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CID1 I N V E S T I G A I O N E S

La concesión de Transmilenioy su sostenibilidad financiera

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Ramón Fayad Nafah / RECTOR GENERAL (E)

Alexis Hjalmar Alberto de Greiff Acevedo / VICERRECTOR GENERAL

Lisímaco Parra París / VICERRECTOR ACADÉMICO

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FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS

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Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID)

Jorge Iván González Borrero / DIRECTOR

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INVESTIGADORES DE ESTE NÚMERO

CID1 I N V E S T I G A I O N E S

La concesión de Transmilenioy su sostenibilidad financiera

Centro deInvestigacionespara el Desarrollo

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PRIMERA EDICIÓN

Bogotá, D.C., marzo de 2006

ISSN 1900-7256

EDICIÓN

Alberto Supelano Sarmiento

DISEÑO Y DIAGRAMACIÓN

Ángela Vargas / Tiza Orión Editores

CARÁTULA

Alejandro Medina

IMPRESIÓN

Servigraphic Ltda.

Prohibida la reproducción total o parcial de este libro,

sin autorización expresa de la Oficina de Comunicaciones arriba mencionada

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

La concesión de Transmilenio y su sostenibilidad financiera / Jorge Iván GonzálezBorrero … [et al.]. - Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad deCiencias Económicas, 200683 p. : il., grafs. - (Investigaciones Cid ; 1 ; ISSN : 1900-7256)

Con : Evaluación de la viabilidad económica y financiera de Transmilenio S.A. /Nohora García, Mónica Oviedo, Andrea Franco

1. Transporte urbano - Aspectos socioeconómicos 2. Transmilenio - Costos deoperación 3. I. González Borrero, Jorge Iván. 1953-

CDD-21 388.4132 / 2006

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Contenido

La autosostenibilidad del sistema de transportepúblico masivo Transmilenio en Bogotá

Jorge Iván González Borrero / Edna Cristina Bonilla SebáGermán Guerrero Chaparro / Diego Otero

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1. La autosostenibilidad del sistema Transmilenio . .......................................................................................................................................................................................................................................................... 11

2. Los subsidios para el sistema de transporte público . ...................................................................................................................................................................................................................................... 15

3. Descripción del sistema TM . ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 17

4. Análisis de los supuestos macroeconómicos utilizados en la estructuración del sistema TM . ................................................. 18

5. Ingresos del sistema para el periodo 2001-2004 . .................................................................................................................................................................................................................................................. 20

6. Distribución de los ingresos entre los agentes del sistema TM . .......................................................................................................................................................................................... 22

7. Riesgo y rentabilidad de los agentes y del sistema TM. ................................................................................................................................................................................................................................... 24

8. La tarifa técnica como instrumento regulador del sistema . ....................................................................................................................................................................................................... 25

9. La autosostenibilidad para Transmilenio S.A. ............................................................................................................................................................................................................................................................................ 28

Fuentes de financiación . .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 29

Resultados financieros . ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 29

10. Análisis financiero de los operadores troncales . .......................................................................................................................................................................................................................................................... 31

Composición del activo . .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 31

Resultados financieros . ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 33

11. Conclusiones y recomendaciones . ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 34

Referencias bibliográficas . .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 35

Anexos

Anexo 1 Marco general de la noción de riesgo económico . ................................................................................................................................................................................................................ 36

Anexo 2 Gestión de los riesgos económicos del sistema . ............................................................................................................................................................................................................................ 38

CIDI N V E S T I G A I O N E S

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Índice de cuadros

Cuadro 1 Variables macroeconómicas utilizadas en la estructuración del Sistema Transmilenio . ............................................ 19

Cuadro 2 Comparación entre TT y TU . .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 21

Cuadro 3 Fondo de contingencias . ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 22

Cuadro 4 Distribución porcentual entre agentes, 2001-2004 . ................................................................................................................................................................................................. 23

Cuadro 5 Ingresos y costos por kilómetro licitado de los Operadores Troncales . ..................................................................................................................... 26

Cuadro 6 Cálculo de los costos contractuales y de las tarifas técnicas . .................................................................................................................................................................... 27

Cuadro 7 Transmilenio S.A. Participación activo . .................................................................................................................................................................................................................................................................... 28

Cuadro 8 Resultados financieros de Transmilenio S.A . ................................................................................................................................................................................................................................................. 31

Cuadro 9 Margen de utilidad . ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 31

Cuadro 10 Composición de los activos no corrientes de los operadores troncales . ............................................................................................................... 32

Cuadro 11 Capital de trabajo operacional y neto de operación de los operadores troncales . .................................................................... 32

Cuadro 12 Resultados financieros de los operadores troncales . ..................................................................................................................................................................................................... 33

Índice de gráficas

Gráfica 1 Comportamiento fuentes de financiación . ................................................................................................................................................................................................................................................ 29

Gráfica 2 Comportamiento de los ingresos sin transferencia . ........................................................................................................................................................................................................... 30

Gráfica 3 Comportamiento de los gastos sin operaciones interinstitucionales y transferencias . .............................................. 30

Evaluación de la viabilidad económicay financiera de Transmilenio S.A.

Nohora García / Mónica Oviedo / Andrea Franco

– 37 –

1. El funcionamiento del sistema Transmilenio . ........................................................................................................................................................................................................................................................................ 40

2. La estructura de tarifas . ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 40

La tarifa técnica . ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 41

La tarifa técnica y la tarifa al usuario . ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 44

El fondo de contingencias . ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 45

Los costos de capital y la tarifa técnica . ................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 47

3. La naturaleza de TMSA . ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 50

4. A n á l i s i s f i n a n c i e r o y e c o n ó m i c o d e TMSA . .......................................................................................................................................................................................................................................................................................... 51

Como empresa privada . ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 51

Contenido 9

Como gestora . ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 55

Como empresa pública . ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 66

5. Las externalidades del sistema Transmilenio . ......................................................................................................................................................................................................................................................................... 68

Las limitaciones del sistema . ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 69

6. Transmilenio y el transporte público tradicional . ................................................................................................................................................................................................................................................... 71

7. Conclusiones . .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 73

Referencias bibliográficas . .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 75

Anexos

Anexo 1 Balance General de TMSA, 1999-2004 . ...................................................................................................................................................................................................................................................................... 77

Anexo 2 Estado de Actividad Financiera, Económica y Social de TMSA, 1999-2004 . .................................................................................................. 78

Anexo 3 Estado de Actividad Económica, Financiera y Social de TMSA

sin Transferencias, 2001-2004 . ...................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 79

Anexo 4 Determinación del costo medio de TMSA, enero de 2001-enero de 2005 . ..................................................................................................... 80

Anexo 5 Comportamiento de las transferencias de TMSA, 1999-2004 . ................................................................................................................................................................. 82

Anexo 6 Indicadores Financieros TMSA - 1999-2004 . ........................................................................................................................................................................................................................................... 83

Índice de cuadros

Cuadro 1 Comportamiento del Fondo de Contingencias, 2001-2004 . .............................................................................................................................................................. 47

Cuadro 2 Balance general de TMSA, 1999-2004 . ......................................................................................................................................................................................................................................................................... 51Cuadro 3 Patrimonio de TMSA, 1999-2004 . .............................................................................................................................................................................................................................................................................................. 52

Cuadro 4 Tasa de equilibrio de TMSA, 1999-2004 . ................................................................................................................................................................................................................................................................ 60

Cuadro 5 Estimación de la tasa de participación de equilibrio . .................................................................................................................................................................................................... 64

Cuadro 6 Excedente Público de TMSA, 1999-2004 . .......................................................................................................................................................................................................................................................... 66

Cuadro 7 Usuarios y tiempo de duración por modalidad de transporte . ........................................................................................................................................................ 70

Índice de gráficas

Gráfica 1 Comportamiento de la Tarifa Técnica y de la Tarifa al Usuario . ............................................................................................................................................................... 45

Gráfica 2 Efecto de las pérdidas acumuladas sobre el patrimonio de TMSA, 1999-2004 . ...................................................................................... 53

Gráfica 3 Resultados de TMSA 1999-2004 . ............................................................................................................................................................................................................................................................................................... 54

Gráfica 4 Resultados de TMSA sin transferencias, 1999-2004 . .......................................................................................................................................................................................................... 55

Gráfica 5 Participación de los agentes en los ingresos del Sistema Transmilenio . ..................................................................................................................... 57

Gráfica 6 Ingresos Operacionales de TMSA, 2001-2004 . ....................................................................................................................................................................................................................................... 58


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Gráfica 7 Participación porcentual de los componentes del ingreso de TMSA, 1999-2004 22 . ................................................... 59

Gráfica 8 Componentes de los gastos de TMSA, 1999-2004 . .................................................................................................................................................................................................................. 59

Gráfica 9 Resultados Operacionales de TMSA, 1999-2006 . ......................................................................................................................................................................................................................... 63

Gráfica 10 Costos medios mensuales de TMSA . ......................................................................................................................................................................................................................................................................................... 65

Gráfica 11 Diagrama de dispersión de costos mensuales medios y la demanda del sistema . ..................................................................... 65

Gráfica 12 Rentabilidad pública y operacional de TMSA, 2001-2004 . ............................................................................................................................................................................... 68

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La autosostenibilidad del sistema de transportepúblico masivo Transmilenio en Bogotá

Jorge Iván González Borrero* / Edna Cristina Bonilla Sebá*

Germán Guerrero Chaparro* / Diego Otero**

1. La autosostenibilidad del sistema Transmilenio

La autosostenibilidad no es un concepto unívoco y se puede entender de diversas maneras.El enfoque amplio abarca conceptos como el de excedente público y el de beneficio social. Elenfoque más estrecho se refiere únicamente a las relaciones financieras micro.

Desde el punto de vista del excedente público, la autosostenibilidad abarca todo elconjunto de costos y beneficios sociales. El punto de referencia último es el bien-estar de laspersonas, y por ello se busca valorar aspectos como el tiempo de desplazamiento, la conta-minación, el estrés psicológico, el paisaje, la comodidad del transporte, la accidentalidad,etc.1. Y el bien-estar, el beneficio, puede tener un valor intrínseco, independientemente delcosto. La cuantificación del beneficio social es compleja porque algunas de las variablesrelevantes no están asociadas al sistema de precios. Los criterios para medir el estrés, porejemplo, siempre serán problemáticos. No se cuenta con la información necesaria parahacer imputaciones cardinales a cada uno de los componentes de los beneficios y de loscostos sociales. Pero supongamos, en gracia de la discusión, que la medición es posible, yque el balance costo/beneficio es mayor que uno (es decir, que el costo es mayor que elbeneficio). Aun en este caso, se podría tomar la decisión de continuar con el sistema,porque se considera que un beneficio positivo, así sea menor que el costo, es suficiente paralegitimar el proyecto. Varias razones justifican esta opción. Se podría argumentar que lamera existencia de un beneficio positivo ya es una razónsuficiente para mantener el proyecto. También se podríadecir que en el largo plazo la relación entre el costo y elbeneficio social terminará inclinándose a favor del be-neficio. La ponderación de los costos y los beneficiosdepende de las opciones que haya tomado la sociedadsobre las bondades del sistema de transporte. La reglageneral es que los transportes masivos requieren subsi-dios2. En el mundo, únicamente son autosostenibles (des-de el punto de vista operativo) los de Barcelona, Singapury Curitiba. Pero ningún sistema es autosostenible cuan-do la infraestructura se incluye en la función de costos.

* Profesores Universidad Nacional de Colombia.

** Los autores agradecen la colaboración y aportes de María Cristina Rodríguezcomo investigadora en el área jurídica y de Diego Fernando Católico comoasistente del proyecto de investigación. Así mismo, expresan susagradecimientos a Alberto Supelano, por sus comentarios.

1 Transmilenio (2005, p. 119) explica los alcances del balance beneficio-costo.

2 Definimos los subsidios como los recursos que provienen de las tasas y delos impuestos y que permiten compensar el desequilibrio ocasionado porunos costos mayores que las tarifas. Cuando el mercado funciona de maneraperfecta, el equilibrio está dado por el equilibrio entre el ingreso y el costomarginal. Pero este principio no puede aplicarse en el caso del transportepúblico, porque además de ser un bien cuasi-público, su estructura de costosno sigue los patrones estándares aplicables a la competencia perfecta.


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Si el beneficio social es el criterio determinante para decidir el futuro de un proyecto, laautosostenibilidad financiera, en el sentido estrecho, pasa a un segundo plano. No importa queen el espacio micro el proyecto no sea autosostenible, porque los recursos necesarios pararealizar el proyecto provienen de la riqueza de la sociedad. Este es el principio del teoremaGeorge, Hotelling, Vickrey3. Las personas que obtienen plusvalías originadas en el desarrollourbano deben contribuir a financiar los servicios públicos de la ciudad. Los principios anterioresson aplicables al Sistema Transmilenio (ST). La pregunta por las fuentes de financiación dependede la prioridad que la sociedad otorgue a este medio de transporte. De hecho, ya se le estáconcediendo un subsidio muy elevado porque la infraestructura se construye y se mantiene conrecursos públicos.

En el caso específico de los agentes privados que participan en el Sistema, la noción deautosostenibilidad es diferente. Se enmarca en el ámbito financiero y se refleja en los contra-tos de concesión que firma el Distrito. Es una noción estrictamente micro. La autosostenibilidadsignifica que el sistema debe «ser autónomo en sus flujos, de manera que no requiera en eltiempo ningún tipo de subsidio externo a la operación para remunerar a todos los agentes».Es interesante que, en los contratos, la autosostenibilidad se refiera a la operación. No incluyela infraestructura, que es subsidiada. Las tarifas que pagan los usuarios deben ser suficientespara atender los costos de operación de los agentes privados que participan en la operacióndel sistema –operadores troncales, de alimentación, de recaudo y la empresa fiduciaria–, sinque se requieran recursos públicos. La financiación del Sistema responde a la lógica de unnegocio privado. La definición de la tarifa para el usuario debe resolver de la mejor manerauna doble tensión. Por un lado, el conflicto entre eficiencia y equidad. Y por otro, la tensiónoriginada en la diversidad de intereses que intervienen en un sistema que debe tender cadadía más hacia la integralidad. La tarifa es eficiente si garantiza la sostenibilidad de la operaciónademás de una rentabilidad razonable. Y es equitativa si respeta la capacidad de pago de losusuarios, según su nivel socioeconómico. La integralidad genera conflictos no sólo entre losagentes del Sistema Transmilenio (troncales, alimentadores, recaudadores, fiduciaria, gestor),sino también entre ellos y los demás agentes que prestan el servicio de transporte colectivo.La diferencia entre las tarifas de los sistemas de transporte que compiten (masivo y colectivo)no puede ser muy grande. Y esto significa que la estructura de costos tampoco debería sermuy diferente. La política de precios debe llevar a una distribución óptima de los pasajerosentre los diversos sistemas.

Además de las dos tensiones mencionadas, se debe tener en cuenta que los conceptosde eficiencia y equidad tienen interpretaciones diversas. Rothbard (1979) dice que la eficien-cia es un «mito». Depende de los objetivos, del momento y de las condiciones regionales4.

No hay un criterio de eficiencia válido para todo tiem-po y lugar. Rothbard muestra que lo que es eficienteen el corto plazo no necesariamente lo es en el me-diano o en el largo plazo. La frase siguiente es muysignificativa:

No entramos en la discusión sobre el tipo de costo que deba ser considerado(costo marginal de corto plazo, costo marginal de largo plazo, costo marginalsocial de corto plazo, costo marginal social de largo plazo, etc.).

3 El teorema es explicado por Vickrey (1977).

4 En esta misma línea, ver Egger (1979), Leibenstein (1979).

La autosostenibilidad del transporte público masivo Transmilenio en Bogotá 1 3

Los principios éticos deben ser los criterios que iluminen nuestras decisiones. La eficiencia nuncapuede ser la base de la ética; por el contrario, la ética debe ser la guía y el punto de partida parahacer cualquier consideración acerca de la eficiencia. La ética es lo primero. Y la primeraconsideración ética es el concepto de la justicia (Rothbard 1979, p. 95).

La literatura económica más convencional suele asociar la eficiencia con el óptimo dePareto. Pero la relación entre los óptimos paretianos y el equilibrio de mercado no es clara nitransparente. Así, es inevitable volver a la pregunta ética de cuál es la distribución más adecuadade acuerdo con unos principios éticos y normativos.

Si la eficiencia no tiene un significado unívoco y ahistórico, los principios éticos inciden enla percepción de la eficiencia. Y, así, el juicio sobre la rentabilidad social y micro de un proyectoestá mediado por los criterios éticos que lo inspiran. En el caso de Transmilenio la decisión definanciar la infraestructura con recursos públicos responde a un principio ético que se refleja enuna forma de evaluar la eficiencia de los operadores privados y, en consecuencia, se decide quela rentabilidad abarca únicamente los aspectos operativos del negocio.

En condiciones ideales, el servicio público de transporte urbano debería ser un bien «cuasi-público», disponible para todos los consumidores. Nadie debería ser excluido, independientemen-te de que pague o no pague. Pero aún en condiciones ideales, el bien público puro sí generarivalidad, que se expresa en congestión y apiñamiento. En los bienes públicos y cuasi-públicos, yen un ambiente con externalidades, la política de precios no se rige por el óptimo de Pareto sinopor un óptimo de segundo mejor. En tales condiciones, el precio no es igual al costo marginal. Nohay una lógica de mercado que permita determinar el punto de corte entre el costo marginal y latarifa. En el transporte, la estructura de costos es heterogénea. Unos procesos tienen costos margi-nales decrecientes. Otros, en cambio, tienen costos marginales crecientes. Las dificultades noterminan aquí. Para definir la tarifa óptima también es necesario delimitar la frontera entre el cortoy el largo plazo. Y las opiniones sobre la dimensión temporal más adecuada también son muydiversas. La infraestructura tiene una duración mayor que el bus. Y este traslape intertemporal creamuchos problemas cuando se trata de agregar la función de costos. La valoración de la congestiónes un tema igualmente complejo. Estos problemas llevan a que, en la práctica, nunca sea posiblefijar un precio óptimo. Cualquier medida es discutible. La fijación de los precios obliga a recurrir acriterios normativos. Al decidir la política de precios se deben tener en cuenta variables como lacongestión, un ambiente sustentable (reducción de la contaminación con el menor uso de ener-gía y fuentes menos contaminantes), la igualdad y la distribución de ingresos, etc. Una política deprecios que sólo busque la ganancia máxima termina reflejándose en tarifas altas con efectosnegativos sobre la distribución del ingreso. El nivel de los subsidios depende de los recursosestatales disponibles y de las políticas gubernamentales.

La Ley 142 de 1994 establece los subsidios que los estratos 5 y 6 deben otorgar a los estratos1, 2 y 3. En el caso del transporte también debería ser explícita la política de subsidios. La mayoríade los usuarios del transporte masivo son pobres, y si el conjunto del sistema (incluida lainfraestructura) es subsidiado, podría concluirse que los pobres son los más favorecidos con elsubsidio. Ello no necesariamente es cierto. Habría que conocer el peso del gasto en transporte en


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la estructura de consumo de los hogares, como punto de partida para una noción más comple-ta de equidad. Arrow (1971) define la equidad por la forma como el gasto afecta a cada persona,y no por el monto del subsidio.

Los beneficios que recibe el individuo de un determinado gasto del gobierno dependen de lascaracterísticas de la persona. Por esta razón es ambigua la norma según la cual el gobierno debetratar a los ciudadanos de la misma manera; el mismo gasto en diferentes individuos no producebeneficios iguales para todos (Arrow 1971, p. 409).

Para favorecer la calidad del medio ambiente, la política urbana debe incentivar el transpor-te público limpio, y desestimular el privado, que despilfarra recursos energéticos y propicia lacongestión.

Desde el comienzo del proyecto Transmilenio se aceptó que la infraestructura se financiaríacon recursos públicos, aportados por la Nación y el Distrito. Pero al determinar las funciones degestión, control y regulación del Sistema que cumpliría la empresa pública Transmilenio S.A.

(TMSA), no se hizo explícito el monto que debía ser financiado con los recursos que genera elSistema. La asignación de los recursos para TMSA corresponde a un porcentaje del total deingresos del Sistema. La asignación no es función de sus costos de operación, ni de una rentabi-lidad financiera.

Si a TMSA se le exige un rendimiento positivo (en la dimensión de autosostenibilidad financierade los agentes privados), los recursos adicionales necesariamente tendrían que venir de las conce-siones, bien sea porque la tarifa es mayor, o porque la ganancia para los operadores es menor. Latarifa más elevada afecta la capacidad de compra de los hogares. Y la segunda opción depende dela percepción de los operadores acerca del riesgo del negocio y de la rentabilidad efectiva.

Si las concesiones se estructuran de tal manera que TMSA aumente el rendimiento, losexcedentes irían a los accionistas que son entidades distritales, y por esta vía terminarían bene-ficiando a los bogotanos. No es necesario dar esta vuelta. Aunque TMSA no generara excedentes,también se podrían encontrar otras alternativas que se reflejen en una mejor bien-estar de losusuarios. Por ejemplo, se podría pedir a los operadores que destinen más recursos al sosteni-miento y mejoramiento de las estaciones, que eleven la calidad del servicio, etc.

En el momento de estructurar la concesión, se puso en primer plano el riesgo de demanda.El manejo de este riesgo no es fácil. Si la tarifa se vincula directamente al número de pasajeros,una caída de la demanda se traduciría en una tarifa mayor, la que a su vez incidiría en unareducción adicional de la demanda (el transporte colectivo no ha dejado de ser competenciapara TM). Para evitar este círculo vicioso se hace la distinción entre Tarifa Técnica (TT) y Tarifa delUsuario (TU). Una disminución de la demanda implica un incremento de la Tarifa Técnica (TT),pero no necesariamente de la Tarifa del Usuario (TU). Si la TT es mayor que la TU la diferencia se

compensa con los recursos del Fondo de Contingen-cias. Este mecanismo atenúa el riesgo de demanda, perono lo cubre totalmente5. TMSA no tiene un mecanismode cobertura equivalente.

5 El riesgo se mitiga hasta el piso del índice de pasajero por kilómetro (IPK).Contractualmente se establece que un IPK inferior al piso, se traduce en unriesgo de demanda asumido por el concesionario. A la fecha, el IPK hasuperado las proyecciones iniciales.


Actualmente, los agentes privados no presentan problemas financieros, y ello es consisten-te con el principio de autosostenibilidad financiera definido para el Sistema. La situación de TMSA

es diferente. La empresa recibe un porcentaje fijo de los recursos del Sistema. Sus costos deoperación no se incluyen de manera explícita en la estructuración de la tarifa, y por ello la lógicapara definir la participación de los agentes no es homogénea. Los privados construyen unafunción de riesgo en la que conjugan ingresos y costos esperados. Este enfoque no se aplica aTMSA porque sus ingresos no dependen de los costos. Esta diferencia de métodos de cálculo noes buena ni mala en sí misma. Simplemente se debe tener en cuenta que los criterios queinspiran ambas lógicas son diferentes. Y, por tanto, no tiene sentido juzgar los resultados finan-cieros con los mismos principios.

En cuanto al rendimiento del Sistema, el estudio de Echeverry, Ibañez e Hillón (2004) indica queen la primera fase del proyecto (25%), la relación beneficio/costo es negativa6. Tal y como se observaen el documentos Conpes 3093 (DNP 2000), es claro que el Estado responde por la infraestructura(Convenio 020 de 2001), y no se pretende que el valor de laconcesión sea suficiente para reponer este costo. Sin este sub-sidio la tarifa sería tan alta que haría inviable el sistema.

La autosostenibilidad financiera de TMSA significa quelos recursos asignados deben ser suficientes para cubrir,después de transferencias los costos de operación y de inversión en el Sistema. El valor de latransferencia depende de las opciones normativas de la sociedad. Si la transferencia fuera cerohabría dos alternativas. La primera sería elevar la Tarifa Técnica, que ahora tendría que incluir demanera explícita los costos de TMSA. Y la segunda sería disminuir la rentabilidad de los agentesprivados. Ambas salidas tienen numerosos problemas.

Hicimos un análisis del diseño y ejecución del Sistema TM, que puede contribuir a tomardecisiones que permitan lograr un equilibrio entre las dimensiones de autosostenibilidad finan-ciera y beneficio social.

2. Los subsidios para el sistema de transporte público

La política de precios del transporte público urbano se aleja de una solución de un primeróptimo. La igualdad entre el precio y el costo marginal no es el punto de referencia. En vista delas externalidades, restricciones e indivisibilidades del sector, es inevitable llegar a una soluciónde segundo óptimo. La política de precios tradicional no es adecuada para el transporte urbano.

Supongamos dos tipos de servicio de transporte: público y privado. Hay dos restriccionesimportantes: por razones de capacidad de pago, la tarifa al usuario no puede ser superior a unvalor, digamos K; y el Estado tiene recursos limitados. Se requiere, entonces, una política deimpuestos y subsidios. Sea t una tasa al rodamiento, en este caso un impuesto a la gasolina.

El problema consiste en maximizar una función de bienestar W en la que se deben tener encuenta varias restricciones (tarifa viable, recursos, cierta armonía con el sector privado, integridad

6 Con una tasa de descuento del 7%, el Valor Presente Neto (VPN) es demenos US$ 84,37 millones, con una tasa del 9% el VPN es menos US$

64,68 millones. Y con una tasa de 12%, el VPN es menos US$ 51,04millones. Todos los valores están en dólares de 2002.


11 6

del sistema, etc.). Desde el punto de vista operativo la cuantificación de algunas de estas varia-bles es difícil porque no hay información.

La función de bienestar social W se define por el excedente total, que es igual a la suma delos excedentes del consumidor y del productor. Es igual a la integral de las curvas de demandamenos los costos de producción de los dos servicios de transporte.

Las condiciones de maximización son:

Max W s.a (1)

P1 = C

1 + t (2)

P2X

2 + tX

1 = X

2C

2 (3)

P2 d» K (4)

donde:

W = Excedente total

X1 = Producción del sector de transporte privado, kilómetros recorridos

X2 = Producción del sector de transporte público, kilómetros recorridos

P1 = Precio del sector de transporte privado por unidad de producción

P2 = Tarifa por pasajero del transporte público

t = impuesto a la gasolina.

K= Valor máximo permitido de la tarifa en el transporte público

C1 = Costo promedio del sector de transporte privado

C2 = Costo promedio del sector de transporte público

El objetivo es maximizar W (1); la ecuación (2) representa el equilibrio en el sector privado; laecuación (3) corresponde al equilibrio entre los ingresos y los costos del transporte público. Y laecuación (4) denota la restricción del costo del pasaje en el sector público.

La formulación anterior representa un proceso de optimización de segundo orden, cuyasolución debe dar los valores del transporte privado y público X

1 y X

2, el precio y el tamaño del

impuesto t.

La ecuación (3) se puede reescribir como:

P2 = K = C

2 – t *(X

1/X

2) (5)

El valor del pasaje es igual al costo promedio menos la proporción de los kilómetros reco-rridos en el sector privado con respecto al total multiplicada por la tasa de impuestos.


Si no se considerara ninguna de las restricciones (2), (3) y (4), tendríamos un proceso deoptimización clásico de Pareto. Las condiciones de equilibrio serían:

P1/C

1 = P

2/C

2 = 1 (6)

Es decir, el precio sería igual al costo marginal y no se justificaría ningún subsidio.

P1 = C

1 (7)

P1 = C

1 (8)

La literatura muestra que cuando existen restricciones la solución se aleja del óptimo deprimer orden. La situación (6) no se presenta en el transporte urbano porque el mercado es muyimperfecto, y se aleja del modelo ideal de competencia perfecta.

3. Descripción del sistema TM

Sistema está integrado por cuatro componentes: a) una infraestructura física suministrada por elDistrito, b) un sistema operativo eficiente, c) un sistema de recorrido moderno, y d) un sistema deplaneación, gestión y control.

El sistema de transporte público de Transmilenio inició su operación formal el 6 de enero de2001 para la Fase I. Esta comprende tres corredores (Avda. Calle 80, Avda. Caracas y Autopista Norte)con una longitud de 41 kilómetros. En diciembre de 2003 empezó a funcionar la Fase II, que recorre45 kilómetros. Empieza con la Troncal de las Américas, y se espera que en el 2005 entren enfuncionamiento las Troncales Suba y Norte-Quito. El Sistema contaría con 86 kilómetros.

Hay cinco tipos de agentes –cuatro privados y uno público– encargados del manejo, laoperación y el control del Sistema TM:

Los operadores troncales, que se encargan de suministrar el equipo rodante que circulaen las rutas troncales, de que funcione de manera adecuada y de su mantenimiento. En laFase I hay cuatro operadores, y en la Fase II hay tres.

Los operadores alimentadores, que se encargan de ofrecer el equipo rodante que circulaen las rutas alimentadoras, de que funcione de manera adecuada y de su mantenimiento.En este momento hay ocho operadores.

Los operadores de recaudo se encargan de comprar e instalar los equipos correspondientes.También tienen el compromiso de vender los pasajes del Sistema. En la actualidad, estáfunción la desempeñan Angelcom S.A, en la Fase I, y Unión Temporal en la Fase II.

Una fiduciaria, que tiene la responsabilidad de administrar los ingresos y de pagarle atodos los agentes del Sistema. Esta función la cumple Banistmo.

Una entidad de planeación, gestión y control del Sistema TM, Transmilenio S.A (TMSA).


11 8

Cada uno de los agentes privados tiene reglas de juego definidas para la remuneración delos servicios que presta, según fórmulas y costos que figuran en los contratos respectivos. En elcaso de TMSA, la entidad pública que planea, gestiona y controla el sistema, la remuneracióncorresponde a un porcentaje fijo de los ingresos por venta de pasajes7. El Fondo Principal sealimenta, principalmente, de la venta de pasajes y es manejado por la empresa fiduciaria. Ade-

más del Fondo Principal, hay otros dos fondos. El Fondode Contingencias y un Fondo de Multas y Bonificacio-nes. El Fondo de Contingencias se creó para cubrir si-tuaciones imprevistas que puedan poner en riesgo laestabilidad y la viabilidad del sistema. A través de este

Fondo se remunera a los agentes privados cuando la TT es superior a la TU. Sus ingresos provie-nen de un aporte inicial del Distrito más la diferencia positiva entre la Tarifa al Usuario y la TarifaTécnica multiplicada por el número de pasajeros. El Fondo de Multas y Bonificaciones castiga ypremia a los operadores. Tiene dos subcuentas: una para la Fase I y otra para la Fase II, alimenta-das con el 100% y el 90% de las multas respectivamente.

4. Análisis de los supuestos macroeconómicosutilizados en la estructuración del sistema TM

Las concesiones apenas comienzan. La Fase I está a mitad de camino. La Fase II está empezandoy la Fase III no se ha adjudicado. Desde el momento en que se hizo la invitación para la Fase I, lascondiciones de la economía colombiana han cambiado de manera sustancial. En uno de susartículos clásicos, Modigliani y Miller (1958) muestran que la tasa de interés es una buena referen-cia para determinar el riesgo. El descuento por riesgo, o el premio por riesgo, se determina conbase en la tasa de interés del activo más seguro. Pero esta ancla no es fija. La afectan los ciclos delos negocios, a pesar de que en el largo pueda ser relativamente estable. Cuando se diseñaron lasprimeras concesiones, la tasa de interés de la economía era muy elevada, y esto incidió en lapercepción de los agentes acerca del riesgo. El rendimiento del activo cierto, los TES, era elevado.En este contexto, los agentes privados tenían razón en percibir riesgos altos.

El ambiente macroeconómico de los años 1999 y 2000, cuando se diseñó el SistemaTransmilenio, fue de los más difíciles de la historia económica del país. Se caracterizó por unacaída del PIB del 4,2% en 1999, la más profunda desde 1924, las tasas de interés eran superiores al40%, el desempleo era del 20,1%, y la devaluación del 23%. La volatilidad financiera y del produc-to había alcanzado un nivel sin precedentes. En esas condiciones, la expectativa de rentabilidadde los proyectos era excepcionalmente alta. La elevada percepción del riesgo obligaba a formu-lar proyectos con una rentabilidad que fuera por lo menos igual a la tasa de interés. La situaciónactual es muy distinta. El cuadro 1 compara los supuestos con los que se hicieron los modelosfinancieros originales y las cifras observadas en la realidad. Las diferencias son bastante significa-tivas.

7 3% y 4% para las Fases I y II, respectivamente. De acuerdo con el estudiode estructuración del Sistema TM, realizado por Capital CORP la empresagestora debía recibir un porcentaje estimado en el 7%.


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12 0

La interpretación de la diferencia entre las proyecciones de los modelos y los resultados noes unívoca. En principio, la menor tasa de interés es positiva para los inversionistas, aunque estaafirmación no es contundente porque depende del tipo de crédito que se contrató. Si la deudaes en dólares, la devaluación afecta negativamente el flujo financiero del proyecto, mientras quela revaluación tiene un impacto positivo. Si la deuda es en pesos, el inversionista paga una tasade interés mayor que la del crédito externo, pero no tiene que asumir el riesgo cambiario.

No obstante la multiplicidad de efectos cruzados, el riesgo hoy parece ser menor quecuando se negociaron las primeras concesiones. En estos años la tasa de interés interna ha sidomás baja que la proyectada. En vez de devaluación, ha habido revaluación, y la tasa Libor haestado muy por debajo del 6% que se preveía. Puesto que las condiciones económicas son muydistintas, la percepción del riesgo también ha cambiado. Y hoy es menor pese a que otrosindicadores continúan siendo preocupantes. Por ejemplo, la tasa de desempleo abierto más lade subempleo (40%) sigue siendo elevada.

5. Ingresos del sistema para el periodo 2001-2004

Los ingresos del sistema dependen directamente de las ventas de los pasajes y de la tarifa alusuario (TU):

IT = PP * TU (9)

donde

IT= Ingresos totales

PP = Pasajes vendidos

TU= Tarifa al Usuario

La tarifa técnica (TT) «corresponde a una tarifa de equilibrio, técnicamente estructurada, querefleja la variación de los costos en que deben incurrir los diferentes agentes, el porcentaje depasajes alimentados, el total de pasajes vendidos y los kilómetros recorridos por la flota detroncales; y se ajusta de acuerdo con las variaciones de dichos parámetros»8. La TU es la que secobra al usuario final y corresponde a un redondeo de la TT. La TU es más estática, ya que sólocambia en determinados momentos. La TT puede ser diferente ¯mayor o menor– a la TU por

diferentes razones. La TT es dinámica porque actualizalos costos de operación9, de acuerdo con los períodosdefinidos contractualmente.

La diferencia positiva entre la TU y la TT alimenta elFondo de Contingencias. Cuando la primera es mayor

que la segunda, los recursos del Fondo aumentan, en un monto igual a la diferencia multiplica-da por el número de pasajes vendidos. En caso contrario, los recursos del Fondo disminuyen.

8 Definición según los contratos.

9 Los costos de los operadores troncales y de recaudo se actualizanmensualmente. Los costos de los operadores de alimentación se actualizansemestralmente.


Transmilenio S.A puede diferir el ajuste de la Tarifa al Usuario, en cuyo caso la fórmula es:

TU = redondear arriba (TT ajustada ̄ EFC)

donde:

EFC = Egresos del Fondo de Contingencias por pasajero proyectado durante el términoestablecido para la vigencia de la Tarifa al Usuario.

El valor de la TT ha crecido y ha presionando para incrementar la TU. Hasta el año 2003, engeneral, la TU de usuario fue mayor que la TT. Sin embargo, desde febrero de 2004 la TT ha sidosistemáticamente mayor que la TU.

Cuadro 2

Comparación entre TT y TU

2001 2002 2003 2004MES/AÑO T.T T.U T.T T.U T.T T.U T.T T.UEnero 792.53 800 865.98 900 998.63 1.000 1.094.86 1.100

Febrero 798.79 800 892,71 900 1,012,15 1.000 1.101.91 1.100

Marzo 808.61 850 875.37 900 1.014.88 1.000 1.120.48 1.100

Abril 817.36 850 904.90 900 1.024.83 1.000 1.128.52 1.100

Mayo 823.94 850 871.21 900 1.042.41 1.000 1.136.89 1.100

Junio 826.56 850 889.71 900 1.035.51 1.000 1.138.05 1.100

Julio 826.87 850 924.95 900 1.063.37 1.000 1.840.90 1.100

Agosto 838.94 850 897.12 900 1.047.13 1.100 1.105.40 1.100

Septiembre 835.50 850 944.40 900 1.070.14 1.100 1.105.12 1.100

Octubre 893.87 900 942.16 900 1.065.60 1.100 1.109.19 1.100

Noviembre 905.64 900 952.64 1.000 1.075.86 1.100 1.113.80 1.100

Diciembre 885.25 800 957.32 1.000 1.082.80 1.100 1.119.08 1.100

* No incluye el valor de retiro de 5.000 millones para TRASMILENIO.

Fuente: Transmilenio S.A. Valores en pesos corrientes.

El Fondo de Contingencia ayuda a mitigar el riesgo de demanda. En 2001 y 2002, los recursosdel Fondo aumentaron porque la diferencia entre ingresos y egresos fue positiva. En 2003 y 2004existe una diferencia negativa de $621,3 millones de pesos.

El incremento de la TT obedece principalmente alos mayores costos de los bienes que conforman la ca-nasta10. Pese al aumento del número de pasajeros y delIPK, la TT ha tenido un comportamiento ascendente.Entre enero de 2001 y diciembre de 2004 la TT pasó de$792,53 a $1119,08 (un crecimiento promedio del 9%anual). Los pasajes vendidos anualmente pasaron de

10 La canasta corresponde a la definición de los insumos y costos. La canastade los operadores troncales y de los alimentadores está definidacontractualmente e incluye los siguientes ítems: combustibles, neumáticos,lubricantes, mantenimiento, salarios, y costos fijos: gastos administrativos,seguros de la flota, depreciación y remuneración sobre capital invertido.Estos rubros son calculados como porcentaje del valor de un bus para cadaaño, y su variación está dada por las variaciones del IPC.


12 2

119.854.142 en 2001 a 268.540.015 en 2004, es decir, aumentaron a una tasa promedio anual del30,85%. Estas cifras indican que los agentes privados no han sido afectados negativamente porel riesgo de demanda. De acuerdo con los contratos de concesión, el IPK mínimo es de 4,75. Pordebajo de este valor los operadores troncales deben asumir directamente las pérdidas; sinembargo, el IPK real siempre ha sido superior a este valor mínimo. En el mismo período, lospasajeros transportados por el sistema de alimentación aumentaron de 32.060.430 en 2001 a131.782.418 en 2004, es decir, un incremento del 60,18%.

Cuadro 3

Fondo de contingencias

AÑO INGRESOS EGRESOS NETO

2001 1.534.401.427 - 1.534.401.427

2002 2.562.507.876 -2.262.418.975 300.088.901

2003 3.293.913.882 -3.384.151.083 -90.237.2012004 * 179.297.466 -710.351.537 -531.054.071

Fuente: Transmilenio S.A. Valores en pesos corrientes. Cálculos: CID-UN.

La combinación de los elementos anteriores –incremento de la TU en un 9% anual y delnúmero de pasajeros en un 30,85% anual– llevó a que los ingresos totales anuales del Sistema TM

pasaran de $102.856.198.200 en 2001 a $293.222.391.550 en 2004. Así, su incremento anual prome-dio fue del 41,79%.

6. Distribución de los ingresosentre los agentes del sistema TM

Los ingresos totales por la venta de pasajes se distribuyen entre los agentes de acuerdo con lossiguientes criterios. Para el recaudador, y los operadores troncales y de alimentación, según loscostos de prestación de los servicios, con base en las fórmulas de costos definidas en susrespectivos contratos. El agente fiduciario recibe una comisión sobre los recursos del Sistemaque administra. Para Transmilenio S.A., la remuneración es una proporción de los ingresos delSistema. El 3% para la Fase I y el 4% para la Fase II. Además, en la Fase II, TM obtiene el 3,53% de losingresos de los concesionarios de la Fase II, el 10 % de las multas de la Fase II y $20 millones porcada bus que entre al sistema en la Fase II.

Durante el período 2001-2004 el Sistema ha remunerado a los agentes por un valor de$818.246 millones. El cuadro 4 presenta la distribución porcentual de los recursos entre losagentes del Sistema.

Los operadores de las troncales recibieron el 72,8%, los alimentadores el 14,4%, el recauda-dor el 8,8%, TMSA el 4,4%, la fiduciaria el 0,04% y los fondos el 0,5%.


Cuadro 4

Distribución porcentual entre agentes, 2001-2004(Millones de pesos)

AGENTE MONTO* PORCENTAJE

Operadores troncales 596,07 72,84

Alimentadores 118,13 14,44Recaudador 71,67 8,76Transmilenio 36,19 4,42

Fiduciaria 0,32 0,04Fondo de Contingencia, Ingresos 7,57 0,93Fondo de Contingencia, Egresos 11,36 -1,39

Fondo de Multas y Bonificaciones F.I, Ingresos 1,08 0,13Fondo de Multas y Bonificaciones F.I, Egresos 1,51 -0,18Fondo de Multas y Bonificaciones F.II, Ingresos 0,09 0,01

Fondo de Multas y Bonificaciones Alimentadores, Ingresos 0,05 0,01Total 818,30 100,0

* No incluye ajuste ni remuneración correspondiente a la última semana de 2004.

Fuente: Transmilenio S.A., cálculos: CID-UN.

La remuneración de los operadores de las troncales corresponde al remanente que quedadespués de pagar a los otros cuatro agentes, según la fórmula siguiente:

IOT = PP*TTajustada – RA – RT – RG – RF (10)

ROT = ((CK*

KmK *

AvK )/(ÓC

i * Km

i *Av

i))*(IOT + C) (11)

donde:

IOT = Ingresos de los operadores de las troncales

TTajustada = Tarifa técnica ajustada al usuario

RA = Pagos a los alimentadores, que no debe superar el 20% del Fondo Principal.

RT = Pago al recaudador, que debe ser inferior al 11% de los ingresos.

RG = Pago a Transmilenio S.A

RF = Pago a la fiduciaria, que no debe superar el 0,5% de los ingresos.

Ci = Costo por kilómetro recorrido del operador

Kmi = Kilómetros recorridos efectivamente por el operador

ROTk = Proporción de ingresos que recibe cada operador según los kilómetros recorridos.

Avi = Factor de ajuste por velocidad


12 4

Las ecuación (10) muestra que los ingresos de los operadores son un residuo después depagar al recaudador, a los alimentadores, a la fiduciaria y a Transmilenio. La ecuación (11) repartelos ingresos entre cada uno de los operadores de acuerdo con el costo de los kilómetros recorri-dos efectivamente, ajustados por el factor de velocidad Av.

Teóricamente, el sistema de las ecuaciones (9), (10) y (11) debe corresponder al equilibrioentre ingresos y costos para todos los actores, excepto para Transmilenio S.A.

En efecto:

Si, TTajustada = (ÓCi * Km

i + RA + RT + RG + RF)/PP

la ecuación (10) se convierte en:

IOT = ÓCi*Km

i

De acuerdo con la estructuración financiera del Sistema, el recaudador, la fiduciaria y losoperadores troncales y de alimentación recuperan sus costos. Los operadores troncales podríantener excedente o déficit en relación con sus costos de operación debido a la diferencia entre la

TT y la TU, y al número de pasajeros. Puesto que la TT incluye los costos actualizados de la canastade operación, y dado que el número de pasajeros ha sido superior al IPK mínimo, los operadorestroncales se han visto beneficiados por esta «eficiencia operacional» del Sistema TM.

Cuando se compara la remuneración y los costos de operación de los agentes privados deacuerdo con los términos contractuales, se observa que, durante el período 2001-2004m los ope-radores troncales han recibido un 12% más sobre el valor de los costos por kilómetro licitadoajustado ($63.313,7 millones). Para Transmilenio S.A., la situación es diferente. La remuneracióncorresponde a un porcentaje fijo de los ingresos del Sistema sin atender a su estructura de costos.

7. Riesgo y rentabilidad de los agentes y del sistema TM

En virtud de la estructura de costos, la autosostenibilidad financiera para los agentes privados esun principio explícito, tanto en la formulación de la TT como en los criterios de remuneración.Ninguno de los agentes privados ha tenido problemas financieros a causa de la asociacióndirecta entre ingresos y costos. Para los privados, el nivel de demanda es el riesgo principal.

El riesgo de demanda ha disminuido, pero no ha desaparecido. La estructuración del SistemaTM hace explícitos los riesgos y su manejo en el caso de

los concesionarios11. El informe final de Capital Corp. pre-senta en forma detallada las definiciones de riesgo delcontrato (numerales 1.81 a 1.94), la exposición del conce-sionario y las medidas de mitigación correspondientes12.

11 En el anexo 2 se presenta el marco general de la noción de riesgo económicoy en el anexo 3 un documento explicativo de la ggestión de los riesgoseconómicos del Sistema.

12 Capital Corp. 1999. Definición de esquemas Financieros que permitan laadquisición de buses del proyecto "TRANSMILENIO", Informe Final.


TMSA fue constituida como una sociedad por acciones, y es propiedad de entidades distritales.El hecho de que el 100% de los accionistas sean instituciones del Distrito que no esperandividendos, le confiere unas características especiales que inciden en la forma de concebir elrendimiento esperado. TMSA no fue creada para obtener ganancias. La afirmación es implícita enel informe final de Capital Corp. Allí se propone disminuir el riesgo de los demás agentes,reduciendo la participación de TMSA en los ingresos del Sistema, del 7% al 3% para la Fase I.

Desde el comienzo, tal y como se desprende del Conpes 3093 (DNP 2000, p. 4), a TMSA le compete«la gestión, planificación, regulación y control del Sistema de Transporte Público Masivo Urbano dePasajeros (STPM)». El cumplimiento adecuado de esa función no implica la generación de exceden-tes. Los cálculos financieros que realiza el Conpes incluyen la totalidad del Sistema, sin diferenciarel aporte de cada uno de los agentes que lo componen. El análisis del rendimiento esperado deTMSA debe realizarse con criterios muy distintos a los del rendimiento de los agentes privados. Y yadecíamos que el tratamiento diferente no riñe con la coordinación y la integración del sistema.

Independientemente de la autosostenibilidad de TMSA, la justificación última del proyectoes su rendimiento social. El Conpes 3093 encontró que la solución no era el metro sinoTransmilenio. En este caso la relación beneficio/costo se estimó en 2, mientras que la del metroera de 1,04. El rendimiento social se expresa en: a) la reducción del tiempo de desplazamiento13;b) una tarifa menor. En este sentido, la tarifa integral baja el costo para el usuario, ya que el 31%de los pasajeros hace trasbordos; c) una reducción de laaccidentalidad; d) una mejor organización del transporteen Bogotá; e) menor contaminación; f ) mejor consu-mo de energía. El consumo de diesel por pasajero-kiló-metro es menor en TM que en todos los demás servi-cios; g) disminución del ruido. Los buses articuladosproducen un ruido de 30 a 50 db, frente a 70 db de losbuses viejos; h) mejor convivencia ciudadana14; i) mejorespacio urbano. Estos beneficios terminan reflejándoseen un aumento de la productividad del trabajo en Bo-gotá, ya que el tiempo es una de las variables que en-tran como insumo en una función de producción. Enrealidad, se trata de un cambio tecnológico que mejorala oferta de bienes y servicios. Además, el desarrollo y laoperación del sistema favorecen la creación de empleo.

8. La tarifa técnica como instrumento regulador del sistema

La identificación, distribución y mitigación de los riesgos económicos entre los agentes del Siste-ma se regula mediante la TT. Los contratos de concesión contemplan el ajuste de la TT por variacio-nes operacionales –demanda de pasajeros principalmente a través del IPK¯ y componentes delcosto de cada uno de los agentes15. El riesgo de los agentes se deriva principalmente de la

13 Entre el 2000 y el 2010, el Conpes 3093 encuentra que el valor estimadode la disminución del tiempo de desplazamiento es de US$ 90 millones(dólares del 2000).

14 Hasta ahora los estratos 1, 2 y 3 representan el 82% de los pasajeros. El12% corresponde al estrato 4. Y el estrato 5 y 6 apenas participa con el6%. Se espera que con el tiempo, al verse las bondades del sistema, selogre una mayor participación del estrato 4 y aún de los 5 y 6. Ver, además,Transmilenio (2005, p. 119).

15 La tarifa de los operadores de recaudo se ajusta mensualmente de acuerdoa la variación en el IPC durante el último mes. La tarifa de los operadoresde alimentación y troncales varía según una canasta de costos compuestapor variables objetivas (IPC, IPP, precio del ACPM, precio del GNV y salariomínimo legal vigente), las cuales se obtienen de fuentes como: el Banco dela República, el DANE, el Ministerio de Minas y Energía, y el Ministerio deProtección Social.


12 6

demanda de pasajeros (IPK), puesto que la variación de los costos se actualiza periódicamentecon la inflación.

El diseño de una TT que tenga en cuenta el valor de la actualización operacional y los costosde los agentes del Sistema es una forma de mitigar el riesgo de los privados. Ya vimos que lalógica es distinta en el caso de TMSA. Puesto que en el diseño de la tarifa no se tienen en cuentasus costos de operación, el riesgo que afronta termina siendo asumido por el Distrito o la Nación.

En el caso de los operadores de las troncales se ha presentado un fenómeno especial, ya queel valor de sus costos contractuales –según el kilometraje recorrido y el costo por kilómetrolicitado, ajustado mensualmente («C

i *km

i)– es inferior a los ingresos recibidos. Debido al sistema

residual establecido en los contratos con los operadores, la remuneración ha sido superior a loscostos licitados en el período 2001-2004. En efecto, de acuerdo con la información suministradapor TMSA acerca de los ingresos distribuidos por la fiduciaria y los costos por kilómetro licitadoajustado, los operadores habrían recibido un excedente de $63.313,7 millones, un 11,5% mássobre el valor de los costos contractuales. Esto significa que IOT > «C

i*Km

i. En el cuadro 5 se

presentan los ingresos y los costos de los operadores de las troncales.

Cuadro 5

Ingresos y costos por kilómetro licitado de los Operadores Troncales(Millones de pesos)

AÑO INGRESOS SIN AJUSTE COSTOS CONTRACTUALES* DIFERENCIA PORCENTAJE

2001 79.170,4 69.611,5 9.558,9 12,072002 139.931,9 122.959,5 16.972,4 12,122003 168.707,6 147.683,3 21.024,3 12,46

2004 208.268,1 194.141,4 14.126,7 6,78Subtotal sin ajustes 596.078 534.395,7 61.682,3 10,34Ajustes 1.631,4

Total con ajustes 597.709,4 534.395,7 63.313,7 10,59

* Corresponde a los kilómetros recorridos por el costo por kilómetro ajustado.

Fuente: TRANSMILENIO S.A.

Esta situación favorable se presenta en todos los años. Por ejemplo, en 2001, los costos de losoperadores según los kilómetros recorridos fueron de $69.611,5 millones, mientras que sus ingre-sos fueron de $79.170,4 millones. Estos resultados son sorprendentes. Se supone que la formulaciónmatemática de las ecuaciones (9), (10) y (11) debe llevar a soluciones de equilibrio entre ingresos ycostos para los agentes privados. Hay que estudiar con más cuidado las razones para que eldiferencial resulte tan favorable para los agentes privados. Cada una de las fórmulas para calcularla TT, y su ajuste en el tiempo, es muy sensible a los parámetros que se utilizan, en particular a losdel IPK y del número de pasajeros. Puesto que el desajuste viene desde 2001, la explicación debeencontrarse en la aplicación de la Tarifa Técnica a comienzos de enero de ese año. Los efectos se van


trasladando a los demás años. La Tarifa Técnica inicial puede estar sobrevaluada.

En el cuadro 6 se hace un ejercicio preliminar de simulación partiendo de las tarifas aplica-das, los kilómetros recorridos, los pasajeros pagos y los costos reportados por Transmilenio S.Apara los años 2001 a 2004.

Cuadro 6

Cálculo de los costos contractuales y de las tarifas técnicas

CONCEPTO 2001 2002 2003 2004 TOTAL

Kilómetros .Miles- 22.782 35.598 40.278 48.690 147.348,00

Kilómetros promedio 1.899 2.967 3.357 4.058Costo por kilómetro 3.006 3.540 3.777 4.002Costo operadores 69.611.498 122.959.455 147.683.282 194.141.430 534.395.665

Pasajes vendidos 119.854.142 208.024.819 230.173.296 268.540.015 826.592.272Pasajeros por KM 5,26 5,84 5,71 5,52Tarifa operador por pasajero 580,80 591,08 641,62 722,95

Tarifa técnica TT 840,39 911,65 1.040,72 1.106,97Tarifa Usuario TU 850,00 950,00 1.050,00 1.100,00Diferencia 9,61 38,35 9,28 -6,97

Costo Usuario 1.151.798.305 7.977.751.809 2.136.008.187 - 1.871.723.905 9.393.834.396Costo resto Sistema 21.637.548 49.579.473 66.690.368 90.367.074 228.274.463Tarifa resto Sistema 180,53 238,33 289,74 336,51

Total TT según costos 761,33 829,42 931,36 1.059,46Diferencia cin TT aplicada 79,06 82,23 109,36 47,51Dieferencias en $ 9.475.176,50 17.106.898,64 25.172.302,61 12.757.236,50 64.511.614,25

Diferencia con TU 88,67 120,58 118,64 40,54Costos para el usuario en miles $ 10.626.975 25.084.650 27.308.311 10.885.513 73.905.449Tarifa troncal aplicada 659,86 673,32 750,98 770,46

Tarifa troncal real 580,80 591,08 641,62 722,95IPK real 5,26 5,84 5,71 5,52IPK calculado de TT aplicado 4,55 5,26 5,03 5,19

Fuente: Datos técnicos TMSA.

En primer lugar, se calcula la TT según los costos contractuales licitados por los agentes y secompara con la TT aplicada. Aquí se encuentra que la TT según los costos contractuales esinferior a la aplicada en valores que varían de $47,51 en 2004 a $109,36 en 2002, que en totalasciende a $64.511,6 millones.

En segundo lugar se determina el valor de la tarifa técnica troncal aplicada y la calculadasegún los costos licitados, no sólo para encontrar las diferencias sino para tratar de explicarlas.Para ello se encuentra el IPK correspondiente las dos situaciones (TT aplicada y según los costoslicitados), y el resultado indica que aquí existe una razón fundamental para los desajustes. Pareceser que en 2001 se aplicó un IPK de 4,55 en comparación con un 5,26 real; para 2004 las cifrasrespectivas son 5,19 y 5,52.


12 8

9. La autosostenibilidad para Transmilenio S.A.

A partir del análisis de la información financiera (1999-2004) de TMSA, consideramos convenientedestacar dos elementos claves en la gestión de recursos. Primero, la intermediación de recursosque realiza TMSA, que recibe las transferencias de la Nación y del Distrito destinadas al IDU, y losrecursos generados por la concesión. Segundo, en el corto plazo los ingresos operacionales queobtiene del Sistema no han sido suficientes para alcanzar el punto de equilibrio. Hasta ahora, losresultados operacionales y netos son negativos. Decimos «hasta ahora» porque el proceso estáen su fase inicial. Se espera que el desbalance se reduzca en el mediano plazo (con la operaciónde nuevas fases y la disminución de costos. De acuerdo con la información financiera, en elperíodo 2000-2004 las transferencias equivalen al 55% de los costos operacionales de TMSA.

La función gestora que cumple TMSA se expresa en la composición de su activo. En elperíodo 1999-2004, la mayor parte de sus recursos corresponde al activo corriente ̄ corto plazo¯(50% en promedio para 1999-2004). Esta cifra refleja claramente la función de intermediación. Lasinversiones financieras han permitido obtener ingresos no operacionales importantes. Para elperíodo 1999-2004 representan en promedio el 3,97% del total de ingresos (con transferencias)de TMSA.

Cabe destacar la cuenta de deudores, que incluye la administración fiduciaria de los recursosdel Fondo de Contingencias. Los ingresos correspondientes al Fondo de Contingencias provienendel aporte inicial de TM y del diferencial positivo entre la Tarifa Técnica y la Tarifa del Usuario. Elobjetivo del Fondo es dar estabilidad a la Tarifa del Usuario cuando la Tarifa Técnica la supera. Hastaahora, la estabilización se ha facilitado porque el diferencial ha sido positivo. El aporte inicial de TM

fue de $20.000 millones y, a diciembre de 2004, el valor de la fiducia era de aproximadamente$24.000 millones, pese a que en 2003 TM utilizó $5.000 millones para funcionamiento.

Cuadro 7

Transmilenio S.A. Participación activo

CUENTA 1999 2000 2001 2002 2003 2004 PROMEDIO 1999-2004Efectivo 14,02% 17,35% 12,26% 38,12% 9,37% 30,35% 20,25%

Inversiones 82,03% 9,88% 8,24% 18,30% 29,63% 22,99% 28,51%Deudores 1,23% 64,60% 65,35% 31,55% 48,92% 32,87% 40,75%Propiedad planta y equipo 0,04% 6,54% 12,89% 7,02% 3,83% 5,13% 5,91%

Otros activos 2,68% 1,62% 1,26% 5,01% 8,25% 8,66% 4,58%Total activos 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

Transmilenio S.A. Razones de liquidez (Cifras en millones)

CAPITAL DE TRABAJO 1999 2000 2001 2002 2003 2004Operacional 483,42 26.204,19 49.919,76 61.841,82 39.662,36 53.166,90Neto de operación 314,23 24.754,91 48.650,84 19.303,36 18.841,19 -12.809,78

Fuente: Estados financieros TMSA.


Fuentes de financiación

La estructura de capital de TMSA no ocasiona grandes riesgos financieros, ya que no tiene deudascon intermediarios financieros. El incremento de los pasivos corresponde a cuentas por pagarcon vinculados económicos16 de corto plazo y con proveedores. Los resultados financierosnegativos han reducido el valor del patrimonio. Sin embargo, TMSA cuenta con un monto impor-tante de reservas (legales y estatutarias), que se formaron realizadas durante los primeros años yque se han mantenido ($58.550.530.000).

Gráfica 1

Comportamiento fuentes de financiación

Fuente: Estados financieros TMSA. Cálculos CID-UN.

Resultados financieros

Comportamiento de los ingresos

Los ingresos provienen de tres fuentes principales: transferencias17, venta de servicios e ingresospor valorización de portafolio y rendimientos financieros.

Las transferencias tienen la mayor participación, el91,28% en promedio para el período de análisis. Los otrosconceptos tienen una participación muy similar (ventade servicios 4,78% y otros ingresos 3,97%).

Los ingresos operacionales (venta de servicios) au-mentaron el 217,83% entre 2001 y 2004, un crecimiento mayor al de los ingresos no operacionales(103,03%). Esta situación obedece al crecimiento de la demanda del servicio de transporte.

16 Este valor corresponde a cuentas por pagar a proveedores. Por tanto solose refieren a recursos que no se han girado a los proveedores principalmentecorrespondientes a la construcción de la infraestructura del Sistema.

17 Estos recursos se reciben de la Nación y del Distrito.

Pasivo Patrimonio


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Gráfica 2

Comportamiento de los ingresos sin transferencia


Comportamiento de los gastos

Dentro de las erogaciones, el rubro con mayor participación es el de gastos por operacionesinterinstitucionales (76,95%), seguido por los de gastos por transferencias (10,78%) y gastos deadministración (5,07%). Los gastos operacionales aumentaron el 62,79% en 2001-2004. Este cre-cimiento es menor que el de los gastos no operacionales (303,95%).

Gráfica 3

Comportamiento de los gastos sin operacionesinterinstitucionales y transferencias


Venta de servicios Valoración de portafolio y rendimientos

Gastos administración Gastos de operación Amortizaciones y depreciaciones

Gastos de inversión social Otros gastos


Resultado financiero

TMSA aún no ha alcanzado su punto de equilibrio operacional. Los ingresos son menores que losgastos. De acuerdo con las proyecciones de TMSA, el déficit operacional se eliminará en 2008. Seespera que los ingresos operacionales aumenten con la entrada de nuevas fases y la explotaciónde actividades colaterales.

La situación no cambia radicalmente cuando se incluyen sus actividades no operacionales.Estas consisten principalmente en la intermediación de recursos provenientes de transferencias de laNación y el Distrito a gastos de operaciones interinstitucionales (IDU). El impacto de esta actividad deintermediación se refleja en la liquidez de TMSA y en la posibilidad de obtener ingresos financieros.

Cuadro 8

Resultados financieros de Transmilenio S.A.(Cifras en millones)*

RESULTADOS FINANCIEROS 1999 2000 2001 2002 2003 2004Ingresos operacionales 0,00 0,00 3.820,96 6.885,89 10.638,82 17.479,38Gastos operacionals 313,43 7.376,49 12.953,70 16.425,56 19.843,52 29.555,57Utilidad (pérdida) operacional -313,43 -7.376,49 -9.132,74 -9.539,67 -9.204,70 -12.076

Otros ingreos 291,64 34.489,12 81.329,58 166.132,53 233.507,62 257.997Otros gastos 2,58 2,98 40.731,59 179.208,43 228.044,75 244.773Ingresos (gastos) no operacional 289,06 34.486,14 40.597,99 -13.075,90 5.462,87 13.223,61

Utilidad (pérdida) neta -24,37 27.109,65 31.465,25 -22.615,57 -3.741,83 1.147,42

* Los márgenes de utilidad en los tres últimos años han sido negativos.

Fuente: Estados Financieros TMSA.

Cuadro 9

Margen de utilidad

MARGEN DE UTILIDAD 2002 2003 2004Operacional -138,54% -86,52% -69,09%Neto -328,43% -35,17% 6,56%

Fuente:

10. Análisis financiero de los operadores troncales

En este análisis se agrupan las cuatro empresas operadoras troncales de la Fase I para determinarsu situación y sus resultados financieros.

Composición del activo

En la estructura de los activos de los operadores troncales se destacan dos hechos. El primero esla alta participación de los activos no corrientes (94,23% en 2001, 84,56% en 2002, 75,72% en 2003


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y 66,83% en 2004), como consecuencia de las inversiones en la flota vehicular, como se observaen el cuadro 10.

El rubro de propiedad, planta y equipo incluye la totalidad de las inversiones realizadas porlos operadores en la flota vehicular, la unidad lógica del sistema de control para cada bus, el valorde los vehículos que se convierten en chatarra y el valor de las inversiones en equipos y oficinas.

Cuadro 10

Composición de los activos no corrientes de los operadores troncales

ACTIVO NO CORRIENTE 2001 2002 2003 2004Deudores netos 1,05% 3,21% 4,57% 6,10%Inversines permanentes 0,90% 0,01% 2,60% 14,01%Propiedad planta y equipo 91,35% 84,93% 90,50% 117,21%

Depreciación acumulada -10,09% -16,58% -35,47% -79,69%Activos diferidos 4,94% 7,72% 7,89% 4,42%Activos intangibles 6,07% 5,27% 5,63% 4,77%

Total Activos No corrientes 94,23% 84,56% 75,72% 66,83%

Fuente: Estados Financieros de los Operadores Troncales, cálculos: CID-UN.

Se observa un crecimiento de los activos corrientes. En 2003 aumentaron en un 49,23%. Encambio, los activos no corrientes cayeron un 8,45% en 2002 y un 15% en 2003. La depreciaciónacumulada se ha acelerado notablemente, en 2003 ascendió a $77.685.026.982, el 39,20% de lapropiedad, planta y equipo. En los últimos tres años la depreciación aumentó el 240,58%. Pasóde representar el 10,09% en 2001 al 79,69% en 2004 frente al total de activos.

La liquidez de los operadores es positiva, y les permite cumplir con sus obligaciones decorto plazo (cuadro 11).

Cuadro 11

Capital de trabajo operacional y neto de operaciónde los operadores troncales

OPERADOR CAPITAL DE TRABAJO 2001 2002 2003 2004SITM S.A Operacional $1.859.955.069 $5.319.981.439 $4.738.148.873 $4.294.508.092

Neto de operación $1.125.122.308 $1.374.320.854 $99.315.558 $368.853.262EF S.A Operacional $1.444.282.177 $3.931.220.000 $11.764.566.000 $8.216.164.016

Neto de operación $228.187.343 $778.939.000 $7.818.185.000 $5.620.275.524SI 99 S.A Operacional $1.656.182.299 $6.504.939.705 $11.890.398.296 $10.828.413.378

Neto de operación $195.198.933 $2.691.581.886 $7.910.877.218 $4.774.566.452

METROBUS S.A Operacional $1.351.405.545 $2.033.614.719 $3.036.764.774 $4.999.644.057Neto de operación $100.582.102 -$781.767.444 -$812.376.480 $640.794.107

Fuente: Estados financieros operadores troncales. Cálculos: CID-UN.


Resultados financieros

Rentabilidad del negocio

Los resultados financieros de los operadores troncales son positivos para todos los años deoperación del Sistema, como se observa en el cuadro 12.

Cuadro 12

Resultados financieros de los operadores troncales

RESULTADOS AÑOS SITM S.A EF S. A SI 99 S.A METROBUS S.A

Utilidad operacional 2001 $4.605.240.879 $3.475.832.085 $916.753.381 $3.101.239.3702002 $5.596.819.296 $6.883.291.000 $15.302.488.487 $4.396.929.9122003 $5.395.698.138 $6.793.350.287 $13.419.468.675 $4.403.536.6812004 -$45.174.862 $4.037.327.124 $5.678.200.290 $4.077.160.197

Utilidad neta 2001 $1.025.177.189 $588.579.258 $23.634.321 $458.267.3422002 $2.038.927.932 $1.730.765.900 $128.079.046 $607.799.7112003 $2.252.169.211 $2.410.656.287 $6.970.211.663 $1.914.460.1392004 $121.834.939 $3.940.844.542 $3.486.782.994 $881.143.779

Roa 2001 11,06 % 6,88% 1,04% 7,38%2002 13,67 % 14,81% 16,36% 12,54%2003 12,05 % 16,59% 15,15% 15,66%2004 -0,13 % 7,54% 8,08% 16,63%

Rentabilidad patrimonio despues de impuestos 2001 7,85 % 3,71% 0,19% 3,47%2002 15,03 % 9,85% 0,99% 4,17%2003 15,50 % 12,07% 35,07% 11,60%2004 -0,29 % 8,01% 4,14% 3,81%

Fuente: Estados Financieros de los Operadores Troncales, cálculos: CID-UN.

Los estados financieros de los operadores troncales de la Fase I muestran que recuperan loscostos de operación y obtienen utilidades netas después de impuestos. La tendencia es hacia unmejoramiento año tras año, tanto de la Rentabilidad Operacional del Activo (ROA). En el año 2003el ROA es aproximadamente del 14%, para los cuatro operadores. La Rentabilidad Neta Sobre elcapital social y el patrimonio también ha sido positiva para los cuatro operadores alcanzando sumáximo en el año 2003.

La rentabilidad después de impuestos muestra que en el año 2003 todos los operadorestuvieron indicadores apropiados, por encima de 10%, dos de ellos por encima de 15%, que es larentabilidad que se consideró en la estructura de costos. Sobresale el caso de SI 99 conrentabilidades sobre el patrimonio de 35%. Las cifras para el año 2004 señalan que la tendenciade los operadores se mantiene.


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11. Conclusiones y recomendaciones

1. La autosostenibilidad no es un concepto unívoco. Depende del contexto y de los criteriosnormativos. Las apreciaciones sobre la autosostenibilidad obligan a hacer explícitos losprincipios normativos. Los niveles de subsidio dependen de cada tipo de sociedad.

2. La evaluación financiera debe considerar los impactos de las dimensiones micro y macrosobre el bien-estar. Los balances financieros deben tener en cuenta aspectos como laequidad y la capacidad de pago de los usuarios.

3. Durante los años de la concesión, los operadores han recibido aproximadamente $63.000millones que resultan de la diferencia entre los ingresos y los costos por kilómetro licitadoajustado, que es la base de los ajustes para calcular la Tarifa Técnica. El Sistema estuvo bienestructurado en el sentido de que se partió de un criterio adecuado de autosostenibilidadfinanciera para los agentes privados.

4. El concepto de autosostenibilidad financiera de TMSA depende de la definición políticaprevia de la importancia relativa del subsidio. TMSA presenta un resultado operacionalnegativo acumulado de $47.643 millones entre 2000-2004. Esto significa que el Distrito hatenido que hacerle transferencias para cubrir el déficit operacional. Estos resultados puedenno reñir con el principio de autosostenibilidad financiera si las transferencias destinadas alcentro operativo se consideran una forma de capitalización.

5. Los recursos de TMSA corresponden a un porcentaje fijo, determinado sin ningún criterioque tenga en cuenta sus costos de operación, lo que indica que no fue concebida paraque fuera financieramente autosostenible. La proporción de las transferencias dependede la demanda y los ingresos del sistema, y de la distribución de los recursos entre losagentes privados. Los ingresos de estos últimos dependen de la percepción del riesgo y,por tanto, de la rentabilidad financiera esperada.

6. El criterio para definir los ingresos de los operadores de las troncales fue correcto: recuperarlos costos. El excedente sería igual a la diferencia entre los ingresos por venta de pasajes y elpago de los costos licitados por los demás agentes. La manera de calcular la tarifa para losoperadores distorsionó las ecuaciones de equilibrio de ingresos y gastos del Sistema desdeel primer año de operación. La tarifa inicial fue alta. Se estimó de tal modo que terminógenerando un valor adicional a la rentabilidad esperada (más o menos un 15%) del proyecto.El residuo de los ingresos del Sistema, una vez pagada la remuneración de los demásagentes –recaudador, alimentador, fiduciaria y TMSA– no ha sido igual al valor del costo porkilómetro licitado ajustado, multiplicado por los kilómetros efectivamente recorridos. Elproblema es que la formulación de la Tarifa Técnica para los operadores introdujo el conceptode Índice de Pasajeros por Kilómetro (IPK), con límites inferior y superior, y estos rangos nocaptan el número real de pasajeros transportados. En la práctica, el IPK que se utilizóinicialmente era inferior al real. Y ello presionó hacia arriba la Tarifa Técnica.

7. La estructura general del Sistema es adecuada, pero la aplicación de las fórmulas haproducido distorsiones que se deben corregir. El diseño tarifario es complejo, condemasiadas variables y ajustes. En la Fase III se deben hacer modificaciones para que las


formulaciones sean más simples y comprensibles. En términos generales, la Tarifa Técnicadebe ser igual a los costos de operación del Sistema divididos por el número de pasajesvendidos. Además, se deben hacer los ajustes apropiados para considerar factores tanimportantes como la calidad. La aplicación de estos criterios se reflejaría en unas TarifasTécnicas más estables, e inferiores a las aplicadas según las fórmulas contractuales.

8. Es importante revisar la estructura de costos de operación de cada agente del Sistema. Alcomienzo, no existían antecedentes en Colombia, y es lógico que los primeros diseñosfueran imperfectos. Se partió de una canasta de costos para los operadores basada ensupuestos pesimistas, que buscaban reducir los riesgos de los agentes privados.Actualmente, el Sistema dispone de mayor información y la percepción de riesgo hacambiado. Los resultados financieros de los operadores troncales muestran que sus costosde operación han sido menores que los de la canasta de costos contractual. Los elementosanteriores evidencian la necesidad de revisar la canasta de costos.

9. Teniendo en cuenta que las condiciones externas e internas cambian, en los nuevoscontratos convendría pensar en una fórmula tarifaria dinámica, que se revise cada cincoaños. Hay factores que cambian de manera significativa a lo largo del tiempo, entre ellosel costo del capital, las tasas de interés y de rentabilidad, los costos de los insumos, elcambio tecnológico y la administración del Sistema.

10. La definición de la autosostenibilidad para TMSA también obliga a pensar en diferentestipos de ingresos. TMSA puede obtener recursos adicionales por actividades operacionalescolaterales (publicidad, consultoría, etc.), o no operacionales (financieros). Puesto queTMSA no tiene como objetivo producir utilidades, estos recursos adicionales se podríanutilizar para mejorar la calidad de vida de los usuarios del transporte masivo. Por ejemplo,entregando subsidios a discapacitados, ancianos y estudiantes.

11. En el corto plazo, todos los agentes, excepto TMSA, están financiados con los recursosgenerados por el Sistema. Para que el conjunto de la operación sea autosostenible serequiere que TMSA sea también autosostenible. Pero la definición de autosostenibilidad deTMSA depende de los criterios normativos y políticos que inspiran la decisión sobre elmonto del subsidio. Y en estas reflexiones es inevitable traer a colación nociones másamplias, como la de beneficio social.

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Anexo 1

Marco general de la noción de riesgo económico

Presentamos un cuadro sobre la noción de riesgo económico. Consideramos pertinente enun-ciar las categorías de riesgo que se usan generalmente en la literatura y en la práctica contrac-tual para verificar si la estructuración de las concesiones de Transmilenio tuvo en cuenta dichasáreas de riesgo. La enumeración de los tipos de riesgo fue adaptada del libro Enterprise RiskManagement (James Lam, Wiley, 2003) y de un trabajo de Hugo Palacios (2003). En la columna«numeral» hacemos referencia al apartado del Contrato de Concesión de operador troncal deTM, en el que se definen los riesgos de esta operación. Con este esquema, se puede concluir queel contrato incorpora los conceptos relevantes de riesgo generalmente aceptados, en particular,los que son pertinentes para los contratos de concesión.


Según J. Lam (Enterprise Risk Management)

NUMERAL GRUPO DE RIESGO TIPO DE RIESGO DESCRIPCIÓN DEL TIPO DE RIESGO

1.84, 1.88, 1.94 RF Mercado Es el riesgo de que los precios sufran cambios que tengan consecuenciasadversas para la empresa.

1.85 RF Crediticio Es el riesgo de que un cliente, contraparte o proveedor incumpla sus obligaciones.1.88 RO Procesos Es el riesgo ocasionado por procesos ineficaces o ineficientes.

RO Personas Riesgo que debido a incompetencia, deshonestidad, falta de personal,o una cultura empresarial inconsciente de los riesgos.

1.88 RO Sistema Riesgo por fallas de los sistemas de información, defectos de los modelosfinancieros, o falta de planeación.

1.86 RO Eventos Riesgo por eventos individuales improbables, cuya ocurrencia tiene efectos graves.1.82, 1.83,1.84, RO Negocio Riesgo de pérdidas por cambios inesperados en el ambiente de competencia,

o por tendencias1.87, 1.89, 1.90 del entorno que lesionan las condiciones económicas del negocio.

Según Hugo Palacios

NUMERAL GRUPO DE RIESGO TIPO DE RIESGO DESCRIPCIÓN DEL TIPO DE RIESGO

1.82 RC Insuficiencia Posibilidad de que no haya suficiente demanda de los bieneso servicios del proyecto.

1.83, 1.85 RC Financiamiento del capital de trabajo Posibilidad de que no se consigan oportunamente los recursos para atenderlas obligaciones de corto plazo del proyecto.

1.85 RC Incumplimiento terceros deudores Posibilidad de que terceros destinatarios de los bienes o servicios incumplansus deberes contractuales (p. e., retraso en la cartera).

1.88 RC Variación de precios Posibilidad de que los precios de los insumos aumenten más de lo previsto,o fluctúen con extrema volatilidad.

1.84 RC Tasa de interés Posibilidad de que el costo total de los recursos financieros superelas proyecciones que determinaron la factibilidad económica del proyecto.

1.88 RC Operación (Gestión) Posibilidad de que el nivel de costos sea distinto del que se supusopara definir la factibilidad económica del proyecto.

1.91 RC Lucro cesante Riesgo de que el concesionario deje de obtener las ganancias que esperabacuando se materializa cualquiera de los riesgos anteriores.

1.90, 1.92 RP Regulatorio Riesgo de que el concedente u otras autoridades emita normas legales–y, por ende, de alcance general– numeral grupo de tipo de descripcióndel tipo de riesgo

1.94 RP Intervención Riesgo de que el concedente u otra autoridad intervenga en el proyectocon actos de carácter particular, que impidan o hagan más onerosala ejecución del contrato.

1.81 RP Licencias Posibilidad de que autoridades, distintas del concedente no otorguentodas las licencias necesarias para la ejecución del contrato.

RP Cláusulas exorbitantes Riesgo de que el concedente aplique medidas unilaterales, obligatoriaspara el concesionario, que impidan o hagan demasiado onerosa la ejecucióndel contrato.

1.84 RP Cambiario Riesgo de que se suspenda la convertibilidad cambiaria, o se presenten variaciones extremas en las tasas de cambio, o alteración de plazos,depósitos e impuestos de las transacciones.

1.86 RFM Fuerza mayor o caso fortuito Riesgo de que ocurran hechos, distintos de los anteriores, imprevistose irresistibles, en virtud de los cuales la naturaleza o terceros impidanfísicamente la ejecución de las actividades del proyecto.

Convenciones:

RF. Riesgo financiero RP. Riesgo político

RO. Riesgo operacional RFM. Riesgo de fuerza mayor o caso fortuito

RC. Riesgo comercial


13 8

Anexo 2

Gestión de los riesgos económicos del sistema

En el cuadro siguiente enumeramos los principales riesgos definidos en el contrato (habían sidoprevistos con diferencias menores en la estructuración del negocio).

NUMERAL RIESGO MANEJO EFICACIA E IMPACTO

1.82 Demanda Fue mitigado de antemano con buenos estudios pagados La variabilidad de la tarifa técnicaO por el Estado, como SDG, que arrojaron cifras alentadoras. está limitada por lo alto y por lo bajo,

El transporte es una necesidad primaria. gracias al piso y al techo del IPK.Corredores exclusivos y alejamiento de otros buses. Con la mitigación, el riesgo deSistema de alimentación. demanda no excede al de una inversiónAjuste tarifa técnica con mínimo y máximo IPK (pasajes /Km.) típica en el sector real.Fondo de Contingencias para estabilizar la tarifa,con inversión inicial del Distrito por $20.000 millones.

1.84, 1.85 Financiero Este riesgo se refiere a tasas y costos, que son factores de El mecanismo de reajuste del Costo(Según contrato) gran volatilidad en los países en desarrollo. del Operador no es eficaz para trasladar

También flujo de caja Factores como el DTF u otras tasas y el tipo de cambio externo el riesgo financiero a la tarifa técnica,O pueden desquiciar la economía del concesionario y por ende pues sólo reconoce ajustes por cambios

la del sistema. del IPC. En caso de intereses reales muyContra ese riesgo se reajusta la TT, que depende a su vez del altos o gran devaluación, el concesionariocosto del Operador Troncal, dentro del cual hay un componente queda muy expuesto.de «Costos Fijos»

1.87 Implantación Era al comienzo un riesgo mayor que pendía sobre la viabilidaddel sistema de los operadores –y de todo el sistema– pero gracias a la

T decisión con que el Distrito y los concesionarios acometieron latarea, se puede considerar cosa del pasado.

1.83 Financiabilidad Es la dificultad para conseguir fuentes de financiamiento. No es claro el acceso a financiaciónO Mitigado por la presencia de la fiduciaria. en un posible entorno mundial y local

Cabe pensar que los proveedores de equipo han tenido buena más restringido.disposición para prestar recursos.La liquidez del concesionario es alta por el tipo de negocio.

Aumento insuficiente La posibilidad de que una autoridad (p. e., la alcaldía) La base para liquidar el ingreso delde la tarifa no reconozca el necesario incremento de las tarifas. concesionario es la TT.

T Este riesgo es neutralizado por la distinción entre Tarifa Usuario En caso de que los ingresos por venta(No quedó en el contrato) y Tarifa Técnica, la última de las cuales se ajusta automática- de pasajes fueran insuficientes, se

mente según la variación de los costos del operador. usaría el Fondo de Contingenciassi no hay impedimentos.

1.89, 1.90, Político, tributario Conciernen a las decisiones políticas de alcance general, o a En cierto grado, los mecanismos de1.92 y regulatorio eventos que desestabilicen el orden político, que puedan liquidación protegen la estabilidad

A afectar la ejecución del contrato, y no hay medidas concretas del ingreso del concesionario.que los neutralicen, aparte de la TT.

1.81 Ambiental Es similar al riesgo regulatorio, con un componente operacionalA por ineficacia del concesionario

1.88 Operación Estos se refieren a posibles sobrecostos para el concesionario.O Es el caso típico de un riesgo que por definición corresponde al

concesionario y no tiene porqué ser mitigado por el concedente.1.91 Retorno dela inversión Otro caso de un riesgo propio del concesionario en esta modalidad Al incluir el retorno en el costo/km,

O contractual. (NOTA: sólo en contratos de obra un retorno económico se limita este riesgo, que en parteinsuficiente puede llegar a ser materia de reclamación). se traslada al usuario o al Estado.

1.86 Fuerza mayor Aunque trata de los eventos menos previsibles, el riesgo de fuerza Este riesgo siempre es compartidoA mayor es uno de los más universales, y uno de los menos entendidos. por el concedente y el concesiona-

Dice un tratadista que «la causal de fuerza mayor es sólo una rio y en general por todas lasrazón para eximirse de responsabilidad, cuando ha resultado partes de un contrato.imposible cumplir un contrato, y no un motivo para no cumplirlo,cuando el cumplimiento es posible, aunque resulte inconvenienteo demasiado oneroso».

Convenciones: O: Operador T: Transmilenio A: ambos.

3 9

Evaluación de la viabilidad económicay financiera de Transmilenio S.A.1

Nohora García / Mónica Oviedo / Andrea Franco2

El sistema de transporte público ha sido uno de los grandes problemas de Bogotá durante variasdécadas. Ese sistema se ha caracterizado por bajas velocidades en los corredores viales de laciudad, que se traducen en largos tiempos de desplazamiento de los ciudadanos, niveles decongestión elevados y altos costos de operación vehicular. Para superar las condiciones inde-seables del sistema de transporte urbano, se creó el sistema Transmilenio, un proyecto de granenvergadura, en el marco de la política pública nacional de construcción de Sistemas Integra-dos de Transporte Masivo (SITM).

A mediados de los noventa se aprobó la normatividad para el establecimiento de los SITM,en la que se contempló la creación un ente gestor titular de cada sistema que tuviera la formajurídica de una sociedad por acciones3. Transmilenio S.A. (TMSA) es el ente gestor del SITM

Transmilenio, cuyo objetivo es la gestión, planeación y control del sistema. Sus funciones son,entre otras: aplicar las políticas y las tarifas, y adoptar las medidas preventivas y correctivasnecesarias para asegurar la prestación del servicio a su cargo; garantizar que los equipos que seusan para prestar el servicio incorporen tecnología de punta; y celebrar los contratos necesariospara prestar el servicio de transporte masivo4.

A pesar de los grandes logros que se han obtenido con laoperación del sistema en su conjunto, sobre todo el acortamientode los tiempos de desplazamiento y las externalidades positivassobre la calidad de vida de los bogotanos, a veces se ha puesto enduda la sostenibilidad financiera de TMSA, la entidad gestora.

El presente escrito examina la viabilidad financiera y econó-mica de TMSA. En primer lugar hay que indicar cómo opera elSistema Transmilenio (STM) para identificar las pautas que guíanel comportamiento de la empresa. En la segunda sección seanaliza la estructura tarifaria del sistema, puesto que es esencialpara determinar los ingresos de la empresa gestora y de losdemás agentes. La evaluación de TMSA comprende el análisis desu forma legal y de su carácter público, que se realiza en latercera sección, de la cual se deriva el análisis financiero y económico de la empresa, que sepresenta en la cuarta sección. Dado el carácter público de TMSA, en la quinta sección se revisanlas externalidades del sistema que coordina y, en la sexta, se comenta la relación del STM con elsistema de transporte público tradicional, para entender mejor las limitaciones del primero.

1 La primera versión de este documento se realizó bajo la direcciónde Gabriel Misas Arango, con la participación de Andrea Franco. Esedocumento fue el primer informe que se presentó a la Personeríade Bogotá en abril de 2005.

2 Investigadoras del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID).Agradecemos la colaboración de los funcionarios de TransmilenioS.A. que proporcionaron la información necesaria para este estudio,en especial a Carlos Beltrán, Stella Rey, Raúl Roa y Lucas Rodríguezy la revisión hecha por Alberto Supelano. También agradecemos aEdgar Sandoval su orientación para el tratamiento del problema.Todas las interpretaciones de la información, conclusiones y omisionesson responsabilidad exclusiva de las autoras.

3 Ley 310 de 1996, art. 2.

4 Acuerdo 4 de 1999 del Concejo de Santafé de Bogota Distrito Capital,art. 3.


14 0

1. El funcionamiento del sistema Transmilenio

Transmilenio es un sistema de transporte masivo urbano que opera, en forma privada, busesarticulados de alta capacidad que circulan por carriles exclusivos en corredores troncales, inte-grados a un sistema de rutas alimentadoras que prestan servicios circulares periféricos conbuses de capacidad media.

La idea de implementar el STM persigue objetivos que ejerzan un impacto significativo sobreel sistema de transporte urbano de la capital, entre los que se destacan: aumentar la eficiencia yla productividad del transporte público, propiciar el desarrollo empresarial urbano, reducir eltiempo total de viaje de los usuarios, mejorar la accesibilidad de los principales corredores viales,mejorar la seguridad, beneficiar a grupos socialmente desfavorecidos mediante una tarifa inte-gral y promover el desarrollo tecnológico en el transporte público urbano.

El sistema tiene cinco pilares. El primero es la construcción de la infraestructura adecuadapara el funcionamiento y operación de troncales y alimentadores: vías, estaciones e infraestruc-tura complementaria; esta función satisface necesidades expresas, identificadas mediante unanálisis conjunto entre TMSA y el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), encargado de la licitación,adjudicación y ejecución de las partidas presupuestales provenientes de la Nación y del Distrito.El segundo es el sistema operativo, a cargo de empresas privadas mediante contratos de conce-sión y operación adjudicados por licitación pública, integrado por los operadores troncales y losalimentadores. El tercero es el sistema de recaudo, que cubre la producción y venta de tiquetes,el montaje y mantenimiento de los sistemas lectores, y el procesamiento de la información delmanejo de los dineros provenientes de la venta de pasajes. El cuarto es la fiduciaria, encargadade pagar a cada uno de los operadores de TM, de acuerdo con lo establecido en cada contrato.El último pilar es el centro de control, gestión y planeación, operado por TMSA, que supervisa laoperación del sistema, define la programación de itinerarios y rutas de movilización, y está acargo del sistema de comunicaciones de los buses troncales y de los alimentadores para lograruna adecuada integración del sistema.

2. La estructura de tarifas

A la par de la construcción de la infraestructura y de la proyección de la operación del sistema,se diseñó una política tarifaria que, bajo la salvaguarda de la entidad gestora, busca la correspon-dencia entre los ingresos del sistema y los costos teóricos de prestación del servicio. El eje deeste equilibrio es la tarifa técnica. Esta tarifa debe asegurar la sostenibilidad del sistema en ellargo plazo, distribuir eficientemente los riesgos y respetar las estipulaciones contractualesexistentes.

Se consideró que un esquema de tarifa plana con integración tarifaria entre troncales yalimentación era el más favorable para Transmilenio. Esto significa que todos los pasajerospagan la misma tarifa, sin importar la distancia recorrida, y que hay un pago único para todoviaje de origen y destino en la red integrada de troncales y alimentadores. Se prefirió esta

Evaluación de la viabilidad económica y financiera de Transmilenio S.A. 4 1

alternativa a la de una tarifa diferenciada por distancia y sin integración de servicios, principal-mente por dos razones: 1. Porque es más fácil de implantar, más conveniente para el usuario yfavorece a las personas de menores recursos que deben recorrer mayores distancias y 2. Porquela integración tarifaria entre troncales y alimentadores permite captar una demanda mayor,favorece a las personas que hacen trasbordos y mejora el nivel de servicio. Además, es de másfácil comprensión para el usuario, más simple y fácil de implementar y controlar, y disminuye laprobabilidad de fraude5.

No obstante, la empresa ha contemplado la posibi-lidad de incluir alternativas comerciales para obtenermás ingresos y ampliar la cobertura, como demostró laintegración estratégica con el transporte intermunicipal, en la que ambos operadores (urbano-Transmilenio y empresas de transporte intermunicipal de poblaciones aledañas) pactaron unareducción de la tarifa para atenuar el incremento de los costos de movilización de sus usuarios.

Además de la tarifa técnica, la tarifa de equilibrio que refleja la variación de los costos y laeficiencia de la operación del sistema, existe la tarifa al usuario, que fija el Alcalde Mayor delDistrito Capital como resultado de un redondeo por encima de la tarifa técnica. La tarifa alusuario es la fuente principal de recursos del sistema de transporte masivo mediante el recaudodiario de la venta de pasajes.

2.1. La tarifa técnica

La distribución de los ingresos del sistema está determinada por la tarifa técnica. Su estructuray comportamiento deben reflejar los principios de autosostenibilidad del sistema, costeabilidady estructuración técnica. La autosostenibilidad se refiere a la capacidad del sistema para nodepender de subsidios o ingresos externos o ajenos a su operación y asegurar la remuneraciónde todos los agentes involucrados. La costeabilidad se refiere a que la estructura de la tarifacontempla la capacidad adquisitiva de los usuarios y los costos de sistemas de transportesustitutos. Finalmente, la tarifa se estructura técnicamente, es decir, refleja los costos del sistemay su ajuste corresponde a las variaciones de costos y de la eficiencia en la prestación del servicio.

La remuneración de cada agente depende de los ingresos por la venta de pasajes y estádeterminada por el peso relativo de los costos de operación de la troncal, la alimentación y elrecaudo, así como por las ponderaciones determinadas contractualmente para la gestión y lafiduciaria del sistema.

En consecuencia, la tarifa técnica (Tt) está compuesta por el costo troncal (CT), el costo dealimentación (CA), el costo de recaudo (CR) y las participaciones de la fiduciaria (%F) y de laentidad gestora (%G), junto con la ponderación por el indicador de eficiencia del sistema (IPK) yla relación de participación del servicio de alimentación. Así, la Tt se calcula mediante la fórmulasiguiente:

5 Mckinsey & Company (1999), Avanzando en la definición del esquematarifario y el nivel de integración. Anexo 3 al memorando de entrega finalFase I.


14 2

)%%1(

*)*(

GF

CRPV

PACAPV

KmCT

T

ii

t −−

++=

∑ (1)

donde:

CT es el costo troncal, definido como el costo por kilómetro del operador i. Corresponde a lacanasta de bienes determinada por el peso relativo de cada componente dentro del costototal. En la fórmula, este costo está ponderado por la proporción entre la oferta de kilómetrosrecorridos (Kmi) por la flota troncal de cada operador y la demanda total del sistema,representada por la cantidad estimada de pasajes vendidos (PV).

CA es el costo de alimentación, calculado como el promedio ponderado del costo licitadopor pasajero; su ponderación dentro de la fórmula equivale al porcentaje de alimentación(%A) que usamos en el análisis, el cual se estableció inicialmente en 37,1%.

CR es el costo del recaudo, un costo equivalente unitario licitado por pasaje vendido. Es decir,corresponde al valor pagado durante el mes de análisis6, que se determina por el número

equivalente de pasajes vendidos por el recaudador, el precio licitadounitario (PLU) modificado mensualmente por la inflación, y un factorde ajuste correspondiente a la demanda semanal del sistema y a la

proporción de uso de los diferentes medios de pago. La remuneración por la operación derecaudo no puede superar en ningún momento el 11% de los ingresos totales.

CG es el costo de remuneración del gestor del sistema. Para la Fase I se estableció en 3% de losingresos por venta de pasajes, y ahora es del 4%.

CF es el costo de administración fiduciario que se estableció en 0,0387% de los ingresos porventa de pasajes.

PA, pasajeros alimentados, corresponde al número de pasajeros transportados en el serviciode alimentación del sistema.

PV, pasajes vendidos, representa la demanda del sistema. La venta de pasajes ha aumentadodesde la entrada en operación del sistema. En el primer mes se vendieron más de 3millones de pasaje y en el último mes, teniendo en cuenta la estacionalidad de comienzosde año, se vendieron más de 20 millones. En el último año de operación del sistema se hanmovilizado en promedio 22.576.442 millones de personas mensualmente.

IPK, Índice de pasajeros por kilómetro recorrido, es un indicador de desempeño que mide laeficiencia operacional del sistema, y se calcula dividiendo el número de pasajes pagadospor el número de kilómetros programados y efectivamente recorridos a lo largo de lastroncales.

∑=

iKmPPIPK (2)

6 Antes de multas.


El IPK es un mecanismo de ajuste de la Tt de acuerdo con rangos predeterminados. El IPK

mínimo es de 4,75 pasajeros por kilómetro recorrido, y el máximo se ajusta semestralmente deacuerdo con las condiciones de operación del sistema, como el número de buses y el compor-tamiento de la demanda, que alteran la programación de los kilómetros recorridos. Comoindicador de eficiencia del sistema, IPK permite determinar la densidad de pasajeros movilizadosen las troncales.

Las variaciones de la Tt se ajustan mediante una fórmula de variaciones descrita por lasiguiente relación, donde el peso relativo de cada costo corresponde a su ponderación en elcosto total de operación7:

( ) ( ) 1*%%*%% −∆+∆+∆+∆∆

+=∆ CRRACAIPKCtTTt A (3)

Uno de los aspectos positivos de este diseño es que la tarifa técnica se basa en los compo-nentes del costo de cada agente y mitiga el riesgo de los agentes privados. Además, el sistemade remuneración ofrece incentivos para mejorar el desempeño. Además de ser un indicador dela eficiencia del sistema, el IPK es un instrumento queincentiva de manera objetiva la adecuada operacióndel sistema. Su propósito es controlar la calidad delservicio y la rentabilidad mínima, de modo que si secumplen los niveles mínimos de eficiencia operacionalel sistema es rentable. Por otra parte, el incumplimiento del nivel máximo acarrea multas a losoperadores, que son los responsables de cumplir los acuerdos. El fondo de multas y beneficioses el mecanismo mediante el cual opera la sanción-bonificación a las empresas que prestan elservicio. Si bien TMSA está encargada de la planeación semanal de la operación del sistema, elcontracto obliga a los operadores a prestar el servicio de acuerdo con los objetivos del sistema.

No obstante, el diseño tiene una debilidad en la clasificación de los costos. De acuerdo conla definición de la tarifa técnica y de su mecanismo de ajuste, el SITM Transmilenio reconoce queen el funcionamiento del sistema se incurre en unos costos de operación visibles y unos costosde operación invisibles. Los primeros están asociados directamente con la prestación del servi-cio, y los usuarios los perciben fácilmente: costos de recorrido en la troncal y en los busesalimentadores, y costos de recaudo. Los costos invisibles están asociados indirectamente con laprestación del servicio: costos de coordinación del servicio y de administración de los fondos. Enel diseño de la tarifa, esta distinción sugiere que los únicos costos de operación del sistema sonlos costos visibles. En realidad, estos corresponden a los costos variables mientras que los costosde coordinación y de administración de los fondos son parte de los costos fijos.

¿Cuáles son los supuestos implícitos en este diseño? Hay dos supuestos básicos: 1) queexiste una adecuada distribución de los riesgos de operación del sistema y 2) que los costos decoordinación y administración de los fondos (fiduciaria) son costos fijos. En relación con elprimero, se puede decir que la tarifa está diseñada de tal manera que los agentes privadosasumen gran parte de los riesgos de operación, como se deduce del hecho de que el IPK controla

7 Los problemas de información asimétrica no permiten saber si habría queconsiderar las economías de escala que los operadores logran en lascompras, para no trasladar todo el ajuste de costos a la tarifa técnica.


14 4

este aspecto. El ajuste por el comportamiento de la demanda se asigna a los operadores priva-dos, de modo que si es baja, ellos asumen los costos, y si es alta, ellos reciben los beneficios. De

hecho, según la información de la Contraloría General de laRepública8, la rentabilidad de los agentes privados ha osciladoentre el 11% y el 13%.

Por su parte, la fiduciaria está a cargo de administrar los fondos a cambio de un 0,0387% dela tarifa técnica. Es decir, si la tarifa técnica es de $1150 por cada pasaje vendido, la fiduciariarecibe 4 centavos. En este caso, las economías de escala son evidentes, pues la fiduciaria puedeadministrar mayores cuantías de dinero con los mismos recursos. En otras palabras, sus costosno se incrementan en proporción a los fondos que administra.

En suma, de acuerdo con el diseño de la tarifa técnica, los operadores y la fiduciaria no hantenido pérdidas porque la demanda ha tenido buen comportamiento y, en el caso de la fiducia-ria, operan economías de escala. Se puede concluir entonces que, con la operación del SITM

Transmilenio, ganan los operadores, el recaudador y la fiduciaria.

Eso no ha ocurrido con TMSA. Al asumir que los costos de coordinación son costos fijos, sepresumió que con un cierto margen fijo porcentual sobre la tarifa técnica TMSA cubriría suscostos. Pero en realidad, lo que ha ocurrido es que a medida que TMSA coordina un sistema másgrande, con un mayor número de troncales y áreas de alimentación, sus costos aumentan. Demodo que en principio el problema es de la estructura tarifaria. Esto permite entender por quéel resto de agentes gana mientras que TMSA pierde, como veremos en la sección 4.

2.2. La tarifa técnica y la tarifa al usuario

Los ingresos del sistema dependen básicamente de la venta de pasajes y de la tarifa al usuario,la cual resulta de redondear por encima la tarifa técnica para mantener un precio de ventaestable al usuario. Las dos tarifas pueden diferir, y la diferencia se convierte en un ingreso oegreso del fondo de contingencias. La fórmula correspondiente es:

Tu = Redondear arriba [Tt ajustada - EFC]

donde EFC son los egresos del fondo de contingencias por pasajero proyectado durante eltérmino establecido para la vigencia de la tarifa al usuario.

El comportamiento de la tarifa al usuario refleja el comportamiento de los costos teóricosque calcula TMSA, y se ha demostrado que la tarifa al usuario se puede mantener sin modificacio-nes durante largos períodos, como sucedió desde agosto de 2003 hasta diciembre de 2004. Lagráfica 1 muestra el comportamiento de la tarifa técnica y de la tarifa al usuario desde el inicio dela operación del STM. La tarifa al usuario se modificó en marzo y octubre del 2001, en noviembrede 2002, en agosto de 2003 y en enero de 2005, con el propósito de garantizar la sostenibilidadeconómica de los agentes.

8 Contraloría General de la República (2004, 57).


Gráfica 1

Comportamiento de la Tarifa Técnica y de la Tarifa al Usuario(Pesos corrientes)

Fuente: Transmilenio S.A.

La tarifa técnica ha superado a la tarifa al usuario en algunas ocasiones, pero el mecanismode funcionamiento del fondo de contingencias ha garantizado la remuneración de los agentes.A través de este fondo se asegura que choques en los elementos constituyentes de la tarifatécnica que no sean de largo plazo repercutan en una modificación en la tarifa al usuario, endetrimento de estos. Por ejemplo, desde febrero de 2003 hasta julio de 2003, y nuevamentedesde febrero de 2004 hasta diciembre de 2004, en este último período con estacionalidades enel comportamiento de los costos, la tarifa técnica superó a la tarifa al usuario, obligando a unincremento de esta última. En noviembre de 2001, abril y junio de 2002, la tarifa técnica superóa la tarifa al usuario, pero como el comportamiento de las variables que integran la tarifa técnicano presentó una tendencia creciente, no se modificó la tarifa cobrada al público.

2.3. El fondo de contingencias

La administración de los recursos del sistema se realiza a través de un contrato de fiduciarealizado por TMSA con Lloyds Trust S.A. (ahora Banitsmo), de acuerdo con el cual la fiduciaadministra el flujo de dineros recaudados como producto de la venta de pasajes. El manejo deestos recursos se realiza a través de los fondos que se señalan continuación:

Fondo Principal

Corresponde a la cuenta de recaudo de la venta de pasajes. Tiene la responsabilidad de trasladaro recibir cuentas del fondo de contingencias, trasladar multas al fondo de multas y bonificacio-nes, y recibir éstas últimas. En general, los recursos del fondo principal se destinan pagar laremuneración de cada agente.

800,00

850,00

900,00

950,00

1.000,00

1.050,00

1.100,00

1.150,00

1.200,00

1.250,00

Tarifa técnica Tarifa usuario


14 6

Fondo de Contingencias

Está diseñado para garantizar la estabilidad del sistema, para los usuarios y los operadores. Losrecursos correspondientes a la remuneración de los agentes se envían al fondo principal. Laempresa fiduciaria debe mantener e invertir el sobrante en títulos de alta confiabilidad yliquidez, para que estén disponibles y cubrir las eventualidades que se presenten en el sistema,y trasladar los recursos correspondientes a la remuneración de los agentes cuando la Tu seainferior a la Tt. No obstante, el contrato especifica que cuando los recursos del fondo decontingencias superen los 1.000 millones de pesos en un mes, la fiduciaria puede invertir entítulos de mediano y largo plazo.

Fondo de Multas y Bonificaciones

Es la bolsa de ingresos correspondiente a las multas por incumplimiento de acuerdos contrac-tuales entre los operadores y TMSA. Por una parte, incluye las multas de los operadores de la faseI y, por otra, el 90% de las multas de los concesionarios operadores de la fase II. Los criterios parafijar las multas a las que se hacen acreedores los operadores están determinados por losindicadores de regularidad, puntualidad y satisfacción de los usuarios. El monto máximo de lasmultas asciende al 5% del total de los ingresos semanales que percibe el concesionario.

El más importante de los tres fondos es, evidentemente, el fondo de contingencias, pues elpropósito del mismo es mantener la tarifa al usuario cuando se presentan diferencias con latarifa técnica.

Cuando empezó a operar el sistema, el fondo de contingencias recibió un préstamo delDistrito por 20.000 millones de pesos, para garantizar la liquidez y hacer frente a contingencias ychoques de demanda.

El fondo de contingencias está formado por las cuentas por pagar y los ingresos y egresos delfondo. En las cuentas por pagar se incluye el aporte del Distrito para iniciar la operación del sistema,así como la partida de ingresos del administrador fiduciario correspondiente a los intereses de losrecursos que administra, la cual equivale al 3% de su valor, incluido el IVA. En 2004 se devolvieronmillones de pesos al Distrito 5.000, que se convirtieron en recursos para financiar la operación de TMSA.

En cuanto a los ingresos y egresos del fondo, cabe mencionar que los ingresos por diferen-cias entre la tarifa al usuario y la tarifa técnica aumentaron en los tres primeros años y tendierona estabilizarse en 2004. No obstante, al calcular los egresos por diferencias de tarifas se encuentraque en 2003, los egresos superaron a los ingresos, debido en parte a la estabilidad de la tarifa alusuario, que se mantuvo durante 17 meses.

En general, el comportamiento del fondo ha sido satisfactorio. A finales de 2004, los recursosllegaban a 21.600 millones de pesos y, aún cuando se reinvirtieron en TMSA los 5.000 millones yamencionados, el mecanismo establecido para garantizar la estabilidad de las tarifas y los pagosa los operadores ha sido adecuado.

Un excedente financiero en el manejo de los recursos del fondo de contingencias indicaríaque la tarifa al usuario ha sido recurrentemente superior a la tarifa técnica. En cambio, si el fondo


de contingencias mostrara resultados negativos, y se decidiera no afectar la tarifa al usuario, losagentes del sistema estarían incurriendo en pérdidas, poniendo en riesgo la prestación delservicio y el equilibrio económico de los agentes privados.

Cuadro 1

Comportamiento del Fondo de Contingencias, 2001-2004

FONDO DE CONTINGENCIAS 2000 2001 2002 2003 2004(31-12-04)

CUENTA POR PAGAR A TRANSMILENIO S.A. (1)Saldo inicial 20.000,0 20.442,1 22.891,3 25.477,2 27.769,3

+ Rendimientos financieros 455,8 2.557,7 2.909,6 2.610,0 2.450,7 - (Comisión+IVA) 3% de los rendimientos -13,6 -77,5 -143,4 -96,6 -74,4 - Retención por rendimientos -30,9 -179,8 -220,6 -204,0

- Contribución bancaria (3x1000) -0,1 -0,5 -0,7 -0,8 - Pagos a Transmilenio S.A. -5.000,0Saldo final 20.442,1 22.891,3 25.477,2 27.769,3 24.940,7

INGRESOS Y EGRESOS PROPIOS DEL FONDO (2)Saldo inicial - -143,3 1.115,2 1.543,4 1.830,4 - Costo pruebas -142,9 -352,6

+ Ingresos por diferencia de tarifas 1.821,0 2.790,1 3.295,6 176,6 - Contingencias (semana santa/2001) -143,1 - Egresos por diferencia de tarifas -143,5 -2.743,8 -3.384,1 -5.709,9

+ Rendimientos financieros (dif. tarifas) 39,4 198,5 68,2 62,9 + Rendimientos financieros Fondo Principal 40,1 206,1 304,0 303,0 - (Comisión+IVA) 3% de los rendimientos -1,4 -22,7 -14,1 -11,3

- RETENCIÓN POR RENDIMIENTOS

- Contribución bancaria (2x1000 o 3x1000) -0,4 -1,5 +Sobrantes y sus rendimientos 17,5 7,8

Saldo final -143,3 1.115,2 1.543,4 1.830,4 -3.340,5Total Fondo (1+2) 20.298,9 24.006,5 27.020,5 29.599,6 21.600,3

Fuente: TMSA.

2.4 Los costos de capital y la tarifa técnica

En el campo internacional los costos de infraestructura de los sistemas de transporte masivo sonasumidos en su mayor parte por el Estado debido a los altos niveles de inversión requeridos. Lametodología tarifaria del STM permite cobrar una tarifaque cubre los costos de los operadores, sin incluir lainversión en infraestructura, que ha sido financiada ensu totalidad con recursos públicos: 44% por el DistritoCapital y 66% por la Nación. En el caso de la Nación, lasfuentes de financiación son los recursos ordinarios del Presupuesto General de la Nación yrecursos de endeudamiento; en el caso del Distrito, la sobretasa al precio de la gasolina9 (del 25%,según establece la Ley 788 de 2002) y recursos de endeudamiento.

9 Mediante la Ley 86 de 1989 se creó la sobretasa al precio de la gasolina,que se destinó a inversiones en vías urbanas y a la implantación deproyectos de transporte masivo de pasajeros.


14 8

La infraestructura del sistema que se financia con aportes de la Nación, previo cumplimientode los requisitos establecidos por la Ley 310 de 1996 para los entes locales, está compuesta por10 :

1. Los corredores centrales de las vías de la ciudad, de uso exclusivo, que se adecuaron parasoportar la carga de los buses y se separaron físicamente del tránsito de otros vehículos.

2. Las estaciones para servicios troncales, con plataformas al nivel del bus para facilitar y elingreso y la salida de pasajeros. Estas son de tres tipos: sencillas, con estructuras cerradasubicadas en el separador central de las troncales, para el ingreso y la salida de pasajeros eintercambio entre servicios troncales; intermedias, que permiten la integración física delos servicios troncales con los alimentadores; y de cabecera, ubicadas en los extremos delos corredores, que permiten la integración con los servicios alimentadores y lostransbordos con los servicios intermunicipales.

3. La infraestructura de acceso peatonal, es decir, todas las facilidades que garantizan elacceso cómodo y seguro de los pasajeros, incluidos los cruces a desnivel, los cruces anivel con señalización y semaforización adecuadas y los andenes a lo largo de las víastroncales.

4. Patios de operación, mantenimiento y estacionamiento de los buses del sistema.

5. Centro de Control Centralizado, en el que se consolidan las comunicaciones de los vehículosy de las estaciones, se reporta el cumplimiento de las órdenes de servicio por los operadoresy se ordenan ajustes a la operación. El centro de control supervisa continuamente laoperación de los servicios y el número de pasajeros que entra y sale de las estaciones. Estasupervisión es la base del sistema de fiscalización y pago de servicios y permite ajustar laoferta para absolver situaciones inesperadas de la demanda.

El costo estimado de la infraestructura requerida por el sistema, que sirvió de base paradeterminar los aportes de la Nación, fue de cerca de 5 millones de dólares por km. Pero durantela construcción se hicieron cambios de diseño que modificaron las especificaciones de losmateriales de nivelación e incluyeron obras no financiables con recursos de la Nación. Estoscambios ocasionaron problemas de estabilidad de la vía, que afectan la operación del sistema yelevaron el costo a 6,82 millones de dólares por kilómetro11.

La Nación sólo participa en los componentes de infraestructura física, tal como estableció elart. 14 de la Ley 86 de 1989, que estipula: "las tarifas que se cobren por la prestación del servicio

de transporte masivo deberán ser suficientes para cu-brir los costos de operación, administración, manteni-miento y reposición de los equipos. En ningún caso elGobierno Nacional podrá realizar transferencias para

cubrir estos costos". Posteriormente, el art. 16 del Decreto 3109 de 1997 estableció que "losrecursos que apropie la Nación en dinero y en especie para cofinanciar un sistema de serviciopúblico de transporte masivo de pasajeros estarían dirigidos a obras civiles, superestructura,equipos y otros costos, siempre y cuando se destinen únicamente para atender el costo de loscomponentes del Sistema Integrado de Transporte Masivo. En todo caso, los aportes de la

10 El documento Conpes 3093 de 2000 define la infraestructura que seráfinanciada con aportes de la Nación.

11 Contraloría General de la República (2004, 37).


Nación no se podrán utilizar para el mantenimiento, operación y administración del sistemapúblico de transporte masivo de pasajeros".

Algunos críticos del sistema han sugerido incluir el costo de la infraestructura en la tarifatécnica, pero esto es poco conveniente, al menos por tres razones:

Porque la infraestructura construida y en operación no se destina exclusivamente a laoperación del sistema. En la inversión se incluyó una gran proporción de espacio públicoque utilizan los ciudadanos, usuarios y no usuarios del sistema, como los corredoresviales alternos -para vehículos particulares-, los puentes, los andenes, los cruces a nivelcon señalización y semaforización adecuadas para los peatones.

Porque el costo de la infraestructura que se financia con recursos estatales ya se ha cobradoa los usuarios mediante el sistema impositivo (con la sobretasa a la gasolina), y de introducirseen el cálculo de la tarifa, y se podría pensar también que las tarifas del servicio públicotradicional deberían incluir el costo de operación de los vehículos de servicio públicorelacionados con la infraestructura, como el mantenimiento de la malla vial.

Porque al incluir el costo de la infraestructura como componente de la tarifa del STM12 , latarifa al usuario se ubicaría en un rango tan alto, reduciría sensiblemente la demanda yafectaría la sostenibilidad del sistema.

En la simulación del nivel de la tarifa que hizo la Contraloría General de la República (CGR)para estimar los efectos de financiar totalmente la infraestructura con los ingresos de la tarifa, latarifa técnica inicial se incrementaría entre el 44% y 136%, si se compara con el valor más bajo dela simulación ($1.132) o con el valor más alto ($1.861) respectivamente13.

Esa elevación de la tarifa afectaría la demanda por el servicio, que es muy sensible a loscambios de tarifa debido a las característicassocioeconómicas de los usuarios del transporte públi-co de Bogotá. Un estudio previo sobre la sensibilidadde la demanda estimó que un aumento de $150 sobrela tarifa inicial (establecida en el estudio en $750) redu-ciría la demanda en un 17%, equivalente a una pérdidade 112.000 pasajeros por día. Con estos valores se calcu-ló la elasticidad precio de la demanda, -0,85%, es decir,un incremento del 1% reduciría la demanda en 0,85%14.Tomando como base las tarifas técnicas estimadas enla simulación de la CGR, se tendría una pérdida de demanda mínimo del 36%, valor que habríapuesto en riesgo el inicio de la operación del sistema.

Con base en esa estimación, se puede concluir que la incorporación del valor de la infraes-tructura dentro de la tarifa la habría elevado demasiado y el sistema no habría entrado enoperación por falta de demanda, o la demanda sería inferior a la requerida.

12 Evento en el cual el sector público (Nación-Distrito) no financiaría lainversión.

13 Ver Contraloría General de la República (2004, 56). Se utiliza la formulacióninicial de la tarifa técnica ($781), se incorpora un elemento que representael costo mensual equivalente por kilómetro de la infraestructura y serecalcula el valor de la tarifa.

14 Steer Davis (1999, vol. 4). Esta elasticidad de la demanda se calculó parala primera fase de operación y tres corredores troncales, y debe habervariado con la implementación de otras líneas.


15 0

3. La naturaleza de TMSA

A diferencia de las empresas de servicios públicos domiciliarios, cuyos regímenes legales se hanmodificado para volverlas rentables y promover la competencia, en el caso del servicio públicode transporte, los cambios introducidos por la Ley 310 de 1996 buscaban establecer acuerdos decofinanciación de la infraestructura de los SITM más que promover su rentabilidad.

En el caso de Bogotá, TMSA se constituyó como sociedad por acciones. La elección de estaforma jurídica no fue arbitraria. En la Ley 310 existe la intención de elegir esa forma legal en elcaso de que se hagan aportes de capital para la implementación de los SITM. Y reconoce lanecesidad de crear una entidad independiente para administrar esos aportes. De hecho, ésta esuna de las principales características de las sociedades por acciones. Otras características son:

a. Limitación de la responsabilidad económica de los socios (hasta el monto de los aportes).

b. Interés centrado en el capital que se requiere para la organización, pero no en las relacionesentre los socios. Se convoca anónimamente a realizar aportes de capital.

c. Un período definido para la existencia de la organización independiente del período deexistencia de los socios15.

d. Posibilidad de transferir las acciones sin afectar la marcha de la organización.

e. Facultad para que la organización se convierta en un ente jurídico para que pueda adquirirderechos y contraer obligaciones.

f. Separación de las funciones de administración y propiedad. Los accionistas esperanpasivamente sus rendimientos, mientras que los administradores procuran esosrendimientos coordinando los recursos a su cargo.

En el caso de TMSA, el punto que merece discusión es el b. Puesto que los agentes privadosno aportan recursos, no tiene la connotación de entidad privada. Los fondos son públicos, y estotiene al menos dos consecuencias: 1) los accionistas son funcionarios públicos y se supone quesus decisiones deben orientarse por el interés general; y 2) el organismo de control fiscal autori-zado por la ley puede vigilar su desempeño y procurar el buen uso de los recursos públicosdestinados a esa inversión.

No obstante, esta forma legal crea la idea de que la entidad está comercializando un bien oservicio privado. A este respecto, cabe aclarar que su función principal es coordinar la prestación

del servicio público de transporte masivo en el DistritoCapital. Es decir, cumple la función de regular el sistema.Ésta es la característica fundamental que hace de TMSA

una entidad pública, además de que sus fondos sonpúblicos. Por ello, no está sometida a un régimen competitivo sino que es un monopolio queordena el funcionamiento del sistema de transporte masivo. En su operación, el criterio econó-mico que debe seguir la entidad es la búsqueda de correspondencia entre sus ingresos y suscostos, lo que no implica necesariamente obtener utilidades.

15 En las sociedades de personas, la organización desaparece si uno de lossocios fallece.


En resumen, el sistema de financiación de la infraestructura condicionó la forma legal de laentidad gestora, para que fuera una entidad autónoma encargada de la coordinación operativa delsistema, de la política tarifaria y de hacer viable financieramente el SITM. Pero no se puede obviarque por la naturaleza de sus funciones y el origen de su capital, TMSA es una entidad pública.

4. Análisis financiero y económico de TMSA

Para hacer una adecuada evaluación de TMSA, es necesario tener en cuenta su régimen legal y elobjeto para el cual fue creada. Es decir, es necesario evaluarla como empresa privada, su forma;y también como entidad pública, su esencia.

4.1 Como empresa privada

Como sociedad comercial, los administradores de la empresa son responsables de la gestión dela organización. Y la evaluación de su desempeño se hace con base en el Balance General y elEstado de Resultados. Esto implica que, por su forma legal, TMSA debería elaborar la informacióncontable con base en los principios de la contabilidad comercial. Pero, dada su naturalezapública, la elabora observando las normas de contabilidad pública. En suma, la naturaleza de laactividad económica determina el régimen contable.

a) Análisis del balance general de TMSA

La información financiera indica que, en general, la situación es normal, excepto las cifrasdel patrimonio. Los activos de la empresa han aumentado considerablemente. En 1999 repre-sentaban $3.169 millones de pesos, mientras que en la actualidad equivalen a $84.142. Es decir 27veces los activos iniciales. En el último año, el incremento fue del 19% con respecto a los activosde 2003.

Cuadro 2

Balance general de TMSA, 1999-2004(Millones de pesos)

TOTALES 1999 2000 2001 2002 2003 2004* VARIACIÓN PORCENTUAL

2003-2004Total activo 3.169 31.973 64.319 88.765 68.047 84.142 0,19

Total pasivo 172 1.493 2.374 45.168 25.443 38.824 0,34Total patrimonio 2.998 30.480 61.946 43.598 42.604 45.318 0,06Total pasivo y patrionio 3.169 31.973 64.319 88.765 68.047 84.142 0,19

Fuente: Estados Financieros de TMSA según normas de contabilidad pública.

A diciembre de 2004, los recursos asociados al fondo de contingencias equivalen a un 33 %de los activos, de los cuales $20.000 millones corresponden al aporte inicial del Distrito para su


15 2

constitución. En cuanto al efectivo, éste representa el 30 por ciento de los activos de la empresa.Le sigue en orden de importancia, las inversiones, las cuales ascienden a un 23 %.

La estructura de los activos también muestra la importancia de los activos no físicos conrespecto a los activos físicos. Los primeros representan el 9% del total, mientras que las propie-dades, la planta y el equipo representan el 5% en 2004. Esto obedece a que se requiere un mayornivel de inversiones en intangibles para la operación del centro de control (ver Anexo 1) 16.

En relación con el pasivo, durante los dos primeros años de operación de TMSA, el pasivorepresentó el 5% del patrimonio total. En la actualidad, equivale al 46%. El componente principaldel pasivo en 2004 fue el de las cuentas por pagar, que ascienden al 95% del total. Este porcentajeobedece a los compromisos de corto plazo por concepto del convenio interadministrativo 01

de 2000 entre TMSA y el IDU, de acuerdo con el nuevoprocedimiento para contabilizar las transferencias.

En relación con el patrimonio, analizamos sus prin-cipales componentes: el capital suscrito y pagado, lasreservas y los resultados acumulados. En primer lugar,

se observa que el capital suscrito de la empresa en sus primeros tres años correspondía al aporteinicial de los organismos públicos respectivos. Luego, la empresa recibió aportes equivalentes a$7.015 millones de pesos, y el capital suscrito y pagado aumentó a $10.015 millones.

Cuadro 3

Patrimonio de TMSA, 1999-2004(Millones de pesos corrientes)

PATRIMONIO 1999 2000 2001 2002 2003 2004Capital suscrito y pagado 3.000 3.000 3.000 7.267 10.015 10.015

Reservas 0 0 27.085 58.551 58.55 58.551Resultados de ejercicios anteriores 0 -24 0 0 -22.616 -26.357Resultado del ejercicio -24 27.110 31.465 -22.616 -3.742 2.708

Superavit por donación 0 103 103 103 103 110Revalorización del patrimonio 22 292 292 292 292 292Deterioro de bienes de uso público 0 0 0 0 0 -1

Total patrimonio 2.998 30.480 61.946 43.598 42.604 45.318


Durante los años 2000 y 2001 la empresa presentó resultados por un monto total de $58.551millones, en razón del asiento contable de las transferencias, y eso resultados se llevaron a lacuenta de reservas. En 2002 y 2003 las pérdidas sumaron $26.357 millones de pesos, que afecta-ron las cifras de patrimonio. En consecuencia, tal información resulta distorsionada.

Si se omiten los efectos de la contabilización de las transferencias, en los años 2000 y 2001 lasutilidades aumentaron el patrimonio. De hecho, en 2001, el patrimonio total equivalía a 20 veces

16 Además, es necesario aclarar que el centro de control no es un activo deTMSA. De acuerdo con lo indicado en la sección 2.4, el centro de control haceparte de la infraestructura del sistema integrado de transporte masivo,cuya titularidad le corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano.


el capital inicial. En el 2002, el patrimonio disminuyó el 30% con respecto a 2001, aunque en esteaño la empresa fue capitalizada efectivamente en $4.267 millones. En 2003, la disminución fuedel 2%. En este año, el efecto de la contabilización de las transferencias se moderó por lacapitalización, que fue de $2.748 millones de pesos. Luego, entre 2002 y 2003, TMSA completó suproceso de capitalización por un monto de $7.015 millones. Esto muestra que las capitalizacio-nes fueron uno de los instrumentos para financiarla. Finalmente, en 2004, el patrimonio aumen-tó en un 6% como consecuencia de las ganancias de ese período.

Gráfica 2

Efecto de las pérdidas acumuladas sobre el patrimonio de TMSA, 1999-2004


Cuando analizamos el efecto de los resultados sobre el patrimonio de TMSA, observamosuna disminución relativa. Como se observa en la gráfica 2, en el período 1999-2001, el patrimoniopasó de $2.998 millones de pesos a $61.946 millones debido a los resultados contables de laempresa. En el período siguiente las pérdidas empezaron a deteriorar el patrimonio total. En año2002, las pérdidas lo redujeron en un 34%; en 2003, un 38%, y en 2004, un 34%. Es claro que lavariabilidad del patrimonio obedece al el efecto de contabilizar las transferencias en los resulta-dos financieros, de modo que no es procedente sacar conclusiones acerca de la situaciónfinanciera con base en esta información.

b) Efecto de la contabilización de las transferencias en los resultados de TMSA

En la inadecuada contabilización de las transferencias se presentan dos situaciones. En primerlugar, durante los primeros años de operación se obtuvieron utilidades extraordinarias pues losingresos por transferencias fueron superiores a los gastos por transferencias. El efecto de lasutilidades extraordinarias fue un incremento del patrimonio por el monto de las transferencias,

-24

-22.616-26.357 -23.649

61.946

43.598 42.604 45.318

31.46527.085

2.998

30.480

-40.000

-20.000

0

20.000

40.000

60.000

80.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Patrimonio sin resultados Total resultados acumulados Total patrimonio TMSA


15 4

que no tuvo un gasto como contrapartida. En segundo lugar, TMSA empezó a presentar pérdidas,que obedecen en parte a que los gastos por transferencias resultan superiores al ingreso respec-tivo, como sucedió en 2002, cuando los ingresos por transferencias fueron de $160.209 millonesy los gastos por transferencias de $178.007 millones (Ver Anexo 2).

Gráfica 3

Resultados de TMSA 1999-2004(Millones de pesos corrientes)


Más adelante se modificó el proceso de contabilización de las transferencias, de modo queuna vez se registra el ingreso, se crea simultáneamente el gasto respectivo, con lo que se logróreducir la diferencia entre los ingresos y los gastos por transferencias.

El problema es que, por principio, las transferencias no se debían contabilizar como ingresosde TMSA, pues su no es ejecutar los recursos que ingresan para construir infraestructura, funciónque le corresponde al IDU. Pero, puesto que legalmente TMSA debe recibir esos fondos, lo apropia-do sería elaborar un informe que permita determinar el origen y la aplicación de las transferen-

cias. Esa información facilitaría el cálculo de los resulta-dos operacionales y el control público sobre la ejecu-ción de las transferencias. En ese sentido, la soluciónque adoptó la empresa17 –el registro simultáneo deingresos y gastos– resolvió parcialmente el problema.

De hecho, en 2003 se presenta una diferencia negativa de $1.600 millones y en $2004 una diferen-cia positiva de $7.600 millones, que se puede asumir se destinaron a la infraestructura del centrode control18.

17 En cumplimiento de una comunicación de la Contaduría General de Bogotáde 2002.

18 De acuerdo a lo definido en el anexo 3 del Conpes 3093 de 2000.

Excedente ( Déficit ) del Ejercicio


c) Comportamiento de los resultados financieros de TMSA

En esta sección se analizan los resultados financieros desde la perspectiva convencional. Elanálisis comienza en el momento en que TMSA entra en operación. Sin considerar las transferen-cias, presenta un déficit global de $15.583 millones en el período 1999-2001. En promedio, lapérdida anual es de $3.900 millones. En 2004, el déficit fue de $4.330 millones. Si se explora elorigen de este resultado contable se encuentra que mientras las pérdidas operacionales ascen-dían a $9.500 millones, en promedio, los excedentes no operacionales representaban $5.574millones de pesos. Esto indica que, en cada período, el déficit operacional es compensado en un60% por el superávit no operacional; superávit que se obtiene en buena medida por la elevadacuantía de los rendimientos financieros. Es decir, los resultados de las actividades no operacionalesestán financiados parcialmente el desequilibrio financiero operacional de TMSA. La diferenciaque no cubren estos excedentes se ha financiado con recursos públicos.

Gráfica 4

Resultados de TMSA sin transferencias, 1999-2004(Millones de pesos corrientes)


A continuación analizamos la gestión considerando el objeto para el que se creó a TMSA.

4.2 Como gestora

Desde la conformación de los SITM, se previó la necesidad de que fueran financieramenteautosostenibles, y se buscó que las decisiones se tomaran con base en criterios económicos y


15 6

no políticos. La Ley 86 de 1989 recogió esa idea: "las tarifas que se cobren por la prestación delservicio de transporte masivo deberán ser suficientes para cubrir los costos de operación, admi-nistración, mantenimiento y reposición de los equipos"19.

De acuerdo con el diseño del SITM, por la coordinación del sistema TMSA tiene derecho a unporcentaje de los ingresos por venta de pasajes, con el cual debe cubrir sus costos. En ese

sentido, el principio económico rector de su actividades la búsqueda del equilibrio entre sus ingresos y suscostos. Pero como ese equilibrio no se ha logrado, en la

última parte de esta sección proponemos algunas alternativas de solución. Por ahora prosegui-mos el análisis de los resultados de la actividad operacional de TMSA.

Ingresos de TMSA

Los ingresos de TMSA corresponden principalmente a un porcentaje fijo de los ingresosoperacionales del sistema, definido contractualmente para la entidad. Por tanto, sus ingresosdependen fundamentalmente de la estructura de la tarifa técnica y del nivel de demanda. Paraeste análisis, primero se determinan los ingresos totales del sistema y luego los de TMSA.

a) Los ingresos del Sistema Transmilenio

El sistema está integrado por cinco clases de agentes: 1) la entidad gestora, 2) la administradorafiduciaria, 3) los operadores de recaudo, 4) los operadores de alimentación y 5) los operadorestroncales. La remuneración de la entidad gestora es actualmente del 4% de la tarifa técnica y el3,53% de los ingresos troncales de la fase II. La administradora fiduciaria recibe el 0,0387% de losingresos por tarifa y el 3% de los rendimientos financieros. Para la operación de recaudo, troncaly alimentadora rige el mecanismo de ajuste basado en proporciones acordes a los costos decada servicio, como se indica en las ecuaciones 3, 4, y 5.

Los datos de lo que ha recibido la empresa por su participación en la operación se extraende la información suministrada por TMSA, teniendo en cuenta el número de pasajes vendidos, latarifa técnica mensual durante los cuatro años de operación del sistema y la participacióncontractual de la entidad. Los datos de ingresos de los operadores troncales, de alimentación yde recaudo se estiman de acuerdo con sus participaciones contractuales, la tarifa técnica vigen-te en cada mes de operación y el número de pasajes vendidos para los dos últimos casos, el delos operadores troncales corresponde al residual de participación. Es necesario recordar que enseptiembre de 2002, la empresa renegoció su participación inicial, del 3%, y se fijó en el 4%.Además, con la entrada en funcionamiento de los operadores de la Fase II en 2004, se añade laparticipación del 3,53% correspondiente.

En la gráfica 5, se observa el incremento de los ingresos de la empresa provenientes de laoperación, por la renegociación del contrato y por la entrada en operación de la Fase II. Tambiénse observa un descenso de la participación promedio de los operadores troncales, debidoprincipalmente a la mayor participación del servicio de alimentación, por la mayor demanda deeste servicio, y al incremento de los costos de recaudo. Estos últimos mostraban una tendencia

19 Citado por la Contraloría General de la República (2004, 42).


decreciente hasta que entró en operación la línea de las Américas - Calle 13. Hay que señalar queel costo de la fiduciaria no se ha modificado, porque el contractual estipula que su participaciónen la operación es del 0,04%.

Este esquema de remuneración refleja los pesos relativos de los costos teóricos de losoperadores (operadores troncales, operadores de alimentación y recaudadores), los costos fijosde la gestora y la fiduciaria, la distribución de riesgos y el ajuste por demanda que contempla laestructura tarifaria. La mayor participación de los operadores troncales y de alimentación sedebe a que se supone que ellos, junto con la recaudadora, son quienes asumen los riesgos deoperación y, además, tienen mayor participación en los costos de prestación del servicio. Unavez cubiertos los costos fijos del sistema (gestora y fiduciaria), los operadores respectivos recibenel residuo. Como ya se indicó, este esquema de remuneración basado en los costos permite quelos operadores y la recaudadora ajusten sus costos, yniega esa posibilidad a TMSA, cuyos costos son funcióndel tamaño del sistema20. De este modo, los operadorespueden incrementar sus ingresos a través de los pre-cios y cantidades demandadas. En suma, el sistema depagos basado en los costos teóricos de prestación del servicio, del nivel de demanda y ladistribución de riesgos lleva a que los agentes que prestan el servicio obtengan resultadosfinancieros razonables, con excepción de TMSA, cuya situación analizamos a continuación.

Gráfica 5

Participación de los agentes en los ingresos del Sistema Transmilenio(Porcentaje)

Fuente: TMSA, cálculos de los autores.

20 Específicamente, los costos de TMSA dependen del número de buses enoperación que la gestora debe controlar, el que a su vez depende del númeroy la longitud de las troncales.

Gestora Troncales Alimentación Recaudo


15 8

b) Comportamiento de los ingresos operacionales de TMSA

Los ingresos de TMSA provienen de su participación en la operación, las multas, el ingreso de la flota–denominado derechos de explotación–, y del 3,53% de los ingresos de la Fase II. La gráfica 6muestra un incremento constante de los ingresos de la empresa por la operación del sistema, queobedece al incremento de la demanda y a la entrada en operación de la línea Américas - Calle 13.

Gráfica 6

Ingresos Operacionales de TMSA, 2001-2004

Fuente: TMSA, cálculos de los autores.

En la gráfica 7, se observa que la mayor participación de los ingresos por concepto de ventade pasajes se presentó en 2002, el 93%, mientras que la menor se ha presentado en 2004, el 76%.El crecimiento promedio de los ingresos por venta de pasajes fue del 44% en 2001-2004, En losdos últimos años, el total de los ingresos operacionales pasó de $10.640 millones de pesos a$17.479 millones de pesos, un incremento del 64%, mientras que en el período 2001-2004, elcrecimiento promedio de este rubro fue del 59% (Ver anexo 3).

Los costos de TMSA

Los costos corresponden a los pagos que debe hacer una organización para generar los ingresosque le permitan seguir produciendo un bien o prestando un servicio. En el caso de TMSA, loscostos operacionales corresponden a la actividad de coordinación, planeación y control. Segúnlas categorías contables, los costos operacionales se dividen en gastos administrativos, gastosoperacionales, provisiones21 y gastos de inversión social. De estas cuatro categorías, los gastos

de mayor importancia relativa son los operacionales ylos de administración. Entre 2003 y 2004, el cambio másnotable se presenta en los gastos operativos. Mientras

21 Contablemente, en este concepto se incluyen la depreciación y lasamortizaciones.

Operación Multas 3,53% Flota

Mile

s d

e m

illo

nes


Gráfica 7

Participación porcentual de los componentesdel ingreso de TMSA, 1999-2004 22

Fuente: Estados Financieros, TMSA.

que los gastos de administración crecieron en un 24%, los gastos operacionales se incrementaronen un 66%, incremento que obedece al aumento de losgastos generales. Sin embargo, aún no es claro si estavariación obedece a razones contables o si tiene unacausa económica.

Gráfica 8

Componentes de los gastos de TMSA, 1999-2004(Millones de pesos)

22 En este gráfico, el 3,53% está incluido en el total de los ingresos por laparticipación en el sistema.

Fuente: Estados Financieros, TMSA.


16 0

Por su parte, el rubro de depreciaciones aumentó en un 70%, quizá por la amortización delos intangibles.

En este sentido, es necesario precisar que se requiere perfeccionar la información de costoscon el fin de empezar un adecuado control sobre los mismos. En la medida en que la informa-ción presenta tal nivel de agregación, no es posible sacar una conclusión concreta. Además, porcuestiones de transparencia y funcionamiento del sistema, tal información debe ser de conoci-miento común para los agentes del sistema integrado de transporte masivo.

Ahora, cabe observar que, en el corto plazo, los ingresos operacionales no cubren los costosoperacionales. De acuerdo con el esquema de remuneración, la participación en los ingresos delsistema sólo permite que TMSA cubra, en promedio, el 40% de sus costos operacionales. Elcuadro siguiente muestra la tasa de equilibrio que cubriría los costos operacionales de TMSA encada año.

Cuadro 4

Tasa de equilibrio de TMSA, 1999-2004(Millones de pesos)

TASA 2001 2002 2003 2004Ingresos del SITM-Transilenio 101.786 189.902 238.537 303.783Costos de TMSA 12.954 16.426 19.844 27.484

Tsa de equilibrio para TMSA 0,13 0,09 0,08 0,09

Fuente: TMSA, cálculos del CID.

¿Qué explica los resultados financieros de TMSA?

A continuación se comentan algunos factores que pueden explicar los resultados financieros dela entidad gestora:

Factor 1. Considerar los costos de TMSA como costos fijos del SITM. Como hemos señalado,uno de los factores que pueden incidir en esta situación es la estructura tarifaria.Cuando se asumió que los costos de coordinación eran costos fijos del sistema, sesupuso que TMSA cubriría sus costos con un porcentaje de la tarifa técnica. Estesupuesto no se ha cumplido en la práctica. Los operadores ajustan su ingresoconforme a las variaciones de precios y cantidades demandadas, mientras que TMSA

sólo lo ajusta por estas últimas. El problema está entonces en la estructura tarifaria.A este respecto, sería muy valioso calcular que pasaría si la remuneración de laentidad gestora se tratara igual que la canasta de un operador. Si se tuvierainformación sobre el comportamiento de los costos de coordinación se podríahacer este ejercicio, teniendo en cuenta que sólo se deben considerar los costos deoperación del centro de control, puesto que los costos de infraestructura del centrohacen parte de los rubros financiados con ingresos de la nación, y no se puedenincluir en el cálculo de la tarifa.


Factor 2. Subestimación de los costos de la gestora. Aunque se acepte que no era convenienteincluir los costos de TMSA en la tarifa técnica como costo variable, pudo ocurrir queel porcentaje de participación sobre los ingresos que se asignó a la gestora se basóen una estimación de costos inferior a los costos reales. En el estudio de McKinsey,los costos operativos y administrativos del primer año de operación de la gestora seproyectaron en $13.466 millones, aproximadamente el 4,5% de los ingresos esperadosdel sistema23. En esta estimación se consideraba que la gestora asumiría también lafunción de recaudo. Si se sustraen los costos de recaudo, los costos estimados deoperación de la gestora son de $5.756 millones para ese año. Pero los costos de TMSA

durante el primer año de operación fueron de $12.954 millones. De modo que talescostos se subestimaron en un 66%.

Factor 3. Condiciones iniciales de contratación. Es posible que ante la urgencia inicial deasignar los riesgos de operación del sistema a los operadores privados, no seconsiderara la posibilidad de que la gestora incurriera en riesgos24/25 . Parece que elsupuesto del momento era aislar a la gestora de los riesgos del negocio. Pero, en laactualidad, la prestación del servicio es rentable, mientras que TMSA no lograautofinanciarse.

Factor 4. Proyecciones de demanda. En los diseños iniciales del sistema y la planeación de laentrada en operación de las troncales, se hicieron proyecciones de la demanda y,por ende, de los ingresos del sistema y de la gestora, que difieren considerablementede las cifras reales. Y esas proyecciones sirvieron de base para determinar laparticipación de TMSA en los ingresos por ventas depasajes. Las estimaciones para 2003 y 2004 fueron de1.973.861 y 2.303.694 pasajeros por día26. En la realidad,la demanda diaria promedio fue de 633.829 y 752.548,respectivamente. Esto indica un desfase superior al200%. No obstante, hay que tener en cuenta que dichasestimaciones suponía que en 2003 estarían operandoseis troncales y en 2004 ocho27 , y que en realidad sólooperaron cuatro. En suma, la expectativa de unademanda mayor a la que se presentó efectivamentesobreestimó los ingresos de TMSA que, se pensaba,aseguraban su sostenibilidad.

Factor 5. Economías de Escala. El quinta factor es la expectativade que TMSA lograría economías de escala desde suentrada en operación. Quizá se pensó que las mayoresinversiones –las del centro de control– sólo se haríanen las primeras etapas del proceso, y que con la entradade cada nueva troncal y de un mayor número de buses,los costos no se incrementarían sustancialmente. Enotras palabras, que habría rendimientos crecimientos a

23 Ver McKinsey & Company (1999, Anexo 7).

24 En los estudios previos se mencionó la imposibilidad devalorar el costo de los riesgos de TMSA, porque no habíaexperiencias anteriores en el país. Además, no se consideróconveniente calcular esta canasta de costos para no afectarla tarifa técnica. Ver Steer Davies Gleave (1999, vol. 8,cap. 4).

25 De hecho, el estudio de McKinsey recomendó que el entegestor asumiera parte de los riesgos del sistema, porquecontrolaría las principales variables de operación (verMcKinsey & Company, 1999, Anexo 14). Pero esto no sematerializó, como menciona la firma Steer Davies Gleaveen su informe: "Fue decidido en algún momento en elpasado que el Estado no estaba preparado para tomarriesgos de ingresos y que la única opción de remuneraciónrealista sería la bolsa de ingresos. La cuestión es entoncesen qué bas e la b ols a se rá di vi di da en tr e lo sconcesionarios". Ver Steer Davies (1999, vol. 8, cap. 4).

26 Según las metas operacionales del sistema establecidasen el documento Conpes 3093 de 2000, anexo 6.

27 Calle 80, Avenida Caracas, Autopista Norte, Américas,Avenida Suba y Corredor Férreo del Sur, y en 2004 Avenidade los Cerros y Carrera 10.


16 2

escala desde los primeros años de operación. Pero lo que ha ocurrido es que encuando han entrado nuevas troncales en operación, los costos también hanaumentado. De hecho, los costos totales han crecido a un promedio del 32% anual,de modo que aún no se han logrado las economías de escala esperadas28.

Alternativas de solución para TMSA

El análisis de los factores anteriores lleva a estudiar varias alternativas para lograr el equilibriofinanciero de la empresa gestora:

1. Reestructuración de la tarifa técnica. Puesto que uno de los problemas es que los costosde TMSA no se consideran como costos variables en la tarifa técnica, se sugiere incluir lacanasta teórica de costos de TMSA por pasajero transportado como uno de los costos de

operación del numerador, y no como un porcentaje fijoen el denominador de la fórmula. Esta reestructuracióntendría dos ventajas: 1) sería un mecanismo paracompensar efectivamente los costos de TMSA con losingresos por venta de pasajes, y en el cálculo de la tarifatécnica se contemplaría la variación de los costos deTMSA; 2) al considerar a TMSA como un agente operador,participaría de los beneficios de la operación del sistema,es decir, se beneficiaría de un buen comportamiento dela demanda. También podría tener dos efectos negativos:

1) podría trasladar este costo a los ciudadanos a través de la tarifa al usuario; por estarazón, es necesario un análisis riguroso para determinar el efecto de incluir esta canasta decostos en la tarifa; 2) puesto que los ingresos de TMSA estarían determinados por el precioy por la demanda, tendría que asumir también los riesgos de demanda correspondientes.Esta idea debe ponerse a consideración de las autoridades competentes para determinarsi la modificación es posible legal y técnicamente.

2. Mejorar la tasa de remuneración de TMSA en las nuevas concesiones. Para determinar latasa de remuneración en las nuevas concesiones, se estimaron los resultados operacionalesde TMSA en 2005 y 2006. Los ingresos y los costos operacionales se proyectaron en tresescenarios. En cada escenario se proyectó el comportamiento mensual de la demanda yde la tarifa técnica. En el escenario optimista se supuso que la troncal Norte Quito Sur (NQS)tramo Norte entraría en operación en julio de 2005, que el tramo sur de NQS entraría endiciembre de 2005, y que la Avenida Suba entraría en operación en enero de 2006; además,se supone una demanda adicional de 500.000 pasajeros por día, por la operación de lasdos troncales. En el escenario de TMSA se supone una demanda adicional diaria de 437.756pasajeros. En el escenario pesimista, la demanda adicional es de 250.000 pasajeros por día.Con base en las proyecciones de la tarifa y la demanda, se estimaron los ingresos delsistema en cada escenario y se calculó la participación de TMSA, con una tasa deremuneración del 4%. Y de acuerdo con los supuestos de la entrada en operación de las

28 Las economías de escala se entienden como el conjunto de factores cuyainteracción permite reducir el costo medio de la producción a medida queaumenta el nivel de producto. En otras palabras, se supone que cuandotodos los factores de producción aumentan en la misma proporción, seobtiene un producto adicional mayor. En términos de costos, esto implicaque en las actividades económicas donde se presentan economías de escala,los costos de producción por unidad son menores a medida que la producciónaumenta. Su efecto es positivo para la organización porque el resultadooperacional puede aumentar con el tiempo ya que con el mismo nivel decostos tendría un mayor nivel de ingresos.


troncales NQS y Avenida Suba, se estimaron los ingresos de TMSA por concepto devinculación de flota y multas.

En cuanto a los costos, en el escenario optimista se supuso una tasa de crecimiento igual al dela inflación, mientras que en el escenario pesimista se supuso una tasa de crecimiento del 25%. Sedesconocen los supuestos que hizo para TMSA para proyectar el comportamiento de los costos.

El gráfico 9 muestra que en el escenario optimista en 2005 continúa el desfase entre losingresos y los costos operacionales, pero la situación cambia en 2006. Los resultados operacionalesde ese año serían de $306 millones, debido a la entrada en operación de las troncales y aladecuado comportamiento que se ha supuesto para los costos.

Gráfica 9

Proyección de los resultados operacionales de TMSA, 2005-2006


En el escenario pesimista, la pérdida operacional sería de $18.241 millones en 2005 y de$19.898 millones en 2006. En este caso, es evidente la dificultad para lograr la autofinanciación.

El "Escenario TMSA" recoge la proyección de demanda y costos que realizó la empresa.Aunque en este escenario, las pérdidas de 2005 son considerables ($9.169), en 2006 las pérdidasse reducen a $3.200 millones.

Como se infiere de este ejercicio, la correspondencia entre los ingresos y los costos dependerádel efecto de la demanda por la entrada de las nuevas troncales, de las economías de escala que selogren en la operación de TMSA y de las alternativas que se adopten para reducir sus costosoperacionales. Teniendo en cuenta que las proyecciones de demanda no se han cumplido, unaalternativa es definir una tasa de participación contractual que parta de la situación de desequili-brio financiero. El cuadro siguiente muestra la tasa de participación contractual calculada para tres

-21000

-18000

-15000

-12000

-9000

-6000

-3000

0

3000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Escenario optimista Escenario pesimista Escenario TMSA


16 4

escenarios. En el escenario optimista, se supone una pérdida operacional de $12.338 millones.Luego de estimar los ingresos adicionales del sistema por la entrada de las troncales, la tasa queequilibraría ingresos y costos operacionales corresponde al 7%; en el escenario de TMSA es del11% y en el escenario pesimista es del 31%.

Cuadro 5

Estimación de la tasa de participación de equilibrio(Pesos corrientes)

INGRESOS ESCENARIO OPTIMISTA ESCENARIO TMSA ESCENARIO PESIMISTA

Ingresos del Sistema Transmilenio sin NQS y Av. Suba 632.296.874.703 365.782.045.255 309.858.560.759Ingresos adicionales por NQS y Av. Suba 177.473.045.397 155.379.603.449 88.736.522.698

Costos de TMSA 32.439.855.000 36.284.722.000 45.953.000.000Ingresos de TMSA sin NQS y Av. Suba 20.101.282.400 19.227.313.600 18.353.344.800Diferencia 12.338.572.600 17.057.408.400 27.599.655.200

Participación I=C 0,07 0,11 0,31


Aunque los resultados muestran la dificultad de encontrar la tasa de equilibrio, es claro queuna tasa del 7% mejoraría considerablemente las condiciones financieras de TMSA.

3. Acordar un mecanismo de financiación de las pérdidas de TMSA. Considerando que losresultados de los demás agentes del sistema han sido positivos, se puede pensar en laconveniencia de que participen en la financiación del déficit de TMSA, mediante un acuerdo"amigable" entre las partes. La gestora debe consciencia entre los demás agentes de quesi no es sostenible financieramente, toda la operación del sistema se pone en riesgo.

4. Promover el funcionamiento de las economías de escala de TMSA. A pesar de que hasta elmomento no se han evidenciado economías de escala en la operación de TMSA, el análisisdel comportamiento de los costos medios mensuales sugiere que es posible esperar taleseconomías, pues este costo parece estar descendiendo.

En la gráfica 10, que muestra la serie mensual del costo medio, se observa que, para TMSA, elcosto de coordinar el desplazamiento de un pasajero era de $350 a comienzos de 2001, y enenero de 2005 era de apenas $70 (Ver Anexo 4).

El diagrama de dispersión entre los costos medios y la demanda indica que tienen unarelación inversa (ver la gráfica 11). Cuando la demanda era de 3.057.08729, el costo medio llegabaa $350. A medida que la demanda ha aumentado, el costo medio ha tendido a caer, por ejemplo,

en octubre de 2005, con una demanda de 24.600.739 elcosto medio desciende a $69. De modo que el diagramade dispersión confirma la hipótesis de la disminución

gradual de los costos medios cuando aumenta la demanda. Los puntos que distorsionan latendencia corresponden a la estacionalidad del sistema.

29 Según los datos de TMSA, esa demanda se presentó en enero de 2001.


Gráfica 10

Costos medios mensuales de TMSA


Gráfica 11

Diagrama de dispersión de costos mensuales mediosy la demanda del sistema


En conclusión, aunque en el corto plazo, los ingresos no compensan los costos operacionales,es posible encontrar algunas salidas que mejoren la situación financiera de TMSA. Y es de esperarque a esto contribuyan las economías de escala y el aumento de los ingresos de TMSA por laentrada en operación de las troncales NQS y Avenida Suba.


16 6

4.3 Como empresa pública

El plan general de contabilidad pública estipula que para evaluar la riqueza que crea una entidadpública se debe calcular el excedente público. Este indicador mide en forma aproximada el valoragregado que la empresa pública genera para la sociedad como un todo30. Una de las alternati-vas para hacer este cálculo económico consiste en partir de las utilidades privadas. Puesto quese trata de medir la contribución de la empresa pública al ingreso nacional, a las utilidadesprivadas se añade la depreciación, las remuneraciones al personal y los impuestos. A esta sumase restan los ingresos no operacionales y el costo de oportunidad del capital de trabajo.

La depreciación se añade porque no es un desembolso "sino un mecanismo para retenerrecursos con miras a la reposición del equipo" (CDB, 1995, 12). Desde el punto de vistamacroeconómico, los gastos por remuneración a los empleados no se pueden considerar como

un gasto sino como un ingreso de quienes han sidoempleados por TMSA. En ese sentido, es un ingreso parala sociedad. Ese mismo tratamiento reciben los impues-

tos, que son un ingreso para el gobierno nacional o distrital, según sea el caso. Y se restan losingresos no operacionales, porque no están asociados con el objeto social de la empresa y, portanto, no contribuyen como tales a la prestación del servicio público. Además, como el capitales un factor de producción, es necesario reconocer su costo de oportunidad, cuyo valor mone-tario disminuye el excedente público. Así se busca que la empresa regule su nivel de recursos enefectivo y, por ende, que evite la tendencia a desviar recursos hacia actividades no operacionales.En 2004, este valor es de $1.067 millones, que representa el costo de que la administracióndisponga de estos recursos corrientes.

Cuadro 6

Excedente Público de TMSA, 1999-2004(Millones de pesos)

CONCEPTOS 1999 2000 2001 2002 2003 2004Resultado del ejercicio -24 27.110 31.465 -22.612 -3.742 -1.147

Depreciación 0 185 541 1.608 2.646 4.492Gastos operacionales de personal 313 7.191 12.413 14.825 17.878 25.118Impuestos, contribuciones y tasas 0 56 86 397 459 350

Menos:Ingresos operacionales 92 1.195 4.190 5.924 13.751 6.861Costos de oportunidad del capital de trabajo 629 955 4.096 1.188 1.122 1.067

Excedente público de explotación -432 32.336 36.1333 -13.294 1.909 22.831Menos transferencias operacionales del Distrito 13.294 19.548 5.430 5.000Excedente público de exportación sin transferencias -432 19.042 16.585 -18.724 1.909 17.831


30 Para esta propuesta metodológica, ver Leroy (1991).


Los resultados de los cálculos anteriores indican que en cumplimiento de su objeto social,TMSA -como entidad pública- ha contribuido a generar ingresos sociales por un monto de $1.909millones de pesos en 2003 y de $22.831 millones en 2004. El acumulado del período 2001-2004 esde $47.578 millones. Además, el Estado colombiano, en particular, los entes públicos respectivosdel nivel distrital, están interesados en garantizar la coordinación del Sistema y la prestación delservicio, y han hecho transferencias para facilitar el cumplimiento del objeto social de TMSA. Esastransferencias son un valor agregado de los entes distritales a los ciudadanos de la capital, encuanto han permitido poner en marcha el sistema en el corto plazo. De acuerdo con el anexo 5,suministrado por TMSA, las transferencias a TMSA que no corresponden a infraestructura suman$43.473 millones. Aparentemente está conclusión es valida porque en el Conpes 3093 de 2000 sedijo que: "El Distrito es responsable de la construcción y mantenimiento de la infraestructura ydel suministro y operación de los equipos de control." (Conpes 3093, 2000, p. 2). Sin embargo, enel mismo Conpes se precisó que: "el sistema no requerirá de ningún tipo de subsidio externopara su operación" (Conpes 3093, 2000, p. 12). Estas afirmaciones muestran cierta ambigüedad entérminos de las responsabilidades del Distritito en la financiación de las actividades de TMSA.Luego, para efectos de la evaluación, es necesario considerar tanto la labor operativa de TMSA

como las implicaciones sociales originadas por su actividad.

En conclusión, la aplicación de esta metodología, que la Contraloría Distrital de Bogotáimpulsó hace unos años, da una idea más amplia del aporte de una entidad que cumple unobjeto social de naturaleza pública. A diferencia de los datos del estado de actividad financiera,económica y social, el excedente público de TMSA es favorable para la sociedad colombiana,especialmente, para los habitantes del Distrito Capital. Este excedente público refleja algunas delas externalidades positivas ocasionadas por la operación del STM.

Empresa pública: rentabilidad operacional y rentabilidad pública

Puesto que la rentabilidad operacional es el indicador para evaluar el autofinanciamiento y larentabilidad pública evalúa el retorno social de los activos operacionales de Transmilenio, esconveniente analizar el comportamiento de estos dos indicadores.

El rendimiento operacional de TMSA es negativo durante el período 2001-2004. Si se evaluaraa TMSA como empresa privada, se concluiría que su actividad no es viable financieramente. Dehecho, este indicador muestra que en 2004 se han absorbido $27 por cada peso invertido. Comoindica este estudio, la meta de autofinanciamiento se puede alcanzar si se implementa algunaalternativa de solución para cubrir el déficit de TMSA. Pero este indicador se debe examinar concuidado puesto que a TMSA no le debe interesar la búsqueda de un elevado rendimiento opera-cional, sino que la rentabilidad sea nula. Cabe precisar quepese a que no hay un equilibrio contable entre los ingresosy gastos, la empresa no tiene problemas de liquidez ni desolvencia31. De hecho, a diciembre de 2004 disponía de fondos por una suma de $5.065 millones,excedente equiparable a las transferencias que recibió en ese mismo año. Por ello, a pesar deldesfase entre ingresos y costos, no tiene problemas de pagos.

31 Para detalles de los indicadores financieros, ver el anexo 6.


16 8

Gráfica 12

Rentabilidad pública y operacional de TMSA, 2001-2004

0,98

0,13

-0,27

-0,42

0,31

-0,15-0,22

-0,23

-2,00

-1,50

-1,00

-0,50

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

2001 2002 2003 2004

Rentabilidad pública Rentabilidad operacional

Fuente: Cálculos del CID.

Por su parte, la rentabilidad pública es el indicador que relaciona el excedente público conlos activos operacionales de la entidad pública. Es decir, desde la perspectiva que se adopta eneste estudio, la rentabilidad pública es el retorno social logrado por la administración de TMSA

con respecto a sus activos operacionales públicos. Los resultados de 2003 y 2004 son satisfacto-rios. En 2003, el indicador muestra que desde el punto de vista social se consiguieron $11 porcada peso invertido en activos operacionales de TMSA. El resultado mejoró considerablementeen 2004: por cada peso invertido en activos operacionales se obtuvieron $31. En conclusión, seespera que en el largo plazo la rentabilidad operacional de TMSA se aproxime a cero y que surentabilidad pública siga aumentando.

5. Las externalidades del sistema Transmilenio

No se puede pasar por alto que el objetivo principal del transporte público es el usuario. Espreciso recordar que el STM busca ejercer un impacto significativo sobre la movilidad de losciudadanos, que está determinada por múltiples elementos propios de la ciudad y a su incide ensu desarrollo posterior, pues condiciona su estructura espacial, su productividad, su cultura y lacalidad de vida de los habitantes. Una mayor movilidad incrementa sus posibilidades y oportu-nidades para participar en la economía, en la vida social, en la expansión de la libertad personaly en la toma de decisiones y, también contribuye a que surjan nuevos mercados, porque ofrecemás oportunidades de localización, amplía el rango de oferentes e incrementa la disponibilidadpara los trabajadores más pobres. En este campo, el STM ha producido avances muy importantes.

Para empezar, el diseño del sistema desató una nueva dinámica de renovación urbana. Suimpacto se observa claramente en la dinámica de las zonas de vivienda, en especial de las zonas


de vivienda social, y en la reubicación de los establecimientos comerciales. Y ha elevado lavalorización de los inmuebles dentro de su área de influencia.

El sistema también fue concebido para fomentar la equidad social. Transmilenio favorece alos habitantes de la periferia, en general de estratos menos favorecidos, que tradicionalmentetenían que pagar uno o dos trasbordos para llegar al sitio de destino. Ahora, con los serviciosalimentadores y el pago de un solo pasaje, pueden usar el alimentador y luego el vehículotroncal para llegar a su destino. Además, Transmilenio da acceso a los miles de discapacitadosque no podían usar el servicio público tradicional.

El impacto ambiental se refleja fundamentalmente en la reducción de gases contaminantes, esti-mada en un 80%, por la introducción de vehículos con mejores especificaciones técnicas y ambientales.

Transmilenio también ha generado ahorros considerables en el tiempo de desplazamientode los usuarios. Los datos de la matriz origen-destino real de los pasajeros que pasan por lostorniquetes del sistema de recaudo, que sirven para comparar el tiempo de desplazamiento enTransmilenio con la velocidad del transporte público colectivo tradicional en los mismos corre-dores, indican un ahorro del 39,5% en el viaje medio.

Se han recogido impresiones de los usuarios sobre la aceptación del sistema y los benefi-cios directos que reciben por su utilización. La gran mayoría valora el ahorro considerable en eltiempo de viaje, aunque debe gastar más tiempo caminando, en espera o transbordo. La quejamás generalizada se refiere a las demoras en la entrada y la salida del sistema. Pero, en términosgenerales, se observa una gran aceptación de Transmilenio, que les ha permitido usar el tiempoahorrado en otras actividades; además, perciben un mayor bienestar en el recorrido.

El balance de la experiencia de Bogotá permite concluir que la evolución de los procesos deselección de los operadores, que se traduce en una nueva estructura empresarial de propieta-rios, ha tenido grandes beneficios directos, como la actualización tecnológica del equipo auto-motor, el mayor cubrimiento del servicio alimentador y la reducción de la sobreoferta en loscorredores habilitados para el sistema. En segunda fase del STM se desintegró un mayor númerode buses viejos por cada bus articulado, se mejoró el desempeño ambiental, se ampliaron laszonas para el servicio alimentador y se impulsó la industria nacional, puesto que ahora la flota debuses articulados tiene un mayor número de vehículos producidos en el país.

En resumen, las externalidades positivas de la operación de Transmilenio en mejoramientode la dinámica urbana, tiempo de desplazamiento, impacto ambiental y calidad de vida de losbogotanos han sido posibles por la labor de coordinación y control de la entidad gestora, y porla calidad del servicio que prestan los agentes privados.

5.1 Las limitaciones del sistema

Por supuesto, el sistema también tiene limitaciones, relacionadas básicamente con tres aspec-tos: la falta de cubrimiento de una gran parte de la demanda, el incremento de los tiempos deviaje por los tiempos de espera en las estaciones, y las tensiones con el sistema tradicional.


17 0

En primer lugar, la ubicación de las líneas que están en funcionamiento y la localización dealgunas estaciones no han beneficiado aún a una gran parte de los habitantes de la ciudad,aunque se espera subsanar esta deficiencia con la entrada en funcionamiento de las líneasrestantes. Hay que destacar que a pesar de que la oferta del servicio de alimentación ha superado

ampliamente las proyecciones iniciales, en respuesta a la exigente demanda, el gran crecimien-to de esta última y las limitaciones del sistema en términos de costo han generado insatisfac-ción en los usuarios.

Aunque es notoria la muy positiva percepción de los ciudadanos acerca de los cambios queha producido Transmilenio, casi el 20% de la población afirma que el nuevo medio de transporteno ha mejorado su calidad de vida. San Cristóbal, Fontibón, Kennedy y Bosa son las localidadescon el mayor porcentaje de hogares que dice no haber mejorado su calidad de vida por estemotivo, seguramente por la evidente razón de que no tienen fácil accedo al servicio.

Esta información, junto con las cifras del cuadro siguiente, indican que a pesar de losbeneficios que Transmilenio ha reportado a los habitantes de Bogotá, aún queda mucho porhacer para atender al elevado porcentaje de la población que siente que no ha sido beneficiadapor el sistema. Según la ECV 2003, sólo el 7,6% de la población mayor de 12 años se desplaza por

este medio, mientras que más la mitad sigue utilizando los buses urbanos tradicionales.

Cuadro 7

Usuarios y tiempo de duración por modalidad de transporte

TRANSPORTE PERSONAS DE PARTICIPACIÓN DURACIÓN PROMEDIO

12 AÑOS Y MÁS PORCENTAJE DEL VIAJE (MINUTOS)Bus intermunicipal 52.034 2,06 85

Bus urbano 1.318.957 52,31 48

Transmilenio 191.406 7,59 46

Taxi 46.898 1,86 23

Transporte de la empresa 69.199 2,74 43

Automóvil particular 315.763 12,52 29

Moto o bicicleta 93.151 3,69 29

Otro* 434.007 17,21 35

Total 2.521.415 100 39

* Otro involucra modalidad a pie y a caballo.

Fuente: Encuesta Calidad de Vida 2003, cálculos del CID.

El segundo tipo de problemas tiene que ver con las dificultades para reducir los tiempos dedesplazamiento con respecto al sistema tradicional, en particular frente a los buses urbanos,como se observa en el cuadro anterior. Esto obedece al aumento del tiempo en espera, caminatay transbordo, que contrarresta la reducción del tiempo de recorrido. La diferencia con el trans-porte tradicional es que éste permite que los usuarios tomen el bus en cualquier lugar de la vía;


además, debido a la oferta existente y a que las rutas comparten recorridos, la frecuencia de losbuses es mayor y el tiempo de espera es menor.

El tercer tipo de problemas es el de las tensiones entre ambos sistemas, que actúan comorivales más que como complementarios. A este respecto cabe destacar el elevado costo de lareasignación de las rutas que competían con los carriles exclusivos de Transmilenio y que fuerondesplazadas a otros corredores, que produjo una externalidad negativa no sólo para los habitan-tes afectados por el ruido y la congestión, sino también por el mayor costo de mantenimientopara el Estado, pues algunos de estos corredores no soportan el peso de los vehículos.

Algunas de las tensiones más importantes se observan en las diferencias en la fijación detarifas, que en el sistema tradicional no ha inducido a una operación eficiente y, a la larga, generauna congestión que también afecta a la alimentación de Transmilenio.

6. Transmilenio y el transporte público tradicional

En la oferta de transporte urbano público de Bogotá intervienen diversos agentes -empresasafiliadoras, propietarios del parque automotor y conductores-, cada uno de ellos con estrategiasdiferentes e incluso divergentes, que utilizan una amplia variedad de vehículos (modelos, tipos,etc.) para prestar el servicio, lo que da lugar a un sistema heterogéneo, fragmentado, con diná-micas encontradas, cuyo funcionamiento genera altos niveles de entropía.

El punto nodal del problema del transporte urbano de pasajeros en Bogotá es la predaciónde los mecanismos de regulación por quienes prestan el servicio (primero que todo las empre-sas afiliadoras y luego los propietarios de los vehículos), que han acumulado enormes volúme-nes de capital económico y político, al que utilizan para controlar el mercado de transporte,mediante la captura de los mecanismos de regulación. En primer lugar, han conseguido que latarifa se establezca en función de los más ineficientes (los buses viejos que tienen costos deoperación más elevados), lo que permite que sus propietarios mantengan su tasa de ganancia,y los propietarios de los buses nuevos obtengan tasas de ganancia extraordinarias. En segundolugar, la introducción de buses nuevos -incremento de la oferta vehicular- atraídos por las altastasas de rentabilidad, no afecta la estructura del sistema porque las barreras que limitan laentrada a nuevos agentes. Las normas legales vigentes exigen una serie de permisos y requisitospara matricular un bus nuevo, que son más fáciles de obtener si el propietario es reconocido.

En materia de tarifas se ha hecho un esfuerzo importante para hacer técnicamente el cálcu-lo correspondiente, con una fórmula que relaciona los costos de operación con la demanda deeste tipo de transporte. En el caso de la estructura tarifaria del servicio de transporte públicourbano de Bogotá, el modelo concreto para la fijación de tarifas es el ordenado en el DecretoDistrital 533 de 2002, corregido por el Decreto 010 de 2003, el cual establece que la tarifa técnicapara los vehículos de transporte público colectivo urbano, debe ser la resultante de la aplicaciónde la siguiente fórmula:


17 2

)****()(

iiiii

iii

DRIROCPCECCCVCFT ++

=

Donde:

CFi = costos fijos mensuales

CVi = costos variables mensuales

CCi = costos de capital mensuales

CEi = capacidad efectiva del vehículo

OCPi= porcentaje de ocupación óptimo

IRi = índice de rotación de demanda

Ri = recorridos diarios

Di = días al mes

Sin embargo, aún persisten algunas fallas que no permiten modificar la situación. A conti-nuación se resumen las principales observaciones:

Con la fórmula actual, si la ocupación disminuyera (es decir, si se redujera el número realde pasajeros al mes) y los costos de operación mensual se mantuvieran constantes, latarifa subiría. Y si el parque automotor aumentara, menores serían los niveles de ocupaciónpara una demanda relativamente constante; por tanto, la fórmula arrojaría un valor másalto, es decir, la tarifa sería mayor. Es claro que la tarifa da señales para aumentar lasobreoferta, pues finalmente la ineficiencia y los mayores costos se trasladan al usuario.

Aunque la estructura de costos supone un parámetro fijo relativo al número de pasajerosmovilizados, a los kilómetros recorridos, al número de días trabajados y al rendimiento delcombustible; en la realidad el número de pasajeros promedio aumenta en menorproporción que los costos de prestación del servicio, de modo que con la fórmula actual,todo aumento de los costos variables afecta directamente la tarifa y acentúa el problema.Sobra decir que la tarifa premia la inutilización o subutilización del sistema.

Por otra parte, aunque no se encuentran diferencias significativas entre el cálculo de latarifa técnica y de la tarifa al usuario, y de que los datos de algunos insumos de la canastase obtienen de de fuentes oficiales objetivas, la mayoría de los costos variables correspondena la información que suministran los encuestados y quienes hacen las cotizaciones paraactualizar la canasta, que -no se debe olvidar- en muchos casos son los mismos empresariosde las afiliadoras, pues éstas han creado una cadena de servicios, desde el servicio degaraje hasta el suministro de combustible.

Es notorio que el cálculo de los costos por salarios y prestaciones está claramentesobrevaluado, con respecto a la remuneración real de los conductores.

A pesar de que la fórmula para fijar las tarifas del servicio de transporte público fuediseñada técnicamente, hay una fuerte influencia del proceso político, en el que las empresasafiliadoras y los propietarios presionan por incrementos de las tarifas.


La metodología para calcular la tarifa técnica de Transmilenio y la fijación de la tarifa alusuario en función de ésta y del esquema de remuneración de los agentes constituyen unavance notable en la solución de los problemas descritos, en especial de la "guerra del centavo".

Por otra parte, la operación del tránsito es esencial en la coordinación de ambos sistemas.Es crucial que las intersecciones más importantes sean vigiladas permanentemente para impe-dir el cierre de los cruces y el retraso de la operación en los corredores por donde circulan losbuses de Transmilenio. La congestión en las vías que usa el sistema tradicional afecta el funcio-namiento de la alimentación de Transmilenio y, por esa vía, la operación del sistema troncal.

Existe un principio para predecir el comportamiento del tráfico en sistemas de transportesujetos a congestión32, que establece que el tiempo de viaje en todas las rutas alternativas queconectan dos puntos tiende a igualarse. Para el flujo de personas, esto significa que si la autori-dad local busca reducir el tiempo de transporte construyendo un nuevo sistema, comoTransmilenio, lo puede lograr al comienzo, pero con elpaso del tiempo el tiempo promedio de viaje seincrementará y la calidad del servicio se reducirá hastaigualarse con la del sistema anterior. El problema es queel nuevo sistema es tan atractivo que cautiva una de-manda que supera su capacidad. En el caso deTransmilenio basta ver las congestiones en estaciones ybuses, y la altísima demanda de alimentación, que re-trasan el tiempo de desplazamiento para vislumbrar loque puede ocurrir. Una solución, no muy conveniente, sería incrementar la tarifa al usuario paradesalentar el uso del sistema. Otra, quizás la más recomendable, sería reducir el tiempo de viajey mejorar la calidad del sistema alterno, para hacerlo más atractivo y funcional.

El transporte público urbano tiene que ser tratado como un sistema único y no comosistemas independientes. Eso lleva a un conjunto de acciones coordinadas para cumplir elobjetivo de la administración: proporcionar transporte a la población en los niveles de calidaddeseados.

7. Conclusiones

El sistema integrado de transporte masivo que opera en el Distrito Capital es una organizaciónmixta que vincula la prestación del servicio que realizan los operadores privados (troncales,alimentadores y recaudo), la planeación, regulación y control que es una función que cumpleuna entidad pública (TMSA), y la administración de los fondos que es realizada por un tercero (lafiduciaria). En este sistema la entidad pública cumple dos funciones relevantes: de una parte,coordina operativamente la prestación del servicio, a través del centro de control; de otra parte,establece e implementa una estructura tarifaria que posibilita la financiación de la operación delsistema. Por supuesto, tal financiación no sólo depende de la tarifa técnica sino también delcomportamiento de la demanda.

32 Este es el primer principio de Wardrop, que supone que los usuarios intentanminimizar sus costos de operación en sus viajes. Si pudieran hacerlo, cadausuario elegiría la ruta más corta (en tiempo de viaje, por ejemplo) parallegar a su destino. Pero, en vista de la congestión vehicular, la ruta máscorta deja de serlo cuando muchos usuarios tratan de usar los mismosarcos de la red. Consideran entonces otras rutas, hasta encontrar la delmínimo costo posible, dadas las condiciones de operación existentes en lared. Cuando todos encuentran la ruta más conveniente, la red de transporteprivado está en equilibrio. Ver Wardrop (1956).


17 4

En relación con la estructura de la tarifa, ésta se ha diseñado siguiendo el criterio de lacorrespondencia entre los ingresos del sistema y los costos teóricos unitarios en que incurrenlos agentes para prestar el servicio. De manera que es la tarifa técnica, el eje del equilibriofinanciero en la medida en que debe asegurar la sostenibilidad del sistema en el largo plazo,distribuir eficientemente los riesgos y respetar las estipulaciones contractuales existentes. Laentidad gestora define esta tarifa y su mecanismo de ajuste. Por otra parte, la tarifa al usuario esfijada por el Alcalde Mayor del Distrito Capital, como resultado de un redondeo por encima dela tarifa técnica. Las diferencias entre ambas tarifas alimentan el Fondo de Contingencias, el cualestá destinado a mantener la tarifa al usuario y a garantizar los pagos a los operadores privadoscuando la tarifa al usuario sea inferior a la tarifa técnica.

El aspecto positivo de este diseño es que la tarifa técnica se basa en los componentes delcosto de cada agente y mitiga el riesgo de los agentes privados; además, el sistema de remune-ración ofrece incentivos para mejorar el desempeño de los operadores privados. También sedestaca como positivo que esta tarifa involucra un subsidio cruzado en el servicio de alimenta-ción. Sin embargo, la principal debilidad es que los costos de operación de la gestora no seconsideran explícitamente en el diseño de la tarifa, lo que puede haber afectado sus resultadosfinancieros.

Para evaluar integralmente a TMSA es necesario considerar su régimen legal y el objeto parael que fue creada. Esto significa que es necesario evaluarla como empresa privada, de acuerdocon su forma jurídica; y también como entidad pública, lo que es en esencia. Una lecturaconvencional de los informes financieros muestra que, como empresa privada, TMSA está per-diendo cerca de $3.900 millones de pesos anualmente. Esta cifra se obtuvo una vez se depuró lainformación financiera omitiendo los efectos de las transferencias para la construcción de lainfraestructura del sistema. En este sentido se recomienda la elaboración de un informe deorigen y aplicación de las transferencias para aclarar las diferencias contables entre ingresos yegresos por este concepto.

Como gestora del SITM-Transmilenio, sus ingresos están determinados por la estructura tarifariay el nivel de demanda. Con los ingresos por la coordinación del sistema, TMSA sólo cubre el 44% desus costos. Como resultado de su actividad de coordinación del sistema, TMSA tiene pérdidasoperacionales que ascienden en promedio a $9.500 millones anuales, y que obedecen a variosfactores: el hecho de que los costos de TMSA se asumieron como costos fijos; la subestimación delos costos de la gestora en los estudios preliminares que condujo una participación porcentualinsuficiente para cubrir sus costos efectivos; las condiciones iniciales de contratación asignaron losriesgos y beneficios de la prestación del servicio a los operadores privados, y excluyeron a TMSA; elincumplimiento de las estimaciones de demanda según las proyecciones iniciales de la entrada enoperación de las troncales, lo cual afectó el nivel de ingresos del sistema y los ingresos de TMSA; y,finalmente, porque las economías de escala no han empezado a operar.

Del análisis anterior se derivan algunas alternativas para resolver el desequilibrio financiero.Entre estas, reestructurar la tarifa técnica para incluir los costos de TMSA como costos variablesdel sistema; mejorar la tasa de remuneración de la gestora en las nuevas concesiones; acordar


un mecanismo de financiación de las pérdidas entre los agentes del sistema; y promover elfuncionamiento de las economías de escala de la gestora. Con la entrada en funcionamiento delas nuevas troncales y con el aprovechamiento de las economías de escala, los resultadosoperacionales pueden mejorar. En ese sentido, el objetivo del autofinanciamiento se puedealcanzar en el largo plazo.

Como entidad pública, TMSA arroja un excedente público positivo y creciente a partir de laoperación de la empresa. Además, este excedente público valora algunas externalidades positi-vas derivadas de la operación del SITM. Además la rentabilidad pública es superior a la rentabili-dad operacional, de tal forma que así las economías de escala aún no se reflejen en los resultadosoperacionales de TMSA, los efectos sociales ya son evidentes.

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Anexo 1

Balance general de TMSA, 1999-2004

Cifra en millones de pesos corrientes

ACTIVO 1999 2000 2001 2002 2003 2004Efectivo 444 5.549 7.889 33.837 6.375 25.525

Inversiones 2600 3.159 5.299 16.242 20.161 19.330Deudores 39 20.655 42.031 28.005 33.287 27.642Propiedades, planta y equipo 1 2.090 8.292 6.235 2.609 4.328

Bienes de beneficio y uso público 0 0 0 2 2 2Otros activos 85 519 809 4.444 5.612 7.315Total Activo 3.169 31.973 64.319 88.765 68.047 84.142

PASIVO 1999 2000 2001 2002 2003 2004Obligaciones financieras 0 0 0 0 847 481

Cuentas por pagar 129 1.215 864 42.198 20.363 36.764Obligaciones laborales 40 735Pasivos estimados 2 25

Otros pasivos 0 819Total Pasivo 172 1.493 2.374 45.168 25.443 38.824

1999 2000 2001 2002 2003 2004Capital suscrito y pagado 3.000 3.000 3.000 7.267 10.015 10.015Reservas 0 0 27.085 58.551 58.551 58.551

Resultados de ejercicios anteriores 0 -24 0 0 -22.616 -26.357Resultado del ejercicio -24 27.110 31.465 -22.616 -3.742 2.708Superávit por donación 0 103 103 103 103 110

Revalorización del patrimonio 22 292 292 292 292 292Deterioro de bienes de uso público 0 0 0 0 0 -1Total Patrimonio 2.998 30.480 61.946 43.598 42.604 45.318

Total Pasivo + Patrimonio 3.169 31.973 64.319 88.765 68.047 84.142

Las cifras de 2004 corresponden al Balance de Prueba.

Fuente: Datos TMSA.


17 8

Anexo 2

Estado de actividad financiera, económicay social de TMSA, 1999-2004

Cifras en millones de pesos corrientes

1999 2000 2001 2002 2003 2004Ventas de servicios 0 0 3.821 6.886 10.639 17.479

Transferencias 200 33.294 77.139 160.209 219.756 251.136Ingresos operacionales 200 33.294 80.960 167.095 230.395 268.616

Menos:Gastos de administración 313 7191 6.912 6.519 8.273 10.266Gastos de operación 0 0 5.501 8.299 8.925 14.797

Provisiones, agotamiento y depreciación 0 185 541 1.608 2.646 4.492Transferencias 0 0 40.338 43.662 0 0Gastos de inversión social 0 0 0 8 680 55

Operaciones interinstitucionales 0 0 355 134.345 221.356 243.533Gastos operacionales 313 7.376 53.647 194.440 241.880 273.143

Excedente (Déficit) operacional -113 25.918 27.313 -27.345 -11.485 -4.527

Otros Ingresos

Valoración de portafolio y gastos de la fiducia 114 1.451 4.190 5.924 13.751 6.861Corrección monetaria -22 -256 0 0 0 0Total otros ingresos 92 1.195 4.190 5.924 13.751 6.861

Otros Gastos 3 3 38 1.194 6.009 1.186

Excedente (Déficit) no operacional 89 1.192 4.152 4729 7.743 5.675

Excedente (Déficit) del ejercicio -24 27.110 31.465 -22.616 -3.742 1.147

Las cifras de 2004 corresponden al Balance de Prueba.

Fuente: Datos TMSA.


Anexo 3

Estado de actividad económica,financiera y social de TMSA sin transferencias, 2001-2004


INGRESOS OPERACIONALES 2001 2002 2003 2004Ingresos operacionales 2001 2002 2003 2004

Servicios de transporte 2962 6378 9767 12053Participación ingresos operadores fase II 0 0 0 1143Total participación en el sistema 2962 6378 9767 13195

Multas 101 508 756 858Otros ingresos 758 0 116 3426Total ingresos operacionales 3821 6886 10639 17479

GASTOS OPERACIONALES

Gastos administrativos 6912 6519 8273 10456Sueldos y salarios 3117 3165 3541 5243

Gastos generales 3761 2958 4273 4897Impuestos, contribuciones y tasas 34 396 459 316

Gastos de operación 5501 8299 8925 14092Servicios personales 492 608 567 40

Gastos generales 4957 7691 8358 14018Impuestos, contribuciones y tasas 53 1 0 34

Provisiones, agotamiento y depreciaciones 541 1608 2646 2935Provisiones 78 236 7 0

Depreciación 182 320 354 756Amortización 280 1053 2285 2179

Total gastos operacionales 12954 16426 19844 27484

Utilidad (pérdida)operacional -9133 -9541 -9204 -10004

Fuente: Datos TMSA. Actualizado hasta septiembre de 2004.


18 0

Anexo 4

Determinación del costo medio de TMSA,enero de 2001-enero de 2005

Cifras en pesos corrientes

MES DEMANDA DE COSTOS OPERACIONALES COSTO FIJO COSTOS OPERACIONALES COSTO MENSUAL

PASAJES MENSUALES MENSUAL VARIABLES MEDIO

Ene-01 3.057.087 1075708066 26555695 1049152371 352

Feb-01 5.215.923 970798083 38424703 932373380 186Mar-01 6.874.879 814175219 35241587 778933632 118Abr-01 7.659.741 894450600 43696375 850754225 117

May-01 8.810.779 860508541 17358077 843150464 98Jun-01 8.549.635 1048237956 185658720 862579236 123Jul-01 9.596.598 920252289 20023226 900229063 96

Ago-01 13.770.566 1141535688 58642127 1082893561 83Sep-01 14.092.137 1011596871 72190975 939405896 72Oct-01 14.644.847 722488125 45474333 677013792 49

Nov-01 13.885.032 1360753694 48527374 1312226320 98Dic-01 13.695.258 2133207317 -51099755 2184307072 156Ene-02 12.426.779 1159916441 35305733 1124610708 93

Feb-02 14.360.806 1235507829 50644492 1184863337 86Mar-02 14.924.409 1811817721 62272201 1749545520 121Abr-02 17.152.362 889224692 39894470 849330222 52

May-02 17.430.727 1784963461 44472196 1740491265 102Jun-02 16.431.435 1363677534 38572461 1325105073 83Jul-02 18.644.637 1870000000 49087125 1820912875 100

Ago-02 19.477.382 1491813426 143469064 1348344362 77Sep-02 19.686.152 2040252992 238061899 1802191093 104Oct-02 20.288.377 1334447035 234613176 1099833859 66

Nov-02 19.042.512 1739946570 452283899 1287662671 91Dic-02 18.138.070 1386722975 219603394 1167119581 76Ene-03 16.269.073 1450505784 236846641 1213659143 89

Feb-03 18.794.287 1694861544 223091041 1471770503 90Mar-03 19.821.486 1434928949 217181318 1217747631 72Abr-03 18.252.352 1462464930 218882111 1243582819 80

May-03 20.530.765 1899272793 213896889 1685375904 93Jun-03 17.390.854 1481134000 220625000 1260509000 85Jul-03 19.923.844 1877937000 221334000 1656603000 94

Ago-03 18.903.932 2075935000 220880000 1855055000 110Sep-03 19.921.351 1626071000 217336000 1408735000 82Oct-03 19.714.805 1627842000 218228000 1409614000 83

Continúa


Continuación anexo 4. Determinación del costo medio de TMSA, enero de 2001-enero de 2005.

MES DEMANDA DE COSTOS OPERACIONALES COSTO FIJO COSTOS OPERACIONALES COSTO MENSUAL

PASAJES MENSUALES MENSUAL VARIABLES MEDIO

Nov-03 18.604.553 1790242000 218750000 1571492000 96Dic-03 20.051.017 1422328000 218618000 1203710000 71

Ene-04 18.042.372 823797000 217387000 606410000 46Feb-04 21.327.755 2427227000 219782000 2207445000 114Mar-04 23.126.764 2268186000 221988000 2046198000 98

Abr-04 20.383.582 1505075000 223204000 1281871000 74May-04 22.359.044 2289560000 225903000 2063657000 102Jun-04 20.907.473 2091954000 226183000 1865771000 100

Jul-04 22.000.000 2954160000 271911000 2682249000 134Ago-04 24.488.230 4812310000 264948000 4547362000 197Sep-04 24.810.000 1970172000 225014000 1745158000 79

Oct-04 24.600.739 1702565000 239317000 1463248000 69Nov-04 24.472.169 2273038000 335458000 1937580000 93Dic-04 24.519.238 4437518000 1821295000 2616223000 181

Ene-05 20.460.257 1415986000 -746196000 2162182000 69

Fuente: Cálculos del CID con base en los datos de TMSA.


18 2

An

exo

5

Co

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O1.

999

2.00

02.

001

2.00

2TO

TAL

1999

200.0

00.00

01.0

55.00

0.000

1.255

.000.0

0020

0012

.239.3

29.49

310

.866.4

48.45

523

.105.7

77.94

8

2001

8.681

.833.9

965.4

30.02

2.678

14.11

1.856

.674

Total

200.0

00.00

013

.294.3

29.49

319

.548.2

82.45

15.4

30.02

2.678

38.47

2.634

.622

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O19

9920

0020

0120

0220

0320

04TO

TAL

1999

00

2000

81.31

4.727

.767

26.87

6.034

.233

108.1

90.76

2.000

2001

6.000

.000.0

0064

.000.0

00.00

070

.000.0

00.00

020

0238

.099.7

82.84

553

.892.2

17.15

591

.992.0

00.00

0

2003

32.10

0.000

.000

100.3

05.00

0.000

132.4

05.00

0.000

2004

11.96

0.869

.724

11.96

0.869

.724

Total

081

.314.7

27.76

732

.876.0

34.23

310

2.099

.782.8

4585

.992.2

17.15

511

2.265

.869.7

2441

4.548

.631.7

24

AÑ

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O1.

999

2.00

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TAL

1999

00

2000

00

2001

13.21

4.780

.803

53.67

9.162

.296

17.82

7.716

.901

84.72

1.660

.000

2002

11.00

0.000

.000

80.08

4.076

.920

28.82

7.716

.901

2003

35.00

0.000

.000

71.24

7.355

.930

151.3

31.43

2.850

2004

67.00

0.000

.000

67.00

0.000

.000

Total

00

13.21

4.780

.803

64.67

9.162

.296

132.9

11.79

3.821

138.2

47.35

5.930

349.0

53.09

2.850

Total

tras

nfere

ncias

recib

idas

200.0

00.00

033

.294.3

29.49

365

.639.0

97.48

717

2.208

.967.8

1925

7.376

.645.5

9825

0.513

.225.6

5476

3.601

.724.5

74

Total

tran

sferen

cias

763.6

01.72

4.574

Recu

rsos t

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os al

IDU

81.31

4.727

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Recu

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SA68

2.286

.996.8

07

Fuen

te: D

atos

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MSA

.


Anexo 6

Indicadores financieros TMSA, 1999-2004


AÑO 1999 2000 2001 2002 2003 2004Capital de trabajo 2912 7870 32845 12916 14380 13673

Liquidez 18,46 5,97 13,69 1,03 0,89 1,33Disponibilidad 3321 9744 19013 14700 6277 5065Solvencia 18,46 21,42 27,10 1,97 2,67 2,17

Patrimonio / Capital Suscrito 1,00 10,16 20,65 6,00 4,25 4,53Pasivo / Patrimonio total 0,05 0,05 0,04 0,51 0,37 0,46Rentabilidad del Patrimonio -0,01 0,89 0,51 -0,52 -0,09 0,06

Rentabilidad Operacional -0,10 -0,24 -0,15 -0,22 -0,23 -0,27Utilidad Operacional -313 -7376 -9133 -9547 -9885 -12131Margen Operacional 0,00 0,00 -0,42 -0,72 -1,08 -1,44

Número de acciones 3.000 3.000 3.000 7.267 10.015 10.015Valor intrínseco de la acción 999.277 10.160.140 20.648.557 5.999.400 4.253.980 4.525.012

Fuente: Cálculos del CID con base en los datos de TMSA.

Este libro, editado por elCID de la Facultad de Ciencias Eco-

nómicas de la Universidad Nacional deColombia, se terminó de imprimir y encua-

dernar en marzo de 2006 en los talleres deServigraphic Ltda, en Bogotá, D. C. En su compo-sición se usaron tipos Myriad pro black 12/14 y10/12, y Myriad pro ligh cond 10/12y 8,5/10 pun-tos. Páginas interiores en papel propallibros blan-co de 90 gramos y carátula en propalmate de 200.Tiraje de 500 ejemplares. La producción edito-

rial estuvo a cargo de Juan AndrésValderrama, de Tiza Orión Editores.