od smetkata na sektorskoto ministerstvo. Za pozajmuvawe od Dràvna smetkovodstvena slu`ba agencijata najprvo treba da dade svoj predlog i da dobie odobrenie od Upravata za finansiski i ekonomski vrski na sektorskite ministerstva (Directorate of Financial and Economic Affairs).

Bidej}i dràvnite agencii se del od dràvata, nivnite dolgovi gi garantira Buxetot na dràvata. Pozajmuvawata od Dràvnata smetkovodstvena slu`ba se so fiksna kamatna stapka. Agenciskiot dolg e registriran vo agenciskiot buxet i vo finansiskata smetka kako i objaven vo godi{niot buxet na ministerstvoto.

Posebni sredstva i obvrski (aktiva i pasiva)

Reìmot za stavawe na raspolagawe na ostanati zna~ajni sredstva kako intelektualna sopstvenost mora da bidat specificirani vo posebni odluki za osnovawe, ako se smeta za neophodno.

C. Buxet

Kako integralen del na sektorskoto ministerstvo, buxetot na dràvnata agencija e opredelen so odredbite na Zakonot za dràvni slu`bi. Vo buxetskiot proces, napraveni se dogovori na proizvodite i uslugite {to agencijata }e gi proizvede za vreme na buxetskata godina. Sektorskiot minister zaedno so Ministerot za Finansii i so Sovetot na Ministri gi odobruva agenciskiot buxet. Potoa taa odluka se odobruva od Parlamentot. Buxetot na dràvnata agencija se objavuva kako poseben naslov 3 vo ministerskiot buxet. Zaedno so buxetot na dràvnata agencija se objavuva i kratok opis na prirodata i celite na agencijata, kako i zada~ite i dol`nostite. Isto taka postoi i opis na planovite na agencijata za podobruvawe na efektivnosta i izve{taite za dostignuvawata vo prethodnata godina. Buxetot na dràvnata agencija mora da bide pridruèn so relevantni performansi i indikatori za autputi i zbirni informacii za kvantitetot i kvalitetot na pruènite proizvodite i/ili uslugite. Isplatite izvr{eni od sektorskiot minister na dràvnata agencija se pozajmici ili kredit od


126

ministerstvoto za eden ili pove}e buxetski delovi za relevantni glavni politi~ki oblasti. Buxetot na dràvnata agencija se sostoi od naplatata napravena od ministerstvoto ili od drugi strani, namalen za isplatite na dràvnata agencija sprema ministerstvoto. Buxetot na ministerstvoto za sekoja svoja dràvna agencija gi prikaùva vkupnite proceneti tro{oci, procenetite benefiti, bilans na prihodi i rashodi i celosno proceneti kapitalni rashodi i primawa (vklu~uvaj}i gi i poramnuvawata me|u ministerstvoto i dràvnata agencija).Postojat tri formi na ministerski isplati na dràvnite agencii:

• Pridones za operativnite tro{oci • Pridones za investirawe • Pla}awa za dobieni uslugi i proizvodi17.

Kako posledica, buxetot moè delumno da bide finansiran odnapred kako dotacija (isplata na pau{alna suma za buxetot na agencijata) ili kako isplata za dobienite uslugi. Dràvnite agencii koi sproveduvaat programa koja vklu~uva pla}awa (subvencii, sredstva za blagosostojba) pravat podelba pome|u operativniot buxet i programskiot buxet. Pravilo e tie da bidat administrirani spored posebni buxetski naslovi. Soglasno na~eloto za menaxment avtonomija, procenkite koi se odnesuvaat na vrabotenite i opremata na dràvnata agencija ne se sodràni vo delot pod naslov “vraboteni i oprema” vo buxetot na ministerstvoto, tuku vo delot “tro{oci” vo buxetot na dràvnata agencija. Brojot na vrabotenite vo agencijata e objaven vo poseben aneks vo buxetot na ministerstvoto. Na ovoj na~in e izrazena avtonomijata i oddelnosta na dràvnata agencija od ministerstvoto. I pokraj toa se upotrebuvaat vladinite smetkovodstveni klasifikacii. Sekoja promena na buxetot na dràvnata agencija potrebno e da bide odobrena od Parlamentot za vreme na fiskalnata godina: tie se vklu~eni vo kone~niot buxetski akt so koj se zatvara fiskalnata godina. Kako {to e navedeno, dràvnata agencija poseduva posebna smetka vo Ministerstvoto za Finansii odvoena od sektorskoto ministerstvo. Taa celosno e opfatena vo vladiniot Trezorski sistem za isplati administrirana od Ministerstvoto za Finansii. Isplatite od agencijata koja sproveduva programa za vladinite isplati (subvencii, sredstva za blagosostojba) za korisnicite se ostvaruvaat preku vladinata smetka na sektorskoto ministerstvo. Na ovoj na~in programata za beneficii ne samo {to e buxetirana posebno od agenciskiot buxet, tuku isto taka e oddelno za~uvana za vreme na izvr{uvaweto. Bidej}i dràvnite agencii ostanuvaat sostaven del na dràvata, zatoa za dràvata postoi obligacija da go pokrie sekoj agenciski dolg. Zatoa {to dràvnite agencii dejstuvaat vrz osnova na sistemot na smetkovodstvo na presmetkovna osnova, godi{nite deficiti ne e potrebno vedna{ da bidat pokrieni. Ponatamu, bidej}i sistemot vklu~uva prikaùvawe na razvojot na kapitalnite sredstva na agencijata, ima nerazdvoivi inicijativi za podobruvawe na situacijata koga deficitite hroni~no gi nadminuvaat planovite.

17 Objasnuva~ki Memorandum ~len 71 na Dràvniot smetkovodstven zakon , 1995


127

Vo prilog na trite formi na ministerskite pla}awa (osnovni pridonesi, pridonesi za investirawe i pla}awa za dobienite uslugi ili proizvodi), izvorite na buxetot na dràvnite agencii moè da vklu~uvaat prihodi od drugi ministerstva ili od treti subjekti. Kako stimulacija za finansiska i menaxerska efikasnost, prihodite vo potpolnost nema da bidat prisvoeni od sektorskoto ministerstvo. Vo ustavnite dekreti ili vo protokolot na dràvnata agencija, propi{an e sistem na dogovori, koi go odreduvaat reìmot na buxetskite suficiti koi poteknuvaat od efikasniot menaxment. Agenciskite planirani prihodi se zemeni vo predvid pri vospostavuvaweto na osnovnite pridonesi na ministerstvoto i /ili na cenite na proizvodite. Na krajot na godinata dràvnata agencija }e treba da obezbedi do sektorskoto ministerstvo celosna finansiska smetka. Sekoe podcenuvawe na agenciskite prihodi vo buxet periodot (so cel za pogolemo usoglasuvawe na buxet), toga{ }e bide otkrieno. Osnova~kite statuti ili agenciskite protokoli reguliraat {to se slu~uva so finansiskite suficiti na krajot na godinata. Vo praktika ~esto postoi kombinacija na namenite: del moè da odi kako divivenda vo buxetot, drug del moè da bide upotreben za da se dozvoli namaluvawe na cenite, a zemaj}i go vo obzir sledeweto na Sistemot na smetkovodstvo na presmetkovna osnova, pogolemiot del }e vodi kon porast na osnovnite resursi (koi }e bidat iskoristeni vo narednata godina za buxeti za investicii).

D. Menaxment na izvr{uvawe, Vnatre{na kontrola i nadvore{na revizija

Izvr{uvawe

Za da dobijat status na dràvna agencija, slu`bite koi se kandidati potrebno e da objasnat kako nivnoto idno podobruvawe na efikasnost sistematski }e bide oceneto vo idnina. Prvi~niot upotreben indikator e iznosot na ceni za dadenite proizvodi ili uslugi. Ovie proizvodi ili uslugi moraat da bidat merlivi vo kvantitet i kvalitet. Izvr{uvawe na celite definirano od agenciite se pridrùva za potrebata od porast na efikasnosta. Vo voobi~aeniot buxetski ciklus, redovnite izve{tai za izvr{uvawata se dostavuvaat do sektorskoto ministerstvo. Vo prilog na toa dràvnite agencii mu dostavuvat na sektorskoto ministerstvo pove}e godi{en pregled na planiranite celi za efikasnost.

Vnatre{na kontrola

Kako nov uslov za vlez, dràvnite agencii moraat da poseduvaat sistem na proizvodstveno planirawe i kontrola. Ova vklu~uva i obvrzuva~ki sistem na vnatre{na kontrola pokraj koja menaxmentot na agencijata }e bide vo sostojba da gi nadgleduva i da rakovodi so proizvodstvenite procesi. Dràvnite standardi za vnatre{na kontrola se vo funkcija.

Nadvore{na revizija Kako sostaven del na dràvata, Holandskiot Revizorski sud gi


128

revidira dràvnite agencii. Sudot ja ocenuva regularnosta i efikasnosta na dejstvuvaweto na agencijata i na finansiskiot menaxment. Kako i site revizorski izve{tai i ovie se naso~eni kon Parlamentot. Prethodno sektorskiot minister ima pravo da gi pro~ita i da odgovori na sudskite naodi.

“Slu`bi za smetkovodstvo na presmetkovna osnova“: dràvni agencii (après la lettre)

Vo prilog na dràvnite agencii, drugi implementirani uslugi na nacionalnite ministerstva moè da dobijat dozvola za upotreba na sistemot na smetkovodstvo na presmetkovna osnova.

4. Vertikalni sektori: Univerziteti, Bolnici i Muzei

Vo prilog na gore navedenite osnovni karakteristiki na finansiskoto menaxirawe i kontrola na Holandskite agencii, tri sektora zasluùvaat posebno vnimanie: bolnici, univerziteti i muzei. Kako i na drugo mesto vo ovoj izve{taj, }e se skoncentrirame na instituciite koi i pokraj svojata avtonomna pozicija se cvrsto postaveni vo javnata oblast. Treba da se zapameti deka postojat brojni privatni muzei vo Holandija, i, iako so mnogu pomal obem, privatni kliniki i eden privaten univerzitet.

Bolnici

Holandi ja poseduva visok stepen na zdravstvena za{tita so stapka na (zadolìtelno) osiguruvawe koe opfa}a 100 procenti. Vkupnata potro{uva~ka za sektorot za z dravstvena za{tita iznesuvala 66.4 milijardi vo 1998 godina {to zna~i 21 procent od vkupnite neto rashodi na nacionalnata vlast i na socijalnite fondovi. Klu~nite principi na Holandskite sistemi se: solidarnost (pome|u pomladite i postarite, zdravite i bolnite, bogatite i siroma{nite), dostapnost, “plate`nost” i sloboda na izbor (pome|u instituciite, doktorite itn).18 Ministerot za Zdravstvo e odgovoren za ~uvawe na ovie vrednosti. Vo Holandija ima 156 bolnici, pove}eto od niv se op{ti bolnici (pa se do univerzitetski bolnici). Samo 15 procenti od op{tite bolnici pripa|aat vo javniot sektor, a ostanatite 85 procenti se privatna sopstvenost i avtonomno se upravuvani kako neprofitabilni subjekti. Postojat ~etiri izvori na sredstva vo zdravstveniot sektor. Zadolìtelnoto socijalno zdravstveno osiguruvawe iznesuva pribli`no 70 procenti od buxetot. Privatnite i javnite izvori na sredstva pridonesuvaat so drugi 12 i 9 procenti soodvetno. Direktnite isplati pravat bilans so okolu 9 procenti (Centralna Agencija za Tarifi za Zdravstvena Za{tita, 1995 godina). Poradi takvata posebna odgovornost za zdravstvena za{tita, dràvata (Ministerstvo za Zdravstvo) ima va`na uloga vo zdravstveniot sektor. Pokraj drugoto

18 Ministerstvo za javno zdravje, blagosostojba i sportovi Jaaroverzicht Zorg 1997 (1997

Godi{en izve{taj za zdravjeto), 1997


129

vladinite intervencii vklu~uvaat i publikacija na godi{niot plan za zdravstveni tro{oci (koj sodrì vkupniot indikaciski buxet) i detalna regulativa na dvete zadolìtelni osiguritelni {emi.19 Ministerot za Finansii ja kontrolira buxetskata ramka za zdravstvena za{tita. I pokraj nekolkute obidi za radikalni reformi predloèni poslednive godini, kamen temelnik na sistemot e seu{te Zakon za Tarifi vo Zdravstvena Za{tita od 1982 godina (HCTL – Health Care Tariffs Law) i Zakonot za bolni~ki nabavki. Zakonot za bolni~ki nabavki e osnoven vladin instrument za planirawe, so koj se regulira koi institucii se ovlasteni da davaat bolni~ki uslugi i pod koi uslovi. Zakonot za tarifi vo zdravstvenata za{tita e imlementiran i sleden od Centralnata agencija za tarifite vo zdravstvenata za{tita. Celta na HCTL e unapreduvawe na dobro izbalansiraniot sistem na tarifi koj bi ovozmoìl podobra buxetska kontrola. Kako rezultat na toa od 1983 godina vo bilateralnite spogodbi, bolnicite i osiguritelnite kompanii go odreduvaaat bolni~kiot buxet zemaj}i gi vo predvid opsegot na bolni~ki uslugi (smestuvawa, bolni~ka nega, operacii) i primena na pravcite na zakonot za tarifi vo zdravstevnata za{tita (kvantitet na kreveti, doktori, sestri, medicinski prihodi, standardni tro{oci itn). Na ovoj na~in, buxetot - koj mora da bide odobren od Centralnata Agencija - odgovara na predvideniot opseg na bolni~ki uslugi za razli~ni kategorii i ceni za sekoja usluga. Edna{ zasnovana, soglasnosta za buxetot im obezbeduva sigurnost na bolnicite. Vo slu~aj stvarnite isplati na bolnicite od osiguritelnite kompanii i/ili od osigurenicite da otstapuvaat od o~ekuvaweto (poradi razli~en opseg na bolni~ka produktivnost) rezultira~kiot suficit ili deficit }e se eliminira vo slednata godina so usoglasuvawe na cenite. Bolni~kata uprava - sostavena od Nadzoren Odbor i Odbor na Direktori - e taa koja {to e odgovorna za efikasnosta vo koristeweto na buxetskite sredstva. Vo prilog, taa e odgovorna za odrùvawe na potrebnoto nivo na infrastruktura za zdravstvena za{tita - kako vo kvalitet taka i vo kvantitetot. Bolni~kata uprava mora da napravi eden balans pome|u dogovoreniot buxet za bolnicata so tekovnite tro{oci (plata, tro{oci za socijalno osiguruvawe, hranarina i medicinska oprema): tekovnite tro{oci moè da ne go nadminat presmetaniot bolni~ki buxet. I pokraj ramkite vo koi e postaven buxetot, bolni~kata uprava poseduva fleksibilnost da gi zameni vleznite stavki vo ramkite na buxetot. Treba da se ima vo predvid deka bolnicite vo Holandija bi moèle edvaj da bidat opi{ani kako “celosni subjekti”. Interesite na nivniot menaxment i na medicinskiot personal ne se sekoga{ isti. Na~inot na buxetirawe na bolnicite i na~inot na buxetirawe na medicinskite specijalisti e razli~en i se vr{i odvoeno. Onamu kade {to bolni~kata uprava gi brani interesite na finansiskiot menaxment, specijalistite i davaat prioritet na medicinskata racionalnost.

19 Vidi OECD zdravstveni studii broj 2, reformite na zdravstvoto (OECD 1992), glava 7: “Reformite na zdravstveniot sistem vo Holandija”


130

Univerziteti20

Pokraj privatniot univerzitetot Nijenrode, postojat drugi ~etirinaeset univerziteti vo Holandija. Najstariot univerzitet vo zemjata Leyden Univerzitetot e osnovan vo 1575 godina. Postojat tri tehnolo{ki, devet “redovni” i eden zemjodelski univerzitet. Posledniot e pod jurisdikcija na Ministerstvoto za Zemjodelstvo.

Holandskite univerziteti poseduvaat struktura na demokratski menaxment. Izvr{niot Odbor koj se sostoi od dekan i rektor, pretstavuva rakovoditel na sekoja univerzitetska uprava. Ministerot za Obrazovanie gi nominira ~lenovite na odborot. Sovetuvan od Dekanite na fakultetite na univerzitetot, Izvr{niot Odbor e odgovoren za upravuvawe so univerzitetot i za dolgoro~na strategija. Sovetot na univerzitetot ~ija {to najva`na zada~a e da go odredi buxetot na univerzitetot, go kontrolira odborot. Ovoj Sovet vklu~uva akademski i ne akademski personal i studenti.

Holanskite univerziteti imaat tri glavni izvori na prihodi: Dràvnata Vlada (Ministerstvoto za Obrazovanie, Kultura i Nauka) Holandska organizacija za nau~ni istraùvawa i “mestoto na pazarot”. Vsu{nost ovie bukvalno se sfateni kako prv, vtor i tret izvor na pari. Osnoven finansier e dràvata se razbira, koja {to obezbeduva do 64 procenti od univerzitetskiot buxet. Vleznite prihodi od istraùvawata finansirani ili subvencionirani od holandskata organizacija za nau~ni istraùvawa iznesuvaat 10 procenti od buxetot na univerzitetot. Aktivnostite na treti lica iznesuvaat ~etvrtina od univerzitetskiot buxet. Ovie prihodi se potvrduvaat so dogovorot za istraùvawe za kompaniite na privatniot sektor i za oddelite na Vladata. Vo poslednite deset godini i pove}e razmerot na prihodite koj doa|aat od dràvata opa|a.

Pridonesot na nacionalnata vlast vo buxetot e godi{no opredelen. Se sostoi od tri razli~ni komponeneti: pau{alna suma, buxet za pokrivawe na tro{oci za prerano penzionirawe i nevrabotenost na univerzitetskiot personal, kako i iznos za investicii vo univerzitetskiot kompleks. Vo prilog pomal iznos od buxetot se dava za postdiplomski kursevi za profesori i univerziteti so bolni~ka praktika. Pau{alnata suma e presmetana vrz osnova na finansiska formula, vo koja se vneseni tro{ocite za obrazovanie (bazirani na broj na studenti i broj na dodeleni diplomi), istraùvawe (bazirani na doktorski disertacii i samostojni dela) i tro{ocite za vkrsteni integracii pome|u istraùvaweto i obrazovanieto, koi se inkorporirani.

Vo princip kako i da e, holandskite univerziteti imaat pogolema avtonomnost vo finansiskoto menaxirawe i moàt da gi koristat ovie

20 Najgolem del od informaciite koi se ovde prezentirani se prevzemeni od bro{urata “Univerziteti vo Holandija” od Zdruènieto na Univerziteti vo Holandija (VSNU), Utrecht 1996 i Zakonot za visoko obrazovanie i istraùvawe od 1993


131

sredstva na na~in koj go smetaat za soodveten. Tie funkcioniraat vo sostav na Ministerstvoto za Obrazovanie, Kultura i Nauka. Pred 1980 godina dràvata be{e involvirana vo sekoj detal na univerzitetskoto obrazovanie, istraùvawe, smestuvawe, polo`ba i kadrovski politiki. Denes univerzitetite samite se odgovorni za menaxiraweto i za rabotata vnatre vo svojata institucija. Ova vklu~uva odluki za upis za zemji{te, za voveduvawe na novi zakonski formi i upravuvawe so drugi sredstva. Ovoj razvoj e formalno ratifikuvan vo Zakonot za visoko obrazovanie i istraùvawe od 1993 godina. Sepak vo nekoi oblasti dràvata ima vlijanie (na primer za studentskite stipendii, za internacionalizirawe na univerzitetskoto obrazovanie i istraùvawe, i vo kvalitetot na univerzitetskite obrazovni programi.) So Zakonot za visoko obrazovanie i istraùvawe ulogata na dràvata vo finansiskoto upravuvawe se promeni od za{titna kontrola ex-ante za sankcionirawe na kontrola ex-post. Kvalitetot i kvantitetot na univerzitetskata produktivnost (diplomirani studenti, doktorski disertacii, drugo istraùva~ko proizvodstvo) se osnova za vospostavuvawe na nov odnos pome|u Ministerstvoto za Obrazovanie, kultura i nauka i univerzitetite. Univerzitetite imaat razvieno kvalitetni planovi za upravuvawe. Nadvore{nite procenki za kvalitetot gi nadopolnuvaat ovie sistemi i e celta da se potvrdi kvalitetot na obrazovanieto i da se pridonese za kvaliteten menaxment. Univerzitetite se obvrzani da podnesuvaa godi{ni revidirani izve{tai, da obezbeduvaat podatoci za rashodite (vklu~uvajki gi i “tro{oci - izvori”) i za produktivnosta (broj na diplomirani studenti i doktorski dezertacii). Prihodite od “tretiot izvor na pari” (dogovorno istraùvawe) mora da bidat vklu~eni vo buxetite i finansiskite smetki koi univerzitetot mu gi prezentira na ministerstvoto.

Muzei

Vo Holandija postojat pove}e od 700 muzei, od koi pove}eto se privatni. Od 192 javni muzei vo Holandija, 51 od niv se dràvni muzei (Vollebergh 1997). Bo po~etokot na 1990-te godini porane{nite Holandski dràvni muzei bea transformirani vo privatno pravni lica. Obrazloènieto za ova e da se namali vlijanieto na vlasta i da se postigne odredena za{teda. Kako oblik, kompanijata so ograni~ena odgovornost (the Naamloze Vennootschap ili NV) be{e oslobodena na fiskalna osnova. Namesto toa muzeite bea preobrazeni vo fondacii, kade {to Nadzornite odbori bea imenuvani i razre{uvani od Ministerot za Kultura. Nadzorniot Odbor ja imenuva upravata na fondacijata (Bordot na Direktori). Na ovoj na~in ministerskata odgovornost e obezbedena. Kako fondacii, muzeite se dostapni za privatni sponzori i volonteri. Osnovaweto na novite fondacii se odviva soglasno standardnata regulativa, koja e predmet na odobruvawe od Parlamentot. Dràvata Holandija ostanuva zakonski sopstvenik na Muzejskite


132

kolekcii. Muzeite gi poseduvaat kolekciite na zaem i pla}aat zakup za prostoriite vo koi rabotat (dogovor vo vremetraewe od 30 godini sklu~en so Ministerstvoto za Finansirawe na uslugi od odredena oblast). Upravata na muzejot moè da stekne predmeti za kolekcijata na muzejot (vo dràvna sopstvenost). Vo prilog, preku konsultacii so podra~nata slu`ba, upravata na muzejot moè da donese odluka za da zeme pod naem odredeni delovi od imotot. Muzejskiot buxet se sostoi od dràvna subvencija, dodelena kako vlez na honorarni prihodi, dotacii i drugi izvori. I pokraj eksperimentite so proizvodstveniot buxet vo ranite 1990 godini, ministerstvoto za kultura go donese subvenciskiot model: vrz osnova na godi{nite planovi i dogovori na merlivi ostvaruvawa (broj na posetiteli, izlo`bi, nabavki) muzejot dobiva pove}e godi{na pau{alna suma za buxetot. Godi{nite planovi i procenki na prihodite i rashodite mora da gi ispolnuvaat uslovite propi{ani od Ministerot za Kultura. Inaku dodatnite prihodi nema da bidat odzemeni od subvenciite. Holandskite Muzei se oslobodeni od pla}awe danok na dodadena vrednost.


133

BIBLIOGRAFIJA

Coops, R.H.; B.M.J. Pauw; Y.C.T.M. van Rooy en J. Weitenberg (1995), Van overheid naar markt, SDU Uitgevers, Den Haag.

De Groot, H (1994), “Privatisering van de eerste zes rijksmusea”, in Bb, No. 22,11 November 1994.

De Snaijer, J.B. (1995), “Publieke taak en private markt vanuit het perspectief van het vennootschapsrecht”, in Publieke taak, private markt, Kluwer, Deventer 1997.

Haffner, R.C.G. & K.G. Berden (1998), “The Netherlands”, in Survey of Budgeting Developments (prepared for the OECD/PUMA 19th Annual Meeting of Senior Budget Officials), OECD/PUMA, February 1998.

Peters, J.A.F. (1997), “Voorkeuren in vormgeving van (zelfstandige) bestuursorganen”, in Tijdschrift Privatisering, Jrg. 4, No. 5, 3 June 1997.

Roberts, S. (1997), “The Implementation of Dutch Public Management Reforms 1980 — 1996”, in Public Management Reforms: Five Country Studies, Ministry of Finance (Finland), 1997.

Schreuder, C.A. (1994), Publiekechtelijke taken, private rechtspersonen, Kluwer, Deventer 1994.

Van de Ven, A.T.L.M. (1995), “Verzelfstandiging: vormen en begrippen”, in Financieel overheidsmanagement, mei 1995, pp.2-14.

Van de Ven, A.T.L.M. (1997), Structural Adjustment and Economic Incentives in the Dutch Public Sector (paper written for IASIA), Ministry of Finance, 26 March 1997.

Van Rossum, A.A. (1997), “Het gebruik van privaatrechtelijke rechtspersonen” (NV of BV) in het kader van privatisering, in RM Tremis, 1997, No. 3.

Van Rossum, N. & M. Visser (1997), “Jaarlijks worstelen met het krappe budget”, in Elsevier magazine, 20 September 1997.


134


135

POGLAVJE 5. DR@AVEN IZVE[TAJ ZA PORTUGALIJA

Od Mr. Nuno Vitorino (Bi sakale da izrazime blagodarnost za asistencijata i komentarite

od Ms. Maria Adelaide Ruano)

1. Voved

Poradi specifi~nite karakteristiki na Portugalskiot politi~ki i administrativen sistem, opisot na sistemot na javni agencii mora da zapo~ne so edno kratko objasnuvawe za {irokite ustavni odredbi, kako i so komentari za drugi neodamne{ni razvoi.

Sledej}i ja ustavnata pozadina, ovoj dokument }e prezentira eden celokupen opis na administrativnata organizacija, zaedno so kategorizirawe na javnite agencii i zaedni~kite karakteristiki. Isto taka }e se fokusirame vo konteks na prikaùvawe na osnovni pravila i proceduri na finansiskiot menaxment i kontrola, na najva`nite aspekti na javnata finansiska administracija i mislewe i sodrìna na razli~nite stepeni na avtonomnost na javnite subjekti. Za da se dopolni prikaùvaweto na karakteristikite i pravilata koi se primenuvaat na javnite subjekti, ovoj dokument }e vklu~i i prezentacija na noviot javno smetkovodstven plan, vklu~uvaj}i gi negovite karakteristiki, definirani smetki i smetkovodstveni principi. Odredeni preporaki za pravilata za nabavka na dobra, uslugi i dogovori za javni raboti se diskutirani, vklu~uvaj}i i opis na glavnite subjekti za kontrola. Posebnite pravila za kompaniite koi se vo dràvna sopstvenost i za onie so me{ovita sopstvenost se isto taka kratko opi{ani vo ovoj dokument. Prezentacijata na ovoj horizontalen sistem na javni agencii vo Portugalija vklu~uva i pregled pod slednite naslovi i toa: za zakonski status, glavni karakteristiki na bilansot na sostojba, buxet i na kraj, menaxment na izvr{uvawe, kontrola i revizija. I na krajot ovoj dokument sodrì kratok pregled na diferencijalnata aplikacija na horizontalniot sistem vo sektorite za obrazovanie, zdravstvo i kultura.

2. Javna administracija vo Portugalija – Pregled

2.1 Ustaven osvrt

So donesuvawe na Ustavot, rano vo minatiot vekh, so demokratskata organizacija na nezavisno zakonodavstvo, izvr{na i sudska vlast, Portugalija e poznata - voglavno od politi~ki i istoriski pri~ini kako


136

nevoobi~aena karakteristika na zakonodavnata nadle`nost na Vladata. Iako malku ograni~eni po revolucijata vo 1974 godina ovie karakteristiki ostanuvaat vo primena. Soglasno sega{niot Ustav, Vladata ne samo {to ima ovlastuvawa da gi odobruva zakonite i regulativite, da gi implementira principite opredeleni so parlamentarnite zakoni, tuku poseduva i dodatni ovlastuvawa da donesuva zakoni za raboti koi ne se “dadeni isklu~ivo” na Parlamentot, a isto taka vo oblasti vo koi zakonskata odgovornost e delegirana od Parlamentot kako {to e predvideno vo Ustavot.hi

Ustavot posebno gi opredeluva rabotite kade zakonskata nadle`nost moè da bide delegirana od Parlamentot na Vladata: ovoj dokument gi sodrì slednite raboti koi imaat potencijalno dejstvo vrz menaxmentot i kontrolata na javnite agencii:

• definirawe na sektorite za imot, vklu~uvaj}i gi i sektorite kade privatnite kompanii i sli~ni subjekti ne se ovlasteni da deluvaat; posledniot del na ovaa formulacija datira od revolucionernata orientacija na ustavot od 1974 godina i e nekompatibilna so sega{ni politiki i nema nikakov prakti~en efekt vrz aktivnostite na privatniot sektor

• zemjodelska politika bazirana i definirana na minimalnite i maksimalnite dimenzii na privatnite zemjodelski eksploatira~ki edinici

• statusni pravila na lokalnata vlast • lokalen finasiski sistem • javni zdruènija, gra|anski garancii i administrativna odgovornost • javni sredstva, definicija i organizacija • status na kompaniite vo dràvna sopstvenost.

Potrebno e da se zabeleì deka prenesuvaweto na zakonodavnata nadle`nost od Parlamentot na Vladata ne e samo teoretska, tuku e i prakti~no regulirana, odnosno koga politi~kata partija {to e na vlast ima mnozinstvo vo Parlamentot. Vo zavisnost od glednata to~ka, ovie ustavni aran`mani moè da pridonesat ili za pogolema fleksibilnost na javnata administracija ili za namalena fleksibilnost. Fleksibilnosta e pogolema vo smisla koga Vladite generalno zboruvano se pove}e zainteresirani so socijalni, ekonomski i javni mislewa, dvièwa i pritisok odkolku Parlamentot i zatoa e podobro da se prifatat postoe~kite pravila i reìmite da bidat vo ~ekor so promenata na uslovite. Od druga strana pak fleksibilnosta e namalena koga Vladata se oslonuva samo na svoite zakonski ovlastuvawa za popravawe, so pravni instrumenti i proceduri, odluki i dogovori koi bi bile podobro opredeleni od sredstvata za javno upravuvawe.


137

2.2. [iroka administrativna organizacija

Portugalskata administrativna organizacija e strogo centralizirana i {iroko konstruirana po primer na francuskiot model.

Do neodamna Ustavot dozvoluva{e samo dve nivoa na vlast, centralna i lokalna vlast. Lokalnite vlasti vo Portugalija se relativno malixii i tradicionalno poseduvaat ograni~eni ovlastuvawa i resursi.

Ustavot od 1976 godina gi opredeluva decentraliziranite ovlastuvawa i resursi na op{tinite i isto taka obezbeduva sozdavawe na posredno nivo na vlast - regionalnata vlast. I pokraj toa, regionite seu{te ne se sozdadenixiii so isklu~ok na ostrovite Azores i Madeira, koj stanaa avtonomni regioni. Mnogu va`ni ovlastuvawa se preneseni od dràvata na lokalnite vlasti, zaedno so zdruèni finansiski resursi, taka da lokalnite vlasti se odgovorni za upravuvawe so pomalku od 10% na dràvnite finansiski resursi. Vo portugalskata centralizirana administracija otsekoga{ postoela jasna dominacija na Ministerstvoto za Finansii, vo odnos na buxetskiot i trezorski menaxment kako i so finansiskata kontrola. Nadle`nosta za javniot kadrovski globalen menaxment, koj vo istiot period be{e integriran vo novoto ministerstvo za administrativna reforma, sega e upravuvana od Dràvniot Sekretar za javna administracija i administrativna modernizacija vo Ministerstvoto za reformi na dràvnata i javnata administracija. Edna od najrelevantnite inovacii koi vlijaat na javnite agencii be{e vospostavuvawe na institucija odelena od Ministersvoto za Finansii koja }e go planira i menaxira investicioniot buxetxiv

Po 1986 godina, so portugalskata integracija vo Evropskata Unija, poliberalniot pristap do javnata politiki i menaxment vode{e kon va`ni usovr{uvawa kako {to e privatizacija na kompaniite vo javna sopstvenost, a vo nekoi odredeni situacii i pribliùvawe na upravuva~ki pravila i proceduri na privatniot sektor do javnite subjekti.

2.3. Kategorii na javni agencii

Vo ramkite na razli~noto objasnuvawe na Portugalskata javna administracija vozmo`no e da se identifikuvaat konceptualnite i operativnite obrazloènija - ~etirite glavni kategorii na javnite subjekti:

• Prvo, onie koi se integrirani vo strukturata na Ministerstvata i se jasno predmet na supervizija i upatstva od ~lenovite na Vladata

• Vtoro, onie koi dejstvuvaat so odredena avtonomnost, vodeni ili od prirodata na nivnite odgovornosti ili od prakti~ni pri~ini


138

(kako {to e faktot deka tie imaat ograni~en teritorijalen mandat), se seu{te celosno integrirani vo ramkite na Vladata

• Tretata kategorija se sostoi od subjekti koi imaat sopstveno upravuva~ko telo i obi~no steknuvaat oddelen praven identitet. Tie organizacii ostanuvaat pod vlast na Vladata preku indirektni instrumenti. Tie gi sproveduvaat svoite aktivnosti pod odgovornost na nivnite vladini tela, tie imaat sopstveni sredstva, prihodi, buxet i slu`benici, kako i samite se odgovorni za eventualnite dolgovi. – Kako i da e tie seu{te dobivaat instrukcii i nasoki za svoite aktivnosti i na~ini za nivno implementirawe, ostanuvaat pod politi~ka supervizija i kontrola od Vladata i ne se ovlasteni samostojno da gi nazna~at svoite menaxeri

• Poslednata kategorija gi sodrì onie subjekti koi imaat skoro privaten zakonski i upravuva~ki status duri i ako dràvata u~estvuva vo nivniot kapital i odreden stepen na supervizija se prezema od ~lenovite na Vladata.

Poradi toa {to tretata kategorija pretstavuva glavna tema na ovaa studija, potrebno e da se opredeli glavnata pri~ini poradi koja soglasno Portugalskoto iskustvo, go opravduva ne samo osnovaweto na vakvite javni tela ili - javni agencii - tuku i zgolemuvawe na nivniot broj. Pozitivnite pri~ini moè da se definiraat kako (i) tehni~ka sloènost na funkciiite i odgovornostite na takvite organizacii, (ii) upravuva~ki barawa za poefektivno izvr{uvawe ili (iii) vlijanieto na nivnite aktivnosti bilo od politi~ki ili socijalni uslovi ili od javnoto mislewe; no postojat i dve negativni obrazloènija koi moàt da se definiraat kako (iv) èlba za izbegnuvawe na javnite smetkovodstveni proceduri, kadrovskata menaxment disciplina i buxetska kontrola i (v) èlba za namaluvawe na finansiskiot i politi~kiot monitoring i kontrola, osobeno od Smetkovodstven Sud i Parlamentot.

2.4. Javna finansiska administracija

Va`niot pridones vo formalnoto tolkuvawe na klasifikacija na javnite subjekti be{e obezbeden kako rezultat na sovremenite javni smetkovodstveni reformi.

Osnovnite na~ela na ovaa reforma koja be{e prifatena vo 1990 godinaxv, se slednite:

• Rashodite pove}e ne se predmet na prethodno odobrenie od strana na Ministerstvoto za Finansii (toa bi zna~elo, vo op{ti uslovi, zgolemena samostojnost na javnite slu`bi)

• Javnata finansiska administracija treba da se sprovede na dva osnovni principi: osnovno pravilo koe e definirano kako “administrativna avtonomija” i princip na isklu~ok definiran kako “administrativna i finansiska avtonomija”. So nekolku isklu~oka i tranzicioni pravila, administrativnata i finansiska avtonomija treba da bide dodelena do site javni slu`bi vo koj sopstvenite


139

prihodi nadminuvaat dve tretini od nivnite vkupni rashodi.

• Javnoto smetkovodstvo treba da bide organizirano vo dva sistema: smetkovodstven sistem za gotovinski pla}awa (registracija na gotovinski transakcii) koj }e se upotrebuva vo javnite slu`bi so administrativna avtonomija, smetkovodstven sistem za obvrski (registracija na pretpostavenite obvrski) koj }e se upotrebuva vo javnite slu`bi so administrativna i finansiska avtonomija.

• Treba da se vospostavi nov sistem za pla}awa, so koristewe na bankarski transferi ili izdavawe na kredit vrz baza na nalozi.

Implementacijata na ovie reformi vo 1992 pridonese za vospostavuvawe na drugi dve glavni inovacii.

Prvata opredeluva tri kriteriumi za odobruvawe na rashodite od site javni subjekti (ovlastuvawe koe be{e predmet na prethodno odobrenie od ministerstvoto za finansii) kako {to sledi:

• Zakonska usoglasenost, vo smisla deka rashodite mora da bidat napraveni soglasno zakonot

• Finansiska regularnost, {to zna~i deka rashodite mora da bidat napraveni soglasno buxetot i pravilno klasificirani

• Principite ekonomi~nost, efikasnost i efektivnost ~ija cel e da korespondiraat so maksimalnata vrednost za minimalen tro{ok.

Vtorata inovacija, koja se odnesuva samo na javnite subjekti so administrativna i finansiska avtonomnost, nametnuva kontrolni proceduri od tri vida:

• samokontrolaxvi (isto taka nare~ena i vnatre{na kontrola ili menaxment kontrola) treba da bide organizirana od odborite za upravuvawe

• vnatre{na revizijaxvii sprovedena od posebni rezizorski edinici soglasno sistematski revizorski proceduri

• nadvore{na kontrola od Smetkovodstven Sud.xviii

Treba da se napomene deka ovie odredbi ne se odnesuvaat na javnite subjekti i organizacii so povisok stepen na avtonomnost - glavno kompaniite vo dràvna sopstvenost. Zakonski i administrativni karakteristiki na agenciite Administrativna avtonomija

Subjektite klasificirani vo ovaa kategorija imaat ovlastuvawe da gi sproveduvaat kone~nite administrativni dokumenti za vreme na nivniot tekoven mandat (t.e. dokumentite koi gi sodràt nivnite nadle`nosti i odgovornosti, vo granicite na razumen iznos i predmet na upatstvo i ovlastuvawe za kontrola od nivniot minister).

Ovaa kategorija gi vklu~uva site javni slu`bi ~ii iznos na sopstveni prihodi e pomal od dve tretini od nivnite rashodi, i go so~inuvaat mnozinstvoto na javni slu`bi.


140

Operativni karakteristiki na ovoj reìm se: • Finansiskiot menaxment e voden od administrativniot sovet,

sostaven od trojca ~lenovi i so isklu~itelni odgovornosti vo finansiskata oblast

• Buxetskite rasporeduvawa se pravat vo dràvniot buxet • Prognoza za gotovinskite potrebi treba da se dostavuva mese~no do

Ministerstvoto za Finansii so barawe za odobruvawe na potrebnite sredstva. Ova barawe gi pokriva buxetskite transferi i sopstvenite resursi bidej}i sopstvenite prihodi mora da bidat deponirani vo Trezorot. Mese~nata efektiva e limitirana na maksimum na edna dvanaestina 1/12 od godi{niot buxet, dokolku povisoka cena ne bide zaedno odobrena od resorniot minister i Ministerot za Finansii.

• Ministerot za Finansii preku Generalnata Direkcija za buxetotxix (koja e pretstavuvana od sopstvena delegacija vo sekoe ministerstvo) ja garantira koordinacijata i centralizacijata na sistemot; vr{i registrirawe i ~uvawe na smetki za pobaruvawe na sredstva; buxetski i trezorski transakcii i ja verifikuva zakonitosta na rashodite

• Site sopstveni prihodi mora da bidat deponirani vo Trezorot • Rashodite podleàt na odobrenie od Smetkovodstven Sud • Sekoja javna slu`ba so administrativna avtonomija e obvrzana

da podnesuva do resorniot minister godi{en plan za dejstvuvawe, koj gi sodrì celite, namerite, resursite i nivnata programa na aktivnosti, koj }e posluì kako osnova za nivniot predlog buxet.

Administrativna i finansiska avtonomija

Kako gorenavedenoto ovaa kategorija se sostoi od subjekti koi poseduvaat kapacitet za porast na zna~ajnite prihodixx. Ovoj povisok stepen na avtonomnost mora da bide eksplicitno izjasnet vo Osnova~kite aktixxi i voobi~aeno korespondira so priznavawe na odvoen zakonski identitet. Ovoj status gi ovlastuva ovie tela da poseduvaat sopstven imot i da sklu~uvaat dogovori za zaemi (vo granici i uslovi definirani od Parlamentot a potoa i odobreni od Ministerot za Finansii). Privatnite buxeti na ovie subjekti se integrirani kako globalen iznos vo dràvniot buxet. [to se odnesuva do finansiskiot menaxment, najva`na razlika od pogled na stepen na administrativna avtonomnost e deka ovie agencii se ovlasteni samite da gi odreduvaat aplikaciite za finansiski izvori, kako sopstveni prihodi taka i buxetski transferi.

Operativnite karakteristiki na reìmot na administrativno finansiska avtonomnost se slednive:

• Finansiskata avtonomnost mora da bide formalno priznaena vo osnova~kiot akt na javnata agencija

• Vakvite javni subjekti poseduvaat sopstven buxet, koj {to e


141

inkorporiran vo dràvniot buxet, koga nivnite sopstveni prihodi nadminuvaat odredena sumaxxii mora da bidat individualizirani vo dràvniot buxet.

• Ovie javni subjekti sproveduvaat svoj finansiski menaxment i smetkovodstvo. Tie ne podleàt na individualna kontrola od Generalnata Direkcija za Buxet (General Directorate for the Budget), za zakonitosta na tro{ocite; tuku takvata kontrola se vr{i vo globalni ramki. Kako i da e Ministerstvoto za Finansii mora da gi odobri site zaemi, pred pregovorite so finansiskite institucii.

• Finansiskiot menaxment e prezemen od Sovetot za menaxirawe, vo ~ij sostav se vklu~eni pretstavnici od Smetkovodstven Sud i Generalnata Direkcija za Buxet koi se ~lenovi bez pravo na glas.

• Smetkovodstvenite proceduri se izvr{uvaat vo ramkite na javnata agencija, zaedno so upravuvaweto so menaxmentot na imot i trezor.

• Privatno buxetskite predlozi mora da bidat podneseni do Ministerstvoto za Finansii (Generalnata Direkcija za Buxetot)

• Privatnite prihodi se preneseni i deponirani vo trezorot, no i avtomatski presmetani vo privatnite buxeti

• Gotovinskite sredstva se dostapni spored mese~ni barawa za sredstva koi se odobruvaat od Generalnata Direkcija za Buxet kako {to e pogore objasneto

• Sekoj finansiski suficit na krajot na godinata se prenesuva vo privatniot buxet za slednata godina

• Godi{nite finansiski smetki se objavuvaat so ovlastuvawa na Sovetot za menaxirawe, a prethodno se pregledani od Generalnata Direkcija za buxet i oceneti od Smetkovodstven Sud.xxiii

2.6. Oficijalen smetkoven plan za javno smetkovodstvo Vladata vo Septemvri 1997 godina odobri odluka so zakonska sila za Oficijalen smetkoven plan za javno smetkovodstvo, primenliv od site javni subjekti - so isklu~ok na javnite kompanii - i e predmet na isklu~oci ili posebni odredbi koi se odnesuvaat na xxiv univerzitetite, zdravstveniot sektor, socijalno osuguruvawe i lokalna vlast. Niedna od modifikuvanite odredbi za ovie sektori ne e seu{te objavena. Vo ramkite na Evropskata monetarna i ekonomska unija, ovoj zakonodaven akt koj }e bide postepeno implementiran, celi kon integracija na razli~ni smetkovodstveni sistemi (buxetska klasifikacija, klasifikacii na bilansot na sostojba i ekonomski analiti~ki klasifikacii). Toa se so namera da se dozvoli podgotovka na menaxment alatki, podobruvawe na finansiskata kontrola, zgolemuvawe na dostapnite informacii i dostignuvawe na potransparenten javen menaxment. Drugi nameri bea da se standardiziraat razli~nite smetkovni planovi koi ve}e postojat vo odredeni sektori na Portugalskata javna administracija, i da se pretstavat relevantnite aspekti na smetkovni metodi na privatniot sektor.


142

Najva`nite karakteristiki na ovoj smetkoven plan se:

• Smetkovniot sistem ne sluì pove}e samo za buxetskite nameni, tuku toj isto taka pretstavuva poddr{ka za menaxmentso imotot, kako i ekonomski i finansiski analizi. Spored toa javnite subjekti i agenciite za kontrola }e gi poseduvaat site potrebni sredstva za sproveduvawe na sovremenite menaxment zada~i vklu~uvaj}i i procenka na izvr{uvaweto i procenka na javnite politiki.

• Javnite smetki }e gi registriraat i finansiskite i buxetskite transakcii (principot na dvojno smetkovodstvo). Buxetskoto smetkovodstvo i finansiskoto smetkovodstvo, iako odvoeni vo smisla na posebni smetki koi se koristat, se povrzani preku zaedni~ki informativen sistem koj koristi deset klasi na smetki, organizirani vo ~etiri grupi:

Grupi na smetki Klasi Smetki 1. Smetki za buxetsko izvr{uvawe

0

1 2

Smetki za buxetska kontrola Gotovinski sredstva Treti strani

2. Smetki za bilans na sostojba

1 2 3 4 5 8

Gotovinski sredstva Treti strani Akcii Osnovni sredstva Imotni sredstva Rezultati

3. Zavr{ni smetki 6 7 8

Tro{oci i zagubi Dobivka i profiti Rezultati

4. Smetki 9 Slobodno analiti~ko smetkovodstvo

• Dodeka registarot na finansiski transakcii }e go upotrebuva

smetkovodstvo na presmetkovna osnova, buxetskite transakcii }e bidat presmetani na gotovinska osnova

• finansiskite izve{tai }e sodràt tri dokumenti: bilans na sostojba, smetka za profit i zaguba i planovi za izvr{uvawe na buxetot (stvarnite rashodi sporedeni so buxetot, stvarnite prihodi sporedeni so buxetot i priliv i odliv na pari~ni sredstva)

Vode~kite principi na koi se oslonuva ovaa smetkovodstvena reforma se: • pretpazlivost, {to zna~i deka finansiskite planovi treba da

izrazuvaat vnimatelni isplati vo slu~aj na nesigurnost dodeka eksplicitno upravuvaat so upotrebata na skrieni rezervi, podcenuvawe na sredstvata i prihodite i precenuvawe na pasivata i tro{ocite;

• kontinuitet, vo smisla deka administrativnite subjekti e


143

predvideno da prodolàt so svoeto rabotewe vo neopredelena idnina;

• istoriski tro{oci, spored koi smetkovodstvenite registri mora da se baziraat na steknatite ili proizvodnite tro{oci, vo konstantna ili nominalna vrednost;

• specijalizacija, so cel da obezbedi prihodite i rashodite da bidat prepoznatlivi koga }e se pojavat, nezavisno od vremeto koga bile dobieni ili plateni. (zakonodavstvoto go upotrebuva poimot “specijalizacija” namesto po soodvetniot izraz “smetkovodstvo na presmetkovna osnova”;

• konzistentnost, {to zna~i deka sekoja modifikacija vo smetkovodstvenite definicii od edna vo druga godina mora da bide opravdana vo bele{kite na finansiskite izve{tai i isto taka rezultatite od taa modifikacija mora da bidat celosno kvantitativno odredeni vo godi{nite finansiski izve{tai;

• neuramnoteènost na saldata, vo smisla deka pozitivnite i negativnite smetki moè da ne bidat izramneti vo bilansot na sostojba; vo smetkite za profit i zaguba ili pak vo smetkite za buxetsko izvr{uvawe;

• materijalnost, vo smisla deka site finansiski salda mora da se zemat vo predvid pri sekoja va`na transakcija;

Javniot smetkoven plan isto taka go definira smetkovodstveniot subjekt, imeno telata na javna administracija koi moraat da izgotvuvaat i podnesuvaat smetki.

Se o~ekuva ovoj nov plan za javno smetkovodstvo da obezbedi podobri uslovi za:

• Da se obezbedi strate{ki pogled vo donesuvaweto na odluki za buxetot (osobeno so upotreba na pove}e godi{no buxetirawe i prognozirawe na idnite potrebi za tro{oci)

• Podnesuvawe potrebni informacii za efektivna kontrola na javnata finansiska aktivnost

• Zasiluvawe na transparentnosta na finansiskite i imotni transakcii i na finansiskite vrski so javnata administracija

• Olesnuvawe na na~inot za procenka na relevantni nacionalni smetkovodstveni agregati, kako {to se bara i vo sostav na Evropskata buxetska i finansiska disciplina povrzana so Evropskata monetarna i ekonomska unija.

Zaedno so ovie celi i interesi, sistemot bi trebalo da obezbedi uslovi za traen i integriran buxetski menaxment, so davawe prednost na informati~kata tehnologija, na podobra decentralizacija na vlasta i pogolema odgovornost na javnite upraviteli. xxv

2.7. Javna nabavka

Zamenuvaj}i gi starite zakonski normi, Vladata vo Mart 1995 godina odobri Dekret zakon koj go definira noviot reìm za nabavka na dobra, uslovi za zakupuvawe, grade`ni uslugi i drugi uslugi. Ovoj reìm se odnesuva na site javni subjekti so isklu~ok na kompaniite koi se vo


144

dràvna sopstvenost. Novite pravila go odreduvaat maksimalno ovlastuvawe za tro{ewe za dve kategorii na agencii i stepenot na izvr{na vlast.

• Op{ti maksimalni nivoa: - 10 milioni eskudosi (pribli`no 50.000 amerikanski

dolari) za menaxerite na javnite subjekti so administrativna avtonomnost

- milioni eskudi za menaxerite na javnite subjekti so administrativna i finansiska avtonomnost

- 500 milioni eskudi za ministrite - 1 000 milion eskudi za Premierot - bez ograni~uvawe za Sovetot na Ministri

vo odnos na rashodite koi se vklu~eni vo planovite za aktivnosti propisno se odobreni od ovlasteni ~lenovi na Vladata: - 20 milioni eskudi za menaxerite na javnite subjekti so

administrativna avtonomnost - 40 milioni eskudi za menaxerite na javnite subjekti so

administrativna i finansiska avtonomnost

Vo odnos na rashodite spored pove}e godi{nite planovi i programi koi

bea odobreni so zakon:

- 100 milioni eskudi za menaxerite na javnite subjekti so administrativna avtonomnost

- 200 milioni eskudi (pribli`no 1.0 milion amerikanski dolari) za menaxerite na javnite subjekti so administrativna i finansiska avtonomnost

- bez ograni~uvawe za ministrite i Sovetot na Ministri. xxvi 2.8. Subjekti za kontrola

Vo sistemot na Portugalija postojat nekolku subjekti ovlasteni da vr{at kontrola na javnite finansii. Najva`niot subjekt od niv e Smetkovodstveniot Sud koj dejstvuva soglasno Ustavot, pretstavuva del od sudskata vlast i e vrhovno telo za kontrola na zakonitosta na javnite rashodi i za procena na javnite smetki. Negovite odredeni ovlastuvawa vklu~uvaat i procenuvawe na finansiskite smetki na centralnata, regionalnata (Azores i Madeira) i lokalnata vlast i na administracijata za socijalno osiguruvawe. Ima i sudski ovlastuvawa za spravuvawe so finansiskite prekr{oci. Vo ramkite na negovoto osnovawe i organizaciskite akti (koi se odobruvaat od Parlamentot), Smetkovodstveniot Sud ja garantira zakonitosta i pravilnosta na javnite prihodi i rashodi, ja ispituva izdr`livosta na finansiskiot menaxment i ja primenuva sudskata mo}


145

koga stanuva zbor za finansiskite prekr{oci. Negovite ovlastuvawa se odnesuvaat na site javni subjekti vklu~uvaj}i gi i kompaniite vo dràvna sopstvenost. Iako Sudot ima ovlastuvawe da se vme{uva vo site javni subjekti i vo site fazi na javno finansiski menaxment, najva`niot aspekt ({to e nevoobi~aeno za Evropskite parlamentarni revizorski institucii) za postignuvawe na celite na ovaa studija e negovata uloga vo prethodno (a priori) odobruvawe na odredeni vidovi na javni rashodi.xxvii

Razli~ni zakoni doneseni od Parlamentot ili Vladata propi{uvaat specifi~ni transakcii ili zakonski instrumenti, za {to e potrebno prethodno (a priori) odobruvawe od Smetkovodstveniot Sud. Navedenite transakcii vklu~uvaat proceduri za pozajmuvawa i imenuvawe na dràvni slu`benici. Vo site vakvi slu~ai dejstvoto ili zakonskiot instrument nema da se sprovede pred izdavawe na dozvola ili deklaracija za soglasnost od Smetkovodstveniot Sud. Site javni subjekti se obvrzani da podnesuvaat zavr{ni smetki do Smetkovodstveniot Sud na revizija i odbrenie. Smetkovodstveniot Sud e odgovoren za procenka na sistemite za vnatre{nata kontrola vo javnite subjekti, vklu~uvaj}i i pregled na zakonitosta, ekonomi~nosta, efikasnosta i efektivnosta na nivniot finansiski menaxment. Vtoriot vaèn organ za kontrola e Generalniot Ispektorat za Finansii vo sklop na Ministerstvoto za Finanasii, koj e odgovoren za finansiska kontrola i tehni~ka poddr{ka. Ovie funkcii vklu~uvaat (i) kontrola na javno finansiskite slu`bi i trezorot, (ii) izvr{uvawe na inspekcii vo site javni subjekti xxviii i javni ili privatni kompanii koi se odnesuvaat na ekonomski, finansiski i fiskalni pra{awa, (iii) implementacija na finansiski revizii za javnite i privatnite kompanii (so isklu~ok na bankite i osuguritelnite dru{tva). Negovoto vme{uvawe se sostoi voglavno od inspekcii i istragi. Generalniot Inspektorat ima ovlastuvawa da u~estvuva vo zakonodavnite procesi, da dava predlozi koi se odnesuvaat na fiskalniot sistem ili inicijativi za podobruvawe na deluvaweto na javnite kompanii ili drugi javni subjekti. Kako {to e pogore kaàno, postojat vnatre{ni revizorski slu`bi ili inspektorati vo sklop na Ministerstvata, so {to se nadopolnuvaat aktivnostite na Generalniot Inspektorat za Finansii so vodewe finansiska i izvr{na revizija na javnite subjekti koi se zavisni od nivnite ministerstva. Ovie slu`bi izvestuvaat direktno do nivnite soodvetni ministri za da se osigura nazavisnosta na onie koi bile predmet na revizija. êtvrtata institucija za kontrola ja spomenavme prethodno nekolku pati vo ovoj dokument, Generalnata direkcija za buxetot. Ovaa Generalna Direkcija pretstavuva operativen, tehni~ki i konsultativen organ vo sklop na Ministerstvoto za Finansii, odgovoren za javno smetkovodstvo. Kako dopolna na centralnata kancelarija isto taka ima


146

delegacii na pretstavnici vo sekoe ministerstvoxxix Funkciite na Generalna Direkcija se sostojat od tehni~ka podgotovka na dràvniot buxet, sledewe na izvr{uvaweto (vklu~uvaj}i i izmeni) na buxetot, elaboracija na nacionalnite zavr{ni smetki i ekonomska i finansiska analiza na site zakonodavni inicijativi.

Odgovornostite na pretstavnicite vo sekoe ministerstvo se slednive: • u~estvo vo podgotovka na dràvniot buxet za obezbeduvawe

istovetnost so zakonite i odredbite i odobruvawe na individualni buxet proekti od nadle`ni vlasti;

• ispituvawe i dostavuvawe do Ministerstvoto za Finansii na barawata za izmeni na buxetot;

• pregled i korekcija na smetkovodstvenata klasifikacija na javnite prihodi i rashodi;

• pregled i odobruvawe na nalozite za isplata; • vr{ewe na finansiska kontrola vrz javnite proekti za

investirawa; • vodewe na smetkovodstvenite registri; • vodewe na biografski registri za dràvnite slu`benici; • podgotovka na informacii i podatoci potrebni za izgotvuvawe

za javnite smetki; • tehni~ka poddr{ka na finansiskiot menaxment na site javni

subjekti; • monitoring na Portugalskoto finansisko u~estvo vo proekti

kofinansirani od Evropskite fondovi, vklu~uvaj}i i ispituvawe na nivniot buxet i usoglasenost so zakonot.

Kone~no treba da se spomene ulogata na Generalnata Direkcija za Javna administracija, koja e odgovorna za politi~kiot razvoj, revizija, koordinacija i tehni~ka poddr{ka vo pogled na ~ove~kite resursi. Generalnata Direkcija podpa|a pod Dràvniot Sekretar za Administrativna modernizacija vo Ministerstvoto za reformi na dràvnata i javna administracija. Celite na Generalnata Direkcija se racionalizirawe na javno administrativnite strukturi, promovirawe na celosno vrabotuvawe i socijalno profesionalen razvoj na ~ove~kite resursi i so toa da pridonese za podobruvawe na performansite i disciplinata na javniot menaxment. 2.9. Kompanii vo dràvna sopstvenost Javnite institucii vo Portugalija vklu~uvaat i pretprijatija vo dràvna sopstvenost. Imeno takvite subjekti se osnovani so posebni Dekret zakoni na Vladata, nivniot finansiski menaxment e voglavno voden vo ramkite na privatniot sektor. Tri zabele`livi razliki od sorabotnicite vo privatniot sektor se: nivnoto poteklo t.e. osnovawe so odluka na dràvata, izvorot na nivnata neto vrednost na kapitalot (celosna ili delumna) vo dràvniot buxet i na~eloto deka tie postojat za da mu sluàt na javniot interes. Po revolucijata od 1974 godina, soglasno so politi~kite orientacii vo


147

toa vreme, mnogu privatni kompanii bea nacionalizirani, sozdavaj}i eden prostran ekonomski sektor. Ottoga{ situacijata e dramati~no promeneta, po revizijata na Ustavot vo 1989 godina i so portugaliskata integracija vo EU, Vladite uspe{no implementiraa programa za privatizacija koja sega gi dostignuva poslednite fazi. Ostanatite kompanii vo dràvna sopstvenost dejstvuvaat vo sektori koi se smetaat za “strategiski”xxx. Javnite kompanii poseduvaat poseben zakonski identitet, nivnoto pole na dejstvuvawe e opredeleno so statutot za osnovawe (odobren od Sovetot na Ministri) i gi sledat svoite celi za profit. Ovie kompanii imaat dva organi na upravuvawe: Odbor na Direktori i Fiskalnata Komisija. Odborot na Direktori vr{i politi~ki i izvr{ni funkcii, dodeka pak Fiskalnata Komisija vr{i nadzor vrz zakonitosta i izvr{uvaweto na menaxmentot, kako i vrz smetkovodstvoto. Generalniot Inspektorat za finansii e odgovoren za revizija na nivnite smetki. ^lenovite na Odborot na Direktori se imenuvani od Sovetot na Ministri, dodeka pak ~lenovite na Fiskalnata Komisija se zaedni~ki imenuvani od resorniot Minister i Ministerot za Finansii zaedno. Postojat i drugi situacii kade {to dràvata poseduva malcinstvo od akcionerskiot kapital na kompaniite koi rabotat vo soglasnost so komercijalniot zakon (i imaat spored toa, re~isi status na privaten sektor). Vo ovie situacii, site ogrganizaciski, menaxerski i kontrolni pravila i proceduri se onie koi se primenuvaat za privatnite kompanii, so eden vaèn isklu~ok: otkoga nivnite smetki }e bidat pregledani od posebni revizorski organi i organi za kontrola , tie se pregleduvani i od Generalniot Inspektorat za Finansii, pri {to sodrìnata na ovoj pregled mora da se zeme vo predvid od pretstavnikot na portugaliskata dràva vo Godi{noto Generalno Sobranie na akcioneri kade {to se preispituvaat smetkite.

3. Rezime na generalnite pravila na finansiskiot menaxment na javnite agencii

Dosega{nata prezentacija za finansiskiot menaxment i kontrola vo javniot sektor na Portugalija, celi kon obezbeduvawe ne samo na tloto za razbirawe na sostojbata na javnite agencii, tuku isto taka i opis na rasprostranetite horizontalni strukturi, pravila i proceduri. Sistemot za finansiski menaxment vo Portugalija e me{avina vo smisla deka prisustvoto na generalnite objasnuvawa koegzistira so zna~aen broj na isklu~oci ili posebni slu~ai. Pred da prezentirame nekoi od ovie specifi~ni situacii za oddelni sektori, vo sledniot tekst }e se skoncentrirame na horizontalniot sistem koj vaì za pogolemiot broj na javni agencii vo Portugalija, so rezime na ona {to e prethodno diskutirano so razli~na sistematizacija:


148

3akonski status Javnite agencii vo Portugalija sekoga{ se osnovaat so zakonsko obvrzuva~ki akt koj ja opredeluva nivnata uloga, upravuva~kata struktura, stepenot na avtonomija, vnatre{nata organizacija, statusot na slu`benicite i finansiskite menaxment pravila i proceduri. Spored toa, sekoja izmena na eden od ovie statusni aspekti na agenciskiot status mora da bide zakonski odobrena. Iako vo nekoi situacii zakonskite inicijativi i odobrenija na statusot na javnite agencii gi pravi Parlamentot, po~esto toa spa|a vo nadle`nost na Vladata, vklu~uvaj}i go i Sovetot na Ministrite. Prvi~nata inicijativa sekoga{ mu pripa|a na zainteresiranoto Ministerstvo, koe mora da dobie involviranost i odobrenie od Ministerstvoto za Finansii pred podnesuvawe na zakonskiot predlog do Sovetot na Ministri. Glavnite motivi za osnovawe na javnite agencii moè da se pronajdat vo potrebata za podobruvawe na efikasnosta vo javnite subjekti, ili da se dozvoli pomalku restriktivni menaxment proceduri i odnesuvawa, ili da se zagarantira poblizok odnos so gra|anite ili klientite; a vo nekoi situacii takvite opravduvawa se po~esto se koristat kako izgovor za vistinskata pri~ina koja e namaluvawe na rabotata so dokumentacija i izbegnuvawe detalna finansiska, politi~ka i parlamentarna kontrola.

Javnite agencii so administrativna i finansiska avtonomija dobivaat poseben zakonski identitet i se regulirani so javen zakon.

Imenuvaweto na upravnite organi e odgovornost na ministerot za nadzor. Za javnite agencii so administrativna i finansiska avtonomija za imenuvawata potrebno e odobrenie i od Ministerot za Finansii.

Soglasno so zakonodavstvoto opi{ano pogore, javnite agencii vo Portugalija, relevantni za ovaa studija se onie koi imaat status na administrativna i finansiska avtonomija (iako postojat mali razliki koi se odnesuvat na nivnite menaxerski ovlastuvawa).

Definiraweto na vidovite vo ovaa kategorija moè da se napravi vrz osnova na tri kriteriumi: prirodata na nivnite odgovornosti, nivnite sektorski aktivnosti ili nivnoto prostrano vlijanie. Vo prviot slu~aj moè da sretneme javni agencii so regulatorni ili izvr{ni funkcii, a vo vtoriot slu~aj institucii vo oblasta na obrazovanieto, zdravstvoto, kulturata, telekomunikaciite, tranportot i drugi sektori; vo ramkite na nivnite teritorijalni ovlastuvawa, moè da imaaat nacionalno vlijanie ili regionalno vlijanie. Bidejki Portugalija ostanuva centralizirana dràva zatoa ne postojat regionalni javni agencii so isklu~ok na Azores i Madeira. Od druga strana pak nekoi agencii od centralnata vlast imaat regionalna oblast na dejstvuvawe. Sledej}i go politi~kiot trend kon decentralizacija, vklu~uvaj}i i prenesuvawe na ovlastuvawa na lokalnata vlast zaedno so transfer na


149

finansiski resursi, nekoi zakonski odredbi se ve}e primenlivi za op{tinite dodeka pak drugi se vo faza na podgotvuvawe. Vredi da se spomene, vo kontekst na ovoj izve{taj deka mnogu op{tini imaat osnovano svoi javni slu`bi za izvr{uvawe na odredeni funkcii kako {to se vodosnabduvawe i kanalizacija, koi {to dejstvuvaat vrz osnova na pravila sli~ni na onie za centralnata vlast. Ovoj trend ja objasnuva postojanata potraga za poefektivni metodi za upravuvawe i posebna nadle`nost koja vodi kon poefikasno dejstvuvawa.

3.2. Bilans na sostojba, osnovni karakteristiki

Sopstvenosta vrz nedvi`niot imot i zgradite e povrzana so stavawe akcent na poseben zakonski identitet - {to zna~i deka koga sozdavaweto na aktite opredeluvaat takov kvalitet, javnite agencii moè da registriraat nedvi`nost na svoe ime, osven ako ne postoi jasna odredba koja propi{uva sprotivno. So ovoj poseben zakonski identitet, mo}ta na odlu~uvaweto za nedvi`niot imot i steknuvaweto na zgradite odi zaedno, iako, vo praktikata tie odluki obi~no se donesuvaat po konsultacija ili potvrduvawe od nadle`niot Minister. Identi~ni pravila se odnesuvaat na odlukite za raspolagawe so nedvi`niot imot i zgradite. Metodite i procedurite za steknuvawe i raspolagawe na imot, kako i da e mora da bidat vo soglasnost so Dekret-Zakonot za javni nabavki kako {to e prethodno objasneto. Pravilata koi se odnesuvat na aktivnostite za dolgovite se porestriktivni otkolku onie koi se odnesuvaat na osnovnite sredstva. Javnite agencii, vo princip, imaat ovlastuvawe, da izvr{uvaat aktivnosti za pozajmuvawe, osven ako ne se zabraneti so osnova~kite akti. Kako i da e, vakvite aktivnosti se predmet na prethodno odobruvawe zaedno so koli~inata i opsegot na vladinite garancii, od ovlasteniot Minister i Ministerot za Finansii. Kako dopolnuvawe, site aktivnosti povrzani so dolgovite, isto taka, se kontroliraat od Smetkovodstveniot Finansiskiot Sud. Koga edna{ imaat ovlastuvawe da go storat toa, javni agencii moàt da pregovaraat za pozajmuvawa so bilo koja finansiska institucija po niven sopstven izbor, vklu~uvaj}i gi i kamatni stapki i osiguruvawe i/ili vladini garancii koi gi bara finansiskata institucija.

3.3. Buxet

Pravilata za buxetirawe na javnite agencii baraat podgotovka na sopstvenite buxeti (godi{en buxet na agencijata koj gi sodrì site rashodi, sopstvenite prihodi i pridonesite od dràvniot buxet), so standardna forma i sodrìna kako {to e propi{ana od Ministerstvoto za Finansii. Sopstveniot buxet mora da bide vzaemno odobren od resorniot Minister i Ministerot za Finansii.


150

Nadzorot na finansiskiot menaxment i revizijata na javnite agencii gi vr{i Ministerstvoto za Finansii (Generalniot Inspektorat za finansii i Generalnata Direkcija za buxetot), a isto taka i Finansiskiot Sud. Pove}eto resorni Ministerstva imaat svoi slu`bi za kontrola, kako {to e pogore objasneto, so ovlastuvawa za finansiskata revizija i performansot ili pregledot na aktivnostite. Javnite agencii mora da izgotvuvaat godi{ni i voobi~aeno pove}e godi{ni planovi (koi vklu~uvaat programirani investicii), a se odobruvaat od Ministerot koj go vr{i nadzorot. I godi{ni buxeti i pove}e godi{nite planovi mora da ja sodràt definicijata za finansiskite celi. Sopstvenite buxeti na agenciite se vklu~eni - kako posebni stavki - vo Poglavjeto na Ministerstvoto {to go vr{i nadzorot nad dràvniot buxet, taka {to se objaveni i vo princip se kontrolirani od Parlamentot. Kako i da e, detalnite sopstveni buxeti voobi~aeno ne se objavuvaat. Godi{nite investicioni planovi se del od nivnite sopstveni buxeti, kako i odredbite koi se odnesuvaat za vrabotenite (nivniot broj, vid i plati). Kako i da e, godi{nite dogovori za plati vo javnite agencii gi sledat nasokite definirani od Ministerstvoto za Finansii i se predmet na politi~ki monitoring od Ministerot {to go vr{i nadzorot. Smetkovodstvenite klasifikacii i proceduri primenlivi za javnite agencii se onie definirani od oficijalniot javen plan za smetkovodtvo koj e objasnet prethodno, koj vklu~uva mnogu karakteristiki od smetkovodstvoto na privatniot sektor. Vo onie situacii kade javnite agencii ispora~uvaat dobra ili davaat uslugi, nivnite upravuva~ki tela gi opredeluvaat cenite ili taksite. Kako da e, mora da se konsultiraat so Ministerot {to vr{i nadzor, pred implementacijata na promenite. Vo mnogu slu~ai postojat zakoni koi ja ovlastuvaat Vladata da ja definira politikata i metodologijata na ceni, dodeka pak od druga strana detalnata primena e pra{awe koe go ostavaat na agencijata. Sopstvenite buxeti se podgotveni na bruto osnova - vo smisla deka gi odreduvaat maksimalnite rashodi, imaj}i gi vo predvid dvata transfera od dràvniot buxet (kako grantovi) i prihodite koi proizleguvaat od nivnata aktivnost. Dokolku sakaat da potro{at mnogu pove}e od iznosot predviden vo nivniot buxet, potrebno e da podgotvat rebalans na buxetot, koj }e bide odobren od resorniot Minister i Ministerot za Finansii. Sopstvenite buxeti na agenciite mora da bidat vo soglasnost so odredbite na dràvniot buxet - {to zna~i deka nivnata podgotovka }e se smeta za kone~na po odobruvawe na dràvniot buxet od Parlamentot. Vo nekoi situacii, Vladata sklu~uva dogovori za izvr{uvawe so javnite agencii, koi gi definiraat posebnite pove}e godi{ni zada~i ili aktivnosti za agenciite za da gi implementiraat i da izvr{at aktivnosti vo visina na iznosot na finansiski pridonesi od dràvniot buxet;


151

takvite dogovori za izvr{uvawe sekoga{ podleàt na odobruvawe od Ministerstvoto za Finansii. Kako osnovno pravilo, finansiskite suficiti na krajot na godinata koi poteknuvat od sopstvenite prihodi moè da se vnesat vo godi{niot sopstven buxet za slednata godina. Kako i da e, ima mal broj situacii koga javnite agencii moraat da gi transferiraat takvite sufuciti vo dràvniot trezor. Suficitite koi proizleguvaat od dràvniot buxet mora vo sekoj slu~aj da bidat transferirani vo dràvniot trezor. Aktivnostite na javnite agencii ne bi trebalo da sozdavaat deficiti - i sistemot za monitoring i kontrola da ima za cel spre~uvawe na takvi situacii. No, dokolku sepak se pojavat upravuva~kite organi na javnite agencii imaat formalna odgovornost da najdat re{enie. I pokraj toa, vo posebni sloèni situacii deficitot se pokriva so dràvniot buxet. 3.4 Performans na menaxmentot, kontrola i revizija

Do denes, situacijata za performansot, zada~ite, kontrolata i procedurite na revizijata na javnite agencii vo Portugalija seu{te ne e mnogu pozitivna ili ohrabruva~ka. Godi{nite izve{tai za aktivnostite i finansiskiot menaxment mora da vklu~at prezentacija na dostignuvawata, no mnogu retko za izve{taite detalno se diskutira. U{te pove}e, dokolku celite na performansot ne se dogovoreni i vospostaveni za vreme na buxetskiot proces, efektivnosta na izvestuvaweto pred utvrduvaweto na faktite, o~igledno e dovedena vo pra{awe. Sli~na situacija preovladuva vo pogled na vnatre{nata kontrola, kade postoi zakon koj ja definira na prvo nivo vnatre{nata kontrola i ja pravi zadolìtelna za site subjekti. Kako i da e, otsustvoto na obvrzuva~ka ramka za vnatre{nata kontrola i nedostatokot na op{ti pravila pridonesuvaat za potcenuvawe na nejzinata efektivna implementacija. Istiot nedostatok go pravi monitoringot re~isi skoro nevozmoèn. Sprotivno na toa, nadvore{nata revizija vo Portugalija e dobro postavena i e efektivna vo praktikata. Kako dopolnuvawe na Revizorskiot Sud, taa e strogo implementirana od Generalniot Inspektorat za Finansii. Generalniot Inspektorat so ovlastuvawa za finansiskite pra{awa kako i za zakonskite, gi prevzema svoite aktivnosti vo pogled na javnite agencii, vrz osnova na primeri na sledewe na izve{tai ili navodite za pogre{no rabotewe. Toj sproveduva godi{na programa na inspekcii odobreni od Ministerot za Finansii, koj ima ovlastuvawe da naredi posebni revizii.


152

Izbrani sektori Kako {to se slu~uva vo mnogu razli~ni situacii, zakonskite pravila i regulativi se primenlivi na javnata administracija so razli~en stepen na usoglasenost, mnogu pati ote`nati od potrebata za tranzicioni mehanizmi ili od nedovolnosta i neadekvatnosta na resursite (tehni~ki, finansiski ili ~ove~ki). Takvi uslovi se pojavuvaat osobeno kako vo konkretnata situacija vo Portugalija, javnite pravila i proceduri za finansiski menaxment se vo sredina na procesot na osnovnata transformacija i modernizacija. Dokolku ne e vozmo`no da se napravi iscrpuva~ka prezentacija na takvite isklu~oci, nie nakratko }e prodiskutirame za sostojbata vo tri sektori: obrazovanieto (univerziteti), zdravstvoto (bolnici) i kulturata (Nacionalni Teatri, Nacionalni Muzei i Nacionalni Biblioteki).

Univerziteti

Ustavot na Portugalija propi{uva edinstveno visoko nivo na finansiska avtonomija na univerzitetite xxxi vklu~uvaj}i:

• Priznavawe na poseben zakonski identitet i statusna avtonomija vo oblastite na nivnite nau~ni, pedago{ki, administrativni, finansiski i disciplinski aktivnosti;

• Avtonomija vo donesuvawe na sopstveni zakoni i pravila koi ne se sprotivni na nacionalniot zakon, tuku se samo predmet na potvrda od Ministerot za Obrazovanie;

• Avtonimija za odobruvawe na nivnata vnatre{na administrativna i finansiska organizacija;

• administrativna i finansiska avtonomija koja ja nadminuva onaa na drugite javni agencii vo slednovo: (a) izzemawe na prvi~na kontrola od Finansiskiot Sud (iako nivnite godi{ni smetki treba da bidat pregledani i oceneti od ovoj sud), (b) ovlastuvawe za raspolagawe so nivnite sredstva, (v) ovlastuvawe za slobodno upravuvawe so godi{nite finansiski sredstva od dràvniot buxet, (g) kapacitet za rebalans (izmeni) na nivniot sopstven buxet i za podgotvuvawe dopolnitelni sopstveni buxeti, (d) sposobnost za izgotvuvawe na pove}e godi{ni programi za investirawe, (|) ovlastuvawe za iznajmuvawe na nadvi`niot imot i zgradite opravdani so nivnite potrebi za funkcionirawe i (e) kapacitet za podigawe na sopstveni prihodi i nivna upotreba so sredstva od nivniot buxet.

Skoro istovremeno so usvojuvawe na noviot oficijalen plan za javno smetkovodstvo, Vladata odobri Dekret zakon koj gi definira isklu~itelnite pravila i proceduri koi se odnesuvaat na univerzitetite. Glavnite karakteristiki na ovie pravila se:

• odvoeni od finansiskite transakcii na dràvniot buxet, univerzitetite se slobodni da sobiraat drugi prihodi, da gi deponiraat vo bilo koja finansiska institucija i da obezbedat


153

nivno menaxirawe vo soglasnost so nivnite sopstveni buxeti; • univerzitetite se izzemeni od op{toto pravilo koe bara povrat na

suficitite povrzani so transferite od dràvniot buxet (vsu{nost, koristeweto na tie suficiti duri i ne podleì na odobruvawe od Ministerot za Obrazovanie);

• univerzitetite moàt da odlu~uvaat za site vidovi na osiguritelno pokritie, so ogled na toa deka tro{ocite moàt da gi pokrijat od nivnite prihodi;

• tro{ocite izrazeni vo stranski valuti moè direktno da se napla}aat od univerzitetite, preku finansiska institucija po nivni izbor;

• nadvore{nata revizija na univerzitetskiot finansiski menaxment }e se pravi na sekoi dve godini, koristej}i gi uslugite na privatnite revizorski ku}i po niven izbor (revizorskite izve{tai mora da bidat prezentirani pred Ministrite za Finansii i Obrazovanie);

• univerzitetskiot kapital go vklu~uva i vkupniot nedvièn imot i zgradite steknati ili izgradeni, duri i ako zemjata e vo dràvna sopstvenost;

• vo slu~aj na raspolagawe so nedvièn imot i zgradite, 50 procenti od prihodite }e odi vo dràvnite prihodi, a drugata polovina }e ja zadràt univerzitetite za investicioni celi.

Bolnici

Vladata vo 1988 godina odobri osnovni na~ela koi se odnesuvaat na organizacijata i menaxmentot na bolnicitexxxii, spored koi tie imaa poseben zakonski identitet i administrativna i finansiska avtonomija. Bolni~kiot menaxment mora da bide organiziran i profesionalno da ja izvr{uva svojata rabota, so cel da se ovozmoì najdobrata usluga za minimalen tro{ok. Za postignuvawe na ovie rezulati, bolnicite mora da izgotvuvaat godi{ni i pove}e godi{ni menaxment planovi, koi se odobruvaat od Ministerot za Zdravstvo. Nivnite prihodi se onie koi se prefrleni od dràvniot buxet i isto taka i onie koi proizleguvaat od nivnite aktivnosti - imeno onie od odredbite za zdravstvenata za{tita i pridru`ni uslugi. Ministerstvoto za Zdravstvo gi odobruva cenite za uslugite vo zdravstvenata za{tita. Voglavno, imaj}i ja vo predvid sega{nata legislativa za javniot finansiski menaxment prethodno opi{ani, bolni~kiot menaxment i kontrola zna~itelno ne se razlikuvaat od onie na javnite agencii so administrativna i finansiska avtonomija. Nacionalni Teatri Nacionalnite Teatri nemaat poseben reìm koj gi opredeluva isklu~ocite ili specifi~nostite, i zatoa potpa|aat vo op{ta kategorija na javni agencii so administrativna avtonomija.


154

Isklu~ok pretstavuva D. Maria National Theatre. Toj poseduva poseben zakonski identitet kako i administrativna i finansiska avtonomija. Negovite organi na upravuvawe se sostojat od Odbor na Direktori sostaven od tri ~lena (eden imenuvan od Premierot sledej}i go predlogot na Ministerot za Kultura), Fiskalna Komisija sostavena od tri ~lena (od koi eden e imenuvan od Ministerot za Finansii) i Konsultativen Sovet (koj odlu~uva za pra{awa od oblasta na kulturata i umetnosta). Negoviot finansiski menaxment i kontrola go sledi horizontalniot model: pove}e godi{ni i godi{ni planovi, sopstven buxet (podgotven vo soglasnost so na~elata i transferite na dràvniot buxet) i godi{ni izve{tai i zavr{ni smetki. Nadvore{nata revizija ja vr{i Ministerstvoto za Finansii i Finansiski Sud. I pokraj toa, ponekoga{ se pojavuvaat posebni situacii - najisklu~itelnata od niv se odnesuva na S. Carlos National Theatre, koj od pred odredeno vreme (od 1980 godina pa do neodamna) go dobi statusot na javno dru{tvo. Negoviot finansiski menaxment kako i pravilata za kontrola vo tekot na ovoj period korespondiraat so onie opi{ani pogore: poseben zakonski identitet i zdruèna administrativna i finansiska avtonomija; aktivnost svedena na napredokot i {irewe na umetni~kata kultura, imeno lirika, muzika, a posebno opera; dve upravuva~ki tela (Odbor na Direktori i Fiskalna Komisija) nazna~eni od Vladata. Interesno e da naglasat nekoi specifi~ni anga`mani koi bea opredeleni za Nacionalniot Teatar: zgradata {to ja koriste{e ova javno dru{tvo i pripa|a{e na Dràvata; nivnite godi{ni smetki bea izzemeni od procenka od Finansiskiot Sud; bilo koj dogovor, aktite ili aktivnostite bea isto taka izzemeni od prethodna kontrola (i od registracija od Ministerstvoto za Finansii); personalniot menaxmentot be{e voden soglasno so privatnoto pravo. Vo isto vreme, posebni odgovornosti mu bea dadeni na resorniot Ministerot, koj gi odobruva godi{nite i pove}e godi{nite aktivnosti i finanasiski planovi i programi, tekovnite buxeti i buxetite za investicii, godi{nite izve{tai i zavr{ni smetki, pozajmici i garancii, kako i plata za vrabotenite. Sledej}i gi ovie promeni S. Carlos National Theatre ne e pove}e javno dru{tvo; sega pretstavuva javna agencija koja ja sledi organizacijata i procedurite prezentirani pogore, koi se mnogu sli~ni so onie koi se odnesuvaat na D. Maria National Theatre. Nacionalni Muzei Site Portugalski Nacionalni Muzei, za menaxerski i kontrolni celi, pretstavuvaat subjekti koi se integrirani i zavisni od Portugalskiot Institut za Kulturno Nasledstvo. Ovoj institut e vklu~en vo op{tata kategorija na administrativna i finansiska avtonomija (so karakteristiki, pravila i proceduri spomenati pogore). Kako posledica na ovaa situacija, finansiskiot menaxment na


155

nacionalnite muzei e centraliziran i koordiniran od Institutot vo soglasnost so op{tite pravila za javni agencii.

Nacionalni Biblioteki Ima samo edna Nacionalna Biblioteka vo Portugalija, koja se nao|a vo Lisabon, a od neodamna dobi nova zakonska definicija so koja ja potvrduva nejzinata kulturna va`nost i potreba za prisposobuvawe na potrebite na dene{noto informativno op{testvo. Bibliotekata }e poseduva poseben zakonski identitet i administrativan avtonomija, pod nadzor na Ministerot za Kultura. Taa }e bide upravuvana od Direktor (imenuvan od Premierot i od Ministerot za Kultura, so mese~en prihod ekvivalenten na Direktorot na javnite univerziteti), Administrativen Sovet (posebno odgovoren za finansiskiot menaxment) i Tehni~ki Konsultativen Sovet (sostaven od Direktor i od site Upraviteli na slu`bite vo institucijata, so konsultativni ovlastuvawa). Finansiskiot menaxment e koordiniran spored na~inite utvrdeni so godi{niot plan za aktivnosti (odobren od Ministerot za Kultura), godi{en buxet i godi{en izve{taj. Prihodite na Nacionalnata Biblioteka vklu~uvaat transferi od dràvniot buxet i drugi prihodi steknati od dadenite uslugi. Vo sekoj drug pogled, Nacionalnata Biblioteka gi sledi op{tite pravila za menaxment i kontrola soodvetni na kategorijata za administrativna avtonomija.


156

BIBLIOGRAPHY - BIBLIOGRAFIJA

(1979), Decreto-Lei nº 513-Z/79 de 27 de Dezembro — Reestrutura a Inspecção-Geral de Finanças, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1980), Decreto-Lei nº 259/80 de 5 de Agosto — Transforma o Teatro Nacional de S. Carlos em EmpresaPública e Aprova os respectivos Estatutos, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1980), Decreto-Lei nº 404/80 de 26 de Setembro — Cria, na dependência do Instituto Português do Património Cultural, o Museu Nacional do Azulejo, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1982), Decreto-Lei nº 188/82 de 17 de Maio — Confere às Universidades do Estado mecanismos legais e administrativos adequados, em matéria de Gestão Administrativa e Financeira, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa

(1982), Decreto-Lei nº 241/82 de 22 de Junho — Cria, na dependência do Instituto Português do Património Cultural, o Museu Nacional do Teatro, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1983), Decreto-Lei nº 81/83 de 10 de Fevereiro — Define o Regime Jurídico do Pessoal dos Órgãos e Serviços Centrais do Ministério da Educação, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1987), Decreto Regulamentar nº 17/87 de 18 de Fevereiro — Aprova a Orgânica da Direcção-Geral da Contabilidade Pública, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1987), Decreto Regulamentar nº 40/87 de 2 de Julho — Aprova a Orgânica da Direcção-Geral da Administração Pública, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1987), Decreto-Lei nº 312/87 de 18 de Agosto — Aprova a Orgânica da Inspecção-Geral dos Serviços de Saúde, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1987), Decreto-Lei nº 94/87 de 2 de Março — Cria na Inspecção-Geral de Finanças (IGF) a Inspecção Patrimonial e Financeira das Autarquias Locais, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1987), Portaria nº 682/87 de 8 de Agosto — Concede Autonomia Administrativa e Financeira à Universidade do Porto, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa. (1988), Decreto-Lei nº 19/88 de 21 de Janeiro — Aprova a Lei de Gestão Hospitalar, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1988), Lei nº 108/88 de 24 de Setembro — Define a Autonomia das Universidades, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1989), Decreto-Lei nº 202/89 de 22 de Junho — Altera o Decreto-Lei nº 19/88 de 21 de Janeiro (Aprova a Lei de Gestão Hospitalar), Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1990), Decreto-Lei nº 216/90 de 3 de Julho — Aprova o novo Estatuto Orgânico do Instituto Portuguêsdo Património Cultural (IPPC) e Revoga o Decreto Regulamentar


157

nº 34/80, de 2 de Agosto, ImprensaNacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1992), Decreto-Lei nº 155/92 de 28 de Julho — Estabelece o Regime da Administração Financeira do Estado, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1994), Despacho Normativo nº 197/94 de 25 de Março — Homologa os Estatutos da Universidade Aberta, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1995), Decreto-Lei nº 55/95 de 29 de Março — Empreitadas e Fornecimentos de Obras Públicas, Locação, Prestação de Serviços e Aquisição de Bens, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1996), Decreto-Lei nº 170/96 de 19 de Setembro — Transfere para as Universidades diversas Competências de Âmbito Académico, revogando em simultâneo legislação vária cuja vigência na ordem jurídica se entende prejudicada pela entrada em vigor da Lei de Autonomia das Universidades (Lei nº108/88, de 24 de Setembro), Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1997), Constituição da República Portuguesa — 4ª Revisão, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1997), Decreto-Lei nº 242/97 de 18 de Setembro — Aprova a Orgânica do Teatro Nacional de São João,do Ministério da Cultura, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1997), Decreto-Lei nº 252/97 de 26 de Setembro — Disciplina e Desenvolve o Exercício da Autonomia Administrativa e Financeira das Universidades, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1997), Decreto-Lei nº 89/97 de 19 de Abril — Aprova a Orgânica da Biblioteca Nacional do Ministério da Cultura, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1997), Decreto-Lei nº 90/97 de 19 de Abril — Aprova a Orgânica do Instituto Português do Livro e das Bibliotecas do Ministério da Cultura, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1997), Lei nº 98/97 de 26 de Agosto — Lei da Organização e Processo do Tribunal de Contas, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

(1998), Despacho Normativo nº 1 1-A/98 de 21 de Fevereiro — Homologa a Nova Versão dos Estatutos da Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro, Imprensa Nacional-Casa da Moeda, Lisboa.

ANTÓNIO MIGUEL PINELA e JOSÉ MANUEL CARRETO (1996), Novo Regime Jurídico de Realização das Despesas Públicas, Rei dos Livros, Lisboa.

ANTÓNIO PIRES CAIADO e ANA CALADO PINTO (1997), Manual do Plano Oficial de Contabilidade Pública, Vislis Editores, Lisboa.

DIOGO FREITAS DO AMARAL (1987), Curso de Direito Administrativo, Livraria Almedina, Coimbra.

DIOGO FREITAS DO AMARAL (1992), O Novo Código do Procedimento Administrativo, Instituto Nacional de Administração, Oeiras.


158

GIANDOMENICO MAJONE (1997), The Agency Model: The Growth of Regulation and Regulatory Institutions in the European Union, Eipascope, Maastrich.

ISABEL CORTE-REAL (1995), O Livro da Modernização Administrativa 1986-1995, Secretaria de Estado da Modernização Administrativa, Lisboa.

JOÃO CAUPERS (1992), Os Princípios Gerais do Procedimento e o Direito à Informação, Instituto Nacional de Administração, Oeiras.

JOÃO CAUPERS (1997), Leis da Organização Administrativa, Editorial Notícias, Lisboa.

JORGE MANUEL COUTINHO DE ABREU (1990), Definição de Empresa Pública, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra.

MARCELO REBELO DE SOUSA (1995), Lições de Direito Administrativo, Pedro Ferreira — Editor, Rio de Mouro.


159

ENDNOTI

10. Portugalija usvoi forma na republikanska organizacija od 1910;

ustavniot reìm od po~etocite na minatiot vek be{e ustavna monarhija.

11. Vsu{nost postoi hierarhija na zakonski akti, vo soglasnost so nivnata priroda i kompetentnost za nivno odobruvawe. Se razbira Vladata, isto taka ima ovlastuvawe da podnesuva zakonski predlozi do Parlamentot.

12. Portugalija ima okolu 300 op{tini, so prose~na populacija od 30 iljadi ìteli i golem debalans (op{tina Lisabon koja e najgolema ima 600 iljadi ìteli).Edno nivo podolu op{tinite se okolu 4000 “freguesias” (organizirani po parohii).

13. Prethodnata Vlada gi definira{e administrativnite regioni kako prioritet; i pokraj toa {to rezultatot od referendumot vo 1999 godina be{e negativen, administrativnite regioni nema da bidat vovedeni vo bliska idnina.

14. I pokraj toa, buxetot za investicii e celosno integriran vo dràvniot buxet, podgotven i upravuvan zaedni~ki od Ministerstvoto za Finansii i Ministerstvoto odgovoren za Ekonomski Planirawa.

15. Ovaa reforma vsu{nost pretstavuva kompleksen zakonski proces, vklu~uvaj}i nekoi amandmani vo Ustavot na Portugalija ({to se odnesuva na buxetskata struktura i principite i metodite na buxetskiot menaxment), dva zakona odobreni od Parlamentot i Dekret Zakon odobren od Vladata.

16. Samokontrolata kako zakonska formulacija, voobi~aeno se narekuva vnatre{na kontrola i e vovedena vo sekoj javen subjekt.

17. Vnatre{nata kontrola, izraz prifaten vo zakonot; kako i da e zna~i deka vnatre{nata revizija kako {to se koristi vo drugi dràvi, pretstavuva aktivnost prezemena vo sekoe administracija od posebni ovlasteni subjekti.

18. Koja formalno pripa|a na Sudskata vlasti, i e nezavisna od Vladata.

19. Generalnata Direkcija za buxetot go zamenuva prethodniot Generalna Direkcija za Javno Smetkovodstvo.

20. Zna~itelno nivo korespondira so 2/3 od vkupnite tro{oci. 21. Sozdadenite akti na javnite subjekti od site vidovi, vo

Portugalija sekoga{ se doneseni po pat na regulativata, voobi~aeno doneseni od Vladata i isklu~itelno od Parlamentot. Vo procesot na donesuvawe odluki, zainteresiranoto Ministerstvo mora da obezbedi prethodna soglasnost od Ministerot za Finansii, pred podnesuvawe na predlogot za odobrenie do Sovetot na Ministri.

22. Vsu{nost 10 milioni eskudosi (t.e. 50 iljadi amerikanski dolari). 23. Revizijata na Finasiskiot Sud gi koristi isprobanite

proceduri; vo slu~aj na neregularnosti, sudot moè da donese odluka za kazni, sankcii ili povtoren pristap do Vladata.

24. Vsu{nost bilo koe Ministerstvo moè da prezeme inicijativa za da gi opravda posebnite odredbi i prilagoduvawa na op{tite odredbi na javniot smetkoven plan. Spomenatite sektori se onie kade potrebata za posebni odredbi e naj o~igladna; iako prilagoduvawata se vo podgotovka, niedna do sega ne e formalno usvoena.


160

25. Va`no e da se navede deka site javni administrativni aktivnosti, vklu~uvajki go i finansiskiot menaxment, se vrzani od noviot Kodeks za administrativni proceduri usvoen vo 1992 godina. Odredbite najva`ni za ovaa studija sodràt:

• generalna regulativa na administrativnite kolegijalni

organi (pokrivaj}i temi kako sostanoci, dogovarawe, glasa~kite proceduri itn)

• definicija za legitimnost {to se odnesuva na “razli~ni interesi”

• definicija za maksimalnoto traewe na site administrativni proceduri (tri meseci)

• regulativa na gra|anskite prava na administrativna informacija

• pristap za vremenski merki vo sekoja faza na administrativnata procedura

• odgovornost za soslu{uvawe na zainteresiranite gra|anite pred donesuvawe na nepovolna odluka

• zgolemuvawe na vidovite i brojot na situacii kade premol~enoto obrenie od administracijata e avtomatsko

• definicija za procesot za podgotovka na regulativi • nova definicija za administrativen akt • zgolemuvawe na slu~aite kade {to e mo`no poni{tuvawe na

administrativnite akti • regulirawe na kone~nite administrativni izvr{ni akti(vo

smisla na kone~nite administrativni odluki, nezavisni od intervencii na sudovite)

• definicija za malo pokratko zadocnuvawe za ispravka na administrativnite akti (15 dena namesto 30)

• regulirawe na hierarhiskiot proces za àlba • zgolemuvawe na mo`nostite za koristewe na

administrativnite dogovori • dopolnitelno zasiluvawe na potrebata za izbor na

snabduva~i na dobra i uslugi na javen tender.

26. Izrazeni vo amerikanski dolari ovie maksimalni granici otprilika se slednive:

a. Op{ti maksimalni nivoa: • 50 iljadi amerikanski dolari za menaxerite na javnite

subjekti so administrativna avtonomija • 100 iljadi amerikanski dolari za menaxerite na javnite

subjekti so administrativna i finansiska avtonomija • 2.5 milioni amerikanski dolari za Ministri • 5.0 milioni amerikanski dolari za Premierot • bez ograni~uvawa za Sovetot na Ministri.

b. [to se odnesuva do tro{oci vklu~eni vo planovi za aktivnosti odobreni od nadle`nite ~lenovi na Vladata:

• 100 iljadi amerikanski dolari za menaxerite na javnite subjekti so administrativna avtonomija

• 200 iljadi amerikanski dolari za menaxerite na


161

javnite subjekti so administrativna i finansiska avtonomija

c. [to se odnesuva do tro{oci povrzani so izvr{uvawe na pove}e godi{nite planovi i programi koi se odobreni so zakon:

• 500 iljadi amerikanski dolari za menaxerite na javnite subjekti so administrativna avtonomija

• milion amerikanski dolari za menaxerite na javnite subjekti so administrativna i finansiska avtonomija

• bez ograni~uvawa za Ministrite i Sovetot na Ministri.

27. Treba da se zabeleì deka postojat isklu~oci za ovie ovlastuvawa i proceduri; najva`noto ograni~uvawe e godi{noto definirawe na dràvniot buxet na pragot na sumata pod koj finansiskite transakcii i dogovori se izzemeni od prethodna kontrola na Finansiskiot Sud.

28. Vklu~uvaj}i ja i lokalnata vlast.

29. Generalniot Direktorat za buxetot ima delegacija vo Pretsedatelstvoto na Republikata i vo Parlamentot.

30. Postojat pet kompanii vo dràvna soopstvenost vo Portugalija: ANA (menaxment na aerodrom), CP (èleznica), IN-CM (produkcija i oficijalna publikacija), METROPOLITANO (metroto na Lisabon) i REFER (èlezni~kata infrastruktura).

31. Se odnesuva na javnite univerziteti, privatnite univerziteti i upravuvani kako privatni kompanii.

32. Kako i so univerzitetite, }e se osvrneme samo na javnite bolnici.

33. Vo April 1997 godina.


162


163

POGLAVJE 6. DR@AVEN IZVE[TAJ BRITANIJA (Od Mr. Colin Talbot and Mr. Colin Morgan, University of Glamorgan,

Wales, United Kingdom)

Pregled na britanskiot sistem

Obedinetoto Kralstvo se sostoi od ~etiri teritorii: Anglija, [kotska, Vels i Severna Irska - dodeka pak ‘Britanija’ e sostavena od prvite tri dràvi. Poradi neobi~nata ustavna i institucionalna istorija na Severna Irska, taa e isklu~ena od ovaa analiza, zatoa naslovot glasi ‘Britanija’. Duri i vo Britanija ima rapidno zgolemuvawe na razlikite vo aran`mani na javnata administracija kako rezultat na vtemeluvawe na [kotskiot Parlament i Vel{koto Sobranie, sozdavaj}i kvazi-federalni dogovori. Ovie rapidno promeneti dogovori zna~at deka nivnoto analizirawe vo ova poglavje }e bide voglavno skoncentrirano na ‘Angliskite’ dogovori, iako vo nekoi slu~ai site ovie pretstavuvaat Britanski institucionalni dogovori. 1.1 Javni agencii

Vo poslednite 10-15 godini, Obedinetoto Kralstvo ima najverojatno edna od najgolemite programi za “povtorno razdvojuvawe” na javnite institucii vo pomali edinici na bilo koja dràva na OECD. Novosozdadenite organizacii (preku raspa|aweto na pogolemite strukturi) na primer vklu~uvaat:

• Pribli`no 500 novi zdravstveni organizacii (NHS Trusts) se odvoeni od strukturite na NHS;

• Okolu 45 novi univerziteti (porane{ni Politehni~ki Univerziteti), plus 500 novi nezavisni idni obrazovni kolexi i 1200 u~ili{ta odrùvani so grantovi, site odvoeni od direktnata lokalna kontrola na lokalnite obrazovni avtoriteti;

• Okolu 140 izvr{ni agencii na centralnata vlast osnovani od (no seu{te vo ramki na) centralnite vladini oddeli.

Ovaa lista e skoro beskrajna. Vo nekoi oblasti ima{e namaluvawe na brojot na organizacii, no duri i tamu ima{e zgolemuvawe na delot na javnite rashodi. Se namali brojot na ne - ministerskite javni organi (vo Obedinetoto Kralstvo poznati kako “quangos”), no se zgolemi nivnoto u~estvo vo javnata potro{uva~ka od 3 milijardi funti vo 1979 godina na preku 18 milijardi funti do 1997 godina. “Javnite agencii” vo obedinetoto Kralstvo pokrivaat {iroka paleta na razli~ni organizacii. Tie vklu~uvaat:

• Ministerstva – centralni i regionalni pod kontrola na Kabinetot ili regionalnite vlasti ([kotska i Vels)

• Izvr{ni agencii - slu`bi na gra|anski organizacii vo Ministerstvata

• Ne-ministerski javni organi (NDPBs) - slu`bi na nedràvni javni organizacii direktno finansirani i kontrolirani od ministerstvata;


164

• Javni koorporacii - voglavno organizacii pod centralna javna vlast vo trgovskiot sektor;

• Lokalni slu`bi - organizacii voglavno finansirani od centralnata vlast no lokalno organizirani (na primer policijata, kaznenite i poàrnikarskite slu`bi);

• Nacionalnata zdravstvena slu`ba-NHS e kategorija sama za sebe. Taa ne e nitu ministerstvo iako sega so~inuva del od pove}e ministerstva-vo Westminster za Anglija i vo regionalnite sobranija za [kotska i Vels. Nitu pak spa|a vo druga kategorija (na primer agencija, NDPB, javna korporacija, lokalna slu`ba).

Lokalnata vlast isto taka gi kontrolira ili ima vlijanie na lokalnite javni agencii. Taa obezbeduva odredeni sredstva i ima odredeni ovlastuvawa vo odnos na nekoi lokalni slu`bi - na primer policijata, kaznenite i poàrnikarskite slu`bi. Taa moè da osnova svoi lokalni agencii (na primer trudovi organizacii) i ~esto vospostavuva tesni vrski so drugi polu-javni organi (na primer nekoi muzei i galerii). 3atoa Britanija ima ekstremno komplicirani i heterogeni sistemi koi upravuvaat so odnosnite agencii. Ovaa studija se fokusira na tri oblasti ili funkcii - Visokoto Obrazovanie (Univerzitetite), Zdravstvoto (Bolnicite) i Kulturata (Nacionalnite Muzei, Teatrite i Bibliotekite). Analizata na statusot na razli~ni organi vo Britanija koi se odnesuvaat na zdravstvoto, visokoto obrazovnite, instituciite od oblasta na kulturata pokaùva kolku vsu{nost se razli~ni i heterogeni vo svojata polo`ba i status (vidi tabela 1).


165

Tabela 1. Raspredelba na kulturni, zdravstveni i univerzitetski funkcii

Sektor Izvr{ni

agencii21

Izvr{ni

NDPB22

Drugi ijavni

korporacii23

NHS

Visoko obrazova

nie

Education and Employment

(Obrazovanie i

Vrabotuvawe)

HEFC 24Anglija Institucii

(135)

Culture, Media and

Sport (formerly National Heritage)

(Kultura, Mediumi i

Sport -Porane{no Nacionalno Nasledstvo)

Historic Royal Palaces

Agency; Royal Parks Agency

(Agencija za Istoriski Kralski Palati;

Agencija za Kralski parkovi)

Arts Council for England; English Heritage; National

Gallery; British Museum; Tate

Gallery

(Sovet na umetnici na

Anglija;Anglisko Nasledstvo; Nacionalna

Galerija; Britanski muzej; Galerijata Tate)

BBC, Theatres

Trust, Royal Fine Art

Commission

(BBC; Teatarski Trustovi;

Komisija za Kralska

Umetnost)

700 Biblioteki so HE iFE

21 Izvr{nite Agencii se Slu`bi na Dràvni Organizacii vo Vladinite Ministerstva 22 Ne-Ministerskite Javni Ograni se nedràvni Slu`bi na Javni Organizacii kontrolirani od, no ne i del od posebni Vladini Ministerstva. Generalnite pravila za NDPBs se opfateni podolu

23 Javnite Korporacii se vo javna sopstvenost i /ili zakonski no sepak nedràvni javni organizacii Tie se vovbi~aeno odgovorni pred Ministerot, no samo za posebno zakonskite prinudni odredbi (za razlika od agenciite i NDPBs) 24 Visoko obrazoven Finansiski Sovet


166

Health

(Zdravstvo)

Medical Devices Agency;

Medicines Control Agency;

NHS Estates; NHS Pensions

Agency

(Agencija za Medicinska

Oprema; Agencija za Medicinska

Kontrola; NHS imot; NHS penziski agencii

English National Board for Nursing;

Public Health Laboratory Service

Board

(Angliski Nacionalen Odbor za nega; Odbor za

Javno Zdravstvena Laboratorija)

Advisory Committee

on NHS Drugs;

Medicines Commission

(Sovetodaven Komitet

za NHS lekovi;

Medicinska Komisija)

NHS Executive; Special Health

Authorities (13); Health Authority

(100); NHS Trusts

(425)

(Izvr{ni NHS; posebni

zdravstveni upravi(13);

Zdravstveni Upravi (100); NHS Trustovi

(425) )

Trade and Industry

(Trgovija i industrija)

Research Councils

(Soveti za

istraùvawe)

Scottish Office

([kotska kancelarija)

Historical Scotland

(Istoriska [kotska)

Scottish Arts Council;

Scotish HEFC; National Galleries

Library; and Museum of Scotland

(Sovet na

umetnici na [kotska;

[kopski HEFC; Nacionalna

Galerija; Biblioteka; i Muzej

na [kotska)

Health Boards (15);

NHS Trusts (47);

(Odbori za Zdravstvo (15); NHS

Trustovi (47))

Institutions (21)

(Instituci

i (21) )

Welsh Office

(Vel{ka kancelarija)

Cadw (Welsh Historic Monuments) (Cadw (Vel{ki Istoriski spomenici) )

Arts Council of Wales; HEFC Wales

(Sovet na umetnici na Vels; HEFC na

Vels)

Health Authorities (5); NHS Trusts (29) (Zdravstveni Upravi (5); NHS Trustovi (29))

Institutions (14) (Institucii (14))

Local Government

(Lokalna vlast)

Direktno upravuva so mnogu organi od oblasta na kulturata(na primer 1700 Muzei , 5000 Javni Biblioteki itn) i indirektno finansira pove}e organi (na primer organi od odlasta na umetnosta). Igra va`na uloga vo zdravstvoto (voglavno ekolo{koto zdravstvo i realizacija na standardite vo trgovija na malo vo prehrambenite prodavnicite) i mala uloga so univerzitetskiot sektor.


167

Vo slu~ajot so bolnicite i univerzitetite postojat posebni pravila i kontroli {to se odnesuvaat na ovie specifi~ni organizacii, so nekoi mali razliki pome|u trite britanski jurisdikcii (Anglija, [kotska i Vels). Zatoa postoi “predominanten” sektor ili “vertikalni” anga`mani so nekoi regionalni razliki. Za Muzeite (i nekoi drugi institucii od oblasta na kulturata) anga`manite se “horizontalni” ili generi~ki (op{ti). Najgolem broj od Nacionalni Muzei se onie koi {to se poznati kako „Ne-Ministerski Javni Organi” (NDPBs). Postojat mnogu NDPBs koi podleàt na generalni pravila, no duri i tuka postojat specifi~ni detali koi {to se odnesuvaat na Muzeite25.

1.2 Izvr{ni agencii

Izvr{nite agencii (Executive agencies) (ili “Next Steps Agencies –Agencii “Sledni êkori”, kako {to se narekuvaat ponekoga{) po~naa da se osnovaat vo Obedinetoto Kralstvo vo 1988 godina, soglasno izve{tajot na vladata nare~en: Improving Management in Government; “Next Steps” - “Podobruvawe na Menaxmentot na Vladata: ”Sledni êkori”. Otoga{ pove}e od 3/4 od dràvnite slu`benici vo Obedinetoto Kralstvo bea prefrleni vo otprilika 140 agencii. Najgolemiot broj na agencii imaat dràvni slu`benici i podleàt na pravila za dràvnata slu`ba, no nekolku vklu~uvaat voen personal a drugi pak ne civilen personal.

Agenciite ne poseduvaat poseben zakonski identitet i postoewe od glavnoto Ministerstvo (department) tie se sostaven del od Ministerstvoto.Tie podgotvuvaat posebni (revidirani) izve{tai i smetki za nivnite aktivnosti, no nivnite smetki isto taka se inkorporirani vo smetkite na ministerstvoto. Vo odnos na “Smetkovodstveni Slu`benici” sekoja agencija efektivno ima dvajca - Postojan Sekretar na glavnoto Ministerstvo i Izvr{en Direktor na Agencijata. Sekoja agencija ima Ramkoven Dokument koj e izdaden so soglasnost na Ministerot i odobren od Dràvniot Trezor i Kabinetskata slu`ba, so ova se istaknuva celta na Agencijata, politi~kata ramka, vladinite anga`mani za Agencijata i nejziniot finansiski reìm. Vo uslovi na finansiska raspredelba, agenciskite buxeti se podnesuvaat vo buxetot na Ministerstvata za glavniot proces na raspredelbata javnite sredstva, iako nekoi aspekti na agenciskiot buxet moè da bidat raspredeleni oddelno vo zavisnost od prirodata na agencijata.

Formalniot ciklus zna~i deka agenciite pridonesuvaat za vnatre{nite diskusii vo ministerstvata za stepenot na finansirawe potreben za sledniot buxetski ciklus, no vo pove}e slu~ai Ministerstvata se organi koi se spogoduvaat so Dràvniot Trezor. (Postojat isklu~oci kade golemite Agencii imaat direkten pridones vo

25 Poradi ovaa sloènost mora da se posvetime na poednostavni raboti so pregleduvawe na Nacionalnite Muzei a so isklu~uvawe na Bibliotekite i Teatrite.


168

diskusiite so Dràvniot Trezor - kako na primer Zatvorskata Agencija. Isto taka agenciite so pogolema buxetska programa kako na primer Agencijata za Socijalno Osuguruvawe i Beneficii (Social Security Benefits Agency), gi imaat nekoi od “nivnite” finansii odredeni vo formalniot, parlamentaren buxetski proces. Samo ovie programski sredstva koj voobi~aeno se pojavuvaat kako takvi vo predviduvawata, agenciite sami (vo najgolem del) gi imaat oddeleno glasovite koi se posebno posveteni na niv kako oddelni subjekti, no se pokrieni vo glasovite na Ministerstvata.

Generalnite pravila koi se odnesuvaat na finansiraweto na agenciite se sodràni vo Belata Kniga naslovena: “The Financing and Accountability of Next Steps Agencies“ - “Finansirawe i Ovlastuvawa na Agenciite “Sledni êkori” izdadena od Dràvniot Trezor vo 1989 godina.

Postoi eden golem isklu~ok od generalniot model - ovie agencii se postaveni kako (ili preneseni vo) Agencii “Trgovski Fond” soglasno so Vladiniot Trgovski Zakon od 1990 godina. Nema da navleguvame vo detali bidej}i nieden organ obrazloèn vo studijava ne pretstavuva Agencii “Trgovski Fond”, no su{tinski ova se agencii ~ii finansii poteknuvaat od resursi steknati vrz osnova na proda`ba na uslugi ili honorari za zakonski licenci ili od sobirawe prihodi. Namesto potro{uva~kiot limit trgovskite fondovi se kontrolirani so limit na nivniot raboten kapital. Iako im e dadena pogolema sloboda vo odlu~uvaweto za nivnite vnatre{ni finansii, tie sepak se silno kontrolirani - na primer predlozite za licenci ili prihodi ne moàt da bidat predloèni bez prethodno odobrenie od Dràvniot Trezot i nivnata sposobnost za zgolemuvawe na nadvore{nite finansii e isto taka kontrolirana.

1.3 NDPBs He - Ministerskite Javni Organi (NDPBs ili “quangos’’26) kako {to i nivnoto ime sugerira, se nadvor od Ministerstvata. Nivniot personal se sostoi voglavno od ne dràvni slu`benici (iako nekolku od niv vklu~uvaat i dràvni slu`benici) i zatoa ne podleàt na pravilata za dràvnite slu`bi (na primer za pra{awata vo vrska so personalot). NDPBs izvr{uvaat razli~ni funkcii, vklu~uvaj}i Sovetodavni Tela, “Royal Commissions” - Kralski Komisii, Tribunali (kvazi-zakonski organi) i izvr{ni organizacii (obezbeduvawe na uslugi). Nivniot zakonski status e razli~en:

• Sovetodavnite organi voobi~aeno se postaveni so administrativna ministerska odluka;

• Royal Commissions - Kralskite komisii se osnovani so Kralski nalog izdaden za ^lenovite na Komisijata

26 Tehni~ki “quangos” se kvazi-avtonomni Ne-Ministerski organizacii. NDPB na Obedinatoto Kralstvo ne se strogo “quangos” po ovaa definicija bidej}i se i “vladea~ki”, no generalno se poznati kako “quangos” pa duri i vo vladinite publikacii.


169

• Tribunalite se zakonski organi formirani so Akt na Parlamentot;

• Izvr{nite NDPBs se formiraat so Akt na Parlamentot ili so Kralska Povelba.

Site NDPBs sodràni vo ovoj izve{taj se izvr{ni NDPBs – organizacii za obezbeduvawe na uslugi. Ve}e postoe~kite NDPBs moè da prerasnat vo korporacii samo pod uslovite na Trgovskite Zakoni koi obezbeduvaat odredeni zakonski i finansiski prednosti. Zatoa, na primer, BBC e osnovan so Kralska Povelba kako korporacija, no istovremeno e i registrirana kako Kompanija soglasno Trgovskite Zakoni. Ovie organi moè da bidat osnovani i soglasno Trgovskite Zakoni koi davaat dozvola za akcionerskite kompanii (ograni~eni so akcionerskata sopstvenost) ili garancii (ograni~eni so finansiski garancii).27 Ovie voobi~no se upotrebuvaat koga mnogu mal broj ili vremenski organi~eni organi se osnovani so {to ne se potkrepuva posebnata zakonska regulativa.

Vo praktikata skoro site novi izvr{ni NDPBs imaat zakonska osnova, bez razlika dali se raboti za specifi~na regulativa, vo specifi~noto zakonodavstvo, Kralskiot nalog ili preku Trgovskite Zakoni. NDPBs voobi~aeno ne uìvaat Kralski status (kako i Kralski imunitet) za razlika od izvr{nite agencii.

NDPBs moè da stanat prepoznatlivi kako dobrotvorni organizacii (soglasno so regulativata za ovie organizacii) so aplikacija ili moè da bidat tretirani kako dobrotvorni organizacii so vklu~uvawe isklu~ok vo nivnata osnova~ka regulativa. Ova moè da ima mnogu prednosti vo pogled na danokot, no NDPB ne moè da se osnovaat spored regulativata za dobrotvorni organizacii – tie mora prvo treba da bidat osnovani kako Dobrotvorni Organizacii.

Spored finansiskite odredbi pove}eto izvr{ni NDPBs se vo sli~na

polo`ba so izvr{nite agencii. Tie imaat glavno Ministerstvo (oddelenie) koe pregovara so Dràvniot Trezor za nivniot buxet vo nivna korist i gi raspredeluva nivnite finansii. Kontrolite od Dràvniot Trezor se sli~ni na onie za izvr{nite agencii, detalite se sodràni vo “Ne - Ministerskite Javni Organi“. “Prira~nik za Ministerstvata” (Kabinetot i Dràvniot Trezor, 1992). Kako i vo Agenciite, vo praktika stepenot na kontrola e razli~en soglasno goleminata i va`nosta na izvr{nite NDPBs no vo sekoj slu~aj stanuva zbor za su{tinska kontrola.

27 Limitirawe na kompanija so garancija voglavno zna~i deka sopstvenicite (vo ovoj slu~aj Vladata) gi prevzemaat dolgovite, do odreden iznos, za razlika od kompanijata limitirana so akcionerska sopstvenost kade {to akcionerskata pasiva e limitirana so nivnite investicii.


170

Muzeite spa|aat pod NDPBs i zna~ajno ne se razlikuvaat vo zakonskiot status, finansiskite anga`mani ili pak vo strukturite na menaxmentot od najgolemiot broj drugi izvr{ni NDPBs. Razlikite poteknuvaat voglavno od istoriskata sudbina – naj~esto Muzeite se stari institucii i vo mnogu slu~ai se prvi~no osnovani kako privatni ili dobrotvorni organi pred da stanat dràvna sopstvenost. Ovaa istorija sozdava mali razliki, no pove}eto od ovie isklu~oci vo najgolem del so tek na vreme is~eznuvaat. Vo sovremeni uslovi, na primer, e nezamislivo deka }e bide osnovan nov dràvno finansiran Muzej vrz osnova na bilo {to drugo otkolku ~istata zakonska osnova.

1.4 Ustav

Del od pri~inata za “zamrsenite” aran`mani na Obedinetoto Kralstvo e otsustvoto na formalen (pi{an) Ustav i karakteristi~nosta na ovlastuvawa na Monarhijata. Duri podocna vo praktika se vneseni od Vladata, postoeweto na Kralski prerogativi (Kralski povlastici), i otsustvoto na Ustavot zna~i deka javnite institucii ~esto postojat na mnogu slabi ustavni i zakonski odredbi. Da zememe eden obi~en primer – vo ramki na gra|anskite uslugi, Obedinetoto Kralstvo u{te od 1988 godina ima{e sozdadeno, okolu 140 ”Izvr{ni Agencii”. Virtuelno nitu eden od ovie organi nema{e zakonska polo`ba i postoeja isklu~ivo vo ramkite na Ministerstvata, koi moàt da gi sozdadat ili ukinat bez prethodno da se povikaat na Parlamentot ili na Zakonot.

I pokraj o~iglednite ustavni i zakonski slabosti – koga se sporeduva so drugite evropski jurisdikcii - Obedinetoto Kralstvo ima mnogu jaka postavenost na sevkupnite kontroli na finansiite i upravuvaweto so site javni organi. Ova e mnogu kompleksen sistem i nie }e spomeneme tuka samo nekolku glavni aran`mani {to gi pokrivaat organite spomnati vo ova poglavje.

1.5 Finansii

Finansiite za site javno finansirani organi doa|aat glavno od godi{noto odobruvawe na rashodite (tro{ocite) od Parlamentot, na Finance Bill (Buxet) predloèn od izvr{nata vlast. Po tradicija Buxetot retko koga e promenet ili pobien (osven koga opozicijata posakuva i provocira op{ti izbori).

“Usvojuvawata” dozvoleni vo Buxetot se detalno pregleduvani pred i po soglasnosta na Komitetot za Javni Smetki, najvlijatelniot Komitet na Dolniot Dom i po tradicija pretsedava~ na MP za glavnata opoziciona partija. Finansiite (sredstvata) odobreni od Parlamentot se efektivno delegirani na Ministerstvata, taka {to sekoe ima ozna~en” Smetkovodstven slu`benik” (obi~no Postojan Sekretar) koj bukvalno moè da bide “zaka~en za smetkata” za obezbeduvawe soodvetno tro{ewe na javnite pari. (Ovoj sistem e pro{iren na izvr{nite agencii i NDPBs, Generalniot Direktor na sekoj organ se ozna~uva kako smetkovodstven


171

slu`benik). Dràvniot Trezor vr{i direktna kontrola vrz finansiite na posebni Javni Organi, {to se sostoi od merki kako {to e gotovinski limiti, kontrola na personalot, izvestuvawa, odobruvawa na mehanizmi (osobeno za pogolemi i/ili kapitalni rashodi) i proceduralni pravila. Dràvniot Trezor bara i detalen izve{taj za rashodite (naj~esto kvartalno).

1.6 Ulogata na Dràvniot Trezor

Dràvniot Trezor vo Obedinetoto Kralstvo e relativno nevoobi~aen organ koj istovremeno e i Ministerstvoto za Ekonomija i Ministerstvoto za Finansii. Iako nekoi od nejzinite makro - ekonomski funkcii skoro bea izzemeni (na primer prenesuvaweto na kreiraweto na politikata na kamatnite stapki e dodeleno na Bankata na Anglija), toa seu{te igra va`na uloga vo ekonomskata politika, kako i pretstavuva ~uvar na javnite finansii (sredstva), vklu~uvaj}i gi odano~uvaweto i potro{uva~kata.

Vo javnite finansii o~igledno deka klu~nata uloga na Dràvniot Trezor e vo odano~uvaweto i odlu~uvaweto za vkupnite javni rashodi. Prethodno vo 1997 godina nivnata uloga za odobruvawe na vkupnite javni rashodi i odreduvawe na posebnata javna potro{uva~ka be{e ostvarena preku Godi{niot Ciklus na Istraùvawe na Javnite Rashodi (PES), proces na dijalog pome|u Dràvniot Trezor i buxetskite korisnici. Ova be{e prili~no mnogu tipi~en godi{en proces na buxetirawe, glavnata razlika pome|u Obedinetoto Kralstvo i ostanatite napredni demokratski dràvi e deka celokupniot proces be{e voden vo tajnost i obelodenet edna{ koga site golemi odluki bea doneseni. Planovite za javnata potro{uva~ka podleèa na odobruvawe od Parlamentot, {to voobi~aeno be{e rutina i voglavno neosporuvan proces.

Po izborot na Vladata na Laburistite vo 1997 godina sostojbata be{e zna~itelno promeneta so dve golemi podelbi - prvo Laburistite gi podelija kapitalnite i postojanite rashodi, i u{te poradikalno, isto taka gi podelija “Annually Managed Expenditure” “godi{nite menaxment rashodi” (AME) od Departmental Expenditure Limits “Rashodnite limiti na Oddelite” (DEL). AME I DEL pravat polovina od vkupnata javna potr{uva~ka, AME na godi{no nivo, a DEL na trigodi{en period preku Comprehensive Spending Review - Seopfaten Pregled na Tro{eweto (CSR ili SR).

(CSR e trigodi{en ciklus, no vo praktika se vospostavuva kako dve godi{en ciklus, no so trigodi{ni planovi - prviot CSR be{e vo 1998 godina, vtoriot vo 2000 i tretiot vo 2002 godina). Otkako buxetite }e bidat odobreni ulogata na Dràvniot Trezor se menuva na monitoring i kontrola na rashodite. Razli~ni Pravilnici i Kodeksi izdadeni od Dràvniot Trezor kako na primer “Vladino Smetkovodstvo” i “NDPBs – Pravilnik (vodi~) za Ministerstvata” se


172

so zadolìtelno dejstvo, iako so ostanatite administrativni aran`mani na Obedinetoto Kralstvo tie nemaat zakonski avtoritet. Tie go reguliraat osnovnoto upravuvawe so javni organi vo tro{ewe na javni pari i }e formiraat baza za revizija, kako vnatre{na, taka i za onie sprovedeni od NAO ili Audit Commission - Revizorskata Komisija. (Organite za revizija vo vrska so podgotovka i izvestuvawe na revizijata sekoga{ go konsultiraat Dràvniot Trezor). Podetalna “menaxerska“ kontrola na potro{uva~kata (kako sprotivnost na “regulatornata” kontrola spomenata pogore) se izvr{uva preku serija na izvestuva~ki mehanizmi. Profilite za individualnata potro{uva~ka na ministerstvata se postaveni na po~etokot na sekoja godina (vklu~uvaj}i doplati za sezonskite razliki) i se sledat preku godinata, ovozmoùvaj}i korektivnite aktivnosti da se prezemat koga toa e potrebno. Ovie kontroli se odnesuvaat na organite koi se kontroliraat direktno od Ministerstvata (na primer agenciite i NDPBs) i na mno{tvoto na drugi organi (na primer NHS Trustovite i Policiskite Sili). Periodite za nabquduvawe i nivoata na detalite pobarani od Dràvniot Trezor zna~itelno variraat me|utoa vo site slu~ai nabquduvaweto e op{irno. Vo dene{no vreme Dràvniot Trezor se obide da gi izbegne mnogu detalnite kontroli na mnogu strate{koto nabquduvawe i izvestuvawata po isklu~ok. Celokupniot proces (raspredelbata vo buxetskiot proces i nabquduvaweto vo tekot na godinata) e upravuvan od timovite za rashodi vo Dràvniot Trezor posveteni na specifi~nite oblasti na javnata potro{uva~ka. Dràvniot Trezor igra va`na uloga i vo osnovawe na Javnite Organi - izvr{nite agencii, NDPB, NHS organi itn. Vo mnogu slu~ai Dràvniot Trezor treba da ja odobri odlukata za osnovaweto novi organi, dali specifi~ni (kako vo slu~aj so izvr{nite agencii i NDPBs) ili so odobruvawe na Generalen Plan (kako {to e slu~aj so NHS Trustovite). Vo slu~aj na specifi~ni odobrenija Dràvniot Trezor }e mora da se soglasi so odlukata za osnovawe na nov organ (na primer Agencija ili NDPB) i so upravuvaweto i finansiski plan za organizacijata. Za izvr{na Agencija na primer Dràvniot Trezor }e treba da go odobri Ramkovniot Dokument. Delumno Dràvniot Trezor }e se osigura deka e vospostaven zadovoluva~ki finansiski reìm za sekoj nov organ.

1.7 Revizija

Site javni organizacii vo Obedinetoto Kralstvo se predmet na revizija i toa vo oblasta na ~esnosta (soodvetni rashodi za javnite fondovi) i vrednosta na parite. The Comptroller and Auditor General - Glavniot Kontrolor i Revizor, head of the National Audit Office - Direktorot na Nacionalnata revizorska slu`ba, ja izvr{uva najvisokata - vrhovnata revizorska funkcija. Ovie organi za svojata rabota odgovaraat pred Parlamentot i se finansirani direktno od nego, mnogu pove}e otkolku od izvr{nite organi. C&AG/NAO se odgovorni


173

za revizija na site centralni vladini Ministertva, Agencii, NDPBs, javni korporacii i nekoi drugi organi. Tie vr{at revizija na godi{nite izve{tai i zavr{nite smetki i realiziraat okolu 50 studii godi{no “Vrednost na Parite”. Kako dopolnenie postoi Audit Commission for England and Wales - Revizorskata Komisija za Anglija i Vels koja sama po sebe pretstavuva NDPB. AC imaat revizorska odgovornost za lokalnata vlast i zdravstveniot sektor (iako ima oblasti na preklopuvawe so NAO). 1.8 Javno nazna~uvawe i upravuvawe

Poradi brojnite skandali vo ranite 1990-ti godini i {iroko rasprostraneto javno mislewe za standardite vo javniot ìvot Vladata prevzede pove}e merki za osuguruvawe na visokite standardi.

Ova vklu~uva imenuvawe na Standing Committee on Standards in Public Life - Postojan Komitet za Standardite vo Javniot @ivot, so ovlastuvawe da predlaga reformi i standardi za vladinite anga`mani za Javni Organi, javni nazna~uvawa, Standardi za Ministrite, MP i drugi izbrani pretstavnici i drugi pra{awa. Tie vospostavija pove}e od “Seven Principles of Public Life” - “Sedum Principi za Javniot @ivot” {to pottikna mnogu drugi pravila i proceduri koi sega se primenuvaat. Vladata(ite) izdadoa {iroka paleta na upatstva i standardi vklu~uvaj}i gi pravila za Ministrite, MP, dràvni slu`benici od povisoko nivo – na povisoka funkcija, ~lenovi na Odborite na razli~ni javni organi itn. Na primer “Model Code of Practice foe Board Members of advisory Non – Departmental Public Bodies” - “Model Kodeksot za Praktika na ^lenovite na Odborot na Sovetodavnite Ne-Ministerski Javni Organi” koj gi sozdava osnovite za drugi specifi~ni Kodeksi koi sekoe sovetodavno NDPBs mora da gi donese do Januari 1999 godina.

1.9 Inspektorati

Postoi i golem broj na zakonski “inspektorati” od razli~en tip koi pokrivaat razli~ni Javni Agencii (u~ili{ta, univerziteti, zatvori, socijalni slu`bi, policiski slu`bi itn). Tie obi~no se zadolèni za nadgraduvaweto na profesionalnite standardi i/ili standardite za kvalitet na odnosnite slu`bi.

Ostatokot od ova poglavje e podelen vo sektori, posvetuvaj}i vnimanie na muzeite, bolnicite i univerzitetite vo pogolemi detali.

2. Muzei

Vo Britanija postojat okolu 2.500 Muzei i Galerii, od koi najgolem del od niv se pod lokalnite vlasti ili pak se nezavisni, no dobivaat odredena vladina poddr{ka. Isto taka postojat i odreden broj “nacionalni” muzei koi se direktno


174

podràni i upravuvani od Department of Culture, Media and Sport - Ministerstvoto za Kultura, Mediumi i Sport (DCMS). DCMS finansira{e okolu 200 milioni funti vo 1997/ 98 godina.

(*Nekoi od 17 direktno sponzoriranite Muzei od DCMS isto taka se “nenacionalni” – t.e. na primer Geffrye and Horniman Museums ili pak Museum of London - muzejot na London). Finansiraweto na nezavisnite i lokalni Muzei e preku NDPB -Komisija za Muzeite i Galeriite, koja vo 1997/98 vloì 9 milioni funti. Kako dopolnuvawe, pribli`no 200 milioni funti godi{no im se davaat na Muzeite i Galeriite preku Ministerstvoto za Odbrana (za Voenite Muzei), preku Ministerstvoto za Obrazovanie i Vrabotuvawe (za Univerzitetskite Muzei) i od Vel{koto Sobranie i [kotskiot Parlament. “Nacionalnite” Muzei spa|aat vo generalnata kategorija na “Ne-Ministerskite Javni Organi” (NDPB), za koi postojat op{ti pravila. Sekoj individualen Muzej kako i da e ima svoja unikatna ustavna i zakonska istorija i kako rezultat na toa konkretnite aran`mani moàt da bidat mnogu karakteristi~ni. Vo ova poglavje voglavno }e gi izneseme op{tite pravila i }e dademe nekoi idei za isklu~ocite. 2.1. Zakonski Status

Najgolem broj od nacionalnite Muzei se osnovani so Akt na Parlamentot, iako to~nite detali variraat. Na primer, British Museum - Britanskiot muzej be{e osnovan so Zakon vo 1753 godina, posledovatelno zamenet so drug nov Zakon vo 1963 godina. Isto taka e registriran kako Dobrotvorna Organizacija. So noviot British Museum Act - Zakon za Britanskiot Muzej od 1963 godina isto taka kako nezavisen subjekt formalno e kreiran Natural History Museum - Prirodniot Istoriski Muzej. The Imperial War Museum - Kralskiot Voen Muzej, kako {to imeto ni pokaùva, be{e osnovan vo 1917 godina kako spomen obele`je na Prvata Svetska Vojna i be{e inkorporiran so Akt na Parlamentot vo 1920 godina. The Victoria and Albert Museum - Muzejot Viktorija i Albert, od druga strana be{e osnovan vo 1852 godina, no ne stana zakonski “inkorporiran” se do donesuvawe na Zakonot za Nacionalno Nasledstvo vo 1983 godina. Ostanatite Muzei nemaat svoi zakonski osnovi vo Aktot na Parlamentot, no se “inkorporirani“ kako garantirani ili limitirani Kompanii - na primer The Horniman Public Museum and Public Park Trust - Javniot Muzej Horniman i Trustot Javniot Park pretstavuvaat Dobrotvorni Organizacii limitirani so garancija.

Kako zakonski “korporativni organi“ – bilo da se osnovani so Akt na Parlamentot ili samostojno osnovani soglasno so Zakonite za kompaniite i/ili Zakonite za dobrotvorni celi - ovie subjekti se samite odgovorni za svoite imoti, vrabotuvawa i finansiski obvrski.


175

Edna zaedni~ka karakteristika za site ovie organi e toa deka za razlika od Organizaciite za Dràvnite Slu`bi, tie ne uìvaat Kralski Status i pove}eto zakoni za osnovawe NDPBs vklu~uvaat izjava za toa dejstvo. Dadenite implikacii na Kralskiot Status, vklu~uvaat imunitet za krivi~no gonewe (krivi~na postapka), izzemawe od mnogu aspekti na Zakonot za Vrabotuvawe itn, ova pretstavuva golema razlika pome|u da re~eme izvr{nite agencii za dràvni uslugi i izvr{nite NDPBs. Kone~no, statusot na Dobrotvorna Organizacija {to mnogu Muzei go imaat steknato, vlijae na nivnata polo`bata nasproti sredstvata. Normalno, NDPBs so sredstva celosno ili delumno dobieni od javno finansirawe, potrebno e da gi vratat site ili del od dobivkite na Dràvniot Trezor koga takvite imoti (sredstva) }e se prodadat. Statusot na Dobrotvorna Organizacija zna~i deka ova pretstavuva redok slu~aj vo odnos na imotite (sredstvata) na Muzeite. Ova e zasileno so faktot deka golemiot broj artefakti koi se sopstvenost na Muzeite bea prvi~no donirani od privatni lica ili korporacii i zatoa vo nikoj slu~aj ne bea dadeni spored pravilata za sredstvata na Dràvniot Trezor. 2.2 Vladeewe Pribli`no site Muzei se upravuvani od Boards of Trustees - Odborot na Trustovite vospostaven so Akt na Parlamentot ili preku nivnata inkorporacija. Prethodno toa be{e voobi~aena odgovornost na relevantniot Sekretar na Dràvata da gi nazna~uva Trustovite. Z a “korporativnite organi” Trustovite se obi~no postojani, iako Sekretarot na Dràvata moè da ima formalna ili neformalna uloga vo imenuvawata. Neodamna vospostavenite novi pravila baraat site NDPBs da bidat otvoreni, odgovorni i produktivni. Site onie koi im sluàt na Odborite na Javnite Organi - ili se vraboteni vo javniot sektor - se o~ekuva da se odnesuvaat spored najvisokite li~ni i profesionalni standardi. Se o~ekuva Javnite Organi da imaat soodveten Kodeks za odnesuvawe na ~lenovite na Odborot. Ovie Kodeksi }e gi postavat standardite koi se odnesuvaat na javnite slu`bi i }e se spravat so konfliktot na interesi. Tie isto taka }e baraat da se vodat i da bidat javno dostapni registrite na interesi. Sli~ni Kodeksi bi trebalo da postojat i za vrabotenite. (Kopii od individualnite Kodeksi treba da bidat obezbeduvani direktno od ralevantniot Javen Organ).

Pove}eto Kodeksi na Muzeite }e bidat bazirani na modelot na Kodeksite izdadeni od Kabinetot i nabroeni podolu:

• Kodeks na odnesuvawe i Kodeks za odgovornost za ~lenovite na Odborot na NHS;

• Prira~nik za Kodeksite za praktika za ~lenovite na Odborot na Javnite Organi;

• Model na Kodeks za Vrabotenite vo Izvr{nite “Ne-Ministerski” Javni Organi;

• Model na Kodeks za praktika na ^lenovite na Odborot na Sovetodavnite “Ne-Ministerski” Javni Organi;


176

2.3 Prihodi i Bilans na sostojba

Stepenot na javno finansirawe na ovie organi zna~itelno varira. Tradicionalno vlezot za posetitelite be{e besplaten, no za vreme na 1980-te godini nekoi Muzei, vodeni od V&A po~naa da sobiraat “volonterski“ donacii na vrata (na vlez). Muzeite isto taka sobiraat dopolnitelni prihodi preku grantovi za istraùvawe, subvencii, donacii, naem na del od kapacitetite ili proda`ba na dobra i uslugi. (V&A bea kontroverzni vo reklamiraweto kako {to e postoewe na dobra kafeterija vo sklopot na Muzejot “a good café with a museum attached”).

Kako i da e kapitalnata masa doa|a kako pomo{ - donacija od mati~noto ministerstvo obi~no od 75% do 95%. Zatoa tie ne spa|aat vo generalnoto prifateno nivo (50%) kade takvite javni ograni moè da pozajmuvaat. Kako i da e, zakonskata polo`ba na mnogu Muzei zna~i deka tie moè da imaat vgradena odredba za dobivawe zaemi od DCMS, za potrebite na protokot na gotovina –“cash flow”. Kako i da e, pravilata seu{te zna~at deka Dràvniot Trezor treba da bide konsultiran vo vrska so bilo kakvi zaemite {to treba Ministerstvata da gi odobrat za Muzeite. Sli~no na toa, pravilata na Dràvniot Trezor postavuvaat pravci vo ramkite na koi taksite i nadomestocite moè da bidat naplateni (Prira~nik za Taksi i Nadomestoci) i sekoja takva naplata mora da bide vklu~ena vo procesot na korporativnoto planirawe. Sekoj predlog za naplata na nadomestokot koj e nadvor od ovie pravila treba da bide direktno diskutiran so Dràvniot Trezor. Ova im predizvikuva mnogu golemi i silni ograni~uvawa na organizaciite za uslugi kako {to se Muzeite na koi tie potencijalno bi moèle na primer da naplatuvaat vleznici.

Sekoj Muzej opfaten so ovaa studija mora da izraboti Javen Godi{en Izve{taj i Zavr{ni Smetki soglasno so vladinoto smetkovodstvo. So voveduvawe na Resource Accacounting - Smetkovodstvo za Resursi, ovie Bilansi na Sostojba se izraboteni na presmetkovna osnova.

2.4 Buxet

Op{tite uslovi za buxetskite i finansiski sistemi za site NDPB, vklu~uvaj}i gi i pove}eto Muzei, se postaveni vo “Ne-Ministerski Javni Organi: Prira~nik za Ministerstvata”. Ova vklu~uva:

• Upravuvawe so smetkovodstvenot sistem za da ovozmoì niven monitoring i kontrola na rashodite nasproti Buxetot;

• Finansiskiot menaxment i informacioni sistemi da obezbedat tie da podnesuvaat Zavr{ni Smetki;

• Sistem na rakovodewe na korporativno planirawe za proizveduvawe na godi{en korporativen plan;

• Menaxerski sistemi za merewe za da obezbedi kontinuirana procenka na razvojot na klu~nite zada~i (targeti – celi) so


177

pokrivawe na finansiskite performansi, kvalitetot na uslugite i produktivnosta;

• Sistemi koi }e obezbedat najdobra upotreba na resursite i vrednost za parite.

Detalite za ovie aran`mani generalno se predmet za spogoduvawe me|u Ministerstvoto {to sponzorira (finansira) i individualnite Muzei, iako postoi odreden stepen na unificiranost na aran`manite. Najnovite DCMS gi zemaat vo predvid spogodenite i izdadenite aran`mani pome|u Ministerstvoto i NDPBs, postavuvaj}i gi celite i predmetite, planovite za tro{ewe i uspe{nosta na zada~ite koi pokrivaat tri godi{en period (granica odredena so noviot trigodi{en vladin pregled za potro{uva~kite procesi). Generalno, detalite sodràni vo godi{nite buxeti pretstavuvaat isto taka predmet na dogovor pome|u DCMS i individualnite Muzei, no soglasno Korporaciskiot Plan i/ili Godi{niot Operativen Plan, {to ovoj proces go proizveuva so ovoj proces odi vo Dràvniot Trezor. Vo nekoi slu~ai Dràvniot Trezor moè da bara da gi vidi Nacrt Planovite i direktno da intervenira vo diskusiite koga se ~ini deka toa e potrebno.

Pri pla}aweto pomo{-donacija na Muzeite, DCMS e pokrieno so op{tite pravila za javnite rashodi soglasno so sistemot “Vote” - “Glas” i so vladinite smetkovodstveni principi {to se postaveni vo Vladino smetkovodstvo.

2.5 Menaxment na izvr{uvawe, Kontrola i Revizija

Izvr{uvawe

“Prira~nikot NDPB” se povikuva na naloùvawata site takvi organi da postavuvaat celi za autputi i performansi i merki koi }e bidat inkorporirani vo procesot za celokupno planirawe i buxetirawe. Ovie dokumenti ne bea neophodni, ili do den denes, isto taka ne bea publikuvani. Do 1996 godina mnogu malku informacii bea publikuvani za performansot i ostanuva nejasno {to vsu{nost bilo interno sobrano i koristeno. Od toga{, kako i da e, javno izvestenite celi za performansot bea postaveni, a rezulatatite publikuvani za zgolemen obem na izvr{ni NDPBs. Do sega ova pokriva samo polovina od site finansirani Nacionalni Muzei, no ovoj broj se zgolemuva sekoja godina.

Kontrola

Finansiskata i menaxerskata kontrola za Muzeite mora da se sproveduva od DCMS i Odborot na Doveriteli za sekoj muzej posebno. DCMS treba da dade soglasnot za finansiski memorandum i menaxment izjava za sekoj organ, opredeluvaj}i kako vnatre{nata i nadvore{nata finansiska i menaxment kontrola }e dejstvuvaat i }e bide vo soglasnost so izvestuva~kiot ciklus. Generalno tie ograni se obvrzani da podnesuvaat izve{taj najmalku za sekoj kvartal do nivnite mati~ni


178

Ministerstva, iako konkretnite aran`mani moè da variraat. Pove}e “Nezavisnite” Muzei ne se obvrzani da podnesuvaat izve{taj tolku detalno ili tolku ~esto kako poblisku kontroliranite organi.

Revizija

Site Muzei opfateni so ovaa studija podleàt na godi{na revizija od Comptroller and Auditor General (National Audit Office), vo ime na Parlamentot. C&AG isto taka moè, dokolku saka ili ako e obvrzan od Parlamentot, da donesuva posebni studii ili “Vrednost za Pari” revizii vo sekoe vreme; na primer slednite izve{tai NAO gi opfa}aat aspektite na Menaxmentot na Muzeite; Scotland’s National Museums and Galleries: Quality of Service and Safeguarding and Collection HC 14, Parliamentary Session 1995-96 ([kotski Nacionalni Muzei i Galerii: Kvalitet na Usluga i ûvawe na Kolekciite, parlamentarna sesija 1995-96)

Department of National Heritage*. National Museums and Galleries: Quality of Service to the Public HC 841, Parliamentary Session 1992-93. (Oddel za Nacionalno Nasledstvo* Nacionalni Muzei i Galerii: Kvalitet na Uslugite do Javnosta HC 841, Parlamentarna Sesija 1992-93 (* Oddel za nacionalno nasledstvo e porane{noto ime na DCMS). Z. Bolnici

3.1 Zakonski status

Status

Vladinata publikacija “Rabota so pacienti” od 1989 godina i podocne{niot NHS i Zakonot za Grià za Zaednicata od 1990 godina gi prezentiraa predlozite za NHS bolnicite i drugite Slu`bi za Zdravstvo da stanat samo - upravuva~ki NHS Trustovi koi }e bidat osnovani spored Statutot kako posebni zakonski subjekti vo NHS. Ova im dava na Bolnicite pogolema sloboda od onaa {to ja imaa prethodno, kako i da e pra{awata za ~esnosta, odgovornost i ministerskite nadle`nosti vo praktika gi limitiraat ovlastuvawata na Trustovite.

Kako del od predlozite, vo zdravstvoto be{e sozdaden “Vnatre{en Pazar” so podelba na ulogi na kupuva~i i nabavuva~i:

Kupuva~i - District Health Authorities - Regionalnite zdravstveni vlasti (DHA) - GP Fundholders - GP Sopstvenici na kapital - vo praktika imaat

dozvola da gi poseduvaat svoite buxeti - Privatni - individualci i osuguritelni kompanii

Nabavuva~i - Direktno upravuvani edinici - direktno upravuvani od DNA’s


179

- NHS Trustovi - Privatni

Be{e predvideno deka Trustovite }e bidat prioriteten metod za davawe na zdravstveni uslugi za razlika od NHS i so tek na vreme site DMU’s }e stanat NHS Trustovi. So cel da se stekne NHS Trust status bolnicite moraa da vnesat novi menaxerski strukturi (inkorporirawe na Odbor na Direktori), donesuvawe na biznis planovi i finansiski prognozi kako i voveduvawe na finansiski smetkovodstveni sistemi koi }e bidat dovolno cvrsti da go podràt dogovorniot sistem pome|u kupuva~ite i nabavuva~ite vo zdravstvoto. Vo 1997 godina re~isi site NHS Zdravstveni Slu`bi vo Obedinetoto Kralstvo dobija status na Trustovi.

Dodeluvaweto na statusot na Trust im dava na NHS bolnicite sloboda da : • steknuvaat i raspolagaat so sredstvata so cel obezbeduvawe na

najefektivna upotreba • sozdavawe polo`ba za kapitalen razvoj • sozdavawe sopstveni menaxerski strukturi • vrabotuvawe na sopstven personal, opredeluvawe na strukturite

za vrabotenite i postavuvawe na svoi pravila i uslovi za vrabotuvawe

• tretirawe na privatnite pacienti • generirawe prihodi (ne me{awe so ostanati obligacii) vo ramki

na Zakonot za Zdravstvo i Medicina od 1988 godina.

Najverojatno najgolemoto vlijanie na statusot na Trust na na~inot na koj zdravstveniot sektor be{e upravuvan, be{e prezentirawe na finansiskite aran`mani soglasno so koi Trustot dejstvuva. Vo poedinosti:

• Trustovite zarabotuvaa sopstveni prihodi • Trustovite moàt da pozajmuvaat sredstva (predmet na

odobreniot godi{en finansiski limit) • Trustovite imaa sloboda da gi zadrùvaat suficitite i da

sozdavaat rezervi • Trustovite moèa da ja zadràt amortizacijata i na

materijalnite sredstva i sekoj suficit po ispolnuvaweto na finansiskite obvrski i moèa da gi upotrebat parite za ispla}awe na zaemite, da gi investiraat ili upotrebat za kapitalna potro{uva~ka

• Trustovite mora da imaat 6% povrat na nivnite sredstva • Smetkite na Trustovite mora da bidat prezentirani vo

komercijalen na~in (vo ramkite na Zakon za Kompanii).

Izborot na Vladata na Laburistite vo 1997 godina objavi zdravstveni reformi, a najgolemiot efekt od niv be{e abolicijata na GP status na sopstveni~ki kapital. NHS Trustovite ostanaa iako nivnite ~lenovi bea reducirani od intergacijata na postoe~kite Trustovi.


180

3.2 Vladeewe

NHS Trustovite se Nezavisni Organizacii, koi imaat svoj Odbor na Direktori. Odborot se sostoi od Neizvr{en Pretsedatel (imenuvan od Sekretarot na Dràvata) i do pet Neizvr{ni Direktori i do pet Izvr{ni Direktori, vo ~ij sostav vleguva i Izvr{en Slu`benik i Finansiski Direktor. NHS Trustovite upravuva~ki se nezavisni od zdravstvenite vlasti i poseduvaat sloboda da se spravuvaat so sopstvenite raboti. Tie se odgovorni pred Dràvniot Sekretar za Zdravstvo (preku izvr{nite NHS). Postojat ~etiri glavni sredstva za odgovornost:

• Procesot na planirawe na biznisot – dizajniran da obezbedi produktivno i efektivno davawe na uslugite i da demonstrira javna odgovornost na NHS Trustovite i soodvetnost so planovite na kupuva~ite. Kako del od procesot Trustovite treba da: donesuvaat strate{ki planovi za interval od tri godini, dokument za pokrivawe na slednite pet godini; donesuvawe na godi{en biznis plan i da ovozmoàt sodrìnata na toj plan da bide javno dostapna; obezbedat objasnuvawe za planiranite vloùvawa na kapital

• Zavr{nite Smetki - integriran dokument koj sodrì tri izjavi: smetka za prihodi i rashodi, bilans na sostojba i priliv na gotovi sredstva (cash flow), poddràni od tri glavi: smetkovodstveni politiki, bele{ki na smetkata za prihodi i rashodi i bele{ki na bilansot na sostojba

• Regionalen monitoring na slu`bata - prezemen za da garantira deka Trustovite: imaat efektiven biznis proces na planirawe na biznisot, gi postavuvaat celite vo granicite na nivnite dolgoro~ni strategii i na strategiite na nivnite kupuva~i, imaat celi koi se realni, dozvoleni i soodvetni

• Godi{en izve{taj - dokument koj {to sodrì pregled na

finansiskite i ne - finansiskite performansi na Trustovite vo prethodnata godina.

3.3 Prihod i Bilans na sostojbata

Trustovite ne dobivaat finansiski dodatoci; osven toa tie obezbeduvaat svoj prihod od:

• Dogovorite za davawe bolni~ki i zdravstveni uslugi za zdravstvenite vlasti, GP sopstvenici na kapital, privatni pacienti ili Osiguritelni Kompanii (voobi~aeno 80% - 90% od prihodot na Trustot)

• Ekstra - dogovorni referali (ECR) - uslugi koi ne se pokrieni so Dogovorite

• Dogovori za osposobuvawe na medicinski i ne-medicinski personal i edukacija za nega

• [emi za generirawe prihodi, na primer naplati od


181

personalot, posetitelite ili pacientite za uslugite kako {to se priem i smestuvawe.

Vo odreduvaweto na cenata na svoite uslugi Trustovite mora da gi sledat slednive pravila:

• Za NHS dogovorite, cenite mora da bidat ednakvi na tro{ocite

• Tro{ocite mora da sodràt amortizacija na materijalnite sredstva i 6% povrat od iznosot na sredstvata

• He treba da postoi vkrsteno subvencionirawe me|u dogovorite, a marginalnite tro{oci moè samo da bidat naplateni onamu kade postoi neplaniran kapacitet

• Za dogovorite so privatniot sektor, cenite koi }e se naplatuvaat treba da bidat onie koi {to pazarot }e gi snosi

Generalno finansiskata kontrola vo NHS Trustovite e pove}e komplicirana otkolku vo zdravstvenite upravi i kako posledica Odborite na Trustovite mora da se osiguraat deka:

• Trustovite izdavaat strate{ki planira~ki dokument sekoja treta godina so koj se opfateni slednite pet godini

• Trustovite izdavaat sumaren biznis plan do 31-vi Mart sekoja godina, istaknuvaj}i gi planovite za slednata finansiska godina i sledewe na finansiskite posledici za slednite dve godini

• Godi{niot buxet na prihodi i rashodi na Trustovite e realen i gi ispolnuva finansiskite obvrski na Trustot, planiranite rezervi treba da bidat predvideni do nivo so koi }e bidat pokrieni zna~ajnite deficiti vo prihodite i treba da bide utvrdena soodvetno odredba za inflacija

• Odborot na Trustot dobiva mese~en izve{taj koj ja pokaùva finansiskata sostojba na krajot od prethodniot mesec, zaedno so predviduvawe za finansiskata sostojba na krajot na godinata

Trustovite poseduvaat svoj imot - zemja, zgradi i oprema. Iznosot na neto vrednosta na sredstvata (prihodi namaleni za rashodi) im e prenesen na Trustovite, nivnoto vospostavuvawe se poklopuva so prethodniot kapitalen dolg (koj i se dolì na Dràvniot Trezor) koj se sostoi od dva elementi:

• Kamaten dolg koj gi opredeluva kamatnite uslovi i uslovite za otplata

• Javen dividenda kapital, koj pretstavuva forma na dolgoro~no vladino finansirawe vrz osnova na koj Trustot i pla}a dividenda na Vladata

Trustovite se slobodni da raspolagaat so sredstvata: no Dràvniot Sekretar moè da intervenira koga se ~ini deka raspolagaweto e sprotivno na javniot interes. Dokolku Trustot propadne negovite sredstva }e se vratat vo sopstvenost na Dràvniot Sekretar. So cel da odrùvaat i pro{iruvaat ustanovi i da steknuvaat raboten


182

kapital Trustovite imaat dva potencijalni izvori na finasii:

• Fondovite sozdadeni od samite Trustovi so amortizacija na materijalnite sredstva i zadrànite suficiti ili so proda`ba na sredstva

• Pozajmuvawe od nadvor od Dràvniot Sekretar ili od privatniot sektor (vo praktika e malku verojatno deka Trustovite }e obezbedat podobri uslovi od onie od Dràvniot Sekretar). Pozajmuvaweto e obi~no vo forma na kamatni dolgovi so fiksni ili varijabilni kamatni stapki.

Trustovite se predmet na Nadvore{ni Finansiski Limiti (EFLs) koi {to se so dejstvo na gotovinski limiti ili neto nadvore{no finansirawe. Nadvore{noto finansirawe e razlikata pome|u odobrenata kapitalna potro{uva~ka od Trustot i vnatre{no sozdadeni sredstva. EFL za Trustovite zna~i:

• novi krediti zemeni od Trustot; pomalku • otplata na dolgovi za vreme na godinata; plus ili minus • neto promeni vo depozitite i imotot ili likvidnite sredstva

Trustovite treba da se dviàt vo ramkite na nivnite EFL.

3.4. Buxet

Be{e zamisleno Trustovite da poseduvaat najgolema mo`na sloboda da gi vodat svoite raboti, no bidej}i se javni organi, Dràvniot Sekretar za Zdravstvo ima kontrola nad nivnite dejstva. Trustovite treba da opstanat i mora da bidat sposobni da demonstriraat deka tie moè da opstanat finansiski stabilni. Potrebno e da go izvestuvaat Dràvniot Sekretar vo sekoe vreme, koga mislat deka nivnata dolgoro~na sposobnost da opstanat e vo kriza. Inaku Dràvniot Sekretar ima limitirani ovlastuvawa za upotreba na isklu~itelni osnovi. Ova vklu~uva i dobivawe na ovlastuvawe za izdavawe na pravcite na NHS Trustot.

3.5 Menaxment na Izvr{uvawe, Kontrola i Revizija

NHS Trustovite mora da dejstvuvaat vo granicite na finansiska kontrola i odgovornost. Kako del od Javniot Sektor i poseduvawe na odgovornost za potro{uva~ka na golema suma na javni pari, iznenaduva~ki e te{ko da se kaè deka granicite na finansiska kontrola i odgovornost se mnogu postrogi otkolku vo komercijalnite organizacii. Izvr{ni Direktori na NHS Trustovite se nazna~enite „Odgovorni Slu`benici” na nivnite Ogranizacii koi poseduvaat sevkupna odgovornost za odreduvawe na standardite na menaxerska i finansiska kontrola. Vo praktika zada~ite povrzani so finansiskata kontrola se upravuvani od Finansiskiot Direktor koj e odgovoren za vospostavuvawe i odrùvawe na sistemite na finansiska kontrola i davawe izvestuvawe za prekr{ocite pri finansiskata kontrola do Odborot na Trustot.

Odborot na Trustot deluvaj}i preku Izvr{niot Direktor i


183

Finansiskiot Direktor treba da osigura deka Trustot: • ja odrùva rabotata so prihodnite i rashodnite smetki od godina

vo godina • pravi realna stapka na povrat na 6% od svoite sredstva • dejstvuva soglasno nadvore{nite finansiski limiti postaveni

godi{no od izvr{nite NHS

Glavnite elementi na planot za finansiska kontrola na Trustovite se:

1. Finansiskite pravci – generalni instrukcii izdadeni od Dràvniot Sekretar preku izvr{nite NHS opi{uvaj}i gi vo mnogu po{iroka smisla barawata za finansiska kontrola na Trustovite. Tie obezbeduvaat minimalni zakonski barawa za finansiska kontrola. Nekoi od pra{awata koi {to se pokrieni vo finansiskite pravci sodràt:

• Potreba da se odobruvaat godi{nite buxeti • Potrebata da se vr{i monitoring na finansiskite

performansi (uspe{nost) • Potrebata za ~uvawe na resursite na Organizacijata

2. Postojani nalozi - zacrtani od Trustot obezbeduvaat plan za sevkupnoto vodewe na biznisot na organizacijata. Taka, postojanite nalozi na Trustot }e opfatat {irok obem, vklu~uvaj}i: • Imenuvawe na Zamenik Pretsedatel • Vodewe na biznisot na Odborot • Aran`mani za delegirawe na slu`benici ili drugi

agencii • Aran`mani za tender i dogovori

Trustovite treba periodi~no da gi pregleduvaat, svoite postojani nalozi za da se osiguraat daka se odrùvani soglasno datumot.

Postojani finansiski instrukcii – postaveni od Finansiskiot Direktor i informirani od finansiskite direktivi i od postojanite nalozi, ovie go opi{uvaat vo jasni termini na~inot na koj organizacijata }e gi kontrolira ili }e upravuva so svoite finansiski raboti. Tie se odnesuvaat na slednive temi:

• Ulogite na Direktorite i Menaxerite vo finansiskata kontrola • Ovlastuvawa za regrutirawe i nazna~uvawe na personal • Sigurnost na sredstvata • Nadvore{ni revizorski aran`mani • Opredeluvawe na potro{uva~kiot limit za Direktorite i

Menaxerite

Koga edna{ Postojanite Finansiski Instrukcii }e bidat postaveni od Finansiskiot Direktor pred nivnata implementacija tie mora da bidat odobreni od Odborot na Trustot.


184

Finansiski proceduri - sledej}i gi postojanite finansiski instrukcii, Finansiskiot Direktor }e bide odgovoren za razvoj i implementirawe na pi{anite finansiski proceduri koi sodràt vo zna~ajni detali kako sodrìnata na postojanite finansiski instrukcii treba da se primeni. Tie }e indiciraat razli~ni procesi i sistemi za sledewe, zapisi za za~uvuvawe i lica koi moè da dadat soglasnost za razli~ni transakcii. Primeri na vidovite na bele{ki na procesot koi }e bidat potrebni se:

• nabavka na dobra i uslugi • isplata na doveritelite • sobirawe na prihodi • isplata na plati i nadomestoci • kontrola na zalihi • osnovni sredstva • buxetska kontrola.

Toa e ulogata na vnatre{nata revizija da ja procenuva cvrstinata na sistemite za finansiska kontrola na trustovite i monitoring na usoglasenosta.

Revizorski aran`mani NHS Trustovite podleàt na ~etiri vida na revizija:

Vnatre{na revizija Nadvore{na revizija - Revizorska Komisija

- Nacionalna Revizorska Slu`ba - Evropski Sud za Revizori

Vnatre{nata revizija moè da se izveduva na dva glavni na~ina:

• Direktno od personalot vraboten od Trustot

• Soglasno uslovite na dogovorot so nadvore{na organizacija kako {to e privatnata firma na smetkovoditeli, druga NHS Organizacija ili nekoj vid na NHS vnatre{en revizorski konzorcium.

NHS vnatre{nata revizija mora da dejstvuva vo soglasnost so profesionalnite standardi postaveni vo NHS Prira~nikot za vnatre{na revizija, koj gi odreduva zada~ite i celite na vnatre{nata revizija kako {to se pregled, procenuvawe i izvestuvawe za:

• Serioznosta, adekvatnosta i barawata na finansiskata i drugi menaxerski kontroli

• Stepenot na popustlivost so vospostavenite politiki, planovi i proceduri

• Stepenot spored koj se merat sredstvata i interesite na Organizaciite se predvideni vo slu~aj na zagubi od site vidovi kako {to se:


185

- izmama i drugi zakonski povredi - otpadoci, ekstravagancija, lo{a administracija i

siroma{en iznos na pari - prilagodeni i verodostojni podatoci za

finansiskiot i drug menaxment vo organizacijata.

Va`no e da se zabeleì deka funkcioniraweto na vnatre{nata revizija ne treba da se ograni~i na efektivnosta na finansiskata kontrola na Trustovite, no naprotiv isto taka treba da napravi pregled i na efektivnosta na ne-finansiskite menaxment kontroli na organizacijata.

Nadvore{na revizija - Revizorska Komisija

Nadvore{nata revizija na NHS Organizaciite (vklu~uvaj}i gi i Trustovite) e vo nadle`nost na Revizorskata Komisija, koja iako e organizacija na javniot sektor mnogu e nezavisna od centralnata vlast. Onamu kade {to vnatre{nata revizija pretstavuva menaxerska alatka, nadvore{nata revizija e nezavisna od ogranizacijata obezbeduvaj}i nadvore{en pogled na ogranizacijata. Iako nadvore{nite revizori }e obezbedat kopii od svoite izve{tai za organizacijata, nivnite primarni funkcii vklu~uvaat izve{taj do Sekretarot za Zdravstvo vo vrska so finansiskiot menaxment i uspe{nosta na organizacijata.

Vo praktika ovaa nadvore{na revizija se vr{i na dva na~ini:

• okolu 70% od reviziite se vr{at od Oblastnata Revizorska Slu`ba, operativen ogranok na Revizorskata Komisija

• Ostanatiot del se prevzema preku revizorskite firmi na privatniot sektor, revizori dogovoreni so Revizorskata Komisija

Dvata vida na revizori treba da funkcioniraat soglasno so Kodeksot za Praktika na Revizorskata Komisija. Glavnite ulogi na nadvore{nite revizori se:

• Ispituvawe na adekvatnosta na sistemite i procedurite na finansiskata kontrola vo organizacijata i stepenot na usoglasuvawe so tie proceduri. Vo ova nadvore{nite revizori se rakovodat so rabotata na vnatre{nite revizori vo taa oblast

• Ispituvawe na godi{nite finansiski smetki i potencirawe na finansiski zapisi i vospostavuvawe na sistemite na organizacijata, bez ogled dali ovie smetki davaat vistinska prezentacija na finansiskite


186

performansi i sostojba na organizacijata

• Ispituvawe na na~inot na koj organizaciite gi upotrebuvaat i raspolagaat so svoite sredstva i odreduvawe na stepen do koj vrednosta za parite e postignata.

Nadvore{na Revizija (External Audit) - Nacionalna Revizorska Slu`ba (National Audit Office - NAO)

Rakovoditelot na NAO - Generalniot Kontrolor i Revizor (CAG) ima zakonska uloga vo ime na Parlamentot, da gi revidira smetkite na site Vladini Ministerstva. CAG e slu`benik na Parlamentot koj mu podnesuva izve{taj na Komitetot za Javni Smetki i e nezavisen od izvr{nata vlast. Negovo otpu{tawe od slu`bata moè samo so odluka na dvata Doma na Parlamentot. CAG preku NAO e odgovoren za revidirawe na NHS Appropriation Accounts (Dozvolenite Smetki) vo Ministerstvoto za Zdravstvo i kone~no za sertificirawe na ispravnosta na ovie smetki koga mu se prezentiraat na Parlamentot. Vo vr{eweto na ovie zada~i, NAO mora da bide zadovolen so adekvatnosta na sistemite za sproveduvawe na finansiska kontrola koi dejstvuvaat vo NHS. Vo prevzemaweto na ovaa zada~a, NAO vo golem stepen }e se rakovodi spored rabotata na ~lenovite na Revizorskata Komisija kako nadvore{ni revizori, naj~esto na istiot na~in kako {to nadvore{ni revizori se rakovodat soglasno so rabotata na vnatre{nite revizori.

Nadvore{na revizija (External Audit) - Evropski sud za Revizori (European Court of Auditors)

Koga NHS Organizaciite dobivaat fondovi od Evropskata Komisija za posebni proekti, tie se dol`ni da podgotvuvaat finansiski izve{tai i da potvrdat deka sredstvata od fondovi se potro{eni za odobrenite celi. Iako ne e ~est slu~aj organizaciite moè da bidat poseteni od ~len na Evropskiot Sud za Revizori koj }e bide zainteresiran za potvrduvawe na ispravnosta na podnesenite finansiski izve{tai. 4. Univerziteti 4.1. Zakonski Status

Instituciite koi spa|aat vo sega{niot visoko obrazoven sektor vo Anglija i Vels imaat razli~no minato i tradicii koi se reflektiraat vo nivnite osnova~ki aran`mani i struktura i ovlastuvawata na nivnite upravuva~ki tela. Kako i da e, tie moè da se podelat vo dve golemi grupi: Univerziteti pred -1992 godina, prethodno finansirani od Universities Funding Counsil (UFC) - Sovetot za Univerzitetski Finansirawa ili direktno finansirani od Ministerstvoto za Obrazovanie Open


187

University and Cranfield University (t.e.Otvoren Univerzitet i Kranfild Univerzitetot) i Univerziteti i Kolexi po-1992 godina formalno finansirani od Polytechnics and Colleges Funding Counsil (PCFC) - Sovetot za Politehni~ki i Kolex finansirawa vo Anglija kako i od Vel{kata kancelarija ili Vel{kite lokalni obrazovni vlasti vo Vels. Univerzitetite pred-1992 godina sami po sebe pretstavuvaat razli~na grupa, vklu~uvaj}i {iroki kategorii kako {to se starite Univerziteti na Oksvord i Kembrix, Federalniot Univerzitet vo London, Federalnite Kolexi na Univerzitetot vo Vels, “Gra|anskite” Univerziteti osnovani kon krajot na 19-ot vek i po~etokot na 20-ot vek, Porane{nite Univerzitetski Kolexi koj{to dobile diplomi od Univerzitetot vo London, grupa na Univerziteti vospostaveni vo 1960-te i Kolexite za Napredna Tehnologija koi dobija univerzitetski status soglasno so Robinsoviot Izve{taj od 1963 godina. Najgolemiot broj Univerziteti po-1992 godina se porane{ni Politehni~ki Univerziteti, koi {to do 1988 godina (ili 1992 vo Vels) bea del i bea finansirani od lokalnite obrazovni vlasti a diplomite za niv bea dodeluvani od Counsil for National Academics Awards (CNAA) - Sovetot za Nacionalni Akademski Diplomi. Co Zakonot za Obrazovna Reforma od 1988 godina tie dobija status na nezavisni korporacii i vospostavija (PCFC), {to pridonese za potrebata za finansirawe na ovie institucii vo Anglija. Posledovatelniot Zakon za vi{o i visoko obrazovanie od 1992 godina ovozmoì ovie institucii da dobijat svoj status priznanija i steknat titular na Univerzitet.

Kolexite za visoko obrazovanie koi se sostaven del na Visoko Obrazovniot Sektor vo Anglija bea isto taka finansirani od PCFC sledej}i go voveduvaweto na Zakonot za obrazovna reforma vo 1988 godina. Vo Vels kolexite prodolìja da dobivaat finansii od nivnite lokalni obrazovni vlasti do 1992 godina ili vo dva slu~ai do 1993 godina. Vel{kata kancelarija finansira i ponatamu Volonterski Kolexi. Crkvite obezbedija broj na Kolexi za Visoko Obrazovanie. Kolexite moè da gi podelime kako Op{ti Kolexi koi nudat otseci za studirawe koi moè da bidat poograni~eni od onie na Univerzitetite, ~esto so naglasuvawe na Biznis i Menaxment studii, humanitarni i obrazovni studii i specilijazirani Kolexi so pove}e od polovina od svoite studenti zapi{ani vo kategorija so eden akademski predmet: kako {to e muzikata, umetnosta i dizajnot. Na nekoi od Kolexite za Visoko Obrazovanie im bea dodeleni ovlastuvawa da moàt samite da dodeluvaat diplomi.

Zakonot za Vi{o i Visoko Obrazovanie od 1992 godina gi osnova Sovetite za Visoko Obrazovno Finansirawe za Anglija, Vels i [kotska, koi prezemaat odgovornost za finansirawe na site visoko obrazovni institucii.

Iako instituciite vo sega{niot Visoko Obrazoven Sektor se razli~ni vo svoeto poteklo, golemina i organizacija, sepak gi poseduvaat slednive


188

karakteristiki :

• Zakonsko-nezavisni korporaciski institucii • Organi koi imaat dobrotvoren status • Odgovorni se preku Upravuva~ki Organ koj nosi celosna

odgovornost za site aspekti na institucijata.

Zakonskiot status na odredeni institucii, moè da se javi vo razli~ni formi koi se objasneti podolu.

Univerziteti Pred-1992 (Anglija i Vels)

Najgolem del od Univerziteti od pred-1992 godina bea osnovani so Kralska Povelba finansirana preku Privy Counsil - Privaten Sovet zaedno so zdruènata grupa na zakoni. Ovaa forma na organizacija e poznata kako Chartered Corporation - Povelba Korporacija.

Mnogu mal broj Univerziteti od pred-1992 godina bea osnovani so poseben akt na Parlamentot ~ij operativen del e grupa na zakoni. Ovaa forma e poznata kako Statutory Corporation - Zakonska Korporacija.

Strukturata na upravuvawe za sekoj Univerzitet e postavena vo ramkite na svojata inkorporacija (t.e.Zakonot ili Povelbi i Statuti). Povelbite i Statutite moè da bidat izmeneti samo od Privatniot Sovet.

Univerzitetite na Oksford i Kembrix nemaat nitu Akt na Parlamentot nitu Povelba, no zatoa pak imaat statutarni organi, koi se menuvaat vo mnogu pozna~ajni i koi baraat ovlastuvawa od Privatniot Sovet. Drug isklu~ok pretstavuva Londonskoto Ekonomsko U~ili{te, koe e Kompanija limitirana so garancija.

Uspe{nata generacija na Univeritetite, zaedno so nivniot status obezbeduvaat zna~ajni varijacii i razliki koi bea dosega pretstaveni.

Univerziteti i Kolexi na Visoko Obrazovanie (vo Anglija i Vels) po-1992 godina

So zakonot za obrazovna reforma od 1988 godina se vospostavija Higher Education Corporations (HECs) - Visoko obrazovni Korporacii, koga odredeni visoko obrazovni institucii vo Anglija prethodno funkcioniraa kako del od lokalnite obrazovni vlasti. Preduslovite bea tie da imaaat pove}e od 350 redovni studenti zapi{ani na otsecite za ponatamo{no napredno obrazovanie koi so~inuvaat najmalku 55% od vkupnata registracija na studenti, ili najmalku 2.500 redovni studenti koi se na bilo koj otsek. Zakonot propi{uva deka sekoe HEC treba da se rakovodi soglasno odredbite na Vladata i da bidat odobreni od Dràvniot Sekretar. Model odredbite bea podgotveni od Ministerstvoto za Obrazovanie i Nauka kako vodi~ za instituciite vo sozdavawe na


189

sopstveni odredbi.

Zakonot za Vi{o i Visoko obrazovanie od 1992 godina gi prodolì odredbite na Zakonot na Vels od 1988 godina. Toj go dopolni prethodnoto zakonodavstvo i gi vospostavi osnovnite formi za instrumentite na upravuvawe, {to treba da gi napravi sekoe HEC, koi se odobreni od Privatniot Sovet, rakovodeweto na ~lenstvoto i vospostavuvaweto na Upravniot Organ. Zakonot isto taka propi{uva idnite HECs da sozdavaat novi odredbi za upravuvawe koi }e bidat odobreni od Privatniot Sovet. Dodeka najgolem del od porane{nite politehni~ki institucii se upravuvani od HECs, pet (formalno upravuvani od Inner London Education Authority) se vospostaveni so Trgovskite Zakoni kako kompanii limitirani so garancii. Vakvite institucii bea osnovani so Memorandum i odredbi, koi gi inkorporiraat odredbite za upravuvawe propi{ani so zakonite vo 1988 i 1992 godina. Upravuva~kiot Organ dejstvuva kako i Odborot na Direktori za kompanijata. Ostanatite kompanii limitirani so garancii vklu~uvaat mal broj na op{ti i posebni HE Kolexi porano osnovani od PCFC. Nekoi kolexi se osnovani kako Dobrotvorni Trustovi so imoten list ili so {ema napravena od ~lenovite na Dobrotvornata Komisija. Tie podleàt na nadzor od Charity Commissioners – (~lenovite na Dobrotvornata Komisija) i dejstvuvaat so sredstva i nasoki na upravuvawe odobreni od Privatniot Sovet.

4.2 Upravuvawe

Instituciite na visokoto obrazovanie se zakonski nezavisni koorporativni institucii koi imaat zaedni~ka cel, obezbeduvawe obrazovanie i prevzemawe na istraùvawa. Sovetot ili Odborot na Upraviteli pretstavuva Izvr{en Upravuva~ki Organ na institucijata i poseduva nadle`nost za obezbeduvawe na efektivniot menaxment na instituciite i planirawe na idniot razvoj. Toj ima celosna nadle`nost za rabotite vo odnos na instituciite.

Soglasno so Zakonot za Vi{o i Visoko Obrazovanie od 1992 godina Odborot na Upraviteli se sostoi od najmalku 12 a ne pove}e od 24 ~lenovi (plus Direktorot na Institucijata osven ako toj/taa ne odlu~i poinaku). Od imenuvanite ~lenovi:

• Do 13 ~lena treba da bidat nezavisni ~lenovi, lica so nazna~eni ovlastuvawa, so iskustvo, i dokaàni vo industriskite, komercijalnite i vrabotuva~kite oblasti ili vo praktika za bilo koja profesija, i koi ne se ~lenovi od vrabotenite ili studenti na institucijata ili pak izbran ~len od lokalnata uprava;

• Do 2 ~lena moè da bidat Profesori na institucijata, nominirani od akademski odbor i do 2 ~lena studenti na institucijata, nominirani od studentite;

• Najmalku eden ~len no ne pove}e od 9 treba da bidat


190

kooptirani ~lenovi, nominirani od ~lenovite na Odborot na Upraviteli koi ne se kooptirani ~lenovi.

Kooptiranoto ~lenstvo moè da vklu~i ~lenovi od vrabotenite, profesori ili ne i najmalku eden od kooptiranite ~lenovi mora da ima iskustvo vo obezbeduvaweto na obrazovanie. Izbranite ~lenovi na bilo koja lokalna vlast se isklu~eni od ~lenstvo vo Odborot na Upraviteli razli~en od kooptiranite ~lenovi.

Predmet na gorespomenatite maksimi i minimumi, Odborot na Upraviteli moè samiot da go opredeli brojot na ~lenovite vo sekoja razli~na kategorija, no mora da se osigura deka barem polovinata od ~lenovite na Odborot se nezavisni ~lenovi. Sostavot i ovlastuvawata na Upravuva~kiot Organ se sodràni vo, no i ograni~eni so Povelbata i Statutot na institucijata, vo slu~ajot na Univerzitetite od pred-1992 godina ili so Zakonot za Obrazovna Reforma od 1988 (dopolnet so Zakonot za Vi{o i Visoko Obrazovanie od 1992 godina) zaedno so instrumentite i ~lenovite za upravuvawe vo slu~ajot na Univerzitetite i Kolexite po-1992 godina. Vo slu~aj na Kompaniite limitirani so garancii, Memorandumot i odredbite na asocijacija gi inkorporiraat odredbite za upravuvawe so ovie organi. Od Upravuva~kite Organi se bara da se osiguraat deka nivnite institucii ne gi pro{iruvaat aktivnostite nadvor od ona {to e propi{ano i dozvoleno so ovie dokumenti.

Glavnite ovlastuvawa na Upravuva~kiot Organ se slednive:

Pravilno vodewe na Javnite Biznisi

Na organite za upravuvawe im se dovereni fondovite, kako javniot taka i privatniot i zatoa imaat dol`nost da gi po~ituvaat najvisokite standardi za korporativno upravuvawe. Ova vklu~uva obezbeduvawe i demonstrirawe integritet i objektivnost vo nivnite biznis transakcii i sekoga{ koga e toa mo`no sledewe na politika za otvorenost i transparentnost vo {ireweto na nivnite odluki.

Strate{ko Planirawe

Upravuva~kiot Organ ima obvrska da obezbedi, institucijata da gi dostigne i razvie svoite zacrtani celi za obrazovanie i istraùvawe. Ovaa odgovornost vklu~uva zemawe vo obzir i odobruvawe na strate{kiot plan na institucijata, koj gi postavuva akademskite celi i nameri na institucijata i gi identifikuva neophodnite finansiski, fizi~ki i strategiite za personalot za postignuvawe na ovie celi. Upravnite organi na nekoi institucii za da pomognat vo postignuvawe na ovie celi vospostavija Komisii za planirawe i razvoj,.

Finansii


191

Finansiskite nadle`nosti na Upravnite Organi vklu~uvaat: • Odobruvawe na godi{nite planovi na raboteweto i

rabotniot buxet, koi bi go reflektirale Strate{kiot plan na institucijata;

• Obezbeduvawe solventnost na institucijata i za{tita na sredstvata;

• Obezbeduvawe deka fondovite od Sovetot za finansirawe se koristeni vo soglasnost so uslovite i rokovite odredeni od finansiski memorandum na Sovetot za finansirawe;

• Dobivawe i odobruvawe na zavr{nite smetki; • Osiguruvawe na postoeweto i integritetot na sistemite za

finansiska kontrola.

Upravuvawe so imotot

Upravniot Organ e odgovoren za nadzor na strate{kiot menaxment na zemjata i zgradite na institucijata. Kako del od ovaa odgovornost toj treba da se griì, da go odobruva i pregleduva upravuvaweto so imotot, {to gi odreduva imotnite i prostornite zakonski barawa neophodni za da se ispolnat zacrtanite celi na strate{kiot plan na institucijata, a isto taka doprinesuva za vodewe na planiranite programi.

Dobrotvoren status

Site visoko obrazovni institucii imaat dobrotvoren status soglasno Zakonot za Dobrotvorni Organizacii od 1960 godina i 1993 godina. Vo slu~ajot so instituciite koi pretstavuvaat isklu~ok ili isklu~eni dobrotvorni organi soglasno gorespomenatite zakoni, ~lenovite na Upravniot Organ ne pretstavuvaat poverenici vo zakonska smisla. Sepak tie moraat da bidat sigurni deka imotot i prihodite na institucijata se upotrebuvaat samo kako poddr{ka na odredenite dobrotvorni celi, kako {to be{e ve}e kaàno vo ovaa statija vo delot za drugi instrumenti na upravuvawe.

Personal

Upravniot Organ e nadleèn za politikata na vrabotuvawe vo institucijata. Ova vklu~uva osiguruvawe deka pla}aweto i uslovite za vrabotuvawe se soodvetno opredeleni i implementirani.

Studentska Unija

Zakonot za obrazovanie od 1994 godina propi{uva Upravnite Organi da prezemat takvi ~ekori koi se razumno prakti~ni za da garantiraat deka Studentskata Unija deluva na fer i demokratski na~in i e odgovorna za svoite finansii.

Zdravstvo i sigurnost

Soglasno Zakonot za Zdravstvo i Sigurnost pri Rabota od 1974 godina,


192

Upravniot Organ e odgovoren za zdravjeto i sigurnosta na vrabotenite, studentite i drugi individui za vreme na prestojot vo instituciite i vo drugi mesta kade se izvr{uvaat odredeni aktivnosti. Negovite dol`nosti vklu~uvaat garantirawe deka institucijata poseduva pi{ana izjava za politikata na zdravstvo i sigurnost i aran`mani za implementirawe na taa politika.

4.3 Prihodi i Bilans na Sostojba

Visoko obrazovnite institicii privlekuvaat prihodi od razi~ni izvori. Relativnite proporcii na prihodi obezbedeni od ovie izvori se odrazuvaat na razli~nosta na institucijata i na pazarite {to tie gi obezbeduvaat. Glavni izvori na finansisrawe se slednive:

U~ili{ni taksi

Taksite za pogolemoto mnozinstvo na redovni doma{ni postdiplomci se obezbeduvaat od javnite fondovi. Ova pla}awe se pravi indirektno od Ministerstvoto za Obrazovanie preku lokalnite vlasti za obrazovanie. Lokalnite vlasti za odbrazovanie imaat zakonska obvrska za pla}awe na taksi na doma{nite studenti koi se na redovnite nasoki za visoko obrazovanie, obezbeduvaj}i im da ispolnat odredeni uslovi. Od 1999 godina studentite u~estvuvaat so taksa od 1.000 funti.

Donacii na Sovetot za finansirawe

Donaciite od Sovetite za finansirawe moè da se podelat na ~etiri kategorii:

Finansirawe na obrazovanieto Finansirawe na istraùvawa Ne-formulirano finansirawe ili (ne-integrirano finansirawe vo

Vels)

Finansirawe na kapital.

Sepak, finansirawata za obrazovanie i istraùvawa i nekoi ne-formulirani finansirawa, se dostapni kako blok donacija. So drugi zborovi instituciite moè da gi raspredeluvaat fondovite vnatre spored svoite ovlastuvawa.

Finansirawe za obrazovanie

Stepenot na finansiraweto za obrazovanie se odreduva godi{no od Sovetite za finansirawe. Metodot za finansirawe treba da dejstvuva otvoreno i da obezbedi stabilnost, da promovira produktivnost i odrùva raznovidnost. Toj se zasnova na osnovata plus provizija pristap, vrz osnova na koj na instituciite im se garantira visok razmer na osnovno finansirawe od edna vo druga godina, obezbeduvaj}i deka dogovoreniot broj na studenti se sloùva so finansiraweto na Sovetite za finansirawe. Marginalnoto finansirawe pretstavuva pravec za


193

privlekuvawe na dopolnitelno finansirawe za obrazovanieto: ova se raspredeluva od Sovetite za finansirawe soglasno so nivnite prioriteti, vo toj period.

Finansirawe za istraùvawa

Politikata na Sovetite za finansirawe na istraùvawa e raspredelba na finansirawata selektivno na onie institucii koi pokaàle kvalitet vo istraùvawata. Procenkata na kvalitetot na istraùva~kiot autput na instituciite e vo nadle`nost na ~etiri organi za finansirawe na visokoto obrazovanie, na sekoi tri do ~etiri godini. Procenkata e na nivo na individualni subjekti ili grupirani subjekti (poznati kako edinici na ispituvawe). Toa se zasnova glavno na kvalitetot na izdadenoto istraùvawe (ili ekvivalenti), no se zema vo predvid kako dopolnitelen indikator brojot na istraùvawata na studentite na postdiplomski studii, finansiranite istraùvawa na studenski sojuzi, prihodi od nadvore{ni istraùvawa i izve{tai za istraùva~kite planovi. Subjektite ce rangirani na raste~ka skala od 1 do 5, predmetite koi {to na rangiraweto se oceneti so 5 se opredeleni na me|unarodno nivo. Brojot na aktivnostite koi ne moè da se finansiraat so formulata za finansirawe na obrazovanie i istraùvawa, moè da bidat opfateni so ne-formulirano finansirawe. Glavnite celi na ne-formuliranoto finansirawe se nadomest za nasledenite obvrski (pasiva) i finansirawa koe gi prepoznava dopolnitelnite tro{oci za funkcionirawe vo London. Ne-formulirano finansirawe isto taka se obezbeduva i vo Anglija za poddr{ka na posebnite Muzei, Galerii, Kolekcii i Biblioteki koi im se dostapni na istraùva~ite od Sektorot i za obezbeduvawe na finansirawe za da se osigurat deka odredena grupa mali subjekti kaj koi postoi nizok stepen na zainteresiranost za studirawe se oddrùva vo visokoto obrazovanie. Dopolnitelno, ne-formuliranoto finansirawe se upotrebuva i kako poddr{ka na zaedni~kite aktivnosti na site tri HE Soveti za finansirawe, kako {to se rabotata na Joint Information Systems Committee - Komitetot na Zdruèni Informativni Sistemi. Kapitalno Finansirawe

Sovetite za finansirawe ne se pove}e glavnite provajderi za kapitalno finansirawe, a instituciite se pove}e i pove}e baraat kapitalno finansirawe od komercijalni izvori. Kapitalnoto finansirawe koe e obezbedeno so pridones na Sovetite za finansirawe vo steknuvwe ili sozdavawe na sredstvata, koe trae pove}e od 12 meseci. Kapitalnoto finansirawe e podeleno me|u:


194

Proekt za finansirawe na imotot (vo Anglija) koj moè da se upotrebi za finansirawe na tro{ocite od steknuvawe ili konstruirawe na univerzitetskite zgradi. HEFCE normalno }e u~estvuva so 25 % od tro{ocite na tie proekti, so odreduvawe na nivo na prihodi na institucionalnata soodvetnost za takvite finansirawa. HEFCE isto taka obezbeduva proektno finansirawe na imotot na instituciite i u~estvuva vo pokrivawe na tro{ocite adresirani na nedovr{eni raboti na dolgoro~no odrùvawe. Instituciite se pokaneti godi{no da konkuriraat za finansirawe na proekti, nasproti specifi~nite kriteriumi odredeni od Sovetite za Finansirawe.

Formuliranoto kapitalno finansirawe (vo Anglija i Vels) gi obezbeduva site institucii so odredeno kapitalno finansirawe, {to doprinesuva za pokrivawe na tro{ocite za oprema i proektite za imot. Formuliranoto kapitalno finansirawe e opredeleno od Sovetite i se pla}a na mese~ni osnovi.

Grantovi za Istraùvawe i Dogovori

Vo prilog na poddr{kata za istraùvawe na Sovetot za finansirawe, instituciite steknuvaat finansirawa za istraùvawe i preku: donacii i dogovori od Sovetite za istraùvawe; dogovori od industriski i komercijalni firmi i vladini ministerstva; donacii od dobrotvorni organi i od EU. Koga dogovorot e sprotiven na donacijata, organizacijata bara poseben povrat na svojata investicija.

Finansirawe od Ministerstvoto za Zdravstvo

Ministerstvata za Zdravstvo preku Nacionalnata zdravstvena Slu`ba obezbeduvaat su{testvena poddr{ka direktno i indirektno za obrazovanie i istraùvawe vo medicinata, stomatologijata i drugite zdravstveni oblasti. Golem broj na personal na medicinskite kliniki i stomatolo{ki akademii vraboten od Univerzitetite se finansiraat od NHS. Indirektna poddr{ka za obrazovanie i istraùvawata na klinikite e obezbedena od NHS za obrazovnite bolnici koi se zdruèni so univerzitetite za da im ovozmoàt da gi odrùvaat ustanovite i uslu`nata infrastruktura za medicinski i stomatolo{ki edukacii i istraùvawa. Vo poslednite godini NHS gi prefrli kolexite za zdravstvo i u~ili{tata za nega vo Sektorot za Visoko Obrazovanie i sega na dogovorna osnova sproveduva ne-medicinsko obrazovanie i obuka za profesionalcite od zdravstvenata za{tita od Univerzitetite i Kolexite.

Konsultacii i drugi uslugi

Instituciite se pove}e i pove}e prevzemaat konsultantski uslugi i obezbeduvaat drugi uslugi za nadvore{ni organi na komercijalna osnova. Delokrugot na tie konsultacii i uslugi e {irok, i se dviì od Soveti za biznis razvoj do testirawe na proizvodi i dobra. Golem broj na


195

Univerziteti i Kolexi vospostavija oddelni Kompanii za promet na nivnite uslugi.

Prilozi, donacii i drugi izvori na prihodi

Univerzitetite i kolexite imaat nekolku dopolnitelni izvori na prihodi, vklu~uvaj}i:

Prihodi od prilozi i od “fondacii” (doverba za vloùvawe pari za instituciite posebno od porane{ni studenti);

Donacii; Sponzorstva (vklu~uvaj}i profesionalni katedri - naj~esto vo

oblastite od momentalen interes za sponzorskata kompanija, a ponekoga{ za fiksni uslovi);

Dobivka od gotovinskoto saldo i investicii; Prihodi od eksploatirawe na rezultatite od odredeni delovi

istraùvawa ili izumi koi imaat komercijalna primena; Dogovorite za obrazovanie za posebni klienti (nega, drugi

profesii povrzani so medicinata, vi{o obrazovanie, po~etni kursevi za nastavnicite);

Prihodi od kratki kursevi.

Va`nosta na ovoj tek na prihodi varira od institucija vo insitucija: prihodi od investirani prilozi, na primer te`neat da bidat po zna~ajni vo postarite Univerziteti i donaciite te`neat da bidat fokusirani na Univerzitetite so medicinski u~ili{ta. 4.4 Buxet

Sovetite za finansirawe na visokoto obrazovanie deluvaj}i vo ime na Dràvniot Trezor, postavuvaat brojni barawa za finansiska odgovornost na instituciite kako uslov za dobivawe na sredstva. Ovie barawa se sodràni vo Finansiskiot Memorandum izdaden za sekoja institucija. Glavnite odredbi se slednive:

• Instituciite mora da garantiraat deka poseduvaat sistem za vnatre{en finansiski menaxment i kontrola;

• Upravnite Organi se odgovorni za garantirawe deka finansirawata od Sovetot za finansirawe se upotrebeni soglasno so: uslovite na Finansiskiot Memorandum; uslovite na Zakonot za Vi{o i Visoko obrazovanie od 1992 godina koj odreduva deka sredstvata od Sovetot za finansirawe mora da se potro{at samo za namenite za obrazovanie i istraùvawe, ili na ustanovite i aktivnostite koi se potrebni za ovie celi; i drugi uslovi {to Sovetot za finansirawe moè od vreme na vreme da gi propi{e;

• Upravniot Organ mora da nazna~i Rakovoditel na institucijata koj }e bide odgovoren za ispolnuvawe na barawata na Upravniot Organ soglasno so uslovite za upotreba na sredstvata od Sovetot za finansirawe.


196

Upravniot Organ redovno nazna~uva Rakovoditel na institucijata kako glaven slu`benik;

• Instituciite mora da vodat soodvetna smetkovodstvena evidencija i da podnesuvaat revidirani finansiski izve{tai do Sovetot za finansirawe do 31-vi Dekemvri sledej}i go krajot na finansiskata godina. Finansiskite izve{tai mora da bidat vo soglasnost so nasokite za smetkite na Sovetot za finansirawe, koi se baziraat na Izve{tajot za prepora~ana praktika: Smetkovodstvoto vo visoko obrazovnite institucii kako {to e prifateno od Odborot za Smetkovodstveni Standardi;

• Instituciite mora da garantiraat deka vkupniot prihod za finansiskta godina }e bide dovolen da gi pokrie vkupnite rashodi zemaj}i ja edna godina so druga. Sepak vo zacrtuvawe na dolgoro~ni celi instituciite moè da imaat planiran deficit, koi {to e predmet na posebni uslovi odredeni od Sovetot za finansirawe;

• Godi{nite finansiski izve{tai mora da ja prikaàt: vkupnata plata na Rakovoditelot na institucijata; brojot na vrabotenite koi {to imaat plata pove}e od 50.000 funti, selektirani vo grupi od po 10.000 funti; i sekoja kompenzacija iplatena od kancelarijata na Rakovoditelot na institucijata ili na vrabotenite koja nadminuva platata pogolema od 50.000 funti.

Sovetite za finansirawe isto taka baraat site institucii da demonstriraat dolgoro~ni planovi so podnesuvawe na nivniot strate{ki plan i strategija za imotot. Odobruvaweto na ovie planovi e preduslov za finansirawe.

Sovetite za finansirawe isto taka gi odreduvaat i procedurite za sledewe vo vrska so upotrebata na javno finansirani sredstva kako garancija za pozajmuvawe; stepenot na neosigurenite pozajmuvawa, kako i steknuvawe i raspolagawe so nedvi`niot imot i zgradite.

4.5 Menaxment na izvr{uvawe, Kontrola i Revizija

Univerzitetite treba da garantiraat deka imaat silen sistem na vnatre{en finansiski menaxment i kontrola. Su{testvenite elementi na takviot sistem za kontrola se:

• Efektiven pregled od ovlastenite ~lenovite; • Menaxerski sistemi za kontrola koi sodràt definirani

politiki, postavuvawe na celi i planovi, finansiski monitoring i drugi performansi;

• Finansiski i operativni sistemi za kontrola i finansiski i operativni proceduri za kontrola, koi vklu~uvaat fizi~ki za{tita na imotot, raspredelba na dol`nostite, avtorizacija i odobruvawe na procedurite i sistemi za informirawe;

• Funkcija na efektivna vnatre{na revizija.

Vo normalni uslovi, finansiskata kontrola obi~no se vr{i preku


197

sistemot na Komiteti. Upravniot Organ e odgovoren za finansiite na institucijata. Golem broj na institucii imaat osnovano Komiteti za planirawe i resursi, koi gi zemaat vo predvid strate{kite planovi i raspredelbata na resursi za izvr{uvawe na planovite. Detalniot monitoring na finansiskata sostojba i sistemi za finansiska kontrola e nadle`nost na finansiskiot Komitet ili na nekoj drug organ ekvivalenten na nego.

Vo praktika, slu`benicite na institucijata praktikuvaat den za den finansiska kontrola. Golem broj na univerzitetski institucii pred-1992 imaat ovlasten Blagajnik (ili sli~no), naj~esto nekoj so iskustvo vo finansiskata oblast, koj ima zakonodavna uloga vo prezentirawe na finansiskite izve{tai i zapisnici do Upravniot Organ. Kako i da e, prakti~nata odgovornost za upravuvawe so finansiite i sovetuvawe za finansiski pra{awa e nadle`nost na profesionalno redovno vraboteno lice imenuvano kako Finansiski Direktor. Toj mora da ima celosen pristap sekade kade {to ceni deka toa e soodvetno za da gi izvr{uva zada~ite. Su{testven element na finansiski menaxment e godi{niot buxet. Toj pretstavuva plan za prihodite i rashodite, {to gi identifikuva i kvantifikuva izvorite na prihodite koi {to se dostapni za institucijata i gi povrzuva rashodite so strate{kite planovi i dostapnite prihodi.

Vo vrska so prihodniot buxet, kapitalniot buxet isto taka treba da bide izgotven, davaj}i im prednost na odobrenite proekti za zgradite i izvorite i strategiite za finansisirawe na takvi proekti. Edna{ koga buxetot }e se odobri, va`no e deka Rakovoditelite na buxetskite edinici se obezbedeni so vistiniti finansiski informacii za da im pomognat da upravuvaat so resursite za {to se ovlasteni. Sega{nite trendovi se odnesuvaat na pogolem prenos na resursite do buxetskite edinici i obezbeduvawe fleksibilen menaxment i virmanti (dogovorni transferi na pari od edna do druga buxetska edinica vo ramkite na edna fiskalna godina) vo ramki na propi{anite parametri. Sepak takvite preneseni buxetski aran`mani baraat silni informaciski sistemi za nivna poddr{ka.

Instituciite treba da imaat soopstven (interen) Prira~nik so upatstva za finansiskite proceduri i regulativi. Prira~nikot treba da gi sodrì: ulogata na Komitetite, odgovornostite i ograni~uvawata na ovlastuvawata na povisoko rangiraniot personal i detalite za finansiskite proceduri i pravila so koi {to sekojdnevno treba da bidat sledeni finansiskite transakcii. So nego treba da se opfateni jasni politiki za menaxment so Trezorot, menaxment na investirawe, menaxment na rizici i osiguruvawe, naplata na dolgovi i barawe na donacii. Seto ova treba periodi~no da se pregleduva za da se osiguri deka tie se aùrirani.


198

Revizorski aran`mani

Dodeka nadle`nosta za razvoj i odrùvawe na sistemite za kontrola mu pripa|a na menaxmentot, vnatre{nata revizija ima zna~ajna uloga za obezbeduvawe uslovi na instituciite i obezbeduvawe garancija za adekvatnosta i efektivnosta na sistemi za vnatre{na kontrola. Kako dodatok na taa uloga vo obezbeduvawe na ~esnost, Vnatre{nata Revizorska Slu`ba isto taka treba da pomogne vo osiguruvaweto na principot “Vrednost za pari”.

Sovetite za finansirawe baraat instituciite da nazna~at Revizorski Komiteti i da obezbedat vnatre{na i nadvore{na revizija vo soglasnost so Revizorskiot Kodeks za Praktika izdaden od HEFCE i HEFCW vo 1993 godina. Revizorskiot Komitet treba da bide malo, no avtoritativno telo, koe ja poseduva potrebna finansiska ekspertiza i vreme za ispituvawe na finansiskite aktivnosti na institucijata mnogu porigorozno otkolku od Upravniot Organ kako celina. Komisijata ne treba da se ograni~uva na finansiskite sistemi i detalite, no treba da e podgotvena da zazeme nezavisen stav, kriti~ki da gi ispituva pra{awata i da bide bide vo sostojba na gotovnost za nekoi potencijalni oblasti na interes (vklu~uvaj}i izmama i protivpravno rabotewe) za {to }e go izvestuva i Upravniot Organ. Revizorskiot Komitet treba da bide vo sostojba da formira mislewa za aran`manite na institucijata, da promovira efektivnost, produktivnost i ekonomi~nost i da go obezbedi principot “Vrednost za pari” vo site oblasti. Komitetot e odgovoren za podgotvuvawe na Godi{en Izve{taj za Upravniot Organ. Revizorskiot Kodeks za Praktika propi{uva deka Revizorskiot Komitet treba da bide sostaven najmalku od tri ~lena od sostavot na Upravniot Organ, a so cel da obezbedi nivna nezavisnost, ~lenovite na Revizorskiot Komitet ne smeat da imaat izvr{ni ovlastuvawa vo upravuvaweto so institucijata. Tie ne treba da mu sluàt na Komitetot za finansii i planirawe na institucijata ili na Komitetot za planirawe i resursi, osven, isklu~itelno, vo uslovi koga institucijata demonstrira deka ova e neizbe`no od prakti~ni i zakonski uslovi i da dobie posebna dozvola od Sovetot za Finansirawe. Najmalku eden ~len na Revizorskiot Komitet treba da ima iskustvo od oblasta na finansiite, smetkovodstvoto ili revizijata; Komitetot moè da kooptira ~lenovi za odredena ekspertiza. Posebnite ovlastuvawa na ~lenovite na Upravniot Organ vo odnos na revizijata se:

• Da go nazna~i Revizorskiot Komitet; • Da go pregleda godi{niot izve{taj i kade {to e neophodno da

dejstvuva na godi{niot izve{taj na Revizorskiot Komitet • Da go pregleda i odobri Strate{kiot Plan na Slu`bata za


199

Vnatre{na Revizija (osven koga ovaa nadle`nost e delegirana na Revizorskiot Komitet);

• Da gi imenuva nadvore{nite revizori (osven koga ovaa nadle`nost e delegirana na Revizorskata Komitet);

• Da razgleduva i odobruva godi{ni finansiski izve{tai po nivnoto revidirawe od nadvore{nite revizori i da go dostavi pismoto od nadvore{nite revizori do menaxmentot na Sovetot za Finasirawe.

Nacionalna Revizorska Slu`ba Nacionalnata Revizorska Slu`ba e odgovorna za pregleduvawe na smetkite na vladinite ministerstva i odredeni Javni Organi, i za toa da mu dostavi izve{taj na Parlamentot. Taa e rakovodena od Generalniot Kontrolor i Revizor. Nacionalnata Revizorska Slu`ba e nadle`na za pregleduvawe na smetkite na Sovetite za Finansirawe so cel da se osigura deka resursite koi im bile dostapni se upotrebeni ekonomi~no, efektivno i produktivno. Ova ispituvawe se odnesuva ne samo na resursite potrebni za tekovnite tro{oci na Sovetite za finansirawe, no i na upotrebata na fondovite na Sovetot za finansirawe od individualnite institucii. Izvr{nite Direktori na sekoj Sovet za Finansirawe pretstavuvaat smetkovodstveni slu`benici koi se odgovorni za upotrebata na ovie fondovi. Izvr{niot Direktor na HEFCE ili HEFCW moè da se povika pred Komitetot za Javni Smetki na Dolniot Dom na Parlamentot da dade ot~et i da odgovori na odredeni pra{awa. Smetkovodstveniot Slu`benik na Ministerstvoto moè da go pridruùva Izvr{niot Direktor za obrazovanie ili Vel{kata Kancelarija, soodvetno. Komisijata moè da gi povika Rakovoditelite na instituciite da podnesat dokazi.

So cel da se obezbedi deka instituciite prezemaat soodvetni aran`mani za finansiski menaxment i smetkovodstvo i gi upotrebuvaat fondovite na Sovetot za finansirawe na na~ini koi se dozvoleni i soglasno so celite za koi tie bile raspredeleni, HEFCE i HEFCW oddelno imaat osnovano Revizorska Slu`ba. Revizorskata Slu`ba ima pravo na dostapnost do site potrebni dokumenti i finansiski informacii {to gi poseduvaat ovlasteniot Sovet za finansirawe i individualnite institucii koi se finansirani. Preku usoglsen ciklus, Revizorskata Slu`ba gi ocenuva sistemite za finansiski menaxment na individualnite institucii, i podnesuva izve{taj za svoite naodi do Revizorskiot Komitet na HEFCE ili HEFCW i preku Revizorskiot Komitet do Izvr{niot Direktor. Ovoj proces vklu~uva poseti od Revizorskata Slu`ba vo odnosnite institucii.


200

REFERENCI

Department od Health (1989). Working for Patiens – Working Paper 1: Self-Govering Hospitals London, HMSO (Ministerstvo za Zdravstvo (1989). Rabota za pacienti - raboten list1: samoupravni bolnici London, HMSO)

Department od Health (1990). Working for Patiens – NHS Trust: A working guide. London, HMSO (Ministerstvo za zdrastvo (1990). Rabota za pacienti - NHS Trustovi: pravilnik za rabota London, HMSO).

Healthcare Financial Management Association (1998). Introductory Guide to NHS Finance in the United Kingdom. London, HfM (Asocijacija na Finansiski Menaxment vo Zdravstvoto (1998).Voved prira~nik NHS finansirawe vo Obedinetoto Kralstvo. London, HfM).

Prowle, M and Jones T (1997). Health Service Finance – An introduction, London, Association of Chartered Certified Accountants – (Prowle, M. i Jones, T. (1997). Finansirawe na zdravstveniot sektor - Voved. London, Asocijacija na ovlasteni smetkovoditeli).


201

POGLAVJE 7. DR@AVEN IZVE[TAJ [VEDSKA (By Mr. Ake Hjalmarsson - Od G-not Ajk Halmarson)

1. Golem Javen Sektor - mala administracija na centralna vlast Na po~etokot na [vedskiot Ustav se naveduva deka sudovite upravuvaat so administracijata za pravda i deka javnata administracija e vo nadle`nost na centralnite i lokalnite dràvni administrativni agencii. Centralnite dràvni administrativni funkcii se sproveduvaat vo skoro ednakov dràven agenciski model, iako administrativnite zada~i zna~ajno se razlikuvaat edni od drugi. Centralnite dràvni administrativni Agencii, Sudovite, i Parlamentot kako i negovite agencii zaedno formiraat zakonski subjekt-Dràvata. Sepak vo nekoi slu~ai, dràvnite administrativni funkcii se sproveduvaat preku organizacii, koi ne se del od dràvata. Za aktivnostite od toj vid vo mnogu slu~ai se koristat gra|ansko pravni zakonski lica na primer. zdruèni akcionerski kompanii, fondacii ili ne profitni zdruènija. Se po~esto vo nekoi slu~ai se koristat unikatni modeli dizajnirani za posebni celi.

Karakteristi~na pojava vo [vedskiot Javen Sektor e faktot deka lokalnite vlasti sproveduvaat najgolem del od javnite uslugi. Vo slednite delovi go opi{uvame organizaciskiot model na centralnite dràvni agencii. Posledovatelnite primeri koi sledat se odnesuvaat za drugi modeli, koi {to se izbrani za funkcionirawe od javen karakter. Isto taka i deluvawata na lokalnite institucii nakratko se objasneti. Kako voved dadena e kratka prezentacija na strukturata na administracijata na centralnata vlast.

2. Struktura na administracijata na centralnata vlast

[vedskata administracija na centralnata vlast e pod kontrola na Vladata so isklu~ok na nekolku mnogu mali agencii koi pripa|aat na Parlamentot. Vo prodolènie, Centralnata Banka mu pripa|a na Parlamentot no se smeta za zakonski subjekt oddelen od dràvata.

Vladinite slu`bi ja podrùvaat Vladata poto~no Kabinetot. Kabinetot sam po sebe pretstavuva vladina agencija rakovodena od Premierot. Vladinite Slu`bi se sostojat od Kabinetot na Premierot, 10 ministerstva i administrativen Oddel. Brojot na vrabotenite vo organizacijata iznesuva okolu 3.700 lica od koi personalot na Ministerstvoto za Nadvore{ni Raboti vo Stokholm ima okolu 1.000 vraboteni. Prose~no Ministerstvo ima personal od okolu 200 lica. Ovie mali organi koi go so~inuvaat organizacija na vladiniot personal podgotvuvaat vladini predlozi do Parlamentot, na primer - buxetski predlog, drugi predlozi, zakoni i isto taka i pomagaat na Vladata efektivno da gi izvr{uva odlukite koi gi donesuva Parlamentot. Organizacijata i rabotata na Vladinite Slu`bi, koi se mnogu razli~ni


202

od onie na prose~nite vladini agencii, se sodràni vo Uredba donesena od Vladata.

Okolu 300 vladini agencii se pot~ineti na Vladata. Me|u niv ima i pogolemi agencii kako na primer Voenite sili, Nacionalniot Odbor za danoci i Nacionalniot Odbor za pazarot na trud, no isto taka mnogu mali agencii so mal broj vraboteni kako {to se Inspekcija na Lotarijata i Odbor za Javni nabavki. Me|u 300-te agencii se i onie koi {to skoro ekskluzivno se finansirani od Dràvniot Buxet i onie koi {to pove}e ili pomalku se celosno finansirani od taksi plateni od onie {to gi koristat nivnite uslugi. Brojot na vrabotenite vo centralnite vladinite agencii iznesuva pove}e od 200.000.28

Vladinite agencii se pot~ineti na Vladata kako kolektiven organ i ne podleàt na direktna kontrola od nitu eden minister. No, se razbira, sekoj minister e odgovoren za dobro definirano politi~ko podra~je i isto taka i za nazna~enite vladini agencii vo ovie podra~ja. Ovaa odgovornost vklu~uva osiguruvawe deka sekoja agencija ima fleksibilni celi i nameri, ima balansirani finansiski izvori, kako i raboten menaxment koj gi izvr{uva svoite zada~i na produktiven, efikasen i efektiven na~in. Koga ovlasteniot minister podgotvuva odluka na Kabinetot vo soglasnost so vladinoto ministerstvo, toj/taa mora da se konsultira prvo so ostanatite zasegnati ministerstva - i sekoga{ so Kabinetot na Premierot i so Sektorot za Buxet vo Ministerstvoto za Finansii.

Vladata gi kontrolira dejstvata na agencijata vo op{ti uslovi so postavuvawe celi i zada~i, i monitoring na rezultatite kako i so sredstva od buxetot na agencijata i preku zakoni, uredbi i posebni odluki. Izvr{niot Direktor na agencijata e Generalen Direktor koj donesuva operativni odluki bez vladina involviranost. Vladinite Agencii imaat komparativna avtonomna vrska so Vladata. Ova zna~i deka vo [vedska ne postojat golemi ministerski organizacii so desetici iljadi vraboteni i {iroki operativani zada~i pod direktna kontrola na Minister, {to korespondira so ova {to se sretnuva i vo pogolemiot broj evropski dràvi.

Odredbite na Javniot Zakon so koi se oblikuva modelot na [vedskite vladini agencii se kombinacija na cvrstina i fleksibilnost na takov na~in {to administrativnite dejstvuvawa koi mnogu se razlikuvaat moè da se sproveduvaat nadvor od ovoj model bez nedostatoci. Vo golem obem ne e neophodno da se koristat drugi modeli za funkcionirawe na centralnata vlast. Ovoj sistem moè da se opi{e kako visoko horizontalen: t.e. eden ednoobrazen model se koristi za skoro cela centralna vladina administracija. Sepak, postojat i slu~ai koga drugi modeli se izbrani za drugi razli~ni dejstvuvawa. Podolu }e bidat prezentirani ilustrativni primeri.

28 [vedskata populacija broi do 9 milioni, a rabotnata sila 4,3 milioni


203

So ogled na sega prezentiranite uslovi, postoi dobra pri~ina da se klasificiraat [vedskite centralni vladini agencii kako avtonomni ili polu-avtonomni javni agencii. Vo sledniot del e prezentiran opis na karakteristi~nite pojavi na menaxment i kontrolniot sistem za [vedskite vladini agencii.

Treba da se spomene deka za [vedskite vladini agencii ne postoi nitu seopfaten plan za vrabotuvawe vo centralniot vladin sektor, nitu gra|anski uslu`ni tela koi moè da se identifikuvaat so posebni obuki i profesionalni ve{tini ili vrednosti - so isklu~ok na zakonskiot personal. Toa e vo nadle`nost na sekoja vladina agencija da gi regrutira i razviva sposobnostite koi i se potrebni. Istoto se odnesuva i na lokalnite vlasti - verojatno so isklu~ok na medicinskiot personal za kogo postojat profesionalni kodeksi i standardi.

3. Agencii na centralna vlast

3.1 Zakonska Ramka

Modelot za agenciite na centralnata vlast i uslovite za administrativnite dejstvuvawa na agenciite se postaveni vo nekolku Uredbi doneseni od Vladata. Vo soglasnost so ova, vladino ustavno pravo e da donesuva odluki od izvr{en karakter. Od fundamentalna va`nost e deka Uredbite na Vladinite Agencii (SFS 1995:1322)29 koi so nekolku mali isklu~ci se odnesuvaat na agenciite na centalnata vlast. Ovaa Uredba sodrì 35 ~lena so odredbi koi se odnesuvaat glavno na:

• Avtoritet da ja pretstavuva Dràvata pred Sud • Struktura na menaxmentot • Nadle`nosti na Odborot i na Generalniot Direktor • Kako da se spravi so revizorski izve{taj • Kako rabotite da se podgotvuvaat i kako da se donesuvaat

odluki • Imenuvawe.

Zaedni~kata Uredba na Vladinite Agencii e nadopolneta so posebna Uredba koja gi sodrì instrukciite za sekoja oddelna Vladina Agencija (vidi primer 1996:148 so instrukcii za Nacionalniot Odbor za Zemjodelstvo). Vo instrukciite, za koi isto taka odlu~uva Vladata postojat odredbi koi se odnesuvat glavno na:

• Op{ti i posebni zada~i za Agencijata; • Primenlivost na ~lenovite od Uredbata za Vladinite

Agencii; • Odbor i Menaxment na Agencijata; • Organizacija; • Kako da se podnese àlba protiv odlukite na Agencijata.

Odlukata za osnovawe ili ukinuvawe na Vladina Agencija ja donesuva Parlamentot po predlog na Vladata. Va`nite promeni vo zada~ite na

29 Se odnesuva na brojot vo [vedskata statutna kniga (SFS)


204

Vladinite Agencii se dostaveni so informirawe do Parlamentot. Vladata e ekskluzivno ovlastena da imenuva ~lenovi na Odborite i Generalni Direktori na Vladinite Agencii. Mnogu vaèn op{t preduslov za administrativnite deluvawa na Vladinite Agencii e toa deka site se ograni~eni so Zakonot za Administrativna Procedura (SFS 1986:223), Zakonot za Javni Nabavki (SFS 1992:1528), Zakon za Sloboda na Pe~at; (SFS 1949:105) i Zakonot za Slu`beni Tajni (SFS 1980:100) koi site pretstavuvaat zakoni doneseni od Parlamentot. Te{ko e da se najde ednostavno objasnuvawe za toa zo{to modelot na vladini agencii stana dominanten na scenata. Negovoto poteklo ne vra}a vekovi nazad i postoi zna~aen razvoj so tekot na godinite. Edna va`na okolnost moè da se pronajde vo faktot deka odlukite na Vladata se kolektivni koi {to mu se dadeni na Ministerstvo za Finansii – ili Ministerstvoto za Javna Administracija koga takvo ministerstvo postoi – mo`nost za promovirawe na unificiranite administrativni strukturi. Dokolku kontrolata im be{e doverena na individualnite ministri toga{ razvojot na oddelni modeli }e be{e poverojaten. Treba da se naglasi deka vo nekoi slu~ai Vladinite Komisii ispitaa razli~ni pra{awa koi se odnesuvaat na vladeewe i kontrola na Vladinite Agencii. (Vidi primer izve{taj od Vladinata Agenciska Komisija vo SOU 1985:40 i 41).30 Odlukite na Kabinetot i Parlamentot za razli~ni pra{awa isto taka pridonesoa za unificirano razvivawe.

3.2 Godi{en izve{taj Vladinite Agencii se del od zakonskiot subjekt, Dràvata. No tie imaat ekonomski identitet, koj {to ne e razli~en so onoj na pomo{nata kompanija vo grupata na kompanii. Od 1992 godina sekoja Vladina Agencija e obvrzana da i prezentira kompleten godi{en izve{taj do Vladata, koj }e sodrì smetka za profit i zaguba, bilans na sostojba, i smetka so postignati rezultati. Bilansot na sostojba na Vladinite Agencii gi sodrì site vidovi materijalni, nematerijalni i finansiski sredstva i rashodi a isto taka i preostanatiot dràven kapital. Agencijata moè da se registrira kako sopstvenik na nedvi`niot imot vo ime na Dràvata. Vo odredeni granici agencijata moè da vr{i kupoproda`ba na nedvi`niot imot. Nekoi Vladini Agencii koi koristat ili upravuvaat so golemi sredstva na nedvièn imot, se ovlasteni da prodadat imot {to ne e potreben dokolku vrednosta na imotot ne nadminuva 15 MSEK (1,8 milioni amerikanski dolari). Za drugite agencii koi {to imaat pomal imot limitot e 5 MSEK (0,6 milioni amerikanski dolari). Postojat odredbi so koi se regulira kako prihodite od tie proda`bi da se iskoristat.

Dolgovite na vladinite agencii se sostojat od dràvni vnatre{ni

30 Se odnesuva na brojot od vladinite oficijalni izve{tai (SOU).


205

pozajmici podignati od Nacionalnata Slu`ba za dolg so cel da se finansiraat investicii vo fiksni sredstva ili da se pokrijat privremeni ili postojani potrebi za raboten kapital. Isto taka pozajmuvaweto so {to se finansiraat pove}e studenti vo visokoto obrazovanie se refinansira so vnatre{ni pozajmuvawa vo Nacionalnata Slu`ba za dolg od Nacionalniot Odbor za studentska pomo{, koj {to vsu{nost e agencija koja gi obezbeduva zaemite.

Na predlog na Vladata, Parlamentot sekoja godina odlu~uva za agregatnite limiti za vnatre{nite pozajmuvawa na Vladinite Agencii. Vladata postavuva kreditnite limiti za sekoja agencija. Vladinite Agencii imaat normalen kredit od nabavuva~ite. Samo na ~etiri Vladini Agencii so glavno komercijalni funkcii im e dozvoleno da pozajmat direktno na pazarot do limitite odredeni za sekoja agencija.31 Na krajot Vladata e odgovorna za ovie pozajmuvawa. Parlamentot moè da ja ovlasti Vladata da izdade garancii i Vladata moè da gi prenese tie ovlastuvawa na Vladina Agencija. Obvrskite od ovoj vid se prikaàni vo godi{niot izve{taj.

Izve{taite za profitot i zagubata na Vladinite Agencii i bilansot na sostojba godi{no se konsolidirani so izve{taite za profitot i zagubata i bilansot na sostojba za zakonskiot subjekt, Dràvata, koi se prezentiraat na Parlamentot.

3.3 Menaxirawe na Buxet Vladinite Agencii se finansiraat na razli~no nivo od buxetskite raspredelbi, so “taksi od korisnicite”, a vo nekoi slu~ai isto taka i so “javnite zakonski taksi”32. Moè da se pojavat prihodi od proda`ba na imotot. Kako dopolna, nekoi agencii osobeno Univerzitetite i instituciite od oblasta na kulturata ~esto dobivaat donacii od fizi~ki lica, kompanii i fondacii. Goleminata na buxetot za Vladinata Agencija se osnova na informacija sodràna vo godi{niot izve{taj i analizata na rezultatite postignati vo razli~ni oblasti kako i finansiskata smetka. Od golema va`nost, se razbira e sekoja odluka na Vladata deka odredeni funkcii treba da se promenat vo obemot, kvalitetot ili generalniot pravec i procenetite finansiski posledici od tie promeni. Vo podgotovkata na godi{niot buxet predviduvawata se prilagodeni na novite plati i nivoto na cenite. Ova usoglasuvawe se bazira na najnovite oficijalni statistiki, na primer zemaj}i ja vo predvid promenata na platite i produktivnost vo privatniot usluèn sektor.

31 [vedskiot Dràvna @eleznica, [vedskiot Dràven Aerodrom, Civilnata Vozduhoplovna administracija, Nacionalnata pomorska administracija i Nacionalnata mre`na administracija 32 soglasno javniot zakon za taksi tie se napla}aat za odredeni uslugi , dozvoli itn.Kako primer moè da go zememe taksata za paso{, taksa za voza~ka dozvola, taksa za patent i taksa za proverka na motorno vozilo.


206

Buxetiraweto e fokusirano na onie delovi od aktivnostite koi se finansiraat so buxetskite nameni. Kaj Vladinite Agencii so zna~ajni funkcii finansirani od taksi, vnimanieto e isto taka svrteno na ovie delovi od funkciite. Kako i da e, ne postojat realni potro{uva~ki limiti za ovie dejstvuvawa i generalno efektite od raspredelbata na pazarot se prifateni. Vladata moè da postavi celi za uslu`noto nivo, nivoto na cenite i sevkupnite finansiski rezultati. Voobi~aeno, agenciite samite odlu~uvaat za nivoto na taksite, treba da obezbedat deka prihodite }e bidat pribli`no balansirani so rashodite. Generalno, aktivnostite finansirani od taksite od korisnicite se o~ekuva da se namalat. Bidej}i najgolem broj od investiciite vo osnovnite sredstva se finansirani so vnatre{ni pozajmuvawa ova zna~i deka Vladinite Agencii mora da platat kamata na angaìraniot kapital. êtiri agencii so komercijalni funkcii i nekolku drugi agencii, koi imaat ramnopravnost vo formiraweto na dràvniot kapital se o~ekuva, da mu pla}aat godi{ni dividendi na dràvniot Buxet.

Koga Parlamentot go usvoil dràvniot Buxet gi vklu~uva i namenite za vladinite komisii, razli~ni Vladini Agencii za da gi izvr{uvaat odobrenite aktivnosti. Ova e napraveno so koristewe na pismo za ovlastuvawe na namenite i izvr{uvawata isprateno od Vladata do sekoja Vladina Agencija. Ova pismo gi sodrì celite i zada~ite na dejstvuvaweto, o~ekuvanite rezultati, potrebnite izve{tai, posebnite zada~i i finansiskoto ovlastuvawe. Metodite za kontrola se strogo orientirani na autputot i rezultatite. Celite i zada~ite se celosno individualni za sekoja Vladina Agencija ili sli~ni agencii so sli~ni zada~i. Celite ~esto gi sodràt kvalitatitanite i kvantitativnite aspekti kako na primer brojot na poloèni ispiti na razli~ni fakulteti, brojot na dodeleni odbraneti doktorati, brojot i kvalitetot na voenite edinici od razli~ni vidovi.

Mnogu se retki input kontrolite. Ova zna~i deka re~isi ne postojat Direktivi koi se odnesuvaat na toa kako tro{ocite da bidat distribuirani me|u razli~nite kategorii na tro{oci. Samo vkupniot iznos {to moè da bide naplaten nasproti namenite e naveden so ograni~uvawata koi {to se odnesuvaat na obvrskite i vnatre{nite pozajmuvawa. Za Vladinite Agencii silni vo investirawata Parlamentot i Vladata donesuvaat planovi za investirawe. Investirawata se odredeni vo smetkovodstveni pravila.

Ne postojat odredbi koi se odnesuvat na brojot na vrabotenite ili iznosot na platite i nadomestocite za razli~ni agencii. Ova pra{awe se ostava na slobodnata volja na sekoj Generalen Direktor posebno, da odlu~uva za brojot na vrabotenite i da pregovara za nadomestocite so trgovskite sindikati vo ramki na ograni~uvawata odredeni so namenite. Ovie pregovori se do odreden stepen, koordinirani od Agencijata za Vladini Rabotodavci. Sepak, nitu Vladata nitu pak Ministerstvoto za Finansii se involvirani vo ovie pregovori.


207

Vladinite agencii go vodat nivnoto smetkovodstvo soglasno so predvidenite uslovi koi se sodràni vo Smetkovodstvena Uredba (SFS 1979:1212) i Uredbata za Godi{ni Izve{tai (SFS 1996:882) i dvete doneseni od Vladata. Ovie Uredbi sodràt odredbi za site prakti~ni celi koi korespondiraat so odredbite koi gi sodrì Zakonot za Smetkovodstvo (SFS 1976:125) i Zakonot za Godi{en Izve{taj (SFS 1980 :1103) koj se odnesuva na biznis kompaniite. Nekolku isklu~oci se odnesuvaat na finansiskite vrski me|u Vladinite Agencii i dràvniot Buxet i na~inot na koj ne finansiskite rezultati se izvestuvaat i analiziraat. Vladinite Agencii primenuvaat celosno smetkovodstvo na presmetkovna osnova iako dràvniot buxet i negovite nameni se vrz osnova na modificirana presmetkovna osnova. Najva`nata modifikacija e deka rashodite za investicite ili za kamata i amortizacija na vnatre{nite pozajmici za investirawe – a ne se amortizacija - se napla}aat nasproti namenite vo dràvniot Buxet. Konsolidiranite ex-post dràvni izve{tai za profit i zagubi i bilansot na sostojba se na potpolno presmetkovna osnova. Ex-post izve{tajot za namenite e na istata modificirana presmetkovna osnova kako i odobreniot dràven Buxet.

Vladinite Agencii imaat nekoi mo`nosti da se pogriàt nepotro{enite sredstva da gi prenamenat vo slednata fiskalna godina. Vsu{nost, postoi ograni~ena mo`nost da se pozajmat razli~ni kategorii na tro{oci; nema potreba za redistribucija na sredstvata me|u razli~ni kategorii. Za menaxment so gotovinata dràvata ima poseben smetkoven sistem, koj sodrì okolu 5.000 smetki, upravuvan od dràvna ìro smetka. Vladinite Agencii vr{at isplati i dobivaat uplati preku nivnite smetki vo ovoj sistem.

3.4 Izvestuvawe, Kontrola i Revizija

Vladinite Agencii koi se finansirani od dràvniot Buxet podnesuvaat izve{taj za iznosot naplaten za nivnite raspredelbi na mese~ni osnovi i Vladinite Slu`bi pravat mese~no sledewe. Po istekot na {est meseci sekoja vladina agencija prezentira finansiski izve{taj za prvata polovina od godinata. Izve{tajot isto taka sodrì i prognoza za preostanatiot del od fiskalnata godina. Na krajot na sekoja fiskalna godina site Vladini Agencii prezentiraat godi{ni izve{tai koi sodràt smetka za postignatite ne-finansiski ili samostojni rezultati, izjava za profitot i zagubite, bilans na sostojba, smetka za namenite i analiza za prilivot na gotovina. Vladata naizmeni~no na Parlamentot mu dostavuva izve{taj za site postignati rezultati vo razli~ni oblasti vo kreiraweto na politikata.

Mnogu vaèn element vo sistemot za kontrola na menaxment e ona {to se narekuva ”dijalog za celite i rezultatite”. Sekoja godina se sproveduva strukturirani razgovori me|u nadle`niot Minister ili Dràvniot Sekretar i Generalniot Direktor koj e odgovoren za Vladinata Agencija. Vo ovoj dijalog - vrz osnova na kontrolna lista izrabotena od vladinite slu`bi se diskutiraat postignatite


208

rezultati i o~ekuvanite rezultati, i isto taka se diskutirani i razli~ni aspekti na situacijata na Generalniot Direktor. Kone~niot godi{en izve{taj na sekoja Vladina Agencija e revidiran od Nacionalnata Revizorska Slu`ba ([vedskata Vrhovna Revizorska Institucija) vo soglasnost so dobrite revizorski praktiki. Revizorskite izve{tai i se prezentiraat na Vladata. Revizijata na Vladinite Agencii e nadvore{na i vklu~uva finansiska revizija, revizija za usoglasuvawe i revizija na ne-finansiskite rezultati. Izve{tajot na revizorot sodrì sertifikat za toa dali godi{nite izve{tai davaat vistinska i realna slika na finansiskata sostojba i dali smetkovodstvoto e vodeno vo soglasnost so pravilata. Isto i NAO sproveduva i revizija na efektivnost ili “Vrednost za Pari”. Va`ni nabquduvawa napraveni od revizorite t.e. izve{taite sodràt kvalifikuvani mislewa, i se dostavuvaat do Parlamentot preku Vladata. Proizleguva deka nabquduvawata napraveni od Revizorite vodat kon inicijativa za administrativna disciplina pa duri i prezemawe zakonski dejstva. Kako i da e, NAO nema sila na sud.

So cel da se zajakne vnatre{nata kontrola vo Vladinite Agencii, Vladata ovlasti 40 pogolemi Agencii da osnovaat svoi vnatre{ni revizorski edinici i da gi propi{at generalni standardi za ova (vidi SFS 1995:686). Vnatre{nite revizori mu davaat izvestuvawa na Upravniot Odbor ili - dokolku ne postoi takov Odbor – go izvestuvaat Generalniot Direktor. Ponatamu, vo Uredbata na Vladinata Agencija postoi ~len koj propi{uva deka Generalniot Direktor e zadolèn da garantira deka vnatre{nata kontrola na negovata/nejzinata agencija e zadovolitelna.

4. Drugi modeli • Vo [vedska ne postojat organizaciski modeli posebno

dizajnirani da odgovaraat na posebnite aktivnosti na centralnata vlast. Ova vaì duri i za Sektorite kako {to se Univerzitetite i institucii od oblasta na kulturata kade modelite na Sektorite moè da se sretnat vo nekolku evropski dràvi. Kako i da e, ne e nevoobi~aeno za drugite organizaciski modeli kako {to se fondaciite, akcionerski dru{tva i ne-profitnite asocijacii da se koristat za funkcionirawe na dràvata ili javniot karakter. Kako dopolna, ponekoga{ se javuva deka unikatniot model na organizacija e kreiran za posebni potrebi. Kako {to e spomenato vo delot 3 lokalnite vlasti do sega proizveduvaat najgolem del od site javni dobra i uslugi koi direktno se koristat od gra|anite. Zatoa, vo slednite delovi, organizaciskiot model pretstaven od lokalnata vlast }e bide izloèn i potkrepen so primeri za javnite aktivnosti {to se izvr{uvaat vo organizaciski modeli razli~ni otkolku onoj na Vladinata Agencija. Odnosnite modeli se opi{ani so relevantni pogledi i pri~ini postaveni za izbor na razli~en model.


209

4.1 Fondacii

So tekot na godinite Vladata ima prezemeno del vo vospostavuvaweto i upotrebata na fondaciite ~ii funkcii se od javen karakter. Primer e Nacionalniot Institut za Koncerti ~ija {to cel e promovirawe na razvojot na muzi~kiot ìvot, preku celosna muzi~ka produkcija. Drugi primeri se Stokholmskiot Institut za @ivotna Sredina, Institutot za Idni Studii i Stokholmskiot Me|unaroden Institut za Mirovni Istraùvawa. Fondaciiite kako ovie voobi~aeno imaat nedostig na nivni sredstva od bilo kakvo zna~ewe i se zavisni od godi{nite pridonesi od osnova~ite. Porano modelot na fondaciite po~esto be{e ne reguliran i tie moèa slobodno da se prilagoduvaat na okolnostite vo posebnite slu~ai. Toga{ fondaciite ~esto bea upotrebuvani vo rizici vklu~uvaj}i ja sorabotkata me|u Dràvata i nekoja druga zainteresirana strana ili finanser. Vo 1996 godina stapi vo sila Zakonot za Fondacii i osnova~kiot model na fondacija be{e reguliran do detali. Noviot Zakon za Fondaciite (SFS 1994:1220) ne gi opfa}a novite fondacii, koi za svoeto dejstvuvawe se zavisni od godi{nite pridonesi od osnova~ite ili od nekoi drugi lica. Fondacijata mora da poseduva soodveten kapital {to e razumno vo vrska so celta na samata fondacija. Sepak, na postojnite fondacii koi {to se zavisni od tekovnite pridonesi im e dozvoleno da gi prodolàt svoite aktivnosti.

Kako rezultat na novata regulativa, fondaciite vo idnina nema da se upotrebuvaat od Vladata za funkcii koi {to se zavisni od tekovnite pridonesi od Dràvata. (Vidi Izve{taj od Vladinata Komisija vo SOU 1994:147 i 1995 : 93). Ponatamu, golem broj na postoe~ki fondacii }e bidat reorganizirani kako Vladini Agencii, Akcionerski Dru{tva ili ne-profitni organizacii. Nekolku od tie reorganizacii ve}e e implementiran. Primeri za ova se [vedskiot Institut koj {to vo stranstvo informira za [vedska i Slu`bata za patuva~ki izlo`bi koja aranìra i sproveduva izlo`bi od oblasta na kulturata. I vo dvata slu~ai e izbran model na Vladina Agencija. Za nekoe odredeno vreme sepak, }e ostanat nekoi fondacii koi se pove}e ili pomalku zavisni od godi{nite pridonesi od dràvniot Buxet.

Fondacijata pretstavuva samostoen gra|ansko praven organ koj e reguliran soglasno Zakonot za Fondacii i so Statutot na fondacijata. Odborot na fondacijata nema da prezeme merki za nedovolnata poddr{ka ili sprotivnost na Zakonot za Fondacii ili pak na statutot. Ova e vistinito bez razlika dali dràvata ili nekoj drug ja osnoval fondacijata. Fondacijata, generalno, ja ima celokupnata mo} i obvrski koi im pripa|aat na pravnite lica na primer steknuva sredstva, prava, prezema obvrski, sklu~uva dogovori. Otkako Zakonot za Fondacii stapi vo sila, fondacijata e te{ko vozmoèn model na organizacija za sorabotka me|u razli~ni strani.

Vladata ne e ovlastena da gi upotrebuva javnite fondovi za osnovawe fondacii bez odobrenie od Parlamentot.


210

Celta na osnovawe fondacija e da se osiguri deka resursite se staveni nastrana i se upotrebuvaat za posebni celi podolgo vreme. Celta, na primer, e nezavisnost vo odnosot so dràvata. Sosema prirodno, posledicata od aspiracijata za nezavisnost se odnesuva na toa deka e te{ko osnova~ot ili Odborot na fondacijata da gi usoglasat celite na fondacijata so novite okolnosti. Sredstvata na fondacijata se vrzani za namenata i se ograni~eni mo`nostite za javna kontrola.

Ovie karakteristiki na modelot na fondacijata bea svesno koristeni koga vo [vedska pred nekolku godini bea likvidirani fondovite za osporuvanite “zarabotuva~i na visoki plati” i zna~ajni fondovi bea preneseni na nekolku novi fondacii so cel da se podràt na primer nau~nite istraùvawa.

Pribli`no vo isto vreme dva Univerziteta - koi prethodno bea Vladini Agencii - od ideolo{ki motivi bea reorganizirani vo fondacii. Sepak, ovie dva Univerziteta zavisat od donaciite od dràvniot Buxet za vr{ewe na nivnite aktivnosti. Donaciite se procenuvaat na ist na~in kako i kaj opredelenite sredstva za drugite Univerziteti. Ne vredi ni{to deka ovie dva Univerziteti - fondacii gi sproveduvaat nivnite aktivnosti preku akcionerski dru{tva koi se vo celosna sopstvenost na odnosnite fondacii. Fondacijata od bilo kakvo zna~ewe e obvrzana da vodi smetki i da prezentira godi{en izve{taj (zavr{na smetka) soglasno pravilata propi{ani vo Zakonot za Smetkovodstvo i Zakonot za Godi{en Izve{taj (Zakon za zavr{na smetka). Smetkovodstvoto, godi{niot izve{taj i aktivnostite podleàt na godi{na detalna proverka od ovlasten revizor ili so statutot odreden revizor. Tipi~na posledica od samosopstveni~ki karakter na fondacijata e deka revizorskiot izve{taj e prezentiran na Odborot na fondacijata.

Vladata godi{no finansiski gi pomaga fondaciite koi se osnovani od dràvata ili od drugi lica koi izvr{uvaat aktivnosti od pove}e ili pomalku javen karakter. Vo ovie slu~ai Parlamentot odlu~uva za namenata na buxetskite sredstva, a obvrska na Vladata e da gi implementira tie odluki. Grubite presmetki pokaùvaat deka Vladata godi{no finansira okolu 6,5 BSEK – milijardi {vedski kruni (785 milioni amerikanski dolari) za fondaciite i sli~ni institucii. Golem del odi za poddr{ka na visokoto obrazovanie i istraùvawa, drugi obrazovni aktivnosti, institucii od oblasta na kulturata i sportskite aktivnosti.

Godi{noto finansirawe na Vladata za fondacijata pretstavuva obi~no finansiska poddr{ka za nejzinite aktivnosti, a retko vklu~uva i uslovi za na~inot na koj }e se potro{at dobienite pari i za {to izvestuvawe e potrebno. Sepak, vo nekoi slu~ai donaciite se prosledeni so jasni uslovi za upotrebata i izvestuvaweto. Vo ovie slu~ai transferot na pari moè da se smeta kako isplata za uslugi {to treba da se napravat.


211

4.2 Akcionerski dru{tva

Dràvata poseduva akcii vo golem broj Akcionerski Dru{tva. Najgolem broj od niv se nezavisni od direktni subvencii od Vladata; osven ako tie uplatuvaat odredeni dividendi vo dràvniot Buxet. Primeri za vakov vid na kompanii se kompaniite za igrite na sre}a, nekoi kompanii za nedvièn imot, nekoi finansiski kompanii, kompanii za maloproda`ba so alkoholni pijalaci i farmacevski kompanii, [vedskiot Telekom i Dràvnata Kompanija za struja. Ovie pretstavuvaat komercijalni pretprijatija koi se natprevaruvaat na pazarot i samo vo nekolku slu~ai tie uìvaat monopolska polo`ba ili polo`ba sli~na na monopol. Za ovie kompanii nema ponatamu da zboruvame.

Pointeresni se nekoi aktivnosti od javen karakter koi direktno se sproveduvaat vo organizaciska forma na akcionerski dru{tva. Kako primer moè da ja zememe Swedish Motor Vehicle Inspection Company - [vedskata kompanija za proverka na motorni vozila, koja pravi testirawa na site vidovi na motorni vozila. Dràvata e soopstvenik na 52% od akciite vo kompanijata. Ostanatiot del od kapitalot e vo sopstvenost na profesionalni i industriski organizacii ili osiguritelni kompanii. Aktivnostite vklu~uvaat praktikuvawe na javna vlast nasproti gra|anite. Parlamentot im ja prenel (delegiral) ovaa nadle`nost na kompaniite. Aktivnostite se finansirani so taksi, ~ij iznos go odreduva Vladata. Motivite navedeni za izbraniot organizaciski model bea postignuvawe na racionalni i produktivni aktivnosti i olesni fleksibilno usoglasuvawe na proizvodstveniot kapacitet. Modelot na akcionersko dru{tvo isto taka dava mo`nost za podelba na sopstvenosta so drugite zainteresirani strani.

Drug primer e Samhall Company – Samhal kompanijata, ~ii zada~i se obezbeduvawe na vrabotuvawa na rabotno nesposobni lica. Aktivnostite prethodno bea sproveduvani vo organizaciski model na fondacija no bea reorganizirani vo model na akcionersko dru{tvo od pred nekolku godini. Sevkupniot iznos na akcii gi poseduva Dràvata. Kompanijata e bez sporedba, najgolemiot samostoen primatel na donacii od dràvniot Buxet. Donacijata ili subvencijata korespondira so otprilika polovina od tekovnata aktiva. Ostanatiot del se sostoi od prihodi od proda`ba na proizvedenite dobra i uslugi. Postojat uslovi koi se priloèni na subvencijata na primer zemawe vo obzir na brojot na rabotnite ~asovi i frekvencijata na premin vo redovno vrabotuvawe. Postojat detalni barawa za izvestuvawa. Najva`nata pri~ina navedena za reorganizacija na Samhal vo akcionersko dru{tvo be{e deka dru{tvoto odlu~i da dobiva podobri mo`nosti za nejzinoto rabotewe i deka ova moè da donese pogolema produktivnost. Modelot na akcionersko dru{tvo se smeta{e isto taka za predizvikuva~ki bidej}i prenesuvaweto na odgovornosta i avtoritetot vo takov model im e poznat na partnerite i na konkurentite, pravej}i gi poednostavni nivnite rabotni odnosi.

Tretiot primer se dvata Kralski Teatri, Operata i Dramskiot Teatar, koi vo celost pretstavuvaat akcionerski dru{tva vo dràvna sopstvenost.


212

Donaciite od dràvniot Buxet za ovie dve institucii iznesuvaat otprilika 80% od vkupniot prihod. Iako modelot na akcionersko dru{tvo ne be{e kreiran za zadovoluvawe na umetni~kite potrebi, vo praktika se pokaà deka postojat jasni pravilata koi se odnesuvaat na podelba na vlasta, smetkovodstvo i.t.n. se dobro postaveni na potrebite za proizvodstvo vo institucii od oblasta na kulturata. Upravuvaweto so aktivnostite moè da bide brzo i fleksibilno {to e mnogu va`no vo konkurentniot biznis.

Kone~no, moè da spomeneme deka Vladata skoro dade predlog do Parlamentot za institut za tehni~ki istraùvawa da bide osnovan kako Akcionersko Dru{tvo. Na kratko se navedeni pri~inite za ovoj model, deka i e dobro poznat na industrijata i deka i ovozmoùva na industrijata direktno da u~estvuva vo sopstvenosta.

Za osnovawe na akcionerski dru{tva Vladata treba da dobie odobrenie od Parlamentot. Istoto vaì i koga funkciite na vladinite agencii treba da bidat reorganizirani vo akcionerski dru{tva, bez ogled na faktot deka kompanijata treba da bide vo dràvna sopstvenost ili pak vo privatna sopstvenost.

Akcionerskite dru{tva pretstavuvaat samostojni pravni lica i pravilata za nivnite administrativni aktivnosti se sodràni vo Zakonot za akcionerski dru{tva (SFS 1975:1387) i vo statutot na dru{tvata. Dopolnitelno moè da postoi i soglasnost ili dogovor pome|u dràvata i dru{tvata. Subvenciite moè da bidat pridruèni so uslovi.

Sekoja kompanija vo sopstvenost na dràvata podnesuva izve{tai do ministerstvoto. Koga stanuva zbor za kompaniite so pove}e ili pomalku ~isto komercijalni nameni odgovornosta na Ministerot - vo ramki na Vladata – korespondira na onie na soopstvenikot. Koga stanuva zbor za kompanii zadolèni za proizveduvawe na javni uslugi, vo princip, ministerot ima nadle`nost kako i za Vladina Agencija. Sepak, formalnata kontrola nad akcionerski dru{tva mora da bide izvr{ena preku instituciite na dru{tvoto - Sobranieto na Akcioneri. Smetkovodstvoto i revizijata se sproveduvaat vo soglasnost so pravilata na Zakonot za akcionerski dru{tva, Zakonot za Smetkovodstvo i Zakonot za Godi{ni Izve{tai.

4.3 Ne-profitni organizacii

Za nekoi javni funkcii se upotrebuva modelot na ne-profitni organizacii. Za razlika od situacijata na akcionerskite dru{tva i fondaciite, ne postoi regulativa koja gi sodrì fundamentalnite odredbi za organizaciskiot model na ne-profitnite organizacii. Kako posledica site vitalni pravila treba da bidat sodràni vo statutot na organizacijata. Sepak, postoi skoro dobro vospostavena praktika za toa na koj na~in treba da bide sostaven statutot na ne-profitna organizacija. Kako dodatok na statutot moè da bide potrebno osnova~ite da gi vnesat vo dogovor site klu~ni raboti kako {to se finansiskite pridonesi.


213

He - profitna organizacija se osnovani od lica ~ija cel e promovirawe na interesot na ~lenovite vo posebni oblasti. Modelot osobeno se koristi koga postojat nekolku ~lenovi osnova~i i koga podocna treba da se primat novi ~lenovi. Bidej}i ne postojat definirani i unificirani pravila za podelba na odgovornosta i smetkovodstvoto, modelot ne e prakti~en za biznis aktivnosti. Ovoj model na ne-profitna organizacija go koristi dolgo vreme Swedish Language Committee - [vedskiot Jazi~en Komitet. Vo ovaa organizacija ima 20 ~lenovi. Modelot isto taka se koristi i od Nacionalnata organizacija za informirawe za alkohol i drogi. ^lenovite se prestavnici na zna~ajni nacionalni dvièwa. Ponatamu, ne-profitna organizacija so zna~aen broj na ~lenovi imenuvani od organizacijata rakovodi so Swedish Institute for International Affairs - [vedskiot Institut na nadvore{ni raboti. Od neodamna postojniot subjekt so nesiguren zakonski status, Disabled Persons Institute - Institutot za rabotno nesposobi lica (invalidi), be{e reorganiziran vo ne-profitna organizacija. Dràvata, Federacijata na Swedish County Counsils and Federation of Swedish municipitalies ja vospostavuvaat ovaa organizacija. Redok e slu~ajot koga Vladata treba da u~estvuva so zna~ajni fondovi koga ne-profitnata organizacija se osnovani, zatoa {to potrebata za ednakov kapital voobi~aeno e nezna~ajna. Sepak, ~esto e neophodno Vladata i drugite strani da napravat pove}e godi{ni najavi za idnite godi{ni donacii za organizacijata. Takvite najavi moè da se napravat samo so odobruvawe od Parlamentot.

4.4 Posebni modeli

Osven opi{anite op{ti organizacioni modeli postojat i nekoi unikatni modeli so nivni sopstveni i ~esto so drevno poteklo.

Kako prvo toa se Unemployment Societies - Dru{tvata na nevrabotenite. Ovie dru{tva se zadolèni so administracijata na osiguruvawe za nevrabotenost. Denes, organizacioniot model celosno e reguliran (osnovawe, upravuvawe, ~lenovi, smetkovodstvo, revizija itn) so Act on Unemployment Societies - Zakonot za Dru{tvata na nevrabotenite (SFS 1997:239). Dru{tvata se javno pravni subjekti i pribli`no nivniot broj iznesuva 40 vakvi subjekti. Dru{tvata koi se povrzani so Trgovskite Unii, upravuvaat so osiguruvaweto vo slu~aj za nevrabotenost soglasno so odredbite {to gi sodrì Unemployement Benefit Act - Zakonot za beneficii vo slu~aj na nevrabotenost. Vkupniot iznos na beneficiite iznesuva okolu 45 milijardi {vedski kruni (5,5 milijardi amerikanski dolari). Dràvata gi finansira vkupnite tro{oci za beneficii. ^lenarina gi pokrivaat samo administrativnite tro{oci za dru{tvata vo iznos od 750 milioni {vedski kruni (90 milioni amerikanski dolari). Odborot na pazarot na trudot vr{i nadzor vrz aktivnostite. Smetkovodstvoto mora da bide sprovedeno vo soglasnost so op{tite odredbi na Zakonot za Smetkovodstvo. Revizorite se izbiraat od Generalnoto Sobranie na sekoe dru{tvo. Najmalku eden od revizorite


214

mora da bide ovlasten smetkovoditel. Od golema va`nost se i dru{tvata za socijalno osiguruvawe. Ovie subjekti se formalno nezavisni od Dràvata i se smetaat kako posebni javno pravni organi. Pribli`no ima okolu 20 dru{tva i sekoe dru{tvo deluva regionalno vo oblasta {to korespondira so onaa na Sovetot na oblastite. Vraboteni se okolu 15.000 lica. Vo Zakonot za Socijalno Osiguruvawe (SFS1962:381) vklu~eni se odredbi koi se odnesuvat na organizaciskiot model. Nacionalniot Odbor za Socijalno Osiguruvawe vr{i nadzor vrz aktivnostite na dru{tvata. Preku Nacionalniot Odbor za Socijalno Osiguruvawe Vladata moè da postavi celi i da vr{i monitoring na rezultatite vo socijalno osiguritelnata administracija. Dru{tvata upravuvaat so beneficiite soglasno so Zakonot za socijalno osiguruvawe, glavno beneficii za bolest, beneficii za roditelstvo i osnovnite dràvni beneficii za penzija. Dràvata vo celost gi finansira tro{ocite za beneficii – vo vkupen iznos od okolu 300 milijardi {vedski kruni (36 milijardi amerikanski dolari) – i 90% od admistrativnite tro{oci. Dràvnata donacija za administativnite celi iznesuva 4,3 milijardi {vedski kruni (520 milioni amerikanski dolari). Dru{tvata za osiguruvawe podleàt na revizija od Nacionalnata Revizorska Slu`ba. Moè da se spomene i deka Centralnata Banka, koja e agencija {to mu pripa|a na Parlamentot, ima unikatna organizaciska forma {to se regulira isklu~ivo so Zakonot za Centralna Banka (SFS 1988:1385). 4.5 Lokalni vlasti

Va`na karakteristika na [vedskata forma na dràvna i javna administracija e lokalnata samouprava.

Kako {to be{e kaàno i prethodno, lokalnite vlasti se predominantni davateli na javni uslugi vo [vedska. Postojat dva vida na lokalna vlasta, okolu 290 op{tini i 20 Soveti na oblasti. Op{tinite se ovlasteni da obezbeduvaat detska za{tita, osnovno i sredno obrazovanie, grià za stari lica i tehni~ki uslugi. Osnovnata zada~a na Sovetot na oblasta, e da obezbedi zdravstvena za{tita no tie ~esto se angaìrani vo regionalniot i urbaniot transport. Najgolem broj od Sovetite na oblastite isto taka se vklu~eni vo regionalni institucii od oblasta na kulturata kako {to se Teatrite i Muzeite.

Do odredena merka, lokalnite vlasti gi koristat fondaciite za izvr{uvawe na del od nivnite svoite aktivnosti. Postojat fondacii ~ija zada~a e promovirawe na kulturnite celi, trgovijata i industrijata, turizamot i ìvotnata sredina itn. Sepak, vkupniot obem na ovie aktivnosti e mal. Akcionerskite dru{tva ~esto se koristat za biznis aktivnosti, na primer transportni uslugi, tehni~ki uslugi i uslugi za domuvawe. Lokalnata samouprava pribli`no broi okolu 1.000. 000 vraboteni lica33 . Tro{ocite na lokalnata vlast se finansirani od prihodi od lokalni 33 [vedskata populacija iznesuva okolu 9 mil.lica, a rabotnata sila 4,3 mil. lica


215

danoci, taksi za uslugi, i donacii od centralnata vlast. Denes, postoi op{ta donacija, koja se napla}a kako iznos po ìtel ({vedski kruni po ìtel) na site op{tini i soveti na oblastite. Dràvnite donacii pravat okolu 20% od sevkupnite prihodi na lokalnite vlasti. Ponatamu, ima sistem za poramnuvawe koj {to gi preraspredeluva resursite me|u lokalnite vlasti. Vo minatoto Parlamentot i Vladata gi kontroliraa aktivnostite na lokalnite vlasti so raspredelba na namenski dotacii i preku ekstenzivni propisi. Vladinite Agencii vr{at nadzor nad usoglasenosta so ovie pravila. Ovaa ambicija za kontrola denes ne se koristi. Denes, Parlamentot i Vladata postavuvaat celi za razli~ni oblasti, kako na primer detska za{tita, u~ili{ta, zdravstvo i medicinska nega. Ostanuva na lokalnite vlasti da gi koristat svoite finansiski resursi, danoci i dotacii onaka kako nim im odgovara. Kontrolata vrz aktivnostite i uspe{nosta na lokalnite vlasti se vr{i od Izboren Organ. ^lenovite na sobranijata {to donesuvat odluki za lokalnite vlasti se izbiraat na op{ti izbori. Lokalnite vlasti moàt da odano~uvaat so cel da gi finansiraat svoite aktivnosti. Lokalnite vlasti se opfateni so Zakonot za lokalna vlast (SFS 1991:900) koj opredeluva ramka za lokalnata demokratija, organizacija, aktivnosti i administracija. Ovoj zakon isto taka vklu~uva pravila koi se odnesuvaat na buxetot i revizija. Sepak, centralnata vlast ne gi odreduva formalnite pravila za osnovawe na agencii od lokalnite vlasti. Smetkovodstvoto vo lokalnite vlasti treba da se vodi soglasno so odredbite na Zakonot za Smetkovodstvo na Lokalnata Vlast (SFS 1997 : 614). So nekoi prilagoduvawa pravilata korespondiraat so op{to prifatenite smetkovodstveni principi. Sobranijata izbiraat revizori koi detalno gi revidiraat aktivnostite na site op{tini i soveti na oblastite. Za ovie revizori ne se propi{ani nikakvi profesionalni kvalifikacii. Vo ovaa smisla, postoi dobra pri~ina da se obrne posebno vnimanie na Sovetite na oblastite, ~ija {to glavna zada~a e da obezbeduvaat zdravstvena za{tita. Sovetite na oblastite dejstvuvaat i gi finansiraat skoro site bolnici i oblastni zdravstveni centri. Isto taka, Sovetite na oblastite kupuvaat medicinska oprema od privatnite bolnici i kliniki. Pribli`no 85% od vkupnite rashodi na Sovetite na oblastite se naso~eni vo oblasta na zdravstvenata za{tita. Osven prihodite od dejstvuvaweto, samo 15% od vkupnite rashodi na Sovetite na oblastite se finansirani od dràvni donacii. Ostatokot se finansira od prihodite od danoci, doneseni od sekoj Sovet na oblasta. Sovetite na oblastite imaat vraboteno okolu 250.000 lica.

^lenovite na Sobranieto na Sovetot na oblasta se izbiraat preku op{ti i neposredni izbori na sekoja ~etvrta godina. Sobranieto izbira od svoite redovi Izvr{en Odbor ~ija zada~a e da gi koordinira aktivnostite na Sovetot na oblasta. êsto, Izvr{niot Odbor e direktno odgovoren za oblasta na zdravstvena za{tita, dodeka postojat podredeni komiteti za drugite aktivnosti, kako {to se transportot i kulturata. Vo nekoi soveti na oblastite isto taka postoi komitet za oblasta na


216

zdravstvenata za{tita. Pod upatstva na Izvr{niot Odbor - ili pak Komitet za zdravstvena za{tita - upravuvaweto so bolnicite i oblastite za primarna nega se vr{i od ne-politi~ki Upravni Odbori. Proizvodstvenite edinici na primer bolnicite, formiraat integriran del od Sovetite na oblastite i nivnite aktivnosti i finansii voobi~no se sledeni ili menaxirani od Izvr{niot Odbor ili Komitetot za zdravstvena za{tita. Zatoa proizvodstvenite edinici nemaat status na polu-avtonomni, sli~no na onie na centralnite vladini agencii. Strukturnite pra{awa, na primer zatvorawe na bolnica, sekoga{ se re{avaat na politi~ko nivo.

Vrz osnova na predlog na Izvr{niot Odbor, Sobranieto na Sovetot na oblasta odlu~uva za godi{niot buxet. Voobi~aeno ovoj buxet e visoko agregiran i podelen na samo nekolku oblasti, od koi zdravstvoto e predominantno. Izvr{niot Odbor - ili Komitetot za zdravstvena za{tita dokolku postoi takov - gi raspredeluva resursite do razli~ni bolnici i oblasti za primarna za{tita. Razli~ni sistemi ili mehanizmi se iskoristeni vo kombiniran transfer na zada~i i sredstva za politi~ki celi na zdravstvena za{tita za profesionalniot menaxment na davatelite na uslugi.

Vo nekoi soveti na oblastite se upotrebuva tradicionalnata raspredelba na buxetot so silni karakteristiki na zgolemuvawe, dodeka vo nekoi raspredelbata na buxetot se bazira na socijalni i demografski variabli vo razli~ni oblasti. Vo drugi Soveti na oblastite postojat pove}e ili pomalku sofisticirani sistemi bazirani na o~ekuvani ili postignati rezultati ili performansi. Koga Sovetot na oblasta gi kupuva zdravstvenite uslugi od privatnite davateli na uslugi, ~esto postojat dogovori bazirani na isplatata soglasno so performansot do odredena granica.

Instituciite za zdravstvena za{tita i profesionalniot personal se pod nadzor od centralnata vladina agencija, t.e. Nacionalniot Odbor za Zdravstvo i Blagosostojba. Najva`nata zada~a za Soveti na oblastite e da ja obezbedat i finansiraat zdravstvenata za{tita. Iako organizaciskiot model e tipi~en za lokalnata vlast vo [vedska, moè da se tvrdi deka toj pretstavuva poseben model na sektor na organizacija koristen za bolnicite i zdravstvenata za{tita voop{to - vo sekoj slu~aj e poinakov model za davawe na javni uslugi otkolku modelot na vladina agencija.

5. Nekoi opservacii

[vedska pripa|a na zemjite vo Evropa so najgolem Javen Sektor i najvisok koeficient me|u dano~nite prihodi i bruto doma{en proizvod (GDP). Posledovatelno, moè da se o~ekuva deka centralniot vladin sektor isto taka bi bil mnogu golem. Kako i da e, ova ne e slu~aj.


217

Samo-upravnite op{tini i Sovetite na oblastite sproveduvaat dominanten del od davaweto na javnite uslugi. Ovie lokalni vlasti odano~uvaat za da go finansiraat pogolemiot del od nivnite rashodi. Donaciite od dràvniot buxet - koi se nenamenska pau{alna suma - pravat okolu 20% od prihodite na lokalnite vlasti. Ova zna~i deka postoi decentraliziran sistem baziran na blizok odnos pome|u gra|anite koi gi koristat javnite uslugi, kako na primer zdravstvenata za{tita i izbranite lokalni politi~ari koi na krajot, se odgovorni za obemot i kvalitetot na obezbedenite uslugi. Isto taka treba da se spomene deka administacijata na golemite sistemi za blagosostojba e postavena vo javno pravni organi oddelena od zakonskiot subjekt, dràvata. Ona na {to se celi ovde se organizacii za nevrabotenost i organizacii za socijalno osiguruvawe. Obete organizacii, koi imaat svoe poteklo vo drevnite asocijacii, uspeale vo za~uvuvaweto na poseben demokratski karakter.

Isto taka, [vedska e op{testvo so mnogu i silni organizacii. Isklu~itelni vo ovoj kontekst se razbira se razli~nite federacii na rabotodavci i Trgovski Unii. Op{tinite i Sovetite na oblastite isto taka imaat svoi vlijatelni organizacii. Dopolnitelno postojat i trgovski i industriski organizacii so razli~na mo}. Unijata na farmeri e primer za takva organizacija; asocijacijata na zakupci e drug primer. Ponatamu postojat silni organizacii za za{tita na ìvotnata sredina. Site ovie organizacii go reflektiraat misleweto na svoite ~lenovi i gi obezbeduvaat svoite ~lenovi so potrebnite informacii. Postoeweto na takvite organizacii ja olesnuva me|usebna razmena na informacii me|u va`ni grupi na interes i Vladata. Vakvite uslovi - {irok avtonomen sektor na lokalna vlast i interesni organizacii - delumno objasnuvaat zo{to e mo`no da se ima silna dràva na blagosostojba i {irok javen sektor bez golema centralna vladina organizacija. Decentraliziraniot karakter na javniot sektor i aktivnostite postojat vo centralniot vladin sektor. Tipi~nata {iroka evropska ministerska organizacija ovde nedostasuva i namesto toa postojat mali ministerstva i relativno avtonomni vladini agencii. Bidej}i re~isi ne postoi kontrola na inputot, osven na celosno nivo, kako {to se primenuva, vladeeweto ja ima formata na postavuvawe celi i potoa vr{i monitoring na rezultatite i performansot. Organizaciskiot model na vladinata agencija gi kombinira cvrstinata i fleksibilnosta na na~in {to moè da se upotrebat skoro vo site vladini aktivnosti. Kako posledica, ne postoe{e itna potreba da se kreiraat drugi modeli za razli~ni sektori na centralnata vladina administracija. Vo takvite slu~ai koga vladinata agencija se smeta za pomalku moèn model, voobi~aeno se izbiraat privatno-pravnite organizaciski modeli, kako akcionerskite dru{tva, fondaciite i ne-profitnite organizacii.