Cartilla Gobernanza FINAL

CLaVeS parala GoBerNaNza

Con el apoyo de

de lasiNduStriaSeXtraCtiVaS

Claves para la gobernanza de las industrias extractivas 3

1. Lmites en la gobernanza de las industrias extractivas 5

2. Situacin actual de la cadena de toma de decisiones 7

2.1 Condiciones previas 72.2 Los contratos y concesiones 112.3 El rgimen fi scal 132.4 La gestin, distribucin y uso de la renta 142.5 Los impactos locales 152.6 Monitoreo y fi scalizacin 16

3. Propuesta para el fortalecimiento de la gestin pblica 18

ndiceEs una publicacin de:Grupo Propuesta CiudadanaCoordinador Ejecutivo: Eduardo BallnDireccin: Calle Len de la Fuente 110, Magdalena del Mar, Lima 17.Telfonos: 613-8313 / 613-8314Pgina web: www.propuestaciudadana.org.pe

Elaboracin de contenidos:Marisa GlaveEpifanio BacaGustavo vila Correccin de estilo: Eleana LlosaEdicin de publicacin: Nelly CarrascoDiseo y diagramacin: Mario PopucheIlustraciones: Carlos Risco

Impresin: Tarea Asociacin Grfi ca EducativaPasaje Mara Auxiliadora 156-164, Brea-LimaTelfono: 332-3229 / 424-3411

Hecho el Depsito Legal en la BibliotecaNacional del Per N 2015-05053

1ra. Edicin Tiraje: 1,000 ejemplaresLima, abril del 2015

CLAVES PARA LA GOBERNANZA DE LASINDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Con el apoyo de:

3

Claves para lagobernanza de lasindustrias extractivas

Grfico N 1

Fuente: Reportes mensuales de la Defensora del Pueblo. Elaboracin propia.

La gobernanza es un concepto referido a la preo-cupacin de las sociedades sobre los mecanismos que usan los Estados para tomar decisiones. Dicha preocupacin surge al comprobar a nivel plane-tario la proliferacin de mecanismos informales, muchas veces ligados a la corrupcin, de toma de decisiones que afectan a miles de ciudadanos y sobre los que tenemos poco control.

La gobernanza en la cadena de toma de decisiones de las industrias extractivas supone analizar los ac-tores, formales e informales, presentes en la toma de decisiones sobre la explotacin de recursos na-turales no renovables, as como en la implemen-tacin de esas decisiones; reconocer la existencia de normas y procedimientos claros que permitan el uso sostenible de los recursos, partiendo de un anlisis serio de las potencialidades y razones para su explotacin; as como formular una definicin precisa de las polticas y procesos que se espera de-sarrollar con los recursos captados. De igual modo, para hablar de gobernanza en el proceso de toma de decisiones en torno a las industrias extractivas, es fundamental la existencia de mecanismos de

acceso a informacin clara y transparente por parte de la sociedad civil, as como procesos de consulta y participacin ciudadana, que garanticen el respe-to a los derechos humanos de las poblaciones en el entorno de los proyectos extractivos.

En el Per estos procedimientos son opacos, mu-chas veces lejanos de la ciudadana y su imple-mentacin ha generado escenarios proclives a la conflictividad. Al respecto, la Defensora del Pue-blo, que viene presentando reportes mensuales de conflictos sociales desde enero del 2005, seal para ese ao la existencia de 59 conflictos sociales entre activos y latentes. Para enero del 2014 la De-fensora report 213. En el grfico n 1 podemos ver el avance de los conflictos sociales, en general, y de los tipificados como socioambientales, en particular, vinculados estos ltimos a la expansin de las industrias extractivas en el territorio.

Estos niveles de conflictividad social evidencian que el modelo extractivista implementado des-de el gobierno de Alberto Fujimori, y profundiza-do por los gobiernos de Alejandro Toledo y Alan

ene-05

5 13

59 7597 83

211

260239 228 220 213

2141

100121 116 129

147 136

ene-06 ene-07 ene-08 ene-09 ene-10 ene-11 ene-12 ene-13 ene-14

Conflictos sociales

socio-ambientales

EVOLUCIN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES 2005-2014

4

1 De Echave, Jos y Diez, Alex. Ms all de Conga. Lima: RedGE - Cooperaccin, 2013.2 Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (INGEMMET). Lima, 2012.3 Sobre el particular ver: Cuadros, Julia. Polticas para la pequea minera, minera artesanal e ilegal, en: goo.gl/Rqc0RH. De la misma

autora ver tambin: La minera informal en el Per. Lima: Cooperaccin, 2012.

CLAVES PARA LA GOBERNANZA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Garca, tiene graves cuestionamientos. Como sea-lan De Echave y Diez, los mismos conflictos sociales, si bien son localizados y parten de una oposicin a un proyecto puntual, han logrado dar el salto hacia el cuestionamiento de las polticas pblicas que im-pulsan de manera desmedida la exploracin y ex-plotacin de los recursos naturales no renovables. Dichos autores sostienen que los temas identifica-dos como crticos en las protestas son: i) las polti-cas de concesiones, ii) los estudios de impacto am-biental, iii) la ausencia de mecanismos de consulta y participacin ciudadana, y iv) la dbil falta de fis-calizacin y precariedad de la gestin ambiental1. Estos temas son hoy parte del debate pblico en torno a las industrias extractivas en el Per.

El peso de las industrias extractivas en el Per

El sector minero representa el 14% del Producto Bruto Interno (PBI) nacional y apenas genera el 1% del empleo en el pas, entre el 2007 y el 2012 al-canz el 37% del Impuesto a la Renta (IR) y fue una fuente significativa para transferir recursos crecien-tes a los gobiernos subnacionales en el marco de la Ley de Canon y de la descentralizacin. Las polti-cas profundizadas en los ltimos aos permitieron un crecimiento acelerado de la minera basada en la atraccin de grandes capitales transnacionales y

el impulso de la megaminera, como resultado de gobiernos que alentaron regulaciones totalmente permisivas con todo tipo de incentivos y benefi-cios tributarios de las concesiones mineras.

Las concesiones mineras se multiplicaron por 9 en los ltimos 20 aos, concentrndose fuertemente en la sierra, donde hoy en da encontramos regio-nes con la mayora de su territorio concesiona-do: Moquegua (73.3%), Tacna (56.8%), Apurmac (56.5%), Arequipa (49.4%) y Cajamarca (48.5%)2. Como resulta obvio, este proceso representa, en-tre otras cosas, una importante oportunidad para la minera informal y para las mafias que se han generado alrededor de ella3.

El incremento de las concesiones y de las activi-dades de exploracin mineras entre el 2005 y el 2012 tiene una evolucin similar al aumento de los conflictos socioambientales presentes en los territorios concesionados, debido a disputas por recursos como agua y tierra, por demanda de me-jores condiciones de empleo y servicios, por ex-pectativa de mayores ingresos para la localidad, por la contaminacin ambiental, entre otros moti-vos. Cada una de las razones de los conflictos tiene relacin con algn eslabn en la cadena de toma de decisiones en torno a las industrias extractivas.

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

2258,000

2258,000

2371,000

6151,000

8758,000

12110,000

15597,000

14825,000

15667,436

12766,956

11099,793

7152,232

9276,873

9311,465

9840,415

11572,574

13827,165

17129,184

19573,752

21282,978

24988,219

25889,992

Grfico N2

EVOLUCIN DE LAS CONCESIONES MINERAS EN EL PER1991 (2258,000) a 2012 (25889,992) Has.

5

El origen del dficit de gobernanza que tenemos en torno al manejo de las industrias extractivas tiene que ver con la consolidacin de una visin rentista del gobierno nacional sobre los recursos naturales. Esta visin, instalada desde la Colonia, ha acompaado varias etapas de la historia nacio-nal, manteniendo una dependencia econmica, particularmente de los recursos fiscales, en la ex-traccin de materias primas.

El Per, como pas primario exportador, no ha lo-grado dar un salto hacia una economa diversifica-da con generacin de valor agregado, ya sea por la creacin de una industria slida o el desarrollo de servicios o conocimientos especializados. Cada ciclo de incremento en el precio de las materias

primas ha significado un aumento de la inversin privada extranjera en el pas y de los recursos fisca-les disponibles para el Estado. Sin embargo, estos ciclos no han estado acompaados de esfuerzos para generar un desarrollo productivo diversifica-do que nos permita romper la dependencia de la explotacin de materias primas.

En este ciclo de bonanza fiscal por extraccin de recursos naturales no renovables encontramos viejas prcticas que se intensifican por tres tipos de problemas:

a. Legislacin al servicio de las industrias ex-tractivas. Los conflictos sociales cuestionan los mecanismos de asignacin de concesiones,

Lmites en la gobernanza de las industrias extractivas

1.

6

de aprobacin de estudios de impacto am-biental y de captacin de renta para el desa-rrollo local. Lejos de revisar la legislacin en torno a la evaluacin ambiental previa, fisca-lizacin ambiental posterior o mecanismos de participacin ciudadana que involucren a la poblacin en la decisin en torno a la imple-mentacin de proyectos mineros o petroleros, el actual gobierno reproduce la lnea de sus antecesores e incluso acelera procedimientos previos como parte de las medidas de promo-cin y facilitacin de la inversin.

b. Naturaleza y condicin actual del Estado pe-ruano. Si bien el Estado ha incrementado sus ingresos fiscales como consecuencia del in-cremento de las industrias extractivas, este no ayud a superar las deficiencias instituciona-les ni completar procesos de modernizacin del Estado como la descentralizacin. Hoy te-nemos un Estado que resulta:

(i) Desarticulado en su comunicacin hori-zontal. Los sectores no dialogan entre s. Esto hace, por ejemplo, que el Ministerio de Economa y Finanzas tome decisiones en torno a fomento de inversiones sin considerar la opinin de sectores como Ambiente o Agricultura. De igual modo, el Ministerio de Energa y Minas mantiene competencias en evaluacin ambiental que debieran pasar al sector Ambiente y que no solo no han sido transferidas an,

sino que no existe voluntad de contar con su opinin para evaluar los proyectos que se vienen.

(ii) Descoordinado en su comunicacin ver-

tical. Pese a existir un proceso de descen-tralizacin hacia los gobiernos regionales y locales, el gobierno nacional conserva poderes que generan superposicin de funciones o dejan sin efecto competencias regionales. La articulacin interguberna-mental para la provisin de servicios y la ejecucin de inversiones es deficiente.

c. La lgica de la participacin. La voz de la ciu-dadana, particularmente la que vive en las zo-nas de impacto de los proyectos extractivos, ha buscado ser escuchada. Normalmente estos proyectos se realizan en zonas rurales, agrope-cuarias, de presencia de comunidades campe-sinas o pueblos originarios. Zonas poco rele-vantes para la economa nacional y con poco peso poltico, y por tanto con pocos canales para comunicarse. En ese contexto, la manera en que estos ciudadanos buscan ser escucha-dos es a travs de los conflictos sociales.

Se configura as un Estado rentista que no llega a cumplir su rol de garante de derechos, tomando partido por los derechos de las corporaciones en detrimento de, o pasando a segundo plano, los derechos de las comunidades, sin desarrollar su capacidad de planificacin y promocin.

LMITES EN LA GOBERNANZA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

7

Situacin actualde la cadena detoma de decisiones

2.

4 En el caso de la minera el Estado se reserva un "anlisis" solo cuando el privado quiere, adems de conseguir el derecho de concesin, optar por un contrato de estabilidad tributaria, o cuando quiere acceder a los beneficios de recuperacin de Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto de Promocin Municipal (IPM) en fase de exploracin. Colocamos el entrecomillado pues no es en s un anlisis previo al otorgamiento de un derecho de concesin, sino que es una evaluacin para mejorar an ms las condiciones del inversionista privado en contrapartida de un compromiso de inversin.

Veremos seis pasos o eslabones en la gobernanza de las industrias extractivas. Si bien estos elemen-tos debieran estar presentes en un anlisis inte-gral, en el pas tenemos algunas falencias que nos impiden hablar de una verdadera gobernanza.

2.1 Condiciones previas

La propiedad de los recursos naturales no reno-vables es del Estado, segn lo reconoce el marco

legal vigente. Pero los frutos y productos de la explotacin de los mismos pertenecen a quien obtuvo la concesin para hacerlo. Qu anlisis hace el Estado previamente para otorgar un de-recho de concesin? En el caso de la minera no existe una evaluacin previa costo-beneficio, solo la lgica rentista: a mayor explotacin, mayor ren-ta. No es pues el Estado quien planifica y define el uso de sus recursos, sino es el privado quien deci-de invertir o no4.

8

En el sector Hidrocarburos, el sistema de promo-cin de la inversin privada es diferente. El Estado, a travs de una empresa pblica, Perupetro S.A., licita los lotes de petrleo o gas. El contrato de concesin que se firma implica una negociacin caso por caso del valor del recurso a explotar y de-fine una contribucin a pagar a travs de regalas. Cuando un lote resulta estratgico para el Estado, Perupetro S.A. tiene la opcin de seleccionar algu-na empresa incluida Petroper para que realice la explotacin, aunque la titularidad de la conce-sin es del Estado peruano.

Si bien el marco jurdico permite el proceso de Zo-nificacin Econmica y Ecolgica (ZEE) desde los gobiernos subnacionales, este an es incipiente. Como seala la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR): La gestin pblica carece an de un sistema nacional de planificacin que lidere un plan de ordenamiento territorial que afiance la descentralizacin y la regionalizacin en el largo plazo5. El ordenamiento territorial an no es una herramienta que nos ayude a planificar el uso del territorio.

Finalmente, los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) son condicin para la explotacin del recur-so, no para el otorgamiento de la concesin. Pese a que se cre el 2013 el Servicio Nacional de Cer-tificacin Ambiental (SENACE), adscrito al Ministe-rio del Ambiente, a la fecha los EIA siguen siendo aprobados por los sectores, en el caso de las in-dustrias extractivas por el Ministerio de Energa y Minas (MINEM). Adems, los plazos se han recor-tado. En mayo del 2013 se dictaron un conjunto de decretos entre los cuales se definieron plazos ms cortos para los EIA6 y una sola ruta para los EIA semidesarrollados (que evalan proyectos medianos) y para los EIA detallados (que deben

velar por los impactos de la gran minera). Hoy los plazos totales exigibles son:

La Declaracin de Impacto Ambiental (DIA), con-forme al reglamento de la Ley del Sistema Nacio-nal de Impacto Ambiental (SEIA)7, corresponde en gran medida a proyectos de explotacin con bajos niveles de impacto ambiental vinculados al Pequeo Productor Minero (PPM) y al Productor Minero Artesanal (PMA). Su estudio y aprobacin corresponde a los gobiernos regionales.

Durante la elaboracin del EIA y en su evaluacin se da espacio para la participacin ciudadana. Con tiempos cada vez ms acotados, la sociedad civil debe evaluar en menos de dos meses docu-mentos extensos, densos y complejos, pudiendo en el plazo establecido presentar preguntas. Si

5 Secretara tcnica de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR). Documento de debate n 6: Informe anual del Proceso de descentralizacin 2011. Lima: ANGR. 2012.

6 Decreto Supremo n 060-2013-PCM y Ley 30230. Cabe sealar que si bien la segunda norma, aprobada el 2014 ampla el plazo de opinin vinculante recortado en el DS (de 70 das pas a 30 y ahora est en 45) incluye la figura de incumplimiento funcional si no se emite la opinin a tiempo.

7 El reglamento de la ley fue aprobado mediante el Decreto Supremo n 019-2009-MINAM.

MINEM convoca a titular de proyecto para que exponga pretensin ante todas las enti-dades involucradas en el proceso de certifi-cacin ambiental.

5 das

Desde el MINEM se traslada el EIA a todas las entidades que deben opinar.

3 das

Las entidades que emiten opinin vinculante o no vinculante evalan el EIA enviado.

45 das

El MINEM recibe opiniones y observaciones de entidades involucradas para la evalua-cin del EIA y las consolida en un solo do-cumento junto a las que haya realizado su propio equipo de evaluacin ambiental en este tiempo.

10 das

Presentada la subsanacin por parte del rgano administrado correspondiente, el MINEM reparte observaciones a entidades que participaron en el proceso.

3 das

Evaluacin de subsanaciones y emisin de opinin final de entidades consultadas.

10 das

Recibidas las opiniones, el MINEM hace una evaluacin final y entrega el correspondien-te certificado ambiental.

20 das

SITUACIN ACTUAL DE LA CADENA DE TOMA DE DECISIONES

9

bien es obligatoria la convocatoria a talleres y au-diencias pblicas, no existe una regulacin clara sobre quines debieran participar, ocurriendo en muchos casos que sectores importantes de los que habitan en el entorno del proyecto extractivo no estn enterados de las audiencias o no logran asistir. Cabe recalcar que parte de la conflictividad antes sealada se da en los contextos de valida-cin social de los proyectos.

Por otro lado, el proceso de consulta previa a pue-blos indgenas ha tenido serias dificultades en su implementacin. Del actual marco normativo so-bre la consulta previa el grupo de trabajo de Pue-blos Indgenas de la Coordinadora Nacional de DDHH seala como lmites los siguientes8:

(i) La libre determinacin de los sectores de la ma-teria a ser consultada, por lo que cada sector definir cules son las normas, proyectos o etapas de los mismos que estarn sometidos a consulta.

(ii) El conocimiento de consulta y acuerdo, ms no

de casos de consentimiento previo contempla-dos en el Convenio 169 de la Organizacin Inter-nacional del Trabajo (OIT).

(iii) La no retroactividad, con lo que se asegura la validez de las normas, programas o proyectos que no han sido consultados y generan efec-tos en pueblos indgenas, incluidas las conce-siones ya otorgadas.

8 Sobre dichos lmites ver: Grupo de Trabajo de Pueblos Indgenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Anlisis crtico de la consulta previa en el Per: Informes sobre el proceso de reglamentacin de la Ley de Consulta y del Reglamento. Lima: Derecho, Ambiente y Recursos naturales (DAR), 2012.

ProPueSta de PoLtiCa Corto - mediaNo PLazo mediaNo - LarGo PLazo

Poltica de Ordenamiento Territorial (OT): Definicin de herramienta de gestin integral del territorio que responda a un uso sostenible de recursos existentes, construido con criterio de planificacin a largo plazo y generando consensos.

Culminacin de procesos de Zonificacin Ecol-gica Econmica (ZEE) en provincias y regiones.

Ley de ordenamiento territorial dis-cutida y aprobada, con rectora clara y con funciones y competencias des-centralizadas. Establece las zonas donde no ser posible la actividad minera o petrolera por condiciones ambientales o productivas (zonas de cabecera de cuenca, de amortigua-miento de reas Naturales Protegi-das, de ecosistemas frgiles, de pro-duccin de agua, zonas privilegiadas para la agricultura, etc.).

Determinacin de instrumentos adicionales para OT (estudios hdricos, etc.).

Hoja de ruta para OT en los gobiernos regiona-les que ya tienen ZEE y definicin clara de com-petencias frente al ente rector: el Ministerio del Ambiente.

Fortalecimiento de las capacidades y recursos de los gobiernos regionales y locales en gestin de territorio.

Planes de OT y planes de desarrollo concertado como instrumentos clave de la gestin descentralizada.

Evaluaciones ambientales estratgi-cas peridicas que validan planes de OT.

PrOPuesTas de POlTicas en el cOrTO, medianO Y larGO PlazO

10

Planeamiento estratgico: Evaluacin permanente de indicadores macro sobre los efectos de la actividad minera.

Anlisis peridico de ingresos de divisas por exportacin minera, de las inversiones directas extranjera en actividades extractivas y de reme-sas de utilidades distribuidas.

Creacin en CEPLAN de equipo con acceso a informacin de la SUNAT y el Ministerio de Energa y Minas so-bre pago de impuesto a la renta, nive-les de produccin, costos de produc-cin, precios de transferencia, etc.Monitoreo permanente del peso de la minera y

de los hidrocarburos en la balanza comercial y en la balanza de servicios.

Poltica de anlisis costobeneficio: Toda explotacin de recursos naturales no renovables que suponga uso de fuente agotable y excluyente de su disfrute a generaciones futuras, pasar por anlisis costo-beneficio con proyeccin de largo plazo.

Redefinir rol del Instituto Geolgico Minero y Metalrgico en estudios previos a concesiones mineras sobre tipo y valor de recursos naturales no renovables existentes.

Definir la modalidad de participacin del Estado en la explotacin de re-cursos naturales de alto valor para el pas.

Fortalecer las capacidades de Perupetro para determinar el valor de los yacimientos petrole-ros y de gas.

Definicin del valor de los recursos existentes como herramienta de de-sarrollo territorial no solo bajo la l-gica del mercado y de los costos pre-sentes. La informacin obtenida debe estar disponible para los gobiernos regionales y locales.

Poltica de otorgamiento de licencia social: Procesos de consulta y participacin incluyen el otorgamiento de la concesin y, de ser necesario, luego de estudios ms profundos, de un nuevo espacio de participacin antes del permiso de exploracin correspondiente.

Obligatoriedad en la entrega de informacin previa al otorgamiento de concesiones cuando se inicia la solicitud a los gobiernos regionales y locales.

Consulta vinculante cuando se trate de: i) megaproyectos; ii) relaves txi-cos; y iii) desplazamiento de pobla-cin o reubicacin.

Ampliacin del derecho a la participacin ciuda-dana: creacin de mecanismos de transparen-cia de informacin previa al otorgamiento de la concesin. La poblacin del entorno debe estar enterada plenamente de los petitorios que hay en curso sobre su territorio.

Sobre la ley de consulta previa: i) reconoci-miento del derecho a la tierra de comunidades campesinas y nativas y del derecho al territorio de pueblos originarios; ii) definicin clara de las materias que obligatoriamente entrarn a con-sulta y iii) eliminar discrecionalidad sectorial existente.

Fortalecer y culminar el proceso de titulacin de tierras comunales: campaa de titulacin segu-ra para comunidades, primero como propiedad colectiva y preservando el derecho para optar por la titulacin individual.

Revisar el marco normativo para que garantice el derecho de las comunidades sobre la deter-minacin del uso del suelo a travs de mecanis-mos de democracia participativa comunal.



11

2.2 Los contratos y concesiones

El actual sistema de concesiones es altamente flexible, lo que ha supuesto el crecimiento acele-rado y desordenado de las mismas, con proble-mas de superposicin de derechos y generando

conflictos sociales. La normatividad vigente per-mite que en los hechos los ttulos mineros tengan supremaca sobre los otros ttulos.

En el caso de la minera, el camino a seguir para conseguir una concesin es el siguiente:

reas urbanas. Est prohibido, salvo que una ley especial lo autorice.

reas de expansin urbana, conce-sin con plazo (10 aos renovables).

Se requiere de una previa autorizacin por parte del Concejo Provincial. Ley Especial que Regula el Otorgamiento de Concesiones Mineras en reas Urba-nas y de Expansin Urbana (ley n 27015 y modificacin de ley n 27560) y su reglamento Decreto Supremo n 008-2002-EM.

reas naturales protegidas de uso indirecto.

Las concesiones estn prohibidas.

reas naturales de uso directo y zo-nas de amortiguamiento.

Se requiere de previa autorizacin del Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP). El detalle de los requisitos y mecanismo de concesin est en el artculo 116 del Decreto Supremo n 038-2001-AG, Re-glamento de la Ley de reas Naturales Protegidas.

Propiedad pblica, derecho de va. Es inalienable e imprescriptible, salvo ley especial que lo autorice.

9 Cuadros, Julia. Polticas para la pequea minera, minera artesanal e ilegal. Ver en: goo.gl/Rqc0RH

Fuente: TUO-LGM (DS 014-92-EM) Reglamento (DS 018-92-EM).

Para el PPM y el PMA el trmite es el mismo, cam-biando la entidad competente, que pasa a ser el gobierno regional. Cabe sealar, como lo hace Ju-lia Cuadros, que esta transferencia de funciones, junto con el rol de fiscalizacin de la minera ilegal, se hace sin transferencia de recursos necesarios para poder desarrollar la funcin. Siendo ahora el otorgamiento de concesiones un trmite casi au-

tomtico, se ha generado que casi 8 millones de hectreas estn concesionadas para PPM y PMA, lo que representa el 30% del total de concesiones mineras a nivel nacional9.

Los casos especiales en los que hay restriccin para el otorgamiento de concesiones mineras son los siguientes:

evaluacin

Peticin Publicacin ttulo de laconcesin Publicacin

informetcnico

informelegal

a C e

B d Fa: 7 dasB: 30 dasC: 35 dasd: 30 dase: 15 dasF: opcin del titular

12

Para poder explotar un yacimiento minero el titu-lar de la concesin debe tramitar: Aprobacin ambiental: la Declaracin de Im-

pacto Ambiental (DIA), el Estudio de Impacto Ambiental semidetallado (EIA-sd) o el Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d).

Certificacin de inexistencia de Restos Arqueo-lgicos (CIRA).

Contrato de alquiler, uso o compra de superfi-cie de concesin. De no logarlo podr pedir de-recho a servidumbre, para lo que se debe hacer un pago de justiprecio o solicitar la expropia-cin, de ser el caso.

definicin de poltica de concesiones y eliminacin del trmite automtico va cuadrculas del MINEM.

Prohibicin de concesiones mineras en reas de uso directo establecidas por la ley de ANP y en sus zonas de amortiguamiento.

Nueva Ley General de Minera subor-dinada a uso ordenado del territorio en funcin a planes de desarrollo concertado y OT.

Fortalecimiento del sistema de concesiones, t-tulos mineros y derechos de explotacin en es-tructura descentralizada que verifique cumpli-miento de las restricciones establecidas.

Sistema nico de concesiones mine-ras, petroleras y gasferas aplicando mecanismos competitivos.

Normatividad para proteccin de cabeceras de cuenca estableciendo reas de restriccin para concesiones y condiciones que aseguren dere-cho al agua y mantenimiento de los servicios ambientales y de los servicios hdricos.

Sistema de informacin sobre la ley del mineral y las reservas de los terri-torios concesionados.

Suspensin temporal de entrega de concesio-nes mineras hasta culminar procesos de ZEE.

Revisin de concesiones otorgadas en la Amazona.

Ampliacin de causales de caducidad de conce-siones estableciendo plazo mximo de 2 aos para desarrollar actividades de exploracin.

Lmites al otorgamiento de concesio-nes mineras de acuerdo a resultados de las Evaluaciones Ambientales Es-tratgicas. Revisin de catastro minero y eliminacin de los

titulares con concesiones como Pequeo Mine-ro Artesanal y Pequeo Productor Minero que pertenecen al rgimen de la gran y mediana minera.

Revisin de superposicin de derechos origina-dos por INGEMMET y el gobierno regional.

contratos de concesin por subasta o por negociacin.

Concesin deja de ser otorgada como trmite administrativo por derecho del peticionante: se otorgar luego de subasta que determina el precio y las condiciones base previo anlisis costo-beneficio (definido en el punto anterior). Si es a iniciativa de un privado, sin definicin previa, el Estado pasa a una negociacin de trminos.

Entrega de concesiones como proce-so de evaluacin conjunta entre el IN-GEMMET y los gobiernos regionales.

Permiso de la Autoridad Nacional del Agua (ANA).

Los contratos que se firman para la explotacin con el Estado en el caso de hidrocarburos son: contratos de licencia y contratos de servicio, sien-do mayoritarios los primeros. En el caso de la mi-nera son: contrato de inversin en exploracin y contratos de estabilidad jurdica y tributaria. A la fecha, 25 empresas tienen los beneficios que otor-gan los contratos de estabilidad, pero esos han ido disminuyendo por los cuestionamientos que hay sobre ellos.




13

2.3 El rgimen fiscal

En el Per, la Ley Marco del Sistema Tributario Na-cional, Decreto Legislativo n 771, busca lograr la simplificacin del sistema tributario centrando la recaudacin en dos impuestos: el Impuesto a la Renta (IR) 30% de utilidad y el Impuesto Gene-ral a las Ventas (IGV). Para el sector minero se crea en el 2005, la regala minera, la cual es definida como contraprestacin econmica. El ao 2011 el Congreso de la Repblica aprueba dos medidas para la minera: el Impuesto Especial a la Minera y el Gravamen Especial a la Minera, este ltimo aplicado a las empresas que no cuentan con con-tratos de estabilidad juridica; adicionalmente fue modificada la base de clculo de las regalas mine-ras. As el sector minero paga lo siguiente:

a. Regala minera10. Esta nace al cierre de cada trimestre y se calcula sobre la utilidad operati-va de la empresa, que es resultado de deducir de los ingresos, los costos de venta y los gas-tos operativos considerados a valor de merca-do. Se ha definido una escala progresiva para determinar el porcentaje de la regala, con 16 rangos que van del 1% al 12%.

b. Derecho de vigencia. Es el pago que hace todo concesionario anualmente para mante-ner sus derechos sobre la concesin. Este vara dependiendo del tipo de minera: la regular, que incluye a la mediana y gran minera, y el pago especial por pequea minera o por mi-nera artesanal11.

c. Gravamen Especial a la Minera (GEM)12. Apli-cable a las empresas mineras que tienen con-tratos de garanta y medidas de promocin de la inversin, los llamados contratos de estabi-lidad tributaria y jurdica.

d. Impuesto Especial a la Minera (IEM). Aplicable a las empresas que no tienen contratos de ga-ranta y medidas de promocin de la inversin, los llamados contratos de estabilidad tributaria y jurdica.

Tanto el GEM y el IEM se aplican trimestralmente, y son pagos que las empresas registran como cos-to de operacin, razn por la que afecta negativa-mente el pago del impuesto a la renta y por tanto al canon minero. Es de precisar que adems, como todo sector, el sector minero para Participacin de los Trabajadores (8% de la utilidad antes de im-puestos) y Participacin de Dividendos.

En el caso de las empresas que explotan hidro-carburos, adems del IR y del IGV, deben pagar regalas, las cuales varan entre el 15% y el 50% del valor del recurso que hayan extrado.

Por otro lado, el acceso a la informacin en tor-no al pago de regalas de empresas petroleras y gasferas es relativamente sencillo, cosa diferente con la informacin de las empresas mineras. Hay mucho hermetismo en la informacin sobre las regalas mineras y los beneficios tributarios y/o exoneraciones tributarias utilizados al momento de calcular la renta imponible.

Al respecto, en el Per se implementa desde el ao 2005 la Iniciativa de Transparencia para las Industrias Extractivas (ITIE), con la finalidad de que las empresas mineras y de hidrocarburos, de manera voluntaria, transparenten los pagos tributa-rios y no tributarios que realizan al Estado. Si bien

derecho de vigencia: por hectrea por ao

(Art. 39 del TUO-LGM)

regular: pago de US$ 3.00 o su equivalente en soles.

PPm: US$ 1.00 o su equivalente en soles.

Pma: US$ 0.50 o su equivalente en soles.

10 Ley n 29788 y modificatoria.

11 La legislacin contempla el pago por no produccin anual mnima una cantidad que el concesionario debe asegurar a ms tardar el sexto ao de concesin. No es un impuesto, es una sancin, y representa un porcentaje mnimo de los ingresos del Estado vinculados a la explotacin de industrias extractivas en el pas.

12 Ley n 29790, Ley del Gravamen Especial a la Minera, y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 173-2011-EF.

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este es un paso importante, los datos de los infor-mes de conciliacin nacional son desactualizados, as, el cuarto estudio de conciliacin a publicarse en abril de 2015 contiene los pagos del ao fi scal 2013.

La captacin principal se da por el pago del IR y en el caso de hidrocarburos, el pago general de regalas supone un aporte importante, adicional al IR. Mien-

2.4 La gestin, distribucin y uso de la renta

De acuerdo a la Ley de Canon, el 50% de lo que pagan las empresas mineras debe ser distribuido entre los gobiernos subnacionales de la zona de explotacin minera, segn fi gura en el grfi co a continuacin:

exoneraciones tributarias en caso de minera Devolucin del Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto de Promocin Municipal (IPM) a los titulares de la

actividad minera durante la fase de exploracin, conforme a la ley n 27623. Esta deba tener una vigencia mxima de 5 aos, pero acaba de ser prorrogada hasta el 2015.

Las empresas mineras pueden deducir de su pago de impuestos las inversiones que efecten en obras viales, puertos, salud, etc., que la autoridad competente haya aprobado.

La depreciacin en el clculo del IR en el sector minero se produce en 5 aos. Depreciacin acelerada El clculo del IR tambin incluye un perodo de recuperacin de inversin, donde la legislacin permite un mximo de

4 aos. Luego no puede arrastrarse la perdida y debe pagarse el ntegro del IR. En el caso de la minera el perodo es de 8 aos.

Benefi cio tributario en hidrocarburos Devolucin del IGV e IPM para la exploracin, conforme a la ley n 27624, prorrogada al 2015.

Poltica tributaria.El sistema tributario permite al Estado la captura ptima de la renta de los recursos naturales.

Eliminacin de los benefi cios tributarios establecidos en los aos 90 (por ejemplo, descuentos de IR por inversiones en nuevas explotaciones).

El nuevo estndar de la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI) se implementa de manera efectiva y descentralizada.

Sistema tributario de actividad extractiva permite captura de renta de precios extraordinarios.




tras que en el caso de la minera, el aporte fue siem-pre el IR, es reciente el pago del impuesto especial a la minera y gravamen minero, siendo adems un porcentaje pequeo de la utilidad de la empresa. El cuadro a continuacin presenta las exoneracio-nes y benefi cios tributarios que tienen las indus-trias extractivas:

CaNoNmiNero

10%Municipio distrital donde

se explota el recurso

25%Municipio de la provincia

donde se explotael recurso

40%Municipios del

departamento donde se explota el recurso

25%Gob. Regionales dondese explota el recurso

80%GobiernoRegional

20%Universidad

Nacional

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Canon gasfero Canon petrolero

Ley n 27506, que determina que el 50% de los ingresos por IR y el 50% de ingresos por regalas van al departa-mento donde se explota el recurso. nico caso en el Per: Camisea.

Homologado en el 2011 para la asignacin de recursos a las regiones productoras de manera similar, pues di-cho reparto era diferenciado por regin. Es equivalente al 15% del valor de produccin ms el 50% del IR.

Poltica de transparencia Iniciativa EITI con informes anuales de conci-liacin de pagos e ingresos con participacin de todas las empresas extractivas que publican pagos desagregados.

Nuevo estndar EITI se implementa de manera efectiva y descentralizada. Portal de Transparencia.

nueva Poltica de canon Modificacin de la distribucin del canon para mejorar la equidad intrarregional.

La distribucin de la renta extractiva en nueva ley de descentralizacin fiscal que garantiza distribucin equitativa, predecible y trasparente de los ingre-sos; la programacin y ejecucin del gasto pblico por resultados; y la asig-nacin del presupuesto segn necesi-dades de gasto definidas en cada regin.

Constitucin de fondos de ahorro intergene-racional en territorios con altos ingresos por canon y conformacin de un fondo de estabili-zacin del canon.

Evaluacin continua del impacto de uso de los recursos del canon provenientes de las indus-trias extractivas.

Nueva Ley de Canon.



Los recursos del canon, de acuerdo a la Ley de Ca-non, son para el financiamiento de proyectos de inversin y mantenimiento de infraestructura eco-nmica. En los ltimos aos, a travs de la ley del presupuesto, se han incorporado otros usos, tales como seguridad ciudadana, emergencias, proyec-tos sociales, entre otros.

Si bien la sociedad civil participa en la definicin de los presupuestos locales y regionales a travs del mecanismo del Presupuesto Participativo, el

porcentaje de recursos que se definen bajo este mecanismo depende de la voluntad poltica de cada autoridad, siendo su cumplimiento, adems, no obligatorio. Esto ha desencadenado descon-tento, reclamos y algunas veces conflictos sociales.

Otro factor generador de inequidad en la distribu-cin del presupuesto y por tanto controversia es el actual esquema de distribucin del canon, el cual es criticado por las regiones que no reciben estos recursos y defendido por los que se benefician.

2.5 Los impactos locales

Ni los recursos provenientes del llamado canon son evaluados nacionalmente ni los recursos invertidos directamente por las empresas extractivas como parte de su poltica de responsabilidad social.

Adems, no existen obligaciones de las empresas mineras ni petroleras de contratar a un nmero determinado de trabajadores que sean de la loca-lidad o a empresas que brinden servicios comple-

mentarios. Sumado a ello, es importante recalcar que los acuerdos firmados entre comunidades y empresas, o con autoridades locales, han sido fru-to de negociaciones privadas, no como parte de una obligacin legal. El incumplimiento de estos acuerdos es otra causa de conflictividad.

La norma solo obliga, en el caso de las empresas mineras, a entregar informacin en sus decla-raciones juradas anuales sobre las acciones de compromiso local que voluntariamente hayan

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decidido emprender. Sin embargo, esta informa-cin slo se difunde de manera agregada, pues la informacin por empresa es considerada confi-dencial segn la normatividad vigente, lo cual es un obstculo para la transparencia.

En el ao 2007, como parte de la negociacin por la sobreganancia minera, dado el crecimiento de los precios de los metales en el mercado global, se acord que las empresas mineras aporten el 3.75% de sus utilidades en las zonas de extraccin, gene-


2.6 Monitoreo y fiscalizacin

El Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Am-biental (OEFA) evala el cumplimiento de las nor-mas ambientales y monitorea su cumplimiento en aquellos lugares donde se ha concesionado territo-rio para la extraccin de materias primas. Adems, evala tambin el desempeo de las entidades de fiscalizacin ambiental a nivel nacional, regional y local. Tiene la facultad de formular posibles san-ciones a aquellas empresas o entidades privadas o

rando el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP). Para ello se dise un modelo de gestin participativa y se defini la elaboracin de estudios de base para medir el impacto de las in-versiones realizadas. Pese a estas medidas, el pro-ceso no lleg a ser participativo y en el 2014, a dos aos de terminados los desembolsos del PMSP, no contamos con los mencionados estudios de im-pacto. Slo dos de un total de 40 empresas cum-plieron con presentar los estudios de evaluacin de impacto final.

Poltica de diversificacin econmica

Diagnstico de alternativas econmicas pro-ductivas nacionales, regionales y locales e implementacin de polticas a favor del desarro-llo de cadenas productivas con apoyo a activi-dades econmicas alternativas a las industrias extractivas.

Plan nacional de diversificacin econmica y generacin de valor agregado.

Promocin de los mercados regionales y globa-les. Medidas de cuidado de industria y produc-cin interna. Revisin de tratados y polticas de compensacin.

Definir estrategia de desarrollo pro-ductivo que reemplace a futuro el re-curso natural a extraerse.

Promover asociatividad en pequeos producto-res, propuestas de acceso a mercados y promo-cin de mercados locales.

Transparencia del gasto social de las empresas

Mejorar normatividad sobre gasto social de las empresas disminuyendo autorregulacin y au-mentando la transparencia en el gasto social.

Gasto social de las empresas articu-lado a polticas de desarrollo territo-rial local y regional.

Poltica de participacin ciudadana en uso de renta

Recaudacin de recursos naturales no renova-bles para financiar el plan de desarrollo local. Planificacin participativa en base a prioridades del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) con mecanismos de seguimiento y vigilancia al uso de los recursos de las industrias extractivas.



pblicas que infrinjan, segn norma, daos al am-biente. Para ello cuenta con un Tribunal de Fiscali-zacin Ambiental, instancia ltima del organismo.

Las sanciones que puede efectuar dicho tribunal son calificadas de leves, graves y muy graves. As mismo, puede presentar medidas cautelares, co-rrectivas e incluso de rehabilitacin y reparacin. El tribunal puede, adems, cancelar parcial o to-talmente un establecimiento que considere est generando una actividad que produzca algn tipo

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Fortalecimiento del Organismo de evaluacin y Fiscalizacin ambiental (OeFa) y endurecimiento de las polticas de fiscalizacin

Redefinir Lmites Mximos Permisibles y Es-tndares de Calidad Ambiental usando parme- tros internacionales con permanente actualiza-cin para aire, agua y suelo. Aprobacin de nue-vos protocolos de monitoreo con participacin ciudadana.

Coordinacin del SENACE y la OEFA. Ambos deben compartir informacin y criterios de evaluacin.

Inversin pblica en apoyo a la generacin de laboratorios especializados en regiones clave y asignacin recursos econmicos y tcnicos para OEFA, asegurando su funcionamiento descon-centrado en coordinacin con gobiernos regio-nales y locales.

Fortalecer las capacidades de los gobiernos re-gionales en materia de fiscalizacin ambiental.

de dao ambiental. De igual modo, tambin pue-de confiscar objetos y/o sustancias que podran generar infracciones a las normas ambientales. El incumplimiento de aquellas disposiciones pueden ser multadas por no menos de una Unidad Imposi-tiva Tributaria (UIT) ni ms de cien.

Cabe recalcar que actualmente la OEFA ha sido de-bilitada tambin por el ltimo paquete de medidas dado por el gobierno nacional, donde se establece la reduccin de las multas en un 35% y que lo re-caudado ya no vaya como recurso para la institu-cin sino que pase directamente al Tesoro Pblico.

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Se desprende del anlisis de cada uno de los pasos de la cadena de decisin en torno a las industrias extractivas, que una de las razones por las que no podemos hablar de una gobernanza tiene que ver con la debilidad institucional en el Per. A continuacin presentamos algunas propuestas de poltica que pueden ayudar a su fortalecimiento.

Propuesta parael fortalecimientode la gestin pblica

3.

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Fortalecimiento de la poltica ambiental para el permiso de explotacin: Fortalecimiento y puesta en marcha del Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE).

Implementacin del SENACE eliminando las trabas del MINEM e inclusin de representantes de la ANGR-AMPE y REMURPE en su directorio.

Definir criterios de impactos acumu-lativos en los estudios ambientales. Exigir EAE cuando los proyectos sean de gran magnitud y haya otros en eje-cucin en la regin o territorio.

Mejorar criterios tcnicos y profesionales para definicin de trminos de referencia de las eva-luaciones ambientales e incorporar en equipo tcnico encargado de evaluar los Estudios de Impacto Ambiental a un delegado de los gobier-nos subnacionales.

Adecuar la normatividad minera y petrolera a la Ley del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental y su reglamento.

Derogatoria del Decreto Supremo 060-2013-PCM que determina plazos cortos para los EIA. Plazos nuevos para la evaluacin de EIA depen-diendo de requerimientos tcnicos que garanti-cen el uso sostenible de los recursos naturales no renovables.

Mecanismo de transparencia y publicidad de in-formacin y criterios de evaluacin del SENACE para conocimiento de la sociedad civil y creacin de oficinas descentralizadas del SENACE en ar-ticulacin con los gobiernos regionales.

Fortalecimiento de la institucionalidad ambiental y de los instrumentos degestin ambiental.

Nuevas competencias y recursos para la Autori-dad Nacional del Agua. Fortalecimiento de ins-titucionalidad en gestin de recursos hdricos (juntas de regantes y comisiones).

Nueva Ley de Recursos Hdricos que fortalezca y ample los mecanismos de proteccin de las fuentes as como su conservacin. Prioridad: consumo humano y agricultura.

Articulacin y fortalecimiento de entes especia-lizados dentro del sistema de gestin ambiental bajo rectora del MINAM (SERNANP, ANA, SE-NACE, OEFA, etc.) con canales de coordinacin con instituciones obligatorios.

Fortalecimiento de los gobiernos regionalesy locales.

Fortalecer Direcciones Regionales de Energa y Minas: (i) claridad de competencias para otor-gamiento de concesiones al PMA y al PPM; (ii) creacin de instrumentos de gestin ambien-tal local, capacitacin tcnica permanente; (iii) incremento de presupuesto para evaluaciones ambientales y fiscalizacin del PMA y del PPM en alianza con el gobierno nacional.

Fortalecimiento de las gerencias de recursos naturales y gestin ambiental de los gobiernos regionales y de las comisiones ambientales re-gionales y locales.

Creacin de oficinas de gestin ambiental en zonas de ecosistemas frgiles y en zonas de ex-plotacin de recursos naturales no renovables.



PROPUESTA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIN PBLICA

Con el apoyo de

Documents

Cartilla Gobernanza FINAL