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第 ２ 期

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全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻日前接受记者采访时指出，2015年我国常住人口

城镇化率56.1%，但户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者之间相差16.2个百分点。这种低质量的城镇化模式已经

成为制约我国扩大内需和长期经济增长的重要因素。辜胜阻调研发现，在成为实质意义上的城市市民之前，农

民工普遍具有“过客心态”，工作和生活有着很大的不确定性，他们经常最大限度地降低消费，增加储蓄。

据了解，现在镇区人口在5万以上的特大镇，全国已经有780个。特大镇是在我国改革开放和城镇化发展

进程中逐步发展形成的，已经成为我国城镇体系的重要组成部分。在国外，类似于我国这些特大镇都已经是

一个不小的城市，但在我们国家仍然还是一个镇，还是按照农村的管理模式在管理，因此也导致一系列的问

题，这是我国城市体系中的一个短板。辜胜阻直言：“我国的城镇化在结构方面严重失衡。”

国家有关部门早就关注到了城镇化结构严重失衡的问题。根据国家“十三五”规划，未来五年我国户籍

人口城镇化率需提高5.1个百分点。但是，记者调查发现，当前农民进城落户意愿低在各地是一个普遍现象，

有相当一部分农民愿意在城市买房、工作和生活，但选择把户口留在农村。不少参与新型城镇化试点的中小

城市户籍人口城镇化率远远低于预期目标。

多位专家和基层干部建议，一方面要总结完善各地探索的经验模式，另一方面需要加快顶层设计，从理

论和实践中创新突破，使农民真正从土地中退出来，自愿进城落户。

媒体调查还发现：国家层面推进新型城镇化建设的决心不能说不大，密集出台的相关政策含金量不能说

不高。但是，一些地方出于局部和自身小利益考虑，有的怕出钱，有的怕丢权，有的怕分利，“等、靠、

要”现象依旧，主动作为的紧迫感和积极性明显不足。

新型城镇化建设眼下正面临一个绕不过去的“坎”—— 必须努力改善城镇化结构严重失衡的现状。许多

专家认为，“特大镇改市”不失为一个有效的抓手，但首要的问题是特大镇“小马拉大车、大脚穿小鞋”的

制度制约和发展瓶颈到底如何突破？如何健康有序推进特大镇改市？

新生中小城市培育是国家推进新型城镇化的重要内容，习近平总书记曾经批示要求“眼睛不要只盯着大

城市，中国更宜多发展中小城市及城镇”。“十三五”规划纲要中明确提出以提升质量增加数量为方向，加

快发展新生中小城市。国家发改委基于宏观和微观、中央和地方的多重因素考虑，提出特大镇是将来培育中

小城市最重要的力量，必须遵循城镇化发展规律，特别关注、重视特大镇发展问题。但，这不应该仅仅是某

一个部门的责任，需要从中央到地方，各个条块、各个部门都各司其职，主动作为并形成合力。

“特大镇改市”及新型城镇化的深入推进，除了成本和利益这些明面上的问题之外，还有就是身处改革

一线的干部们有一个心结：一旦失误了、试错了怎么办？

困惑和困难的出路无疑还是深化改革。如何最大限度地调动基层干部的积极性、主动性和创造性，习近

平总书记主持召开的中央全面深化改革领导小组第十七次会议早就给出了解答：“要针对基层工作特点和难

点，推动职能下沉、人员力量下沉，建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系。要完善考核评价和激励机

制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。” “中央

通过的改革方案落地生根，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索”。

深入推进以人的城镇化为核心的新型城镇化，中央有要求，群众有期盼。我们肩负重任，使命光荣、任

务艰巨。希望各新型城镇化试点地区和单位进一步解放思想，大胆探索，创造更多更好、可复制可推广的经

验，不断做出新的贡献。

努力改善城镇化结构严重失衡的现状

本刊编辑部

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广告经营许可证：京西工商广字第0049号

印 刷：北京博海升彩色印刷有限公司

定 价：20元（人民币）

第2期 2016年9月（月刊）

版权声明：未经本刊许可，任何单位和个人

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本刊所发文稿仅代表作者本人观点。如未能

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联系编辑部。

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P21 P24

P56 P70

P88

P77

P29 P41

P86

P72

特大镇改市，要变的不仅仅是名称

“镇改市”的新变化和新机会

中国城乡差距的根源

城镇化融合应从六个方面实现转型

智慧城市建设助力新型城镇化

新型城镇化进程中的经济发达镇设市建议

城镇化使乡村治理面临五大困境

新型城镇化建设不断深入 一些关键性政策进入实质性落地阶段

日本推进绿色低碳城市建设的经验与启示

云栖小镇是怎样炼成的？

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P32

龙港：特大镇的“小城梦”——温州市苍南县龙港镇城镇化改革纪实

P48

十年一剑 铸就典范——广东鸿艺集团用工匠精神打造新型城镇化纪实

广 告 索 引封二：中信滨海新城

封三：华生同济健康资源产业集团旅居养老连锁基地

封底：京东环保产业园

64 广东省东莞市长安镇：

推进新型城镇化试点改革

释放特大镇发展新活力

66 湖南省浏阳市大瑶镇：

释放改革新红利 建设魅力小城市

68 天津市东丽区：

践行土地增减挂钩政策 推进新型城镇化建设

研 究 热点研究

70 新型城镇化进程中的经济发达镇设市建议

72 中国城乡差距的根源

基层之声

75 浙江省宁波市：

农村产权制度改革试点范围有待拓展

黑龙江省哈尔滨市：

城镇化人口红利流失严重

山西省介休市：

期待落实“三挂钩”机制

76 广东省东莞市：

建议国家给予试点城市更灵活政策

新疆阿拉尔市：

完善“师市合一”体制和机制

国际比较

77 日本推进绿色低碳城市建设的经验与启示

资 讯 研究成果

82 胡焕庸线两侧人口分布与城镇化格局趋势

——尝试回答李克强总理之问

86 城镇化使乡村治理面临五大困境

部委工作

88 新型城镇化建设不断深入

一些关键性政策进入实质性落地阶段

91 全国动态

声音·政策

7

性的意见和建议。国家发改委以及有关部门

将认真进行研究，积极予以支持。特别是辜

胜阻、李铁和丁元竹三位专家，从新生中小

城市的培育、特大镇发展的重要性到需要重

点突破的体制机制问题，都做了深刻的阐述

和精彩的点评。参会媒体也做了互动，进行

了很好的交流。这次会议开得务实、高效，

达到了预期效果。

下面我讲三点意见，供大家参考。

这次会议的主题是“新生中小城市培

育”，会议发言的主要对象是特大镇，这两

者有密切的联系。特大镇是在我国改革开放

和城镇化发展进程中逐步发展形成的，已经

成为我国城镇体系的重要组成部分。而且，

这些特大镇主要是依靠市场力量发展起来

的，是民营经济聚集的地方，所以更具特

色，也更具活力。特大镇是将来培育中小城

市最重要的力量，我们必须遵循城镇化发展

规律，特别关注、重视特大镇发展问题。

“十三五”规划纲要中明确提出以提升质量

增加数量为方向，加快发展新生中小城市。

我们要全面贯彻落实创新、协调、绿色、开

放、共享的新发展理念，按照中央提出的着

力推进供给侧结构性改革的要求，推进特大

镇持续健康发展，加快培育新生中小城市。

第一，深入推进特大镇体制机制创新

特大镇发展到今天，实际上是伴随着体

制机制创新成长起来的。各位的发言毫无例

外地说明了这一点。但是，我们在看到成绩

的同时，必须清醒地认识到特大镇进一步发

展面临的瓶颈和制约，也就是我们讲的“四

个不匹配”，形象的讲即是“小马拉大车、

大脚穿小鞋”。这里面最关键的，就是特大

镇的发展遇到了体制机制的瓶颈，这是显而

易见、不可回避的。因此，必须因地制宜、

持续深入地推进体制机制创新，进一步激发

或者挖掘特大镇的发展潜力，为新生中小城

市的培育提供强大的动力。

一是要加大扩权强镇的力度。这在实

践中已经证明是行之有效的。“十三五”规

划纲要明确提出加快拓展特大镇功能，赋予

特大镇部分县级管理权限。国务院《关于深

入推进新型城镇化建设的若干意见》也明确

要求，开展特大镇功能设置试点，以下放事

权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标

保障等为重点，赋予镇区人口10万以上的特

大镇部分县级管理权限，允许其按照相同人

口规模城市市政设施标准进行建设发展。各

地要在现有基础上加大力度，把部分县级管

理权限赋予特大镇。

当然，扩权强镇也要根据各地的情况

因地制宜地开展。要在赋予特大镇经济发展

权限的同时，重点深化城市管理的改革，因

为现在城市管理中的矛盾越来越凸显，今天

发言的几个特大镇也都提到了这个问题。我

们在改革中必须坚持问题导向，同时还要坚

持目标导向。问题导向就是要找到现在最突

出的瓶颈是什么，积极探索如何突破这些瓶

颈。目标导向就是我们要朝着新生中小城市

的目标。为什么要有目标导向？就是要遵循

城市发展的规律，这是不以人的意志为转移

的。刚才李铁同志介绍西方国家中小城市的

情况，我国中小城市的数量与国外有很大差

距，我国城市的结构不合理，短板就在于中

小城市太少。当然，在进行国际比较时，也

要立足我国国情，借鉴国外成功经验，不是

简单地照搬、照抄。

二是要加大配套改革的力度。特大镇体

制机制创新涉及方方面面，需要统筹配套

推进。例如户籍制度改革，特大镇要加快

外来人口市民化，使外来人口能平等享受基

本公共服务；又如投融资体制改革，很多特

大镇主要是靠市场力量发展起来的，必须进

一步激发市场活力，继续创新投融资机制。

还有城乡一体化问题，我们在发展城镇的

同时，绝对不能忘了农村，中小城镇比大

城市更贴近农村，是推动城乡一体化发展

的重要力量，具有不可替代的作用。

三是要积极探索特大镇的新型设市模

式。促进有条件的特大镇逐步演变为中小城

市，符合城市发展规律。“十三五”规划纲

政策·声音

8

要明确提出符合条件的县和特大镇可有序改

市。一方面，国家应尽快出台设市（设区）

标准；另一方面，各地要大胆探索改市路

径，创造新型设市模式。刚才，辜胜阻教授

提出了“省辖县代管”的模式。特大镇改市

要坚持有序推进，因地制宜，试点先行。为

此，我们选择了温州市龙港镇和吉林的二道

白河镇开展新型设市模式试点，这两个镇要

敢于担当，大胆探索，按照试点方案要求加

快推进相关工作，尽早实现突破，形成可复

制、可推广的经验。

四是要积极探索城市的新型管理模式。

培育新生城市并不是简单地将特大镇改为

市，更重要的是要探索城市的新型管理模

式。我们既要探索设市的具体路径、模式，

更要探索新型城市管理的方法。方向应该是

“小政府、大服务”的模式。比如“大部门

制”、购买服务等，切实提高行政效率，控

制行政成本。如果在这些方面能取得突破性

进展，必将推动特大镇改市进程。

特大镇改市试点要有紧迫感。龙港镇

发展壮大到现在，就是因为1984年苍南县委

县政府顺应了发展大势和群众期盼，在龙港

“画了一个圈”，将其设为镇，这个圈成就

了今天的龙港镇。同样，如果我们今天进一

步解放思想，顺应中小城市发展规律，在特

大镇改市等方面取得突破，相信未来特大镇

发展会有质的飞跃。

第二，要全面提升特大镇品质

我国的特大镇已经具备了中小城市的

特征，迫切需要提升完善特大镇的功能，着

力补好短板。一是要补基础设施短板，加快

完善基础设施条件。二是要补公共服务的短

板，特别是教育、卫生、文化，要围绕人的

全面发展来补短板，不然留不住人才。三是

要补生态环境短板，加快建设美丽宜居城

镇，这也是特大镇的薄弱环节。要特别注重

与信息化的深度融合，充分运用互联网等信

息技术提升城市的品质和竞争力。

国家将加大对特大镇建设的支持力度。

如专项建设基金将特大镇建设纳入支持范

围，加快探索建立新型城镇化投资基金等。

第三，要大力发展特色产业

城镇化从根本上讲是工业化带来的，

也是国家现代化的必由之路。特大镇之所以

有活力、有特色，就是因为有特色产业，每

一个特大镇都有自己的特色产业。在新常态

下，国内外环境都发生了深刻变化，特大镇

也要有紧迫感，必须要做强做优特色产业，

推动传统产业转型升级，坚持走产城融合的

路子。地方代表在发言当中都提到，产业兴

镇、产业兴市。城市发展不是一成不变的，

城镇也有兴衰，凡是衰落的城镇都是产业衰

落导致的。美国的底特律汽车产业遇到瓶

颈，城市随之衰落。

因此，特大镇发展和新生中小城市培育

必须特别注重做强做优特色产业，让每一个

增长点中都能够增加科技含量，增加群众获

得感，提升城市、城镇的生命力、竞争力和

吸引力，这样才能够不断地聚集人才，实现

人才、产业、城市的良性互动，提高特大镇

的发展质量，始终保持特大镇的活力。

培育新生中小城市，中央有要求，群众

有期盼。我们肩负重任，使命光荣，任务艰

巨。希望各地进一步解放思想，大胆探索，

创造更多更好、可复制可推广的经验，为新

生中小城市的培育做出贡献。

（本文根据国家发改委副主任胡祖才在

“新生中小城市培育专题研讨会”上的总结

讲话整理而成）

声音·政策

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■ 全国人大常委会财政经济委员会副主任委员、民建中央副主席 辜胜阻

有序推进特大镇改市有利于理顺城镇化结构释放内需潜力

一、为什么要推动特大镇改市

首先，我国的城镇化在结构方面严重失衡。我国

的小城市数量在过去10年不仅没有增长，反而减少了

100个左右。因为有的小城市长大了，但新的小城市却

没有成长起来，事实上我国已经有很多小城市，只是

没有给它们正名而已。像美国有800多个10万人以下的

小城市，德国也是70%的人生活在10万人以下的小城市

中，百万人的城市在德国只有3个，这种城市结构是非

常均衡的。日本也是这样，小城市发展很多。

小城市是我国城市结构中的一个重大“短板”。

如果简单形容一下，就是我们的城市结构是“头重脚

轻”，这也导致了很多“大城市病”，这种结构必须改

变。未来我国城镇化发展的目标，不仅仅是把城镇化率

提高到60%，还必须回答五年、十年以后全国总共有多

少个城市，需要增加多少个城市。我认为“十三五”时

期，要使我国的城市总量上升到近千个。

其次，由于我国城镇化结构严重失衡，导致农民

工市民化进程严重滞后。大量农民工都在大城市工作挣

钱，却融不进大城市，又回不了农村，非常纠结，怎么

办？像温州市苍南县龙港镇这样的特大镇，未来可能发

展为中型城市，它的发展空间非常好，是一个中型城市

的框架，培育这些中小城市有利于解决农民工市民化的

问题。要实现2.6亿农民工的市民化，必须解决由于大

城市房价太高等原因导致的农民工融不进大城市，而又

回不去农村的纠结。

为什么要做这件事？因为这件事不仅关系到中国

城镇化的结构优化，还关系到农民工市民化的前途。世

界银行总结我国的城镇化，其中最引人注目的特点是没

有出现贫民窟的现象，而许多发展中国家的城市里有大

量的贫民和大面积的贫民窟。但是，我们国家的城镇化

全国人大常委会财政经济委员会副主任委

员、民建中央副主席辜胜阻应邀参加民建安徽省

委举办的专题讲座，作了题为《“十三五”发展

理念与企业转型升级》的辅导报告。

政策·声音

10

发展代价也非常大，产生了大量的留守

人口、特别是留守儿童，发展龙港这样

的中小城市就可以推进就近城镇化，有

效解决“三留人口”的问题。

二、如何健康有序推进特大镇改市

我 认 为 要 强 调 有 序 ， 不 能 一 哄 而

起，应从强基、扩权、赋能、改制、控

本和正名六个方面入手。

第 一 个 是 强 基 。 强 基 是 非 常 重 要

的，要坚持以人为本、产业兴城，夯实

基础设施“硬件”和公共服务“软件”

基础。“十三五”规划在加快发展中小

城市和特色镇一节中明确提出要完善基

础设施和公共服务设施的配套。基础设

施是城市发展的“硬件”，公共服务是

一个城市的“软件”，硬件和软件都要

完 善 。 同 时 要 坚 持 以 人 为 本 、 产 城 融

合，不能像有些地方搞鬼城、空城，必

须是产业兴城，以人为本。

第二个是扩权，把县一级的行政权

力扩大到特大镇。“十三五”规划纲要

指出，赋予镇区人口在10万以上的特大

镇部分县级管理权限。要逐步把县级财

权、地权、人权、事权和发展规划权扩

大到已具有与县级单位人口规模、经济

发展和财政收入等指标相当的特大镇。

第三个是赋能，这些特大镇改城市

以后一定要有城市管理的能力。现在全

国镇区人口在10万以上的镇已经有280

个，镇区人口在5万以上的镇已经有780

个，在国外这都是一个不小的城市，但

我们还是一个镇，仍然按照农村的管理

模式进行管理，因此导致了一系列的问

题 。 所 以 ， 需 要 推 进 行 政 管 理 体 制 改

革，提升小城市政府管理能力，使管理

能力与城市规模相匹配。

第四个是改制。龙港已经做到了，

横向是大部制，纵向是扁平化。在改制

的过程中，有些部门受制于现行宪法对

城市层级的规定，认为把镇设为市，有

违宪法。我们现行的改革，包括62个新

型城镇化试点、土地改革等都和现行的

法 律 有 冲 突 ， 但 是 改 革 必 须 从 实 际 出

发，通过人大常委会调整法律的实施。

“十三五”规划也有关于镇改为市的相

关规定，但有些部门仍难以跳出固有的

思维定式。法律是人制定的，是可以调

整的，是可以修改的，现行很多改革都

是全国人民代表大会授权，先进行法律

调整，然后在这个区域就可以做。实际

上一些看似简单的事，有关部门却弄得

非常复杂，仍需要进一步调查研究，搞

清楚事实。

第五个是控本，也就是要控制镇改

市后的行政管理成本。我在温州市文成

县了解到，这是一个30多万人的县，县

财政供养人口1万人，它也是浙江的试

点小城市，县城有10万人。目前，龙港

镇有几百个国家财政供养人口，将来随

着镇改市的推进，以文成县为参照，财

政供养人数可能会适当增加，但完全可

以用新的组织方式降低行政成本。

特 大 镇 改 市 ， 不 可 能 是 改 为 镇

级 市 ， 镇 级 市 是 对 这 些 小 城 市 的 “ 矮

化”。但也不可能是县级市，如果是县

“十三五”规划在加快发展中小城市和特色镇一节中明确提出要

完善基础设施和公共服务设施的配套。图为广东省特大镇之一的东莞

市长安镇长安中心幼儿园一瞥。

声音·政策

11

级市，这将是一个非常敏感的问题。新

中国成立以来，我们县级行政单位没有

增加多少。现在把镇升格为县级市，行

政成本很可能大幅度增加。龙港将行政

管理体制的创新和行政管理成本的降低

与设市联动，这一做法值得借鉴。

第 六 个 是 正 名 。 名 正 才 能 言 顺 ，

所以要从名称上将“镇”改成“市”。

我在20年前就提出中国要大力发展小城

市。有很多镇不是以市冠名的，实际上

是 市 ， 但 还 是 叫 镇 。 这 种 “ 小 马 拉 大

车”“大脚穿小鞋”的局面必须改变，

改变以后对小城市吸引人才和招商引资

有很多好处。虽然不能把一个镇改为县

级市，但可以通过采用“省辖县代管”

的模式，处理好改革以后市和县之间的

利益关系。

三、特大镇改市对当前经济形势所具有的现实意义

现在民间投资下行之所以较快，一

个非常重要的原因就是投资空间狭窄。

我到龙港镇调研，发现老百姓有强烈的

意愿把龙港镇改为市。最近，温州推进

浙商回归，也需要通过改市来拓展投资

空间。如果龙港能够撤镇设市，将会有

大量的民间投资进来，将会有大量的浙

商回归；但如果它还是一个镇，恐怕大

量的人口会外流。我在龙港镇调研后发

现，这个地方其实有很大的商机。众创

空间非常兴旺，大量创业人才回流或流

入，温州已经开始恢复元气了。

全国有好几个大镇比如虎门镇，都

迫切需要解决“小马拉大车”的问题，

迫切需要正名，因为在经济规模、人口

等 方 面 它 们 事 实 上 已 经 是 一 个 城 市 。

我们可以借鉴台湾省的做法。台湾省宜

兰 县 下 面 有 一 个 宜 兰 市 ， 宜 兰 市 实 际

上 是 宜 兰 县 的 县 城 ， 但 它 没 有 叫 宜 兰

镇，而叫宜兰市。日本也是这样，县下

面有市。

所以，我认为按照“十三五”规划

的要求，推进特大镇有序改市，有利于

理顺城镇化失衡的结构，改变我国城市

规模结构中“头重脚轻”的局面，给融

不 进 大 城 市 、 回 不 去 农 村 的 纠 结 的 农

民 工 ， 创 造 一 个 返 乡 创 业 、 就 地 城 镇

化 的 载 体 。 另 外 ， 推 进 特大镇有序改

市，还有利于稳定民间投资，释放内需

巨大潜力。

（本刊根据民建中央副主席辜胜阻

在“新生中小城市培育专题研讨会”上

的发言摘编而成）

民建中央副主席辜胜阻认为，推进特大镇有序改市，有利于稳定民间投资，释放内需巨大潜力。

政策·解读

12

透视投融资体制改革顶层设计六大看点

■ 文/顾 阳

酝酿已久的投融资体制改革终于“靴子落地”。

2016年7月18日，《中共中央 国务院关于深化投融资体

制改革的意见》（以下简称《意见》）发布，标志着我

国投融资体制将迎来一次重大变革。

据悉，《意见》早在2016年3月份召开的中央全面

深化改革领导小组会议上就获得审议通过，而选择在中

国经济“半年报”之际发布，《意见》显然被寄予了厚

望——上半年固定资产投资增速出现了持续回落，其中

占比超六成的民间投资更是呈“断崖式”下降。

“《意见》是投资体制改革历史上第一份以党中

央、国务院名义印发的文件，是当前和今后一个时期深

化投融资体制改革的综合性、指导性、纲领性文件。”

国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）主

任徐绍史表示，《意见》对于充分激发各方面扩大合理

有效投资的活力与动力，发挥好投资对稳增长、调结

构、惠民生的关键作用，意义重大、影响深远。

投融资改革提振信心

作为影响经济发展最活跃、最重要的因素之一，

投资不仅是市场经济条件下配置资源的重要手段，也是

经济新常态下供给侧和需求侧两端发力的重要引擎。

“《意见》出台可谓正当其时，对于进一步优化

投资环境，稳定经济增长具有重要意义。”国务院发

展研究中心研究员许召元接受《经济日报》记者采访

时说。

当前，我国正处于经济新常态下的重要转型期，

转型期最突出的特征，除了产业结构的优化外，就是

投资增速持续下降。数据显示，自2012年以来，我国

固定资产投资增速从25%左右持续下降到2016年上半

年的9%。

许召元表示，投资增速下降，主要是经济下行期

去产能带来的负向投资乘数作用，是经济调整的正常

需要，但投资快速下降也可能对经济稳定带来进一步

的冲击，甚至带来负反馈的效果。因此，进一步优化

投资环境，对于当前稳定投资、继而稳定经济具有重

要意义。

《意见》除明确了深化投融资体制改革的路线

图，还提出了改善企业投资管理、完善政府投资体制、

创新融资机制、转变政府职能、强化保障措施5个方面

的重点任务。按照要求，未来我国将形成“企业自主决

策、融资渠道畅通，职能转变到位、政府行为规范，宏

观调控有效、法制保障健全的新型投融资体制”。

苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任黄志龙认

为，《意见》的出台，进一步宣示了党中央国务院对于

推进市场化改革的决心，短期内对于重建民间资本和重

塑民营企业家的信心将起到一定的激励作用，长远看将

有利于调动民间投资继续参与区域经济改革和发展的积

极性。

放权力度“前所未有”

在国家发展改革委宏观院投资所研究员刘立峰看

来，《意见》将给我国投融资体制带来巨大变化，相

比此前出台的有关投资体制改革举措，放权力度“前

所未有”。

《意见》明确，坚持企业投资核准范围最小化，

原则上由企业依法依规自主决策投资行为。在一定领

域、区域内先行试点企业投资项目承诺制，探索创新以

政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心

的管理模式。

“这实际上是在探索一种‘不再审批’的管理模

式。”刘立峰表示，除极少数关系国家安全和生态安

全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大

解读·政策

13

公共利益等的企业投资项目外，一律由企业依法依规自

主决策，政府只进行后续有效监管，最大限度地给予企

业投资自主权。

“ 为 建 立 投 资 项 目 ‘ 三 个 清 单 ’ 管 理 制 度 叫

好！”黄志龙表示，企业投资项目管理的负面清单、权

力清单和责任清单在近些年中央不同政策文件里都有提

及，但一次性全面系统推出“三个清单”，这还是第一

次。“第一个清单是把上海等自由贸易实验区的经验推

广到全国；第二个清单是严格约束政府的权力，界定政

府的权力边界；第三个清单是明确政府在投资管理中的

监管责任，防止政府越界”。

许召元认为，无论是“三个清单”还是“不再审

批”模式，都是对社会投资流程的进一步规范化和简化。

“比如，企业投资的不少环节虽不再审批了，但

改成备案后，与审批的实际难度差不多，另外还新设了

不少前置条件。如果没有整体的投资程序优化，简政放

权的效果就大打折扣了。”许召元表示，《意见》在以

前分散的各部门简政放权的基础上，对整个投资流程进

行了重要的简化，可发挥出整体效果。

新模式重实效 含金量高

“《意见》讲求实效，提出了一系列有含金量、

可操作的政策举措，短期内就可以让企业得到实实在在

的好处。”刘立峰说。

探索建立“多评合一”的中介服务新模式，让许

召元印象深刻：“近些年，中介服务的非市场化、半官

方化性质已经成为阻碍投资的重要因素。有时一些中介

项目并没有严格的实质性评价检验，只要交钱就可以拿

证，失去了评价的意义。”

“《意见》不仅关注政府部门的简政放权和程序

优化，还对中介服务提出了改革要求，这对于投融资环

境的完善更加全面有效。”许召元说。

创新融资体制、大力发展直接融资等新举措，受

到广泛欢迎。“试点金融机构依法持有企业股权，我们

认为是一项重大的改革创新。”黄志龙表示，一方面股

权融资以其轻资本、高收益特点成为商业银行加快转型

的重要创新方向；另一方面也降低企业融资成本，有利

于提高投融资效率。

此外，支持有真实经济活动支撑的资产证券化，

对种子期、初创期企业提供股权、债券等服务，以认

购基金份额方式投资产业、投资基金等新举措，都将

畅通投资项目的融资渠道。“如果上述这些创新政策都

能落到实处，必将从根本上改变当前投资持续低迷的局

面。”黄志龙说。

“不过，体制改革涉及面广、政策性强、社会关

注度高，其中还有许多的细则需要完善，还需各方形成

合力、扎实推进。”刘立峰强调说。

（作者系《经济日报》记者）

政策·解读

14

省级特色小镇创建的“浙江标准”

为推进特色小镇高质量发展，

浙江省特色小镇规划建设工作联席

会议办公室（以下简称联席会议办

公室）以浙特镇办〔2016〕12号文

件名义推出了省级特色小镇创建的

“浙江标准”——2016年度省级特

色小镇创建对象合格标准。

这个独特的“浙江标准”主

要包括：一是投资要求，第一批

省级特色小镇创建对象不少于15亿

元，其中信息经济、旅游、金融、

历史经典产业特色小镇不低于10亿

元，26个加快发展县特色小镇不低

于6亿元；第二批省级特色小镇创

建对象不少于10亿元，其中信息经

浙江省首批特色小镇年度考核，三小镇遭警告一小镇被降格

考砸了的特色小镇，丢分丢在哪？■ 《钱江晚报》记者 王益敏 本刊记者 梁宝平

济、旅游、金融、历史经典产业，

以及26个加快发展县特色小镇不低

于6亿元。二是特色要求，特色产

业投资达到60%以上，特色形态明

显、特色文化充分挖掘。三是功能

融合，符合“三生融合”（生产、

生态、生活）和“四位一体”（生

产、文化、旅游和一定的社区功

能）。四是高端要素集聚，具有高

端人才、高新技术、高科技企业和

新型业态。

文件明确指出，达不到标准要

求的省级特色小镇创建对象，年度

考核将会确定为不合格，退出省级

创建名单，也不兑现奖励政策。

听汇报、查台账、看现场，开启全国特色小镇创建“第一考”

自2015年6月3日第一批浙江省

省级特色小镇创建名单正式公布开

始，浙江省各地热火朝天地展开省

级特色小镇创建工作。10个月后的

2016年4月上旬开始，浙江省联席

会议办公室开启全国特色小镇创建

“第一考”的大幕。

据了解，考核工作根据《浙

江省人民政府关于加快特色小镇规

划建设的指导意见》和《浙江省特

色小镇创建导则》文件精神，并报

浙江省领导批准同意，组成了分别

由省发改委、省委宣传部、省财政

厅、省国土厅、省建设厅、省统计

局等单位分管领导担任组长，相关

处室负责人任副组长，其他联席

会议成员单位人员任组员的六个考

核组。

考核组采取听汇报、查台账、

看现场等方式对第一批37个省级特

色小镇2015年度固定资产投资、项

目形象进度、建设用地使用、新增

税收、高端要素集聚、产业特色打

造六大块68小项内容进行核查。

2016年6月上旬，经联席会议

办公室讨论研究，省政府审定，浙

江省首批37个省级特色小镇创建对

象2015年度考核结果出炉，共分优

秀、良好、合格、警告、降格五个

档次。余杭梦想小镇、诸暨袜艺小

镇、上城玉皇山南基金小镇、西湖

云栖小镇、嘉善巧克力甜蜜小镇、

龙游红木小镇、莲都古堰画乡小

镇7个小镇荣膺优秀小镇榜单，而

南浔善琏湖笔小镇、苍南台商小

镇、磐安江南药镇3个小镇为警告

小镇，奉化滨海养生小镇为降格小

镇。遭“警告”和“降格”小镇负

责人被约谈。

一年时间，同批入围的特色小

镇，为什么有的是优秀，有的却被

警告或降格？

“在浙江特色小镇这个大班级

里，有的学生成绩优良，对功课跟

解读·政策

15

不上的学生，我们也要补补课。”

浙江省发改委相关负责人接受媒

体采访时曾表示，此次根据特色小

镇的内涵特征，主要考核高端要

素集聚、投资情况、特色打造等八

个方面。

“接下来，随着特色小镇数量

的增加，考核标准在主体不变的情

况下，或许会做略微调整。” 2016

年6月15日，浙江省发改委相关负

责人接受记者采访时说，无论“考

试”怎么变，归根结底是希望全省

特色小镇能良性竞争，共同发展。

考核采用百分制，平均成绩56.3分

记者了解到，对于此次考核，

成绩采用百分制，37个特色小镇的

平均成绩是56.3分。而相对成绩较

差的3个警告小镇的得分分别为：

南浔善琏湖笔小镇36.9分、苍南台

商小镇34.2分、磐安江南药镇32.9

分。而奉化滨海养生小镇为3.8分，

差点交了白卷，并从省级特色小镇

创建对象降格为省级特色小镇培育

对象。

这次“考试”的主要内容，

包括特色小镇的人才储备、特色产

出的比例。比如，特色小镇在“国

千”“省千”人才数量、国家级省

级大师、非遗传承人数量，以及开

展技术合作的高校、研究院等机

构，引入的国家级高新技术企业等

情况。

而投资方面，主要是年度投资

总额、特色产业投资、非国有投资

占比；其中高端要素集聚是占比最

高的内容之一。其他还包括投资情

况、特色打造等。

特色打造，主要是特色产业投

资占比、特色产业产出；还有就是

功能融合度、整体进展情况、关注

度、日常工作等方面。

特色小镇就是要“特”，“特色投入”比例少会大大减分

另外，对于“考试”合格的硬

性标准包括，创建对象投资不少于

15亿元，其中信息经济、旅游、金

融、历史经典产业特色小镇不低于

10亿元。

记者了解到，如果这些方面

做得不好，那么，评比的分数就

会很低。

比如，作为这次“考试”的

“落榜生 ” —— 奉 化 滨 海 养 生 小

镇，就在这方面“扣了分”。该

特色小镇2015年度完成固定资产

投资为0，其他考核标准几乎也都

是空白。

“这个‘降格’处罚并不冤

枉。”奉化市政府党组成员胡荣告

诉记者，受投资主体撤资的影响，

2015年养生小镇在建设上几乎处于

停滞状态。

除此之外，考核对“特色要

求”有明确要求，特色产业投资要

达到60%以上。

比如，南浔善琏湖笔小镇、苍

南台商小镇、磐安江南药镇，这3

个被“警告”的小镇，“失分项”

主要在于特色产业投资少、新增财

政收入少。

“磐安是‘中国药材之乡’，

享誉全球的‘浙八味’有五味盛产

于此，甚至根据预计，到2017年，

成型的‘江南药镇’将吸引旅游人

数300万人，为整个县户籍人口的

15倍。”磐安县政府相关负责人接

受采访时称，按江南药镇的优势特

点，“成绩”不应如此低。

“然而2015年，我们在10亿元

的投资里，仅3.5亿元为特色投入，

低于60%的比例要求。”这名负责

人表示，2016年，他们计划投资6

亿元，相应的特色投入会增加到

60%以上。

“一降三警告”特色小镇：正结合自身特点恶补短板

“特色小镇的发展是一个长

期过程，一次‘考试’成绩能说明

过去存在的问题，但代表不了未

来。”苍南县相关负责人接受记者

政策·解读

16

采访时表态，“我们承认确实有

些郁闷，但压力也是动力。我们

会迎头赶上，争取半年后达到全省

‘中游’。”

怎么赶？这是“补课生”共同

面临的问题。

以苍南县台商小镇为例。相关

负责人表示，根据规划，他们建成

后的小镇相当于“浓缩版台湾”，

除了光电产业相关企业，还有山海

湿地景观带，以及融入闽南风情、

妈祖文化的景观区。

而南浔善琏湖笔小镇，要全力

加快产业项目建设。包括确保总投

资6000万元的湖笔小镇湖笔工坊项

目2016年7月份开工建设，2016年

年底主体竣工等。

磐安江南药镇将加大与相关药

2014年10月，省长李强到访杭州西湖区的云栖小镇

时，在全国率先提出了特色小镇概念。

2015年，省“两会”政府工作报告首次明确特色小镇

功能：以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创

新和产业升级。

2015年6月3日，第一批省级特色小镇创建名单正式公

布，全省10个设区市的37个小镇列入首批创建名单。

2016年1月28日，第二批省级特色小镇创建名单公

布，42个小镇入围。

2016年5月26日，上城玉皇山南基金小镇、西湖云栖

小镇、余杭梦想小镇等10个特色小镇被确定为省级示范特

色小镇。

2016年6月，2016年度省级特色小镇创建对象合格标

准公布：一是投资要求，第一批省级特色小镇创建对象

不少于15亿元，其中信息经济、旅游、金融、历史经典产

业特色小镇不低于10亿元，26个加快发展县特色小镇不低

于6亿元；第二批省级特色小镇创建对象不少于10亿元，

其中信息经济、旅游、金融、历史经典产业，以及26个

加快发展县特色小镇不低于6亿元。二是特色要求，特色

产业投资达到60%以上，特色形态明显、特色文化充分挖

掘。三是功能融合，符合“三生融合”（生产、生态、生

活）和“四位一体”（生产、文化、旅游和一定的社区功

能）。四是高端要素集聚，具有高端人才、高新技术、高

科技企业和新型业态。达不到上述要求的省级特色小镇创

建对象，年度考核将会确定为不合格，退出省级创建名

单，也不兑现奖励政策。

2016年6月，首批省级特色小镇创建对象2015年度成

绩单出炉。

相关链接

浙江省特色小镇建设大事记

企的对接，力争引进一批产业关联

度大的特色项目。加大与中医药科

研院所的联系，争取更多高端要素

集聚到药镇。

奉化滨海养生小镇表示，下

一步，他们将在原有基础上进一步

优化小镇功能布局，推进产业专

项规划研究，全力推进项目招商落

地，“推进项目招商落地是重点，

目前，已经有企业跟我们达成了意

向，争取下半年项目落地开工。”

奉化市相关负责人表示。

特色小镇不能徒有虚名，必须把眼光投向市场去考量

特色小镇的发展瓶颈，还是

“特色不鲜明”。记者采访时，多

位相关人士提到这个问题。

温州市一位市政协委员表示，

当地特色小镇的打造，在产业上，

要具有温州历史传统，而不是同质

竞争、竞相模仿；在功能上，要结

合自身特质，挖掘产业特色、人文

底蕴和生态禀赋，而不是简单相

加、牵强附会。此外，还要确定好

小镇建筑风格，展现出小镇的独特

风貌，避免“东施效颦”“百镇一

面”。

相关专家表示，未来，“补课

生”还要以模式创新方式，谋划特

色小镇的主导产业，从而打造具有

特色的“生态产业圈”。

浙江省发改委相关负责人此

前也表示，特色小镇自诞生那天

起，一直有一个“紧箍咒”套在头

上——根据特色小镇创建工作的规

则和制度设计，特色小镇创建既不

是只“给牌子”，也不是一直“戴

帽子”，而要经历严格的申报、评

审、退出等机制。

“希望接下来特色小镇能结

合自身特点，继续向前发展。”一

位不愿透露姓名的相关官员向媒体

表示，无论是“警告”还是“降

格”，其实是对地方政府的提醒，

“特色小镇不是虚名，在提出特色

小镇规划建设目标时，必须把眼光

投向市场去考量。如果选择项目看

不到真正的市场需求，就吸引不来

投资，更谈不上新增财政收入，那

就没有继续下去的必要。”

解读·政策

17

当前，江苏、安徽两省以及全

国135个城市（镇）正在开展新型

城镇化综合试点工作。

《新华视点》记者近日赴安

徽、四川、湖北等地调查发现，多

数试点中小城市已经全面放开农民

进城落户，但在“零门槛”前农民

落户意愿普遍不高，有县城2015年

农转非仅200多人。随着农村户口

“含金量”逐渐提高，有相当一部

分农民愿意在城市买房、工作、生

活，但选择把户口留在农村。

试点城市户籍人口城镇化率普遍低于预期

根据国家“十三五”规划，未

来五年我国户籍人口城镇化率需提

高5.1个百分点。据了解，目前不少

参与试点的中小城市，落户条件已

经降低到只要求有合法稳定的住所

农村户口“含金量”上涨　有地方现“逆城镇化”——部分中小城市农民进城落户调查

■ 秦交锋 徐海涛 许 茹 李劲峰

四川省阆中市是全国新型城镇

化第一批试点，2015年农转非人口

3185人。阆中市新型城镇化综合试

点办公室副主任董小伟说，试点原

计划每年有2万人进城落户，现在

远远低于预期。

户口红利“三十年河东转河西”，有人想迁回农村

记者调查发现，在户籍人口城

镇化率提升缓慢的背后，存在一定

的“逆城镇化”现象：

——大多数考上大学的农村学

生不再迁户口了。从2003年以后，

大中专院校学生入学后是否转移户

口，可根据本人意愿决定。目前，

不少地方的农村学生考上大学后，

不再把户口迁往就学所在地城市。

据了解，2015年阆中市高考，

仅本科上线人数已达1763人。与之

相比，阆中市公安局提供的数据

显示，2015年农村大学生考上大学

后，把户口迁往就学地城市的只有

21人，这其中多数是迁往北京、上

海等大城市。阆中市公安局治安大

队副大队长李玮介绍，目前，除非

考上重点大学有望落户大城市的，

多数农村大学生都不会把户口从农

（包括租赁），农民进城落户几乎

是“零门槛”。但是，记者近日在

多地调查发现，不少参与试点的中

小城市户籍城镇化率远远低于预期

目标。

在省级试点安徽，16个地级

市的进城落户门槛目前全部放开。

户籍人口1000多万人的阜阳市，

放开户口一年来，市区落户人口

6088人；户籍人口600多万人的宿

州市，放开户口半年来，市区落户

人口2927人；户籍人口380余万人

的芜湖市，2016年一季度全市办理

农业转移人口落户城镇的人数仅为

1067人，且其中有1000人为招生落

户。在农业人口达150多万人的霍

邱县，2015年全县农业户口迁入城

关镇落户的仅273人。

安徽省发展和改革委员会相关

负责人介绍，从试点推行一年多的

实践看，目前户籍人口城镇化率提

升较为缓慢。要达到2020年35%的

目标，全省每年需转户100万人左

右，但目前进度低于预期。

当前，农民进城落户意愿低在

各地是一个普遍现象。湖北一地级

市2015年放开城区落户政策，在同

期共有10万农民工回流的背景下，

农民工城区落户人数只有5700多人。

政策·解读

18

村迁出。

—— 在 城 市 购 房 、 工 作 、 生

活，具备落户条件却不迁户口。目

前，一部分常年生活在城市的人

员，已经完全具备落户城市的条

件，但是仍选择把户口留在农村。

湖北宜城市郑集镇蒋湾村村

民童红丹及其丈夫，2015年从浙

江回到县城的水晶厂打工。尽管宜

城市已全面放开城区落户门槛，但

在外务工10多年的童红丹及其丈

夫的户口一直留在农村老家，不愿

迁进城。童红丹说，她和丈夫在宜

城买了房，孩子能上城区公办学

校，户口进不进城，对生活都没有

改变，“但保留农民身份，万一今

后没有工作，还能回村里种地养活

自己”。

为加快推进农业转移人口市

民化，霍邱县于2015年9月出台政

策，规定凡在县城规划区内首次购

买商品房的，给予每平方米200元

的购房补贴，农村户口居民可自愿

选择办理户籍迁移。记者在霍邱县

政务服务大厅看到，前来申请购房

补贴的人数量众多，但多位农村户

籍群众表示，他们虽然在县城买了

房子，但不会把户口迁到城里。

——不少城市户口的人想把户

口迁回农村。李玮介绍，虽然政策

禁止城市户口迁往农村，但是现在

几乎每天都有人打电话询问怎样把

城市户口转成农村户口。

霍邱县城关镇城南村党支部

书记王绪忠介绍，对比农业户口和

城镇户口，可以说“三十年河东

转河西”。以前城镇户口好，上

学、当兵退伍安置都有优势，老百

姓想方设法把农村户口转成城市户

口。现在，一些过去转成小城镇户

口的、考上大学迁出户口的人经常

来找我，想把户口迁到我们村，但

政策不允许。

霍邱县居民卞自胜说：“我

原来是农村户口，1992年父母花了

4000块钱，给我买了一个城镇户

口，目的是为了让我能进城上学，

那时候农村户口上不了县城的学

校。现在我后悔了，既没有承包

地，也没有宅基地。”

农村户口“含金量”上涨，吸引农民自愿落户城市需盘活土地

湖北宜城市的一项抽样调查显

示，当地70%的农民有迁到城市居

住的意愿，但不愿意迁入户口。记

者调查发现，农民进城但不愿放弃

农村户口的背后，是农村户口“含

金量”明显上涨。

董小伟最近对当地农业户口

和非农业户口作了详细对比，发现

在与户口相关联的12项权益中，就

业、养老保险、教育、基本公共卫

生服务、公共文化服务5项城乡基

本无政策差别；土地权益、粮食直

补、退耕还林、农村五保、扶贫5

项是农村户口独有；只有低保城市

补助标准比农村每月高40元，公租

房、廉租房为城市户口独有的。

董小伟说：“近年来，附着

在农业户口上的优惠政策持续不断

出台，大大增加了农业户口的吸引

力。农民愿意在城市工作生活，但

不愿意迁户口，是算了一笔利益账

后的理性选择。”

多位基层干部、专家认为，要

提高农民进城落户的意愿，真正推

进人的城镇化，关键要盘活农村土

地资产，让农民和土地“解绑”。

国土资源部咨询研究中心研究部主

任王守智等专家表示，目前除常规

征地拆迁获取补偿退出，农民的土

地承包经营权、宅基地使用权、集

体收益分配权“三权”如何主动退

出缺乏制度安排，农村资产的财产

性价值无法实现，导致大量农业转

移人口宁可土地撂荒、农房空置，

也不愿从农村迁出户口。

董小伟算了一笔账，总体来

说，土地是农民的根本保障，房屋

是农民的主要财产。在阆中当地，

人均土地权益3万多元，如果不能

通过正规渠道将其变成财产性收

入，农民不会退出农村户口。

目前，如何让农民与土地“解

绑”，中央和各地不断完善相关政

策，展开多项探索。重庆市推行

“地票”制度，引导农民自愿将闲

置、废弃的农村建设用地复垦为耕

地，形成的指标在保障农村自身发

展后，节余部分以“地票”方式在

市场上公开交易；湖北宜城市探索

农村宅基地退出机制，对农民多占

的面积实施退出有偿奖励办法，一

年来已有68户自愿退出。

多位专家、基层干部建议，一

方面要总结完善各地探索的经验模

式；另一方面需要加快顶层设计，从

理论和实践中创新突破，使农民真正

从土地中退出来，自愿进城落户。

观点·政策

19

在城镇化加速阶段，中国城

市的数量不增反降，尤其是中小

城市数量占比还在减少，这也是

导致大城市病的一个重要问题。

“十三五”规划把加快中小城市的

发展作为完善城市规模结构的主

攻方向，推动特大镇改市将是重

要路径。

国家发展和改革委员会发展

规划司副司长陈亚军在 “2016安

仁论坛·文化与城镇化”上演讲时

表示，中国现有城市654个，百万

人口以上的城市已经有160个，但

是20万人以下的小城市占比不到

18%，跟原来宝塔形的结构已经形

成了相反的方向，这个无论从城镇

化的规律，还是从国际的比较来

说，都是非常不鼓励的一种现象。

而且1997年统计数量还有668个城

市，现在没有增加反而减少了。

陈亚军认为，从城镇化的规律

来说，城镇化率从30%上升到70%

的时候，城镇化快速发展阶段，应

该是城市数量增长最快的阶段，但

是我们恰恰城市数量没有增加。

美国2亿多城市人口，城市数量增

加到1000多个；日本1亿多城市人

口，有787个城市；我们现在是7.7

亿城市人口，城市却只有654个。

中小城市数量不足也是导致大城市

病的一个问题。因此，新型城镇化

规划也好，“十三五”规划也好，

应把加快中小城市的发展作为完善

我国城市数量太少“十三五”镇改市应加速

城市规模结构的主攻方向。

陈亚军表示，所谓增加城市

的数量无非两个途径，一个是县改

市，另外一个是特大镇设市。对于

县改市，1997年停止县改市很大的

原因是整县改制导致了虚假城市

化，现在如何避免也是一个问题。

“这个是最简单的，就是区划变一

下，最难的就是特大镇如何办。”

陈亚军说，现在镇区人口在10

万以上的镇全国已经有280个，镇

区人口在5万以上的特大镇，全国

已经有780个，在国外这都是一个

不小的城市，但我们还是一个镇，

还是按照农村的管理模式在管理，

因此也导致一系列的问题，这是城

市体系中的一个短板。

特 大 镇 改 不 了 市 有 一 个 行

政 管 理 体 制 的 问 题 。 陈亚军说，

“我们提出要将行政管理体制的

创新和行政管理成本的降低与设

市联动，因为如果都设为县级市，

那么行政管理体制里面就会增加一

大块，机构和编制会大量膨胀，这

是划不来的事情，因此，我们就提

出，如果要设市一定要在控制行政

编制上做文章，特别是横向的大部

门制和纵向的扁平化来探索。”

推动特大镇改市，国家首先开

始在浙江的龙港镇和吉林的二道白

河镇试点。陈亚军表示，“这是两

种模式，龙港已经有40多万的人

口，二道白河则是管委会体制如何

转变成城市。龙港原来有41个部

门，现在要压缩到15个部门，这

里如何突破是一个方面，一定要降

低行政成本，另外，还有如何处理

与县的关系，因为特大镇都是县里

税收和经济总量大户，如果完全独

立出来，好多发达地区的县是不愿

意的。”

（梁宝平 摘编）

政策·观点

20

当中国经济进入新常态，我们

需要顺应时势，以二元协同思维方

式，从城乡双向流动来认识中国特

色的新型城镇化之路 。

有记者近日赴安徽、四川、湖

北等地调查发现，多数试点中小城

市已经全面放开农民进城落户，但

在“零门槛”前农民落户意愿普遍

不高，有县城2015年农转非仅200

多人。有相当一部分农民愿意在城

市买房、工作、生活，但选择把户

口留在农村。如何解读农民的这种

选择，对于我们顺应中国国情和农

村的变化，针对性地推动中国特色

城镇化，具有重要意义。

首先，需要调整一个认识，

在推进中国城镇化过程中，农村的

价值要科学评估，而不能低估。农

村在农民心目中的价值，与我们处

在城市的角度对农村认识的价值是

不一样的。目前对于农村价值，更

多是从经济利益和物质的角度来认

识。其实乡村的价值，在农民心目

中，除了这些物质的价值外，还有

被城市人忽略的另外一些价值。这

就是乡村特有的社会资本与文化资

本价值。

作为承载中国五千年文明的

熟人社会，农村保持着一种特殊的

亲情文化。这种文化具有一种混合

的价值。其一，它是农民精神归属

和文化生活的重要内容，给农民带

来一种归属感和安全感。其二，在

“乡村升值”有助城乡统筹发展■ 张孝德

农村生活的礼尚往来中，形成了乡

村特有的社会关系，从经济学看叫

社会资本。这种社会资本在农民遇

到重大事情时就能发挥作用，其功

能是货币不能替代的。改革开放以

来，这些价值处在不断衰减中，但

并没有消失，在农村继续顽强地存

在着。由此可以理解，为什么在一

些地方平坟会遭到农民如此强力的

反对；为什么许多华侨同胞，已经

离开乡村有几代人之久，但仍然在

老家修房子、修祖坟，每年清明节

都要回来祭奠。

总之，我们对农民不愿意放弃

农村户口这件事，不能用简单思维

来认识。血脉、乡土文化与社会关

系的价值，是构成农村户口含金量

的一部分。如果我们对这个问题认

识不到位，认为只要给农民足够的

物质与货币，就可以让农民放弃农

村户口，就可能事与愿违。

其次，还应该认识到，农民

户口含金量的升值才刚刚开始，未

来还有升值空间。最近几年，不仅

农民不愿意放弃自己的农村户口，

而且还出现了一些城市人想到农村

去。值得我们关注的是，目前中国

经济社会发展的三种力量正在推动

乡村价值升值。一是正在兴起的绿

色消费和文化消费，使乡村特有的

青山绿水、有机生态食品、乡土文

化的价值，越来越被城市的中等收

入群体消费者青睐。在这种新消费

的带动下，以农家乐为新业态的乡

村旅游方兴未艾，潜力巨大。二是

正在兴起的互联网，缩小了城市与

农村在信息上的鸿沟。乡村电商使

以前难以进入市场的乡村土特产

品、乡村手工艺产品进入到城市消

费市场，为乡村产业发展带来新希

望。三是随着乡村价值逐渐上升，

一批回乡的新乡贤，正在成为乡村

文化复兴的中坚力量，在他们的作

用下，乡村文化价值正在创造性复

活，乡村价值自我认同感也出现了

回升。

当中国经济进入新常态，我

们需要顺应时势，以二元协同思维

方式，从城乡双向流动来认识中

国特色新型城镇化之路。我们需

要把中国城镇化发展的着力点，

从关注农村到城市单一通道的疏

通，转向城市与农村双向流动通道

的疏通上来。我们需要认识到，不

放弃农村户口的两栖式城镇化，在

很长一段时间也许是一个常态。农

民的选择，是农民自身收益最大化

的选择，也是对中国特色城乡二元

共生、双向流动城镇化的贡献。这

不仅可以使中国五千年文明之根在

乡村得以延续，也符合城乡统筹的

城镇化要求，有利于多元文化的发

展，也将为中国人提供多元化的生

活方式。

（作者系国家行政学院经济学

教研部副主任、教授）

观点·政策

21

国家卫生和计划生育委员会副主任 王培安

释放人口数据红利 推动城镇化研究

未来几十年，大规模的人口流动迁移仍将是我国

人口变动的主要特征。深化流动人口服务管理体制改

革，对于保持经济社会持续发展、满足流动人口通过诚

实劳动追求美好生活的愿望具有重要意义。让流动人口

在所工作、生活的城市稳定下来，从供给侧来看，将提

高城市劳动力的有效供给和劳动力资源配置效率，满足

制造业及生产、生活型服务业发展要求，提升全员劳动

生产率；从需求侧来看，可以提高流动人口家庭消费能

级和生活质量，促进社会纵向流动，为经济结构调整提

供强有力的支持。

政府部门在长期的人口服务管理中积累的大量数

据，已经成为数据资源开放共享时代的国家基础性战略

资源。要深刻理解人口数据的价值，运用大数据进行形

式分析、问题研判。要加快推进政府部门人口数据共

享，促进公共数据资源开放互通，加强数据开发共享的

国际交流。通过释放数据红利，推动城镇化和流动人口

社会融合研究，实现各领域“多赢”。

城镇化融合应从六个方面实现转型——专家学者畅谈新型城镇化观点集萃

全国人大常委会财政经济委员会副主任委员 辜胜阻

城镇化融合应从六个方面实现转型

“十三五”时期，城镇化融合应从六个方面实现

转型。一是从集中于地发展的城镇化模式要转向以人为

核心的城镇化；二是从要素使用低效转向高效的城镇

化；三是从粗放式污染型发展的城镇化转向绿色城镇

化； 四是要从政府主导的发展方式转向市场驱动型的

城镇化；五是从分散外延型的模式转向集中集约型城市

集群发展方式；六是从滞后型的城镇化转向城镇化与工

业化、信息化、农业现代化的同步发展。

此外，辜胜阻认为，在新型城镇化的过程中，让

农民自主选择、尊重农民的意愿对于推进城镇化制度改

革和制度创新十分重要。

国家发展和改革委员会小城镇发展中心主任 李 铁

如何避免“新区”变睡城

据不完全统计，截至2016年5月，全国县及县以上

的新城新区数量达3500多个，规划人口达到34亿。这些

规划能容纳全世界近一半人口的新城，谁来住？会不会

形成新的“睡城”呢？

规划是个大问题,“长官意志”是近些年我国城镇

化道路出现误区很重要的原因。

“睡城”的出现，意味着该城市只满足了人的居

住功能。言外之意，除了居住，其他的功能都被严重地

忽略了。此外，不少新城关注的是精英的视觉要求，忽

视了城市的包容性，可以说是好看而不中用。

城镇化是长期的进程，我们要借鉴好的国际经

验，也要总结自己的成就和教训。关键在于，如何尊重

市场规律、尊重科学、尊重城镇各类人群的基本需求，

如何实现以人为本和可持续发展，如何促进中小城市发

展的活力，如此，“睡城”的现象可以避免，新区才可

以大有作为。

2016年7月2日，国家卫生计生委流动人口司与北京大

学国家发展研究院，在北京联合举办“第三届新型城镇化

与流动人口社会融合论坛”，本届论坛主题为“十三五”

及未来十年人口流动迁移及其经济社会影响。

政策·观点

22

杭州师范大学社会学研究所所长 赵定东

改变重物轻人的传统城镇化思维

随着城镇化快速推进，我国常住人口城镇化率已

达到56.1%，但获得城镇户籍的人口仅为36%左右，仍

有2亿多以农民工为主体的外来常住人口没有城镇户

籍，导致其在社会保障、教育、住房等方面难以享受市

民待遇。同时，农民工平均受教育程度较低、缺乏技能

培训，在城市就业和生活的能力不强，难以在城市扎根

发展。针对这些问题，应遵循立足国情、因地制宜的原

则，改变重物轻人的传统城镇化思维，在推进农民工市

民化过程中着力提升其能力素质，提高其平等参与、平

等发展能力。

健全市场机制，拓宽就业渠道；推动产业发展，

提高就业质量；搭建交流平台，促进融入社区；开展教

育培训，提升能力素质。

湖北省中国特色社会主义理论体系研究中心 刘秀清

突破农民工市民化的“瓶颈制约”

推进新型城镇化，农民工市民化是一个躲不开、

绕不过的环节。同时，将几亿农业人口转变为城市居

民，必将是一个长期、艰辛的过程。“十三五”规划纲

要提出，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等

化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入

城镇。这为加快推进农民工市民化指明了方向和途径。

贯彻落实纲要精神，应抓好以下几个环节。深化户籍制

度改革，拓宽农民工市民化制度通道；促进农民工就业

创业，提高农民工市民化能力；营造良好社会环境，促

进农民工身份转换。

深圳市房地产研究中心 李宇嘉

特大城市供地“新政”让城镇化和楼市实现双赢

近日，国土资源部发布 《土地利用总体规划纲要

（2006—2020年）调整方案》，大幅调低了2020年前京

津沪耕地保有量。北京从21.5万公顷调至11.1万公 顷，

天津从43.7万公顷调至24.9万公顷，上海从33.4万公顷

调至18.8万公顷。

笔者认为，此举或预示着特大城市供地政策转

变。“去库存”需全面反思。一边是特大城市限制人

口的政策不断加码，但外来人口“削尖脑袋”往里面

挤；另一边是内地城市优惠多多，但无法成为就业和购

房首选，楼市和城镇化发展都出现了严重的“空间错

配”。城镇化红利一度被认为是继出口之后，拉动中国

经济的新引擎，也一度被赋予引领中国经济新常态的重

任。目前，中国城市化进程刚刚过半，远未达到发达国

家的比率。需要反思的不是城镇化红利，而是城市化布

局的战略和导向。一线城市“豪宅化”，无地可供、

“地王”频现、超高的旧改成本不可推责，但无法打破

行 政壁垒，将资源疏解到周边受辐射区域才是症结。

陕西省西咸新区党工委书记 王 军

城镇化发展由卖方市场向买方市场转变

关于都市圈生态创新城市发展方式，关键在城乡

包容发展。目前在经济新常态下，城市发展出现了三个

显著的变化：一是城镇化增速趋缓。二是城镇化发展由

卖方市场向买方市场转变。 三是互联网和汽车时代的

到来推动城市发展的郊区化。

对此，西咸新区做出相应调整。第一是坚持“三

个遵循”优化城市的发展形态。我们在规划中坚持“三

个遵循”，遵循三种格局、遵循历史文脉、遵循现代规

划理念。第二是注重城乡包容发展，实现市政体系间错

位发展、有机融合。解决城镇化存在着不同程度的城乡

二元对立的问题。第三是以就业和创业为核心，布局产

业，打造集成创新示范产业。西咸新区把吸引人才、留

住人才作为城市发展的首要目标。第四是推动绿色城市

集成创新。

国土资源部发布《土地利用总体规划纲要（2006—

2020年）调整方案》，预示特大城市供地“新政”将使

城镇化和楼市实现双赢。

观点·政策

23

中国城市科学研究会智慧城市联合实验室

首席科学家 万碧玉

城镇化过快加大城市压力

我国城镇化太快。比如城镇化率从20%到70%，欧

洲花了200年，美国花了120年，日本花了80年。我们

国家的城镇化，从新中国成立开始，城镇化率是17%左

右，经过三个五年计划，维持在15%～20%。但是改革

开放之后，一下子到了56%，我们只用了35年的时间。

快速城镇化造成的问题是什么？为什么每年下雨

城市就会被雨淹？这是快速城镇化造成的城市水、能

源、交通，包括智慧城市的打造的影响。同时城市老

化以后有很多的问题，我们的老化率比国际上很多国

家要大。

未来微城市的核心观点，首先，水是循环的；其

次，交通是可以共享的；再次，能源是分布式的；最

后，是安心。总之，要打造生态、绿色、可持续的城市

模式。

京华时报特约评论员 迩 晓

“逆城镇化”尊重个人权利是首要

新华社记者近日赴安徽、湖北等地调查发现，多

数试点中小城市已经全面放开农民进城落户，但在“零

门槛”前，农民落户意愿普遍不高，试点城市户籍人口

城镇化率普遍低于预期。甚至有不少城市户口的人想把

户口迁回农村，出现了一定程度的“逆城镇化”现象。

可以说，“逆城镇化”从一个侧面印证了城乡

差距缩小和农村户口含金量的提高。但是，“逆城镇

化”客观上也对国家政策规划造成了一些困扰。根据

国家“十三五”规划，未来五年我国户籍人口城镇化

率需提高5.1个百分点，这意味着政策预期是约1亿人

进城落户成为新市民。“逆城镇化”现象的出现，有

可能影响城镇化率的提升速度。面对这种情况，应该

怎么办？

无论“逆城镇化”是局部存在还是普遍现象，尊

重个人权利都应放到首位。过去在新农村建设中，有

些地方出现过赶人上楼等现象，唱歪了新农村建设的

经，失去了民意的配合，这样的教训需要吸取。尊重

个人权利，不仅意味着尊重农村人口的选择权和迁徙

权，还意味着要想方设法扩大农村人口进城落户后的

相应权利。如果新老城镇户籍人口的发展和社会保障

权利做到了尽可能公平，“逆城镇化”就不会取代新

型城镇化的进程。

（张学军 摘编）

打造生态、绿色、可持续的城市模式，已在新型城镇化的决策者、管理者、研究者和参与者之间达成高度一致。

实践·热点聚焦

24

特大镇改市，要变的不仅仅是名称■ 特邀撰稿人 赵晓娜

声音：“小马拉大车，大脚穿小鞋”

国 家 发 改 委 副 主 任 胡

祖才：作为我国城镇体系的

重要组成部分，特大镇是依

靠市场力量发展起来的，更

具特色，也更具活力，是将

来培育中小城市最重要的力

量。从国外经验和国内实际

来看，我国城镇规模结构亟

待优化，推进特大镇改市、

培育中小城市将成为我国新

型城镇化发展的必由之路。

160年前，民族英雄林则徐率

领军民在虎门销烟御敌，写下了悲

壮的中国近代史第一页；160年过

去，当年英雄的虎门后代，搭乘改

10万的特大镇有238个，超过5万的

有885个。

“当前特大镇进一步发展面临

不少瓶颈和制约，必须因地制宜、

持续深入地推进体制机制创新，进

一步激发或者挖掘特大镇的发展潜

力。”2016年6月上旬，在浙江龙

港镇举行的新生中小城市培育试点

【编者按】 经过多年发展，全国多个省份都出现了一些发展较快的“特大镇”。这些

地方虽然只是一个镇级行政区，但经济和人口体量超过很多地级市。近年来舆论中多次出

现一种声音：特大镇经济体量过大、人口增长过快，但仍以镇级作为行政单位，如同“小

马拉大车，大脚穿小鞋”。

对此，相关方面提出了“小城市培育”的概念，探索特大镇改市的路径。“十三五”

规划、新型城镇化规划都对小城市培育提出明确要求。2014年12月起，国家确立浙江龙港

镇、吉林二道白河镇为“一南一北”两个试点。而在此前，浙江、广东、江苏、山东、陕

西等多个省份早已启动小城市培育试点。

至今，这些中小城市培育试点情况发展如何？遇到哪些问题？取得了哪些经验？从镇改

市，是否可行、准备好了吗？2016年6月下旬至7月初，国家发展和改革委员会（以下简称国

家发改委）考察调研组先后赴山东、广东、浙江、江苏四省的多个特大镇进行了专题调研。

本刊特地发表特邀撰稿人随同调研后采写的文章，一窥在特大镇改市过程中的探索和挑战。

革开放这一时代“快车”，经济发

展令世人瞩目。

资料显示，虎门镇区域面积

178.5平方公里，下辖30个社区，

常住人口超过60万。2015年，全镇

全年生产总值达447亿元，同比增

长8.1%。这样的人口数量和经济

体量，不仅超过了中西部一些地

市，也令一些东南沿海城市相形见

绌——同期，云南丽江生产总值

290亿元，甘肃武威416.19亿元，海

南三亚435亿元。

以一镇之力，富可敌一市——

在我国，这样的特大镇不在少数。

国 家 发 改 委 2 0 1 6 年 4 月 份 发 布 的

《国家新型城镇化报告2015》显

示，当前我国很多特大镇具备城市

的体量与特征。其中镇区人口超过

热点聚焦·实践

25

研讨会上，国家发改委副主任胡祖

才将这一现象比作“小马拉大车，

大脚穿小鞋”。

在胡祖才看来，作为我国城

镇体系的重要组成部分，特大镇是

依靠市场力量发展起来的，更具特

色，也更具活力，是将来培育中小

城市最重要的力量。从国外经验和

国内实际来看，我国城镇规模结构

亟待优化，推进特大镇改市、培育

中小城市将成为我国新型城镇化发

展的必由之路。

在上述研讨会上，全国人大常

委会财政经济委员会副主任委员、

民建中央副主席辜胜阻表示，国内

小城市的数量在过去10年不但没有

增长，而且还减少了100个左右。

因为有的小城市长大，改成了大城

市的区，新的小城市却没有出现。

国家发改委城市和小城镇改

革发展中心做了一个直观的比较，

把6000万人口的浙江省同英国、德

国、法国等人口规模相近或更大一

点的国家相比，20万至50万人口的

城市和城镇，浙江5个，英国21个，

法国46个，德国106个；5万至20万

人口的镇，浙江46个，英国130多

个，法国234个，德国557个。

再以 日 本 为 例 ， 日 本 人 口 规

模约相当于浙江省的两倍，该国

20万至50万人口的城市80个，5万

至20万人口小城市414个，中等、

小 城 市 规 模 分 别 是 浙 江 省 的 1 6

倍、9倍。

探索：多地启动小城市培育试点

中 共 中 央 国 务 院 发

布《国家新型城镇化规

划（2014－2020年）》提

出，把加快发展中小城市

作为优化城镇规模结构的

主攻方向，加强产业和公

共服务资源布局引导，提

升质量、增加数量，促进

大中小城市和小城镇协调

发展。

2 0 1 6 年 2 月 ， 国 务 院 发 布 的

《关于深入推进新型城镇化建设的

若干意见》明确提出，加快培育发

展一批中小城市，完善设市标准和

市辖区设置标准，规范审核审批程

序，加快启动相关工作，将具备条

件的县和特大镇有序设置为市。

事实上，早在2014年7月，国

务院发布《国家新型城镇化规划

（2014－2020年）》提出，把加快

发展中小城市作为优化城镇规模结

构的主攻方向，加强产业和公共服

务资源布局引导，提升质量、增加

数量，促进大中小城市和小城镇协

调发展。

2014年12月起，国家确立浙江

龙港镇、吉林二道白河镇为“一南

一北”两个试点，探索新生中小城

市培育。在此之前，浙江、广东、

江苏、山东、陕西等多个省份纷纷

启动小城市培育试点，做出先行探

索。各个试点的镇，基本都认为此

类改革促进了发展。湖州市吴兴区

织里镇在相关文件中表述，2010年

被列入浙江省小城市培育试点后，

“政策红利得到了进一步释放”。

当地提供的数据是：试点后建成区

面积、GDP、税收收入分别从2010

年的18平方公里、90亿元、6.5亿

元，增加到2015年的21.4平方公

里、169.78亿元、12.75亿元。

山东省青岛市李哥庄镇，2005

年成为国家第一批发展改革试点

镇，2013年3月成为青岛市第一批

5个小城市培育试点镇。2005年以

来，李哥庄全镇生产总值从35.75

国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》也明确要求，开展特大镇功能设置试点，以下放事权、

扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限，允许

其按照相同人口规模城市市政设施标准进行建设发展。图为浙江省温州市龙港镇新貌。（汤礼行 摄）

实践·热点聚焦

26

亿元增长到138亿元，财政收入从

5830万元增长到6.05亿元，农民人

均纯收入从6888元增长到2.5万元。

当地也同样认为“成为试点”属于

发展中的积极因素。

记者了解到，在这个过程中，

这些特大镇所在省、市、区也给予

了他们足够多的支持：能下放的权

限尽量下放，尽可能多地给予财

政、土地等要素资源上的支持。

虎门镇镇长曲洪淇说，2010年

以来，根据省、市的部署，虎门开

展了简政强镇事权改革工作，将市

一级部门代为行使的县级事权及其

他权限共500多项下放给虎门镇行

使，从而扩大了一级政府的经济社

会管理权限，帮助镇街解决了现实

的社会管理问题。

在较早开展小城市培育试点的

浙江省，36个试点镇均拥有所在县

（市、区）52%的行政审批权限，

镇均实际开展综合执法事项达109

项，服务周边114个乡镇。

除行政权限外，各级政府也给

了“真金白银式”的支持。以织里

镇为例，该镇所在的苏州市、吴江

区两级政府从2010年起，建立每年

1.5亿元的小城市培育试点专项基

金，5年市区到位配套资金8.07亿元

全部到位。

思 路 ： 政 府 购 买 服 务“养事不养人”

胡祖才说，既要探索设

市的具体路径、模式，更要

探索新型城市管理的方法。

方 向 应 是 “ 小 政 府 、 大 服

务”，比如“大部门制”、

购买服务等，切实提高行政

效率，控制行政成本。

“培育新生城市并不是简单

地将特大镇改为市，更重要的是要

探索城市的新型管理模式。”胡祖

才说，既要探索设市的具体路径、

模式，更要探索新型城市管理的

方法。方向应是“小政府、大服

务”，比如“大部门制”、购买服

务等，切实提高行政效率，控制行

政成本。

事实上，这些改革早在试点镇

有所探索，其中行政权限的下放，

就推动了特大镇自身行政机构的精

简。在东莞市长安镇，按照大部制

和尽量不增加人员编制的原则，对

行政、事业单位进行统筹整合，优

化部门横向分工；调整人员结构，

提升工作效能。

在李哥庄镇，打破原有的行

政、事业机构模式，综合设置8个

工作机构，包括党政办公室、社会

稳定工作办公室、经济发展办公

室、城镇建设办公室、公共服务管

理办公室等，规格为副科级。这些

机构不再下设科室，直接面向服务

对象。

机构精简编制不增，承担职

责却不断扩大，这些小城市试点都

把眼光放在了购买服务和PPP模式

等，进一步促使政府由“财政养

人”向“养事不养人”转变，降低公

共服务成本，提高公共服务质量。

虎门镇镇长曲洪淇介绍，虎门

镇市政、环卫、绿化等城市管理工

作，已基本采用市场化服务购买形

式，包括环卫市政设施日常维护、

河堤灯运营管养维护、清扫保洁、

垃圾运输及填埋作业以及绿化养护

等39个市场化项目。经统计，2015

年虎门镇市政水务局管辖范围内服

务购买支出约为0.98亿元。

虎门镇还鼓励民间资金投资教

育，加快民办教育发展。2011年以

来，共新办9所民办学校，为农业

转移人口适龄子女增加义务教育学

位10210个。目前，全镇有义务教

育阶段学校36所，其中民办中小学

16所。

在青岛市南村镇，同样的实

践也在发生。南村镇镇长张夕强介

绍，南村镇围绕建立一体化体系，

通过政府花钱买服务的方式，建

立了镇村环卫一体化体系。通过

“PPP”融资模式，启动了小城镇

供热、供水一体化建设。

不过，苏州市吴江区副区长

新生中小城市必须要有坚实的产业基础作为支撑。图为湖州市吴兴区

织里镇中国童装城。

热点聚焦·实践

27

吴琦则表示，到目前为止，社会组

织仍然没有得到足够的发展，在数

量、规模等方面相对滞后，专业素

质不够高，也出现了一些“红顶商

人”，影响社会组织承接政府购买

服务。

诉求：“约等于县”还不够

“镇官”们还认为，虽

然通过强镇扩权，特大镇承

接 了 一 批 县 级 经 济 社 会 管

理 权 限 ， 但 由 于 部 分 权 限

镇 级 不 具 备 严 格 意 义 上 的

法 律 主 体 资 格 ， 造 成 在 行

政 审 批 和 执 法 过 程 中 仍 存

在各种制约，严重制约了特

大镇政府的职责履行和经济

社会的发展。

不过，记者在跟随国家发改委

的调研过程中则发现，即使被赋予

了与县级几乎对等的行政权限，这

些特大镇在发展过程中仍然遇到不

少问题和挑战。

其中，以扩权为主要方向的小

城市试点，却对小城镇发展最为关

键的城市规划和土地指标调配权限

没有下放。浙江崇福镇党委书记张

建林说，镇里所作的城市规划，以

及招商引资所需要的项目用地都要

得到市里审批，但是镇里哪里需要

工业用地，哪里需要住宅用地，镇

里的人是最清楚的。

“镇官”们还认为，虽然通过

强镇扩权，特大镇承接了一批县级

经济社会管理权限，但由于部分权

限镇级不具备严格意义上的法律主

体资格，造成在行政审批和执法过

程中仍存在各种制约，严重制约了

特大镇政府的职责履行和经济社会

的发展。

苏州市盛泽镇政府已经因“级

别问题”吃了官司。盛泽镇镇长吴

建中告诉记者，此前他们带队执行

环保执法时，被村民以“无执法权

限”为由告上了法庭。“虽然在浙

江省我们是以小城市试点存在的，

但到全国，这个名号站不住脚。”

对于这些产业大镇，居高不下

的外来人口还导致管理成本极为高

昂。织里镇副镇长宁云介绍，以织

里为例，即使刨除城市基础设施、

公务服务设施投入，每年仅外来人

员管理的人力成本接近2亿元，涉

及安全监管、城市管理、环卫保

洁、社会维稳等。

东莞市长安镇镇长郭荣新介

绍，长安镇现有常住人口66万多

人，其中户籍人口仅4.9万，存在

典型的本地人口与外来人口倒挂问

题，在推进外来人口市民化的过程

中，需要投入大量资金。

在虎门镇，镇长曲洪淇介绍，

根据测算，在东莞，每个人口市民

化成本需要12.5万元，而在未来5

年，预计将实现7.5万外来农业转移

人口市民化。这笔庞大的支出，由

于现行机制缺乏分担机制，令镇级

财政负担沉重。

虎门镇相关人士还认为，巨

大成本之下，分配到镇一级政府的

财政收入却没有得到保证。数据显

示，2013年，虎门镇各项税收收入

是63.38亿元，但税收分成收入只有

11.8亿元，税收分成仅占18.62%左

右。2014年，虎门镇各项税收收入

是68.02亿元，但税收分成收入只有

11.7亿元，税收分成仅占17.2%；

2015年，虎门镇各项税收总额为

72.57亿元，但税收分成收入只有

12.2亿元，税收分成仅占16.81%。

除此之外，人才也被看作小

城市培育中的瓶颈。李哥庄镇党委

书记刘瑛说，“小城市”项目多，任

务重、人员不足，特别缺乏规划、建

设、金融等专业人才。虽然省、市、

区已经给予了人员编制支持，但受

现行不得混编混岗、编制身份限制

等制约，造成人才不能合理调配。

国家发改委副主任胡祖才说：“培育新生城市并不是简单地将特大镇

改为市，更重要的是要探索城市的新型管理模式。”

实践·热点聚焦

28

同样的问题也出现在青岛市南

村镇。资料显示，南村镇乡镇规划

建设监督管理办公室有5个编制，

但目前实有人数为零。青岛市统筹

城乡发展工作领导小组办公室副主

任周江杰认为，镇级行政单位在吸

引人才方面能力仍然较弱，这造成

了有编制却没人愿意来的尴尬。

期待：明确改革路径，加快出台设市标准

自20世纪90年代开始，

全国确定首批小城镇综合改

革试点镇之后，重点镇已经经

历了数轮权力下放与回收。

仅仅依靠权力的下放难以解

决小城镇在发展中遇到的问

题，中国的小城市培育试点

正走到十字路口。“试点镇

的成果已经证明，在不大量增

加编制的情况下，通过政府

购买服务、PPP、县级人员

下沉的做法，已经可以维持

镇级市的运作。”

李哥庄镇党委书记刘瑛表示，

希望将李哥庄镇纳入国家小城市建

设试点，进一步规范行政管理体

制，早日建成小城市。

更多的特大镇已经不满足于小

城市试点，希望能够彻底实现“镇

改市”。“要求镇改市不是对于名

称的追求，而是希望通过这一变化

为特大镇提供实实在在突破瓶颈的

办法。”宁云表示，只有实现了镇

改市，才能把这些政策加以固化，

形成制度。

宁云表达了不少特大镇的心

声。事实上，自20世纪90年代开

始，全国确定首批小城镇综合改革

试点镇之后，重点镇已经经历了数

轮权力下放与回收。仅仅依靠权力

的下放难以解决小城镇在发展中遇

到的问题，中国的小城市培育试点

正走到十字路口。

“下一步特大镇改为市，我认

为完全可行。”苏州市发改委主任

顾海东说，现在特大镇规模不亚于

市，改市后将把相关改革举措固化

下来，管理理念也会发生改变，按

照市的标准去管理，这将使当地发

展实现质的飞跃。

曲洪淇说，由于东莞是市管

镇的模式，是撤镇设区还是撤镇设

市，无论省里还是市里都没有明确

说法，需要中央进一步明确改革路

径。和曲洪淇观点一致，郭荣新表

示，从特大镇发展的角度来说，是

一步到位设置成市更好，“撤镇设

区对我们意义不大”。

“培育新生中小城市，中央

有要求，群众有期盼。”胡祖才表

示，“十三五”规划纲要明确提

出符合条件的县和特大镇可有序改

市，国家应尽快出台设市（设区）

标准。

事实上，新生小城市培育试点

进一步落地，掣肘因素在于新的

设市标准尚未确立。目前我国公

开的撤县设市标准，是1993年国

务院批转的民政部《关于调整设市

标准报告的通知》，其中明确，

以每平方公里人口密度划分三大

类，下分人口、经济、基础建设9

个小类要求。但在当年，我国的

城镇化水平不到30%。

这一标准显然已不能适应国家

经济社会的进一步发展。2012年党

的十八大报告中再提“完善设市标

准”，但至今未见出台。国家发改

委规划司司长徐林2016年4月曾经

透露，目前新的设市标准确立的工

作由民政部主导，2016年准备加快

出台设市标准，推动具备条件的县

和特大镇有序合理地设置为城市。

据知情人士透露，目前中央层

面尚未就镇改市路径达成一致。有

关部委担心，设立镇级市会增加行政

层级，进而增加编制人数，增加行政

成本，与我国现行的简政放权总体

方针相违背。该人士还表示：“试

点镇的成果已经证明，在不大量增

加编制的情况下，通过政府购买服

务、PPP、县级人员下沉的做法，

已经可以维持镇级市的运作。”

（作者系《南方日报》记者）

特大镇改市后将把相关改革举措固化下来，管理理念也会发生改变，

按照市的标准去管理，这将使当地发展实现质的飞跃。

热点聚焦·实践

29

“镇改市”的新变化和新机会■ 甄爱军

根据国家新型城镇化综合试点

要求，“镇改市”驶上了快车道。

本刊特邀撰稿人奔赴浙江龙港镇、

吉林二道白河镇等国家发展和改革

委员会（以下简称国家发改委）确

定的试点地区，探究“镇改市”带

来的新变化和新机会。

特大镇改市已提速

种种迹象表明，我国“镇改

市”已经开始提速。无论是行政体

制改革，还是各地的试点积极性，

以及相对应的制度建设等，都有了

明显的加速。

已有试点特大镇在行政体制

改革方面取得了重大突破。本刊特

邀撰稿人从苍南县龙港镇了解到，

2016年6月初，苍南县龙港镇15个

“大部门”正式挂牌成立，这意味

着龙港新型城镇化试点中的行政体

制改革架构完成初步搭建，在特大

镇改市方面做出了有益的探索。

根据国家总体部署，特大镇

改市试点工作已经进入攻坚阶段。

2014年6月，国家发改委等部门下

发《关于开展国家新型城镇化综合

试点工作的通知》（以下简称《通

知》）发布，确定2014年底前开始

试点，并根据情况不断完善方案，

到2017年各试点任务取得阶段性成

果，形成可复制、可推广的经验。

2018～2020年，逐步在全国范围

内推广试点地区的成功经验。由此

看来，2016年也是试点必须提速的

一年。

从试点地区数量变化来看，显

示国家对“镇改市”推进力度在加 （根据国家发改委公布信息整理）

批次 镇名

浙江龙港镇

吉林二道白河镇

天津市中北镇

河北省白沟镇

山西省巴公镇

辽宁省前阳镇

吉林省林海镇

江西省艾城镇

山东省义堂镇

广东省狮山镇

海南省演丰镇

云南省板桥镇

西藏自治区八一镇

西藏自治区泽当镇

宁夏回族自治区宁东镇

新疆维吾尔自治区榆树沟镇

新疆维吾尔自治区北泉镇

第一批

2014年

第二批

2015年

表1 特大镇改市试点名单

大。据了解，2014年底，国家发改

委公布第一批62个新型城镇化综合

试点地区名单中，仅有浙江龙港镇

和吉林二道白河镇两个特大镇。但

在一年后的2015年11月份，国家发

改委公布第二批新型城镇化试点名

单中，特大镇数量明显增多，共有

包括天津市中北镇等15个特大镇入

围，明显向特大镇改市倾斜。

各地参与试点的积极性也在不

断提高，主要围绕“给权、让利、

实践·热点聚焦

30

增地和加人”四个方面展开。即使没有

进入试点范围的特大镇也在展开试点，

如广东虎门镇和长安镇、江苏盛泽镇、

山东李哥庄镇、湖南大瑶镇等地，也在

积极创造机会，探索“镇改市”之路。

此外，国家在制度方面也加大了支

持力度。国家发改委发展规划司司长徐

林于2016年4月份在公开场合表示，目前

我国超过10万人的特大镇已经有200多

个，需要在制度上为这些镇成为新的中

小城市提供支撑。2016年准备加快出台

设市标准，推动具备条件的县和特大镇

有序合理地设置为城市。

“镇改市”势在必行

为何要“镇改市”？从目前来看，

特大镇发展“天花板”问题颇为严重，

同时中国的城镇化发展也面临城市数量

不足的现象，尤其是中小城市的数量不

足而导致“城市病”的问题尤为突出，

因此“镇改市”被正式提上日程。

目前我国特大镇普遍存在“小马拉

大车”现象。国家发改委城市和小城镇

改革发展中心研究员、学术委秘书长冯

奎告诉本刊特邀撰稿人，改革开放30多

年以来，我国出现了1.9万个小城镇，镇

区人口在20万以上的建制镇有36个，镇

区人口在10万以上的有235个，镇区人口

在5万以上的建制镇有882个。据了解，

这些特大镇虽然已经具备小城市的体量

和特征，但在机构设置和经济社会管理

中只享有镇一级管理权限，从而形成了

“小马拉大车”的局面，严重制约了特

大镇的发展。

如何改变这种现状？在体制创新的

同时，推进特大镇设市也是化解问题的

主要途径。国家发改委副主任胡祖才在

研讨会上表示，破解特大镇发展“天花

板”问题，依靠体制机制创新，扫除体

制机制障碍的制约，同时也要积极探索

具备条件的特大镇新型设市模式。而从

另外一个方面来看，随着我国城镇化的

推进，城市数量的不足尤其是小城镇数

量的占比偏小，对未来城镇化发展将会

形成不利影响，因此特大镇设市其实也

是顺应发展之举。

与发达国家相比，目前我国城市数

量不足问题非常明显。美国2亿多城市人

口，城市数量增加到1000多个；日本1亿

多城市人口，有787个城市。我们现在是

7.7亿城市人口，只有654个城市（具体

见表2）。与此同时，我国20万人以下的

小城市占比不到18%，这与正常的金字

塔结构形成了相反的方向，小城市“空

心 化 ” ， 大 城 市 无 法 承 载 日 益 增 加 的

人口，这已背离城镇化发展规律。因此

“十三五”规划把加快中小城市的发展

作为完善城市规模结构的主攻方向，推

动特大镇改市将是重要路径，此举将能

够有效增加城市数量，在缓解大城市压

力的同时，有效吸纳农村人口。

改革并非一蹴而就

实施“镇改市”有利于提升城市管

理功能，改善城镇公共服务质量，优化

行政层级和行政区划设置，提高行政效

（根据公开资料整理，截至日期为2015年底）

表2 中国与美国、日本人口和城市数量比较

国土面积

960万平方公里

937万平方公里

37.78万平方公里

总人口

13.6亿人

3.1亿人

1.3亿人

城市数量

654个

1100个

787个

城市平均人口数量

73万人

25万人

12.7万人

农业人口占比

65.4%

2.4%

4.3%

国家

中国

美国

日本

热点聚焦·实践

31

率并降低成本。但通过本刊特邀撰

稿人对当前首批两个试点特大镇的

实地采访，发现当前“镇改市”仍

然面临诸多问题，亟待解决。

首先是行政管理体制的问题。

当前舆论普遍担心的是，如果特大

镇都设为县级市，由此带来的副作

用是行政管理体制里面就会增加一

大块，造成机构和编制大量膨胀。

因此，要避免这种情况，就一定要

在控制行政编制上做文章，特别是

对横向的大部门制和纵向的扁平化

做探索。龙港镇在这方面做出了

有益探索，将原来的41个部门，压

缩到现在的15个部门，人员没有增

加，降低了行政成本。

其次是让利问题，如何处理

好特大镇与县的关系。因为特大镇

都是县里税收和经济总量大户，如

龙港镇每年为苍南县贡献的财政收

入占全县的一半，如果完全独立出

来，相当于拿走了苍南县一半的财

政收入，这是很多发达地区的县所

不愿意的。

另外，还需解决户籍问题。

如果户籍改革不到位，“镇改市”

乃至新型城镇化都将受到不小的影

响。专家表示，由于当今政府行政

体制还是财政体制，所以各级政府

担心户籍改革带来的财政负担，加

之现阶段社会保障基金本来就存在

资金缺口，地方政府推行户籍改革

的积极性不大就不难理解了。

“镇改市”带来大量投资机会

然而伴随着“镇改市”，却会

给我们带来不少的投资机会。“镇

改市”后，能够有效带动固定资产

投资。冯奎估计，如果235个10万

人以上特大镇都进行“镇改市”，

预计每年可以增加的投资数量将以

千亿计。如果纳入镇区人口5万以

上的特大镇，预计带动的投资将数

以万亿计。当然，其中受益最大的

是房地产业。

从就业方面来看，特大镇改

市之后，产业转型升级能带来大量

的就业，尤其是对一些劳动密集型

行业将会形成利好。如对于中西部

小城镇而言，比较有优势，尤其是

一些用地相对较多、劳动密集型项

目，在承接制造业部分环节上也具

有独特优势。如吉林将示范镇产业

园区纳入省级开发区奖补资金支持

范围，并在22个示范城镇共建设工

业园区24 个，吸引企业入驻。

“镇改市”将带来大量的投

资机会。在实业投资方面，“镇改

市”之后，随着城区人口的不断聚

集，以及收入水平的提高，城区整

体消费水平会得到有效升级，包括

部分中档品牌将会得到市场，如国

内知名品牌服饰、休闲娱乐等，都

会入驻。此外，城区居民在教育、

医疗等方面的需求也会随之增加，

将带来相应的投资机会。而就股市

来说，与基建、智慧城市建设等相

关的板块也将收益。

城市功能设施的提升完善方

面也有不少的投资机会。在公共

基础设施的建设和运营方面，如学

校、医院、文化设施等建设项目，

由于地方政府财力有限，或许可以

借鉴国外小城镇建设经验，采取引

导资金或者社会资本参与建设的模

式，因此也带来了不少投资机会，

如二道白河镇现在有部分项目就是

采用这种方式来吸引社会资金进行

投资。另外，东部发达地区采用政

府购买公共服务形式，也带来了一

些投资机会，比如环卫、社工服务

等，都是政府购买对象。

当然，也需留意“镇改市”的

副作用。当前有不少地方政府热衷

于造城，但脱离了当地实际需求，

从而造成“空城”“鬼城”现象。

一旦“镇改市”全面铺开，更是难

挡地方政府造城冲动。所以必须提

前制定相应措施，规避这类现象的

发生，防止小城镇脱离产业，重蹈

“空域”“鬼城”覆辙。

（作者系《理财周刊》记者）

实践·经典案例

32

龙港：特大镇的“小城梦”

■ 特邀撰稿人 张 洁

——温州市苍南县龙港镇城镇化改革纪实

昔日的鳌江之畔有一个小渔

村，村民以打渔、种番薯为生，与

外界沟通的唯一工具是渡轮。到了

20世纪80年代初，由于近海渔业资

源枯竭、深海作业工具缺乏，以打

鱼为主的生活渐渐难以为继。在这

片荒滩上建镇的议案逐渐提上日

程，地荒人稀固然不利，但此地恰

好处于交通咽喉之地，具有建成

港口城镇的天然优势。1984年，这

里正式被中国行政区划图所标注，

“龙港”成为了它新生的名字。

龙港地处温州市苍南县，建

镇之初仅辖5个村，面积5.2平方

公里，约6800人。而截至2016年6

月，龙港镇现辖14个社区、171个

行政村、22个居民区，辖区面积

172平方公里，户籍人口37.3万、常

住人口44.4万，城镇化率达60.8%。

据2016年的龙港镇人民政府

工作报告，龙港镇2015年全年实现

GDP226.9亿元，财政总收入23.2亿

元，城镇常住居民人均可支配收入

39 780元，农村常住居民人均可支

配收入19 730元。居全国综合实力

百强镇第20位，浙江最具吸引力小

城市十佳榜首。

龙港虽然建镇历史只有短短

三十余年，但俨然已成为名副其实

的特大镇。所谓“特大镇”，简言

之，人口和经济规模超越县级城

市，但行政管理体制仍然停留在镇

级。为了破解这种“小马拉大车”

的尴尬，探索建立低成本高效能的

新型行政管理模式，龙港经历了长

久的探索和实践。当下，龙港镇正

以“镇改市”试点为契机，寻求着

新一轮的完整蜕变。

起 ： 自 滩 涂 中 建 起 的“中国第一农民城”

龙港镇之所以能成为试点，

和其过去三十多年的改革史息息相

关。可以说，龙港自诞生之初，就

将革故鼎新这个词刻进了骨肉中。

龙港建镇始于改革开放之初，苍南

县刚从平阳县析出。

“全县除了几家小酒厂外没

有一家象样的工厂，国有商业除人

员、财物一分为二外，其余固定资

产全部留在平阳县，一切要从零开

始”。这是时任苍南县经济委员会

副主任陈君球的回忆。

新设的苍南县在一穷二白的境

地下，出于县域经济长远发展的考

虑，派出调查组开始为本县的港口

和经济中心选址。最后，鳌江南岸

经典案例·实践

33

方岩下的一片滩涂成为了调查组的

选择。这里也就是龙港的前身。固

然这里有天然的地理优势，但想要

一座新城拔地而起也绝非易事。龙

港镇建设的序幕刚刚拉开，就面临

资金短缺、人口稀少、产业零落这

三大难题。

穷则思变，变则通，通则达。

当时在港区附近的江南三区有不少

万元户，这部分农民在富起来的同

时对于生产生活的环境自然也有更

高的需求。这里是规划中苍南县未

来的港口城镇，如果能动员这部分

力量，或许能够另辟蹊径。当时的

建设者们针对现状，在“国家建”

的基础上提出了“人民建”的方

针，采取了引导私人建房、农民进

城等措施，真正落实“人民城镇人

民建”的建设思路。而1984年中共

中央1号文件出台了“允许农民自

理口粮到集镇落户”的政策，恰如

一股东风，在中国泾渭分明的城乡

户籍制度壁垒上吹开了一道裂口。

除了吸引各地先富起来的农

民自理口粮到龙港建房办厂，迅速

集聚人口，解决了农民进城问题之

外，龙港镇还在全国率先采用了土

地有偿使用制度改革，按地段分等

级收取市政建设费进行土地有偿出

让，共集齐地价款约1000万元，填

补了“三通一平”等基础城建所需

的资金缺口。

龙港镇首任党委书记陈定模

介绍，按照当时国家的土地政策，

农村土地只能由国家征用，无偿划

拨，也不许买卖。但土地是稀缺资

源，无偿使用会带来极大的浪费。

所以，我们决定农民进城建房，需

要宅基地的，按照不同地段，收取

不同的费用。1984年9月25日镇政

府下发《关于本镇农民、居民建房

有关规定》，规定不同地段征收不

同市政设施配套费的标准。

而今也有不少当地人可以回

忆起那场如火如荼的造城运动。楼

房拔地而起，街道纵横延展，为圆

进城梦的农民们一点点看着这座新

兴的小城镇在自己手中渐渐成形。

“希望”在日新月异的建设中化为

“现实”。

此外，龙港镇在产业方面也

表现出了相当的发展眼光。它实行

民营经济改革，鼓励国有、集体、

个体等各种所有制经济成分共同发

展，在1986年就吸引了闽浙2万多

名农民进城办企业。很多有经商头

脑的人，在那样的时代风潮中为龙

港积累了第一桶金。

龙港镇在建设伊始，就以一种

野蛮生长的姿态，迅速冲破当时户

籍制度、土地制度、经济发展这三

大藩篱，短期内解决了小城镇发展

之初人口、资金、产业三方面的制

约问题，成功地走出了一条主要靠

农民自身力量建设现代化城镇的新

路子，这样的崛起模式在中国城镇

化历史上前所未有，堪为典范。

著名学者秦晖在《历史与现实

中的农民问题》一文中提到龙港，

称之为“中国唯一的‘城市’”。

他这样评价：“这个由前‘乡下

人’的民间行为创造的新城，是中

国唯一由既摆脱了共同体的束缚又

失去了共同体的庇护、具有独立人

格并自己对自己负责的人们建立的

‘市民社会’……” 这种“自由”

的空气“是在体制的束缚与保护下

的北京、上海乃至由‘特许的自

由’造成的深圳都无法比拟的”。

这一学术观点仁者见仁、智者见

智，但可以窥见的是，龙港作为

“中国第一农民城”的诞生过程是

何等的难能可贵。

1984年中共中央1号文件出台

了“允许农民自理口粮到集镇落

户”的政策。9月25日，龙港镇政

府就颁发了《关于本镇农民、居民

建房有关规定》，规定不同地段征

收不同市政设施配套费的标准。

实践·经典案例

34

承：暗潮渐涌的曲折征途

当“造城运动”尘埃落定之

时，龙港开始一个“新生儿”的蹒

跚学步。

建镇之初，龙港镇向县政府

提出下放审批权限，其结果是企业

局、工商局、公安局、计经委等八

个部门的章归并为县计 经 委 的 一

个章。龙港镇副镇长缪维宝向记

者描述，当时办工厂非常容易，

审批速度极快，半天就可以把所

有章都盖好。这样的政策利好自

然吸引大量创业人才的集聚，这

一阶段龙港经济发展态势非常迅

速。龙港工业产值占苍南县的比

重从1984年的1.4%，到1990年已

经提高到28%。而1990年时，龙港

镇成为温州市第一个工业产值超2

亿元乡镇。

温州被称为“百工之乡”，

当年的温州商人以各种小商品，将

“温州制造”推向了全国。其缔造

的商业版图堪称惊艳。龙港在这一

过程中乘势而起，1994年时其综合

经济实力已跃居全市乡镇第一。

1995年，龙港迎来了发展的又

一个机遇。作为全国57个小城镇综

合改革试点镇之 一 ， 龙 港 镇 获 得

了财政、户籍、行政管理等7个方

面的部分县级管理权限，在建立新

的小城镇运行机制的改革中进行了

不少有益探索：建立了浙江省第一

个镇级金库，实行计划单列；有序

推进转移人口市民化，将原有农业

户口、非农业户口、自理口粮户口

等统一登记为城镇居民户口……这

些举措卓有成效地促进了龙港经

济社会的发展。1995年，龙港镇

的工业产值占全县比重为34.1%，

到 2 0 0 0 年 ， 这 一 比 重 已 提 高 到

47.76%。

可惜的是，随着试点到期，也

就在2000年前后大多权力陆续被苍

南县收回。而且随着市场经济的进

一步完善，一些更具区位优势的城

镇后来居上，龙港的先发优势逐渐

弱化，土地等要素短缺的劣势开始

凸显，资金和人才大量外流。有关

资料显示，2001年，龙港在温州30

个经济强镇中排名退居第四，失去

了领头羊位置。2003年龙港工业产

值占苍南县的比重降到了44.24%。

另据统计，2000～2004年间，龙港

有近5万～8万人移居京沪杭温，企

业、人才大量外迁。

李金珊等编著 的 《 三 十 岁 的

城市》里也曾提到过类似现象：

“龙港职权的放权和收权调整最为

突出，每一轮的改革，都是原来下

放权限回收以后，通过新一轮谈判

和博弈重新争取原有权限。上级

政府对龙港镇的放权力度逐渐减

弱，表现为从全面放权到部分放

权，从直接放权到间接放权。2009

年扩权改革时，县级部门在龙港设

立分局总量已达12个，在下放的49

项权力中，下放给镇政府的仅7项。

分局成了办事新关卡，各种事项必

须先到分局审核一道，然后再去县

里办理。”

这种权限的“收”和“放”一

直存在于龙港的改革进程中，对龙

港的经济社会发展影响深远。国家

发改委城市和小城镇改革发展中心

调研组一位负责人曾在调研龙港后

指出，“看上去，龙港的改革一直

在持续，但每一轮改革，都是原来

下放权限回收以后，通过新一轮谈

判和博弈重新争取原有权限，结果

是改革在反复中不断倒退。”

从21世纪初开始，龙港开始陷

入发展困境。自建农民城的创举已

成为过去的辉煌，要想再为人先，

就必须在推进城镇化进程中继续求

新求变。

2002年，龙港镇的领导层开

始意识到：“农民当年可以进城，

也可以出城，不发展我们的特色产

业，农民城将成为一座空城。”为

此，他们提出了产业化与城市化良

性互动发展的思路。当务之急就是

要建立自身的特色产业，突出产业

集聚提升，以产业化带动城镇化协

调发展。

为此，龙港镇先后规划建设

了示范印刷工业园、小包装印刷工

业园、塑编工业园、城东综合工业

园4个工业园。以工业园建设为载

体，龙港镇集中精力加快实现传统

产业改造和新兴产业培育，逐步

实现了工业结构从单一的劳动密

集型结构向劳动密集型和技术密集

型并存结构转变，经济组织形式从

20世纪80年代初的龙港镇。

经典案例·实践

35

家庭工业、合伙制企业向公司制企

业转变。这种产业化与城市化双

轮驱动的模式运行良好，龙港镇

先后得到了 “中国印刷城”“中

国礼品城”“中国印刷材料交易中

心”和“中国台挂历集散中心”等

国字号金名片。之后为更好地发挥

产业集聚效应，推进产业结构的优

化升级，龙港又打造了小微企业创

业园、民营科技城、临港产业基

地等产业平台。依托这 些 平 台 ，

龙港逐步改变了“低、小、散”

的产业短板，开始迎来“产业兴

城”的真正“聚”变。而大量工

业企业的出现不仅为全镇经济的

发展注入了活力，还成为就地安

排和转移农村剩余劳动力的主要渠

道，大量农业劳动力向第二、第三

产业转移。

前路愈艰，其志弥坚。曾经的

“农民城”终究在曲折中实现了向

“产业城”的二次跨越。

转：于虎尾春冰上的决然转身

随着经济规模不断扩大，人

口不断集聚，龙港逐步成长为特大

镇，但也开始遭遇越来越多的现实

瓶颈，尤其在户籍、土地、财税、

行政管理等方面越发捉襟见肘。

“要素配置与经济规模不匹配、管

理力量与城镇规模不匹配、执法权

限与管理需求不匹配、生活品质与

居民需求不匹配。”浙江省发展和

改革委员会副主任焦旭祥曾用这

“四个不匹配”来归纳这一类普遍

问题。

龙港建成区人口密度在2010年

就超过了1.3万人/平方公里，直超

上海，不过与之相对的是，户籍人

口在2003～2012年仅增加3万人。

大量外来务工者没有城市户籍，无

法享受同等的公共服务。

龙港的土地指标由县里划拨，

2014年时大概为每年两三百亩，这

一指标远远无法满足龙港经济社会

发展的需要。土地指标的受限、土

地成本的直线上升、尖锐的征地矛

盾一系列土地问题都成为了龙港的

心腹之患。

龙港镇拥有一级财政，但需要

按一定比例给县里分成。举例而

言，最初龙港的所有土地出让收入

都归镇里所有，到2013年，龙港

镇的土地出让留成比例降为69%。

而在税收方面，1996年城市维护

税、教育附加费除上缴省市的部分

外，均全部留作镇财政；但2008

年后，这两项税费龙港镇只能按

当年实际收入的65%和10%进行分

成。这一点直接导致的是龙港能留

作己用的建设资金更为紧张。

龙港的行 政 管 理 体 制 也 无 法

承载一个特大镇的体量。社区工

作内容繁杂却不具备行政职能，

相当一部分镇级分局不具备执法

主体资格，行政人员编制与龙港

的 人 口 规 模 严 重 不 配套。这也是

不少特大镇面临的共性问题——

“市一级的要求，县一级的工作

量，镇一级的体制”。

在诸多问题一一暴露之时，龙

港的城镇化进程变得异常尴尬。在

这座特大镇里，城镇化本身步履维

艰，“城市病”却迅速蔓延。自然

资源与社会资源被急剧透支，生态

环境恶化，而交通、教育、医疗、

文体等基础设施和公共服务配套的

供需矛盾越来越突出。昔日的“农

民城”变得像一个穿着小孩衣服的

大人，城市不像城市，农村不像农

村，越发不合时宜。

为打破困局，龙港镇开始了新

一轮的变革。这一次，龙港更加注

重的是产、城、人的和谐共生。

突出城市框架的科学构建。

坚持高起点规划、高标准建设，追

求可持续发展提升城镇化水平。在

有步骤推进旧城改造的同时开辟

了龙港新城作为城市化建设的新战

场。据《苍南县龙港镇城市总体规

划（2011～2030）》，未来龙港将

以“一横两纵”的发展轴和两条特

色滨水景观带及滨江产业、滨江生

活、滨海中心和滨海产业四大功能

板块为基本骨架，架构起“三轴、

两带、四板块、多中心”的城市框

架，打造出一个独具特色的滨海宜

居城市。

龙港镇的领导层意识到：“农民当年可以进城，也可以出城，不发展

我们的特色产业，农民城将成为一座空城。”

实践·经典案例

36

进一步打破户籍制度的桎梏。

2010年，龙港被浙江省列为小城市

培育试点镇之后就启动了“三分三

改”政策。龙港镇委书记丁振俊详

述了这一政策，“三分三改”就是

政经分开、资地分开、户产分开，

推动股改、地改、户改，具体而言

就是指把村两委组织行政管理职能

与村级集体经济组织的经济发展职

能分开，把农村土地资产与非土地

资产分开，把户籍与生产关系分

开，使农民在农村所享有的各项权

益不因户口转换而改变，不因居住

地的变化而丧失权益，土地承包经

营权在定量不定位的基础上可以流

转，宅基地的用益物权可以流转变

现；以实有人口、实有住所为依

据，按居住地登记，剥离依附在户

籍制度上的身份、职业、公共服

务、社会保障等附属功能。

蓄力加速产业结构升级。丁

振俊在接受采访时强调，没有产业

化的城市将是一座空城。龙港正力

促产业升级，加快变“两头在外”

的橄榄形结构为“两头在内”的棒

槌形结构，使产业更多地拥有自主

知识产权，占据产业链的高端，增

强经济发展内生动力。他着重介绍

了龙港新城的建设前景：五大功能

区块——中央商务区、高新技术产

业集聚区、港口经济区、现代农业

综合区和新城拓展区将在龙港“破

土而出”，而信息、金融、高端装

备、通用航空等产业也将于此“落

地生根”，龙港正在打造工业经济

新增长极，同时通过延伸产业链吸

引人才集聚。

建立多元投融资机制。坚持市

场化取向改革，在镇级财力严重不

足的情况下，依靠民间力量，鼓励

各类社会资金参与城市建设、经营

和管理，不断探索以政府投资为引

导、市场化运作为主体的多元投融

资道路。一是加大对BT等融资模式

的运用。二是加强融资平台建设，

进行资源整合，建立镇级国有资产

营运平台，带动城市供水、农房改

造和国有资产营运良性发展。三是

将公共服务向民间资本开放。充分

运用市场机制，积极把可以投入市

场营运的公共基础设施，如公交车

线路、停车场、垃圾场、供水厂和

公厕等设施的使用权和经营权推向

市场。四是充分运用好城市品牌、

城市形象、城市竞争力等无形资

产，建立好物质资本结合的多维度

经营方式，以促进城市建设和发展

进入良性循环轨道。

全面优化城市综合环境。不断

提升教育、医疗等公共事业水平，

增进民生福祉。全力走大社会办大

教育的路子，深入实施教育优先发

展战略，大力推进义务教育学校标

准化建设，加大农村薄弱学校改造

力度，促进城乡教育优质均衡发

展。卫生事业形成了以大中型医院

为主导，社区卫生服务中心、村

卫生室为依托，覆盖城乡的卫生保

障体系。同时以建设“美丽龙港”

为目标，开展城乡环境卫生综合整

治，大力推进“四边三化”，构筑

以城镇绿化为中心，路网、水网、

绿网一体化的城乡绿化新格局。

对龙港而言，相较其他领域，

行政管理体制这一块的改革尤为艰

难。龙港镇自建镇以来，经历了数

次行政体制改革。而“镇改市”

的努力从1997年开始到现在已经

有19年了，但一直没有突破性进

展。随着经济社会的发展，行政体

制的相对滞后已严重局限了城市功

能和产业定位，“小马拉大车”的

体制机制弊端越来越让这个特大镇

不堪重负。

但“镇改市”无法一蹴而就。

全国人大常委会财政经济委员会副

主任委员、民建中央副主席辜胜阻

曾提道：“镇改市不可能是县级

市，因为新中国成立以来我国县级

行政单位没有增加，所以现在把镇

升格为县级市是非常敏感的问题。

特大镇改市要有序发展，不能一哄

而起，要处理好与县之间的关系，

要完善基础设施和公共服务设施，

软硬件结合。”

2010年，温州市委市政府公开

提出，要将龙港等5个强镇建设成

为“镇级市”，赋予镇级政府城

市管理的权限和能力。《苍南县

龙港镇小城市培育试点工作三年

（2011～2013年）行动计划》也提

出了实施行政区划体制改革、建立龙港镇提出了产业化与城市化良性互动发展的思路。

经典案例·实践

37

一级财政体制、实施强镇扩权等改

革措施。

2014年，国家发改委、住房和

城乡建设部、民政部等11个部委联

合下发《关于印发国家新型城镇化

综合试点方案的通知》，正式公布

了国家新型城镇化综合试点地区名

单。其中龙港作为全国仅有的两家

镇级试点之一，将在今后两到三年

内开展新型城镇化综合试点工作。

按照《国家新型城镇化综合试点

方案》的要求，龙港将用3年左右

的时间，建成集“农民建城体制创

新区、农民创业创新集聚区、农民

宜居生态新城区”于一身的现代化

“中国第一农民城”，探索出一套

在全国具有示范意义的精简高效新

型设市模式。

被列为国家新型城镇化综合

试点镇揭开了龙港新一轮体制改革

的序幕。面对这样的历史机遇，龙

港试图以前所未有的改革力度实现

自身的真正突破。而在这一轮改革

中，行政管理体制改革将是龙港试

点的突破口，也是龙港新型设市模

式的最大创新点之一。

合：擘画特大镇的“镇改市”蓝图

传统模式的“镇改市”，需

要增加大量机构和人员，行政成本

会很高；人员增加、机构膨胀，又

会造成很多政府冗员存在。而龙港

要实行的“镇改市”则以“建立行

政管理创新和行政成本降低的设市

模式”为主要任务，以“小政府、

大服务”为方向，以“管理机构精

简、行政成本降低、行政效能提

高”为指导思想。

这种模式所能达到的“新”

成效具体表现在：实现机构设置优

化，以“大部门制”改革为导向，

加快优化横向职能分工；以减少行

政层级为方向，合理调整城市内部

的纵向职能分工，形成成熟高效的

行政管理架构。以优化办事流程和

管理方式为手段，精简行政人员编

制。以不增加或少增加为标准，严

格控制各类行政支出，构建行政成

本控制新机制。

据了解，此次试点工作包括

十项主要内容：厘清政府、市场和

社会职能分工；明确“县级单列管

理”基本定位；按照城市发展要求

合理下放权力；加快推行“大部

门”制；切实完善社区服务与治

理；调整优化人员结构和编制；有

效压缩行政成本；积极探索多元化

公共服务供给模式；建立完善城镇

治理体系；配套推进城镇化相关制

度改革。

龙港试点是一种在中央顶层设

计框架下的地方试点改革。为了确

保十大任务的顺利完成，龙港编制

了总的实施方案，确定了六大重点

工作内容。

第一，完善政府运行机制。包

括制定权力清单、责任清单和政府

购买公共服务事项清单等，进一步

理顺政府运行机制。在强化政府服

务职能的同时弱化政府的一些管理

职能。这一条主要是为了厘清政府

职能，对政府进行瘦身，让该管的

管到位，不该管的彻底放手。据了

解，龙港已将环卫和河道保洁、交

通管理、公交车线路营运权、市政

维护、绿化养护等部分职能推向市

场，并正着手建立政府职能向社会

组织转移清单。

第二，在社会管理层面，按

照扁平化管理的要求，建立“市

管社区”的体制。整合14个新型社

区，赋予社区相应的社会管理和公

共服务职能，提高社区自我服务和

治理的能力。同时，构建“多网合

一、并网运行”的“一张网”基层

治理网络，对原有多头管理的公共

安全、计划生育、综合治理等网格

进行整合，全镇共划分552格，共

龙港要实行的“镇改市”改革，是以“建立行政管理创新和行政成本

降低的设市模式”为主要任务，以“小政府、大服务”为方向，以“管理

机构精简、行政成本降低、行政效能提高”为指导思想。

实践·经典案例

38

有21大类的工作事项进入网格，每

格实行定人、定责，变“基层一根

针”为“基层一张网”，做到“一

级政府，一管到底”。

第三，推进智慧城市建设。利

用信息化平台，提高城市管理、行

政执法、行政服务、平安建设等信

息资源共享水平，推进政府服务和

管理事项通过信息平台逐步向社区

延伸，不断满足居民就地就近服务

需求。审批服务和资源交易局积极

推进公共服务信息平台建设，加快

推动跨部门、跨行业涉及公共服务

事项的信息互通共享、校验核对。

依托“互联网+”，促进办事部门

公共服务互相衔接，变“群众奔

波”为“信息跑腿”，变“群众来

回跑”为“部门协同办”，从源头

上避免各类“奇葩证明”“循环证

明”等现象，大大方便了企业和人

民群众办事。

龙港镇委副书记金珍敏介绍

说，这一项工作主要是打造好两大

平台建设，一个是审批服务平台，

另一个是综合执法平台。两大平台

主要是通过大部门整合剥离后建立

的，即把有关审批服务类的职能全

部归属到审批服务中心，把绝大多

数有关执法类的职能归属到综合执

法局。

第四，推进财政体制改革。

将龙港升格为县级财政管理单位，

实行县级财政管理体制，财政直接

对省结算。将龙港镇级金库升格为

县级金库，负责办理龙港范围内财

政收入的收纳、划分、留解、退库

和财政支出的拨付业务。健全完善

财政预决算制度，全面推行绩效预

算，从制度上强化行政成本控制，

切实提高行政效能。关于这一条，

金珍敏坦言：“目前来看，财政管

理体制改革推进难度相对较大。龙

港的财政收入占到全县的40%多，

如果实行单列，在短时期内肯定会

对县级财政带来影响。”

第五，人事制度改革。按照

层级减少、机构精简、成本节约、

职能相近部门合并和打破条条对口

的部门设置原则，整合设置行政事

业机构，即实行“大部门”制改

革。龙港镇原有内设机构11个、事

业单位12个，苍南县部门派驻龙港

分局、站、所24个，县里将县派驻

部门中的住建分局、国土分局、水

利分局等18个单位，下放给龙港镇

管理，按照“党政机构合一”、职

能相近部门合并和打破上下对口的

原则，与龙港镇的内设机构及事业

单位进行合并，组建1办14局共15

个“大部门”机构，机构数从41个

减为15个。同时在没有增加人员编

制的情况下还承接了县部门下放第

一批限权1395项，进一步厘清了政

府、市场和社会职能分工，实现了

政府职能的转变，达到了以“小政

府”承接“大服务”的目的，大大

降低了行政成本。这种创新机制主

要通过优化人员结构，提高行政效

能，达到事权扩大而编制不增加的

目的，对于低成本设市的成效是十

分显著的。

龙港镇委书记丁振俊接受媒体

采访时就“大部门制”做了进一步

阐释，大部门制改革不是简单把

几个部门拼在一块搞大杂烩，而

是按照统分结合的原则重新梳理

整合。如将社会事业公共服务归

为一个局，将包括文化、教育、

广播、电视等公共服务都纳入其

中；将财政税收归为一个部门；将

所有行政审批职能归属到一个平

台，等等。一个窗口对外，减少了

部门之间的交叉审批，同时也减少

了一些岗位的重复设置。部门之间

的职责交叉、推诿扯皮厘清了，行

政效率也就提高了。而且这种“一

个门、一个窗、一个章”的“一站

式”服务，最大限度精简办事程

序，减少办事环节，缩短办理时

限，让老百姓一眼就看明白，从而

提高办事效率。

第六，深化投融资体制改革。

由国家发改委城市和小城镇改革发展中心、温州市人民政府共同主办

的新生中小城市培育专题研讨会，特意把会址选在了龙港镇。

经典案例·实践

39

探索建立“财政资金为支撑、国

有企业为平台、社会资金参与”

的多层次、多元化、多渠道投融

资体制，通过政府和社会资本合

作（PPP）等模式参与民生项目建

设、城镇化项目建设的有效途径，

鼓励企业通过PPP等模式进入公用

事业特许经营领域。

从一片滩涂到农民自费建城

的样板，再到以打造温州大都市第

一副中心核心区为目标的现代化新

城，龙港的发展历程可以说是中国

从乡村社会到城市社会不断渐进的

一个典型缩影。三十多年的发展史

上，相较于初始的轰轰烈烈，龙港

在后半程走得更为谨慎，但如履薄

冰之时也不乏破而后立的决心。城

镇化的推进在强势地以肉眼可见的

速度改变着一方水土，但究其本质

却仍是不变的，那就是让生活在其

中的人“各安其居而乐其业，甘其

食而美其服”。

附：问题与建议

新 生 中 小 城 市 培 育 是 国 家

推 进 新 型 城 镇 化 的 重 要 内 容 ，

“十三五”规划纲要中明确提出要

以提升质量增加数量为方向，加快

发展新生中小城市。推进新生中小

城市培育，是当前经济下行、民间

投资下降背景下扩大有效投资的重

要途径。推动特大镇设市，是完善

我国城镇体系的重要内容，是扩大

内需的有力抓手。

国家发改委日前召开了新生

中小城市培育专题研讨会。会上浙

江省苍南县介绍了同步推进龙港镇

“大部门制”改革和小城市培育的

做法，反映了龙港镇在试点中遇到

的几项问题。与会专家据此做出了

点评并提出了相关建议。

四点问题

第一，法律主体问题。镇级政

府不具备行政执法主体资格，构成

放权障碍。为摆脱体制的束缚，龙

港前后共经历了几次较大的改革，

每次改革的核心都是围绕扩权。从

县部门的角度来说，县部门的权力

是法定的，把权力放给镇政府，因

镇级政府并不具备行政主体资格，

最后的法律责任还得由县部门承

担，所以县级权限下放之后，由于

没有法律法规和相关制度的保障，

基本上都是放了收、收了再放、再

放又再收。从这点上来说，放权不

能最终解决特大镇碰到的体制机制

的障碍问题。但在现行法律体系

下，行政执法权的主体仍是县市级

政府，镇级政府在更高层面上和更

广的范围内得到认可和执行，还有

待商榷。

第二，财政体制问题。分权体

制下捉襟见肘的城镇财政能力随

城镇规模的扩大而更加凸显了问题

的严峻性。以龙港镇为例，虽然龙

港镇被确定为浙江省小城市培育

试点镇之后，增加了超基数政策

的优惠，但是由于近几年经济增

长较为乏力，并没有太多实质性

财力增长的优惠。而且龙港镇工

业发达，集聚了大量外来人口，也

进一步放大了教育、医疗、治安等

方面公共服务供不应求的窘境。特

别是龙港镇在恢复财政金库后，

在一定程度上会对苍南县的人、

财、利等方面带来暂时的影响，也

会增加改革的难度。

第三，人员结构性问题。限

于乡镇级的行政体制，龙港镇内机

构设置和人员配置都受到制约。虽

然县一级的权限在逐步下放，但专

业技术人员并没有相应的“人随事

转”，工作人员的数量与工作任务

不匹配，素质与工作要求不相称的

尴尬局面较为突出。目前龙港镇公

务员209人，事业379人，协管人员

833人，从人员的数量来看，基本

满足政府运行的需要。但从履行职

能来看，由于国家法律规定只有正

式的公职人员才有执法权，而镇级

龙港镇“大部门制”改革和小城市培育的做法，经过了广泛的调研和

论证。

实践·经典案例

40

大部分一线人员都是社会化管理职

工，不能改造执法职能。如龙港镇

交警执法一线人员中只有23名正式

人员。

第四，体制问题。改革就是

利益的再分配，就事论事，苍南县

级政府利益缺失也是龙港镇小城市

试点改革实际操作中遇到的障碍之

一。县级权力下放会削弱县一级政

府权力，镇级政府则拥有更多自主

权，这将减弱县级政府的调控力，

更重要的是对县政府的收益造成重

大损失。能否真正做到计划单列、

单独向省上报年度用地指标；在财

政方面升格为县级财政管理单位，

直接对省结算；独立建立以“国有企

业为平台、社会资金参与”的多层

次、多元化、多渠道投融资体制，

都是决定改革成败的关键问题。

相关建议

解决好试点中的法律主体问

题。国务院《关于深入推进新型

城镇化建设的若干意见》（国发

〔2016〕8号）提出，开展特大镇

功能设置试点，以下放事权、扩大

财权、改革人事权及强化用地指标

保障等为重点，赋予镇区人口10万

以上的特大镇部分县级管理权限；

有可能突破现行法规和政策的改革

探索，在履行必要程序后，赋予试

点地区相应权限。苍南县下放县级

权限给龙港后，因镇不具备相应的

行政主体资格，不能承担相应的法

律后果，就需要对现行法规进行突

破，赋予龙港镇承接下放县级权力

的行政主体资格。江苏省在2010年

经济发达镇行政管理体制改革中的

一个值得借鉴的做法是由省高院、

省法制办、省编委办联合发文赋予

试点镇行政主体资格。建议浙江省

编委办、浙江省法制办、浙江省高

院等有关部门研究解决县级权限下

放后涉及的相关法律障碍问题，根

据苍南县下放龙港的县级职能，采

取一定的方式，赋予龙港相对应的

县级行政审批、行政执法的主体资

格，实现县镇之间权责关系由不稳

定向稳定转变。

从顶层设计上加快推进镇改市

工作。浙江省从2010年底开始的小

城市培育试点，其目标导向就是促

进特大镇转化为小城市。龙港作为

第一批小城市培育试点，目前试点

已进行了6年，虽然取得了较大的

成效，但成为小城市的试点初衷目

标并未能实现，究其原因，就是遇

到法律层面的障碍，一些体制机制

无法突破。根据习近平总书记、李

克强总理关于新型城镇化的重要指

示，张高丽副总理的具体要求及

《国务院关于深入推进新型城镇化

建设的若干意见》明确将具备条件

的县和特大镇有序设置为市的意

见，拟将龙港镇改市设置为省辖县

管模式，这种模式也得到浙江省委

书记夏宝龙的肯定。同时，龙港

三十多年来的实践已充分表明，要

激发类似龙港这样的特大镇发展活

力，靠对原有体制和管理模式的修

修补补，靠简单的放权让利无法从

根本上解决其制度瓶颈，当前镇

级管理体制已严重滞后于城市发

展，发展要素配备已严重滞后于城

市发展，城镇功能严重滞后于产业

发展，“撤镇设市”是解决这一问

题的根本出路。一是建议国家有

关部门加强对龙港设市问题的指

导，尽快出台设市标准和程序，加

快推进特大镇设市工作；二是建议

明确赋予龙港市行政主体资格、职

责、权利义务，以及龙港市和苍南

县的关系。

特色小镇·实践

41

云栖小镇是怎样炼成的？■ 特邀撰稿人 黄 涛

【编者按】 以梦想小镇、袜艺小镇、基金小镇、云栖小镇、红木小镇、巧克力甜蜜小

镇等为代表的一批特色小镇，形态各异、特色鲜明，成为各地经济转型升级进程中的新亮

点、新律动，被看作供给侧结构性改革的有益探索，是处理好政府和市场关系的新模式，

引发全国关注。特色小镇的内涵到底是什么？创建的理念和做法哪些方面值得借鉴？本期

《特色小镇》为你聚焦杭州云栖小镇和梅州客天下文化旅游产业园。

由阿里巴巴旗下阿里云主办，云集互联网业界领袖、知名企业高管、云计算技术专家、资深开发者等各路精

英，共同分享云计算技术革新与开发经验，探讨中国云计算产业的落地实践与创新发展的云栖大会（阿里云开发

者大会）已是“产业黑土”计划中浓墨重彩的一环。

实践·特色小镇

42

云栖云栖，有凤来栖

中共杭州云栖小镇委员会书

记、云栖小镇管委会主任吕钢锋：

我们不求数量，但引进的一定是行

业内一流的企业。

目前，云栖小镇已累计引进

包括阿里云、富士康科技、Intel、

中航工业、银杏谷资本、华通云数

据、数梦工场、洛可可设计集团在

内的各类企业428家，其中涉云企

业310多家，产业覆盖大数据、APP

开发、游戏、互联网金融、移动互

联网等各个领域，已初步形成较为

完善的云计算产业生态。

2016年一季度，我们对阿里云

场推进会上，王坚博士正式受聘担

任云栖小镇“名誉镇长”，云栖小

镇依托阿里云打造一个以云生态为

主导的产业小镇。

信息经济、“互联网+”实现

弯道超车的案例比比皆是，小镇里

各种创业思路为这种弯道超车提供

了思想的火花，创业者一旦付诸实

践，可以产生很多新产品，让生产

生活变得更加便利、更加智能。

“互联网+”时代，很多产业

主动拥抱互联网，往往能焕发出新

的生命力。转变发展动能，浙江选

择了信息经济这个引擎，显然是下

了一着先手棋，云栖小镇等特色小

镇在这方面做了不少探索。我们为

“互联网+”为众创空间、为创业

创新提供平台与土壤，基于互联网

的“众创空间”以促进创业创新为

方向，推动要素资源聚集、开放和

共享，呈现出勃勃生机。我们云栖

小镇内有一家企业2015年3月才成

立，2016年一季度的合同金额已达

3.2亿元，全年预计可达15亿元，这

样爆发式增长的案例还有不少。

公司总部进行了装修，二季度将有

一两千位工程师入驻这里进行开发

工作，这将是一个标志性事件。

2016年1～5月份，云栖小镇实

现财政总收入1.13亿元，同比增长

39.84%。

我们不求数量，但引进的一定

是行业内一流的企业，对云计算、

大数据、无人机等高端项目特别关

注。云栖小镇坚持发展以云计算为

代表的信息经济产业，着力打造云

生态，大力发展智能硬件产业。目

前已经集聚了一大批云计算、大数

据、APP开发、游戏和智能硬件领

域的企业和团队。截至3月底已有

360多家企业入驻，每家都有数个

项目在开发。

一个特色小镇要有一批创业

创新的代表人物，要有一个灵魂人

物。我们就有一个这样的人物——

王坚博士，他是阿里巴巴的技术委

员会主席、阿里云的创始人、中国

云计算领域的领军人物，也是云栖

小镇主要创建者。在2016年2月16

日杭州市特色小镇规划建设工作现

特色小镇·实践

43

王坚博士，阿里巴巴的技术委

员会主席、阿里云的创始人、中国

云计算领域的领军人物，也是云栖

小镇的主要创建者。

“云”上的故事：梦想和未来！

作为五叶草大数空间的创始人，王献旗说：“每周四下午，我们都会

在小镇举办一场云栖下午茶，小镇居民在这里品茶论道、交换资源，大家

团结、互相帮助也分享发展。”

2016年农历新年的第一个工作

日，云栖小镇就迎来了又一波调研

参观的客人，这一次的目的地是尚

在筹建阶段的西湖大学。自云栖小

镇被正式命名以来，杜昊已经记不

清自己接待过多少从全球各地赶来

参观走访的客人。这位年轻的小镇

干部在一次次的讲解中，见证了小镇

的崛起，也见证了中国云计算产业

的成长，从星星之火到燎原之势。

如今，在这个规划3.5平方公

里、半个西湖大小的地方，已引进

各类涉“云”企业310多家，预计

2017年产值将达到50亿元。人才、

资本、技术等高端要素在这里充分协

调，产生化学反应，释放创新动能。

“云”上的故事仍在小镇继

续上演，故事有不同的主角、不同

的情节，但都有一个亘古不变的主

题，那就是梦想和未来。

小镇兴起“下午茶”

过完年，王献旗的时间表就调

回了“时时在线”的云栖模式：没

有休息日，哪怕是半夜也会在收到

邮件后亢奋地立刻起身回复。这一

回他要筹备新年首场小镇下午茶，

通过与小镇“居民”的反复讨论，

他打算把中国首家工业4.0俱乐部请

进小镇，与创业者们群策群力工业

大数据的“玩法”。

茶乃国饮，杭为茶都。有别于

北京中关村的“创业咖啡”，杭州

问茶创业，茶香四溢迎八方创客。

杭州云栖小镇一带独家出品的

九曲红梅，是浙江省唯一红茶和全

国十大红茶之一。小镇独有的九曲

红梅，配上杭州市花桂花和创客钟

爱的柠檬，这一杯，已经成为独特

的云栖创客茶。

“红茶的醇厚代表创客的底

蕴，桂花的香甜代表创业的美丽，

桂花的金黄代表创新的收获，柠檬

的酸苦代表创业的艰辛，柠檬的清

冽代表创新的快感，这就是云栖创

客茶的蕴意所在和迷人之处。”作

为五叶草大数空间的创始人，王

献旗的神情颇为骄傲：“每周四下

午，我们都会在小镇举办一场云栖

下午茶，小镇居民在这里品茶论

道、交换资源，大家团结、互相帮

助也分享发展。”

“中欧系、外企派、硅谷范、

中国味”是五叶草大数空间的标

签。外企老兵王献旗联合国内顶尖

的中欧商学院高管校友在云栖创立

这一空间，希望发掘更多大数据创

业的机会，“其实原先是放在上海

做的，后来发现上海众创空间里的

创业者实际上很多是浙江人，而且

互联网创业非常少，搬到云栖小镇

之后，我就知道我来对了地方。”

“云上”来了新镇长

镇小能量大，创新故事多。

2016年2月16日，在杭州市特色小

镇规划建设工作现场推进会上，杭

州市长为阿里集团CTO王坚颁发

了云栖小镇“名誉”镇长聘书。

诞生于杭州的阿里云，早已

实践·特色小镇

44

与云栖小镇相生相融，实际上，云

栖小镇这个名字就是阿里云落户

云栖时，王坚亲自取的。2013年1

月，云栖小镇确定以云生态为核心

的发展之路，“云”成为小镇最鲜

明的基因，并正式命名为“云栖小

镇”。10月，小镇联盟成型：一群

对中国发展下一个二十年的云计算

产业志同道合的人聚在一起——既

有3万人的大公司，也有几个人的

小企业，他们相信云计算将改变世

界，大数据将驱动未来，他们致力

于去创造一个中国真正意义上的云

计算产业生态。

如今，云栖小镇已经成为浙

江建设特色小镇的样板。云栖小镇

因“云”而聚生，也因“云”而灿

烂。“云栖大会”每年吸引众多开

发者参与，2015年来自全球2万多名

开发者参加了大会，让云栖小镇在

全球都有了知名度；与富士康共同

打造的“淘富成真”平台，已经进

行了38场路演，292家智能硬件创新

企业参加，已入驻企业50多家。

最新的动态是，与阿里巴巴相

关的上下游产业，正在杭州集聚。

例如，阿里研发了YunOS手机操作

系统，在“王镇长”的“撮合”

下，已经有5家相关上下游企业有

意向落户杭州。

天下创客逐梦来

郭台 铭 ， 这 位 行 程 安 排 向 来

精准到分的富士康集团当家人，

对仍在建设中的云栖小镇“情有

独钟”。高水准的云计算、大数

据，先进的智能硬件产业雏形和

高素质的创业创新人才都让他格

外兴奋，“我在这里嗅到了硅谷

的味道”。

硅谷之所以能够源源不断诞生

诸如苹果、谷歌、甲骨文这样的世

界级企业，不仅仅在于富有吸引力

的创业创新生态，更有不断涌现的

各类人才，以及支撑各类人才发挥

力量的教育和文化。

云栖的实践也已经开启。2015

年6月25日，杭州市政府已与国家

“千人计划”专家联谊会签署战

略合作协议，在西湖区“云栖小

镇”，筹建一流的新型研究型大

学——西湖大学，培育和储备高端

创新人才。

一年之内，富士康集团当家人郭台铭六访云栖小镇。他说，“我在这

里嗅到了硅谷的味道”。

首先启动的是浙江高等研究

院，由国家“千人计划”专家或其

他顶尖人才领衔。研究院将作为大

学前身，率先招收博士生。“可

以说，我们现在做的所有事情、

构建的所有特色产业生态圈，都

在紧紧围绕着示范区的发展建设

这项工作。”云栖小镇负责人透

露，西湖大学筹建已进入实质性准

备阶段。

金融服务、中介服务也在不断

完善。年内，IT信息产业历史博物

馆、云栖学院、云栖银行将陆续上

马。越来越多有梦想的人，不远千

里来到云栖小镇，大概也是因为在

这里，有敢于冒险、容忍失败的创

业文化，有支持创新的整个基础架

构，还可以感受到一种“将事业当

作生命来经营”的“同频共振”。

云栖小镇之前世今生

“五云山上五云祥，云栖坞

里云栖晾，云栖竹径生天雨，天雨

淅沥落云栖。”诗句描绘的正是西

湖新十景之一的云栖竹径。曾经的

“云栖”美于传说，美于贤士心中

远离尘嚣的清幽，而如今，云径深

特色小镇·实践

45

处正在孕育催生着新的产业和城市

生态，“云栖小镇”作为浙江首批

37个特色小镇中的一员随着信息网

络技术的发展悄然出世。

按照省、市发展信息经济的战

略部署，云栖小镇以“政府主导、

名企引领”的创新模式来推动云产

业生态的迅速集聚，围绕“创新、

科技、人文、生态”，以云计算为

科技核心，以阿里云计算为龙头，

以集聚和帮助在云上创业创新的企

业为长期目标，打造完整的云计算

产业生态。

云栖小镇规划核心区北至镇

中路、云河路，西至铜鉴湖，东

至绕城高速和杭新景高速，南至袁

浦路，核心区范围面积约8.924平

方公里、13386亩。核心区将呈现

狮子山、狐狸山、凤凰山三峰拱秀

的“小镇空间形态”，打通内外交

通路网，完善“吃、住、行、游、

购、娱、教育、医疗”等配套体

系，形成云栖小镇、之江文创园与

转科园产业融合发展的新态势。

小镇首期规划面积2.27平方公

里。目前园区已经集聚涉云企业

310多家，初步形成了较为完善的

云产业生态链。杭州市西湖区委、

区 政 府 提 出 ， 通 过 5 年 时 间 的 建

设，将在云栖小镇集聚上千家涉云

的创新企业，形成完整的云产业生

态，建设一个富有科技人文特色的

中国首个云计算产业生态小镇、全

国互联网经济第一镇、创业创新第

一镇，实现产值200亿元，税收10

亿元以上的既定目标。

聚焦云产业：一朵“高能”的智慧云

一根探针在果蔬、玩具等表面

探测5秒，就能检测出是否存在有

毒物质；一种电动自行车，2秒就可

以折叠好，重量不超过15公斤；现钞

智能管理系统，在点钞瞬间能够显

示每一张钞票之前的流通渠道……

这些听起来很神奇的技术，都是由

入驻云栖小镇的企业开发的。

云栖小镇因“云”而聚生，

也将因“云”而灿烂。小镇的前身

是杭州西湖区转塘科技经济园区。

当大多数人对“云计算”概念还云

里雾里的时候，在西湖区委、区政

府的战略部署下，园区就开始以云

计算为核心科技进行产业升级。随

着2013年10月与阿里巴巴的合作，

在园区共建阿里云创业创新基地之

后，一个云产业生态特色小镇逐渐

露出了雏形。

为了提升云产业的集聚度，西

湖区重点瞄准行业内有潜力的代表

性企业，专门成立工作领导小组，

做好入驻团队服务，并举行多场项

目筛选会，集聚协同创新企业，提

供金融服务支持，着力引进了一批

以富士康创新牧场、数梦工厂、阿

里云为代表的大项目。据现有数

据，小镇现已引进各类涉“云”企

业310多家，涵盖智能硬件、APP开

发、游戏、互联网金融、移动互联

网、数据挖掘等各个领域。

2015年9月7日，英特尔创客空

间正式宣布落户云栖小镇，这里将

是英特尔最先进的面向创客的产品

展示窗口，园区内的企业将获得英

特尔产品的创客解决方案信息和各

类线上线下的技术支持——这就意

味着，云栖小镇以英特尔、阿里巴

巴和富士康为“三巨头”的世界级

创客平台已经形成。

创业云生态：“蓝天—黑土—绿草（创新牧场）”下的活力

作为杭州发展智慧经济的排头

兵，云栖小镇致力于构建一座以“蓝

天—黑土—绿草（创新牧场）”为模

式的创业创新生态圈，打造具有标

志性的“互联网+”新生态。

科技蓝天：抢占人才高地

云端企业的立命根本是扎实

由阿里巴巴旗下阿里云主办的云栖大会，重点着眼于互联网时代下企

业的发展与转型，在2013年、2014年和2015年已经连续成功举办了三届。

实践·特色小镇

46

的技术支撑。为了满足小镇未来人

才储备方面的需求，实现良性的创

新发展，杭州市与“千人计划”专

家联谊会正式签署战略合作协议，

明确提出双方将合作筹建一所新型

的一流民办研究型大学——西湖大

学，选址就在西湖区云栖小镇内。

根据协议，西湖大学(筹)将借鉴美

国加州理工大学的规模和斯坦福大

学的办学理念，培养国家未来发展

需要的创新型复合型人才。

不仅如此，云栖小镇还与阿

里云进行了一系列合作，计划于园

区里建立云栖学院（阿里云技术学

院），为园区企业提供云计算技术

培训和学习交流等。

产业黑土：助力企业融合

“互联网+”

为了帮助现有的传统企业拥

抱互联网，实现转型升级，西湖区

加大了对高科技领军人才的引进力

度，先后与多位国内权威科学家进

行洽谈。目前，饶毅（前任北京大

学生命科学学院院长）、施一公

（清华大学生命科学院院长，中国

科学院院士）、潘建伟（物理学

家，中国科学院院士）三位科学家

已确定在云栖小镇选址建设国际一

流的研究所。同时，小镇还计划建

立互联网工程中心，为园区内的企

业提供全方位的支持。

由阿里巴巴旗下阿里云主办，

云集互联网业界领袖、知名企业高

管、云计算技术专家、资深开发者

等各路精英，共同分享云计算技术革

新与开发经验，探讨中国云计算产

业的落地实践与创新发展的云栖大会

（阿里云开发者大会）也是“产业黑

土”计划中浓墨重彩的一环。

云栖大会以“展现‘互联网

+’时代下无处不在的云计算与各

行各业的交错连接，介绍云计算为

产业升级和改革创新提供的源源动

力，挖掘云计算助力下生生不息的

创业激情和机遇”为目的，重点着

眼于互联网时代下企业的发展与转

型，在2013年、2014年和2015年已

经连续成功举办了三届。

为了满足云栖小镇未来发展过

程中对于会议、会展设施等需求，

云栖小镇计划建立一座“中国硅

谷”中最大的会展中心。会展中心

预计将于2016年10月的云栖大会上

亮相。届时，会展中心能容纳6000

人的国际会议中心和1.2万平方米的

展览空间就可投入使用。

创新牧场：生态创业摇篮

由于“阿里系”和“浙大系”

这两支创业力量，杭州正在成为中

国第二大创业中心，电子商业领域

的创业尤为突出，而以“云计算”

产业为核心的云栖小镇正是各色

创业团队落户的不二之选。为了

构建云生态平台，带动园区内中小

企业发展，小镇集合阿里巴巴、富

士康、英特尔、洛可可设计公司、

猪八戒网、浙江银杏谷基金、云峰

基金以及重量级媒体等优势资源，

提供最先进的技术、设计、研发、

制造、销售等全链路互联网创新创

业服务，使云栖小镇成为“大众创

新、万众创业”的沃土。

子曼科技是一家从事音视频编

解码传输控制技术的企业，作为云

栖小镇的一员，子曼创始人兼技术

总监龚振华对“云”这个概念做了

一个形象的比喻，他表示，就像用

水用电一样，企业需要用超级计算

机带来的计算能务和存储能务，但

当这个量呈几何倍数增长之后，自

身的物理机处理不了，“大公司可

以自己‘买水电站’发电，小企业

就不行，所以必须依靠‘云’”。

放在以前，对于初创企业来

说，前期往往会花大价钱投到服务

器上，而几年之后，这些硬件设备

就要“退休”。如今改用“云”，

它们能够大大节省购买硬件的开

销，用到推广和人员方面。“之前

在的企业，硬件投入比较大。项目

做完了，半层楼都是服务器。”龚

振华说，服务器三年折旧就很厉

害，卖又卖不了几个钱，放着又占

地方。而按照吕钢锋的话说，这

样一来，整个创业生态都会改变，

“降低了创业的入门成本，年轻人

就有把想法付诸实践的可能。”

老家在湖南，沈阳读大学，曼

彻斯特念研究生，曾在武汉创业，

后来在一家全球性企业任职，先后

在法国、荷兰、葡萄牙等数个国家

工作9年……一连串履历后，彭明

于2014年选择回国创业。作为一家

致力于打造智能硬件可穿戴设备的

公司，彭明将公司放在了云栖小

镇，“紧贴阿里云的机房，可以跟

运维团队、设计团队走得更近，这

样面对面沟通更方便。”

与数码、母婴、服饰一样，

美妆类产品是电子商务排在前几位

的重要品类，这个领域甚至产生了

独立首次公开募股（Initial Public

Offerings，IPO）的上市公司。但

是，与其他几个大品类不同的是，

在“互联网+”的趋势下，护肤美

妆类产品被互联网改变的程度还相

当小。全球化妆护肤领域的首款云

计算智能皮肤检测设备——杭州雪

肌科技出品的魔丽镜也是云生态创

业平台的受益者之一。

雪肌科技创始人兼CEO周思凡

说，高精度硬件制造是雪肌科技的

特色小镇·实践

47

短板，但顶级的硬件制造商却不愿

意跟创业型小微企业合作。

此前，雷军也曾吐槽过，小米

在创业初期，他敲不开富士康大门的

往事。而困扰周思凡的批量化生产问

题，较雷布斯当年的处境更为棘手。

因为魔丽镜达到了医学仪器检测标

准，对硬件生产的精度要求更高。

而加入云栖小镇，让魔丽镜离富士

康近了一步，后者是云栖小镇的发

起者之一，能被选到云栖的项目，

也是富士康优先考察的VIP 客户。

“加入了云栖小镇后，我们顺

利地和富士康达成了合作。郭台铭

先生很喜欢雪肌的项目，还送了一

台魔丽镜给他太太。今天商业世界

的规则，是顶级的资源向大公司聚

拢，而云栖提供了这样一个平台，

让初创型的公司也有机会平等地对

接到这些资源。”周思凡称。

悠然云社区：云栖处，人

居处

为了积聚人气，做优环境，加

快特色小镇氛围的营造，云栖小镇

拟建立万人规模的工程师社区；包

括建立约5000平方米的IT信息产业

历史博物馆，展示以云计算为特色

的互联网IT产业的发展历程；建设

权威的云产业发展论坛高地；把云

栖小镇打造成产业联盟的永久会址

地，形成一个类似达沃斯小镇的品

牌；要建一个云栖银行，专注于服

务创新型企业，设立一定规模的资

金池，为企业解决资金问题，“类

似硅谷银行”……

中共杭州云栖小镇党委书记

吕钢锋表示，未来园区将打造成创

业服务社区化的云栖小镇，他们拟

建立一个万人规模的工程师社区，

解决住宿问题，并通过招商引资的

方式，完善餐饮、商业、娱乐、休

闲等网点，逐步形成覆盖全系的

“云社区”。目前，小镇正在建设

融吃、住、娱、购等功能配套为一

体的综合服务区，打造高级人才公

寓，引进知名公共服务品牌。

届时，从1万多平方米的国际

会展中心，到接轨国际的中小型会

议室、咖啡馆、茶吧、超市、餐

厅，都将一应俱全。“推窗见月，

开门迎香，一杯咖啡，一个创意”

的科技生活，体现的是浓浓的人文

情怀。同时，小镇内外交通体系也

在不断完善，公交线、员工班车、

微公交、公共自行车租赁点逐步落

实到位，方便小镇企业和员工交通

出行。

“小镇创咖”是云栖小镇联盟

大本营，小镇常态活动举办地，开

发者、投资家、行业先锋、创意青

年的聚集场所，是云栖小镇休闲娱

乐、交友互动的社交中心，也是云

计算创业者共话未来的梦想地。

云栖小镇的咖啡馆，每周总

有几天爆满：来自全国各地的创新

企业，要在这里亮相。有新项目见

面，也有沙龙和经验分享。咖啡馆

以云栖小镇联盟成员为核心，通过

行业聚会、项目路演等活动方式，

聚集大批云计算、移动互联网、电

子商务、数字媒体、游戏动漫的从

业者，为项目和投资搭建起信息对

称、资本对接的新型创业服务平

台。这是阿里巴巴与富士康联合打

造的“淘富成真”平台。出席的固

定班底来自富士康、阿里巴巴以及

投资机构，前者是检测、制造、物

流、专利等平台的团队，从硬件上

为企业提供技术，后者则提供营

销、创新建议。

一杯咖啡喝好，新事业起步

了……

2016年2月25日，中共杭州云栖小镇党委书记吕钢锋作为浙江省特色小镇的唯一代表，参加国家发展和改革委

员会新型城镇化建设专题新闻发布会并介绍经验。

实践·特色小镇

48

■ 文/图 本刊记者 程兴瑞

特色小镇·实践

49

新型城镇化建设的典范

作为“世界客都”的广东省

梅州市，是中国优秀旅游城市、国

家园林城市、中国十大最具安全感

城市，还是广东省首个宜居城乡示

范城市，素有“华侨之乡”“足球

之乡” “温泉之乡 ”和 “长寿之

乡” 等美称。客天下文化旅游产业

园就座落在梅州市梅江区三角镇东

升村圣人寨这一片人杰地灵的山水

之间。

2006年3月，广东鸿艺集团搁

下正风生水起的房地产业，带着满

满的工匠精神开始绘制心中的“客

天下”。10年前的圣人寨是一片秃

山和荒地，混杂着养猪场、砖厂和

采石场。历经10年，他们终于把这

一片总占地面积2000公顷的秃山、

荒地、养猪场、砖厂和采石场，

打磨成现在集“吃、住、行、游、

购、娱”和教育、科研、文化为一

体的综合旅游产业园，成为梅州市

委、市政府打造旅游先锋产业，打

响“休闲到梅州，享受慢生活”品

牌，加快旅游产业化进程的重点建

设项目。这里，现在已是“国家4A

级旅游景区”、梅州旅游新地标、

“世界客都”城市新名片，成为

520万梅州人民的共同骄傲、向往

的家园，成为全国新型城镇化建设

典范。

“骏马追风扬气魄，寒梅傲雪

见精神”。2014年春节前夕，习近

平总书记在人民大会堂念出这幅来

自客天下楹联大赛的作品，更加激

励着客天下人砥砺前行，坚定了共

同实现美丽中国梦的信心。

客天下文化旅游产业园以 “客

家文化、婚庆文化、养生文化”三

大文化为特色游览主题。以“客家

文化”为主题的客天下广场、客家

小镇，包含客家赋、客家墟日图、

客家祠、潘鹤大师雕塑群、客天下

巨石广场、百米大型客家迁徙图、

作家庄园、客家民俗风情街等文化

含量极高的项目。

客家小镇依山傍水，森林密

布，是我国不多见的天然氧吧之

一。镇里的圣人谷是离梅州城区最

近、保存最完好的“城市之肺”,也

是粤东地区最具特色的“生命加油

站，健康维护营”。圣人谷在开发

建设过程中托自然的原则，最大限

度地保留了原有的山丘、植被、溪

流等自然生态环境。盘龙寨和盘凤

寨是圣人谷的核心板块，两个寨各

有一条古栈道，这两条栈道就是以

前这里古村落的村民前往南洋的必

经之路，现在却成为了游客观赏盘

龙寨和盘凤寨的靓丽风景线路。

盘龙寨原为荒野沟谷，长约2

公里，鸿艺人就势开辟成寨，寨口

筑坝成湖，谓之龙潭。谷底修建悬

空栈道，辗转于沟谷林木之间；盘

谷而上，亭台楼阁依势而建，因其

形似盘龙，取名盘龙寨。如今的盘

龙寨古树参天、郁郁葱葱，耳边时

实践·特色小镇

50

不时传来清脆的鸟鸣，潺潺流水送

来一阵阵森林的清香，阳光穿过茂

密的树丛。累了倦了，您不妨坐在

溪水边上的休息亭，让心慢下来，

闭上眼睛，聆听清风为你演奏的动

人音乐，接受大自然最净澈的洗

礼。绝对是你游山氧疗，返璞归真

的不二选择。

鸿艺集团还投资3亿多元，高标

准规划建设了以“婚庆文化”为主

题的游览景区，积极打造幸福导向

型产业。该景区包括客天下国际婚

庆殿堂、婚礼广场、婚礼教堂、国

际婚庆文化街区等，设有I love you

广场、天使喷泉、丘比特之门、姻

缘门、国际宴会中心、幸福里9号

婚礼教堂等极具欧式浪漫风情的

景观。客天下整合了300多家婚庆

机构、180家文化教育培训机构、

80多家影视机构、50多家儿童娱乐

场，每年有3万多对新人来到这里

留下倩影。

国际化规划理念 修复性开发建设

客天下以环绕山体分层规划，

着重人文景观的建设与主题公园相

呼应，将各主题公园中的建筑小

品、园林绿化、公共空间、标识系

统等一系列高端成熟的建设与管理

手法运用到整个园区建设中，使园

区人文景观和自然景观和谐统一而

又独具“世界客都”的风格。

客天下从规划到建设到具体实

施，始终以大客家、大旅游、大手

笔和高起点、国际化的规划理念为

基础。在生态保护和优化方面，始

终遵从修复性开发建设，秉承自然

的原则，以创新、协调、绿色、开

放、共享的发展理念为引领，突破

环境、空间和产业的发展瓶颈，将

城市资源转化为具有重大社会价值

和经济效益的发展资本，实践了城

镇与自然和谐共生、历史与现代包

容并蓄、创新与智慧持续引领、宜

居与宜业融合发展的新型城镇化发

展目标。

在最大限度保护和优化生态环

境的同时，鸿艺集团为客天下注入

了客家文化的浓厚基因，投资修建

了客家赋千字文石刻、百米客家墟日

铜雕、百米客家迁徙石雕、客家祠与

炎黄两帝、百家姓之神位、客天下文

化广场、客家小镇、国际婚庆广场等

一系列打上浓厚客家烙印的景点，

并使其转化为具有充分社会价值和

经济效益的生产成本要素和发展资

本，推动项目的可持续性发展。

经过鸿艺集团10年的打磨，以

超前的城市发展理念，创先践行国

家新型城镇化建设。目前，已完成

投资超百亿元，建成集现代商业、

绿色农业、电子商务、物流产业、

特色小镇·实践

51

创意设计、宜居度假、休闲旅游、

文化教育体验等于一体的综合性国

际生态文化新城，让客天下成为八

方游客领略“世界客都”文化风韵

的好去处。每年进入景区的旅游人

数不断攀升，自2010年开园以来，

从每年入园50万人次不断攀升，到

2015年达到300多万人次，旅游经

营收入也从800万元到2015年的近2

亿元。2011年客天下成功获评国家

4A级旅游景区，景区内客天下国际

大酒店获评国家五星级酒店。2013

年客天下获评“2013年海外华人最

喜欢的广东历史文化景区”。2015年

底客天下被列为广东省新型城镇化

建设“2511”美丽小镇专项试点。

客天下旅游产业园自诞生之日

起，先后接待了中央、省、市领导

及海内外众多记者，并得到了他们

的高度赞誉。国内外知名专家学者

也对客天下的独特魅力大为推崇。

国内著名城市运营专家王志纲、世

界著名养生专家朱鹤亭均认为，客

天下的开发不仅能提升梅城的文化

品位，而且有利于提升梅城的市民

综合素质和生活水平，对打造“世

界客都”、创造城市品牌、推动梅

州经济社会发展将起到重要作用；

已故著名作家程贤章生前几次到客

天下采风，有感而发写下散文《天

人合一的鲜花世界——献给“客天

下”》。他在文章中写道：“我流

连忘返，荡漾于空气清纯，鸟语花

香，天人合一的境界里。真想残生

此地老，日日夜夜闻花香。”

惠民是新型城镇化建设的不二目标

我国新型城镇化的核心问题

之一就是民生问题，包括完善公共

服务和社会保障。客天下以“构建

和谐、改善民生”为发展理念，关

注城乡居民生活困境，努力完善区

域公共服务设施和市政基础设施建

设，促进城乡公共服务均等化，完

善城乡社会保障服务，提供就业支

撑。同时，通过产业平台，跨区域

整合资源，带动农村现代化，推进

农业转移人口市民化，使城乡居民

共享美丽小镇建设成果。

建设伊始，客天下组织当地的

老人、小孩和村民代表到深圳青青

世界、梅州雁南飞等地参观学习，

告诉他们，今后客天下就要建设成

像青青世界和雁南飞一样美丽的地

方。同时，把原来两栋土砖房小学

重新建设改造，引入北大附属小学

师资，建设成为目前梅州市软硬件

最好的中小学，使农村儿童和城

市儿童一样接受良好的教育；提供

4000多个工作岗位，其中当地村民

就有600多名，让城乡居民平等共

享就业机会；给当地60岁以上的老

实践·特色小镇

52

人购买社会保险，解决养老保障问

题；投资参与建设水厂，引入自来

水，并每人每月补贴3.5吨水费，

让当地老百姓喝上放心水；提升生

活品质化，免费开放上千亩公共广

场、绿地以及商业娱乐设施。为了

创造和谐平安社区，鸿艺集团打出

“你好！邻居”这一体现客天下文

化理念的响亮口号，并为此创作成

歌曲,在园区、在客家小镇传唱。

成功的企业家往往承担着更大

的社会责任。蔡鸿文通过对客天下

的打造，将博物馆里的文化、书柜

里的文化、舞台上的文化搬出来，

把那些看得见却摸不着、感受不到

的文化因素，建设在客天下的每一

个生活的角落，变成实实在在的景

区、景点和景观。蔡鸿文认为，一个

成功的企业，特别是房地产企业，

在今天这个转型升级的时代，应当

积极参与到新型城镇化建设中来，

务必结合当地文化、生态、特色，

建设一个特色小镇，为国家、为家

乡，哪怕是为了自己做一件喜欢做

的、有意义的事，让更多的老百姓

记得住、看得见、莫得着、能享受，

还给子孙后代一个青青世界，实践美

丽的客家梦、中国梦。这，才是真正

的文化，才有传承的价值。

2007年，全国人大委员长、时

任广东省委书记张德江来考察客天

下项目时，对蔡鸿文说：“作为全

国第一个尝试文化旅游产业园立项

的项目，你一个民营企业家，有那

么大的理想，那么大胆地实践，那

么大胆的投资去做文化旅游产业项

目，这样做，非常难得！”。国务

院副总理、时任广东省委书记汪洋

2011年连续3次考察客天下项目，

发出“不是欧洲胜似欧洲”的感

叹！现任中央政治局委员、广东省

委书记胡春华称赞客天下是“美丽

中国先行地”。

其实，不仅仅是各级领导和专

家学者，每一位到过客天下的人，

都情不自禁地为之竖起大拇指。

客天下在新型城镇化建设方面

一直在默默地艰难探索，通过不懈

努力，昔日的荒山变为青山，昔日

的不毛之地变为黄金旺地，老百姓

生活环境和质量也得到明显改善，

项目所在地的村集体，也成为远近

闻名的富裕村。每年春节，当地村

民都会敲锣打鼓到鸿艺集团来，送

鲜花、送金桔、送红包，感谢鸿艺

集团为他们提供了创业、就业的平

台，让他们发家致富。

客天下为什么能够成功

我国新型城镇化的核心问题主

要是民生问题、产业问题、市场问

题、持续发展问题。那么，通过10

年发展的客天下，是如何解决这些

核心问题而成为新型城镇化建设典

范的呢？

政府引导，企业主导。当年梅

州市委市政府高瞻远瞩，公开实施

投资主体招标模式，开创了解决政

府公共服务配套投资、土地、老百

姓问题的新探索，开创了“只服务

不干涉、只收税不收费”的理念，

积极推动市场机制，发挥民营企业

的主导性，为项目的顺利推进起到

了“四两拨千斤”的核心作用。创

新机制，政府专门抽调市区有关领

导和精英力量，成立客天下旅游产

业园建设领导小组，并设立办公

室，加强政企沟通协作，提供服务

和政策支持、监督管理。平均每月

召开一次现场会，统筹推动项目开

发建设，及时处理解决过程中涉及

的各类问题，为民企参与城市建设

搭好平台，做好帮扶，充分用好市

场经济这只看不见的手，调动了市

场资源的积极性。

客天下的投入建设，变原来的

政府主导为政府引导，发动多方参

与，激发社会资本的活力，加快了

建设速度。这种不完全依赖于财政

特色小镇·实践

53

力量，而是政府通过创造环境和政

策条件，引入社会资本分担城镇化

建设的部分资金成本，由企业承担

起一部分推动城市化的功能；同时

借助政策支持，产业在不断发展过

程中又带来税收和经济提速。客天

下的探索对广东尤其是财力薄弱的

欠发达地区来说，是一种可资借鉴

的办法，成为解决基础设施建设等

融资问题的重要探索。

产城融合，造福一方。在传承

文化、保护生态的同时，客天下注

重创新发展产业，推动产城融合、

城乡一体的战略模式。为了达到这

一战略高度，鸿艺集团采取项目全

球招标，以国际化视野，面向全球

寻找世界一流战略合作伙伴和人才

团队。美国艾奕康建筑设计公司、

澳大利亚柏涛建筑设计公司、贝尔

高林国际景观设计公司等都是他们

的合作伙伴。坚持以产业、艺术、

生态景观为规划的原则，把城市当

作景区景点去做，才形成了目前错

落有致、产城融合、城乡一体、公

共服务均等化的大格局。

2014年，客天下农电商产业园

正式开园。鸿艺集团在探索互联网

+农业+旅游+金融+城镇化模式，

将生态旅游产业、客家文化产业、

婚庆产业、农电商产业、教育培训

产业、养生养老产业、儿童娱乐产

业、电影产业基地等有机结合。以

农业资本化促进农民市民化，同

时，解决了项目发展、辐射带动、

农民进城 等 实际问题，正所谓天

时、地利、人和具备，真正实现了

政府搭台、企业唱戏、社会支持。

截至目前，梅州市农业十二协会

为核心的9000家涉农经营主体、

超30 000种产品抱团入驻，规模之

大、范围之广，在全国尚属首例。

城乡统筹，均衡发展。客天下

“十年磨一剑”，计划再投资160

亿元，重点建设包括客家小镇、威

尼斯小镇、西班牙小镇、法式风情

小镇、奥地利小镇、岭南风情小

镇、玫瑰小镇、石斛小镇、美丽秀

村九个小镇，将美丽小镇串珠成

链，形成特色。同时借助一些跨界

跨域资源优势，推进多种文化主题

和产业特色的实体项目落地，包括

河源客天下、五华客天下、惠州客

天下、湘天下、赣天下、海天下等

等，探索客天下美丽小镇模式在更

广泛的地区实现复制推广，为广东

省乃至全国探索新型城镇化建设提

供示范和借鉴，积极争创全国新型

实践·特色小镇

54

城镇化建设示范单位。

工匠精神，精益求精。谈及

客天下就不能不说蔡鸿文。他是广

东鸿艺集团董事长，是一位地地道

道的民营企业家。他出生在偏远的

农村，从小喜欢画画，画了很多他

想象中的家园，他梦想他的家乡将

来能变得像他画的画一样美丽。可

是，现实并不美丽，蔡鸿文高中没

毕业就出门当木匠去了。但上苍把

机会总是赐予哪些早有准备的人。

也就是蔡鸿文做木匠的那些日子

里，让他的梦想变得越来越清晰。

他想通过努力，让父老乡亲过上北

京、上海、广州、深圳等大城市一

样的生活。小孩子能健康快乐的成

长，青年人能有好的教育、学习、

工作和生活环境，老人们能有好的

健身娱乐、医疗、休闲场所。乡村

里的各种配套设施也像城市一样更

加完善，甚至有更多的城市人回归

农村，同时吸引更多游客在家乡感

受和分享美丽，有不同国籍的人在

家乡投资、旅游、居住。让大家在

家门口享受城市生活，真正宜居宜

业宜游宜养。而今的客天下，如实

兑现了蔡鸿文的理想。

他把蜿蜒起伏的山坡与河谷当

画布，在山水点缀的森林里画画，

在期待升腾的大地上画画。用最淳

朴的工匠精神，在荒山上，在滩涂

上，在采石场上，在养猪场上，像

打造精品一样去做每一尊雕塑、每

一片园林、每一座亭台楼阁。现

在，所有到过客天下的人都说，在

山区这样落后的地方，竟然有这样

超前规划的项目，而且做到越是不

起眼的地方，做得越是精致。凡是

来过客天下的人都被震撼了。

从木匠到工匠，蔡鸿文走了

许多不寻常的路。一路走来，尝尽

酸甜苦辣，个中滋味只有他默默咀

嚼。蔡鸿文是客家人，而客家人对

榕树有特别的喜感。古时的客家先

人，由于各种原因，而不断迁徙，

每到一个地方首先要种榕树，借榕

树落叶生根、枝叶茂盛、源远流长

之意，同时还有谐音“融”，以

示“融入”当地的意思。所以，在

客天下奠基之时，蔡鸿文也特意

在项目地选好位置，种上5颗大榕

树。并请全球各地的客家人在各取

一包当地的泥土寄到深圳，然后汇

成五大洲泥土，并将五大洲的泥土

用玻璃瓶装好，在开工前集中从深

圳空运到项目地，由5个清纯客家

少女迎接，然后分别播撒到5个大

榕树下，代表着全球各地的客家人

对家乡的一种祝福。5颗大榕树落

地的时候，蔡泓文亲自指挥，包括

角度，到什么位置，他都要亲自设

计、安排。现在这5棵大榕树已是

根深叶茂，郁郁葱葱。

为了客天下项目，蔡鸿文跑

遍了全国，走遍了欧洲。他认为各

个城市最大的不同，就是特色与

人文。不是千篇一律、不是钢筋森

林。避免出现有关专家调侃某些

地区搞的新型城镇化“走过一村

又一村，村村像城市；走过一城又

一城，城城像农村”的现象。而这

种调侃恰恰与蔡鸿文具有远见的担

心不谋而合。蔡鸿文说，城市的规

划、开发与建设，应该由当地甚至

更高一级的艺术家委员会参与指导

特色小镇·实践

55

开展工作。同时，每个城市的地方

政府应针对新型城镇化的建设开辟

一些示范点，再大胆开放些，政府

用创新的思路和方法在前期的定位

多做些工作，采取项目投资主体招

标的方式，解决土地与融资及农民

的实际问题。

蔡鸿文的工匠精神不光表现在

对“作品”的细腻和精益求精上，

更多的时候表现为一种对客户、对

社会的一种担当和责任。前几年，

鸿艺集团的另一个项目，只因客户

的一个建议，蔡鸿文把已建到五楼

的框架地产项目全部拆除，就地建

起了个游泳池，里里外外，多花掉

集团几千万。蔡鸿文不但没有心

疼，还说，值！只要为客户提供更

好的居住环境，打造出精品工程，

就是再多花些也值。

而今，“望得见山、看得见

水、记得住乡愁”，成了客天下真

实的写照。“我们想通过客天下，

让侨居海外的客家人找到落叶归根

的感觉。一天客家人，一生客家情；

来过客天下，天下客就是一家人！”

蔡鸿文这样阐述自己的理念。

实践·智慧城市

56

智慧城市建设助力新型城镇化■ 本刊记者 张学军

新型城镇化建设正在高歌猛进，发

展迅速。好风凭借力，城市建设领域科

技的发展为推进新型城镇化提供了有力

的技术支撑，其中特别是智慧城市规划

的设置有效推动了新型城镇化的发展和

普及。

智慧城市是在物联网、云计算等新

一代信息技术支撑下形成的一种新型信

息化的城市形态，是通过综合运用现代

科学技术、整合信息资源、统筹业务应

用系统，加强城市规划、建设和管理的

新模式。

智慧城市建设和新型城镇化有着天然联系

建 设 智 慧 城 市 是 贯 彻 党 中 央 、 国

务院关于创新驱动发展、推动新型城镇

化、全面建成小康社会的重要举措。国

家发改委城市和小城镇改革发展中心主

任李铁表示，实行低碳、生态、绿色的

新型城镇化过程中，如何有效解决交通

拥堵、城市规划的问题，更好地利用清

洁技术燃料等都需要智慧城市的管理，

即把现代的高科技技术管理手段和软管

理方法，更好地运用到城市的治理过程

中。智慧城市的普遍做法是在基础设施

建设方面朝着数字化、智能化和信息化

方向发展，也使硬件设施全面改善。

国家发改委城市和小城镇改革发展

中心副主任乔润令介绍，根据测算，如

果将传统的城市治理和管理方式改变成

智慧城市的方式来进行管理和治理，城

市的红利能增加3倍。

“ 通 过 智 慧 城 市 建 设 ， 能 有 效 提

升 城 市 管 理 能 力 和 治 理 水 平 ， 有 助 于

改善民生，并使得城市运行更加健康高

效。”工业和信息化部原部长李毅中指

出，智慧城市建设和新型城镇化有着天

然的联系，与国家“四化同步”的要求

相吻合，国家一再强调在推进城镇化建

设 过 程 要 重 点 关 注 城 市 治 理 与 改 善 民

生，而智慧城市的“智慧”就可能解决

这些问题。

智慧城市是信息化与城镇化的最佳契合点

随着中国经济进入新常态，新型城

镇化成为我国经济发展最大的潜力与动

智慧城市建设在京沪穗深等特大城市逐渐推进和趋于成熟的同

时，逐步向中小城市甚至中小城镇推进。

智慧城市·实践

57

力所在。全国工商联副主席孙荫环

表示，作为在新型城镇化一线探索

多年的实践者，我们深刻感到，实

现以人为本的新型城镇化，需要与

信息化深度融合，而智慧城市是信

息化与城镇化的最佳契合点。

近年来，我国不断探索将可

持续发展与新一代的信息技术相结

合，为智慧城市的发展创造出更多

更好的发展空间与价值空间。其实

城市的发展与建设理念是与国家经

济社会的发展战略、城市本身的定

位和信息技术的发展、城市中的管

理者与市民的参与程度息息相关

的，国家的战略和智慧城市建设的

实践，使得智慧城市的建设走上了

升级之路。

《 国 家 新 型 城 镇 化 规 划

（2014—2020年）》系统地指出了

新型城镇化和智慧城市的发展方

向。国家发展改革委、教育部、科

学技术、工业和信息化部、公安

部、民政部、财政部、人力资源和

社会保障部、国土资源部、环境保

护部、住房和城乡建设部、交通运

输部、水利部、农业部、商务部、

国家卫生计生委、质检总局、食品

药品监管总局、旅游局、中国科学

院、证监会、能源局、测绘地理信

息局、国家标准委等25个部门联合

成立了促进智慧城市健康发展部际

协调工作组。

智慧城市在整个新型城镇化规

划中属于新型城市范畴。规划将新

型城市的属性划分为三个方面，即

绿色城市、智慧城市和历史人文城

市，智慧城市在这里占据着重要地

位。国务院发展研究中心信息中心

研究一处处长李广乾认为，相对于

新型城镇化外延式的土地面积的扩

张，以及高楼大厦的增多，智慧城

市是一种内涵的建设，是一种重要

的技术手段。运用现代科学技术使

城市生活更美好，使城市的产业以

及交通等其他公共服务更好，让老

百姓能够享受到文明发展的成果。

新型城镇化规划对智慧城市建

设列了6个方面的内容：新型网络

宽带化、城市规划管理信息化、城

市基础设施建设智能化、公共管理

便捷化、产业发展现代化、社会管

理精细化。住房和城乡建设部总规

划师唐凯指出，信息化手段是实现

中国新型城镇化的重要抓手，也是

新型城镇化的重要组成部分。推进

智慧城市建设，推动物联网、云计

算、大数据等新一代信息技术创新

应用，强化信息网络、数据中心等

信息基础设施建设是实现新型城镇

化的重要推手。智慧城市的实质是

信息化在城市建设、管理、运行的

高度融合，其核心是以人为本，面

向公众、面向社会，实现智慧化管

理和服务，整体提升社会公众生活

品质与形态，提升社会构成品质，

即服务。

智慧城市有利于提高城市综合承载能力

我国建设智慧城市，根本上

是要服务于以人的城镇化为核心的

新型城镇化进程，服务于促进解决

“三个1亿人”的综合承载问题，

即到2020年，要解决约1亿进城常

住的农业转移人口落户城镇，约1

亿人口的城镇棚户区和城中村改

造，约1亿人口在中西部地区的城

镇化。

国家信息中心信息化研究部

副主任、中国智慧城市发展研究中

心秘书长单志广认为，建设智慧城

市有利于提高城市综合承载能力，

推进新型城镇化。建设智慧城市，

构建城市统一的地理空间框架和时

空信息平台，有利于优化城市空间

结构和管理格局，统筹推进城市规

划、国土利用、城市管网、园林绿

化、环境保护等的数字化和精准

化，在能源、交通、环境、通信、

防灾、给排水和公共安全等方面有

效提升城市运行管理的智能化和精

细化水平。以此为基础，可以增强

城市经济、基础设施、公共服务和

资源环境对人口的承载能力，实现

城市生产空间集约高效、生活空间

宜居舒适、生态空间山清水秀，提

高城市可持续发展能力。这对于解

决“三个1亿人”的综合承载问题、

推进新型城镇化具有重要意义。

实践·智慧城市

58

智慧城市建设从大城市向中小城镇推进

住房和城乡建设部在2014年公

布了两批共计193个国家智慧城市试

点城市，其中包含全国各省、自治

区、直辖市的各个大中型城市，部

分中小城市，也有20多个县（镇）

入选。智慧城市建设在京沪穗深等

特大城市逐渐推进和趋于成熟的同

时，逐步向中小城市甚至中小城镇

推进。

现阶段中国特色新型城镇化，

除了依靠大城市的辐射带动作用

外，中小城市特别是中心镇、县城

等小城镇的发展也是另外一个重要

的着力点，一些中小城市（镇）在

自然资源、生态环境和农村转移人

口承载力上相较大城市反而有着明

显的优势。

一方面 ， 在 智 慧 城 市 建 设 的

技术层面上，近年来包括电子政

务、云计算、大数据等多种不同层

次、不同类型的技术手段和理念，

已经在众多大中城市的智慧城市建

设过程中得到应用，积累了一些适

合中国国情、具有中国特色的宝贵

经验。另一方面，对于经济基础薄

弱、经济发展压力较大、产业聚集

度不高、对富余农村就业人口的吸

纳能力不足的中小城镇来说，这

些技术的应用对于提升政府管理效

能、解决民生实际问题、提升便

民惠民服务质量等能起到极大的

作用。

事实上，已有不少县、镇开

始了这方面的探索和实践，如国家

智慧城市试点城市名单中的江苏省

昆山市张浦镇、广东省佛山市乐从

镇，开展“智慧乡镇”建设的江

苏省无锡市阳山镇，开创了农产品

电子商务领域具有里程碑意义的

“遂昌模式”的浙江省丽水市遂昌

县等。

无锡阳山是华东地区有名的

水蜜桃之乡，还拥有死火山遗存、

百年书院、千年禅寺、古村古街等

丰富的自然生态、人文历史方面

的旅游景观资源。20世纪90年代以

来，伴随着改革热潮，阳山镇乡镇

企业异军突起，各村传统工业遍地

开花成主导产业，烟囱林立、河道

发臭、工厂噪声扰民。这也是当时

苏南地区农村工业化初期的真实写

照。无锡市及阳山镇依据无锡市的

城市发展规划，针对该镇规划布局

乱、环境污染重、产业层次低等问

题设计了阳山的“智慧乡镇”建

设，不仅计划实现镇区Wi Fi全覆

盖，构建智能交通、市民一卡通全

镇通用，还将电商卖桃、物联网种

桃等信息技术手段和理念融入到农

业生产管理等方面，并且更注重环

保优先战略，将生态文明与产业发

展及城镇建设相结合，推动阳山镇

的田园生态观光产业，使当地农民

分享到城镇化带来的红利。

丽水遂昌则是另一种模式的典

型。地处浙西山区的遂昌县，有着

丰富的农林茶果等经济作物资源，

但由于地处山区，城镇化的步伐相

对比较缓慢。近年来通过与国内知

名电子商务企业的合作，以遂昌县

网店协会和几家专注农产品的电子

商务企业为龙头，带动了该县的电

子商务生态发展，促进地方传统产

业，尤其是农业及农产品加工业实

现电子商务化，延伸产业链条，走

出了一条具有区域特色的经济规模

化发展道路。这种以农产品电子商

务为突破口的智慧城市发展模式，

也是一种推动新型城镇化建设的大

胆尝试，引得国内许多中小城镇甚

至乡村纷纷仿效。

实际上，相比大城市而言，

中小城镇的经济规模、行政区域面

积、人口都相对有限，在城镇化发

展过程中存在的社会和环境问题相

对简单，基础设施和应用服务进行

升级改造后，更容易满足居民需

求，智慧城市建设也就更易于进行

整体规划和协调。特别是在信息化

建设水平相对落后的情况下，有利

于发挥后发优势，实现城镇化发展

与信息化建设同步推进。国内的一

些中小城镇，特别是地处中西部欠

发达地区的中小城镇，同样也迫切

希望通过智慧城市建设的应用，从

基础设施建设、人才集聚、提高民

生服务质量、服务“三农”等多个

方面获得发展，带动县域经济的创

新发展。

探索与试点·实践

59

浙江省：因地制宜加快培育中小城市

【编者按】 “唯进取也，故日新。”作为“中国梦”的重要组成部分，新型城镇化是

一个关乎当下中国发展动力的大课题，也是一个需要将实践进行到底，让创新贯彻始终的

变革进程。

在新型城镇化浪潮席卷全国的新形势下，各地的探索和实践千差万别，各具特色。这

一推进过程以“人的城镇化”为核心，不以简单的城市人口比例增加和规模扩张为目的，

而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的

转变。不少地方在牢牢把握这一内涵的前提下，围绕创新行政管理体制、提高土地利用

效率、促进产城融合等内容走出了符合自身实际的新型城镇化道路。这些经验深具借鉴意

义，本刊择取部分经验，望对读者有所启发和增益。

2010年，浙江省委、省政府根

据全省经济社会转型发展的需要，

择优选择27个镇启动实施小城市培

育试点。为扩大试点效应，2014年

又选择9个镇作为小城市培育试点

（共36个试点镇）。同时，将7个

省级重点生态功能区的县城也纳入

培育范畴。

2015年，36个小城市培育试

点镇投资增速20.2%、财政增收

9.4%、GDP增长9.7%，分别高出全

省7、0.7、1.7个百分点,人民群众满

意度为95.1分；7个重点生态功能区

县城GDP、财政总收入、投资总量

增速分别达7.9%、8.2%和11.8%；

主要污染物（COD）排放总量、万

元GDP能耗、PM2.5浓度平均值远

低于全省平均水平，人民群众满意

度为94.6分。

五年来，浙江小城市培育试点

卓有成效，通过改革创新、投资建

设、联动发展、内涵提升等举措，

因地制宜地创造出八种典型模式，

逐步走出了一条具有时代特征、符

合发展要求、体现浙江特色的新型

城镇化路子。

抓改革创新，小城市体制机

制不断激活。浙江省始终坚持改革

先导，把体制机制创新作为小城

市培育试点的核心任务。主要内

容包括：一是深入推进强镇扩权

改革。36个试点镇均拥有所在县

（市、区）52%的行政审批权限，

镇均实际开展综合执法事项达109

项，服务周边114个乡镇。二是深

入推进农民市民化改革。着力开展

农村承包地流转和农村宅基地确权

登记，推进农村劳动力解放，试点

镇农村承包土地流转率和宅基地确

权登记率分别达63.8%和81.8%，

有效推动3.27万名农民进城落户。

三是深入推进要素利用改革。积极

开展盘活存量土地改革，试点镇存

实践·探索与试点

60

量用地占全部用地的30%。创新专

业人才倾斜支持机制，累计争取县

以上各类专业人员下派挂职数达

275人，有效缓解试点镇人才不足

的制约。四是深入推进建设方式创

新。灵活运用BT、BOT、PPP、慈

善捐资等模式，推进一批学校、医

院、文化设施等建设项目，加速了

小城市功能设施的提升完善。五是

深入推进国家中小城市综合改革试

点。浙江省有8个地区列入国家发

展和改革委员会中小城市综合改革

试点名单，其中包括东阳横店镇、

乐清柳市镇、云和县城3个小城市

培育试点对象，是全国镇级试点最

多的省份。

抓投资建设，小城市实力持续

增强。浙江省始终坚持投资拉动，

把推进项目建设、抓好有效投资作

为小城市培育试点的重要举措。取

得的主要成果有：一是建设项目

积极推进。2015年36个小城市培育

试点镇共实施5954个项目，其中工

业项目2993个、基础设施项目837

个、社会事业项目463个、生态环

境保护项目572个、总投资达2277

亿元。二是有效投资持续提升。

2015年，36个试点镇共引入社会资

本投资1785亿元，绿城、银泰、普

洛斯、嘉凯城等知名企业集团，纷

纷到小城市投资兴业。小城市试点

投资占全省比重达8.48%，有7个镇

投资超100亿元。三是综合实力不

断增强。2015年，GDP超100亿元的

试点镇数量达到14个，财政总收入

超10亿元的试点镇18个。36个镇平

均税收收入为10.5亿元，农村常住

居民年均收入达2.61万元，比全省

平均高0.5万元。

抓联动发展，小城市发展质量

不断提高。浙江省始终坚持“绿水

青山就是金山银山”的发展理念，

把创新发展与环境提升联动推进，

坚决淘汰落后产能、整治低小散，

推动转型发展。为此，浙江主要从

以下三方面入手：一是不断加大科

技投入。36个试点镇加快发展高新

技术产业，高新技术产业增加值占

规上工业比重达32.6%，比上年提

高1.6个百分点，规上企业数量比上

年增长5%。二是不断加大环境治理

力度。大力推进“五水共治”“三

改一拆”，加大节能减排、大气治

理、交通治堵等工作力度，43个试

点地区共投入181.7亿元用于生态环

境治理。三是不断优化生态环境。

36个试点镇81.4%的污水处理厂标

准达到一级B以上，农村生活污水

治理农户受益率达79.7%,7个重点

生态功能区县城全年空气质量指数

（AQI）优良率天数达342天以上。

抓内涵提升，小城市生活品

质不断提升。始终坚持基本公共服

务均等化发展,着力提升城市品质

内涵。一是社会事业有了新进展。

36个试点镇新增教师和卫技人员数

分别达183人和346人，普高及中等

职业学校在校学生人数增加了1524

人，千人床位数增加了0.13张。等

级幼儿园在园覆盖率达92.7%。二

是商贸服务有了新提升。全年新增

金融机构60家，新增三星级以上宾

馆床位1069张，鳌江万达广场、店

口嘉凯城城市客厅、塘栖嘉凯城城

市客厅等一批商贸综合体建成投

用。三是城市面貌有了新改善。全

年共投入旧城改造资金103.6亿元，

拆除违法建筑1000多万平方米，新

建地下空间面积402万平方米和一

批停车泊位，较好解决了停车难的

问题，城市管理更加有序。

经验总结，典型模式全面推

广。浙江省始终坚持因地制宜，鼓

励小城市试点地区从实际出发，大

胆探索，勇于创新，涌现了“民资

建城·横店模式”“产城融合·织

里 模 式 ” “ 小 县 大 城 · 云 和 模

式”“建管并重·柳市模式”“古

镇 新 城 · 塘 栖 模 式 ” “ 以 人 为

本·店口模式”“生态主导·开化

模式”“均衡发展·姚庄模式”八

种典型，而且其探索与实践的经验

是可借鉴、可复制、可推广的。目

前，浙江省已在省级中心镇全面推

广这八大典型模式。

（浙江省发展和改革委员会）

探索与试点·实践

61

吉林省是农业大省，共有建制

镇429个，人口近1300万，接近全

省人口的50%。新型城镇化建设以

来，吉林省委、省政府提出了“小

城镇特色发展”的工作思路，将培

育重点镇作为推进新型城镇化的重

要载体和推进供给侧结构性改革的

重要平台。

目前，吉林省重点镇大体可

分为两类，一是大城市周边镇、中

等城市市郊镇和区域中心镇。这类

城镇大多属于城乡结合部和新城新

区，既是吉林省城镇化发展活力最

强的区域，也是因城市快速发展带

来问题比较多的区域，存在着职能

定位不明确、与城区规划缺乏联

动、土地利用效率低、公共服务水

平不高等问题。二是特色城镇。吉

林省有很多城镇都具有独特的区位

和资源优势，特别是一些国内知名

的旅游和生态资源城镇,具有其他

城镇无可比拟的优势，这些城镇虽

发展条件良好，但普遍存在规划水

平不高、建设缺乏特色和品位、市

场化运作意识不强等问题。同时，

这两类城镇人口规模大、经济发展

就业指导和培训，鼓励兴办个体工

商业，促进农民就业，调动了进城

农民的积极性，解除进城农民的后

顾之忧。示范城镇建设三年来，新

建续建29个农民集中居住社区，共

转移农业人口9.8万，新增就业人口

6.9 万。

创新用地供给方式，着力解

决“地”的问题。利用土地增减挂

钩、占补平衡等政策，拓展示范城

镇建设用地空间。长春市合隆镇陈

家店村批复挂钩土地80公顷，迁村

腾地，完成拆迁147公顷，将整理

出的土地挂牌到合隆镇，土地全部

供出后，获得净收益约4亿元，用

于农民宅基地拆迁、复垦以及弥补

农民集中安置社区建设等资金缺

口。22个示范城镇共获挂钩土地批

复1501公顷，每年流转土地3万公

顷以上。

注重提高城镇承载能力，着

力完善“城”的功能。推动省、市

（州）交通、通信、电力、水利等

部门重点实施与示范城镇连接的路

网、宽带网、电网、水利工程等省

级配套基础设施新建或改建项目；

将示范城镇符合条件的城市和国有

工矿棚户区、林业棚户区改造项目

纳入全省棚户区改造计划，享受国

家及省等相关政策。长春市九台区

卡伦镇通过加强基础设施建设，提

升公共服务水平，吉大一院卡伦湖

分院、欧亚集团卡伦购物广场、吉

林工商学院新校区落户卡伦镇，城

吉林省：强化试点示范 推动重点镇建设取得新突破

快，但大多责任大,权力小，存在着

“小马拉大车”的窘境。针对以上

问题，吉林省重点开展了示范城镇

建设和重点城镇扩权试点工作，重

点镇培育工作取得积极进展。

推动示范城镇建设，增强重点镇经济实力

为探索农业大省推进城镇化

的有效途径，将城镇化工作重心下

移，引导政策效应和社会资本回归

小城镇和三农领域，促进农民就地

就近城镇化。2013年吉林在全省范

围内选择了经济基础好、产业支撑

能力强、人口聚集程度高、战略投

资者介入积极性高、土地极差地租

高的22个城镇开展示范城镇建设。

吉林省政府出台了推进示范城

镇建设工作方案和38条支持政策，

重点探索“产城融合的发展路径、

多元化投资的建设模式、人口城镇

化的有效方法、以城带乡协调发展

的互动格局、破解城镇化难题的

制度安排”，集中精力解决“人、

地、城、钱、产”五个方面的问题。

积极推进就地就近城镇化，着

力解决“人”的问题。对进入示范

城镇定居的农民，在户籍、社保、

就业、教育、社会救助等方面享有

与市民同等的政策待遇，其享有的

农村政策优于城镇的，可在一定时

期内继续享受农村政策。敦化市江

南镇建立失地农民保障体系，开展

实践·探索与试点

62

镇功能进一步提升，吸纳外来人口

1万多人。22个示范城镇已引入大

学9家，改扩建卫生院40个、卫生

所395个，城镇公共供水普及率达

到94%，建成 11个净水厂、17个污

水处理厂。

努力破解资金瓶颈，着力解

决“钱”的问题。对符合政策和支

持范围的示范城镇建设项目，优先

安排省级设立的各种专项资金；积

极引导政策性贷款、社会资本参与

示范城镇建设。长春市奢岭镇引进

国信集团作为战略投资者，采取

PPP合作模式，建设总投资101亿

元的涵盖现代农业、旅游业、养生

产业和地产开发的国信乡村都市项

目。22个示范城镇共成立融资平

台23个，融资平台规模达到139亿

元，积极与金融机构进行相关工作

对接，金融机构共投放信贷资金91

亿元。

突 出 产 业 特 色 ， 着 力 解 决

“产”的问题。支持产业园区发

展，将示范城镇产业园区纳入省级

开发区奖补资金支持范围；有条

件的地方农村集体经济组织可以以

土地使用权入股与其他经济组织和

个人联营、联建工业项目。长春市

农安县合隆镇重点构建了以交通装

备零部件、安全食品及农副产品加

工为主导产业，以生物质能、轻工

业为两大新型优势发展产业的“一

带、四园”的集聚格局，园区现有

企业494家，拥有旺旺乳品、中车

集团、华正牧业等一大批世界500

强、国内500强、行业强企和知名

民营企业。22个示范城镇共建设工

业园区24 个，三年入户企业1384

家；建设现代农业园区58个，2015

年实现年销售收入8.6亿元。示范

城镇经过三年的创新探索，大胆实

践，初步形成了产城互动、规划引

领管控、多元投资建设、城乡双向

一体化、承接城市功能外溢、社会

保障推动、商贸促进、资源开发带

动等具有示范引领作用的发展模

式，基本实现了产业结构、就业方

式、人居环境和社会保障由“乡”

到“城”的转变。

推动重点镇扩权，赋予其相应经济社会发展职能

为解决特大镇因缺少规划权、

财权、人权、管理权，制约经济社

会发展的问题，吉林省选择了18个

人口较多、经济实力较强、服务功

能完善、发展潜力较大的镇开展了

重点城镇扩权试点。吉林省政府出

台了指导意见，采取直接放权、委

托授权和设立派出机构三种方式，

赋予试点镇部分县级经济社会管理

权。在放权工作中，本着“该放

的坚决放、该管的切实管好”的原

则，紧紧抓住事关改革的重点领

域、重点部位和重点事项，积极创

新体制机制，把外部“输血”与内

部“造血”有机结合起来，着力推

动试点镇加快发展。

赋予规划建设管理权。试点镇

政府可受县（市、区）级规划建设

主管部门委托，依据总体规划和控

制性详细规划，负责确定镇区建设

工程项目的规划设计条件，核发镇

区建设工程的规划许可证，并负责

本辖区范围内违法建设的查处。

扩大用人自主权。给予试点

镇党委对副科级以下工作人员的任

用、考核权以及对副科级领导干部

和县级派出机构负责人的任用建议

权；按照试点镇的人口增加比例，

通过调剂的办法增加试点镇编制数

量,缓解了试点镇用人不足的问题。

扩大试点镇财权。将财政管理

权由市财政局移交给镇财政所，建

立一级国库，加大政府投入，将各

类专项资金向试点镇倾斜，试点镇

拥有了财政自主权，财政支撑能力

得到增强。

扩大管理权。为增强试点镇

统筹经济社会的发展能力，依法赋

予试点镇核准、备案类项目行政审

批权和安全生产、交通安全、劳动

保障监察、食品卫生等方面的行政

执法权；推行首接负责制和“一站

式”服务机制，进一步简化了企业

办事流程，提高了群众办事效率。

以松江河镇为例，其承接了抚

松县下放的财权、行政审批、社会

管理、行政执法等经济社会管理权

限共85项。各下放权力部门在试点

镇设有派出机构的，直接下放到派

出机构，未设派出机构的，一律下

放至试点镇。优化试点镇政府内设

机构，对保留和接管的行政、事业

单位副科级以下工作人员的任用、

聘用、考核、奖惩、交流等，由镇

党委考察确定，报县组织人事、机

构编制部门备案。对县直部门派出

机构负责人的任用，对应县直部门

经征求镇党委、政府意见后确定。

经过2年的实践探索，试点镇

权限进一步扩大，责权不匹配问题

得到有效破解，综合实力显著提

升，形成了一批规划布局合理、产

业特色鲜明、基础设施完善、生态

环境优美的新型城镇。

（吉林省发展和改革委员会）

探索与试点·实践

63

云南省大理市有30万农村户籍

人口，但仅有11 709公顷耕地，人

均不到6分地，是一个农地匮乏的

城市。然而，大理市空心村现象与

土葬现象普遍存在，耗费了大量的

土地资源。为有效整合土地资源，

大理市启动了宅基地有偿使用制度

改革和殡葬制度改革等，走出了一

条切实可行的土地集约新路子。

“空心村”的矛盾

与全国大多数地区一样，大

理市农村存在普遍的空心村现象。

一方面，空心村占用了大量土地，

既无人居住也无法作为耕地再次利

用；另一方面，一部分需要住房的

村民在规划区范围内没有土地，把

房屋建到承包地上。旧有房屋长期

闲置，新建住宅又占用大量耕地，

村庄耕地面积不断减少。

银桥镇位于大理市腹地，距大

理州州府下关镇20.5公里，距古城

6公里；全镇面积69.87平方公里，

人口30 873人，耕地19 500亩，人

均6.3分地。银桥镇是一个空心村现

象严重的乡镇。据统计，2008年至

2013年6月，全镇农村宅基地“少

批多占”的共有159户，超占土地

38.27亩，平均每户超占0.24亩；

“未批先占”的共345户，户均占

地面积0.52亩，建筑面积47 447平

方米，户均138平方米；“一户多

宅”的共有311户，总占地面积234

亩。与此同时，全镇符合宅基地申

请指标的共有1036户，其中有宅基

地批准手续未落实建设地点及家庭

住房特殊困难户有298户，二者共

占符合申请指标近三成。

宅基地有偿使用的试点探索

为解决“空心村”问题，从

云南省大理市：利用空心村整治探索宅基地有偿退出及使用

2013年起，银桥镇在双阳村双鸢自

然村开始试点利用空心村整治探索

宅基地有偿使用。具体做法为：

第一步，统 计 清 查 。 首 先 ，

对老房旧屋、厩舍厕所、违章建

筑、空闲土地及所涉及的农户、人

口等基本情况进行全面的统计清

查。对涉及整治范围内的农户进行

分家析产、确定产权、签字认可，

由村委会与涉及农户签订《大理市

“空心村”整治宅基地使用权收回

协议书》。

第二步，协商补偿。将需要拆

除的房屋、建筑物、宅基地统一收

归集体，并参照同期国家征地价按

实际面积，以10万元/亩的价格，由

集体给予补偿。对于地上建筑物及

附属物给予拆迁补助，按房屋结构

完整程度每平方米补偿90～620元

不等。最后，总共兑付整治范围内

132户农户补偿金额280万元，收回

并拆除面积22.24亩。

第三步，重新布局建设。委

托大理市设计院就已拆除范围进行

了道路设计和宅基地布局，共安

排46宗宅基地。在原址上新建1座

公厕、1个老年活动中心、1条绿化

带、硬化了1条进村路。

第四步，安排困难户。根据年

度建房用地指标情况，按成本价6.4

万元/宗安排给符合建房要求的住房

困难户。目前，已安排了14户住房

困难户。

试点以来，银桥镇已在下辖的

实践·探索与试点

64

广东省东莞市长安镇：推进新型城镇化试点改革释放特大镇发展新活力

长安镇位于东莞市南端，东临

深圳市，南邻珠江口，区域面积98

平方公里，现有常住人口66万多，

其中户籍人口4.9万。2015年实现

生产总值400.5亿元，工业总产值

1303.6亿元。作为一个特大镇，长

安存在典型的“小马拉大车”问

题。为此，2015年以来，长安镇以

被纳入国家新型城镇化综合试点、

全国中小城市综合改革试点为契

机，以建设“现代制造名城、湾区

创新都市”为目标，大力推进各项

改革发展工作，积极探索符合长安

实际的城市发展道路，全镇城镇化

水平和质量不断提升。

拓宽农业转移人口市民化通道

在推进转移人口市民化方面，

长安镇积极探索了各种创新机制，

为的就是让外来人口“进得来”

“留得住”“有事做”。

“进得来”，就是优化外来人

口市民化通道。一方面长安镇按照

上级部署，稳妥推进户籍制度改革

和居住证制度改革，大力解决一批

进城时间长、就业能力强的人员落

户问题。2011～2015年，通过积分

入户、人才入户等各种渠道入户长

安的人数共计1943人。另一方面，

在广东省内首推镇级长安“优才

卡”。向具备条件的投资纳税型、

学术技能型和企业推荐人才等发放

长安“优才卡”，使其在教育、医

疗、住房等十个方面享受优惠政策

和服务。

“留得住”，就是创新公共

服务供给模式。重点解决好外来人

口随迁子女的教育问题。从2014年

起，长安镇投资1.58亿元对全镇10

所公办学校进行扩建，预计可增加

公办学位5000多个，同时积极规划

建设新长安中学、外国语学校。每

8个行政村、32个自然村启动了空心

村整治，在村庄规划区有偿流转收归

村组村庄规划预留建设用地105亩，

共规划196宗建房用地，并已将其

中的115宗分配到住房困难户。

空心村整治的多重意义

银桥镇的空心村整治取得了

良好效果，其意义主要集中在三

个方面。

其一，探索了宅基地有偿退

出与获得机制。我国土地制度规定

农村宅基地无偿使用、一户一宅。

但对于申请建设新房以后的老宅基

地缺乏集体回收、补偿、规划、安

置等配套政策，农户建了新房却不

愿意退出老宅，从而导致“一户多

宅”和空心村现象。银桥镇利用空

心村整治探索宅基地有偿使用制

度，是一种市场化出路，十分具有

借鉴意义。

其 二 ， 优 化 了 土 地 资 源 配

置。按照规定，农户在批准建房用

地指标后，如果其自留地在村庄规

划区范围内，则可以直接建房；如

果不在村庄规划区范围内，则通过

私下交换获得规划区范围内的地

址。对于无法调换而不得不在承

包地上建房的农户，若房屋在空

心村范围内，则通过整治项目予以

拆除并适当补偿。这些做法无疑保

护了村庄耕地资源，优化了土地

配置效果。

其三，为村庄公共设施的建

设提供了资金支持。银桥镇有偿收

回宅基地和村内空闲地，专项用于

安排住房困难户建房和养老、医疗

等集体公益设施和公共基础设施建

设，为整治村庄容貌、建立村庄设

施提供了土地与资金。

（云南省大理市发展和改革局）

探索与试点·实践

65

年安排800万元实施民办教育提质

工程，面向全国招聘优秀教师和学

科带头人，充实到民办学校，完善

民办学校教育教学设施。

“有事做”，就是提升城市

承载人才就业创业能力。长安镇将

2014～2018年定为促进农村居民户

籍人员就业计划期，制定促进农村

居民就业创业办法。设立2250万元

专项资金，每年选派30名本地优秀

大学生到企业工作，由政府给予补

贴，积极培养本地企业人才。同

时，创办长安“员工大学”，每年

投入300万元开展学历进修、技能

认证等成人教育培训，为企业培养

合适人才。

打造便捷高效优质的发展环境

为优化发展环境，一方面长

安镇着力于深化行政管理体制改

革。主要包括三点：一是稳步推进

机构改革。按照大部制和尽量不增

加人员编制的原则，对行政、事业

单位进行统筹整合，优化部门横向

分工；调整人员结构，提升工作效

能。二是深化行政审批制度改革。

精简审批事项，优化审批流程，开

展“三证合一”“一照一码”登记

制度改革，建设网上办事大厅，长

安正在争取东莞市将涉及工程建设

项目的54项市级权限下放到镇。三

是推动政府职能向社会组织转移。

放开市场准入，引导企业和民间资

本参与到教育、医疗、公共设施建

设等领域中来，对新建成的体育公

园、体育馆和青少年活动中心等实

行市场化运作。

另一方面，重点推进科技创

新和投融资创新平台建设。长安镇

大力实施创新驱动，出台“1+13”

创新政策体系，安排8000万元扶持

科技创新。推动企业实施“机器

换人”，全镇高新技术企业达到62

家。建设国家模具产品质量监督

检验中心，规划建设科技商务区

等“六大平台”，成功创建成为

“全国五金模具产业知名品牌示范

区”。同时，创新城镇化投融资机

制，建立“政商银”融资服务平

台，由长安镇政府和民营商会3家

核心企业共同建立增信保证金池，

支持中小企业发展；设立长安五金

模具产业基金，募集资金2亿元，

投资于成长性好的创新型五金模具

企业；引导民间资本参与城镇化建

设，探索采取PPP、“投资人+EPC”

模式搞好长安新区的开发建设。

提升城市公共服务水平和质量

新型城镇化的核心是人的城镇

化，城镇化推进的关键还是要提升

公民的获得感与幸福度。长安镇近

年来一直致力于增进民生福祉，提

升城市功能。重点落实到以下三个

方面：

其一，完善各项基础设施。

长安镇建成了体育公园、体育馆、

青少年活动中心、实验小学，以及

万达广场和万科中心两大城市综合

体；对全镇交通进行全面规划，做

好道路升级改造，对镇中心区10个

拥堵路口进行整治；大力推进“智

慧长安”建设，完善信息化基础设

施，搞好社会服务管理“智网工

程”和“互联网+政务”工程，推

进智慧教育、智慧交通等智慧民生

服务。

其二，加强生态文明建设。长

安镇认真落实“一网两厂三整治”

措施。“一网”即建设截污管网。

“两厂”即建设三洲水质净化厂和

长安新区污水处理厂。“三整治”

即抓好河涌整治、企业整治和环境

整治，重点推进茅洲河、人民涌等

河涌的污染综合整治，抓紧建设投

资4.7亿元的长安新区污水处理厂

等环保设施。认真做好园林绿化工

作，规划建设一批小公园、小绿

地，不断改善生态环境，成功创建

成为国家生态乡镇。

其三，推进各项民生事业。长

安镇积极规划建设占地1129亩的人

文生活区，建设外国语学校、新长

安医院、养老中心和人才公寓等。

提升医疗卫生服务水平，建成新社

区卫生服务中心并投入使用，顺利

通过国家卫生镇复审。推进文化惠

民工程，积极创建广东省公共文化

服务体系示范区。完善各项社会保

障，全镇参保单位达到1.68万家，

各项保险参保总人次达220万。

（广东省东莞市长安镇人民

政府）

实践·探索与试点

66

湖南省浏阳市大瑶镇：释放改革新红利 建设魅力小城市

湖南省浏阳市大瑶镇位于湘赣两省、

萍乡浏阳醴陵三市交界处，自唐宋始就

以烟花闻名，素有“花炮之源”美誉。

镇域面积149.3平方公里,下辖15个村（社

区），人口12万，城区面积12平方公里。

2013年伊始，中央正式将大瑶镇纳

入全国经济发达镇行政管理体制改革试

点镇。近年来，大瑶镇紧紧围绕“建设

田园城市，打造幸福家园”总体目标，

抢抓“强镇扩权”和“开放合作”两大

机遇,聚焦“山水宜居城、现代工业城、

历史文化城”三大建设，主攻“改革开

放、产城融合、品质提升、和谐共建”

四个战略，稳步推进新型小城市建设。

2015年全镇实现财政总收入2.28亿元，其

中地方收入1.29亿元，财税总量稳居浏

阳市乡镇第一。可以说大瑶镇的迅速发

展，源自改革红利的不断释放，尤其是

权限的下放。放权，放开了大瑶镇加速

前行的手脚；放权，给大瑶镇快速成长

注入了强劲动力。

“财权”率先下放，夯实经济发展实力

2010年，浏阳市赋予大瑶镇特殊的

财政“双返”政策，即将新增地方收入

的80%、土地出让金的80%返还到镇，并

全额返还镇辖区内收取的城镇建设配套

费、土地出让金净收益、社会抚养费等

非税收入。2010～2015年，大瑶镇获得

的财政分成达2.82亿元，返还土地出让金

达3.24亿元，财政分成由2010年的468万

元增长至2015年的8962万元，增长率达

1815%。

税收返还后，资金主要用于基础设

施建设和产业转型升级,结合招商引资和

民间资本的参与。大瑶镇基础设施投入

逐年递增1.2亿～2亿元，截至2015年底

共投入14亿元。中心医院、学校、休闲

广场、公共停车场、城乡公交、公厕、

典 型 供 电 模 式 工 程 等 基 础 设 施 投 入 使

用，城市综合承载能力和公共服务水平

全面提升。在为小城市建设提供资金保

障的同时，也带动了花炮原辅材料、造

纸、物流等相关产业以及房产、旅游、

文化、餐饮等第三产业的繁荣，城市功

能聚集提升向农村延伸覆盖，百姓不离

乡、不离土，就地就近创业就业，安居

乐业。

“地权”科学下放，增强城市建设动力

2012年，湖南省国土资源厅、长沙

市国土局对大瑶发展所需的土地规划及

探索与试点·实践

67

使用指标开辟绿色通道，审批同

意浏阳市在用地指标中调剂部分

给大瑶镇，5年内可用指标达3平方

公里，远期弹性可再增加2平方公

里。土地管理权限的下放，保障了

城市建设用地需求。近三年大瑶镇

铺排重点项目78个，完成土地征收

1260余亩，城市路网建设总长增至

46公里，建成区面积由2012年的6

平方公里扩容至12平方公里，人口

由2012年的3.9万增加至8.2万人，

呈现出集聚化发展态势。

同时，作为全国宅基地制度改

革试点，大瑶镇坚持把宅基地改革

与农村建设规划、产业发展和全域

美丽乡村建设有机结合，引导农村

宅基地从粗放型无序建设向集约型集

中开发转型，已修改完善试点村南山

村的村庄规划，原集中居民点正在

提质改造，新规划集中居民点2个，

远期规划建设集中居民点25个。

“人权”有序下放，激发干部队伍活力

大瑶镇政府与浏阳市花炮材

料制造产业基地管委会合署办公，

实行园镇合一管理体制。镇领导与

基地管委会领导交叉任职。在机构

设置上，整合行政事业机构职责，

设立“6办1分局1队3中心”，即：

党政综合办、经济发展办（农业农

村工作办）、社会事务办（卫生计

生办）、社会管理综合治理办、村

镇规划建设办、安全生产和环境保

护办，财政分局，综合行政执法大

队，社会事业综合服务中心（文化

综合服务站）、农业综合服务中

心、政务服务中心。在人事管理

上，在不改变干部职工原有编制

身份的前提下，对中层岗位实行竞

争上岗，目前中层干部平均年龄35

岁，30岁以下的有10人，形成合理

的年龄梯次。对亟需重点引进的人

才，浏阳市授权大瑶镇公开引进，

近三年自主招录规划、财务、投融

资等专业人才20余人，其中不乏诸

如北京大学、湖南大学、湖南师范

大学等名牌大学的研究生。

“事权”统筹下放，凝聚社会管理合力

成立财税办实现高效管理。大

瑶镇率先在湖南省成立镇财税办公

室，实行国税、地税和财政合署办

公，整合3个部门的管理和服务资

源，实现了一个窗口办理国税、地

税、财政等业务，有效解决了纳税

人多头跑、多头找,重复排队、重复

报送资料等问题。由于浏阳市乡镇

产业的特殊性（多为相对分散的家

族式花炮企业），税收征管的难度

较大、漏洞不少，大瑶镇利用财税

办，统筹协调国地两家和乡镇财政

分局、企业办、安监站等力量，建

立综合治税小组，对全镇企业的经

营管理情况适时开展联合巡查，将

安全生产、税收征缴作为管理企

业的重要抓手，既有效堵塞了税

收征管漏洞，又实现了对企业的

高效管理，今年一季度，完成财

政总收入6882万元，占年初目标

任务的29.15%，顺利实现了首季

“开门红”。

政务服务更加优质便民。大瑶

镇有序承接了25个市直部门负责的

64项行政许可和管理服务事项、10

个市直部门负责的32项行政执法事

项。行政审批权下放以来，大瑶

镇重新装修政务服务中心，设立

便民窗口16个，选派工作人员24

名，各类政务服务事项办理提速

92%，按时办结率和群众满意率均

达到100%。

（中共湖南省浏阳市大瑶镇

委员会、湖南省浏阳市大瑶镇人民

政府）

实践·探索与试点

68

天津市东丽区：践行土地增减挂钩政策 推进新型城镇化建设

自2006年开始，天津市以东丽

区华明镇为首批试点，开展以宅基

地换房建设示范小城镇，得到了国

家发展和改革委员会、国土资源部

的大力支持。借助国土资源部挂钩

试点政策，东丽区分4个批次开展示

范小城镇建设，规划建设华明、金

钟、新立、军粮城一期、军粮城二

期5个小城镇，规划总面积925万平

方米，总投资670亿元，涉及67个村

18.5万农民，目前已全部开工，累计

建成530万平方米，33个村11.6万农

民迁入小城镇。促进了耕地保护和

土地集约节约利用，保障了经济社

会发展，探索形成了大城市近郊农

村“五步走”的城镇化发展模式，

取得明显成效。

“宅基地换房”的创新实践

宅基地换房是天津市立足自身

实际，践行土地增减挂钩政策的创

新实践，即在现行法律和国家政策

框架内，以不减少耕地为前提，高

标准规划建设现代化、有特色、适

宜产业聚集的生态宜居小城镇。农

民以其宅基地，按照规定的置换标

准无偿换取小城镇中的新住宅，迁

入小城镇居住。农民原有的宅基地

统一复耕，实现耕地总量不变、质

量不减、占补平衡。新建小城镇除

了农民住宅外，还规划出一块可供

出让开发的土地，用土地出让收入

照挂钩项目建设时序分批次申请土

地周转指标，对指标实施总量控

制、封闭运行、定期考核、到期归

还,确保耕地总量动态平衡，实现良

性发展。具体操作共分8个步骤：

一是区政府编制总体规划，报市政

府审批；二是组建投融资机构，负

责小城镇建设开发；三是市政府国

土管理部门下达土地挂钩周转指

标；四是村民提出宅基地换房申

请，并与村委会签订换房协议；五

是村委会与街道办事处签订换房协

议；六是街道办事处与小城镇投融

资机构签订总体换房协议；七是小

城镇农民住宅建成后，街道办事处

按照区政府审议通过的分房办法进

行分配；八是农民搬迁后对原宅基

地整理复垦，归还土地挂钩周转指

标。以宅基地换房重在一个“换”

字，换来了土地集约利用，换来了

农民生产生活方式转变，换来了农

民收入提高，换来了城镇发展新空

间。粗略估算，通过宅基地换房，

东丽区盘活农村存量建设用地4万

余亩，其中，增加了2.4万亩建设

用地进行出让开发，保障了项目落

地，拓展了城镇发展空间。

第二步，以“三区联动”促进

农民就业增收。

东丽区的城镇化既解决“人

往哪里去”的问题，又关心农民就

业增收和切身利益。在小城镇规划

建设中留有第二、第三产业发展用

地，利用集约出的土地指标和复垦

平衡小城镇建设资金，做到政府不拨

钱、百姓不掏钱。以华明镇为例，

项目共借用建设用地周转指标427

公顷，已通过宅基地复垦全部归

还；小城镇总投资近50亿元，已通

过土地出让收入全部还清。不仅坚

守了耕地保护红线，又盘活了农村存

量建设用地，破解了小城镇建设资金

制约，实现土地资金“两个平衡”。

除土地增减挂钩政策外，东

丽区开展宅基地换房具有3个客观

基础：一是区位基础。东丽区位于

天津中心城区与滨海新区核心区之

间，区域位置优越，土地级差效应

明显，增值潜力较大。二是产业基

础。东丽区是天津市工业东移和滨

海新区西扩项目的主要承接区，产业

聚集态势强劲，发展前景广阔。三

是群众基础。东丽区农民人均耕地

少，土地依附性弱，在就业构成、

生活方式和文化观念等方面更接近

城市居民，对城镇化愿望强烈。

“五步走”的城镇化发展模式

东丽区践行土地增减挂钩政

策，推进新型城镇化建设的基本做

法可以归纳为“五步走”。

第一步，以“宅基地换房”破

解土地资金制约。

东丽区遵循“承包责任制不

变，可耕种土地不减，尊重农民自

愿，以宅基地换房”26字方针，按

探索与试点·实践

69

出的土地，紧邻小城镇安置区建设

示范工业园区和农业产业园区，使

农民居住在社区、工作在园区，实

现“三区”联动发展。促进了第一

产业向第二、第三产业转移，实现

了就地就近转移就业，提高了农民

收入，增加了财政来源，保障了小

城镇可持续发展。截至目前，东丽

区95%的还迁农民能够就业获得薪

金收入，农民人均可支配收入为

2006年的2.6倍，成为全国首批转移

农村劳动力就业示范区。

第三步，以“三改一化”提升

农民待遇保障。

在“三区联动”的基础上，东

丽区通过以“农改非”“村改居”

“集体经济改股份制经济”为主要

内容的“三改一化”改革，实现了

集体资产确权量化和农民身份转

变，使农民在原有待遇基础上增加

了就业、医疗、养老保障等市民待

遇，成为拥有薪金、租金、股金、保

障金的“四金”农民，真正实现“安

居乐业有保障”。目前，东丽区109

个村中已有101个村12万名农民纳入

征地养老保障，全部参加城乡居民医

保，保障水平处于全市前列。

第四步，以“村镇银行”创新

农村金融改革。

建设村镇银行，是东丽区统筹

城乡发展、盘活农村资源资产、实

现农民资产保值增值的又一项重要

举措。华明村镇银行于2012年5月

正式成立，成为天津市首家吸纳民

间资本的村镇银行。截至目前，营

业网点实现东丽区街镇全覆盖，吸

纳存款规模达到60亿元。华明村镇

银行扎根农村、服务小微、信贷措

施灵活、服务方便快捷，赋予农民

更多金融话语权，对于激活“草根

经济”、促进就业保障和社会稳定

具有重要意义。

第五步，以“智慧城市”引领

城市治理现代化。

东丽区把握“互联网+”发展

潮流，探索“互联网+城市运行”

模式，依托“智慧华明”现有的智

慧政务、智慧健康、智慧安全等项

目基础，积极拓展适合区域发展的

智慧教育、智慧社区、智慧环保、

智慧供暖等智能项目，不断提升城

市管理服务效能、优化资源配置效

率，努力实现城市治理体系和治理

能力现代化。

行动中的“三个坚持”

东丽区之所以能在践行土地增

减挂钩政策，推进新型城镇化建设

的进程中取得成效，大致可归因为

“三个坚持”。

第一，坚持以人为本，保障群

众利益。城镇化必须以人为核心，

把群众利益放在第一位。要带着深

厚感情为农民办事，农民不同意、

不高兴、不满意的事情坚决不做。

宅基地换房，前期要落实好群众工

作，严格落实农民100%参与讨论、

95%支持、5%不反对的硬性指标；

中期要高水平规划建设，严格实施

三级监管，确保高标准施工，打造

放心工程；后期要高效能管理，处

处为群众着想，实施物业补贴“三

年退坡”政策，为群众生活转变留

足过渡期，把好事办好。

第二，坚持政府主导，深化市

场运作。宅基地换房模式下的城

镇化建设，政府必须发挥主导作

用，特别是在编制规划、制定政策

措施、确定标准规范、做好群众工

作等方面要把好关，负好责，完全

交给市场是行不通的。同时，应当

在政府主导下，充分发挥市场配置

资源的作用，在投融资建设、土地

出让、后期物业养管队伍选择等方

面实施市场化运作，提高资源配置

效率。

第三，坚持依法依规，严格执

行政策。要把城镇化所有工作置于

法律框架之内，做到有法可依，规

范运作。宅基地换房是涵盖土地增

减挂钩、征收补偿、投资融资等一

系列行政法律关系和民事法律关系

的综合，是在现有法律框架内，对

我国土地流转制度和小城镇建设制

度的改革创新，必须在总体制度和

实践操作上具备严格合法性。

（天津市东丽区人民政府）

研究·热点研究

70

2010年以来，全国层面的经济

发达镇行政管理改革试点取得了很

大成效，有效地扩大了试点镇的自

主权，优化了发展的制度环境。我

们认为，当前应抓紧筛选一批经济

发达镇进行设市改革，加速推进新

型城镇化的进程。

一、 经济发达镇设市改革的原则和指标选择

在未来一段时间，我国设市应

主要围绕镇改市展开，这符合中央

提出的创新行政管理和降低行政成

本设市模式的要求。

（一） 镇改市标准制定的原则

城市是一个复杂的综合体，镇

改市标准制定和指标选择要既能代

表城市本质特征，又能反映区域差

异、发展需求，还能够便于比较。

第一，以省区为单元确定镇

改市标准。考虑到我国地域差别，

各地城镇化发展水平不一，可在国

家总体规划的前提下，在每个发展

时期，确定一省区镇改市数量。每

一省区结合经济、社会、文化、生

态发展需求，本着指标设置区域性

原则，自行设定镇改市设置标准。

这样的好处：一是均衡推进各省区

城镇化发展。省区可以考虑以镇域

经济指标为主，也可以考虑以镇域

人口指标为主，还可以考虑以镇域

新型城镇化进程中的经济发达镇设市建议

■ 国家行政学院经济学教研部主任、教授 张占斌

文化旅游特色为主，有些边境口岸

的特色小镇，完全可以降低相应指

标。全国不用统一指标，这在镇改

市上更能突出各地城镇化特色，也

照顾到中西部地区的城镇化发展，

有利于丝绸之路的建设。二是避免

更多的人为干预。一个时期省区内

指标确定后，符合行政区划改革条

件的经济发达镇，只要在省内横向

比较就很容易产生。

第二，镇改市要符合区域空间

规划要求。根据土地、水资源和环

境承载能力，以及交通、区域城市

群落确定是否镇改市。只有符合空

间规划要求，符合行政区划改革方

向才能镇改市。一般来说，只有那

些远离中心城区，经济发展相对具

有独立性，有发展潜力能带动周边

地区发展的镇，才能进入镇改市选

择的名单。

第三，镇改市指标要反映城

市的本质特征。镇改市最根本的出

发点是依法赋予经济发达镇相应的

城市发展权限，提高其城市化发展

的权利，这不是通过强镇扩权所能

完全解决的。镇改市使经济发达镇

按照城市的标准来规划和管理，使

城市规模、城市设施、产业结构以

及服务能力进一步提升。一是东部

地区经济发达镇设市标准主要按照

城市的本质功能设定，重点测评经

济发达镇人口聚集、经济实力和公

共服务能力。二是中西部地区镇改

市，对于人口、经济等方面指标可

相应降低，近几年重点考虑“产强

城弱”的经济发达镇设市。城镇化

发展要有产业作支撑，实现产城融

合城市才会发展起来。中西部地区

要重点发展区位优势明显、资源环

境承载能力强的经济发达镇设市，

培育一批资源加工、商贸物流、文

化旅游、边境口岸的小城市。三是

对于大学所在地或重要物流节点

的小镇，可以放宽准入条件，进行

镇改市的改革。一些国家常用的设

市模式是：大学带动一个小镇，发

展一座城市。现在我国设在小镇上

的大学数量偏少，可在未来十几

年，国家有计划地把部分大学从特

大城市和大城市迁到具有一定区位

优势的小镇上，让大学来促进小城

市的发展。同样，一些重点物流节

点、商贸集散地所在的小镇也可以

改市。

（二）镇改市指标的框定

从国家民政部撤镇设市2014年

征求意见稿来看，设市指标选择大

多还停留在20世纪90年代设市标准

之中。如全镇5年GDP平均值、第二

第三产业比重、万人医院床位数、

城区燃气普及率等。这些指标，有

些较为过时，有些可操作性较差。

在新的历史时期，选取的指标要以

每一省区为单位，突出可比性。

热点研究·研究

71

第一，以城镇建成区人口规模

为人口指标。一项研究表明，小城

市只有人口达到一定规模，经济发

展才能进入良性状态。在选取相应

的人口指标时，考虑到指标的城镇

化内涵，建成区人口规模是一个重

要指标。这是由于建成区是镇行政

区范围内经过征用的土地，是实际

建设发展起来的非农业生产建设用

地。建成区集聚的人口生产生活方

式最接近城市。

第二，以镇财政一般预收入为

经济发展指标。经济实力的强弱影

响到城市未来的发展和对周边地区的

带动能力，是判断一个城市是否具备

强劲发展能力和区域职能的主要因

素。由于一般预算收入不包括上级政

府的转移支付，这既能体现一个地

区产业发展状况，又能体现经济发

展实力，因此是重要的设市指标。

第三，以教育和医疗作为公

共服务能力指标。公共服务能力是

城市形成后所必须具备和承担的

职能。镇的公共服务能力包括多方

面，但多数指标缺乏统计依据，只

有教育和医疗领域能找到具有横向

可比性的指标，教育领域的指标采

用人均公共财政教育支出，医疗领

域的指标采用万人拥有医生数，这

两个指标方便可查。

二、经济发达镇设市改革的模式选择

对经济发达镇设市，人们存在

争论。目前争论的焦点表现在究竟

是切块设市，即将镇设市后从原有

的县域中分离出来，还是用县下辖

市模式。不同的设市模式直接关系

到镇改市后的归属问题，这是人们

争论的核心所在。

主张县下辖市的人们认为，

县下辖市是发达地区农村城镇化的

现实需求，是与世界上多数国家和

地区的设市模式相对应的，同时县

下辖市仍由县管辖，有利于县的稳

定，并设计出县下辖市定为副县级

为好。毫无疑问，县下辖市模式可

以避免切块设市引发的利益分割问

题，一般会得到所属县的支持。我

们认为，经济发达镇升格为副县级

市后，其实质仍然是县下政权，随

着县下辖市的发展，其与县的矛盾

会逐渐显露出来，不可避免会出现

“市管县”体制的问题。另外，县

下辖市如果没有自治改革的推动，

其与县域中心镇没有太大的区别，

实质上就是强镇扩权。

切块设市是将升格后的经济

发达镇从原县中剥离出来，它的优

点是恢复了城市的本来含义，所辖

农村区域不是很大，而且升格为县

级，有利于推动小城市的建设。切

块设市存在以下几方面问题：一是

会削弱所在县经济发展的实力。一

般来说，经济发达镇在县中权重占

比较大，切块设市无疑会对县的经

济发展产生重要的影响。二是行政

区划面临两难。镇改市是以镇原有

的行政区划为界，还是综合考虑经

济发达镇未来的发展，突破镇的区

划边界，扩进来几个乡镇。设市前

要充分研究，进行前瞻性设计。经

济发达镇设市，在目前国家政治制

度下，县下辖市没有太大的意义，

这种改革对我国行政区划改革，新

型城镇化建设作用较小。同时，还

会导致市制的混乱，社会接受程

度偏低等现象的发生。镇改市，在

设市模式上，我们倾向于采取切块

设市的方式，适当突破建制镇的边

界，扩进一些相关乡镇，为镇改市

后提供必要的发展空间。

三、镇改市要走降低行政成本的改革模式

镇改市改革，要重视做好以

下工作：一是有效推进省直管改

革。各地要按照新的镇改市标准，

确定一批符合条件的经济大镇撤镇

设市。设市后，符合行政区划改革

条件的，不再通过地级市、县市的

管理，切块后由省直接管理。二是

按照简化行政机构原则设市。撤镇

设市后，不再设置四大班子，领导

机构要与社会发展阶段相适应，要

与小城市的特点相适应。设市可参

考经济开发区管理体制，并且要求

一个方面工作由一个领导负责。三

是实行大部门体制。行政机构与事

业单位职能整合，部门统一设置。

行政部门与事业单位能够合属办公

的，坚决合并。四是推进政府向社

会力量购买公共服务。镇改市后，

公共服务供给主体要多元化，有些

体制内提供的公共服务，要走向社

会力量购买的方式。

研究·热点研究

72

中国城乡差距的根源■ 路 乾

中 国 城 乡 之 间 的 持 续 差 距 是 一 个

事实。去过农村的人，会有这样一个感

受，农民很朴实，但农村比城市落后太

多。在中西部地区，这样的感受会更强

烈。有些房子外观看上去不错，但室内

空荡无物，仅有简单破旧的家具，污水

直接排到地下，解手还得上茅房。

城乡之间的物质差距直接导致了教

育差距。据2014年教育部《中国教育概

况》介绍，初中阶段具有的本科及以上

学历教师，城乡之间相差14.5个百分点。

小学阶段的大专及以上学历教师，城乡

之间相差9.2个百分点。那些在农村长大

的孩子，缺乏好老师，也见不到外面的

世界，没读完中学就辍学，更别说考大

学了。

城乡差距导致农村人口不断向城市

涌入。城市里的生活成本比农村高很多，

但农民依然要留下来。农村人口越来越

少，只留下一些老人和儿童。农村留守儿

童约2075万人，约占农村在校生的30%。

农村的生活条件、居住条件、教育条件、

医疗卫生条件，与城市相比都有很大差

距。农村给人的印象仍然是贫穷。

近年来，从统计数据上看，城乡居

民的收入差距有缩小的趋势。2015年，

城镇居民人均可支配收入为31 195元，农

村居民人均可支配收入为11 422元，城乡

收入比为2.73∶1，比2009年的3.33∶1减

少了许多。但是，城乡收入差距的绝对

值依然很大，是19 773元，比农民收入还

要多。

舆 论 倾 向 于 认 为 ， 城 乡 差 距 的 根

源 是 国 家 向 农 村 的 投 入 太 少 。 但 实 际

上，仅从2008年至2013年，中央财政用

于“三农”的支出累计5.85万亿元。加

上地方的配套投入，国家向农村投入并

不少。社会各界的投入也不少。十多年

来，有不少大学生毕业后去农村创业、支

教、当村官，但农村的发展变化比城市要

慢很多。结果是，农业补贴了，墙面刷

了，道路修了，田埂拆了，农田连片了，

学生下乡了，不少地区的农村依然比城市

穷太多。靠增加向农村的投入来发展农

村，不是解决问题的根本办法。

城乡差距的表面原因，是农村以农

业为主，而农业是不赚钱的。多数地区

的农业，包括部分地区的家庭农场，主

要依靠补贴维持。种地的农民多在50岁以

上，而他们的子女愿意在城市生活。年轻

人不愿意种地，一是因为种地是体力劳

动，非常辛苦；二是因为城里有更丰富

有学者认为，城乡差距背后更深层次的原因，是政府对农村功能

定位的计划经济思想。

热点研究·研究

73

的物质和文化生活。城市里有更好

的教育，更多的信息，年轻人能学

到更多知识，对他们有巨大的吸引

力。那些能留住年轻人的农村，要

么靠旅游，要么靠工业，早脱离了

农业。

城乡差 距 背 后 更 深 层 次 的 原

因，是政府对农村功能定位的计划

经济思想。计划经济思想在“三

农”问题上的体现，是将生产结构

与区域联系在一起。城市的定位

是发展工商业，而农村只能发展农

业。比如，有观点认为，“农村

不是搞建设的地方，农村主要有两

个功能，一是提供农产品，二是

提供生态环境产品，这才叫农村。

农村的建筑，是农民自身的生产

和生活所必需的。”也就是说，

在国家的意识形态中，农村的功能

就是生产粮食，保证“万一”打仗

时可能出现的“粮食安全”问题。

农村的房屋，是为农民生产粮食

提供居住服务的。在有序的安排

下，农村和农民是为整个国家机

器服务的一个部件。让农村依赖农

业，农业不赚钱，农村这个部件就

会一直贫穷。

在这种思想的指引下，中国制

定了严格的土地用途管制制度。既

然农村是搞农业的地方，就不能随

便让农村搞建设。农地要转为建设

用地，既有多年的规模控制（十五

年的土地利用规划），也有年度计

划控制。根据计划分配的土地权利

资源，却又是极不公平的。计划下

达的农转用指标，实际分配的方式

是按行政级别层层下发。指标到了

县一级，绝大多数分配到开发区、

或用于新城建设，很少到镇一级，

更别说到村庄了。缺少指标，农村

就没法建厂房、客栈，搞不了工业

和旅游业。一些乡镇和村庄为了发

展，摆脱贫穷落后的困境，只好为

农民建楼房，让农民上楼，把腾出

来的土地用于发展。

农民上楼，配上基础设施，

一方面改善了农民的居住和生活条

件，另一方面也为农村发展腾出空

间，一举多得。其弊端是，对于少

数依赖于农业的年长农民，种地不

如以前便利了，农具没地方放了，

有一个适应过程。可是，在用途管

制加行政分配指标的约束下，不这

样做，地方发展又能指望什么呢？

眼看着农村继续破败下去吗？一些

学者专家批评地方政府让农民上楼

的行为，但没认识到，正是计划管

理指标的制度，在迫使农民上楼。

更大的问题是农村土地市场的

缺失。农民没有完整的土地产权，

导致市场制度建立不起来。市场制

度的完善是一个过程，需要政府、

中介、买卖双方在长期的互动中累

积制度建设的知识。城市的国有土

地已建立了一套市场交易制度，积

累了一系列市场交易的知识。但中

国的农村集体建设用地是没有市场

的，这就导致了抵押、评估、中

介、仲裁等大量市场功能的缺失。

市场的缺失，背后是农村产权的缺

失。现行制度规定，农村集体建设

用地，包括农民的宅基地，不准入

市交易。中介公司、评估公司、金

融机构、法院也不愿意为农村土地

房屋提供市场服务。农村盖的房

子，出租或出让给城里人，被称为

“小产权房”，不但得不到产权保

护，还面临罚款、拆除的风险！产

权与市场残缺的思想根源，依然是

农村土地农用，农民要为了保护

“粮食安全”做出牺牲。

近年来，除了上述计划经济

的思想外，部分学者又为农民的产

权残缺提供了新的理论支撑。一种

理论认为，宅基地是农民的住房保

障。这种观念认为，“过去，农民

穷，买不起商品房，因此给他无偿

提供一块土地，至少可以在上面盖

个房，有容身之所。没钱的农民可

以搭个茅草房，有钱的农民可以盖

个小洋房。这项制度仅限于本集体

内的成员，原则是一户一宅。农村

的宅基地是保障性住房的产物，并

非商品。法律规定，农民有土地承

包经营权和宅基地使用权，土地承

包经营权有占有、使用、收益三项

研究·热点研究

74

权益，而宅基地使用权只有占有、

使用权，没有收益权。”也就是

说，他们认为，宅基地之所以产权

残缺，是因为宅基地是农民的住房

保障，剥夺产权是为了农民好！

这种理论没有认识到，一刀切

的宅基地政策，忽略了农民对宅基

地多种用途的需求。一是解决不了

燃眉之急。有一些农民着急用钱，

看病或供孩子上学，但房子没法抵

押贷款，也卖不出钱，没法解决紧

迫的困难。二是有不少农民在县城

里买了房子，不需要农村的宅基地

作为住房保障。三是农村土地与房

屋无法作为农民保值增值的财产。

有些农民希望将农村的房子卖掉，

换取城里更好的住房，但他们的房

子卖不出价。城里人刚参加工作，

一开始买不起大房子，先买个小房

子，伴随收入的积累和房价的上

涨，再拿小房子换取大房子。住房

作为一种可以保值增值的资产，抵

抗通胀的压力。但农民虽有房子，

却不能出让，不能以房换房。通货

膨胀与城市的房价在逐年提高，农

民只能依靠辛苦打工赚来的工资买

房，失去了本可以利用房产增值来

进城换房的机会。在发达国家，有

一块土地就是财富。但在中国不少

农村，农民有了土地住房，却要花

钱维护，成了负资产。不少农民自

愿放弃农村的住房，大量的宅基地

和住房被闲置和废弃。

宅基地是作为保障还是作为

商品，应该由农民自己来决定。家

家户户的情况不同，有的农户不需

要宅基地作为保障，就不应该用政

策来限制他们的财产权利。试想

下面的对话：“农民说，我想卖宅

基地换城里的房子。你说，不能

换，宅基地是你的保障！农民说，

我想卖宅基地为父母孩子治病。你

说，不能换，宅基地是你的保障！

农民说，我想卖宅基地，扩大生产

致富。你说，不能换，宅基地是你

的保障！”不懂金融却要代农民理

财，不是很荒唐吗？

部分学界人士还为现行制度提

供了另外一套理论支持，那就是资

本下乡会导致土地兼并，农民流离

失所。学者们忽略的，是这一套理

论所基于的历史是农业社会，农民

附地而生。但在现代工商业社会，

农业不赚钱，农民不想种地，他们

宁愿抛荒，也要不断往城里涌。种

地不赚钱，如果取消补贴，不会有

多少企业愿意下乡。

企业下乡，带去的不是资本，

而 是 知 识 。 企 业 下 乡 带 去 了 技

术、管理和商业世界的知识。这

些现代科技与商业知识正是农民

所匮乏的。我调研过的河南土地

流转案例，企业刚去农村流转土地

时，村民比较朴实，要价比较低。

但伴随与企业员工的 接 触 增 多 ，

农民获得了更多的市场知识，再

转让土地时，农民学会了讨价还

价，要价越来越高。农民也在为下

乡企业工作的过程中获得了技术、

组织等知识。这些知识，正是农民

变为市民，融入 现 代 社 会 所 需 要

的。企业下乡，不是资本下乡，

而是知识下乡。

城乡差距的持续，是一件没有

道理的事。我去过美国得克萨斯州

的农村，那里的农民住小别墅，生

活物资丰富，汽车、现代化电器、

现代卫生设施一应俱全，他们的物

质生活条件，与美国首都华盛顿郊

区的居民相差不大。发达国家的土

地市场比我们的发达，大公司比我

们的多，但他们的农村也比我们的

富得多。农民有地而贫穷，城里人

没地但富裕，这种不合常理的现

象，根源在土地制度，是土地产权

和市场的残缺。

十几年来，国家在解决“三

农问题”上可谓投入不菲，但要真

正解决“三农问题”，还需要从观

念、制度入手。需明确，实事求是

地看，中国的经济结构已发生重大

调整，工商服务业的比重在上升，

农业的基础地位在下降。既有的土

地制度，阻碍了工商业从大城市郊

区向农村和内陆地区的迁移，推高

了企业的生产和交易成本。计划配

置土地指标的制度，以及对集体土

地入市的限制，已不再适应经济结

构转型的需要，极大地制约了农村

发展和农民致富。

（作者系中央财经大学助理教

授，美国马里兰大学经济学博士）

基层之声·研究

75

【编者按】 新型城镇化建设正在各地展开，实践中，各地都会遇到一些困难和问题，

这些问题有些是具有普遍性的，有些是某地所特有的。无论是哪一类问题，把它反映出来，

引发关注，都会有助于问题的解决。本刊特设《基层之声》栏目，就是希望高层倾听基层在

新型城镇化建设中遇到的困难和问题，以及他们具有建设性的意见和建议，统筹解决。

山西省介休市：期待落实“三挂钩”机制

山 西 省 介 休 市 是 首 批 6 2 个

国家新型城镇化综合试点地区之

一，在推进试点的过程中，遇到了

一些困难和问题，主要问题之一是

资金紧张。

受宏观经济持续下行影响，介

休正处于改革开放30多年来十分困

难的时期，政府财力不足，企业运

行困难，该市确定的百项城镇化重

点工程由于资金问题，推进不快；

与户籍制度改革同步推进的教育、

卫生、就业、社保等公共服务均等

化工作，如果仅靠县级财政承担，

压力很大。机制不活也加剧了资金

紧张。虽然从20世纪90年代开始，

介休市在“三供两处理”上已全面

引进社会资本，但管理运行的效率

不高，服务保障水平有待提升；在

卫生、教育、公园、停车场等方面

建设上，如何引进民营资本研究不

透、不深，推进的体制机制不活。

黑龙江省哈尔滨市：城镇化人口红利流失严重

哈尔滨市发展和改革委员会

（以下简称发改委）反映，城镇化

人口红利流失严重。

从全国看，2011年按户籍统计

的全国平均城镇化率大约为35%，

按常住人口统计的全国平均城镇

化率大约为51%，二者相差16个百

分点。哈尔滨户籍人口城镇化率

约48%，常住人口城镇化率61%，

相差13个百分点，差距小于全国水

平。这就说明，哈尔滨的人口流动

以及聚集能力低于全国平均水平，

属于人口红利的输出地。哈尔滨城

镇化过程中的人口问题与北上广深

等发达城市性质迥异。以同为副省

级城市的广州为例，第六次人口普

查显示，广州市户籍人口815万，常

住人口是1270万，常住人口中来自

外省的约300万，大量的外来人口

不仅为其创造了巨大的经济效益，

甚至延迟了其老龄化进程。因此，

广州是改革开放30多年来全国人口

红利的最大受益者之一。反观哈尔

滨，10余年间净流入人口仅70万（其

中呼兰、阿城区划调整是市区人口

增加主因），而流出人口多为企业

人才和壮年劳动力，社会人口老龄

化严重，目前全市老龄人口占比为

15.5%，远高于全国平均水平。总体

上，哈尔滨是不折不扣的人口红利

输出地和社会养老服务透支大市。

哈尔滨市发改委建议，国家能

综合考虑人口输出地的边疆国土战

略安全、养老成本、高寒地区特殊

性等因素，在人口集聚、城镇发展

等方面给予哈尔滨更多支持。

浙江省宁波市：农村产权制度改革试点范围有待拓展

宁波在新型城镇化试点工作

中，发现的一个主要问题是，农村产

权制度改革试点的范围有待拓展。

近年来，宁波在农村土地承

包经营权制度和农村股份合作制改

革上已经进行了积极有益的探索，

但囿于国家土地法等政策法规的制

“三权到人，权跟人走”，使农民三

权资产化、价值化，这也是新型城镇

化试点工作推进的关键所在。但目前

在全国33个农村土地制度改革试点

地区中，新型城镇化试点地区仅占

了16个（宁波也未纳入其中），这不

利于下一步试点工作的深入推进。

约，宅基地和农村集体建设用地入

市制度改革一直未能破冰。宁波市

发改委认为，新型城镇化的核心要

推进以人为本的城镇化，要义是有

序推进农业转移人口市民化。而要

推进农业转移人口市民化，其前提

是要深化农村产权制度改革，实现

研究·基层之声

76

新疆阿拉尔市：完善“师市合一”体制和机制

新疆维吾尔自治区阿拉尔市反映，在新型城镇化

建设试点中存在困难和问题，“师市合一”的体制和机

制有待完善。

阿拉尔市管理法制化、规范化程度还不高，项目

建设倚重政府和财政投资为主的传统经营管理理念和机

制尚未完全打破，投资主体多元化、项目运作市场化、

政府监督规范化的城镇管理体制还有待探索完善，城镇

经营意识不强，管理经验不足。

阿拉尔市建议不断完善“师市合一”的管理体

制。加快建立投资主体自主决策，政府机关指导协调的

投融资管理体制，减少和简化行政审批程序，提高政府

投资的市场化和社会化运作程度，着力构建投资主体多

元化、融资渠道市场化、投资决策程序化、项目管理专

业化、中介服务社会化的城镇投融资新格局。规范政府

投资管理，坚持项目分类管理，对于政府投资的城镇基

础项目，加强审批管理；对于企业投资的城镇基础项

目，取消审批手续，按项目性质实行核准或备案管理。

加强投资动态分析监测和协调服务，建立健全投资信息

和引资政策发布制度，强化投资决策咨询制度和建设管

理责任制度，严格执行基本建设管理程序，强化建设项

目“四制”管理。（张学军 整理）

广东省东莞市：建议国家给予试点城市更灵活政策

东莞是新型设市设区试点之一，

建议国家给予试点更灵活的政策。

东莞市在研究撤镇设市设区

方案过程中，遇到政策上的矛盾。

如推进撤镇设区设市试点，按照试

点原则，主要是提高行政级别，赋

予县级管理权限，创新行政管理模

式，降低行政成本，不配齐四套班

子，原则上不增加行政编制。但实

际上，机构方面，民政部已明确规

定，没有镇级市概念，如果是县级

市或区，按照法律规定，人大、政

协都必须设；在人员编制方面，如

果赋予县级管理权，随着事权下

放，不增加人员很难办到。

东莞市提出如下建议：一是建

议国家部委间加强政策协调，给予

试点更灵活的政策。东莞虎门镇、

长安镇撤镇设市设区是探索中小城

市新型管理模式的积极实践，重点

突出改革试点的内容，应有别于传

统的行政区划调整，不宜局限于传

统的行政调整政策框框，建议加强

部委间的政策协调，允许探索更灵

活的新型设市设区模式。二是建议

在新型设市设区试点中给予机构设

置和人员编制配备方面的支持。建

议从客观实际出发，探索推行经济

发达镇机构设置和人员编制的改

革，改变依据户籍人口和行政级别

设置机构和人员编制的办法，考虑

把常住人口作为机构设置和人员编

制的重要依据。关于行政成本降低

和原则上不增加编制的考量，建议

按照新型市、新型区以同等经济人

口规模的传统市和区进行比较。因

为，特大镇改革前虽然行政编制按

镇配备，但是客观上聘请了大量聘

员来完成工作。

针对上述问题，介休市发展

和改革局希望国家、山西省能加大

扶持力度，在政策上落实国家发展

和改革委员会提出的“三挂钩”机

制，建立财政转移支付同农业转移

人口市民化挂钩机制，财政建设资

金对城市建设资金补贴数额与城市

吸纳农业转移人口落户数量挂钩机

制，城镇建设用地增加规模与农业

转移人口落户数量挂钩机制，更好

地保障试点城市在公共服务和保障

上的投入。

在国家资金到位的基础上，

希望省市配套相关资金。在PPP融

资项目上更加灵活，按照国家发展

和改革委员会有关精神，鼓励和引

导社会资本参与城市基础设施建

设。介休“三供两处理”已全面引

入社会资本，城市道路工程缺少收

益，引进社会资本难度较大，希望

能放宽PPP扶持项目领域，支持试

点城市在教育、医疗、养老等领域

引入社会资本，提升公共服务保障

能力。

国际比较·研究

77

日本推进绿色低碳型城市建设的相关探索自第二次世界大战后能源危机时期开始起

步，迄今在多个重点领域已取得显著成效，并逐步形成了一整套较为成熟的规划部署和实

施举措，其经验对于新常态下我国生态型经济发展以及绿色低碳型城镇化建设具有重要的

参考和借鉴价值。

日本推进绿色低碳城市建设的经验与启示

■ 李曜坤 常纪文

在20世纪70年代世界石油危机导致

原油价格高涨、全球化能源竞争日趋激

烈的历史背景下，日本率先实施了国家

层面的节能政策并陆续开展了多种类型

的地区性节能项目，为其绿色低碳型城

市建设提供了制度基础。根据日本经济

产业省统计的数据，1973～2013年间，

日本GDP在增长了2.5倍的同时，单位

GDP能耗较此前降低了40%。在福岛地震

后大面积关停核电供应的情况下，2013

年 日 本 单 位 G D P 能 耗 仍 较 上 年 减 少 了

0.9%，而同年我国单位GDP能耗为0.94吨

标准煤／万元，接近日本的6.4倍。

主要做法

总体上看，日本实施绿色低碳型经

济 发 展 模 式 的 主 要 做 法 包 括 以 下 五 个

方面：

第一，不断完善节能性法规。

日本《节能法》（亦称《关于能源

使用合理化法》）于1979年生效，经多

次修改后现已覆盖工厂、运输、建筑、

机 械 器 具 等 四 大 主 要 能 源 使 用 领 域 ，

日本国内90%的企业均作为该法限制对

象。1998年，日本对《节能法》进行了

修订，增加了“领跑者制度”，对达到

“领跑者”能效指标的产品设立了较高

的补贴标准，该标准仅在家用电器领域

即覆盖了约70%的产品。2013年，“领跑

者制度”进一步延伸至墙体隔热材料、

门窗玻璃等产品领域，以东京标准住宅

为例，该制度实施后平均可使住宅热损

失下降约81%。此外，日本《循环型社会

形成基本法》《再生资源利用促进法》

《 建 筑 材 料 循 环 利 用 法 》 《 绿 色 采 购

法》等21世纪初确立的政策法规进一步

带动了日本节能性立法体系的形成。

研究·国际比较

78

第二，持续健全节能管理体系。

日本在政府机构、民间团体、

用能单位之间形成了良好的互动性

节能管理体系。中央政府节能主管

部门（主要为经济产业省）及其派

出机构各负其责，分别承担政策部

署、目标规划、标准制定、受理呈

报及实施检查工作；民间团体则为

用能单位提供技术或资金支持，并

根据政府委托开展咨询、服务、审

查、考核等工作；各类用能单位根

据政府要求，定期提交节能报告书

（部分特定领域及规模的单位还需

进一步提交中长期节能计划书），

主动开发或引进节能技术，开展面

向公众的节能活动等。

第三，着力强化电力需求侧

管理。

为优化用电负荷，日本政府节

能主管部门通过设定峰谷电价（高

峰时段电价为低谷时段的3～5倍）

控制高峰时段电力消费。从2012年

度和2013年度部分地区的实际运行

本国内的可再生能源发电设备容量

增加了32%，发电能源结构得到明

显改善，截止至2014年年底，日本

可再生能源在发电量中占比已达到

10.7%。

第五，注重在全民范围开展节

能环保教育。

在学校教育方面，日本国内小

学生往往第一课学习的知识就是垃

圾分类，使其从小即建立起生态循

环的基本观念。在社会教育方面，

日本公共服务体系中的大量设计细

节都能体现出在节能环保方面的引

导。在企业方面，如日立、三菱、

丰田、索尼等公司近年来积极开展

CSR（企业社会责任）节能环保项

目，为企业员工、消费者和公众树

立“建设可持续发展社会”的企业

核心价值观，并以此作为衡量企业

是否具有持久竞争力的重要标准。

可以说，节约资源、保护环境、低

碳生活等已逐步成为日本全社会的

共识。

日本政府逐步增加可再生能源在能源总量中所占的比重。

情况看，通过峰谷电价可以实现约

20%的电力削峰。2014年，日本政

府进一步推行了电力公司与电力需

求方在用电紧张时段直接进行市场

化电力需求响应交易机制，包括将

电力需求侧资源作为重要权重性因

素纳入电力平衡管理，完善基线确

定办法，合理确认电力消减量，及

时应对交易失败情况等，以此优化

用电工序和时段，增强紧急情况下

的电力供应，并通过用电可视化、

信息化和智能化技术，开发出了地

区性能耗在线监测系统。

第四，积极开发可再生能源。

日本政府于2012年7月开始针

对用能市场建立可再生能源固定

价格买入制度，电力公司有其社

会义务定期以固定价格买入太阳

能、风力、水力、地热、生物发

电的电力，用以优化和改良发电基

础设施，调整生产性能源结构，逐

步增加可再生能源在能源总量中所

占的比重。该制度实施一年后，日

国际比较·研究

79

主要经验

其一，坚持以人为本原则与智

能化导向是日本推进绿色低碳城市

建设取得成功的理念基础。

绿色低碳的发展模式需要将

城市（镇）内的生态、能源与生产

生活方式加以有机融合，通过技术

与管理手段的创新切实提升人们生

活质量，更好地满足各类生存与发

展需求。21世纪以来，日本的城市

（镇）化建设深入贯彻了上述思

路，将人本理念和智能化导向作为

基本理念不断落到实处。具体体现

在：一方面是将绿色低碳发展理念

与“智慧城市（镇）”建设体系紧

密结合。日本通过大数据分析、网

格化、新能源与新材料、移动互联

网等技术性解决方案的运用，有效

提高了城市（镇）能源与资源的使

用效率以及管理的智能化、数字化

水平。与此同时，在规划层面将中

小城市（镇）发展纳入“大城市

圈整备计划”，促进不同规模城市

（镇）在智能化体系方面的协同共

建，借助中小城市后发优势缩小其

与大城市之间的智能化服务差距，

更好地满足了不同地域人群在生

活、出行、生产中的能源与社会服

务需求。

另一方面则是致力于高效、

节能宗旨，将智能交通和智能电网

建设作为城市（镇）转型升级的重

要切入点。日本结合自身资源状况

与阶段性发展实际，将高效、节能

目标作为其现代化城市（镇）及相

应服务体系建设的主旨方向。通过

对物联网技术的持续开发，日本在

主要城市中初步构建了智能交通体

系，可以为居民出行提供节能省时

的优化路径以及相关交通工具的选

择方案，并能够做到在突发情况下

对交通工具方案进行及时调整，大

幅度提升了居民出行效率。此外，

通过加强智能电网方面的建设，日

本在多个城市及城镇地区实现了能

源供给和需求的可视化、智能化管

理，将家庭、楼宇、社区的能源供

求情况进行实时统计，并运用大数

据模型对历史数据进行分析，比较

准确地预测出未来能源需求情况，

从而得以有效在一定范围内统筹平

衡、削峰平谷，较大幅度地降低了

能源消耗强度，促进了太阳能、风

能等可再生能源的开发利用。

其二，政府有效的产业结构调

整与市场化政策引导为日本绿色低

碳城市发展模式的构建提供了重要

支撑。

20世纪70年代的能源危机致使

日本经济发展严重受挫，战后的高

速经济增长阶段也随之结束。由于

能源成本的急剧增加和消费市场需

求的锐减，导致城市（镇）中旧有

的高能耗与资源驱动型产业产能闲

置或过剩的情况十分普遍，企业的

生存越发艰难。对此，日本政府开

始重新调整和规划主要城市（镇）

的产业结构，侧重以科技驱动和绿

色节能为导向重塑产业布局，相继

实施了以新能源研发为目标的“日

光计划”和以节能降耗为目标的

“月光计划”，重点对太阳能、地

热、风能、天然气、氢等新能源工

程以及新型电池电力贮藏、燃料电

池发电、超级热泵集成、超导电力

应用等新型节能技术加以扶持，增

强上述领域的产业政策倾斜，增加

企业在节能减排与绿色环保方面的

技术开发补助，使城市（镇）核心

产业构成及企业的知识和技术密集

程度得到很大改善。

在产业结构调整过程中，日本

政府制定了包括“产业合理化”在

内的中长期战略部署以及《低碳社

会建设基本法》《能源基本法》等

一系列针对绿色低碳经济建设的法

律法规，以此形成稳定、细致的制

度保障。与此同时，日本政府充分

重视对于市场化机制的引导，在绿

色低碳城市（镇）建设项目中强调

政府、科研单位、高校与产业界实

施协同共建，并一直延续至今。以

千叶县的“柏之叶智慧城市”项目

为例，该项目是以三井不动产等20

余家企业为主导，联合若干高校、

科研院所及地方政府单位共同打造

的绿色低碳型城市样本，其市场共

建模式为绿色低碳产业生态系统注

入了内生动力。

其三，注重发挥企业在技术创

新中的主体作用，为日本建设绿色

低碳城市提供了持续性的创新与变

革动力。

绿色低碳型城市（镇）发展

模式因其智能型、集约型特征，须

以技术层面的持续创新作为稳定与

持续发展的保障。日本政府充分重

视发挥企业在技术创新中的主体作

用，鼓励企业围绕绿色低碳城市

（镇）建设进行中长期的基础技术

研发与平台性技术创新，进而提供

研究·国际比较

80

基于市场竞争机制的系统性、平台

性问题解决方案，促进社会服务与

管理效能的提升。在上述背景下，

以日立、三菱等为代表的日本技术

型企业逐步在经营中实现了商业利

益与社会责任的有机结合，并在科

技研发与技术创新中形成了三个方

面的突出特点：一是应用性创新与

基础技术研发并重；二是形成了较

为成熟的技术性人才队伍与科研激

励机制；三是以技术创新为核心广

泛开展产学研领域的合作。

可以说，正是由于如日立、三

菱等专注科技研发与基础科研创新

的企业大量存在，才使得日本在绿

色低碳城市（镇）建设中的创新与

变革发展能力得到了持续供给，城

市（镇）综合竞争力也因此得以不

断增强。

对我国实施绿色低碳化建设的几点启示

第一，打造人本理念主导、产

业创新驱动的绿色低碳城镇化发展

模式。

在充分借鉴日本等发 达 国 家

发展规律、路径与经验的基础上，

我国应着力发挥政策驱动潜力，把

握规模化建设契机，以人本理念和

社会实际需求为导向，使绿色低碳

的城镇化发展模式紧密对接区域性

产业升级诉求，在智能网络、新能

源、清洁环保、现代服务等重点领

域因地制宜推进产业驱动式创新。

通过打造“集约型、生态型、智慧

型社会服务管理体系”作为布局着

眼点，优化地区资源配置。拓展产

品细分市场，创建智能城市（镇）

网络下的跨地区合作项目，充分释

放各地区基础产业的服务化升级潜

力，将经济建设、社会建设与生态

环境建设有机统一于产业创新主

线，打造符合地区特点的服务性产

业体系与绿色低碳的城镇化发展模

式。加快出台国家层面的建设指导

意见与服务配套产业专项意见，明

确建设过程中的整体思路、中长期

规划与阶段性工作任务重心。

第二，注重基础研发与平台性

技术创新在绿色低碳城镇化建设布

局中的战略价值。

以日立、三菱等公司为代表

的日本科技企业的研发优势及其背

日本注重在全民范围开展节能环保教育，小学生往往第一课学习的知

识就是垃圾分类，使其从小即建立起生态循环的基本观念。

后的国家性科技创新政策为日本

绿色低碳城市（镇）发展模式提

供了重要技术保障，特别是智能

电网系统、信息化能源管理系统

（EMS）、水循环与再利用综合处

理系统、社会性养老介护保险体系

等平台性技术研发，有效降低了城

镇化进程中的能源与资源使用成

本，提升了综合利用与产出效率。

就我国绿色低碳城镇化的具体

建设而言，要在可持续发展视角下

充分注重基础技术研发与平台性技

术创新的战略价值，结合地区发展

实际，加大对资金、技术、人才等

方面的针对性投入扶持力度，要把

能够战略性、前瞻性推动绿色低碳

城镇化建设，具备提供系统解决方

案潜力的技术原型与产品原型放在

研发核心位置，进而围绕其培育绿

色、低碳的城镇化技术体系与产品

体系，形成相应的研发性、服务性

企业集群，健全市场化运行机制与

公共服务的基础支撑。

第三，强化数字化、信息化管

控能力在绿色低碳城镇化建设实践

中的跨领域应用。

突出的数字化、信息化管控

能力是日立等日本领军型企业参与

绿色低碳城市（镇）系统建设的突

出特征，综合反映在能源、通信、

环保、制造、物流、养老服务等领

域，表现为对于大数据、云计算、

移动互联网以及智能化终端管理系

统的广泛应用。可以说，数字化的

统计采集、分析研判与决策辅助体

系已成为日本加速自身城镇化转型

所倚赖的关键性手段。

我国新型城镇化建设普遍尚

处于对资源与人口进行结构性调整

的改革初期，不同地区间的资源条

件及发展水平还存在很大差异，要

分层次、分阶段、有侧重点地引入

国际比较·研究

81

信息化建设项目与基础设施的数字

化管控体系，加快开发符合我国具

体国情与区域性特征的数字化终端

管控系统，使其逐步融入城镇化中

的交通、医疗、环保、教育等社会

公共服务领域以及司法、治安、危

机管理等公共安全领域，通过数字

化、信息化手段提升城镇化的资源

利用效率与智能化水平，为民众提

供节能、舒适、环保和安全的城镇

与城市生活。

第四，充 分 调 动 企 业 与 社 会

组织参与绿色低碳城镇化建设的

能动性与积极性。

日本的建设经验表明，日立、

丰田、三菱等行业领军性企业以及

日本科技振兴会、环境促进会等社

会组织能够在绿色低碳城市（镇）

建设过程中有效分担政府职能，增

强产业活力，深化市场对于资源配

置的决定性作用，提高公共服务的

系统化程度与基础设施的整体建设

水平，而这种高效的社会协作体系

正是目前我国在城镇化建设过程中

所高度欠缺的。因此，要进一步

规范各类主体职责，重点发挥政府

在绿色低碳城镇化建设中的模式引

导、规则管理与宏观调控职能，将

市场形态、合作机制、商业模式、

产品与服务体系等依托企业与社会

组织加以建设，以此培育企业社会

责任，打造专业化与职业化的技术

人才体系，在政府与市场间形成共

建、共治、共享的建设新格局。

第五，健全绿色低碳城镇化发

展模式的法律法规与制度保障。

日本除产业创新、技术与信

息化支撑以及企业生态等因素外，

相对完备的法律法规与体制机制建

设为其绿色低碳城市（镇）发展模

式提供了重要的组织与管理保障。

如日本目前已经颁布运行的《低碳

社会建设基本法》《关于能源使用

合理化法》《农村地区引入工业促

进法》等为日本绿色低碳的城市

（镇）化发展模式营造了良好的法

律与制度环境。我国推进绿色低碳

城镇化建设面临的问题更多、利益

关系也更加复杂，必须在建立健全

法律体系和制度保障上下更大的功

夫，形成对于政府与市场各方主体

的约束与激励机制。

具体包括：一是要健全环境

保护法律法规，严格执法监管。在

加大财政资金投入的基础上，完善

金融服务政策，发展绿色信贷和绿

色债券，大力推广污染减排的技

术和产品。二是要大力发展循环

经济，降低资源与能源消耗，从源

头上减少污染物的排放，促进绿色

低碳的产业生态体系。三是要加快

推进绿色低碳产品的激励机制，扩

大产品种类的覆盖范围，在包括墙

体材料、门窗玻璃、暖通设备等在

内的建筑材料领域建立“领跑者制

度”，促进节能性能好的建筑材料

实现推广应用。四是要在行政审批

机制、投融资秩序以及知识产权、

税收、合作等方面进一步规范利益

相关者的权利与义务关系，搭建公

开透明的政府管理模式与公平有序

的市场竞争机制。

（作者单位：国务院发展研究

中心公共管理与人力资源研究所、

资源与环境政策研究所）

我国应当进一步健全环境保护法律法规，严格执法监管，像日本那样大力发展循环经济，降低资源与能源消

耗，从源头上减少污染物的排放，促进绿色低碳的产业生态体系。

资讯·研究成果

82

胡焕庸线两侧人口分布与城镇化格局趋势——尝试回答李克强总理之问

■ 陈明星 李 扬 龚颖华 陆大道 张 华

【摘要】 “胡焕庸线”揭示的人口东密西疏格局在较长时期不会发生根本性变化，城

市群主要位于胡焕庸线东南半壁的格局在较长时期也不会发生变化，“胡焕庸线”不可破

的原因是由气候等综合自然地理条件决定的。同时，本文认为总理关心的城镇化核心问题

是“有解”的，通过积极的政策引导和合理的空间组织，西部地区完全可以实现更高水平

的现代化和更好质量的城镇化，中部亦然。

2014年11月底，李克强总理在国家

博物馆参观人居科学研究展时，指着中

国地图上的“胡焕庸线”说，中国94%的

人口居住在东部43%的土地上，这条划分

中国人口密度的分界线直观地展示出东

南地狭人稠、西北地广人稀的现实。但

中西部如东部一样也需要城镇化。我们

是多民族、广疆域的国家，要研究如何

打破这个规律，统筹规划、协调发展，

让 中 西 部 百 姓 在 家 门 口 也 能 分 享 现 代

化。很多媒体据此归结为李克强总理之

问， 即“胡焕庸线怎么破”？

胡焕庸线的“不破”特性

胡 焕 庸 线 是 中 国 地 理 学 经 典 理 论

成果之一，由著名人口地理学家胡焕庸

先生于1935年在“中国人口之分布”一

文中首次提出，是一条大致的人口地理

分界线。一般认为，胡焕庸线是黑龙江

瑷珲至云南腾冲的一条大致为倾斜45°

的直线。该线将中国地域分为东南和西

北两个半壁，东南半壁以全国36%的国

土居住着96%的人口， 以平原、水网、

丘陵、喀斯特和丹霞地貌为主要地理结

构，自古以农耕为经济基础；西北半壁

以全国64%的国土居住着4%的人口，人

口密度极低，是草原、沙漠和雪域高原

的世界，自古为游牧民族的天下。

自1935年提出“瑷珲—腾冲”人口

分界线以来，经历了80年的发展实践验

证，尽管中国人口总量从当年的4.58亿人

增加到了2014的13.68亿人，空间分布有

了一定程度的变化，东南半壁人口比重

由1933年的96%下降为2010年的94.41%，

但是胡焕庸线作为中国人口分布差异基

线依然被广泛接受和普遍认可，它勾勒

出的人口疏密关系及东西分布格局基本

保持，是人文与经济地理学揭示的一个

经典的客观的人口分布规律，具有不可

破特性。

总理之问的“可解”部分

仔细品读李克强总理提的问题，就

会发现总理关心的实际问题是有解的。

研究成果·资讯

83

因为，总理关心的实际问题是“让

中西部地区的老百姓在家门口也能

分享到城镇化和现代化的成果。”

换句话说是让中西部地区也实现更

高水平的城镇化和现代化。这其

中，中部地区具有相对较好的基

础，而西部地区则是难点，同时中

西部地区的新型城镇化路径不完全

一致。这里重点解析一下西部地区

的新型城镇化思路。在遵循胡焕庸

线客观规律的基础之上，通过合理

的人口、城镇和产业布局等，完全

可以在中西部地区实现更高水平和

更好质量的城镇化。

西部地区城镇化可以适度加快发展

从 城 镇 化 发 展 阶 段 看 ， 西

部 地 区 进 入 了 快 速 发 展 阶 段 。

2006～2012年间，西部地区城镇化

水平从35.69%上升到44.74%，年均

递增1.5个百分点，城镇化增速超过

了全国平均水平以及西部地区前一

时期速度。同时，已有研究表明各

省区的城镇化与经济发展水平之间

关系类似马太效应，经济欠发达的

中西部地区城镇化水平略显滞后于

经济发展水平。因此，中西部地区

部分省区的城镇化进程可以适度加

快发展。重庆两江新区、甘肃兰州

新区、陕西西咸新区、贵州贵安新

区、成都天府新区等国家级新区的

陆续设立为西部提供了科学发展的

实验区；重大交通基础设施建设，

促进了区域和城市间联系，强化了

交通对城镇化的支撑和引导作用。

“十三五”时期西部地区城镇化进

程仍将处于快速阶段，应抓住机

遇，积极探索和走出一条具有西部

特色的新型城镇化道路。

从西部地区城镇化所面临的机

遇看，面临着多重叠加优势。

1 、 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 的

出台。2014年3月，中共中央国务

院发布了《国家新型城镇化规划

（2014—2020年）》，提出紧紧围

绕全面提高城镇化质量，加快转

变城镇化发展方式，走以人为本、

四化同步、优化布局、生态文明、

传承文化的中国特色新型城镇化道

路，提出引导约1亿人在中西部地

区就近城镇化。

2、丝绸之路经济带、长江经

济带等国家大战略的提出。2013

年9月，国家主席习近平在哈萨克

斯坦纳扎尔巴耶夫大学作重要演

讲，提出共同建设“丝绸之路经济

带”；2014年6月，国务院总理李

克强主持召开国务院常务会议，部

署建设综合立体交通走廊打造长江

经济带。两大战略形成互动，打造

“向西开放”新格局，西部沿边地

区从过去的对外开放的末端变成前

沿，形成具有国际影响力的开放合

作新平台。

有序推进农业转移人口市民化，实现更好质量的城镇化

国家新型城镇化规划明确提

出城镇化侧重质量提升，将有序推

进农业转移人口市民化作为主要任

务，不要搞刻意的人为城镇化，要

水到渠成地推进城镇化，地方政府

淡化城镇化率的增长指标，更不能

列为约束性考核指标。走新型城镇

化道路的核心是扎实有序推进农业

转移人口市民化。按照尊重意愿、

自主选择，因地制宜、分步推进，

存量优先、带动增量的原则，以农

业转移人口为重点，统筹推进户籍

制度改革和基本公共服务均等化。

围绕这个核心，加快户籍制度改革

与分类，综合考虑地区城镇人口规

模和资源环境承载能力，推进符合

条件农业转移人口在不同等级城镇

落户；重点考核地区户籍人口城镇

化率与常住人口城镇化率之间的差

距，引导逐步缩小两个统计口径

“胡焕庸线”的北端位于黑龙江省黑河市瑷珲区。

资讯·研究成果

84

的城镇化率水平差异；考核农业转移人

口享有城镇基本公共服务水平情况；增

强城镇的流动人口集聚能力；为地方经

济社会发展注入活力。引导西部农民工

就近城镇化，涉及接纳东中部返乡农民

工、本地转移农业劳动力以及外地来迁

移打工者，兼顾高校和职业技术院校毕

业生、城镇间异地就业人员和城区城郊

农业人口；推进农业转移人口享有城镇

基本公共服务，主要包括随迁子女平等

享有受教育权利、社会保障覆盖面、基

本医疗卫生条件以及住房保障水平。

扶 持 劳 动 力 密 集 型 产 业 和服务业发展，实现更高水平的现代化

不 少 省 区 也 出 台 了 一 些 促 进 符 合

条件的农业转移人口市民化的政策，但

是效果一般，主要原因在于西部地区农

民工市民化制约因素并不主要在于落户

制度安排，而在于产业吸纳就业的能力

较弱。因此未来大力扶持劳动力密集型

企业、服务业、小微企业发展，加大吸

引东部地区劳动力密集型产业转移的力

度。从当前产业转移情况看，市场资本

趋向于西部地区的资源型产业，劳动密

集型产业转移相对不快。政府可对劳动

密集型产业转移给予相应的政策支持，

促进产业与城镇发展相协调。发展就业

容量大、吸纳能力强的生活性服务业，

促进工业城市逐步向服务型城市转变。

中小城市和小城镇重点发展优势产业和

劳动密集型产业，大力扶持与农业生产

相衔接的农产品加工业和面向农村农民

的 生 产 性 服 务 业 。 西 部 地 区 要 走 大 、

中、小城市和小城镇协调发展的城镇化

道路。不同类型、不同等级规模的城市

各有其不同的地位、功能和作用，城市

之 间 的 发 展 ， 既 相 互 制 约 ， 也 相 互 促

进。西部地区中小城市面临着缺乏活力

现象，中小城市和小城镇在推进西部农

业 转 移 人 口 就 地 市 民 化 过 程 中 优 势 明

显，其优势就在于准入门槛低，特别是

生活成本、居住成本和社会成本低。而

且中小城市和小城镇通过自身发展吸纳

农业转移人口，扩大城镇规模，能发挥

出基础设施投资的效益，能更好地提供

公共服务。

西部地区未来人口流向宜采取“大集中、小分散”发展思路

随着西部就近城镇化步伐的加快，

以及在东中部打工的一代农民工向西部

地 区 的 回 流 ， 建 议 采 纳 “ 大 集 中 、 小

分 散 ” 的 方 针 ， 引 导 人 口 向资源环境

承载力较好的城市群地区集聚，在城市

群内部又要促进人口主要向中心城市以

外的中小城市分散，避免中心特大城市

过 度 超 载 ， 以 及 适 度 向 沿 边 口 岸 城 镇

集聚。

１．大集中：提高西部地区城市群人

口等综合集聚承载能力。经过近些年的

“胡焕庸线”的南端位于云南省西南部的腾冲市，是中国通向南

亚、东南亚的重要门户和节点。这里区位优势突出，开发历史较早，

文化底蕴厚重，生态环境优越，自然资源富集，旅游独具魅力。

研究成果·资讯

85

发展，西部地区城市群初具形态与

规模，除了国家政策对西部地区城

市群的形成起到积极引导外，推动

西部城市群快速发育发展的因素还

包括城市群所在地区相对比较良

好的资源环境基础、区位优势、交

通优势、产业基础和相对集中的

人口等。

“十三五”时期应进一步提

高西部地区城市群人口等综合集聚

承载能力，引导人口与产业向城市

群地区集聚，提升城市综合承载能

力，有序扩大人口规模，提高建成

区人口密度，强化产业功能和服务

功能，全面提升经济实力和现代化

水平，发展壮大西部地区城市群，

提高其人口比重和经济比重。当

然，促进西部地区城市群发展也应

符合西部特色，而不是盲目地和东

部城市群进行攀比，西部不适合大

规模巨型的城市连绵区式的开发方

式，必须实施集聚式、紧凑型的城

镇化模式，促进城镇化的集约、集

聚、集中发展。

2．小分散：在城市群内部，主

要引导东中部回流农民工以及本地

农业转移劳动力等向城市群内部的

中小城市分散转移，壮大边境口岸

城镇，促进沿边地区人口的稳定、

发展与繁荣。

打造西部“三横一纵”多层次城镇空间结构，优化空间组织和特色模式

通过以点轴模式、组团结构、

串珠式拓展为核心的空间优化战

略，打造以城市群为主体形态的

“三横一纵”的多层次城镇体系空

间结构。强化以包昆通道、陆桥通

道、长江黄金水道以及西江通道等

交通轴线所形成城镇化综合发展一

级轴线，强化国际性门户城市作

用，发挥重要新区的发展率先示范

效应，培育壮大成渝城市群、关

中—天水城市群等， 形成以城市群

为主体形态，城市群内分工协作，

着力集聚人口、经济与产业，进一

步提高中小城市发展活力，有选择

的发展重点镇，沿边地区、高寒地

区以及绿洲地区等地区城镇化遵循

自然地理条件约束，城镇宜以串珠

状或点状分布。 三横：即以陆桥通

道、长江黄金水道以及西江通道等

综合交通廊道作为城镇发展的三条

东西向增长轴。一纵：即以包昆通

道为核心，北起包头和呼和浩特，

穿过西安、重庆等，到达南端昆明

和南宁，是西部人口和城镇发展重

要集聚地区。多层次：包括国际性

门户城市、重要新区、城市群、省

会城市、中小城市以及小城镇等不

同等级多类型城镇化发展主体。结

合地方实际，选择适合自身特点的

城镇化发展模式和路径，探索建设

一批具有西部地区特色的新型城镇

化发展模式：例如绿洲型城镇化、

山地城镇化、民族地区、边境口岸

地区城镇化等模式，不同的发展模

式在空间上有一定重叠特征。

（摘自《地理学报》。作者

单位：陈明星，中国科学院地理科

学与资源研究所，中国科学院可持

续发展分析与模拟重点实验室；李

扬，中国科学院中国现代化研究中

心；龚颖华、陆大道，中国科学院

大学；张 华，北京师范大学地理学

与遥感科学学院）

权威专家认为，“胡焕庸线”揭示的人口东密西疏格局在较长时期不会发生根本性变化，城市群主要位于胡

焕庸线东南半壁的格局在较长时期也不会发生变化。但是，通过积极的政策引导和合理的空间组织，西部地区完

全可以实现更高水平的现代化和更好质量的城镇化，中部亦然。

资讯·研究成果

86

《社会体制蓝皮书：中国社会体制改革报告No.4（2016）》指出

城镇化使乡村治理面临五大困境

乡村治理在整个国家治理体系构建

中起着至关重要的基础作用。自政社合

一的人民公社体制解体后，我国农村步

入了乡政村治的新阶段。随着城镇化步

伐加快，我国原有的乡村治理格局发生

了深刻变化，这些变化在给我国农村经

济社会发展带来蓬勃活力的同时也引起

了一系列突出矛盾和问题。日前，北京

师范大学中国社会管理研究院、国家行

政学院社会治理研究中心、中国行政体

制改革研究会以及社会科学文献出版社

共同发布《社会体制蓝皮书：中国社会

体制改革报告No.4（2016）》。蓝皮书指

出，中国在当前新型城镇化背景下，乡

村治理面临五大困境。

农民权益保护问题突出

在 城 镇 化 进 程 中 ， 乡 村 治 理 面 临

最突出的问题是如何维护农民的基本权

益，包括财产权、土地收益权、社会保

障权、平等参与权等。随着城镇化的加

速，一些地方政府为了增加财政收入，

提高政绩，不遗余力征地卖地，盲目招

商引资和兴建新城或各类园区，这样不

仅牺牲了当地的环境，还损害了当地农

民的各种利益，导致农民与当地基层政

府间的矛盾加剧，影响了这些地区的稳

定与和谐，近年来各类农村群体性事件

呈高发态势就是最明显的证明。而要解

决问题、缓和矛盾就要求在新型城镇化

过程中，对村民的合法收益和私人财产

进行保护，要保障农民尤其是农民工和

城郊农民的医疗、教育、社会保障等基

本公共服务，还要维护农民对公共事务

的参与权和表达权等。

农村空心化问题日益严重

城镇化也好，治理也罢，关键是要

我国步入乡政村治新阶段。

研究成果·资讯

87

靠人来推进。但随着我国城镇化的不断

提速，农村空心化问题日益突出。现在

留守在农村居住和生活的基本是妇女、

儿童和老人，号称“386199部队”，这

些 人 员 不 仅 无 法 承 担 起 农 业 生 产 的 重

任，更使乡村治理主体乏力，不能承担

起乡村治理的重任，特别是影响村民自

治的顺利推行。严重影响了我国村民自

治的顺利实施，同时也对推进国家基层

治理体系和治理能力现代化提出了新的

挑战。

农村基础设施和公共事业发展滞后

客观地看，近些年来，我国农村的

水电路等公共服务和基础设施建设得到

极大的改善，但与新型城镇化的要求相

比，差距还比较大，缺少公园、广场等

休闲生活的服务设施。农村自然环境有

加速恶化的趋势，主要表现在农村水土

污染严重，污水和垃圾处理落后，不仅

威胁到农产品质量安全，也极大影响了

农村居民的居住环境与健康。

村民自治实践还需要完善和创新

自20世纪80年代初期村民自治制度

在我国推行以来，一定程度上实现了村

民自我教育、自我管理和自我服务，推

动了我国农村社会的发展和基层民主建

设。特别是近些年来，村民自治的内容

不断充实发展，村民自治的形式不断创

新，涌现了一大批实践创新案例。江苏

张家港市通过服务平台建设，成立了社

区卫生服务中心、建设管理服务中心、

劳动保障服务中心、文体服务中心等政

府平台，让政府职能下沉、管理延伸，

保障老百姓的生活质量与生活需求。然

而，在新型城镇化政策的驱动下，数亿

农民从农村涌向城市，使得农村社会的

治理根基发生了变化。这就要求不断创

新村民自治的形式和内容，以推动乡村

善治。

乡村治理主体的参与度需要提高

乡村治理的主体主要分为人和组织

两大类。从人这个角度看，表面上认为

农民的整体教育程度提高了，参与的能

力和水平增强了。但如果做深入分析，

便可发现随着城镇化的不断推进，村民

正在逐渐失去政治参与的积极性。可以

说，目前村民自治的“四大民主”中,除

了民主选举各地实施还不错外，民主决

策、民主管理、民主监督在很大程度上

还是流于形式。

从组织的角度看，现在的农村地区

乡镇政府作为基层政府，职能转变还没

完全到位，公共服务和社会管理的职能

还没有发挥好；农村党支部、村民委员

会作用发挥不够，特别是村民委员会作

为村民的自治组织，没能起到组织村民

参与公共管理的作用，个别地方还有村

支两委不和的情况出现，也极大影响了

乡村治理的效果。就非政府组织而言，

当前农村除了合作社等经济组织发展较

快，产生了一定积极作用外，农村民间

组织发展非常滞后，难以跟上经济社会

发展和城乡一体化的需要。

（张洁 整理）

资讯·部委工作

88

2016年8月16日上午，国家发展和改

革委员会在北京召开定时定主题新闻发

布会，新闻发言人赵辰昕发布宏观经济

运行情况并回应热点问题。

赵辰昕说，2016年以来，新型城镇

化建设不断深入，一些关键性政策进入

实质性落地阶段，一批重大工程进展顺

利，新的增长领域和空间正在形成。

一 是 农 业 转 移 人 口 市 民 化 进 展 总

体顺利。全国各省自治区直辖市和新疆

生产建设兵团均出台了具体的户籍制度

改革意见，已有11个省份制定出台了具

体实施办法，居住证“含金量”不断提

升。城镇基本公共服务加快覆盖常住人

口，全民登记参保试点已扩大到50%的地

区，城乡养老保险衔接有序开展，基本

医疗保险加快整合。

二是中小城市和小城镇发展加快推

新型城镇化建设不断深入一些关键性政策进入实质性落地阶段

进。支持中小城市和小城镇加快补齐供

水、供热、燃气、污水和垃圾处理等发

展短板，支持37个镇开展基础设施投融

资模式创新，继续支持建制镇试点示范

的基础设施和公共服务设施建设。一些

特大镇通过推行大部门制改革等办法，

破解“小马拉大车”的实际困难。特色

小城镇密集涌现，着力构建宜居宜业、

创新创业环境，已成为推进供给侧结构

性改革的重要平台。

三 是 城 市 功 能 进 一 步 提 升 。 上 半

年，全国各类棚户区改造开工401.6万

套，占年度任务的66.9%，同比提高8.2

个百分点，城镇保障性安居工程基本建

成366万套，占年度任务的97.9%。加快

建设智慧城市和绿色宜居城市。大城市

轨道交通等公共交通体系加快发展，25

个城市开通运营轨道交通，总里程超过

3300公里；37个城市在建轨道交通总里

程超过3800公里。城际交通网络建成总

里程约1250公里。

四 是 着 力 培 育 经 济 新 增 长 极 。 不

断拓展发展新空间，印发实施长三角城

市群、成渝城市群、哈长城市群发展规

划，扎实推进长江中游城市群合作发展

各项任务实施。

五是深化城镇化国际合作。贯彻落

实习近平总书记重要指示精神，成功举

办首届亚太经合组织城镇化高层论坛。

举行2016中欧城镇化伙伴关系务实合作

项目签约仪式，李克强总理和欧盟委员

会主席容克出席签约仪式并见证中欧城

镇化合作项目签约。（梁宝平）

部委工作·资讯

89

中欧领导人出席城镇化合作项目签约仪式

2016年7月13日，第十八次中

国—欧盟领导人会晤期间，中国国

务院总理李克强、欧盟委员会主

席容克共同出席了在北京举行的

“2016中欧城镇化伙伴关系务实合

来委员会、浙江省海盐县与丹麦丹

佛斯中国公司、江苏省镇江市与意

大利波捷特建筑设计顾问公司、山

东省济南西城投资开发集团与瑞典

斯维克国际有限公司、浙江省海盐

县与太平洋电力能源公司、贵州省

贵安新区与德国思爱普（中国）有

限公司、广东省佛山市与荷兰国泰

郁金香协会、广东瀚蓝环境股份有

限公司与瑞曼迪斯工业服务国际有

限公司，分别签署了中欧城镇化伙

伴关系务实合作项目文件。

作项目签约仪式”，并见证签署12

对中欧城镇化伙伴关系务实合作项

目。签约仪式由中国国家发展和改

革委员会与欧盟委员会共同主办，

中国国家发展和改革委员会主任徐

绍史主持。

签约仪式上，中国城市和小城

镇中心与欧洲城市联合计划、四川

省德阳市与德国能源署、广东省深

圳市与法国展望创新基金会、浙江

省嘉善县与荷兰国家环保和清洁科

技委员会、山东省郓城县与世界未

教育部称2020年实现义务教育与城镇化发展基本协调

2016年7月12日，教育部副部

长刘利民在国务院新闻办公室发布

会上介绍《关于统筹推进县域内城

乡义务教育一体化改革发展的若干

意见》（以下简称意见）有关情况

时表示，到2020年，我国城乡二元

结构壁垒基本消除，义务教育与城

镇化发展基本协调，九年义务教育

巩固率达到95%。谈及《意见》出

台背景，刘利民说，我国很多地方

城乡二元社会结构矛盾仍突出，

乡村优质教育资源紧缺，教育质

量亟待提高；城镇教育资源配置

不适应新型城镇化发展，大班额

问题严重。这些城乡教育问题必须

城乡统筹，一体解决。

住房和城乡建设部召开推进城市地下综合管廊建设电视电话会议

2016年6月17日，住房和城乡

建设部召开推进城市地下综合管廊

建设电视电话会议，部长陈政高出

席会议并讲话。

陈政高在讲话中要求，各地要

认真贯彻落实党中央、国务院关于

推进地下综合管廊建设工作的决策

部署，进一步统一思想，加大工作

力度，把好事办好。一是要进一步

增强工作的自觉性，以高度的历史

使命感、责任感来认识和抓好地下

综合管廊建设。二是要科学规划，

地下综合管廊一经建设就不可更

改，不可移动，一定要科学论证、

长远考虑。三是坚决落实管线全部

入廊的要求，绝不能一边建设地

下综合管廊，一边在管廊外埋设管

线。四是大力推广PPP模式，推进

体制、管理、融资渠道创新。五是

加强工程质量管理，精心组织，确

保万无一失。六是确保完成今年开

工建设2000公里以上目标任务，向

党中央、国务院和全国人民交上一

份合格的答卷。

资讯·部委工作

90

2016年8月23日至25日，国家发改委副主任胡祖

才率队赴四川省围绕推进新型城镇化和综合交通体系

建设情况开展专题调研。

在遂宁市，胡祖才副主任就推进绿色城镇化建

设、船山区中国西部现代物流港公铁联运建设情况进

行了实地调研。

在成都市，胡祖才副主任就金堂县淮口镇特大镇

体制改革、成都天府国际机场建设进展情况、郫县德

源镇“菁蓉小镇”创业创新、双流区蛟龙工业港产城

融合、双流国际机场运输设备油改电项目进行了实地

调研。

国家发改委副主任胡祖才赴四川调研新型城镇化建设情况

人社部等五部门规定农民工返乡创业可获资金支持

近日，人力资源和社会保障

社部公布了该部联合五部门下发

的《关于实施农民工等人员返乡

创业培训五年行动计划（2016—

2020年）的通知》，提出到2020

年鼓励农民工返乡创业的资金支

持、创业培训等一系列政策。

通知提出，到2020年，力争使

有创业要求和培训愿望、具备一定

创业条件或已创业的农民工等人员

都能参加一次创业培训，有效提升

创业能力。同时，开展电子商务培

训也成为农民工返乡创业培训的重

点。根据国务院《关于支持农民工

等人员返乡创业的意见》的要求，

全国创建200个电子商务进农村综

合示范县，建立完善的县、乡、村

三级物流配送体系等。

国土资源部大幅调低2020年前京津沪耕地保有量

近日，国土资源部发布 《土

地利用总体规划纲要（2006—2020

年）调整方案》，大幅调低了2020

年前京津沪耕地保有量。北京从

21.5万公顷调至11.1万公顷，天津

从43.7万公顷调至24.9万公顷，

上海从33.4万公顷调至18.8万公

顷。三个直辖市平均调减幅度达

23.3%，北京调减幅度近50%，调整

分别为京津地区和上海释放1000和

600平方公里城市用地。

出于遏制城市“摊大饼”、

缓解承载力考虑，近年来国家一直

强调，特大城市用地要“减量发

展”，并为特大城市“划定边界”

作为刚性约束。《全国土地利用

总体规划纲要（2006—2020年）》

明确的量化指标，是包括京津沪

在内的所有城市执行耕地保护任务

的“红线”。但是，随着城市规模

快速扩张，京津沪三地距离突破

2020年耕地保护指标已是“咫尺之

遥”。2014年土地“二调”显示，

北京耕地实保面积为22.71万公顷，

这意味着未来6年仅有1.24万公顷的

新增占用空间；上海土地“二调”

显示，沪上耕地“红线”已被侵占

6万公顷。

全国动态·资讯

91

浙江省科技新政力推特色小镇创新

浙江省科技厅日前出台《发

挥科技创新作用推进浙江特色小

镇建设的意见》（以下简称《意

见》），力推特色小镇创新。

《意见》指出，科技部门要充

分认识特色小镇建设在创新改革发

展中的重要性，把特色小镇打造成

为创新创业、培育发展新兴产业的

重要载体，成为创新驱动发展、引

领浙江经济转型升级的重要基地。

要结合特色小镇建设规划布局建设

众创空间或星创天地，符合条件的

优先认定为省级众创空间（星创天

地）并报国家众创空间备案，纳入

国家科技企业孵化器体系管理；支

持特色小镇建设科技企业孵化器，

支持已建并有条件的科技企业孵化

器整体迁入特色小镇，并给予相应

政策补偿，同时鼓励国家和省级科

技企业孵化器在特色小镇设立分孵

化器，充分利用创新载体的科技资

源，降低企业和创业者研发成本。

第四届长三角城镇发展论坛在乌镇召开

由浙江长三角城镇发展数据研

究院、复旦大学管理学院、浙江大

学海绵城市规划设计研究所主办的

第四届长三角城镇发展论坛日前在

浙江乌镇举行，论坛的主题是“绿

色特色引领城镇未来”。政府官

员、专家及小城镇代表等参与，共

同研讨中国城镇发展大趋势，推动

绿色、特色城镇理念的传播，为新

型城镇化发展集聚智慧，并促成资

本和项目的对接。

党的十八大以来，新型城镇化

成为带动社会经济发展的重大战略

之一。在特色小镇建设中，浙江省

走在了全国的前列。2015年4月，

浙江省政府出台了《关于加快特色

小镇规划建设的指导意见》，力争

通过3年时间重点培育和规划建设

100个左右特色小镇。会上，国务

院参事、住房和城乡建设部原副部

长仇保兴提出了小城镇与微循环

相结合的绿色发展理念。他说：

“现在的大城市出现了严重的城市

病，而小城镇正好处在大城市和大

自然之间。特色小镇不仅产业要特

色，节能减排、绿色发展的路径也

要特色。”

山东省经济开发区有望“变身”行政区

2016年7月22日，《山东省经济

开发区条例》（以下简称《条例》）

经省十二届人大常委会第二十二次会

议审议通过，将于2016年10月1日起

济开发区所拥有的行政权力比较有

限，开发区里的企业和市民办个事、

盖个章往往比较烦琐。而且，经济开

发区在管理体制方面也存在一些问

题，如管委会地位职责不明确、管

理体制僵化等，这都制约了经济开

发区的活力。当前，该省经济开发

区处在转型升级创新发展的关键时

刻，《条例》的出台，为经济开发

区的科学发展注入了新的生机和活

力，也提供了强有力的法制保障。

施行。《条例》规定，根据经济开

发区发展阶段、区位条件和城市化

进程的需要，位于中心城区或与城

区连片发展的经济开发区，可以并

入相关行政区，远离中心城区且条

件成熟的经济开发区，可以整合周

边区域，探索设立新的行政区。

目前，152家省级以上经济开发

区已成为该省发展速度最快、投资

环境最优、产业层次最高、集约程

度最强的经济板块。但是，因为经

资讯·全国动态

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福建省推行低成本建设小城镇

近日，福建省住房和城乡建设

厅印发《关于低成本建设小城镇的

指导意见》，推进新型城镇化，促

进小城镇功能化、低成本建设。

根据要求，福建省将着力推

进小城镇低成本功能设施建设。关

注道路建设、污水垃圾处理，打造

海绵小城镇、慢性系统建设，鼓励

居住小区低密度开发，严格控制建

筑层数，提倡建设以多层为主的建

筑，并推广绿色节能建筑。降低管

合，注重综合配套，推动产业和服

务同步发展，实现居住、就业、基

本公共服务设施均衡布局。增强小

城镇吸引力和辐射力，引导小城镇

适度规模聚集。

理成本，提高管理水平，大力加强

基层规划建设管理，科学利用小城

镇建设用地，拓展公共服务设施多

元化管理。

福建省将通过规划引导完善

小城镇建设体系，编制小城镇规划

应注重规模适度、增强特色与强化

功能，通过规划引导，逐步完善小

城镇的建设体系。建设混合型小城

镇，推行小城镇混合工程布局，将

生产、生活、商业等功能适度混

云南省进一步推进产城融合发展

2016年7月4日，云南省政府

发布了《云南省人民政府关于进

一步推进产城融合发展的实施意

见》，强调构建产业园区和城镇科

学规划、功能互补、共建共享的发

展格局。

意见明确，科学规划发展空

间，切实发挥主体功能区作为全省

国土空间开发保护的基础制度作

用，统筹推进国民经济和社会发展

规划、城乡规划、土地利用总体

规划等“多规合一”工作，统一

编制集产业发展、城乡建设、土地

利用、生态环境保护等于一身的规

划，加快以构建滇中城市经济圈、

沿边开放城镇带等5个区域性城镇

群和7条对内对外开放经济走廊城

镇带为主体构架的区域发展新空

间；要坚持以规划引导建设，以

城市设计指导地块开发，完善城

镇 空 间 形 态 ， 合 理 确定产业、居

住、公共服务和生态用地比例，严

格土地用途管制，科学推进产城融

合发展。

陕西省新型城镇化和人居环境研究院揭牌

2016年7月6日下午，陕西省发

改委、住建厅和西安建筑科技大学

战略合作协议签订暨陕西省新型城

镇化和人居环境研究院揭牌仪式在

西安建筑科技大学举行。

据悉，按照协议，省发展改

革委、省住建厅将支持西安建筑科

技大学创建“双一流”，进一步强

化学校作为我国西部城乡建设的高

水平人才培养和科学研究的核心地

位。通过共建共管的模式组建陕西

省新型城镇化和人居环境研究院，

将充分发挥学校学科特色与历史积

淀，协同各种社会资源，以提升陕

西省城镇化发展的质量和水平为目

标，针对陕西省新型城镇化建设的

全局性、综合性、战略性重大问

题，围绕政策建议咨询、评估体系

制定等七个方面开展工作，努力将

研究院打造成为全省新型城镇化建

设方面的高端智库和建筑、规划、

城市管理方面的学科创新平台。

全国动态·资讯

93

山东省诸城市激活社区潜动力推进新型城镇化

在诸城市，共有235个城乡社

区，其中208个农村社区是该市促

进农民就地城镇化的重要平 台 ，

该市也被确定为全国首批农村社

区建设实验全覆盖示范单位。近年

来，诸城市注重发挥社区平台的辐

前，该市共培育起特色产业社区

132个、千亩以上种植园区50个，

标准化规模养殖园区235个、园区

化水平超过80%。同时大力发展农

民专业合作经济组织，引导农民开

展农业规模化和标准化生产，完善

加固“农业龙头企业+合作经济组

织+农户（基地）”的农业产业化

经营链条，提升农业产业化、集约

化经营水平。到目前，该市共成立

农民专业合作社2856家，注册家庭

农场933家，大大提高了农民组织

化程度。

射与服务基点作用，圈层布局产业

体系，发展壮大社区经济，推进城

乡三次产业融合发展，充分发掘社

区在打造新型城镇化进程中的“潜

动力”。

诸城市组织全市208个农村社

区，在综合分析各自经济基础、区

位、产业和要素资源等现状的基础

上，按照因地制宜、突出特色的原

则，大力培育农业主导型、工业主

导型、服务业主导型等多业态特色

产业社区，逐步建立起门类齐全、

结构合理的现代服务业体系。目

海南省海口市2016年计划建成35个美丽乡村

海口市积极贯彻落实海南省精

神文明建设暨特色风情小镇与美丽

乡村建设现场会精神，结合全域旅

游，由市规划部门牵头制定了《海

口市特色风情小镇和美丽乡村建设

工作实施方案》，计划到2016年底

建成35个美丽乡村；2020年底基本

建成124个美丽乡村。

目前，海口市已批复东山、新

坡、龙泉等8个镇总规修编；批复

云龙、演丰、红旗等4个镇区控规

和公共服务设施建设，挖掘小城镇

独特魅力和特有的文化内涵，突出

打造个性鲜明的建筑风格、绿化景

观和特色文化，并达到“一镇一产

业，一镇一特色、一镇一风情”的

要求。（梁就成）

修编；批复了全市185个行政村村

域总体规划和1742个自然村建设规

划，确保所有村庄“建设有规划，

管理有依据”。现已基本建成瑶城

村、东坡湖村、塔昌村等20多个美

丽乡村（自然村）。

同时，海口市大力推进镇墟

旅游化升级改造，市规划部门制定

了《海口市镇墟改造专项实施方

案》，将全面启动18个镇镇墟改造

工作。此次改造注重市政基础设施

江苏省淮安市深化新型城镇化土地使用制度改革

日前，淮安市政府出台了《关

于推进“三统筹三促进”深化新型

城镇化土地使用制度改革的指导意

见》（以下简称《指导意见》）。

进一步明确土地使用制度改

革的方向、举措及要求，对目标任

务进行了分解细化，建立了工作共

同推进和定期协商会办机制。整体

改革工作将纳入市政府目标管理，

通过编制计划、督察考核等措施，

确保各项改革落地见效。《指导意

见》围绕“三统筹三促进”，制定

了11大项25子项改革措施。

统筹耕地保护和发展用地，

促进资源保护和经济发展“双保

障”；统筹城镇发展布局和美丽乡

村建设，促进城镇结构和空间布局

“双优化”；统筹经济发展方式和

土地利用方式转变，促进节地水平

和产出效益“双提升”。

资讯·全国动态

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湖北省宜城市全力推进新型城镇化试点建设

2016年以来，宜城市以“新型

城镇化建设年”为抓手，围绕建

立合理的农业转移人口市民化成本

分担机制、建立多元化可持续的城

镇化投融资机制、加快推进生态文

明制度建设和以农业现代化支撑新

型城镇化四大试点任务，掀起新型

城镇化建设新高潮，使得体制机

制研究取得新进展，项目建设有了

新突破。

该市有序推进农业转移人口

市民化，制定城乡居民民生保障

校学生免除学费，乡镇配置公租房

638套，襄宜快速通道、紫阳观路

北段、棚户区改造、城区截污干管

工程等项目纳入2016年新型城镇化

重点项目库。

和公共服务清单，包括六大类23项

内容，补齐民生短板，构建“零门

槛全覆盖无差别”的民生保障和公

共服务体系。目前，在提供基本公

共服务方面，宜城市做到了城镇与

农村统筹、本地人口与外来人口等

同、扩大公共服务覆盖面与提高公

共服务质量兼顾、制度创新与项目

建设并重。全市外来流动人口及时

享有子女入学、医疗保险、社会救

助等基本公共服务无缝对接，9.1万

人次享受医疗便利，1867名中职学

河北省承德市构建城乡发展新格局

按照以产兴城、以城兴业、

产城教融合的思路，实施基础设施

项目85个，总投资89.6亿元，年内

计划完成投资41亿元。加快推进产

城教一体化进程，宽城“产城教”

一体化模式成为全省典型，围场、

丰宁、滦平3个县教体园区顺利推

进，承德县、兴隆、平泉、隆化4

个县教体园区年内开工。以34个市

级以上重点乡镇为抓手，着力培育

特色小城镇，20个镇晋升为全国重

点镇。

承德市坚持把新型城镇化作为

推动供给侧改革和促进经济社会发

展的强大引擎，进一步优化城乡布

局，加快提升城镇综合承载能力，

提高户籍人口城镇化水平，构筑城

乡发展新格局。

以人为本推进新型城镇化。承

德市出台了《关于推进新型城镇化

的实施意见》《关于深化户籍制度

改革的实施意见》以及农业转移人

口户籍、医疗、养老、教育、住房

等配套办法。

河南省新密市创新农村新型社区党建服务保障新型城镇化建设

近年来，新密市坚持走新型城

镇化引领“三化”协调科学发展之

路，强力推进农村新型社区建设，

涌现出了一批农民居住集中、基础

设施配套、生态环境优美的农村新

型社区。在谋划推进过程中，各级

党组织切实把加强党的建设融入其

中、贯穿全程，强化组织建设，创

新工作载体，发挥推手作用，在实

践中探索形成了一套农村新型社区

党建工作新模式。

具体推进过程中，各级党组织

充分发挥党的政治和组织优势，有

效整合各方面资源和力量，统筹协

调农村新型社区规划、建设、管理

和服务。主要做法：区域统筹建组

织，“双强”标准配班子，突出民

主顺机制，整合资源强服务，壮大产

业促发展，推进党建区域化。实际

成效：一是探索了农村新型社区党

组织优化设置的有效途径；二是发

挥了农村新型社区党组织主导建设

的有效作用；三是创新了农村新型

社区党组织服务发展的有效载体。

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近年来，海东市编制完成了

《海东市核心区规划（2013—2030

年）》并获省政府批准。同时，编

制完成了《海东市国土空间利用规

划》《海东 市基础设施建设规划》

《海东市核心区地下综合管廊规

青海省海东市抓重大项目推进新型城镇化建设

东市有省级重点项目19项，开复工

率78.9%，完成投资27.75亿元，市

核心区基础设施道路、海东工业园

区基础设施、乐都区瞿昙寺文物保

护和文化旅游景区建设等项目加快

推进。市级重点项目202项，开复

工率71.8%，完成投资84.9亿元。

东部城市群建设步伐加快，2015

年海东市安排东部城市群新发债券

14.5亿元、核心区建设资本金15亿

元，带动总投资426亿元的117个项

目建设。同时，积极开展了2016年

国家第二批地下综合管廊试点城市

申报工作，通过竞争性评审答辩，

海东成功跻身2016年中央财政支持

地下综合管廊建设试点城市。试点

申报成功后，相继出台了海东市市

政设施规划建设指导意见、城市综

合管廊运营管理办法以及推进PPP

建设模式加快综合管廊建设的实施

意见等一系列政策措施，保障管廊

建设运营。

（张利 摘编）

划》《海东市城乡统筹发展规划》

《海东市公共停车场规划》《海东

市建筑风貌导则》《海东市慢性系

统建设规划》等城市专项规划，城

区规划体系进一步增强。

在重大项目建设方面，目前海

河南省中牟县推进全域新型城镇化

1．产业体系。将汽车产业、

文化创意旅游、都市生态农业三大

主导产业作为新型城镇化的有效支

撑，实现了主导产业集聚发展，形

成了三大主导板块，促进产业集

聚、土地集约、人口集聚，推进

“三化协调、四化同步”。

2．城镇体系。以“一线三心”

区域（干线公路沿线区域，组团新

区、产业集聚区和县城规划区三个

核心区域）为重点，成立组织、完

善方案、明确节点、落实责任，强

力推进安置房建设。

3 ．路 网 体 系 。 规 划 建 设 道

近年来，中牟县以产业、城

镇、路网、生态“四个体系”为路

径，全域规划、全域启动、全域推

进新型城镇化建设，将全县273个

行政村全部合并至80个新型社区，

实现县域规划全覆盖，力争2019年

实现全域城镇化。将新型社区作为

基础设施和公共服务均等化平台，

坚持产业体系为支撑、城镇体系为

重点、路网体系为先导、生态体系

为根本，科学统筹生产、生活、生

态三个空间布局，有序推进城乡一

体化建设，努力实现城区、社区、

园区和农区“四区”并妍发展。

路1100公里（区划调整后750公

里），计划形成覆盖全县域，串联

中心城区、城市组团、产业集聚

区、新市镇、新型社区等各级城镇

体系的交通路网体系。

4．生态体系。坚持标本兼治、

建防并举，铁腕整治大气污染，生

态环境不断改善。

国家发展和改革委员会主管 城镇化领域国家级权威期刊国内统一刊号CN10-1409/F 国际标准刊号ISSN2096-2290

解读政策 研究问题 推广经验 展示成就

编辑部：010—68518993 发行部：010—68518953

《新型城镇化》杂志是由国家发展和改革

委员会主管，国家信息中心、中国城镇化促进

会联合主办的城镇化领域国家级权威期刊。旨

在报道党和国家关于城镇化建设的方针政策，

反映我国城镇化建设成就，总结城镇化建设的

理论成果和实践经验，更好地为新型城镇化的

建设和发展提供正确的舆论导向，为探索中国

特色新型城镇化发展道路，促进我国城乡一体

化建设服务。

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开户名称：北京新型城正文化传媒有限公司

开 户 行：中国工商银行股份有限公司北京王府井金街支行

账号：0200000709067246384

陕西榆林连锁基地1600亩+7.8平方公里文化旅游农业示范基地海南连锁基地

云南昆明丽江连锁基地2220亩+300亩+1200亩

广州连锁基地1178亩+8000亩

数据来源于企业内部资料

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京东（香河）环保产业园所在地香河县，隶属河北省廊坊市，处于

京津冀的核心位置，距离北京市中心45公里，距离天津60公里，是首

都经济圈乃至环渤海经济圈颇具活力和发展潜力的黄金板块，是京津冀

一体化重点发展区域。园区总规划面积为41.9平方公里，起步核心区7平

方公里，是河北省政府批准的省级环保产业聚集园区。