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BLOQUE GENERAL
ORDENAMIENTO JURÍDICO
Tema 1. La Constitución Española: derechos y libertades.
Tema 2. La Corona, las Cortes generales, el Gobierno y la
Administración, y el Poder Judicial.
Tema 3. Los Interesados. La actividad de las Administraciones
Públicas.
Tema 4. Las disposiciones y los actos administrativos.
Tema 5. El procedimiento administrativo.
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TEMA 1
LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA: DERECHOS Y LIBERTADES
1. LA CONSTITUCIÓN
La Constitución Española de 1978 es la norma suprema del Estado,
es decir, está por encima de las
leyes y demás normas que componen el ordenamiento jurídico
español. Se estructura en un preámbulo, un
título preliminar y diez títulos más; cuenta con un total de 169
artículos y diversas disposiciones adicionales,
transitorias, derogatoria y final.
TÍTULO Artículos
Preliminar 1 a 9
I De los derechos y deberes fundamentales 10 a 55
II De la Corona 56 a 65
III De las Cortes Generales 66 a 96
IV Del Gobierno y de la Administración 97 a 107
V De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales 108
a 116
VI Del Poder Judicial 117 a 127
VII Economía y Hacienda 128 a 136
VIII De la Organización Territorial del Estado 137 a 158
IX Del Tribunal Constitucional 159 a 165
X De la reforma constitucional 166 a 169
Una de las características esenciales que definen a una
constitución es que debe emanar directamente
de la voluntad popular, es decir, ha debido ser ratificada por
el pueblo mediante referéndum. En este sentido,
la Constitución Española fue aprobada por las Cortes Generales
el 31 de octubre de 1978 y el 6 de diciembre
fue ratificada por el pueblo español en referéndum. El 29 de
diciembre de 1978 se publicó en el BOE y entró
en vigor.
Una segunda característica que muestra el carácter de norma
suprema de la Constitución es que ella
misma establece en su Título X un procedimiento de reforma
constitucional rígido, más difícil que para
modificar el resto de leyes y normas del ordenamiento jurídico,
que requiere mayor acuerdo entre las fuerzas
políticas.
La Constitución, además de regular el orden político fundamental
del Estado, la monarquía
parlamentaria, los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, la
organización territorial en comunidades
autónomas, ayuntamientos, etc., contiene algo esencial en toda
norma suprema: una declaración de derechos
individuales y colectivos que deben suponer un límite al poder
político, derechos y libertades que todo
gobernante debe preservar y que siempre deben garantizar los
distintos poderes del Estado.
La Constitución Española de 1978 se encarga en su Título I de la
regulación “De los derechos y deberes
fundamentales”, en los artículos 10 a 55.
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2. EL ARTÍCULO 10: EL FUNDAMENTO Y LA INTERPRETACIÓN DE LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES
“La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son
inherentes, el libre desarrollo de la
personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás
son fundamento del orden político y de la
paz social”.
“Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las
libertades que la Constitución reconoce
se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de
Derechos Humanos y los tratados y
acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados
por España”
El libre ejercicio de los deberes y derechos fundamentales es
presupuesto de la democracia, su defensa
ha de ser una finalidad esencial del régimen constitucional, y
su interpretación siempre debe realizarse
conforme a la Declaración Universal de Derechos Humanos y los
tratados.
3. EL CAPÍTULO I. LOS ESPAÑOLES Y LOS EXTRANJEROS.
En el artículo 11 se recogen diversas normas sobre nacionalidad.
Destacar que ningún español de
origen podrá ser privado de su nacionalidad y que se reconoce la
posibilidad de doble nacionalidad
especialmente con los países iberoamericanos.
Se establece la mayoría de edad de los españoles a los 18 años
en el artículo 12, y se hace referencia a
que los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas
en los términos que establezcan los Tratados
y la Ley, y asimismo remite a la ley para regular la extradición
y el derecho de asilo [art. 13 CE].
4. EL CAPÍTULO II. ARTÍCULO 14: LA IGUALDAD ANTE LA LEY
“Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer
discriminación alguna por razón de
nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra
condición o circunstancia personal o social”.
La igualdad ante la ley y la no discriminación de ningún tipo
son imprescindibles en un estado de
derecho. El primer derecho a reconocer en una Constitución debe
ser que las leyes y los derechos y deberes
que regule en su articulado serán de aplicación a todos los
ciudadanos por igual y no discriminarán a nadie.
5. LA SECCIÓN PRIMERA. DERECHOS FUNDAMENTALES Y LIBERTADES
PÚBLICAS
La sección primera del Capítulo II regula derechos a los que la
Constitución otorga una especial
trascendencia (“fundamentales”) y por ello establece en el
artículo 81 la necesidad de que sean regulados
mediante Ley Orgánica (que exige una mayoría reforzada respecto
a las leyes ordinarias, ya que deben ser
aprobadas por la mayoría absoluta del Congreso), y en el
artículo 53 les otorga la posibilidad de ser alegados
en los recursos de inconstitucionalidad y en el recurso especial
de amparo. Estos derechos son los siguientes:
ART. CONTENIDO
15 Derecho a la vida y a la integridad física y moral.
Prohibición de la tortura y los tratos
inhumanos. Abolición de la pena de muerte 16 Derecho a la
libertad ideológica, religiosa y de culto
17 Derecho a la libertad personal y a la seguridad
18 Derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la
propia imagen.
Inviolabilidad del domicilio. Limitación del uso de la
informática 19 Libertad de residencia y circulación
20 Libertad de expresión
21 Derecho de reunión y manifestación
22 Derecho de asociación
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23 Derecho de participación política
24 Derecho a la tutela judicial efectiva
25 Principio de legalidad penal. Trabajo remunerado para los
reclusos
26 Prohibición de los Tribunales de Honor
27 Derecho a la educación
28 Libertad de sindicación y derecho a la huelga
29 Derecho de petición.
Como empleados públicos tenemos el deber de respetar y facilitar
el libre ejercicio de todos los
derechos de quienes son usuarios del servicio público de la
educación superior en la Universidad de Granada:
sus estudiantes, así como los del resto de miembros de la
comunidad universitaria: profesorado y personal de
administración y servicios.
Son múltiples las manifestaciones de estos derechos y libertades
que pueden tener incidencia directa
en nuestro ámbito de trabajo como empleados públicos en la UGR.
Así, por ejemplo:
En la universidad se debe velar por la libertad personal y la
seguridad, o la integridad física y moral de los miembros de la
comunidad universitaria (arts. 15 y 17)
La universidad debe facilitar el respeto a la libertad
ideológica y la libertad de expresión, ofreciendo cauces para su
adecuada manifestación: tablones informativos, listas de
distribución de correo o
páginas web (arts. 16 y 20).
En la universidad se debe realizar una adecuada protección de
los datos personales, limitando el uso de la informática y
garantizando el derecho a la intimidad personal (art. 18).
La universidad realiza numerosos procesos relacionados con el
derecho de participación política: elecciones a Rector o Rectora, a
Claustro Universitario, a Juntas de Centro y a Consejos de
Departamento o Instituto Universitario de Investigación, etc.,
en los que se ha de garantizar el correcto
ejercicio de este derecho (art. 23).
En el seno de la UGR también se ejercen derechos sociales como
el derecho de asociación (estudiantil), de sindicación (profesorado
y PAS), de reunión o de huelga (arts. 21, 22 y 28).
Como administración pública y en las diferentes oficinas de
registro y servicios recibimos innumerables solicitudes que deben
ser atendidas y que están amparadas en el derecho de petición
que
asiste a los administrados y a los propios empleados (art.
29).
Y sin duda el derecho de mayor transcendencia en una
administración pública como la Universidad es
el derecho a la educación del artículo 27:
“1. Todos tienen el derecho a la educación. Se reconoce la
libertad de enseñanza.
2. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la
personalidad humana en el respeto a los principios
democráticos de convivencia y a los derechos y libertades
fundamentales.
3. Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los
padres para que sus hijos reciban la formación
religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias
convicciones.
4. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita.
5. Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la
educación, mediante una programación general
de la enseñanza, con participación efectiva de todos los
sectores afectados y la creación de centros docentes.
6. Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la libertad de
creación de centros docentes, dentro del respeto
a los principios constitucionales.
7. Los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos
intervendrán en el control y gestión de todos los
centros sostenidos por la Administración con fondos públicos, en
los términos que la ley establezca.
8. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema
educativo para garantizar el cumplimiento
de las leyes.
9. Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que
reúnan los requisitos que la ley establezca.
10. Se reconoce la autonomía de las Universidades, en los
términos que la ley establezca.”
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La Constitución reconoce como “fundamental” el derecho a la
educación e impone a los poderes
públicos la obligación de garantizar este derecho de todos a la
educación.
En lo que se refiere a la educación superior universitaria, la
Constitución reconoce la autonomía de las
universidades en su gestión, “en los términos que la ley
establezca”. Y dichos términos, que como hemos visto
han de ser establecidos mediante Ley Orgánica, se han regulado
en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre,
de Universidades.
6. LA SECCIÓN SEGUNDA. DERECHOS Y DEBERES DE LOS CIUDADANOS.
En esta sección se establecen un grupo de derechos con un grado
menor de protección: deben ser
regulados por ley ordinaria y como garantía de su defensa se
establece sólo el recurso de inconstitucionalidad.
Son los siguientes:
ART. CONTENIDO
30 Derecho y deber de defender a España. Servicio militar y
objeción de conciencia
31 Deber de contribuir a los gastos públicos de acuerdo con la
capacidad económica
32 Derecho al matrimonio
33 Derecho a la propiedad privada y a la herencia
34 Derecho de fundación
35 Derecho al trabajo y deber de trabajar
36 Colegios profesionales
37 Negociación colectiva y conflictos colectivos
38 Libertad de empresa y economía de mercado
7. EL CAPÍTULO III. DE LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA
SOCIAL Y
ECONÓMICA.
En este apartado se incluyen derechos que, si bien son normas de
obligado cumplimiento para el
legislador, gozan de un menor nivel de garantía jurídica, y,
aunque informarán la legislación, la práctica
judicial y la actuación de los poderes públicos, sólo podrán ser
alegados ante la jurisdicción ordinaria. Son los
siguientes:
ART. CONTENIDO
39 Protección a la familia y a la infancia
40 Redistribución de la renta. Pleno empleo. Jornada y descanso
laboral
41 Régimen público de Seguridad Social
42 Protección de los emigrantes
43 Protección a la salud. Fomento del deporte
44 Acceso a la cultura
45 Medio ambiente. Calidad de vida
46 Conservación del patrimonio histórico, cultural y
artístico
47 Derecho a la vivienda. Utilización del suelo
48 Participación de la juventud
49 Protección de las personas con discapacidad
50 Pensiones. Protección de la Tercera edad
51 Defensa de los consumidores y usuarios
52 Organizaciones profesionales
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8. EL DEFENSOR DEL PUEBLO.
La Constitución también establece en su artículo 54 la
institución del Defensor del Pueblo como alto
comisionado de las Cortes Generales encargado de la defensa de
los derechos comprendidos en el Título I de
la Constitución. El Defensor o Defensora del Pueblo atenderá las
quejas de los ciudadanos y supervisará que
la actividad de la Administración respeta sus derechos.
9. LA SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES.
La Constitución, en el artículo 55, establece la posibilidad de
suspender determinados derechos y
libertades en dos supuestos concretos:
Cuando se declaren los estados de excepción o de sitio, en los
términos previstos en la Constitución
En relación con las investigaciones sobre la actuación de bandas
armadas o elementos terroristas: en
los casos que determine una ley orgánica, de forma individual,
para personas determinadas, con la
necesaria intervención de los jueces y el adecuado control
parlamentario.
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TEMA 2
LA CORONA, LAS CORTES GENERALES, EL GOBIERNO Y LA
ADMINISTRACIÓN, Y
EL PODER JUDICIAL
1. LA CORONA
1.1. La monarquía parlamentaria como forma política del
Estado
El artículo 1 de la Constitución Española define al Estado como
“social y democrático de derecho”,
proclama que “la soberanía nacional reside en el pueblo español”
y añade que “la monarquía parlamentaria
es la forma política del Estado”.
En el Título II de la Constitución, artículos 56 a 65, se regula
la Corona, que hace referencia a un
órgano constitucional: la Jefatura del Estado. “El Rey es el
Jefe del Estado” [art. 56.1]. La Corona sería el
órgano, la Jefatura del Estado, y el Rey sería el titular de la
Corona.
A la Corona de España se atribuye el carácter de hereditaria,
“en los sucesores de Su Majestad D. Juan
Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica”
[art. 57.1].
1.2. El Rey
La figura del Rey se define por una serie de caracteres:
Que arbitra y modera el funcionamiento regular de las
instituciones (es decir, de los órganos que encarnan los otros
poderes del Estado: Gobierno, Cortes Generales, Poder
Judicial).
Que asume la más alta representación del Estado español en las
relaciones internacionales (especialmente con las naciones de su
comunidad histórica).
Su persona es inviolable (lo que se refiere a la inmunidad
penal, no puede ser detenido) y no está sujeta a responsabilidad
(política), ya que por sus actos responden las personas que los
refrendan.
Que ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la
Constitución y las Leyes.
El cargo de Rey es de carácter vitalicio, por tanto sólo se
extingue propiamente por el fallecimiento. Es decir, la dignidad de
Rey se tiene desde el nacimiento, aunque su ejercicio efectivo sólo
puede realizarse
cuando se alcanza la mayoría de edad y se presta el
correspondiente juramento. No obstante el Rey también
puede cesar por inhabilitación [art. 59.2] y por abdicación
[art. 57.5]).
1.3. Título, tratamiento, proclamación y juramento
El artículo 56.2 CE dice que “su título es el de Rey de España”,
y según el Real Decreto 1368/1987,
sobre Títulos, Tratamientos y Honores de la Familia Real y de
los Regentes, el titular de la Corona se
denominará Rey o Reina de España, y recibirá el tratamiento de
Majestad.
La condición de Rey o Reina de España se adquiere tras el
fallecimiento del Rey o Reina anteriores, y
de acuerdo con el orden sucesorio establecido, si bien el Rey no
puede ejercer como tal sin alcanzar la mayoría
de edad (mientras es menor entra en juego la Regencia)
Al entrar en el ejercicio de sus funciones el Rey “es proclamado
ante las Cortes Generales”. En este
mismo acto el Rey prestará juramento (art. 61.1) de “desempeñar
fielmente sus funciones, guardar y hacer
guardar la Constitución y las Leyes, y respetar los derechos de
los ciudadanos y de las Comunidades
Autónomas”.
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1.4. El refrendo
Los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del
Gobierno y, en su caso, por los Ministros
competentes, y en algunos casos por el Presidente del Congreso.
El refrendo supone el traslado de
responsabilidad del monarca al cargo o persona que refrende sus
actos, es decir, de los actos del Rey serán
responsables las personas que los refrenden, porque sin dicho
refrendo los actos del Rey carecen de validez.
1.5. Funciones constitucionales del Rey
Se confiere al Rey una lista cerrada de atribuciones concretas.
El Rey “ejerce las funciones que le
atribuyen expresamente la Constitución y las leyes” (art.
57.1)
Las funciones del Rey son de dos tipos; por un lado están las
que suponen una función simbólica u
honorífica, y por otro lado están aquellas en las que destaca
una función moderadora o arbitral.
a) Función simbólica
El Rey es símbolo de la unidad y permanencia del Estado y asume
la más alta representación del Estado
español en las relaciones internacionales (art. 56). Y entre las
potestades del Rey en virtud de su función
simbólica tenemos las siguientes:
Los jueces administran justicia en nombre del Rey (función
simbólica dado que la justicia emana del
pueblo y que los jueces y magistrados son “independientes,
inamovibles, responsables y sometidos
únicamente al imperio de la Ley”). Sin rango constitucional,
también los títulos universitarios se expiden
en nombre del Rey.
El Rey confiere empleos civiles y militares y concede honores y
distinciones.
Corresponde al Rey el mando supremo de las Fuerzas Armadas, pero
es el Gobierno el que dirige la política interior y exterior y la
Administración civil y militar.
En las relaciones internacionales le corresponde manifestar el
consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados, de
conformidad con la Constitución y las leyes, o la acreditación de
embajadores y
otros representantes diplomáticos, pero la designación material
corresponde al Gobierno.
b) Función moderadora
Esta función se refiere a la colaboración del Rey con otros
poderes del Estado, en este sentido el Rey
“arbitra y modera el funcionamiento regular de las
instituciones”. Y en virtud de su función moderadora se
atribuyen al Rey, entre otras, las siguientes funciones:
Con relación a las Cortes: convoca las elecciones generales,
convoca y disuelve las Cortes, sanciona, promulga y ordena la
publicación de las leyes, convoca a referéndum, etc., pero en todos
los casos carece
de discrecionalidad y sus actos deben estar refrendados por la
Presidenta o el Presidente del Gobierno o
del Congreso de los Diputados, o por los Ministros y
Ministras.
En relación al Gobierno: nombra y separa a los Ministros (a
propuesta y con refrendo de la Presidencia del Gobierno) y puede
presidir las sesiones del Consejo de Ministros (sin papel directivo
en las reuniones
gubernamentales).
En relación a otros órganos constitucionales: nombra los
miembros del Consejo General del Poder Judicial, al Fiscal General
del Estado, y a las Presidentas o Presidentes del Tribunal Supremo,
del Tribunal
Constitucional, de las Comunidades Autónomas, etc…
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2. LAS CORTES GENERALES
2.1. La representación del pueblo español
El artículo 1 de la Constitución reconoce que “la soberanía
nacional reside en el pueblo español, del
que emanan los poderes del Estado” y afirma que “la forma
política del Estado español es la monarquía
parlamentaria”; y el artículo 66 establece que “las Cortes
Generales representan al pueblo español”.
Las Cortes Generales son el órgano a través del cual se expresa
la soberanía popular, dado que los
diputados y senadores son elegidos directamente y representan al
pueblo español. Su mayor legitimidad
democrática reside precisamente en que es el único poder del
Estado que está vinculado de manera inmediata
y directa con la voluntad popular.
En este sentido, “los ciudadanos tienen el derecho a participar
en los asuntos públicos, directamente o
por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones
periódicas por sufragio universal” (art. 23.1
CE).
Las Cortes Generales se regulan en el Título III de la
Constitución:
TÍTULO III. DE LAS CORTES GENERALES Artículos
CAPÍTULO I De las Cámaras 66 a 80
CAPÍTULO II De la elaboración de las leyes 81 a 92
CAPÍTULO III De los Tratados Internacionales 93 96
2.2. Composición de las Cortes Generales
Las Cortes Generales son un órgano formado por dos Cámaras
independientes, el Congreso de los
Diputados (también denominado Cámara Baja) y el Senado (también
denominado Cámara Alta), que en su
labor legislativa están interrelacionadas e incluso en ocasiones
actúan de forma conjunta.
“El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400
Diputados, elegidos por sufragio
universal, libre, igual, directo y secreto, en los términos que
establezca la ley” (art. 68.1 CE). La Ley Orgánica
de Régimen Electoral General (LOREG) ha fijado el número de
Diputados en 350.
“La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones
de Ceuta y Melilla estarán
representadas cada una de ellas por un Diputado”. La LOREG ha
establecido un mínimo de 2 diputados a
cada provincia, y los diputados restantes se atribuyen a cada
provincia en función de la población. El criterio
de representación es el proporcional, de listas cerradas y la
asignación de escaños en cada provincia utiliza la
fórmula D´Hondt.
El Senado es la Cámara de representación territorial. La
circunscripción también es la provincia, y en
cada una de ellas se elegirán 4 senadores (con la excepción de
las provincias insulares y las poblaciones de
Ceuta y Melilla). Asimismo las Comunidades Autónomas designan un
Senador, y otro más por cada millón de
habitantes de su respectivo territorio. El criterio de
representación es el mayoritario y de listas abiertas.
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Tanto el Congreso como el Senado son elegidos por cuatro años, y
el mandato de diputados y senadores
termina 4 años después de su elección o el día de la disolución
de la Cámara. Son electores y elegibles todos
los españoles, mayores de edad, que se encuentren en pleno uso
de sus derechos políticos.
2.3. Inviolabilidad, inmunidad y aforamiento
“Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las
opiniones manifestadas en el ejercicio
de sus funciones” (art. 71.1).
“Durante el período de su mandato los Diputados y Senadores
gozarán asimismo de inmunidad y sólo
podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. No podrán ser
inculpados ni procesados sin la previa
autorización de la Cámara respectiva” (lo que se denomina
“suplicatorio”) (art. 71.2).
“En las causas contra Diputados y Senadores será competente la
Sala de lo Penal del Tribunal
Supremo” (art. 71.3). Esto supone un fuero especial,
aforamiento, ya que no pueden ser juzgados por el juez
que les correspondería como ciudadanos, sino sólo por el
Tribunal Supremo.
2.4. Funciones de las Cortes Generales
De acuerdo con el artículo 66 de la Constitución, las funciones
más destacadas de las Cortes son:
1) Ejercer la potestad legislativa del Estado (elaborar y
aprobar leyes y normas jurídicas). 2) Aprobar los Presupuestos
Generales del Estado 3) Controlar la acción del Gobierno (elige al
Presidente del Gobierno, decide sobre la cuestión de confianza
o la moción de censura, realiza preguntas e interpelaciones al
Gobierno, etc.)
También es clave la intervención de las Cortes en otra serie de
cuestiones fundamentales:
1) En la celebración de Tratados Internacionales, que deben ser
autorizados por las Cortes. 2) En el supuesto de plantearse una
reforma de la propia Constitución. 3) En el ejercicio exclusivo de
la potestad tributaria: sólo pueden establecerse tributos por ley.
4) En numerosas cuestiones relacionadas con la Corona, reunidas las
Cámaras en sesión conjunta, y
presididas por el Presidente del Congreso de los Diputados.
5) Participan en el nombramiento o designación de otros órganos
constitucionales: Defensor del Pueblo, Consejo General del Poder
Judicial, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Consejo
de
Administración de RTVE, etc.
3. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN
La Constitución Española dedica su Título IV al Gobierno y la
Administración, artículos 97 a 107.
3.1. El Gobierno como poder ejecutivo.
“El Gobierno dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del
Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria
de acuerdo con la Constitución y las leyes”
(art. 97 CE).
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“El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes,
en su caso, de los Ministros y de
los demás miembros que establezca la ley” (art. 98.1 CE).
La Constitución establece un órgano colegiado, el Gobierno, al
que atribuye la dirección política, la
dirección de la Administración y la defensa, y le encarga la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria; esta
es la configuración legal del denominado poder ejecutivo, que
junto al legislativo y el judicial conforman los
tres poderes clásicos de un estado democrático de derecho.
3.2. Los miembros del Gobierno
El Presidente del Gobierno es elegido por el Congreso de los
Diputados y nombrado por el Rey, y “los
demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el
Rey, a propuesta de su Presidente” (art.
100). “El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina
las funciones de los demás miembros del mismo,
sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de
éstos en su gestión” (art. 98.2 CE).
El Gobierno es un órgano colegiado, que adopta las decisiones
por acuerdo de sus miembros, que
responde solidariamente de las decisiones políticas que adopta
ante el Congreso de los Diputados, y la
responsabilidad penal de sus miembros tiene lugar ante la Sala
Segunda del Tribunal Supremo. Los miembros
del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones
Delegadas del Gobierno, según establece la
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
El principio departamental otorga asimismo al titular de cada
Ministerio o, en su caso, Vicepresidencia,
una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su
respectiva gestión.
3.3. Las funciones del Gobierno
Las funciones constitucionales del Gobierno son de tres
tipos:
1) Políticas: dirige la política interior y exterior y la
defensa del Estado. 2) Ejecutivas: ejerce la función ejecutiva y la
potestad reglamentaria. 3) Administrativas: es el órgano supremo de
la Administración del Estado ya que dirige la Administración
civil y militar.
3.4. La Administración
Principios generales:
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses
generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno
a la ley y al Derecho” (art. 103.1 CE).
Funcionarios públicos:
“La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el
acceso a la función pública de acuerdo
con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del
ejercicio de su derecho a sindicación, el
sistema de incompatibilidades y las garantías para la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones” (art.
103.3 CE).
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Procedimiento administrativo:
“La ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de
las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas
que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa
del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las
personas.
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del
interesado” (art. 105 CE).
Control judicial:
a) Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento
de ésta a los fines que la justifican.
b) Los particulares, en los términos establecidos por la ley,
tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza
mayor, siempre
que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios públicos” (art. 106 CE).
4. EL PODER JUDICIAL
4.1. La justicia
La justicia es un valor superior del ordenamiento jurídico:
“España se constituye en un Estado social
y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores
de su ordenamiento jurídico la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralismo político” (art. 1 CE).
“La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey”
(art. 117 CE).
“La justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en
todo caso, respecto de quienes
acrediten insuficiencia de recursos para litigar” (art. 119
CE).
“Las actuaciones judiciales serán públicas, con las excepciones
que prevean las leyes de
procedimiento. El procedimiento será predominantemente oral,
sobre todo en materia criminal. Las
sentencias serán siempre motivadas y se pronunciarán en
audiencia pública” (art. 120 CE)
4.2. El poder judicial: jueces y magistrados
El denominado poder judicial es independiente del legislativo y
del ejecutivo. Es el encargado de
aplicar las leyes aprobadas por las Cortes Generales y de
garantizar su cumplimiento por parte de las
instituciones y los ciudadanos, y de que los ciudadanos puedan
acudir a los tribunales de justicia para obtener
protección de sus derechos.
La justicia “se administra en nombre del Rey por Jueces y
Magistrados integrantes del poder judicial,
independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente
al imperio de la ley” (art. 117.1).
“Los Jueces y Magistrados no podrán ser separados, suspendidos,
trasladados ni jubilados, sino por
alguna de las causas y con las garantías previstas en la ley”
(art. 117.2).
“Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes
de los Jueces y Tribunales, así como
prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del
proceso y en la ejecución de lo resuelto” (art. 118).
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4.3. La organización judicial
El Poder Judicial está formado por diferentes tipos de
órganos:
1) El Consejo General del Poder Judicial: es el órgano de
gobierno del poder judicial y “estará integrado por el Presidente
del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros
nombrados por el Rey por un
periodo de cinco años” (art. 122 CE).
2) Los Juzgados y Tribunales: formados por Jueces y Magistrados,
son los órganos encargados de aplicar las leyes a situaciones y
conflictos concretos. “El Tribunal Supremo, con jurisdicción en
toda España, es el
órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo
dispuesto en materia de garantías
constitucionales. El Presidente del Tribunal Supremo será
nombrado por el Rey, a propuesta del Consejo
General del Poder Judicial, en la forma que determine la ley”
(art. 123 CE).
3) El Ministerio Fiscal: que “tiene por misión promover la
acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos
de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley, de
oficio o a petición de los
interesados, así como velar por la independencia de los
Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción
del interés social” (art. 124 CE).
4) La administración de justicia: se trata de órganos
administrativos de apoyo en los Juzgados y Tribunales.
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TEMA 3
LOS INTERESADOS. LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
1. LOS INTERESADOS
1.1. Normativa
Esta materia se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común
de las Administraciones Públicas.
TÍTULO I. DE LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO Artículos
Capítulo I La capacidad de obrar y el concepto de interesado 3 a
8
Capítulo II Identificación y firma de los interesados en el
procedimiento administrativo
9 a 12
TÍTULO II. DE LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS Artículos
Capítulo I Normas generales de actuación 13 a 28
Capítulo II Términos y plazos 29 a 33
TÍTULO IV. DE LAS DISPOSICIONES SOBRE EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN Artículos
Capítulo I. Garantías del procedimiento
Derechos del interesado en el procedimiento administrativo
53
1.2. El concepto de interesado
El concepto general de interesado se expresa en el artículo 4.1
de la Ley 39/2015:
“1. Se consideran interesados en el procedimiento
administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos
que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o
colectivos, puedan resultar afectados por la resolución
y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído
resolución definitiva.”
Por tanto se puede decir que hay dos tipos de interesados en el
procedimiento administrativo: los que lo
inician y aquellos que se pueden ver afectados por su resultado.
Por ejemplo, en un procedimiento de selección
de personal por concurso-oposición, ante una reclamación de un
opositor, se consideran interesados tanto quien
presenta la reclamación como el resto de opositores que realizan
las pruebas.
1.3. La representación
Los interesados pueden actuar por medio de representantes. Las
personas físicas y jurídicas pueden actuar
en representación de otras.
Para los actos y gestiones de mero trámite se presume la
representación. Por ejemplo, nos ha solicitado el
Servicio de Alumnos que aportemos una copia del Libro de Familia
Numerosa, lo puede aportar cualquier otra
persona que decida el interesado sin exigirle un documento que
acredite ser su representante.
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Pero para actos importantes, como presentar solicitudes o
recursos o renunciar a derechos, se exige que se
acredite la representación, que el interesado haya otorgado, por
ejemplo, un poder designando a su
representante y los poderes concretos que le reconoce para
actuar en su nombre.
1.4. Pluralidad de interesados
Cuando en una solicitud o escrito dirigido a la Administración
figuren varios interesados, las actuaciones
a que den lugar se efectuarán con el representante o el
interesado que expresamente hayan señalado, y, en su
defecto, con el que figure en primer término.
Asimismo, si durante la instrucción de un procedimiento se
advierte la existencia de personas que sean
titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya
identificación resulte del expediente y que puedan
resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará
a dichas personas la tramitación del
procedimiento, y se considerarían nuevos interesados.
1.5. Derechos de los interesados
En sus relaciones con la Administración Pública los ciudadanos,
en general, y los interesados, en un
procedimiento administrativo concreto, tienen una serie de
derechos que son los establecidos en la Constitución
y en las leyes. Queremos destacar aquí los que pueden ser de más
interés para un empleado público de la UGR
de entre los que figuran en los artículos 13 y 53 de la Ley
39/2015.
a) Derechos de las personas en sus relaciones con las
Administraciones Públicas
1. A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de
un Punto de Acceso General electrónico y a ser asistidos en el uso
de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones
Públicas.
2. Al acceso a la información pública, archivos y registros. 3.
A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y
empleados públicos, que habrán de
facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de
sus obligaciones.
4. A exigir las responsabilidades de las Administraciones
Públicas y autoridades. 5. A la protección de los datos de carácter
personal que figuren en poder de la Administración.
b) Derechos de los interesados en el procedimiento
administrativo
1. Conocer el estado de tramitación del procedimiento, qué
órgano administrativo lo instruye, quién lo resuelve, y el derecho
a obtener copia de los documentos que forman parte del
expediente
administrativo.
2. A no presentar documentos originales, con alguna excepción, y
a no presentar datos o documentos no exigidos por las normas
aplicables, o que ya se encuentren en poder de la Administración
Pública.
3. A formular alegaciones y a actuar asistidos de asesor en
defensa de sus intereses. 4. A obtener información y orientación
acerca de los requisitos que las normas impongan a las
solicitudes
que vayan a realizar.
c) Derechos de los interesados en el procedimiento
administrativo de naturaleza sancionadora, como presuntos
responsables
1. A ser notificado de los hechos que se le imputan, las
infracciones que suponen y las sanciones que se le pueden
imponer.
2. A conocer la identidad de la instructora o instructor del
procedimiento y la autoridad competente para imponer la
sanción.
3. A la presunción de no existencia de responsabilidad
administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
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1.6. Identificación y firma de los interesados en el
procedimiento administrativo
Las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la
identidad de los interesados en el
procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su
nombre y apellidos o denominación o razón
social, según corresponda, que consten en el Documento Nacional
de Identidad o documento identificativo
equivalente.
Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las
Administraciones Públicas a través de
cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario
que permita garantizar su identidad. En
particular, serán admitidos, los sistemas siguientes:
a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o
cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores
incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios
de
certificación».
b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o
cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores
incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios
de
certificación».
c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las
Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y
condiciones que se establezcan.
Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados
el uso obligatorio de firma para:
a) Formular solicitudes.
b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
c) Interponer recursos.
d) Desistir de acciones.
e) Renunciar a derechos.
Asimismo las Administraciones Públicas deberán garantizar que
los interesados pueden relacionarse con
la Administración a través de medios electrónicos y asistirán en
el uso de medios electrónicos a los interesados
que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la
identificación y firma electrónica y en la presentación
de solicitudes a través del registro electrónico general.
2. LA ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
En este apartado trataremos diversas cuestiones de interés sobre
la actividad administrativa en relación a
las solicitudes presentadas por los interesados.
2.1. Registros
Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico
General, en el que se hará el correspondiente
asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en
cualquier órgano administrativo. También se
podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales
dirigidos a otros órganos o particulares.
El Registro Electrónico General de cada Administración
funcionará como un portal que facilitará el acceso
a los registros electrónicos de cada Organismo. Tanto el
Registro Electrónico General de cada Administración
como los registros electrónicos de cada Organismo cumplirán con
las garantías y medidas de seguridad
previstas en la legislación en materia de protección de datos de
carácter personal.
En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la
relación actualizada de trámites que pueden
iniciarse en el mismo.
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Los asientos se anotarán respetando el orden temporal de
recepción o salida de los documentos, e indicarán
la fecha del día en que se produzcan. Concluido el trámite de
registro, los documentos serán cursados sin
dilación a sus destinatarios y a las unidades administrativas
correspondientes desde el registro en que hubieran
sido recibidas.
Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las
Administraciones Públicas podrán
presentarse:
a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo
al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos
de la Administración General del Estado, de las Administraciones de
las
Comunidades Autónomas, de las Entidades que integran la
Administración Local o de los organismos
que pertenecen al sector público institucional, entre ellos las
Universidades Públicas.
b) En las oficinas de Correos. c) En las representaciones
diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero. d)
En las oficinas de asistencia en materia de registros. e) En
cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
2.2. Archivo de documentos
Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único
de los documentos electrónicos que
correspondan a procedimientos finalizados.
Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato
que permita garantizar la autenticidad,
integridad y conservación del documento, así como su consulta
con independencia del tiempo transcurrido
desde su emisión.
2.3. Responsabilidad de la tramitación
Los titulares de las unidades administrativas y el personal al
servicio de las Administraciones Públicas que
tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos,
serán responsables directos de su tramitación y
adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que
impidan, dificulten o retrasen el ejercicio
pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus
intereses legítimos, disponiendo lo necesario para
evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de
procedimientos.
2.4. Obligación de resolver
La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a
notificarla en todos los procedimientos
cualquiera que sea su forma de iniciación.
El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa
será el fijado por la norma reguladora
del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma
con rango de Ley establezca uno mayor o
así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el
plazo máximo, éste será de tres meses.
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2.5. El silencio administrativo
El silencio administrativo se produce cuando la Administración
no resuelve en plazo y puede entenderse
que supone que se estima la solicitud o que se desestima, según
el procedimiento de que se trate.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado el
vencimiento del plazo máximo sin haberse
notificado resolución expresa, legitima al interesado para
entenderla estimada por silencio administrativo,
excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o
una norma de Derecho de la Unión Europea
o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo
contrario.
Por otro lado, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los
procedimientos relativos al ejercicio del
derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la
Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como
consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros
facultades relativas al dominio público o al servicio
público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar
el medio ambiente y en los procedimientos de
responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas.
Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener
actualizadas en el portal web, a efectos
informativos, las relaciones de procedimientos de su
competencia, con indicación de los plazos máximos de
duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el
silencio administrativo.
2.6. Términos y plazos
Los términos y plazos establecidos en las leyes obligan a las
autoridades y personal al servicio de las
Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los
asuntos, así como a los interesados en los
mismos.
Sobre cómo se computan los plazos:
1) Si el plazo se señala en horas, como norma general, se
entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día
que formen parte de un día hábil.
Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de
minuto en minuto desde la hora y
minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto
de que se trate y no podrán tener una
duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se
expresarán en días.
2) Si el plazo se fija en días, se entiende que éstos son
hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los
declarados festivos. Salvo que expresamente el plazo indique que
son días naturales, en
cuyo caso cuentan todos los días.
Los plazos expresados en días se contarán a partir del día
siguiente a aquel en que tenga lugar la
notificación o publicación del acto de que se trate.
3) Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a
partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación
o publicación del acto de que se trate
El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la
notificación, publicación o silencio administrativo
en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento
no hubiera día equivalente a aquel en que
comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último
día del mes.
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TEMA 4
LAS DISPOSICIONES Y LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Normativa de referencia
Esta materia se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas (en adelante LPAC)
TÍTULO III. DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Artículos
Capítulo I Requisitos de los actos administrativos 34 a 36
Capítulo II Eficacia de los actos 37 a 46
Capítulo III Nulidad y anulabilidad 47 a 52
TÍTULO IV. DE LAS DISPOSICIONES SOBRE EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Artículos
Capítulo VII Ejecución 97 a 105
1. DISPOSICIONES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS
El Estado, en el ejercicio de sus facultades, necesita
relacionarse con los administrados, y lo hace
utilizando:
El poder legislativo, mediante normas con rango de ley, emanadas
de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas.
El poder ejecutivo, mediante reglamentos y disposiciones
administrativas, que son normas con rango inferior a la ley
dictadas por el Gobierno de la Nación o de las Comunidades
Autónomas, y
El poder judicial, dictando autos y sentencias.
Asimismo la Administración Pública materializa su actividad,
principalmente, con la elaboración y la
aprobación de los denominados actos administrativos.
El acto administrativo supone la aplicación al caso concreto de
las leyes, reglamentos y disposiciones
administrativas. Las disposiciones son normas y los actos
administrativos son actos jurídicos dictados por la
Administración en el ejercicio de sus funciones, actos previstos
o autorizados por el ordenamiento jurídico.
Así, por ejemplo, las becas están previstas en las leyes y en
los Estatutos de la Universidad de Granada,
aparecen reguladas en los diferentes tipos de convocatorias,
pero es mediante un acto administrativo mediante
el cual la Administración singulariza que la beca corresponde a
una persona o personas concretas.
2. REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
2.1. Producción y contenido
Los actos administrativos que dicten las Administraciones
Públicas, bien de oficio o a instancia del
interesado, se producirán por el órgano competente ajustándose a
los requisitos y al procedimiento establecido.
El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico y será determinado y
adecuado a los fines de aquéllos.
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2.2. Forma
Los actos administrativos se producirán por escrito a través de
medios electrónicos, a menos que su
naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y
constancia.
Cuando deban dictarse una serie de actos administrativos de la
misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un
único acto, acordado por el órgano
competente, que especificará las personas u otras circunstancias
que individualicen los efectos del acto para
cada interesado.
2.3. Motivación
La motivación es un requisito formal de los actos
administrativos que consiste en expresar las razones en
las que se fundamenta el acto mostrando la conexión entre el
acto y la legalidad vigente; motivar es razonar
que el contenido del acto, la resolución que se adopta, responde
a la correcta aplicación de la normativa vigente.
En este sentido, la LPAC establece que serán motivados, con
sucinta referencia de hechos y fundamentos
de derecho, los siguientes actos administrativos:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses
legítimos. b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de
oficio de disposiciones o actos administrativos,
recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que
declaren su inadmisión.
c) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el
motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales
previstas en el artículo 56.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de
ampliación de plazos y de realización de actuaciones
complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los
interesados. g) Los actos que acuerden la terminación del
procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo
por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el
desistimiento por la Administración en
procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de
carácter sancionador, así como los actos que resuelvan
procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad
patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades
discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de
disposición legal o reglamentaria expresa [art. 35 LPAC].
La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos
selectivos y de concurrencia competitiva
se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que
regulen sus convocatorias, debiendo, en todo
caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de
la resolución que se adopte.
3. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
3.1. Validez, eficacia e irretroactividad
Uno de los privilegios más importantes con que cuenta la
Administración en su relación con los
administrados consiste en que “los actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo
se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que
se dicten, salvo que en ellos se disponga
otra cosa” [art. 39.1 LPAC].
La eficacia de un acto también quedará demorada “cuando así lo
exija el contenido del acto o esté
supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”
[art. 39.2 LPAC].
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La regla general es la irretroactividad de los actos
administrativos, es decir, los efectos se producen desde
que se dicta y hacia el futuro, no hacia el pasado, aunque se
regulen algunas excepciones en el art. 39.3 LPAC.
3.2. La notificación
La notificación se define como una comunicación singular a una
persona determinada. El órgano que dicte
las resoluciones y actos administrativos los notificará
obligatoriamente a los interesados cuando afecten a sus
derechos e intereses. La notificación supone una actuación por
la que un agente público acredita haber
entregado a una persona copia de un acto administrativo. Por
otro lado, en general, no existe la obligación de
notificar los actos de mero trámite o internos.
“Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez
días a partir de la fecha en que el acto
haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la
resolución, con indicación de si pone fin o no a la
vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan,
en su caso, en vía administrativa y judicial, el
órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados
puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen
procedente” [art. 40.2 LPAC].
“Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios
electrónicos” y “la acreditación de la
notificación efectuada se incorporará al expediente” [art. 41.1
LPAC].
3.3. La publicación
La publicación es otra forma de comunicación de los actos
administrativos, de carácter general, que, a
diferencia de la notificación, no deja constancia expresa de su
recepción por los interesados.
Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así
lo establezcan las normas reguladoras de
cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés
público apreciadas por el órgano competente.
En todo caso, los actos administrativos serán objeto de
publicación, surtiendo ésta los efectos de la
notificación, en los siguientes casos:
a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad
indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la
notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para
garantizar la
notificación a todos.
b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento
selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este
caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio
donde se efectuarán
las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se
lleven a cabo en lugares distintos.
4. NULIDAD Y ANULABILIDAD
Como hemos dicho, con carácter general, un acto administrativo
se presume válido y produce efectos
desde que se dicta. Pero un acto administrativo puede contener
vicios o defectos que, si son graves, pueden
determinar su desaparición o inexistencia (nulidad de pleno
derecho), y si son menos graves (anulabilidad)
pueden subsanarse con la intervención de la propia
Administración o por el mero transcurso del tiempo.
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4.1. Nulidad de pleno derecho
Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno
derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de
amparo constitucional (arts. 14 a 30 CE, por ejemplo, un acto que
imponga servicios mínimos abusivos en caso de huelga).
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por
razón de la materia o del territorio (por ejemplo, una resolución
de la Gerente convocando un referéndum para salir de la OTAN).
c) Los que tengan un contenido imposible. d) Los que sean
constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de
ésta. e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la formación de
la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se
carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una
disposición con rango de Ley [art. 47.1 LPAC].
4.2. Nulidad de pleno derecho de las disposiciones de carácter
general
También serán nulas de pleno derecho las disposiciones
administrativas que vulneren la Constitución, las
leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior,
las que regulen materias reservadas a la Ley,
y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales [art. 47.2 LPAC].
4.3. Anulabilidad
Son anulables los actos de la Administración que incurran en
cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder.
No obstante, el defecto de forma sólo determinará la
anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos
formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados.
La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo
establecido para ellas sólo implicará la
anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del
término o plazo [art. 48 LPAC].
4.4. Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los
actos
La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los
sucesivos en el procedimiento que sean
independientes del primero.
La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no
implicará la de las partes del mismo
independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal
importancia que sin ella el acto administrativo
no hubiera sido dictado [art. 49 LPAC].
Estos principios se conocen en derecho administrativo con el
concepto de “incomunicación de validez”.
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4.5. Principio de conservación de los actos administrativos
Citaremos dos técnicas que se caracterizan por pretender la
conservación de los actos administrativos
dictados: la convalidación y la conversión.
La convalidación consiste en que la Administración Pública puede
convalidar los actos anulables subsanando los vicios de que
adolezcan. Por ejemplo, si se trata de un vicio de incompetencia,
porque el
acto lo tenía que haber dictado la Rectora y lo ha dictado la
Gerente, la Rectora, como superior jerárquico
y órgano competente, puede proceder a convalidarlo.
La conversión supone que los actos nulos o anulables que, sin
embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto
producirán los efectos de este. Por ejemplo, el acto de
nombramiento de
funcionario titular que podría ser de interino.
5. EJECUCIÓN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación
material de ejecución de resoluciones que
limite derechos de los particulares sin que previamente haya
sido adoptada la resolución que le sirva de
fundamento jurídico.
El órgano que ordene un acto de ejecución material de
resoluciones estará obligado a notificar al particular
interesado la resolución que autorice la actuación
administrativa.
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo, con algunas excepciones,
serán inmediatamente ejecutivos.
La ejecución forzosa es el medio que permite a la Administración
llevar a la aplicación práctica y efectiva
lo previsto en un acto anterior que ha sido incumplido por un
particular. Se trata de ejecutar actos
administrativos que contengan una obligación de hacer o que
constituyan un gravamen o disminución de
derechos para los particulares.
La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se
efectuará, respetando siempre el principio de
proporcionalidad, por los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.
b) Ejecución subsidiaria.
c) Multa coercitiva.
d) Compulsión sobre las personas.
Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá
el menos restrictivo de la libertad individual.
Y si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en
los restantes lugares que requieran la autorización
de su titular, las Administraciones Públicas deberán obtener el
consentimiento del mismo o, en su defecto, la
oportuna autorización judicial.
5.1. Apremio sobre el patrimonio
Es el medio de ejecución más utilizado por la Administración. Se
suele dar cuando el interesado adeuda
una cantidad líquida a la Administración y el deudor se resiste
al pago (conlleva la aplicación de conceptos
como la notificación de apremio, el embargo o la subasta).
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5.2. Ejecución subsidiaria
Este medio supone la realización del contenido del acto por
persona distinta del destinatario del mismo y
por cuenta de este. Por ejemplo, si la Administración ha
establecido en un acto administrativo que debes
construir un muro en tu finca para que no se pueda caer nadie
por un terraplén, y no lo haces, la Administración
puede construir dicho muro, o contratarlo con un tercero, y
luego te pasa la factura correspondiente a los gastos,
y si no los abonas recurrirá al apremio sobre el patrimonio.
5.3. Multa coercitiva
Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que
éstas determinen, las Administraciones
Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos,
imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos
de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado.
Se trata de vencer la resistencia en el cumplimiento del acto
administrativo mediante multas sucesivas,
multas que han de estar previstas en la ley. Al final también
puede acabar empleándose el apremio sobre el
patrimonio.
5.4. Compulsión sobre las personas
Es el medio más radical de ejecución forzosa en cuanto supone el
empleo de la fuerza sobre las personas.
Sólo cabe si no es posible conseguir el cumplimiento del acto
administrativo por otro de los medios citados.
Una variedad de compulsión directa sobre las personas es el
desahucio administrativo, por ejemplo, de quienes
ocupan sin título bastante los bienes de dominio público.
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TEMA 5
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Normativa de referencia
Esta materia se regula en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común
de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC)
TÍTULO IV. DE LAS DISPOSICIONES SOBRE EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Artículos
Capítulo II Iniciación del procedimiento 54 a 69
Capítulo III Ordenación del procedimiento 70 a 74
Capítulo IV Instrucción del procedimiento 75 a 83
Capítulo V Finalización del procedimiento 84 a 95
Capítulo VI De la tramitación simplificada del procedimiento
administrativo común 96
1. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La formación de la voluntad de la Administración Pública, para
que sea conforme a derecho, se produce a
través de un cauce determinado o procedimiento, que le marca la
forma de elaborar sus decisiones.
El procedimiento administrativo común es el conjunto de reglas
generales o cauce formal en que se
concreta la actuación administrativa para la realización de un
fin mediante actos administrativos.
2. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
El artículo 54 LPAC establece que “los procedimientos podrán
iniciarse de oficio o a solicitud del
interesado”:
De oficio. Es un órgano administrativo el que decide comenzar la
tramitación de un expediente, que conducirá a una resolución
administrativa que normalmente restringe derechos de los ciudadanos
(por
ejemplo, la administración inicia un expediente que puede tener
efectos sancionatorios o
recaudatorios);
A solicitud del interesado. La Administración comienza los
trámites del procedimiento administrativo porque lo solicita
expresamente un interesado, que normalmente pretende conseguir una
resolución
que amplíe la esfera de sus derechos (por ejemplo la obtención
de una licencia o una autorización).
Otras cuestiones relacionadas con la iniciación del
procedimiento:
Información y actuaciones previas. Con anterioridad al inicio
del procedimiento el órgano competente podrá abrir un periodo de
información o actuaciones previas para decidir si es conveniente
iniciar o
no el procedimiento.
Acumulación. El órgano administrativo que debe tramitar y
resolver el procedimiento podrá disponer su acumulación a otros con
los que guarde identidad sustancial e íntima conexión, y contra el
acuerdo
de acumulación no procederá recurso alguno.
Medidas provisionales. El órgano administrativo competente podrá
adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para
asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer o para la
protección
de los intereses implicados (por ejemplo, fianzas, embargo de
bienes o retenciones de ingresos).
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2.1. Iniciación de oficio
“Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del
órgano competente, bien por propia iniciativa
o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de
otros órganos o por denuncia” [art. 58
LPAC].
Por propia iniciativa. El órgano competente tiene conocimiento
de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento
y decide iniciarlo.
Orden superior. Un órgano superior jerárquico del competente
para iniciar el procedimiento le da la orden de iniciarlo.
A petición razonada de otros órganos. Cualquier órgano
administrativo, no superior jerárquico y no competente para iniciar
el procedimiento que ha tenido conocimiento de las circunstancias,
conductas
o hechos objeto del procedimiento, propone al órgano competente
que lo inicia (normalmente se trata
de órganos que tienen atribuidas funciones de inspección o
investigación).
Por denuncia. Cualquier persona puede poner en conocimiento de
un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que
pudiera justificar la iniciación de un procedimiento
administrativo.
2.2. Iniciación a solicitud del interesado
El artículo 66 LPAC establece en relación a las solicitudes de
iniciación del procedimiento administrativo
a solicitud del interesado lo siguiente:
Las solicitudes que se formulen deberán contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la
persona que lo represente. b) Identificación del medio electrónico,
o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la
notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su
dirección de correo electrónico y/o
dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones
Públicas les avisen del envío o puesta a
disposición de la notificación.
c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda
claridad, la solicitud. d) Lugar y fecha. e) Firma del solicitante
o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por
cualquier medio. f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que
se dirige y su correspondiente código de
identificación.
De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los
interesados electrónicamente o en las
oficinas de asistencia en materia de registros de la
Administración, podrán éstos exigir el correspondiente
recibo que acredite la fecha y hora de presentación.
Cuando la Administración en un procedimiento concreto establezca
expresamente modelos específicos de
presentación de solicitudes, éstos serán de uso obligatorio por
los interesados.
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3. ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
La ordenación supone el cumplimiento de una serie de principios
que garanticen una adecuada instrucción
del procedimiento administrativo:
Impulso. El procedimiento, sometido al principio de celeridad,
se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios
electrónicos, respetando los principios de transparencia y
publicidad. En
el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de
incoación en asuntos de homogénea
naturaleza
Concentración de trámites. De acuerdo con el principio de
simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos
los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo
y no sea
obligado su cumplimiento sucesivo.
Cumplimiento de trámites. Los trámites que deban ser
cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo
de diez días a partir del siguiente al de la notificación del
correspondiente acto,
salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije
plazo distinto.
La ordenación del procedimiento supone la creación del
denominado expediente administrativo, que es el
conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de
antecedente y fundamento a la resolución
administrativa, así como las diligencias encaminadas a
ejecutarla.
Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán
mediante la agregación ordenada de cuantos
documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos,
notificaciones y demás diligencias deban integrarlos,
así como un índice numerado de todos los documentos que contenga
cuando se remita. Asimismo, deberá
constar en el expediente copia electrónica certificada de la
resolución adoptada.
4. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO
4.1. Actos de instrucción
Los actos de instrucción necesarios para la determinación,
conocimiento y comprobación de los hechos en
virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se
realizarán de oficio y a través de medios electrónicos,
por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del
derecho de los interesados a proponer aquellas
actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites
legal o reglamentariamente establecidos.
Los actos de instrucción que requieran la intervención de los
interesados habrán de practicarse en la forma
que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la
medida de lo posible, con sus obligaciones
laborales o profesionales.
4.2. Alegaciones
Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento
anterior al trámite de audiencia, aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.
Unos y otros serán tenidos en cuenta por el
órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de
resolución.
En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de
tramitación y, en especial, los que supongan
paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados
o la omisión de trámites que pueden ser
subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas
alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones
para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad
disciplinaria.
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4.3. La prueba
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento
podrán acreditarse por cualquier medio de
prueba admisible en Derecho.
Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos
alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la
apertura de un período de prueba por un plazo no
superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan
practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo,
cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los
interesados, podrá decidir la apertura de un
período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez
días.
4.4. Los informes
A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán
aquellos informes que sean preceptivos por las
disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para
resolver, citándose el precepto que los exija o
fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos.
Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán
facultativos y no vinculantes.
Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y en
el plazo de diez días, salvo que una
disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del
procedimiento permita o exija otro plazo mayor o
menor.
4.5. Trámite de audiencia
Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de
redactar la propuesta de resolución, se pondrán
de manifiesto a los interesados.
Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior
a quince, podrán alegar y presentar los
documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
4.6. Información pública
El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento,
cuando la naturaleza de éste lo requiera,
podrá acordar un período de información pública.
A tal efecto, se publicará un anuncio en el Diario oficial
correspondiente a fin de que cualquier persona
física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del
mismo que se acuerde.
5. FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la
renuncia al derecho en que se funde la
solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el
ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad. Y
también producirá la terminación del procedimiento la
imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevenidas.
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5.1. Resolución
La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las
cuestiones planteadas por los interesados
y aquellas otras derivadas del mismo.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la
resolución será congruente con las
peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda
agravar su situación inicial.
Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en
los casos en que proceda, e incluirá lo que
se denomina “pie de recurso”, parte final en la que se indican
los recursos que proceden contra la resolución,
el órgano administrativo o judicial ante el que pueden
presentarse y el plazo para interponerlos.
5.2. Desistimiento y renuncia
El desistimiento, que puede ser tanto de la Administración como
del interesado, se refiere a acciones, es
decir, se desiste de la solicitud o la acción de inicio del
procedimiento. Sin embargo la renuncia se refiere a
derechos, el interesado renuncia al derecho que pretendía hacer
valer con la solicitud.
El desistimiento es libre, pero la renuncia está condicionada a
que no esté prohibida por el ordenamiento
jurídico, ya que hay derechos fundamentales que son
irrenunciables.
La Administración aceptará de plano el desistimiento o la
renuncia, y declarará concluso el procedimiento
salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros
interesados, instasen éstos su continuación en el plazo
de diez días desde que fueron notificados del desistimiento o
renuncia.
5.3. Caducidad
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado,
cuando se produzca su paralización por causa
imputable al mismo, la Administración le advertirá que,
transcurridos tres meses, se producirá la caducidad
del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular
requerido realice las actividades necesarias para
reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo
de las actuaciones, notificándoselo al interesado.
5.4. Terminación convencional
Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos,
convenios o contratos con personas tanto
de Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios
al ordenamiento jurídico y tengan por objeto
satisfacer el interés público que tienen encomendado, pudiendo
tales actos tener la consideración de
finalizadores de los procedimientos administrativos.
5.5. Imposibilidad sobrevenida
La continuidad de un procedimiento administrativo puede dejar de
estar justificada, puede dejar de tener
sentido al presentarse circunstancias sobrevenidas. Por ejemplo,
cuando se ha incoado un expediente
administrativo a un funcionario y éste fallece.
En estos supuestos la Administración deberá dictar una
resolución, que en todo caso deberá ser motivada,
en virtud de la cual declare terminado el procedimiento.
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6. TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA
Cuando razones de interés público o la falta de complejidad del
procedimiento así lo aconsejen, las
Administraciones Públicas podrán acordar, de oficio o a
solicitud del interesado, la tramitación simplificada
del procedimiento.
En cualquier momento del procedimiento anterior a su resolución,
el órgano competente para su
tramitación podrá acordar continuar con arreglo a la tramitación
ordinaria [art. 96.1 LPAC]
De oficio. Cuando la Administración acuerde de oficio la
tramitación simplificada del procedimiento deberá notificarlo a los
interesados. Si alguno de ellos manifestara su oposición expresa,
la
Administración deberá seguir la tramitación ordinaria [art. 96.1
LPAC].
A solicitud del interesado. Los interesados podrán solicitar la
tramitación simplificada del procedimiento. Si el órgano competente
para la tramitación aprecia que no concurre alguna de las razones
previstas en
el apartado 1, podrá desestimar dicha solicitud, en el plazo de
cinco días desde su presentación, sin que
e
