CAC/COSP/2015/CRP.5

23 October 2015 English/Spanish only

V.15-07372 (E)

*1507372*

Conference of the States Parties to theUnited Nations Convention against Corruption Sixth session St. Petersburg, Russian Federation, 2-6 November 2015

Mechanisms for Measuring Transparency in Ecuador

Document submitted by Ecuador

Proposal for conference room paper on mechanisms for measuring transparency in Ecuador

UNOFFICIAL TRANSLATION

MECANISMS FOR MEASURING TRANSPARENCY IN ECUADOR

Sixth Conference of the States Parties to the United Nations Convention

against Corruption (6COSP UNCAC)

St. Petersburg – Russia

2-6 November 2015

1. CONCEPTUAL ELEMENTS

In contemporary democracies, the existence of autonomy between the public and private sphere is fundamental, in terms of liberties as well as in terms of the administration of public resources or the guaranteeing of rights. The division of power, as well as the checks and balances between them, is another nodal aspect which allows balance and self-regulation.

In this regard, state designs all over the world include the classic institutions of executive, legislative and judicial power, but also encompass certain review authorities, Comptroller’s Offices, prosecution offices or others, which must act as coordinating forces.

In Ecuador, the control institutions are grouped together within the denominated Function of Control and Oversight, which entrusts the Council for Citizen Participation and Social Control (CPCCS) with ensuring public participation, stimulating public deliberation processes and encouraging training in citizenship, values, transparency and the fight against corruption (Art. 5 Organic Law of the Council for Citizen Participation and Social Control –CPCCS-).

On one hand, these authorities exercise a level of horizontal control within the State, interinstitutional or between state actors that have legal authority and are factually willing and able to take action, ranging from routine monitoring to legal sanctions, related to actions and omissions of other agents or state agencies which – in principle or allegedly – can be qualified as corrupt (O’Donnell; 1998).

On the other hand, similar to horizontal control, proceedings initiated by civil society or citizens against public servants can be monitored and supervised, in order to generate some sort of influence above the political system, encouraging compliance with the law, and also to help ensuring that all government actions correspond to the preferences of the citizens. Therefore, they represent an important complement of elections for the achievement of politically responsible governments (Peruzzotti; 2002).

2. TRANSPARENCY INDEXES

Various studies focused on democracy, governability and good governance include the fundamental factor of transparency. In a more delimited way, the diverse methodologies to measure transparency and corruption show different approaches to measuring the phenomenon. Said studies also deal with the existing difficulties when deciding between the two diverse meanings of the term corruption.

UNOFFICIAL TRANSLATION

In order to provide more insight, these experiences can be categorized and catalogued based on their scopes, the object that is to be measured, the methodology and the role of national and international agents.1

An analysis about the types of measuring corruption suggests that even though the definitions of corruption vary, measurements can be grouped into two different types:

Measurements on the existence and quality of institutions, the legislative framework and the proceedings (objective data or inputs).

Measurements on the results that show mechanisms which combat corruption and stimulate governability (expected or unexpected results, outputs or outcomes).

It is argued that inputs evaluate the theory, the information which appears in the texts, while indicators based on outputs measure results, which the system hands to its citizens, including the reduction of the levels of corruption. The lack of a clear definition of corruption and governability indicates the impossibility to measure these concepts through empiric data, which is why it is considered more suitable to resort to a grand number of proxy indicators.2

3. THE CPCCS´S PROPOSAL

The proposal was conducted from a broad approach of control, transparency and accountability, both horizontal or interinstitutional as well as social or civic. This means that - on one hand - we have the dimension of control and transparency required by national institutions for themselves (horizontal) and, on the other hand, we have social control and the expectations of citizens directed towards the State, where transparency is a common factor for both dimensions.

Within these two dimensions, four factors have been established to be evaluated:

Similarly, outputs and institutional manners that respond to the mentioned factors are being measured for the State to a large extent within the different dimensions evaluated by the index, within a wide normative – sometimes very specific - framework for the issue. As counterpart to the process, the citizens’ perception regarding different dimensions is being measured, as well as the weight that they carry as part of the integral calculus of the index.

1 Users' Guide to Measuring Corruption, jointly produced by UNDP and Global Integrity, p. 5

2 These indicators show corruption from indirect measurements, aggregating various manifestations and

signals of corruption, or measuring the contrary: mechanisms to combat corruption, instruments for good governance and the obligation to render accounts within the public sector (Users' Guide to Measuring Corruption, jointly produced by UNDP and Global Integrity, p. 9).

Citizen Participation

and Social Control

Accountability Information

Access Institutional

Management

UNOFFICIAL TRANSLATION

The calculation of the index responds to the summation of four factors which are used to

describe public transparency:

1. Access to public information: a civil right to request and receive information of any State organ.

2. Citizen Participation and Social Control: conceived as a right and a responsibility, which its citizens – individually or collectively – should exercise in a protagonist way for the management of public matters and for the control of national institutions, the society and its representatives.

3. Accountability: is a systematic process of dialogue between citizens and public institutionality which seeks to encourage citizens to take the results of institutional performance into consideration and to fortify it with their contributions and suggestions.

4. Institutional management: is the tool which analyzes the extent to which the institutions are preparing and planning the provision of public services in order to guarantee civil rights.

This proposal on measuring utilizes indicators of various types: perception (based on opinions and perceptions of citizens and experts on corruption of a predetermined country), indicators of experience (they measure real experiences within the realm of anticorruption of citizens and companies), indicators based on a sole data source (produced by the institution that publishes them without using data of other institutions), aggregated indicators (different measurements are used derived from data sources of other institutions)3 and proxy indicators, which have already been mentioned.

The proposal of the CPCCS considers “Transparency” to be a set of practices which unveils the actions taken by the State towards its citizens and which depends, on the other hand, on the behavior of citizens’ who are aware of the fact that they have rights and who know how to wield them in a way that ensures joint contribution to the construction of an open and participatory State.4

In this context, CPCCS has been working on the formulation of a “Transparency Index”, prioritized and approved by the State National Planning Secretariat (SENPLADES) as an investment project (Single Code of Project 195830000.0000.376264) in December 2013. This tool will allow periodic, systematic and contextualized measuring and transparency of all entities within the public sector, and in private entities of public interest, in all of Ecuador’ counties.

It is considered that – due to the lack of a mechanism that measures transparency in a systematic way - imaginaries and measures that respond to the subjectivity and individual experiences of each person with public institutionality are being created. Therefore, the relationship between the public entity and the community is affected, since the citizens feel that their interests are being violated, and tensions are created regarding the relationship between citizens and the State.

3 Users' Guide to Measuring Corruption, jointly produced by UNDP and Global Integrity, p. 9.

4 Proposal on Transparency Indexes presented to the Function of Transparency and Oversight elaborated by

the Technical Taskforce of the Index Transparency Project of the CPCCS, reposing in the archives of the Index Transparency Project.

UNOFFICIAL TRANSLATION

The proposal also considers that institutional advances regarding the control of corruption demand tools that allow the measuring of management quality, and contribute to improving it permanently. Therefore, public institutional transparency corresponds to a democratic angle which includes factors that need to be quantitatively evaluated, both at the citizens’ and public institutions’ level.

The proposal assists with the knowledge and interpretation of social and cultural processes, associated with accountability, the promotion of citizen participation and social control, emphasizing on transparent processes. It promotes institutional policies on the transparency of the management of public matters, on ethics of the use of property, resources and the exercise of public duties, as well as citizens’ access to public information.

The index of Transparency is based on the understanding that these efforts constitute an important contribution to the development of transparent practices within the State, in order to raise the quality of public management and to guarantee the citizens’ right to receive quality service, have access to spaces of participation and control as well as to public information.

It facilitates the incidence of citizens into public matters, allows improving practices and proceedings of public actions and helps preventing corruption, as it encourages transparency, accountability and citizen participation in the control of public management.

PROPOSAL ON MEASURING METHODOLOGIES WITHIN CELAC

The anticorruption issue has been included in the work schedule of CELAC through the realization of two specialized meetings of Ministers and High Authorities of preventing and fighting corruption. The first meeting was celebrated in Bolivia in 2013, the second in Ecuador in 2014.

The introduction of the anticorruption issue into the CELAC agenda has been conducted with a predominate intention of articulation to the UN Convention against Corruption, derived from the Declarations of Santa Cruz de la Sierra, Bolivia in November 2013 and the Declaration of Quito in December 2014, adopted in the two specialized meetings that have been mentioned above.

Among the agreed commitments in the declaration of Quito (adopted on 9 December 2014), Ecuador highlights the following:

3. Reaffirming the CELAC’s Plan of Action of 2014, constituted in the Declaration of Havana in January 2014, which establishes an Expert Working Group on the Prevention and Combat of Corruption, which will be made up by the 33 Member States. The Working Group receives the following mandates: …

f. Identifying and analyzing the indexes of measuring, established by every CELAC member state, in order to propose a regional technical measuring methodology which gives an account of the state and the advances in our countries in transparency, prevention and the fight against corruption. …

UNOFFICIAL TRANSLATION

The regional and the Ecuadorian proposal overlap in the sense that both are encouraging the development of methodologies that incorporate “proxy indicators”, that is to say, those that have been formulated over a set of mechanisms to fight corruption, as a counterweight to those methodologies that are exclusively based on perceptions.

PROPOSAL ON MECANISMS FOR MEASURING TRANSPARENCY AS GOOD PRACTICE TO PREVENT CORRUPTION

In light of the foregoing, Ecuador invites all member states to consider the promotion, in accordance with the fundamental principles of their legal system, the study, analysis and development of measuring methodologies, in addition to those based on perception that – according to Art. 5, section 1 of UNCAC - incorporate an emphasis on the prevention of corruption, evaluating the efficiency of the application of anticorruption policies, which also promote the participation of society, reflect the principles of rule of law, the proper management of public affairs and public property, the integrity, transparency and the obligation to render accounts.

MECANISMOS DE MEDICION DE TRANSPARENCIA EN ECUADOR SEXTA CONFERENCIA DE ESTADOS PARTES EN LA CONVENCION DE LAS NACIONES UNIDAS

CONTRA LA CORRUPCION (6COSP UNCAC) San Petersburgo-Rusia

2-6 de noviembre de 2015 1. ELEMENTOS CONCEPTUALES

En las democracias contemporáneas, es fundamental que exista una autonomía entre la esfera pública y la esfera privada, tanto en términos de libertades, como desde la administración de los recursos públicos o para la garantía de los derechos. La división de poderes, así como los pesos y contrapesos entre ellos es otro aspecto nodal, que permite un equilibrio y autorregulación.

En este sentido, los diseños de Estado en todo el mundo incluyen las instituciones clásicas del poder ejecutivo, el poder legislativo y el poder judicial, pero también abarcan a diversas instancias de supervisión, contralorías, fiscalías u otras, que deben actuar de forma coordinada.

En el Ecuador, las instituciones de control se encuentran agrupadas dentro de la denominada Función de Transparencia y Control Social, siendo el Consejo de Participación Ciudadana el encargado de velar por la “participación ciudadana, estimular procesos de deliberación pública y propiciar la formación en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción.” (Art. 5 Ley Orgánica del CPCCS)

Por un lado, estas instancias ejercen un nivel de control horizontal al interior del Estado, interinstitucional o entre agentes estatales pares, que tienen la autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como corruptos (O’Donnell; 1998).

Por otro lado, de manera similar al control horizontal, se puede dar seguimiento y vigilar procesos iniciados contra servidores públicos desde la sociedad civil o la ciudadanía, buscando generar alguna influencia sobre el sistema político, fomentando el cumplimiento de la ley, y también coadyuvando “a que las acciones gubernamentales se correspondan con las preferencias de la ciudadanía. Por lo tanto, éstas representan un importante complemento de las elecciones para el logro de gobiernos políticamente responsables” (Peruzzotti; 2002). 2. ÍNDICES DE TRANSPARENCIA Varios estudios con enfoques de democracia, gobernabilidad o buen gobierno incluyen el factor transparencia como fundamental. De manera más acotada, las diversas metodologías para medir la transparencia y la corrupción evidencian distintos enfoques para medir este fenómeno. Dichos estudios abordan de igual manera las dificultades existentes al momento de decidirse entre los diversos significados dados al término corrupción.

En procura de un mayor discernimiento, estas experiencias pueden ser clasificadas y catalogadas según su alcance, el objeto de la medición, la metodología o el papel que desempeñan los agentes nacionales e internacionales.1 Un análisis sobre las formas de medir la corrupción plantea que si bien las definiciones de la corrupción varíen, las mediciones pueden agruparse en dos tipos:

Mediciones sobre la existencia y la calidad de las instituciones, el marco legislativo y los procedimientos (datos objetivos o inputs).

Mediciones sobre los resultados que arrojan los mecanismos que combaten la corrupción e impulsan la gobernabilidad (resultados previstos o imprevistos, outputs u outcomes).

Se sostiene que los inputs evalúan la teoría, la información que aparece en los textos, mientras que los indicadores basados en outputs miden resultados, aquello que el sistema entrega a sus ciudadanos, incluida la reducción de los niveles de corrupción. La falta de una definición clara sobre corrupción y gobernabilidad incide en la imposibilidad de medir estos conceptos a partir de datos empíricos ante lo cual es más adecuado acudir a un gran número de indicadores sustitutivos.2 3. LA PROPUESTA DEL CPCCS

Se plantea una propuesta desde un enfoque amplio de control, transparencia y rendición de cuentas, tanto horizontal o interinstitucional así como social o desde la ciudadanía. Es decir, por un lado tenemos la dimensión del control y la transparencia que se exige desde las instituciones del Estado hacia sí mismo (horizontal) y, por otro lado, tenemos el control social y las expectativas de la ciudadanía dirigida hacia ese Estado, donde la transparencia es un factor común para ambas dimensiones.

Dentro de estas dos dimensiones, se establecen cuatro factores a ser evaluados:

De igual manera, para el Estado en las distintas dimensiones valoradas por el índice, se miden en mayor medida los outputs o maneras institucionales en que se da respuesta a los factores señalados, en función de un marco normativo extenso para esta temática y en ocasiones muy

1 Guía del usuario para medir la corrupción, Publicación de Global Integrity y el Programa de Desarrollo de

las Naciones Unidas, PNUD, p.5 2 Estos indicadores muestran la corrupción a partir de medidas indirectas, agregando varias manifestaciones

y señales de corrupción, o bien midiendo lo contrario: mecanismos para combatir la corrupción, instrumentos de buen gobierno y la obligación de rendir cuentas en el sector público. (Guía para medir la Corrupción, Publicación de Global Integrity y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, PNUD, p.9)

Participación Ciudadana y

Control social

Rendición de Cuentas

Acceso a la Información

Gestión institucional

específico. Como contraparte del proceso, se mide la percepción que tiene la ciudadanía respecto de las distintas dimensiones, y del peso que tienen como parte del cálculo integral del índice. El cálculo del índice responde a la sumatoria de cuatro factores con los que se busca caracterizar la transparencia pública:

1. Acceso a la información pública: derecho ciudadano de solicitar y recibir información de cualquier órgano del Estado.

2. Participación Ciudadana y Control Social: concebidos como un derecho y responsabilidad, por lo que la ciudadanía en forma individual o colectiva, debe ejercerla de manera protagónica en la gestión de los asuntos públicos y en el control de las instituciones del Estado, la sociedad y sus representantes.

3. Rendición de Cuentas: es un proceso sistemático de diálogo entre la ciudadanía y la institucionalidad pública, que tiene como fin poner a consideración de la ciudadanía los resultados del desempeño institucional, enriquecerlo con aportes y comentarios de las y los ciudadanos.

4. Gestión Institucional: es la herramienta que analiza la medida en que las instituciones preparan y planifican la prestación de servicios públicos para así garantizar los derechos ciudadanos.

La presente propuesta de medición, utiliza indicadores de diversos tipos: percepción (basados en opiniones y percepciones de ciudadanos y expertos sobre la corrupción de un país determinado); indicadores sobre la experiencia (miden experiencias reales en el ámbito anticorrupción de ciudadanos y empresas); indicadores basados en una única fuente de datos (producidos por la institución que los publica sin utilizar datos de otras instituciones); indicadores agregados (se sirven de diferentes medidas creadas por fuentes de datos de otras instituciones)3; e, indicadores sustitutivos, ya mencionados. La propuesta del CPCCS considera a la “Transparencia” como el conjunto de prácticas que develan

el accionar del Estado hacia la ciudadanía y que depende, por otra parte, de la conducta del

ciudadano que sabe que posee un derecho, lo conoce y sabe ejercerlo, de tal manera que

contribuyan conjuntamente a la construcción de un Estado abierto y participativo.4

En tal contexto, el CPCCS ha venido trabajando en la formulación del “Índice de Transparencia”, priorizado y aprobado como proyecto de inversión por la SENPLADES (Código Único de Proyecto 195830000.0000.376264) en diciembre de 2013. Esta herramienta permitirá medir periódica, sistemática y de manera contextualizada, la transparencia de las entidades del sector público y en las entidades privadas de interés público, en todas las provincias del Ecuador. Se considera que al no existir un mecanismo que mida de manera sistemática la transparencia, se generan imaginarios y mediciones que responden más a la subjetividad y a la experiencia individual de cada persona con la institucionalidad pública. Por lo tanto, se afecta la relación entre

3 Guía del usuario para medir la corrupción, Publicación de Global Integrity y el Programa de Desarrollo de

las Naciones Unidas, PNUD, p. 9. 4 Propuesta de Índice de Transparencia presentada ante la Función de Transparencia y Control Social

elaborada por el Equipo Técnico del Proyecto Índice de Transparencia del CPCCS, reposa en los archivos del Proyecto Índice de Transparencia.

la entidad pública y la comunidad, pues la ciudadanía siente que se vulneran sus intereses, y se generan tensiones en la relación entre ciudadanía y Estado.

La propuesta considera también que los avances institucionales en el control de la corrupción demandan de herramientas que permitan medir la calidad de la gestión, y contribuir a mejorarla permanentemente. Por tanto, la transparencia institucional pública corresponde a un eje democrático que integra factores que requieren evaluarse cuantitativamente tanto a nivel de la ciudadanía como en las instituciones públicas. La propuesta coadyuva al conocimiento e interpretación de los procesos sociales y culturales asociados a la rendición de cuentas, la promoción de la participación ciudadana y el control social, haciendo énfasis en los procesos transparentes. Promueve las políticas institucionales sobre la transparencia de la gestión de los asuntos públicos, la ética en el uso de bienes, recursos y en el ejercicio de las funciones públicas, así como el acceso ciudadano a la información pública. El Índice de Transparencia se estructura bajo la comprensión de que éste esfuerzo constituye un aporte importante al desarrollo de prácticas transparentes dentro del Estado, para elevar la calidad de la gestión pública y garantizar el derecho de la ciudadanía de recibir servicios de calidad, acceder a espacios de participación y control así como a información de carácter público. Facilita la incidencia de la ciudadanía en los asuntos públicos; permite mejorar las prácticas y procedimientos de las acciones públicas; y ayuda a prevenir la corrupción, toda vez que promueve la transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana en el control a la gestión de lo público.

PROPUESTA DE METODOLOGÍAS DE MEDICION EN EL ÁMBITO DE LA CELAC En la agenda de trabajo de la CELAC se ha insertado el eje anticorrupción a través de la realización de dos reuniones especializadas de Ministros, Ministras y Altas Autoridades de Prevención y Lucha contra la Corrupción, la primera celebrada en Bolivia en el 2013 y la Segunda en el Ecuador en el 2014. La inserción del eje anticorrupción en la agenda de la CELAC se ha planteado con una predominante voluntad de articulación a la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, conforme se desprende de las Declaraciones de Santa Cruz de la Sierra, Bolivia de noviembre de 2013 y la Declaración de Quito de diciembre de 2014, adoptadas en las 2 reuniones especializadas mencionadas en el párrafo anterior. Entre los compromisos adoptados en la declaración de Quito (Adoptada el 9 de diciembre de 2014), se resalta el siguiente:

3. Reafirmar el Plan de Acción de la CELAC 2014, constituido en la Declaración de la Habana de enero de 2014, que establece un Grupo de Trabajo Especializado en la Prevención y Lucha contra la Corrupción, el cual estará conformado por los 33 Estados Miembros. Se le asignan a ese Grupo de Trabajo los siguientes mandatos: …

f. Identificar y analizar los índices de medición elaborados por cada uno de los países miembros de la CELAC, a fin de proponer una metodología de medición

regional técnica que dé cuenta del estado y los avances en nuestros países sobre transparencia, prevención y lucha contra la corrupción. …

Se advierte una coincidencia entre la propuesta ecuatoriana y la regional, en el sentido de promover la formulación de metodologías que incorporen “indicadores sustitutivos”, es decir, aquellos formulados sobre la base de mecanismos para combatir la corrupción, como contrapeso a las metodologías que se basan exclusivamente en las percepciones. PROPUESTA DE MECANISMOS DE MEDICION DE LA TRANSPARENCIA COMO BUENA PRACTICA PARA PREVENIR LA CORRUPCION Por lo expuesto, Ecuador, invita a los estados miembros a considerar la promoción, en conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, el estudio, análisis y formulación de metodologías de medición, adicionales a aquellas basadas en la percepción, que acorde a lo previsto en el Art. 5, apartado 1 de la CNUCC, incorporen en enfoque preventivo de la corrupción, evaluando la efectividad en la aplicación de políticas anticorrupción, que también promuevan la participación de la sociedad, reflejen los principios de imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos y bienes públicos, la integridad, transparencia y la obligación de rendir cuentas.