Caso 1 Sentencia 0053-2004-PI-TC

7/26/2019 Caso 1 Sentencia 0053-2004-PI-TC

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TRIBUNAL CONSTITUCIONALPLENO JURISDICCIONAL00053-2004-PI/TC

SENTENCIA

DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Del 16 de mayo de 2005

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

La Defensora del Pueblo (demandante) c. Municipalidad Distrital de Miraflores(demandada)

Sntesis

Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensora del Pueblo contra lasOrdenanzas N. 142 y 143 (2004); N. 116 (2003); N. 100 (2002); N. 86 (2001); N. 70-2000-MM (2000); N. 57-99-MM(1999); N. 48-98-MM(1998) y N. 33-97-MM(1997).

Magistrados firmantes:

ALVA ORLANDINI

BARDELLI LARTIRIGOYENGONZALES OJEDAGARCA TOMAVERGARA GOTELLILANDA ARROYO

SUMARIO

I. ASUNTO

II. DATOS GENERALES

III. NORMAS DEMANDADAS POR VICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD

IV. DEMANDA Y CONTESTACIN DE LAS PARTES

V. CARCTER VINCULANTE DE LA STC N. 0041-2004-AI/TC (ARBITRIOS -MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO DE SURCO) 1. La obligacin y responsabilidad de ejecutar la sentencia constitucional en suspropios trminos.

VI. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES

VII. FUNDAMENTO DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL

A. EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DE LOSGOBIERNOS LOCALES


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1. Potestad tributaria municipal ejercida segn configuracin legal por mandatoconstitucional.

2. Lmitesconstitucionales para la regulacin de la potestad tributaria municipal.

B. EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD COMO PARMETRO DE CONTROL

DE LA PRODUCCIN NORMATIVA MUNICIPAL

1. Declaratoria de inconstitucionalidad de normas derogadas que an no agotan susefectos en el tiempo.

2. El requisito de la ratificacin como elemento esencial para la produccin normativade ordenanzas distritales sobre arbitrios y el plazo para su validez.

3. El contenido de la garanta constitucional de la autonoma local.

4. Sustento de la ratificacin como requisito para la produccin normativa municipal.Afecta el contenido mnimo de la autonoma local constitucionalmente garantizado?

5.Sustento de la ratificacin: concordancia prctica de bienes constitucionales.

6. Reglas de validez y vigencia de las ordenanzas distritales que crean arbitrios.

7. Ratificacin: elemento constitutivo de validez.

8. La reserva de ley en materia de tributacin municipal.

9. Posicin del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria.

VIII. FUNDAMENTO DE CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL

A. LA APRECIACIN DE RAZONABILIDAD PARA ESTABLECER LOSCRITERIOS DE DISTRIBUCIN DEL COSTO GLOBAL POR ARBITRIOS

1. Cada tipo de servicio presenta una frmula distributiva propia.

2. Parmetros mnimos de validez constitucional que permiten acercarse a opcionesde distribucin ideal.

3. Parmetros mnimos de validez constitucional para los arbitrios de limpiezapblica, mantenimiento de parques y jardines, y seguridad ciudadana.

4. Distincin de dos momentos en la cuantificacin de arbitrios.

5. Importancia de la ratificacin y del informe tcnico en la determinacin del costoglobal.

B. LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA EN MATERIA TRIBUTARIA: EL CASO DELAS TASAS MUNICIPALES

1. Contenido constitucional del principio de capacidad contributiva.

2. El principio de capacidad contributiva en otras especies tributarias distintasal impuesto.

3. Problemas de aplicacin de la capacidad contributiva en el caso de tasasmunicipales.



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C. IMPRECISIONES EN LA DEFINICIN LEGAL DEL ARBITRIO

1. El arbitrio y la confluencia de intereses: beneficio particular y beneficiocolectivo.

2. La participacin ciudadana en la determinacin del costo global de arbitriosy supervisin de su recaudacin como ejercicio de un derecho constitucional.

D. LA EXIGENCIA DE NO CONFISCATORIEDAD EN EL CASO DE LOSARBITRIOS

1. Cmo se constata la confiscatoriedad en el caso de arbitrios municipales?


IX. ANLISIS DE LAS ORDENANZAS CUESTIONADAS

A. INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA. CONSTATACIN DEL

REQUISITO DE RATIFICACIN COMO ELEMENTO ESENCIAL DE VALIDEZ DEUNA ORDENANZA DISTRITAL SOBRE ARBITRIOS, EN EL CASO DE LAMUNICIPALIDAD DE MIRAFLORES

B. ANLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ORDENANZAS RATIFICADASDENTRO DEL PLAZO

1.Ordenanza N. 57-99-MM.

2. Ordenanza N. 070-2000-MM.

3. El informe tcnico como elemento cualitativo del arbitrio.

4.Ordenanza N. 086-2001-MM.

X. EFECTOS EN EL TIEMPO DE LA DECLARATORIA DEINCONSTITUCIONALIDAD

XI. EL PRECEDENTE VINCULANTE PARA EL RESTO DE MUNICIPIOS

XII. FALLO

EXP. N.053-2004-PI/TCLIMA

DEFENSORA DEL PUEBLO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 16 das del mes de mayo de 2005, el Tribunal Constitucional en sesionde Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente;Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Gonzales Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y LandaArroyo, pronuncia la siguiente sentencia

I. ASUNTO

Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensora del Pueblo

contra las Ordenanzas que regularon el rgimen de arbitrios de la Municipalidad de Mirafloresen el periodo 1997 a 2004.


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II. DATOS GENERALES

Tipo de proceso : Proceso de Inconstitucionalidad.Demandante : Defensora del Pueblo.Norma sometida a control : Ordenanzas Distritales N.os142 y 143 (2004);

116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM (2000); 57-99-MM(1999); N. 48-98-MM(1998), y 33-97-MM (1997).

Bienes demandados : Los principios de legalidad (ratificacindentro del plazo), no confiscatoriedad ycapacidad contributiva, establecidos en elartculo N. 74 de la Constitucin.

El principio de no retroactividad de laley, previsto en el artculo 103 de laConstitucin.

Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de lasOrdenanzas Distritales N.os 142 y 143 (2004);116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-

MM (2000); 57-99-MM (1999), 48-98-MM(1998), y 33-97-MM (1997).Se declare como invlidos los efectos jurdicosgenerados sobre la base de las ordenanzascuestionadas (sic).

III. NORMAS DEMANDADAS POR VICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD

Ordenanzas Distritales N.os142 y 143 (2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM(2000); 57-99-MM (1999); 48-98-MM (1998), y 33-97-MM (1997), que establecen y regulan elcobro de arbitrios por limpieza pblica; parques y jardines; y serenazgo.

IV. DEMANDA Y CONTESTACIN DE LAS PARTES

A) Demanda

a. Sobre la inconstitucionalidad de las Ordenanzas N.os142 y 143

La demandante plantea demanda de inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas queregulan el rgimen de arbitrios municipales de la Municipalidad de Miraflores, por considerarque dichas normas desde su origen contienen vicios de inconstitucionalidad, por vulnerar losprincipios de legalidad, no confiscatoriedad y capacidad contributiva, recogidos por el artculo74 de la Constitucin.

Respecto al principio de legalidad, refiere que implica que no slo se debe resguardar el

instrumento que crea el tributo, sea una ley o norma con rango de ley ordenanza municipal enel caso de gobiernos locales, sino, adems, que se cumplan las formalidades preestablecidaspor el ordenamiento jurdico para su vigencia, esto es, la Ley de Tributacin Municipal y la LeyOrgnica de Municipalidades; y que slo as podra afirmarse que la ordenanza ha sidovlidamente emitida.

Sobre la base de ello sostiene que las Ordenanzas N. 142 (aprueba el marco legal delrgimen tributario del distrito) y N. 143 (aprueban los importes de arbitrios), vulneran elprincipio de legalidad tributaria, dado que ninguna de ellas ha cumplido con el requisito de laratificacin aprobado por Acuerdo de Concejo Municipal antes del 30 de abril del ejercicio 2004,conforme lo establece el artculo 69, ordinal A) de la Ley de Tributacin Municipal, DecretoLegislativo N. 776.

Alega que el plazo del 30 de abril debe regir no slo para la publicacin de las ordenanzasdistritales, sino tambin para su ratificacin, puesto que en la medida que el Acuerdo de


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Concejo ratificatorio genera efectos hacia delante, no sera razonable interpretar que la normatributariaDecreto Legislativo N. 776- haya pretendido una aplicacin retroactiva de la normaratificatoria para validar los efectos desplegados por la ordenanza distrital (publicada antes del30 de abril) despus del 30 de abril y hasta que se public esta.

De otro lado, sostiene que las referidas Ordenanzas han violado el principio de no

retroactividad de la ley, previsto en el artculo 103 de la Constitucin, agregando que la normaratificada y publicada slo genera efectos jurdicos hacia delante y no como lo entienden losgobiernos locales, para quienes, sea cual sea la fecha de publicacin y ratificacin, procede laaplicacin retroactiva de la norma al 1 de enero del ejercicio fiscal y para todo el ejercicio fiscalen curso, aun cuando la norma no haya sido vlidamente emitida.

Por ello, solicita que el Tribunal se pronuncie sobre: a) la aplicacin temporal de ordenanzastributarias distritales, ratificadas oportunamente por el Concejo Municipal; b) la validez de losefectos jurdicos de estas ordenanzas cuando la ratificacin y publicacin se produce luego del30 de abril; c) el momento originario en que se hace exigible al contribuyente el pago porconcepto de arbitrios.

Asimismo, aduce que la prepublicacin de la ordenanza distrital a que se refiere el artculo 60

de la Ley de Tributacin Municipal,antes de la modificacin del Decreto Legislativo 952debeser exigida tambin a las ordenanzas.

Finalmente, tomando en cuenta los mismos criterios utilizados por el INDECOPI a travs de loslineamientos de la comisin de acceso al mercado sobre arbitrios municipales, alega que losimportes cobrados por la Municipalidad de Miraflores son confiscatorios ya que no se sustentanen la verificacin del hecho imponible, ni en criterios admisibles de determinacin del costoefectivo del servicio (como el valor del predio, para el caso del arbitrio de limpieza pblica; o eluso del inmueble, para el caso del arbitrio de parques y jardines).

b. Sobre la inconstitucionalidad de las Ordenanzas N.os033-97-MM, 48-98-MM, 57-99-MM,70-2000-MM, 86, 100 y 116, emitidas por la Municipalidad de Miraflores, aplicables a losejercicios fiscales de 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003.

En estos casos se pretende una declaracin que sancione como invlidos los efectossubsistentes de las referidas ordenanzas, es decir, que se determine la prohibicin de laeficacia ultractiva de estos dispositivos.

Respecto al requisito de ratificacin, la Defensora del Pueblo indica que las Ordenanzas N.33-97-MM (pub. 08.03.97), N. 048-98-MM (pub. 20.02.98), N. 100 (pub 06.02.02) y N. 116(pub 26.01.03) no cumplen con el requisito de la ratificacin oportuna que debe efectuar laMunicipalidad Metropolitana de Lima, conforme lo establece el artculo 69, inciso A del DecretoLegislativo N. 776.

Alega que para el cobro de arbitrios se ha establecido un modelo confiscatorio de recaudacinen razn a la fecha establecida para el pago del tributo municipal.

B). Contestacin de la demanda

En primer lugar, la Municipalidad de Miraflores afirma que las Ordenanzas dictadas hancumplido con regular cada uno de los elementos constitutivos del tributo, por lo que no se havulnerado el principio de legalidad tributaria.

Precisa que ni la Ley Orgnica de Municipalidades, ni el Decreto Legislativo N. 776, sealan elplazo en que debe producirse la ratificacin de la Municipalidad Provincial y su respectivapublicacin. De all que durante mucho tiempo se haya venido interpretando que el plazo lmitedel 30 de abril, mencionado en la Ley de Tributacin Municipal, se refera nicamente a lapublicacin de la ordenanza distrital.

Por ello, aade que recin con la interpretacin del Tribunal Constitucional efectuada en la STCN. 0041-2004-AI/TC, se considera que el plazo del 30 de abril tambin se refiere a la


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ratificacin y a su publicacin; y que antes de ello imperaba un vaco legal que propiciabaincertidumbre jurdica, favorecida por las deficiencias legales.

Aduce que sera irrazonable que se la sancione con la declaracin de inconstitucionalidad onulidad de los efectos jurdicos subsistentes de estas ordenanzas, dado que no tenaresponsabilidad en las deficiencias e incertidumbres derivadas de la legislacin sobre

tributacin municipal de tasas por servicios pblicos.

Aun as, advierte que las Ordenanzas N.os 57-99-MM, 70-2000-MM y 86-2001-MM, fuerondebidamente ratificadas por la Municipalidad de Lima y publicadas antes del 30 de abril delrespectivo ejercicio fiscal, lo que las hace incuestionables en su aprobacin, aplicacin yvigencia, por ajustarse a lo sealado por el Tribunal Constitucional en la STC N. 041-2004-AI/TC.

Respecto a las Ordenanzas N.os33-1997, 48-1998, 100-2002, 116-2003, 142-2004 y 143-2004,refiere que fueron publicadas con anticipacin por la Municipalidad de Miraflores, pero que nofueron ratificadas antes del 30 de abril dado que el Concejo de Lima no lo hizo en ese lapso.Agrega que el Tribunal Constitucional deber tomar en cuenta que la Municipalidad deMiraflores no estaba en la capacidad jurdica de controlar o exigir que sus ordenanzas sobre

arbitrios sean ratificadas dentro del plazo sealado.

Precisa que si bien las Ordenanzas N.os48-98 y 116-2003, referidas a los ejercicios fiscales1998 y 2003, no fueron ratificadas antes del 30 de abril, las mismas no pueden sercuestionadas dado que, en rigor, no introdujeron mayores cambios. As, la Ordenanza N. 048-98 estableci que el monto por arbitrios para 1998 tomar como base la tasa cobrada en elao anterior, reajustada con la aplicacin del ndice de Precios al consumidor al 31 dediciembre de 1997.

Aade que la Ordenanza N. 116-2003 tambin utiliz dicha frmula, tomando como base losmontos de las tasas cobradas en el ao anterior reajustadas con el ndice de Precios alConsumidor del ao 2002.

Respecto al requisito de la prepublicacin, se adhiere a lo sealado por el TribunalConstitucional, en cuanto a que ste no constituye un requisito esencial de validez.

Sobre los criterios para la distribucin del importe de los arbitrios, sostiene que no concuerdancon la alegacin de la Defensora del Pueblo por lo siguiente:

Primero, porque el supuesto modelo confiscatorio de recaudacin ya habra sido desestimadopor el propio Tribunal Constitucional en el fundamento 67 de la STC N. 0041-2004-AI/TC.

Segundo, por cuanto el uso del criterio Valor de Predio no fue el principal sino elcomplementario a otros utilizados por la Municipalidad de Miraflores.

De otro lado, seala que el Tribunal Constitucional deber modular los efectos de esta

sentencia en el tiempo, considerando que resultara excesivo para la seguridad jurdica si sedeclara la inconstitucionalidad de algunas ordenanzas con efectos retroactivos; sobre todoporque la legislacin sobre tributacin municipal y arbitrios entonces vigente no estableca unplazo legal explcito para la ratificacin y publicacin de las ordenanzas cuestionadas y, en esesentido, la interpretacin establecida por el Tribunal debe utilizarse hacia el futuro y no acarrearla nulidad y aplicacin retroactiva respecto a Ordenanzas que fueron oportunamenteaprobadas, publicadas y remitidas para su ratificacin, dejndose a salvo los efectos yrelaciones producidas durante su vigencia.

Finalmente, invoca que el Tribunal tome presente la necesaria continuidad de los servicios; y,en ese sentido, aun en el supuesto que se declare la inconstitucionalidad de alguna Ordenanzapor el retardo de la ratificacin, precise que esta decisin no prohbe ni impide la continuidad oinicio de procedimiento de cobranza por los arbitrios impagos, siempre que el monto exigido se

establezca ya no en funcin de las Ordenanzas declaradas inconstitucionales, sino aplicando loestipulado en el artculo 69 inciso B de la Ley de Tributacin Municipal. Es decir, recalculando


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la deuda en cada caso particular y fijando el monto de acuerdo a lo establecido en laordenanza vlida del ao anterior, actualizada segn el ndice de Precios al Consumidor.

V. CARCTER VINCULANTE DE LA SENTENCIA N. 0041-2004-AI/TC(ARBITRIOS- MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO DE SURCO)

Las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una norma legal tienen efectos de: a)fuerza de ley; b) cosa juzgada; y c) aplicacin vinculante a los poderes pblicos. As lo hadispuesto el Cdigo Procesal Constitucional mediante sus artculos 81 y 82, estableciendoque la sentencia que declara fundado el proceso de inconstitucionalidad tiene alcance generaly calidad de cosa juzgada, por lo que vincula a todos los poderes pblicos, produciendo efectosdesde el da siguiente de su publicacin. La materia tributaria, sin embargo, est exceptuadade esta regla ex nunc, en cuyo caso, este Colegiado puede modular los alcances de su fallo enel tiempo.

De igual manera, en concordancia con el artculo VII del Titulo Preliminar del citado texto, lassentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyenprecedente vinculante cuando as lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efectonormativo.

Mediante la STC N. 0041-2004-AI/TC este Tribunal se pronunci en un proceso deInconstitucionalidad sobre diversos temas relacionados con el ejercicio de la potestad tributariamunicipal en la creacin y determinacin de arbitrios, sentando por la propia naturaleza delproceso- jurisprudencia vinculante no slo respecto al fallo, sino a la totalidad de su contenido.

Y es que, a diferencia de los procesos constitucionales de la libertad, cuyos efectos vinculannicamente a las partessalvo se establezca el precedente vinculante a que hace referencia elartculo VII del Titulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, la sentencia con calidad

de cosa juzgada en un proceso de inconstitucionalidad resulta de incuestionable cumplimientopara todos los aplicadores pblicos y privados de las normas jurdicas, en la integridad de sustrminos.

En esta lgica, los trminos de la STC N. 0041-2004-AI/TC, al ser cosa juzgada y tener fuerzade ley, deben ser aplicados en el proceso que hoy se resuelve y, por conexin, a aquellos otroscasos similares que, sin ser parte del presente proceso de Inconstitucionalidad, presentenordenanzas sobre arbitrios con la misma problemtica.

1. La obligacin y responsabilidad de ejecutar la sentencia constitucional en sus propios trminos

La calidad de cosa juzgada de una sentencia del Tribunal Constitucional no slo impide que su

fallo sea contradicho en sede administrativa o judicial, sino que prohbe, adems, que sustrminos sean tergiversados o interpretados maliciosamente, bajo sancin de los funcionariosencargados de cumplir o ejecutar la sentencia en sus propios trminos.

En efecto, la funcin esencial de la jurisdiccin constitucional es garantizar la primaca de laConstitucin y asegurar, en todo momento, el correcto funcionamiento del sistema deproduccin normativa. Desde esa perspectiva, la STC N. 0041-2004-AI/TC no slo sepronunci sobre la constitucionalidad de las ordenanzas impugnadas, en base a la eficacianormativa de la Constitucin y las normas derivadas del bloque de constitucionalidad, sino queen tal labor, adicionalmente tom en cuenta consideraciones de ndole social y econmico queningn Tribunal Constitucional puede soslayar.

De este modo, para lograr resultados ms valiosos para la sociedad, busc la concordancia

prctica entre la autonoma municipal en el ejercicio de la potestad tributaria y el respeto a las


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garantas de los vecinos contribuyentes en el marco de los principios de reserva de ley,igualdad, seguridad jurdica y transparencia.

Siendo este el fin perseguido con lo resuelto en la STC N. 0041-2004-AI/TC, de ningunamanera puede afirmarse que su contenido haya previsto resultados ms desventajosos queaquellos que existiran si an pervivieran en nuestro sistema jurdico las normas que en tal

oportunidad fueron declaradas inconstitucionales.

No en vano, y tratndose de un problema recurrente, este Tribunal emiti con anterioridad1[1]pronunciamientos vinculantes alertando a los municipios distritales respecto a la observanciadel requisito de ratificacin y sobre los criterios vlidos de distribucin de costos, quedando asu entera responsabilidad las consecuencias del incumplimiento de lo ah dispuesto.

En ese sentido, las autoridades municipales vinculadas directamente por la decisin de esteColegiado no slo tienen la responsabilidad de acatar los trminos de tal sentencia en suverdadera esencia y buscar darle la mayor efectividad, sino tambin la obligacin de evitarcausar mayor desconcierto en la comunidad local, sobre todo cuando la problemtica en laregulacin de los arbitrios municipales sea por deficiencias en la produccin normativa o enlos criterios para la determinacin y distribucin del costo global, ha alcanzado gran

trascendencia social, siendo de inters superior de la comunidad local lograr prontassoluciones.

VI. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES

Siguiendo la jurisprudencia vinculante recada en la STC N. 0041-2004-AI/TC, correspondepronunciarse respecto a los siguientes temas y establecer las reglas que se deriven en cadacaso:

El marco constitucional de la potestad tributaria de los gobiernos locales desde el Bloquede la Constitucionalidad.

La declaratoria de Inconstitucionalidad de normas derogadas que an no agotan susefectos en el tiempo.

El requisito de la ratificacin como elemento esencial para la produccin normativa deordenanzas distritales sobre arbitrios y el plazo para su validez y vigencia. La apreciacin de razonabilidad para establecer los criterios de distribucin del costo

global por arbitrios. La capacidad contributiva como criterio de distribucin de costos y el uso de autoavalo. La verificacin de confiscatoriedad en el caso de arbitrios. Los efectos en el tiempo de la declaratoria de inconstitucionalidad.

Adicionalmente, tomando en cuenta el petitorio conjunto de los representantes de la Defensoradel Pueblo y de la Municipalidad de Miraflores a fin de que mediante la presente sentencia sefijen criterios generales para otros casos dado que la existencia de vicios deinconstitucionalidad en la produccin normativa de ordenanzas que crean arbitrios, seconstituye en un problema recurrente en varios municipios del pas, el Tribunal Constitucional

precisar la manera en que estos criterios debern ser observados por otras Municipalidadesque, sin ser parte de este proceso o sin que sus ordenanzas hayan sido cuestionadasformalmente en un proceso de inconstitucionalidad, presenten los mismos vicios de validez queya han merecido sancin por este Tribunal.

VII. FUNDAMENTOS DE CONSTITUCIONALIDAD FORMAL

A. EL MARCO CONSTITUCIONAL DE LA POTESTAD TRIBUTARIA DE LOSGOBIERNOS LOCALES

1[1] STC N. 0918- 2002-AA/TC y STC N. 0007-2001-AI/TC.


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El artculo 74 de la Constitucin establece que los gobiernos regionales y locales puedencrear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exoneraciones de estas, dentro de sujurisdiccin, y con los lmites que seala la ley. Asimismo, estipula que el Estado, al ejercer lapotestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de ley, igualdad y respeto a losderechos fundamentales de la persona, estableciendo que ningn tributo puede tener carcterconfiscatorio.

Por su parte, el inciso 4 del artculo 195 de la Constitucin establece que los gobiernos localesson competentes para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias yderechos municipales, conforme a ley.

1. Potestad tributaria municipal ejercida segn configuracin legal por mandatoconstitucional

De lo anterior se deduce que la Constitucin reconoce potestad tributaria originaria a losgobiernos locales para la creacin de tasas y contribuciones, siempre que: a) sea dentro de sujurisdiccin; y, b) sea dentro de los lmites que seale la ley.

Esto quiere decir que la Constitucin ha dispuesto que sea por ley como se desarrollen lasreglas de contenido material o de produccin jurdica que sirvan para determinar la validez oinvalidez de las normas municipales que crean tributos. En este caso, dicho contenido seencuentra previsto en las disposiciones de la Ley de Tributacin Municipal y en la Ley Orgnicade Municipalidades.

2. Lmites constitucionales para la regulacin de la potestad tributaria municipal

Cabe precisar, sin embargo, que la frase dentro de los lmites que seala la ley, debe serentendida de forma tal, que la libertad que la Constitucin ha otorgado al legislador para ladeterminacin de la potestad tributaria municipal se encuentre, a su vez, limitada ah donde laConstitucin lo ha establecido bajo pena de invalidez; es decir, cuando se trate de preservar

bienes constitucionalmente garantizados. Ello, en doctrina, es lo que se conoce como lmitesinmanentes (lmites a los lmites).

En tal virtud, la regulacin legal de la potestad normativa tributaria municipal debe sujetarse alrespeto a los principios constitucionales tributarios de reserva de ley, igualdad, noconfiscatoriedad y capacidad contributiva, desarrollados por la jurisprudencia constitucional, ascomo tambin a la garanta institucional de la autonoma poltica, econmica y administrativaque los gobiernos locales tienen en los asuntos de su competencia.

B. El Bloque de la Constitucionalidad como parmetro de control de la produccinnormativa municipal

La evaluacin de la constitucionalidad de las ordenanzas que crean arbitrios implicar tomar en

cuenta el parmetro de control constitucional o Bloque de la Constitucionalidad, que integratanto a la Ley Orgnica de Municipalidades como a la Ley de Tributacin Municipal que, conarreglo a la Constitucin, regulan la produccin normativa municipal en materia tributaria.

En anteriores oportunidades el Tribunal Constitucional ya se pronunci sobre el contenido delparmetro de constitucionalidad, sealando que el mismo (...) puede comprender a otrasfuentes distintas de la Constitucin y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley,siempre que esa condicin sea reclamada directamente por una disposicin constitucional (v.g.la ley autoritativa en relacin con el decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asumenla condicin de normas sobre la produccin jurdica, en un doble sentido; por un lado, comonormas sobre la forma de la produccin jurdica, esto es, cuando se les encarga la capacidadde condicionar el procedimiento de elaboracin de otras fuentes que tienen su mismo rango; y,por otro, como normas sobre el contenido de la regulacin, es decir, cuando por encargo de la

Constitucin pueden limitar su contenido. (STC N. 007-2002-AI/TC y STC N. 0041-2004-AI/TC).


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Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurdico, la referencia al parmetro de constitucionalidad oBloque de la Constitucionalidad, tiene como antecedente inmediato el artculo 22 de la LeyOrgnica del Tribunal Constitucional, que hoy se incorpora en el artculo 79 del CdigoProcesal Constitucional como principio de interpretacin, cuyo tenor es: (...) para apreciar lavalidez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerar, adems de las

normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado paradeterminar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado o el ejercicio de losderechos fundamentales de la persona (Subrayado nuestro).

En estos casos, las infracciones directas a las normas que conforman el parmetro deconstitucionalidad determinarn, por consiguiente, afectaciones indirectas a la jerarquanormativa de la Constitucin, como lo prev el artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional.

1. la declaratoria de inconstitucionalidad de normas derogadas que an no agotan susefectos en el tiempo

Tomando en cuenta que las ordenanzas cuya inconstitucionalidad se alega son normas yaderogadas pero con efectos que an perviven en el tiempo, la Defensora del Pueblo ha

solicitado a este Tribunal su pronunciamiento en estos casos, a fin de prohibir la eficaciaultractiva de estos dispositivos.

En efecto, este Tribunal admite la posibilidad de revisar la constitucionalidad de normasderogadas, toda vez que la derogacin termina con la vigencia de la norma pero no lograeliminarla del ordenamiento jurdico, afectando su efectividad futura, mas no su existencia. Severifican dos supuestos en los que procedera una demanda de inconstitucionalidad: a) cuandola norma contina desplegando sus efectos y, b) cuando, a pesar de no continuar surtiendoefectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede alcanzar a los efectos que la norma cumplien el pasado, si hubiese versado sobre materia penal o tributaria.

Es, entonces, procedente que este Colegiado emita un pronunciamiento de fondo respecto alas ordenanzas sobre arbitrios impugnadas en este proceso, toda vez, que en base a las

mismas no slo podran haberse generado procedimientos administrativos de cobranza dedeuda sino tambin que aun cuando ello no fuera as, al tratarse de materia tributaria, estasentencia de inconstitucionalidad podra alcanzar los efectos que la norma cumpli en elpasado.

2. El requisito de la ratificacin como elemento esencial para la produccin normativade ordenanzas distritales sobre arbitrios y el plazo para su validez

El Tribunal Constitucional, con criterio vinculante, ha establecido que es procedente que ellegislador imponga un requisito a la produccin normativa municipal en materia tributaria: laratificacin, puesto que: (...) no resulta contrario ni a la garanta institucional de la autonomamunicipal ni tampoco al principio de legalidad en materia tributaria; por cuanto, en un estadodescentralizado como el peruano, los distintos niveles de gobierno deben apuntar a similares

objetivos, de modo que el diseo de una poltica tributaria integral puede perfectamentesuponer sin que con ello se afecte el carcter descentralizado que puedan tener algunosniveles-, la adopcin de mecanismos formales, todos ellos compatibles entre s, lo que implicaque un mecanismo formal como la ratificacin de ordenanzas distritales por los municipiosprovinciales coadyuva a los objetivos de una poltica tributaria integral y uniforme acorde con elprincipio de igualdad que consagra el artculo 74 de la Constitucin. (STC 0007-2001-AI/TC).

No obstante, conviene ahondar en esta afirmacin para explicar por qu este requisito seconsustancia con la garanta constitucional de la autonoma municipal. De no hacerlo, seentendera que el Congreso al regular mediante ley por mandato constitucionalel ejerciciode la potestad tributaria municipal, no habra tomado en cuenta la observancia de laConstitucin como un todo normativo y de eficacia integradora, en virtud del cual la garantainstitucional de la autonoma local torna exigibles las garantas positivas necesarias para

resguardar una capacidad efectiva de autogobierno local como elemento esencial de lallamada autonoma local.


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3. El contenido de la garanta institucional de la autonoma local

Como se ha precisado en la sentencia recada en el Exp. N. 0007-2001-AA/TC, mediante laautonoma municipal se garantiza a los gobiernos locales que se desenvuelvan (...) con plenalibertad en los aspectos administrativos, econmicos y polticos (entre e llos, los legislativos)

[Fund. Jur. N.6]. Es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos queconstitucionalmente les ataen, puedan desarrollar las potestades necesarias para garantizarsu autogobierno.

Sin embargo, autonoma no debe confundirse con autarqua, pues desde el mismo momentoen que aquella es reconocida por el ordenamiento jurdico, su desarrollo debe realizarserespetando este. Por ello, una primera regla para evaluar el ejercicio de la autonoma municipales que su contenido nunca puede oponerse al principio de unidad, dado que, en un Estadounitario y descentralizado como el nuestro, la autonoma se considera como parte del todo, yslo vista desde esta perspectiva puede alcanzar su verdadera dimensin.

De este modo, siempre que esta garanta se mantenga (...)en trminos reconocibles para laimagen que de la misma tiene la conciencia social de cada tiempo y lugar2[2] y observe los

principios de proporcionalidad y razonabilidad, entre otros, podremos afirmar vlidamente que,en el caso que nos concierne, un requisito para el ejercicio de la potestad normativa tributariade las municipalidades distritales como lo es la ratificacin, resultar compatible con laConstitucin y estar legtimamente incorporado al Bloque de Constitucionalidad, cuando noafecte el contenido mnimo de la garanta de autonoma local.

En ese mismo sentido, deber considerarse que tal contenido mnimo a no ser sobrepasadopor ninguna previsin legislativa, debe ser evaluado y delimitado en cada caso, ponderandoconjuntamente otros bienes de proteccin constitucional con igual relevancia.

4. Sustento de la ratificacin como requisito para la produccin normativamunicipal. Afecta el contenido mnimo de la autonoma localconstitucionalmente garantizado?

La capacidad de autogobierno municipal tiene en la potestad de emitir normas jurdicas(autonoma normativa) a uno de sus elementos caractersticos y esenciales; en el ejercicio deesta potestad y, especficamente, la tributaria, el resguardo constitucional no slo se centraren garantizar la autonoma local, sino tambin en salvaguardar el respeto a los derechosfundamentales de los contribuyentes.

De igual manera, conforme se seal en la STC N. 0010-2003-AI, el plano normativo de laautonoma que la Constitucin garantiza a las Municipalidades debe ser ejercido en funcin delinters de los vecinos, toda vez que las municipalidades son reconocidas como institucionesrepresentativas de los vecinos de una determinada localidad, y estn llamadas a promover laadecuada prestacin de los servicios pblicos locales, as como a fomentar el bienestar de losvecinos y el desarrollo integral y armnico de sus circunscripciones.

En ese sentido, el acto administrativo de la ratificacin es un requisito esencial para laproduccin normativa de las ordenanzas distritales en materia tributaria local, el cual reguladopor el artculo 40, tercer prrafo de la Ley N. 27972, Orgnica de Municipalidades, que sealaque (...) las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritalesdeben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripcin para suvigencia (...)3[3]

2[2] Francisco Sosa Wagner. Manual de Derecho Local. Aranzadi, Espaa, Cuarta edicin, 1999.

pp.55-56.

3[3] De igual manera, la derogada Ley N. 23853, Orgnica de Municipalidades,estableci en su artculo 94 el requisito de la ratificacin.


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Ahora bien, si el legislador ha optado por establecer este requisito para la produccin normativamunicipal, se desnaturalizara el contenido mnimo de la autonoma municipal?; o, en otraspalabras, ello impedira seguir reconociendo el ejercicio de la potestad tributaria en el caso delos municipios distritales? Evidentemente no.

En efecto la ratificacin no le resta capacidad de gestin y autogobierno al municipio distrita,ltoda vez que ser este el nico capaz de establecer el costo global del servicio brindado y sudistribucin. Mediante la ratificacin, el municipio provincial no le enmienda la plana al distrital,ni invade un espacio naturalmente destinado a ste, sino que nicamente constata queaquellos costos que se pretenden trasladar al contribuyente de una localidad determinada seencuentren perfectamente sustentados.

Contrario sensu, al no existir justificacin razonable de lo que se pretende cobrar alcontribuyente, es lgico que el sistema jurdico impida, mediante el filtro de la ratificacin,utilizar como base de clculo una norma que atenta contra el inters de los vecinos y laadecuada prestacin de los servicios pblicos, la que se verifica, no slo por la efectivaprestacin del servicio, sino por la valoracin de su costo en base a circunstancias generadorasreales.

5. Sustento de la ratificacin: concordancia prctica de bienes constitucionales

Reiterando lo sealado en el Fundamento 11 de la STC N. 041-2004-AI/TC, la ratificacin sesustenta en la necesidad de armonizar y racionalizar el sistema tributario a nivel demunicipalidades y as evitar posibles sobrevaloraciones de costos; de otro lado otorgaseguridad jurdica4[4] a los contribuyentes, principio que constituye un deber para todo poderpblico.

De este modo, como consecuencia de la ponderacin de bienes constitucionales en base alprincipio de concordancia prctica, puede concluirse que, con tal requisito, no slo no sedesconoce la autonoma normativa municipal en materia tributaria, sino que tambin se otorgaigual eficacia a otro bien constitucional, garantizando que el contribuyente asuma las cargas

tributarias que efectivamente le corresponde.

Asimismo, la existencia de la ratificacin como un mecanismo de filtro previo se justificatambin porque la Contralora General de la Repblica entidad encargada de la supervisin yauditoria del buen uso de recursos estatalesnicamente efecta un control posterior de talescuestiones.

6.Reglas de validez y vigencia de las ordenanzas distritales que crean arbitrios

Luego del anlisis efectuado, se reafirma el requisito de ratificacin como uno esencial devalidez para la ordenanza distrital sobre arbitrios; y en el mismo sentido, se reitera la necesidad

de que se concretice en un momento tal, que garantice la efectividad de su objetivo; es decir,dentro de un plazo razonable.

Es bajo esa lgica que este Tribunal interpreta el plazo del artculo 69-A de la Ley deTributacin Municipal, en concordancia con el artculo 40 de la Ley Orgnica deMunicipalidades (antes artculo 94 de la Ley N. 23853), el cual, se refiere a la ordenanza entanto vlida y vigente, no admitiendo interpretaciones contrarias que desnaturalicen la finalidadconstitucional de proteccin de los derechos de los contribuyentes, al afirmar que este requisito

4[4] La seguridad jurdica en materia tributaria debe entenderse como certeza,confiabilidad, congruencia de normas e interdiccin de la arbitrariedad en la aplicacinde una norma.


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puede darse en cualquier momento. Esta es la nica interpretacin vlida en el ordenamientojurdico para este caso desde el momento en que rigi la norma.

7. Ratificacin: elemento constitutivo de validez

Consecuentemente, la ratificacin de ninguna manera puede tener una finalidad meramente

declarativa de validez no tendra ningn sustento ni sentido si as se hubiera previsto, sinoms bien constitutiva. Su cumplimiento es condicionante para afirmar la observancia delprincipio de reserva de ley en materia tributaria municipal.

En ese sentido, siguiendo los principios de la teora general del derecho que distingue entrevalidez y vigencia (eficacia frente a terceros), podemos concluir que una ordenanza ser vlidacuando ha sido aprobada por el rgano competente y dentro del marco de sus competencias,esto es, respetando las reglas de produccin normativa del parmetro de constitucionalidad, lascuales exigen el requisito de la ratificacin; y por otro lado, estar vigente cuando adquieralegitimidad para ser exigida en su cumplimiento, esto es, mediante el requisito de publicidadderivado del artculo 51 de la Constitucin.

En resumen, la ratificacin es un requisito sine qua nonpara la validez de la ordenanza distrital

sobre arbitrios y la publicacin del acuerdo ratificatorio un requisito esencial para su vigencia;slo despus de cumplidos estos dos requisitos, la ordenanza distrital podr ser exigida a loscontribuyentes.

8. La reserva de ley en materia de tributacin municipal

La reserva de ley en materia tributaria determina que todos los elementos esenciales del tributo(hecho generador, base imponible, sujetos y alcuota) sean creados mediante ley.Especficamente, en el caso de los gobiernos locales, la propia Constitucin ha conferido a laordenanza el rango de ley para ser utilizada como instrumento normativo idneo para elejercicio de su potestad tributaria.

En el caso de los municipios, se constata el respeto a la reserva de ley, cuando el tributo ha

sido creado por ordenanza siguiendo las reglas de produccin normativa del parmetro deconstitucionalidad y cuando cada uno de los elementos constitutivos del tributo se encuentrenregulados en l (esto incluye la base imponible y alcuota que normalmente se derivan delinforme tcnico); de lo contrario, ninguna autoridad se encontrara habilitada para cobrartributos con base a dicha norma. En razn a ello, no es posible la derivacin de ninguno de loselementos constitutivos del tributo a ninguna norma de menor jerarqua o que estos seanregulados en momento distinto al de la norma que crea el arbitrio.

9. Posicin del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria

Respecto a los requisitos para la validez y vigencia, as como al momento en que la ordenanzaque crea arbitrios puede ser exigida a terceros, se reiteran las conclusiones expuestas en losfundamentos 15 al 27 de la STC N. 0041-2004-AI/TC:

La ratificacin es un requisito esencial para la validez de la ordenanza que creaarbitrios

La publicacin del Acuerdo de Concejo Provincial que ratifica, es un requisito para suvigencia.

El plazo del artculo 69-A de la Ley de Tributacin Municipal, es el plazo razonablepara la ratificacin y publicacin del Acuerdo de Concejo que ratifica la ordenanza.

Slo a partir del da siguiente de la publicacin de dicho acuerdo dentro del plazo, lamunicipalidad distrital se encuentra legitimada para cobrar arbitrios.

En caso que no se haya cumplido con ratificar (requisito de validez) y publicar(requisito de vigencia) una ordenanza dentro del plazo previsto, corresponde laaplicacin del artculo 69-B de la Ley de Tributacin Municipal; en consecuencia, elarbitrio se cobrar en base a la ordenanza vlida y vigente del ao fiscal anterior

reajustada con el ndice de precios al consumidor.


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Si la norma del ao anterior no cuenta con los requisitos de validez y vigencia, deberretrotraerse hasta encontrar una norma que rena tales requisitos y sirva de base declculo.

VIII. FUNDAMENTOS DE CONSTITUCIONALIDAD MATERIAL

A. La apreciacin de razonabilidad para establecer los criterios de distribucin delcosto global por arbitrios

Los problemas en la regulacin de arbitrios no slo se han presentado a nivel formal por elincumplimiento del requisito de la ratificacin (confiscatoriedad cualitativa/violacin de lareserva de ley), sino tambin respecto al costo global del arbitrio y la distribucin de su cargaeconmica entre los vecinos contribuyentes, quienes de manera recurrente denuncianaumentos irrazonables e injustificados ao tras ao, que este Tribunal ha conocido en diversasacciones de amparo en casos particulares.

Esta situacin importa, por un lado, a) la necesidad de que los rganos de control supervisende manera estricta la forma como los Municipios calculan el costo total de los arbitrios; y, b) lanecesidad de fijar legalmente los criterios mnimos para la distribucin del costo global entre los

contribuyentes de cada localidad.

En este ltimo aspecto, la STC N. 0041-2004-AI/TC marc un cambio de jurisprudenciarespecto a la STC N. 0918-2002-AA/TC (Caso Estudio Navarro Abogados SCR Ltda.),estableciendo que ser la razonabilidad, el parmetro determinante para la determinacin deun criterio cuantificador como vlido, mediante la siguiente regla:

Los parmetros objetivos de distribucin de costos sern razonablemente admitidoscomo vlidos cuando hubiese una conexin lgica entre la naturaleza del serviciobrindado (en cada caso, sea seguridad, salubridad o limpieza) y el presunto grado deintensidad del uso de dicho servicio (fundamento 41).

1. Cada tipo de servicio presenta una frmula distributiva propia

Asimismo, el Tribunal advirti que estos parmetros objetivos de distribucin de costos nopueden aplicarse como plantilla en todos los casos, sino que dependern de la propianaturaleza del servicio brindado; en consecuencia:

Ser la distinta naturaleza de cada servicio la que determine, en cada caso, la opcindistribuitiva de costos ms adecuada para conseguir la cuota distributiva ideal.

2. Parmetros mnimos de validez constitucionalque permiten acercarse a opciones dedistribucin ideal

Conforme lo advertimos en la STC N. 0041-2004-AI/TC, el objetivo de sealar algunoscriterios razonables que resulten vlidos para cada uno de los tres tipos de arbitrios analizados,

constituye una condicin indispensable que debe observarse en cada caso; por ello, serresponsabilidad de cada municipio encontrar partiendo de esta basefrmulas que logren, atravs de la regla de ponderacin, una mejor distribucin del costo por servicios brindados.Consecuentemente, los gobiernos locales no pueden, de modo alguno, maliciosamentemalinterpretar y aplicar el sentido de los criterios anteriormente expuestos, para sustentar yjustificar, omitiendo la regla de ponderacin, la distribucin de costos con resultadosdeliberadamente perjudiciales para los contribuyentes; y, con ello encubrir gestionesadministrativamente ineficientes y contrarias a la naturaleza de la actividad municipal.

El criterio de razonabilidad determina que, pudiendo existir diversas frmulas para ladistribucin del costo total de arbitrios, se opte por aquella que logre un mejor equilibrio en lareparticin de las cargas econmicas, tarea que por su grado de tecnicidad debe ser realizadapor el propio municipio, no slo porque cuenta con la informacin de los sectores que integran

su comuna y las peculiaridades en cada caso, sino tambin porque tiene el personal tcnicoespecializado para cumplir con esta responsabilidad y ms an, por ser su funcin


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constitucional, en ejercicio de su autonoma, la prestacin de los servicios pblicos de suresponsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, talcomo lo dispone el artculo 195 de la Constitucin.

Por ello, el artculo IV del ttulo preliminar de la Ley Orgnica de Municipalidades, establececomo un principio de la gestin municipal, (...) promover la adecuada prestacin de los

servicios pblicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin.

Para cumplir este fin, el municipio no slo deber cumplir con brindar servicios pblicos, sinoque, al hacerlo, deber procurar la mayor eficiencia y continuidad en la prestacin de losmismos.

3. Parmetros mnimos de validez constitucionalpara los arbitrios de limpieza pblica,mantenimiento de parques y jardines y seguridad ciudadana.

Luego de hacer hincapi en este aspecto, -ya expuesto preliminarmente en la STC N. 0041-20041-AI/TC-, se expondr de manera general, al igual que en aquella oportunidad, algunoscriterios objetivos de distribucin y observancia bsica que razonablemente haran presumiruna mejor distribucin del costo del arbitrio.

A) Limpieza pblica (fundamento 42, STC N. 0041-2004-AI/TC).

Como quiera que el servicio de limpieza pblica, involucra un conjunto de actividades, comopor ejemplo servicios de recoleccin y transporte de residuos, barrido y lavado de calles,relleno sanitario, etc., los criterios de distribucin debern adecuarse a la naturaleza de cadarubro; por ejemplo, el criterio tamao del predio no resulta adecuado en todos los casos paradistribuir el costo por recoleccin de basura, pues presentar matices si se trata de casahabitacin o local comercial; sin embargo, s ser el correcto para el caso de limpieza de calles,no en trminos de metros cuadrados de superficie, sino en cuanto a la longitud del predio, puesa mayor longitud, mayor limpieza de calles.

Cabe, entonces, efectuar las siguientes precisiones:

- El criterio tamao del predio, entendido como metros cuadrados de superficie (rea m2),guarda relacin directa e indirecta con el servicio de recoleccin de basura, en los casos decasa habitacin, pues a mayor rea construida se presume mayor provocacin dedesechos; por ejemplo, un condominio o un edificio que alberga varias viviendas tendruna mayor generacin de basura que una vivienda nica o de un solo piso.

- Para lograr una mejor precisin de lo antes sealado, deber confrontarse, utilizandocomo criterio adicional, el nmero de habitantes en cada vivienda, lo cual permitir unamejor mensuracin de la real generacin de basura.

- Para supuestos distintos al de casa habitacin (locales comerciales, centrosacadmicos, supermercados, etc), el criterio tamao de predio (rea m2), no demostrar

por s solo una mayor generacin de basura, por lo cual, deber confrontarse a fin de lograrmayor precisin, con el criterio uso de predio,pues un predio destinado a supermercado,centro comercial, clnica, etc., presume la generacin de mayores desperdicios no por elmayor tamao del rea de terreno, sino bsicamente por el uso.

- Para la limpieza de calles, no puede considerarse el tamao de predio entendido comometros cuadrados de superficie, sino nicamente como longitud del predio del rea que daa la calle, pues el beneficio se da en el barrido y limpieza de las pistas y veredascircunscritas a cada predio.

B) Mantenimiento de parques y jardines (fundamento 43, STC N. 0041-2004-AI/TC)

En este caso, lo determinante para medir la mayor intensidad de disfrute del servicio ser el

criterio ubicacin del predio, es decir, la medicin del servicio segn la mayor cercana a reasverdes. Por consiguiente, no se lograr este objetivo si se utilizan los criterios de tamao y uso


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del predio, debido a que no relacionan directa o indirectamente con la prestacin de esteservicio.

C) Serenazgo (fundamento 44, STC N. 0041-2004-AI/TC)

En el servicio de serenazgo es razonable utilizar los criterios de ubicacin y uso del predio, por

cuanto su uso se intensifica en zonas de mayor peligrosidad. Asimismo, debe tenerse encuenta el giro comercial; por ejemplo, la delincuencia y peleas callejeras suelen producirse conmayor frecuencia en centros comerciales, bares o discotecas.

Siguiendo esta lgica, el tamao del predio no es un criterio que pueda relacionarse directa oindirectamente con la prestacin de este servicio.

4. Distincin de dos momentos en la cuantificacin de arbitrios

En la cuantificacin de los arbitrios se deben distinguir dos momentos: 1) la determinacin delcosto global (que se evidencia a travs del Informe Tcnico anexo a la Ordenanza); y 2) la

distribucin de este costo global entre todos los vecinos-contribuyentes, (en base a criteriosrazonables de distribucin).

Si bien en esta sentencia, como en la anterior que marca el criterio vinculante, se ha incidido enel segundo aspecto de la cuantificacin, por haber sido materia expresa de petitorio,consideramos importante desarrollar la determinacin global del costo, porque, para aseguraruna correcta distribucin del costo del servicio entre todos los contribuyentes, un aspectoindispensable es que, primeramente, tales montos sean los que realmente correspondedistribuir, pues ante un presupuesto de costo global con sobrevaloraciones, de nada servirabuscar frmulas para la distribucin de costos, cuando en principio el mismo de ningunamanera podra ser distribuido por no corresponder al gasto por prestacin de servicio.

5. Importancia de la ratificacin y del informe tcnico en la determinacin del costo

global

Por lo antes sealado, este Colegiado considera necesario resaltar la importancia de laratificacin, pues mediante este filtro se constata que todos los montos que se distribuyan entrela totalidad de contribuyentes de una determinada localidad sean slo aquellos gastosjustificados para financiar el servicio.

Como quiera que estos costos se sustentan en un informe tcnico financiero, su publicidadcomo anexo integrante de la ordenanza que crea arbitrios, resulta determinante para laobservancia del principio de reserva de ley, dado que ser sobre la base de estos clculoscomo se determine la base imponible y la distribucin de su monto entre todos los vecinos. Ental sentido, el informe tcnico financiero constituye un elemento esencial de este tributo.

En el fundamento 29 de la STC N. 0041-2004-AI/TC, sealamos que ( ...) el hecho que seanlas municipalidades a quienes les corresponda esta facultad, no las autoriza a considerar demanera indiscriminada e irrazonable cualquier criterio para justificar sus costos, pues losmismos directos e indirectos debern ser idneos y guardar objetiva relacin con laprovocacin del coste del servicio.

En otras palabras, con el arbitrio no se puede financiar cualquier tipo de actividad estatal uotros gastos que no sean aquellos provocados por la prestacin de un servicio especfico.

B. LA CAPACIDAD CONTRIBUTIVA EN MATERIA TRIBUTARIA: EL CASO DE LASTASAS MUNICIPALES

El Tribunal Constitucional no puede dejar de pronunciarse sobre este principio tributario en elpresente caso. En efecto, la invocacin al principio de capacidad contributiva relacionado con


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las tasas como especie tributaria, y en el caso de autos, con los arbitrios como subespecie delas tasas, no resulta un criterio pacfico; sin embargo, en los ltimos aos, su aceptacin escada vez menos negada. Su exigencia en nuestro ordenamiento jurdico no se deriva demanera directa del propio texto constitucional, sino de modo indirecto a travs del contenidoque la jurisprudencia constitucional ha consagrado a travs de otros principios constitucionalesde la tributacin, los cuales actan como garantas del contribuyente frente al ejercicio del

poder tributario.

1. Contenido constitucional del principio de capacidad contributiva

Los principios constitucionales tributarios recogidos en el artculo 74 de la Constitucin, comoverdaderas exigencias al legislador o a quien por disposicin constitucional se le hayaotorgado potestad tributaria, no estn desarrollados en la propia Ley Fundamental, sino en lajurisprudencia del Tribunal Constitucional, donde se ha ido dotando de contenido material acada uno de ellos. Inclusive, en la STC N. 2727-2002-AA/TC, este Colegiado seal que elprincipio de no confiscatoriedad tiene la estructura propia de un concepto jurdicoindeterminado, por cuanto, su contenido constitucionalmente protegido no puede ser precisadoen trminos generales y abstractos, sino que debe ser analizado y observado en cada caso,teniendo en cuenta la clase de tributo y las circunstancias de quienes estn obligados a

sufragarlo.

De este modo, para que el principio de capacidad contributiva como principio tributario seaexigible, no es indispensable que se encuentre expresamente consagrado en el artculo 74 dela Constitucin, pues su fundamento y rango constitucional es implcito en la medida queconstituye la base para la determinacin de la cantidad individual con que cada sujetopuede/debe en mayor o menor medida, contribuir a financiar el gasto pblico; adems de ello,su exigencia no slo sirve de contrapeso o piso para evaluar una eventual confiscatoriedad,sino que tambin se encuentra unimismado con el propio principio de igualdad, en su vertientevertical5[5].

Es as que el Tribunal Constitucional, en la STC N. 0033-2004-AI/TC, precis que la capacidadcontributiva es un principio implcito de la tributacin y que tiene un nexo indisoluble con el

hecho sometido a la imposicin, configurando el presupuesto legitimador para establecertributos.

2. El principio de capacidad contributiva en otras especies tributarias distintas alimpuesto

La capacidad contributiva en tanto principio que justifica el cobro de tributos, se asocia conmayor frecuencia al caso de los impuestos y menos a otras figuras tributarias; sin embargo,siendo la capacidad contributiva la contrapartida en la verificacin de situaciones deconfiscatoriedad, debe evaluarse si es posible su invocacin en otras categoras tributarias.

El ordenamiento jurdico peruano, si bien no ha recogido la definicin del tributo de manerapositiva, s ha establecido en la norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario su divisin

en tres categoras: impuestos, contribuciones y tasas (arbitrios, derechos y licencias).

La apelacin a la capacidad contributiva como sustento de la imposicin es innegable en elcaso de impuestos, pues estos tributos no estn vinculados a una actividad estatal directa afavor del contribuyente, sino ms bien, bsicamente, a una concreta manifestacin decapacidad econmica para contribuir con los gastos estatales. Lo recaudado por estos tributosva a una caja fiscal nica para luego destinarse a financiar servicios generales e indivisibles.

5[5] (...) La igualdad en el plano vertical, se identifica con la proporcionalidad y sta

con la capacidad contributiva, alcanzando tambin la redistribucin o igualdad dehecho. M. Corti, Aristides Horacio. De los principios de justicia que gobiernan la

tributacin (igualdad y equidad). En: Estudios de Derecho Constitucional Tributario.Homenaje a Juan Carlos Luqui. Ed. Depalma. Bs. As. 1994. Pg. 281.


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A diferencia de los impuestos, las tasas y contribuciones, son tributos cuya motivacin de pago,no se fundamenta en la constatacin de una determinada capacidad contributiva, sino comoconsecuencia de la prestacin de un servicio pblico divisible por parte del Estado en beneficiodel contribuyente.

La diferencia entre estas categoras se sustenta en la vinculacin a una actividad estatal quemotive la imposicin y en consideraciones tales como la divisibilidad del servicio que sefinancia6[6].

Ahora bien, luego de lo dicho, es la capacidad contributiva un principio implcito e inherente atodo tipo de tributos? Consideramos que la respuesta es afirmativa en el caso de losimpuestos, pues ello se desprende del propio hecho generador; sin embargo, en el caso de lastasas y contribuciones, su alegacin no se niega, pero es claro que ella no podra derivarsedirectamente del hecho generador, sino que, de ser invocada, deber fundarse a otrasconsideraciones.

3. Problemas de aplicacin de la capacidad contributiva en el caso de tasasmunicipales

En la mayora de los casos particulares vistos por este Tribunal, se advierte que uno de loscriterios para la determinacin de arbitrios ms usado por los municipios y a su vez, mscuestionado por los contribuyentes, ha sido el uso del valor de predio (autoavalo), elementoque representa una manifestacin clara de capacidad contributiva, porque evidencia la tenenciade patrimonio y su valorizacin.

Evidentemente, el autoavalo instrumento que demuestra la capacidad contributiva en cadacaso, no puede ser el criterio originario y determinante para distribuir el costo del servicio,pues no es en base a la capacidad contributiva que se genera la obligacin tributaria, sino aconsecuencia de la actividad desempeada por el municipio para la efectiva prestacin deservicios en beneficio de los contribuyentes.

No obstante ello, no es posible negar la concurrencia del principio de capacidad contributiva entodos los casos, aunque no en el nivel de criterio generador de la tasa (arbitrio), sino comocriterio de invocacin externa debido a circunstancias excepcionales.

As, por ejemplo, aun cuando en las tasas (arbitrios) su cobro no se derive directamente deeste principio, resulta que a veces en zonas de mayor delincuencia por consiguiente, conmayor despliegue de servicio municipal, reside la poblacin con menores recursos, la cual,probablemente, si nicamente nos referimos a la contraprestacin efectiva, deba pagar unmayor arbitrio que aquellos contribuyentes con mayor capacidad econmica. En muchos casos,este monto exigible incluso coactivamente, resulta excesivo para la reducida capacidad depago de estas personas.

Es as que, dependiendo de las circunstancias sociales y econmicas de cada municipio, la

invocacin de la capacidad contributiva con fundamento en el principio de solidaridad, puedeser excepcionalmente admitida, en tanto y en cuanto se demuestre que se logra un mejoracercamiento el principio de equidad en la distribucin.


Conforme se aprecia del Expediente N. 0041-2004-AI/TC, (caso arbitrios Municipalidad deSurco), respecto a la capacidad contributiva en materia de arbitrios, en los fundamentos 45 a50, se han establecido las siguientes reglas:

6[6]lvarez Echague, Juan Manuel. Los municipios, las tasas y la razonableproporcionalidad entre lo recaudado y el costo del servicio. En: Derecho tributariomunicipal. Jos Osvaldo Casas (coordinador).Ad Hoc. Buenos Aires 200. Pg. 248.


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La capacidad contributiva, con base en el principio de solidaridad, puede

excepcionalmente ser utilizada como criterio de distribucin de costos, dependiendo de lascircunstancias econmicas y sociales de cada municipio y si de esa manera se logra unamayor equidad en la distribucin, cuestin que debe sustentarse en la ordenanza que creael arbitrio.

Cuando se apele al principio de capacidad contributiva en materia de arbitrios, este nodebe ser el criterio determinante o de mayor prevalencia en la distribucin de costos, sinoel secundario o subsidiario, debiendo, en consecuencia, ser utilizado en conjunto con otroscriterios, en cuyo caso, la prevalencia de unos sobre otros, depender razonablemente dela especial naturaleza de cada servicio.

La regla anterior rige para el uso del autoavalo (ndice expresivo de capacidadcontributiva); en consecuencia, se prohbe el uso de valor de predio (autoavalo) comocriterio cuantificador cuando se utilice como nico criterio base o el de mayor prevalenciapara la determinacin de arbitrios, pues es ah donde el arbitrio se convierte en unimpuesto encubierto. Por consiguiente, se admite su uso como criterio secundario osubsidiario, constatadas las circunstancias de la primera regla.

El uso conjunto del autoavalo y la UIT como criterios nicos no se admite en ningncaso, pues privilegian la distribucin nicamente en base a la capacidad contributiva y nopor la prestacin efectiva del servicio.

Existe una cuota contributiva ideal por la real o potencial contraprestacin del servicioprestado que debe ser respetada, de modo que la apelacin a la capacidad contributivaatendiendo al principio de solidaridad, pueda admitirse como razonable cuando sirva parareducir la cuota contributiva en situaciones excepcionales.

De evidenciarse una potencial desproporcin de la recaudacin, como consecuencia de lareduccin del arbitrio en situaciones excepcionales, el desbalance por tal diferencia deberser compensado en mayor medida por los recursos del municipio, siempre que no afecte su

equilibrio presupuestal y as evitar su traslado total a otros contribuyentes.

Esta ltima regla se sustenta en que, al tratarse de servicios esenciales de carcter municipalque atienden simultneamente al inters particular y general, los gobiernos locales de ningunamanera pueden eludir su obligatoria prestacin, ah donde resulta ms evidente la necesidadde recibir, que la capacidad de dar7[7]. En esa medida, por tratarse de servicios que beneficiana toda la comunidad, hacer recaer de manera indiscriminada la mayor carga tributaria por eldiferencial antes mencionadonicamente en el resto de vecinos contribuyentes, representarauna situacin de manifiesta inequidad, imputable a quienes ejercen la potestad tributariamunicipal.

C. IMPRECISIONES EN LA DEFINICIN LEGAL DEL ARBITRIO

Un aspecto que importa relevar es la definicin legal del arbitrio como subespecie de la tasa yla serie de confusiones y expectativas que se han generado a raz de ella, para efectos de sucuantificacin.

As, segn la norma II del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario, la tasa es el tributo cuyaobligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva por el Estado de un serviciopblico individualizado en el contribuyente; y el arbitrio como subespecie de esta figura, es latasa que se paga por la prestacin o mantenimiento de un servicio pblico. De este modo,

7[7] Al tratarse de servicios esenciales, estamos frente a servicios indispensables para elcontribuyente y su utilizacin demuestra ms la necesidad de goce que su capacidad deconsumo.


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puede concluirse que el arbitrio es, por derivacin de su gnero, el pago como consecuenciade la prestacin efectiva individualizada en el contribuyente .

Est definicin es recogida igualmente por el artculo 68 de la Ley de Tributacin Municipal, dela siguiente manera: (...) los arbitrios son las tasas que se pagan por la prestacin omantenimiento de servicio pblico individualizado en el contribuyente. El artculo 69 del

mismo texto legal establece que en la determinacin de arbitrios deber considerase el costoque demanda el servicio y su mantenimiento, as como el beneficio individual prestado demanera real o potencial.

Tomando en cuenta esta ltima referencia, este Tribunal aprecia dos aspectos contradictorios:1) si en la determinacin se admite un beneficio potencial, entonces no podra afirmarse almismo tiempo y en todos los casos una real prestacin efectiva de servicios, pues puede queesta se d o no se d; y por otro lado, 2) si hablamos de beneficio individual, el mismo deberaconstatarse en todos los casos de manera concreta y efectiva; sin embargo, como veremosms adelante, hay factores que imposibilitan esta comprobacin.

Debido a cuestiones fcticas derivadas de la propia naturaleza del arbitrio, lo correcto seraconsiderar que tal beneficio individual puede darse de manera directa (real) y/o indirecta

(potencial), conforme se explicar seguidamente.

1. El arbitrio y la confluencia de intereses: beneficio particular y beneficio colectivo

Si bien, tericamente, la tasa sirve para financiar servicios pblicos divisibles, en la prctica elarbitrio (subespecie) presenta problemas tcnicos para justificar su cobro para serviciosperfectamente divisibles. No siempre se podr verificar esta contraprestacin efectiva deservicio pblico individualizado; ello tiene como consecuencia que el vecino contribuyente, alno constatar la existencia de un beneficio directamente individualizado en su caso, se muestrerenuente a aceptar el aumento del costo.

Y es que, en realidad, no resulta posible, en todos los casos, lograr el ideal de paridad efectivaen el intercambio, cual suerte de obligacin bilateral entre el contribuyente y el municipio,

situacin que bsicamente se debe a la confluencia de intereses particulares (coste divisible) ygenerales (coste indivisible), comunes en la prestacin de servicios esenciales de carctermunicipal, a diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en el caso del otorgamiento de unalicencia municipal, donde el contribuyente-solicitante s puede constatar de modo particular elbeneficio de recibir la licencia municipal, por la cual, la municipalidad fija un costo concretizadocomo consecuencia de la actividad administrativa desplegada para ello.

La esencialidad del servicio municipal, en el caso de los arbitrios de limpieza pblica, ornato yseguridad ciudadana, hace que su exigencia trascienda al beneficio directo y/o concretizado(individualizacin). Efectivamente, en los servicios esenciales de carcter municipal, al confluirtanto la utilidad singular como la colectiva, no siempre podr apelarse a un beneficio directo,sino ms bien a uno indirecto cuando prioritariamente sea la comunidad la beneficiaria directa.

Quedan claras, entonce, las dificultades tcnicas existentes para la concrecin del beneficioindividual en todos los casos, siendo ms propio admitir que tal beneficio individual puedaverificarse tanto de manera directa como indirecta.

En vista de ello,el Tribunal Constitucional exhorta al legislador para que, atendiendo a estasituacin, redefina la materia considerando estas particularidades, de modo que, a futuro,pueda sincerarse y asumirse la confluencia del beneficio particular y el beneficio general de unmodo ms adecuado, generando, a su vez, mayor aceptacin y conciencia entre loscontribuyentes sobre lo que debern pagar.

2. La participacin ciudadana en la determinacin del costo global de arbitrios ysupervisin de su recaudacin como ejercicio de un derecho constitucional

El gobierno local constituye el elemento de la unidad estatal ms cercano a la poblacin y,como tal, es el ms adecuado para promover mecanismos de democracia directa en la


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elaboracin y supervisin de las diferentes polticas locales. En base a ello, como parte delprogresivo proceso de descentralizacin, revisten gran importancia los planes de desarrollolocal concertado y presupuestos participativos, donde la participacin vecinal sea unaconstante no slo de supervisin en el manejo presupuestario, sino de reinvindicacin delciudadano en la toma de las decisiones que van a surtir efectos en la vida del colectivo.

Por estas razones, el Tribunal Constitucional, atendiendo al legtimo malestar ciudadano y a ladesconfianza en la gestin municipal respecto a la cuantificacin de arbitrios, consideranecesario que se involucre a la ciudadana a travs de las juntas vecinales comunales para queparticipen en las sesiones del Concejo que aprueben las ordenanzas de arbitrios, debatiendosu costo global y los criterios de distribucin, para de este modo reafirmar la legitimidad deestos cobros.

Con ello se busca incluir al ciudadano no slo en la elaboracin de mecanismos derecaudacin de arbitrios como rentas municipales que constituyen ingresos propios-, sinoadems en el control de los fondos recaudados y su uso racional exclusivo para la financiaciny mantenimiento del servicio.

Nuestra Ley Fundamental en su artculo 2, inciso 17, reconoce la participacin ciudadana

como un derecho fundamental, estableciendo que (...) toda persona tiene derecho a participar,en forma individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la Nacin(...).

Especficamente, el artculo 31 de la Constitucin reconoce la participacin ciudadana en elgobierno municipal de su jurisdiccin, como derecho y deber constitucional del ciudadano.Siendo as, el artculo 116 de la Ley Orgnica de Municipalidades, establece que: (...) lasjuntas estarn encargadas de supervisar la prestacin de servicios pblicos locales, elcumplimiento de las normas municipales, la ejecucin de obras municipales y otros serviciosque se indiquen de manera precisa en la ordenanza de su creacin (...)

Consecuentemente, se exhorta al legislador para que precise en la legislacin que regula laproduccin normativa municipal, la forma como deber concretarse la participacin ciudadana

en la determinacin y distribucin de arbitrios, a efectos de garantizar la eficacia de estederecho.

C. LA EXIGENCIA DE NO CONFISCATORIEDAD EN EL CASO DE LOS ARBITRIOSMUNICIPALES

El anlisis de confiscatoriedad de los tributos tiene en su ratio el referente base de la capacidadcontributiva, la cual se deriva del propio presupuesto de hecho o se pone de manifiesto porotras circunstancias como en el caso de las tasas, siendo indispensable su consideracin encada oportunidad que se analicen supuestos de confiscatoriedad.

Conforme a lo que este Tribunal Constitucional sostuvo en el Exp. N. 2727-2002-AA/TC, (...)el contenido constitucionalmente protegido de este principio jurdico indeterminado, no puede

ser precisado en trminos generales y abstractos, sino que debe ser analizado y observado encada caso, (...). No obstante, teniendo en cuenta las funciones que cumple en nuestro Estadodemocrtico de derecho, es posible afirmar, con carcter general, que se transgrede elprincipio de no confiscatoriedad de los tributos cada vez que un tributo excede el lmite querazonablemente puede admitirse como justificado en un rgimen en el que se ha garantizadoconstitucionalmente el derecho subjetivo a la propiedad.

En consecuencia, conforme se declar en el Exp. N. 0004-2004-AI/TC (acumulados), (...)espreciso distinguir la eventual inconstitucionalidad de un tributo en atencin a su incidenciaconcreta en las circunstancias particulares y la inconstitucionalidad en la que pueda incurrir laley que lo regula, la cual slo podra ser determinada, en sentido abstracto, analizando loselementos constitutivos del tributo, y particularmente la materia imponible y la alcuota, cuyoscontenidos o dimensiones podran ser muestras evidentes de un exceso de poder tributario.

1. Cmo se constata la confiscatoriedad en el caso de arbitrios municipales?


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Conforme a lo dicho, la evaluacin de confiscatoriedad cuantitativa en estos casos, es unatarea difcil de determinar con alcance general, por lo que ser necesaria su verificacinatendiendo las peculiaridades de cada caso particular. No obstante, situaciones tales como ladeterminacin del monto global del arbitrio en base a montos sobrevaluados o montos nojustificados, por ejemplo ante la inexistencia del informe tcnico financiero, evidencian

situaciones de confiscatoriedad, pues imponen al contribuyente cargas tributarias que nocorresponden a su realidad.

Por el contrario, la confiscatoriedad en cada caso concreto requerir la verificacin de la noexistencia de una relacin razonable entre el costo del servicio global que debe solventar cadasujeto y la forma como se ha cuantificado el mismo en su caso, debiendo demostrarse,adems, que de acuerdo a sus circunstancias econmicas, no le es posible soportar estetributo.

La confiscatoriedad no slo se constata cuantitativamente, sino que podra verificarse demanera cualitativa cuando se exige el pago sin respetar otros principios tributarios. De estemodo, habr confiscatoriedad cualitativa si la municipalidad no ha puesto a disposicin delvecino la prestacin del servicio, en cuyo caso se vulnera la reserva de ley, al cobrarse en base

a una circunstancia generadora inexistente.

Para evaluar la falta de prestacin del servicio debern tomarse en cuenta presunciones talescomo la inexistencia de personal tcnico real para efectivizar la prestacin del servicio en lostrminos cuantificados por el municipio. Por ejemplo, debe verificar si un X nmero deciudadanos puede tener a su disposicin, de manera real o potencial, el servicio de serenazgocon base a un numero y de camionetas de serenazgo; o, si no existen reas verdes o no semantienen, y pese a ello, se cobra el servicio.

Si bien el contribuyente que discrepa sobre la carga econmica asumida por arbitrios debeadjuntar en su reclamo administrativo o posterior accin judicial los elementos mnimos quecertifiquen lo que alega (liquidaciones, rdenes de pago, determinaciones y otros elementosque demuestren la falta de recursos para asumir la carga tributaria o la falta de disposicin del

servicio cobrado), conforme se seal en el fundamento 61 de la STC N. 0041-2004-AI/TC,debido a la complejidad tcnica que supone demostrar lo que verdaderamente correspondepagar de manera individualizada a cada contribuyente y el posible exceso en el cobro, elTribunal considera que, en ltima instancia, la carga de la prueba en estos casos debeinvertirse y recaer en la municipalidad, pues esta se encuentra en mejores condiciones tcnicaspara asumirla.


Como consecuencia de los antes sealado, se establecen las siguientes reglas:

En trminos generales, la evaluacin de confiscatoriedad en el caso de arbitrios, semanifiesta por la determinacin del monto global del arbitrio sobre la base de montos

sobrevaluados o, en el caso de montos no justificados, por la falta del informe tcnicofinanciero que demuestre la determinacin de costos.

En cada caso concreto, el contribuyente deber acreditar lo que alega mediante losdocumentos mnimos indispensables (liquidaciones, rdenes de pago,determinaciones, as como otros elementos que demuestren la falta de recursos paraasumir la carga o la no puesta a su disposicin del servicio cobrado); sin embargo, serla Municipalidad quien asuma el mayor peso de la carga probatoria, debiendo ser ellaquien demuestre la razonabilidad entre el costo del servicio y el monto exigido alcontribuyente en cada caso especfico.

Si el contribuyente personalmente o de manera conjunta reclama en va administrativay luego en la judicial la confiscatoriedad de los cobros, sustentndose en peritajes y

estudios de certificacin tcnica, el municipio deber correr con los costos efectuadospor los contribuyentes, en caso sea atendido favorablemente su reclamo o demanda.


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IX. ANLISIS DE LAS ORDENANZAS CUESTIONADAS

A. INCONSTITUCIONALIDAD POR LA FORMA. CONSTATACIN DEL REQUISITO DERATIFICACIN COMO ELEMENTO ESENCIAL DE VALIDEZ DE UNA ORDENANZA

DISTRITAL SOBRE ARBITRIOS, EN EL CASO DE LA MUNICIPALIDAD DEMIRAFLORES

Segn los demandantes, la norma ratificada y publicada dentro del plazo del 30 de abril slogenera efectos jurdicos hacia delante, y no como lo entienden los gobiernos locales, paraquienes, sea cual sea la fecha de publicacin y ratificacin, procede la aplicacin retroactiva dela norma al 1 de enero del ejercicio fiscal y para todo el ejercicio fiscal en curso, aun cuando lanorma no haya sido vlidamente emitida.

Segn los demandados, ni la Ley Orgnica de Municipalidades, ni el Decreto Legislativo N.776, sealaban el plazo en el que debe producirse la ratificacin de la municipalidad Provincialy su respectiva publicacin. De all que durante mucho tiempo se haya venido interpretando

que el plazo lmite del 30 de abril mencionado en la Ley de Tributacin Municipal, se referanicamente a la publicacin de la Ordenanza Distrital.

Por dichos motivos, consideran que sera irrazonable sancionar a la Municipalidad deMiraflores con la declaracin de inconstitucionalidad o nulidad de los efectos jurdicossubsistentes de estas ordenanzas, dado que no tena responsabilidad en las deficiencias eincertidumbres derivadas de la legislacin sobre tributacin municipal de tasas por serviciospblicos.

El Tribunal ya se ha pronunciado al respecto en la STC N. 0041-2004-AI/TC, interpretandoque el plazo del 30 de abril debe tenerse en cuenta si la ordenanza ha sido ratificada y se hapublicado el acuerdo de ratificacin; slo as podr surtir efectos hacia adelante. Esta mismaregla vinculante ha sido reiterada a lo largo de esta sentencia, de modo que debern evaluarse

las normas cuestionadas con arreglo a las reglas vinculantes establecidas.

N. de Ordenanza Publicacin deaprobacin

Ratificacin Publicacin de laratificacin

N. 33-1997 08.03-97 A.C 042 15.04.1998N. 48-98-MM 20.02.98 AC 049 26.02.1999N. 57-99-MM 28.01.99 AC 049 26.02.1999N. 070-2000-MM 28.01.2000 AC 031 25.02.2000N. 086-2001-MM 01.02.2001 AC 057 08.03.2001N. 100-2002 06.02.2002 AC 150 20.06.2002N. 116-2003 26.01.2003 AC 134 20.09.2003N. 142-2004 18.01.2004 AC 187 23.07.2004N. 143-2004 18.01.2004 AC 187 23.07.2004

Conforme se advierte del cuadro anterior, de las nueve ordenanzas cuestionadas, en seis deellas no se cumpli con el requisito de la ratificacin en el plazo del 30 de abril8[8]; enconsecuencia, dichas ordenanzas devienen en inconstitucionales por vicios de forma. Estasson las siguientes: N. 33-1997, N. 48-98-MM, N. 100-2002, N. 116-2003, N. 142-2004 y N.143-2004.

8[8] La referencia a dicho plazo se origina en el artculo 2 de la Ley N. 26725publicada el 29.12.96, que modifica el Decreto Legislativo 776, Ley de TributacinMunicipal.


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Siendo as, la sola existencia del vicio formal de inconstitucionalidad en el que han incurrido lasreferidas Ordenanzas, permite a este Colegiado declarar su inconstitucionalidad in toto.

B. ANLISIS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ORDENANZAS RATIFICADAS DENTRODEL PLAZO

Segn los demandantes, aun cuando las Ordenanzas N. 57-99-MM, N. 070-2000-MM y N.086-2001-MM fueron ratificadas dentro del plazo, las mismas no superan la presuncin deconstitucionalidad por deficiencias de fondo.

Segn los demandados, estas ordenanzas ha sido ratificadas dentro del plazo referido en laSTC N. 0041-2004-AI/TC, lo que las hace incuestionables en cuanto a su vigencia.

1. Ordenanza N. 57-99-MM

Si bien esta Ordenanza fue ratificada con fecha 27 de febrero de 1999 (dentro del plazo), hatomado como base la Ordenanza N. 048-98-MM, la cual, a su vez, se remite a la OrdenanzaN. 33-97-MM, ambas ratificadas fuera del plazo.

A juicio de este Tribunal, la referida Ordenanza no slo toma como base de clculo unaordenanzas inconstitucional por la forma, sino que, al retrotraerse a la base de fondoestablecida en la Ordenanza N. 33-97-MM, resulta inconstitucional por el fondo, pues utilizafrmulas de cuantificacin no vlidas; as, en el caso de limpieza pblica, se cobra porcentajesen base a tramos del autoavalo; mientras que en parques y jardines, as como en serenazgo,cobra en base a porcentajes de la UIT e incluso al Impuesto Predial.

2.Ordenanza N. 070-2000-MM

La parte demandante precisa que la inconstitucionalidad de esta Ordenanza se fundamenta enque no cuenta con el informe tcnico que sustente los costos en base a los cuales se cobranlos arbitrios y, en consecuencia, tal como este Tribunal lo afirm en el fd. 62 de la STC N.0041-2004-AI/TC, se trata de un caso de confiscatoriedad cualitativa, al no haberse observado

el principio de reserva de ley.

3. El informe tcnico como elemento cualitativo del arbitrio

En efecto, es evidente la importancia de la publicacin del informe tcnico financiero anexo a laordenanza sobre arbitrios, pues no slo es una garanta de transparencia frente alcontribuyente, sino que su inobservancia afecta los principios de reserva de ley y de seguridadjurdica, que buscan evitar la arbitrariedad de las municipalidades al momento de determinarlos montos por arbitrios.

En reiterada jurisprudencia este Colegiado ha sealado que la reserva de ley se encuentragarantizada cuando, va ley o norma habilitada, se regulan los elementos esenciales ydeterminantes para reconocer dicho tributo como tal, de modo que todo aquello adicional

pueda ser delegado para su regulacin a la norma reglamentaria en trminos decomplementariedad, mas nunca de manera independiente.

En el caso de las ordenanzas municipales sobre arbitrios, la determinacin del costo globalconstituye el aspecto mensurable de este tributo, su base imponible, y como elemento esencialdel mismo, determina que no puedan cobrarse arbitrios en base a ordenanzas que carezcan deinforme tcnico.

De la revisin de la Ordenanza N. 70-2000-MM, publicada el 28 de enero de 2000, queestablece el importe para los arbitrios de limpieza publica, parques y jardines y serenazgo parael ao 2000, se advierte que la estructura de costosque debe constituir necesariamente parteintegrante de la ordenanza que crea el arbitrio- fue publicada 3 meses despus, esto es, confecha 25 de abril de 2000, pese a lo cual, se exigi el pago de la primera cuota desde el mes

de febrero, conforme consta del artculo 9 del propio texto de la ordenanza.


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Los principios constitucionales de publicidad de las normas y seguridad jurdica no seconstatan por partes sino de manera integral, pues estos, a su vez, se manifiestan comoprincipios esenciales del propio ordenamiento jurdico.

Evidentemente, esta frmula de cobro no se encuentra acorde con el ordenamientoconstitucional, de modo que es ilegtima y, por consiguiente, confiscatoria cualitativamente, ya

que afecta los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurdica, motivo por el cuales, tambin inconstitucional.

4.Ordenanza N. 086-2001-MM

Los demandantes sostienen que esta norma contiene un vicio de inconstitucionalidad materialporque utiliza criterios vedados para la determinacin de arbitrios, conforme se aprecia delarbitrio por limpieza pblica en el caso de casa habitacin , donde el autoavalo es el nicocriterio que define la distribucin del costo.

Los demandados sostienen que en el caso del arbitrio por limpieza pblica en el caso de casa-habitacin, el criterio predominante fue el uso del predio y el complementario el autoavalocomo ndice medidor de capacidad contributiva, el cual es un criterio reconocido para todos los

tributos por nuestra Constitucin, debiendo evaluarse sobre la base del criterio de solidaridadsocial.

Agregan que si se lleva al extremo el criterio defendido por la Defensora del Pueblo y slo seacepta como criterio vlido el uso del predio,pagara igual por recojo de basura quien vive enuna zona tugurizada de Miraflores que quien vive en una zona residencial; o quien tiene unagran casa o el pobre que no la tiene.

De la revisin de la Ordenanza cuestionada se aprecia que la distribucin de costos en el casodel importe de arbitrios por limpieza pblica tom como base imponible el valor del autoavaloen cada caso, dependiendo del uso del predio. En consecuencia, el autoavalo fue el criteriopreponderante y determinante para establecer el importe del servicio en cada supuesto, siendoque este deba ser un criterio complementario y excepcional, toda vez que la capacidad

contributiva no es lo que determina el nacimiento de la obligacin tributaria en las tasas, sinoms bien la prestacin del servicio.

En el caso de arbitrios de serenazgo, igualmente, la base imponible se estableci en funcindel autoavalo segn el uso, al cual se le aplic un porcentaje de la UIT. Bajo los mismosargumentos, esta forma de distribucin no grava el importe en funcin del costo del serviciosino de la capacidad contributiva, siendo que el uso conjunto del autoavalo y de la UIT comocriterios preponderantes han sido proscritos por este Tribunal.

En el caso de los importes por arbitrio de parques y jardines, se utilizaron los criterios de uso,ubicacin y UIT, privilegindose el criterio de ubicacin del predio conforme a la cercana dereas verdes, por lo que, en este extremo, la Ordenanza resulta constitucional en un anlisisabstracto. De existir supuestos de confiscatoriedad, estos debern ser analizados en cada caso

concreto.

XIII. EFECTOS EN EL TIEMPO DE LA DECLARATORIA DEINCONSTITUCIONALIDAD

El artculo 81 del Cdigo Procesal constitucional establece que:

Las sentencias fundadas recadas en el proceso de inconstitucionalidad dejan sinefecto las normas sobre las cuales se pronuncian. Tienen alcances generales ycarecen de efectos retroactivos. Se publican ntegramente en el Diario Oficial ElPeruano y producen efectos desde el da siguiente de su publicacin.

Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violacin

del artculo 74 de la Constitucin, el Tribunal debe determinar de manera expresaen la sentencia los efectos de su decisin en el tiempo . Asimismo, resuelve lo


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pertinente respecto de las situaciones jurdicas producidas mientras estuvo envigencia. (Negritas nuestras).

La trascendencia del presente caso, dada la creciente expectativa de los contribuyentes ygobiernos locales, y sus posibles efectos econmicos, exigen que este Tribunal Constitucionaldetermine los efectos de su decisin en el tiempo.

En este escenario, un primer aspecto a considerar es que la declaracin de inconstitucionalidadde las Ordenanzas impugnadas con efecto retroactivo (ex tunc), involucrara la devolucin ocompensacin de la totalidad de lo recaudado de acuerdo a lo establecido en el CdigoTributario, por tratarse de pagos indebidos. Est

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Caso 1 Sentencia 0053-2004-PI-TC