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Caminhosparaaspolíticasderegularizaçãofundiárianocontextodacrisebrasileira:resultados,avançoseobstáculos(‘antigos’e‘novos’)
PathstothelandregularizationpoliciesinthecontextoftheBraziliancrisis:outcomes,progressandobstacles(the'old'andthe'new'ones)
Coordenador:AlexFerreiraMagalhãeS,IPPUR/UFRJ,ProfessorAdjunto,[email protected]
Debatedor1:EdésioFernandes,MembrodoDPUAssociatesedaTeachingFacultyoftheLincolnInstituteofLandPolicy,[email protected]
Debatedor2:JoãoAparecidoBazolli,UniversidadeFederaldoTocantins,ProfessorAdjunto,[email protected]
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A regularização fundiária de assentamentos precários é realizada desde os anos 80 no Brasil,primeiramenteemescalamunicipale,emumsegundomomento,acolhidacomoumdoseixosdapolítica urbana nacional, especialmente após a promulgação do Estatuto da Cidade, em 2001.Referida lei não apagou uma tradição patrimonialista brasileira, tampouco trouxe suficienteinstrumentaçãodapolíticaderegularização,mastrouxeaconsolidaçãodessademandasocialparauma agenda da política nacional, devendo ser tomada como conquista que o país não maisabandonou. Com a edição da Lei federal nº 11.977/2009, além de outras que a precederam, aregularização fundiária adquire racionalidade e operacionalidade bastante definidas, induzindomudanças positivas na forma como a política tem sido operacionalizada, mas também aosurgimento de novos desafios – ao lado daqueles já conhecidos anteriormente e ainda nãosuperados.
Sãodiversasasestimativasquetentammensuraressairregularidadefundiária,nãohavendoêxito,atéomomento,emseproduzirdadoscomsuficienteconfiabilidadeacercade sua incidência.Apercepção dominante é a de um fenômeno comgigantesca incidência emescala nacional, que,conformeasavaliaçõesmaisrecentesecríticasdedadossecundários,apontamseuespraiamentoalém das metrópoles, verificando-se também nas médias e pequenas cidades, embora comdistintasconfigurações.Amanutençãodeumprocessodeurbanizaçãocalcadona informalidadeparece ser verificável em todas as regiões do país, sendo necessária a contínua avaliação eajustamento da política de regularização em curso, commanutenção dos padrões de qualidadeurbanísticapreconizadosnalei11.977/2009.Alémdissoessamesmapolíticadevearticular-secomoutraspolíticasurbanasdemaneiraa reduziromodelodeconstrução informaldascidades.Emsuma, a dimensãodo fenômeno e a urgência de seu enfrentamento não legitimampolíticas dotipo“regularizaçãoem30minutos”,comojátemsidoensaiadoemalgumasexperiências.
Oqueseéqueaescalada informalidadenaocupaçãodos territóriosurbanizadoségigantesca,aindaqueesparsooseuconhecimento.Eapresentemesatemoobjetivodedivulgarinformaçõescolhidas em abrangência nacional, de maneira a enriquecer o debate sobre a informalidadeurbana,comoelasereproduztambémemáreasmenosdensamentepovoadasecomotemsidoseuenfrentamentonosúltimosanos.
A constitucionalização da Política Urbana – com a Carta Magna de 1988 – e sua posteriorregulamentação–pelaLeiFederaln.º10.257/2001–sãoconquistasnormativasquesesomamaoprogressoinstitucionalalcançadopeloadventodoMinistériodasCidades–criadoem2003–eseapresentamcomooatualaparatodeenfrentamentodedesafioshistóricosconfiguradosaolongoda urbanização acelerada e periférica brasileira: assim, as complexas temáticas relativas àhabitação, à mobilidade e ao saneamento ganharam status de Secretarias Nacionais. Merecedestaque,napresenteabordagem,otratamentoespecíficoquearegularizaçãofundiáriapassaater – vinculada à pasta de Acessibilidade e Programas Urbanos – e a partir de conceitos,procedimentalização e instrumentos próprios – disciplinada pela Lei Federal n. º 11.977/2009.Nesse sentido, é paradigmática a atuação ministerial, notadamente na elaboração demetodologias – disponibilizadas em Manuais – e pela oferta de recursos – notadamente viaProgramaPapelPassado.Contudo,apesardealgunsanosdeexperiênciasemtodoopaís,estudosapontamqueaindaébaixaa capacidade institucionaldeEstadoseMunicípiosparaatuarnestaseara, exigindo-se que sejam repensadas as práticas que podem ser incentivadas e viabilizadaspelaUnião.
A entrada da regularização fundiária na agenda nacional de políticas públicas e suainstitucionalização pormeio de estruturas administrativas que dela se ocupam reforçou a açãodispersapelosmunicípios.Mastambéméumfatoqueasaçõesderegularizaçãoaindaencontram
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dificuldades para obtenção de seus resultados em maior volume, diante do tamanho dainadequação fundiária.Compreenderas “novas”e “velhas”dificuldadesao longodessesmaisdedezanosdeimplementaçãodapolíticaemâmbitonacionaléumainformaçãovaliosanãosóparaomeio acadêmico,mas também para agentes públicos,movimentos sociais, organizações não-governamentais, entre outros. Aomesmo tempo, é necessário compreender quais os caminhosnessa jornada obtiveram maior êxito e o quanto eles se apresentam replicáveis em outrasrealidadesinstitucionaiseterritoriais.
Partedesseesforçodeaprimoramentodaspolíticasderegularizaçãotraduziu-senacelebraçãodetermos de execução descentralizada (TEDs) entre o Ministério das Cidades e universidadesfederaisemcincodiferentesestados,queexecutamdiretamenteaçõesdeapoioàregularizaçãopormeiodasatividadesdepesquisa,assessoramentotécnicoeavaliaçãodapolíticanacionalderegularização fundiária, envolvendo em alguns casos até mesmo a entrega de títulos. Elesobjetivamtantoinvestigarmotivosparaapermanênciadairregularidadefundiáriaurbana,quantoodesenvolvimentodeestratégiasquepossamcontribuirparaareversãodessequadroe,assim,fortaleceraslutaspelodireitoàmoradiaadequada.
Fazerumbalançodosresultadospreliminaresdesseesforçoconstituioobjetodapresentesessãolivre, que tem por escopo oferecer uma apresentação das diferentes dimensões tangenciadaspelas instituições de ensino superior envolvidas nesses projetos, que vão desde a análise eaprimoramento dos sistemas normativos estaduais e municipais vigentes, passando pelasistematizaçãoeuniformizaçãodedadosnacionaisdaimplementaçãodapolíticaemâmbitolocalechegandoàexecuçãodasatividadesfinalísticasderegularização.Areuniãodetaisexperiências,nestaoportunidade,temporfinalidadenãoapenasdestacarobstáculosaindaaseremsuperados,ademandaremajusteseaprimoramentos,mas tambémretratarosavanços jáalcançados,alémdaqueles possíveis de o serem, dentro dos atuais marcos institucionais. Visa, ainda, refletir arespeito dos novos desafios – atuais e futuros – colocados pelo cenário político-econômiconacional,noqualasinstânciasgovernamentaisacenamcommudançassignificativasnaconcepçãoeconduçãodapolíticaderegularização,numefeitopossivelmentediretodonovoblocodepoderconstituídoaolongodoperíodo2013-2016.
ValedestacaracomplementaridadedosobjetosdosTEDs,mantendo-seobalanceamentoentreaspectos gerais e específicos, estatísticos e práticos, que reciprocamente subsidiam a pesquisarealizada em cada universidade federal. Compreender a abordagem dispensada ao tema pordiferentesolharesediferentesdemandas,mascomocompromissocomumdecompartilhamentodeexperiênciaseformasdeavançar.
As análises a serem apresentadas basearam-se em trabalhos de campo, além da coleta dedocumentos e legislações municipais e estaduais, em dados do Programa Papel Passado e daMUNIC/IBGE,utilizando-semétodoquantitativoequalitativosparaainterepretaçãodosdados.
PALAVRAS-CHAVE:capacidadeinstitucional,articulaçãointerfederativa,justiçaurbana.
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OPERFILDADEMANDADOPROGRAMAPAPELPASSADO:RESULTADOSDEPESQUISADENACIONALNOS200MUNICÍPIOSPARTICIPANTESDOPROGRAMAGuadalupeMariaJungersAbibdeAlmeida(UFABC,ProfessoraAdjunta,[email protected]);RaphaelBischofdosSantos(UFABC,pesquisadoredoutorando,[email protected])
Aapresentaçãopropõeapresentarum retratodosprincipaisdemandantesdoprograma federalde regularização fundiária: os poderes públicos locais. Considerando a distribuição dos 200municípios selecionados pela pesquisa no território nacional e as peculiaridadesgeográficas einstitucionais de cada um deles, é procedida à organização e à análise dos dados a seremapresentados para se conhecer a natureza da irregularidade dos assentamentos submetidos aoprograma e a forma como os municípios encontram-se administrativamente preparados paraenfrentá-la. Os dados apresentados contribuem para enriquecer informações atualmentedisponíveisapenasapartirdedadossecundários.Estesrevelaminconsistências,umavezquesuaaferiçãoencontra limitaçõesmetodológicasemvirtudedacomplexidadedoproblema fundiário,enquadramentos dísparespelo universo de municípios brasileiros e dificuldade de acesso ainformações cadastrais e registrais (Morais et alli, 2016). Baseiam-se,grandemente,naautodeclaraçãoderesidentesnosassentamentos,muitasvezesalheiosàsituaçãofundiária em que se encontram. Aos municípios brasileiros, que detêm protagonismo naimplementação da política urbana, a resolução da irregularidade fundiária se impõe comocondição de desenvolvimento e de segurança na posse, sendo a via de um programa federal aforma de coleta, sistematização e uniformização dessa demanda por regularização fundiária.Conheceroperfildademandadoproblemasignificaavançonodesenhodapolíticapúblicaenaforma como enfrentar o desenvolvimento urbano irregular, que se apresenta como regra dascidadesbrasileiras.
PALAVRAS-CHAVE:naturezadairregularidade;cadastro;metodologia.
REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO BRASIL: ANÁLISE COMPARATIVA DE EXPERIÊNCIASDEIMPLANTAÇÃODALEIFEDERALN.11.977/2009NASREGIÕESSULESUDESTEMarceloCafrune(UnB,Pesquisador,[email protected]),TarcylaFidalgoRibeiro(IPPUR/UFRJ,Pesquisadora,[email protected])
ALeiFederaln.11.977,aprovadaem2009,criouumasistemáticainéditaparaaspolíticaspúblicasderegularizaçãofundiárianoBrasil,bemcomocriounovos instrumentosurbanísticosvoltadosàsuperaçãodeantigosentraves,dentreosquaissedestacaadiferenciaçãoentreasmodalidadesdeinteresse social e interesse específico, o licenciamento urbano e ambiental integrado, ademarcaçãourbanísticaea legitimaçãodeposse.Houve,desdeentão,umconjuntosignificativodeexperiênciasqueseutilizaramdessemarcolegislativocomvistasaagilizarprocedimentoseaaprimoraraspráticasexistentes.Taisiniciativas,noentanto,têmobtidoresultadosmuitodiversos,especialmente quanto à formade regulamentação dos instrumentos e de institucionalização dapolítica. Assim, objetiva-se avaliar a produção legislativa e algumas experiências relevantes deaplicação dos instrumentos da Lei 11.977, com ênfase na análise comparativa das estratégiasnormativasmunicipaiseestaduais,nacapacidadeinstitucionalmobilizadaparaa implantaçãodaagendaenopotencialdeinovaçãodasexperiências.Asexperiênciasobjetodaanáliseforampré-selecionadasnoâmbitodeprojetodepesquisaaplicadaemcurso,combasenohistóricodeseusresultadosanteriores.Aanálisebaseou-seemmateriaisdefonteprimária–legislação,entrevistasedocumentosoficiais–esecundária–literaturaespecializada.
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PALAVRAS-CHAVE:instrumentos;interessesocial;interesseespecífico.
APOLÍTICADEREGULARIZAÇÃOFUNDIÁRIAURBANADEINTERESSESOCIAL:ALGUMASCONCLUSÕESAPARTIRDAPESQUISANASREGIÕESNORTEENORDESTELulyRodriguesdaCunhaFischer(UniversidadeFederaldoPará,ProfessoraAdjunta,[email protected]),LúciadeAndradeSiqueira(GênesisConsultoriaeAssessoria,sóciacooperada,[email protected])
AsituaçãofundiárianoBrasilébastantecomplexa,possuindoreflexosgravesnaestruturaçãodascidades.A faltade regularidade fundiária limitaoacessodapopulaçãoa investimentos,obraseserviçosnecessáriosaoplenoexercíciodeseusdireitosegarantiasfundamentais.Paraenfrentaresse problema, o Governo Federal, ao longo dos últimos 13 anos, editou novas legislações,buscando articular o processo de regularização fundiária urbana à efetivação desses direitos.Diante disso, busca-se analisar, especificamente, o impacto da legislação federal sobre aregularizaçãodeáreasurbanasmunicipaisocupadasporhabitaçãodeinteressesocial.Otrabalhoconclui que houve baixa produção normativa municipal para adequar suas legislações às leisfederaissobreregularizaçãofundiária.Identificou-seque,naprática,atransformaçãodeáreasemZEISnãotemconstituídopré-condiçãoparaaregularizaçãofundiária.Igualmente,percebe-sequeos instrumentosmais utilizados para titulação são a CDRU, CUEM, Usucapião e Doação, sendoaindapoucoobservados casosdedemarcaçãourbanísticae legitimaçãodeposse, numaanáliseem escala ampliada. É pouco frequente, de outro lado, a exigência do projeto de regularizaçãofundiária,nos termosda Lei Federalnº11977/2009.Percebe-se,por fim,umabaixa capacidadeinstitucionaldosMunicípiosparaexecutarasaçõesderegularizaçãofundiária,concentrandosuasações em comunidades situadas em terras públicas, sejam própriosmunicipais ou doados pelaUniãoeEstados.
PALAVRAS-CHAVE:Lei11.977;impactos;legislaçãomunicipal.
A ARTICULAÇÃO ENTRE DIFERENTES INSTRUMENTOS LEGAIS E O APOIO À GESTÃOMUNICIPAL PARA A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA NA AMAZÔNIA: AEXPERIÊNCIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ EM SEIS MUNICÍPIOS DONORDESTEPARAENSE
MyrianSilvanadaSilvaCardosoAtaídedosSantos(UniversidadeFederaldoPará,ProfessoraAssistente,[email protected]),DurbensMartinsNascimento(UniversidadeFederaldoPará,ProfessorTitular,[email protected])
Nasúltimasduasdécadasotemaregularizaçãofundiáriaurbanaemergiucomoumdosprincipaisdebates travadosentreopoderpúblicoea sociedade.Nestecontexto,aediçãode importantesmarcos normativos, como a Lei Federal 11.952/2009, que trata da regularização fundiária emterras da União na Amazônia Legal (Programa Terra Legal), representa uma inovação e dialogacom a Lei Federal 11.977/2009, que atribui um caráter pleno a regularização, definindo umconjunto de medidas que interagem e integram aspectos jurídicos, urbanísticos, sociais eambientais. Contudo, este avanço ainda representa um desafio, em especial para asadministraçõesmunicipaisdepequenoemédioporte,considerandooformalismoearigidezdosencargos estabelecidos no processo de doação das terras federais ocupadas aos municípios,
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atravésdoProgramaTerraLegal,desenvolvidopeloMinistériodoDesenvolvimentoAgrário. Issoem função da escassez de recursos técnicos, materiais, financeiros, humanos e mesmometodológicos para promover a regularização em massa de imóveis, localizados em núcleosurbanosinformaisjáconsolidadosouemconsolidação.EstaapresentaçãorelataaexperiênciadaComissão de Regularização Fundiária da Universidade Federal do Pará no desenvolvimento depesquisa, ensino e extensão, em parceria com o Ministério das Cidades, através da SecretariaNacionaldeAcessibilidadeeProgramasUrbanos,emapoioàsaçõesderegularizaçãofundiáriaemterrasdaUniãonaAmazôniaparaense.Osresultadosalcançadosatéomomentopossibilitaramaconsolidaçãodeumametodologiadetrabalho,que incluiaproposiçãodeumfluxodeanáliseelicenciamentourbanísticoeambiental integradodoprojetode regularizaçãode interesse social,além do desenvolvimento e aplicação de um software que automatiza a confecção das peçastécnicasejurídicaseaemissãodetítulos.
PALAVRAS-CHAVE:Regularizaçãofundiária,AmazôniaLegal,nordesteparaense.
Referências
Morais, Maria da Piedade; Krause, Cleandro; Lima Neto, Vicente Correia (organizadores.).Caracterização e tipologia de assentamentos precários : estudos de caso brasileiros.Brasília:Ipea,2016.
