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ASSOCIATION INTERNATIONALE DES SCIENCES JURIDIQUES INTERNATIONAL ASSOCIATION OF LEGAL SCIENCES.

1 ,

LE DROIT DE LA TERRE EN AFRIQUE (au Sud du Sahara)

Etudes préparées à la requête de l'Unesco . Surveys made at ihe request of Unesco

Préface de

John N. HAZARD Professeur à l'Université de Columbia Président de l'Association Internationale des Sciences Juridiques (I 968-1970)

PARIS EDITIONS G.-P. MAISONNEUVE ET LAROSE

11, rue Victor-Cousin (V) 1971

LE DROIT DE LA TERRE EN AFRIQLJE

(au Sud du Sahara)

Etude préparée pour l'Unesco et publiée avec son autorisation

0 Unesco, 1971

C

SOMMAIRE

J . N . HAZARD . - Préface .............................. D . TALLON . - Introduction R . GENDARME . - Le Droit de la terre et le développement écono-

mique dans l'Afrique au sud du Sahara .................. Ch . ELLIOTT . - Economic considerations concerning land in

Africa ............................................ R . VERDIER . - L'Ancien Droit et le Nouveau Droit foncier de

l'Afrique Noire face au développement .................. E . COTRAN . - Customary land Law in Kenya, Uganda and Tan-

zania ............................................. A . NYLANDER . - The Land Law of Nigeria .................. K . M'BAYE . - Le Régime des Terres au Sénégal ............ C . M . N . WHITE . - Land Law and Administration in Zambia . .

.............................. 9

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PREFACE

Land is the primary source of life, wealth and power for the peoples of Africa as it is for peoples in early stages of development on other continents. As such it is given a divine quality by those who work it to gain their livelihood. While the colonial powers in Anglo- phonic and Francophonic countries south of the Sahara tried to modernize land tenure in their own image, their efforts reached little beyond the urban communities which they dominated. For most of Africa land use remained under a system established by custom.

It is this heritage which has attracted the attention of modernizers who have come to power with the independence of their homelands. What should be done with land ownership and use? Should moderni- zation continue in the direction established for urban areas by the French and the English? Should customary law be replaced by a system creating private ownership? Should the community orientation of land use be fostered CES a treasured feature of the African humanistic spirit so cfs to create a new type of modern society with a rightful claim to being “socialist”? Can the heritage of the past be combined with a form of socialist ideology imported from Europe to create an African variant of scientific socialism or perhaps a mutation into something wholly new?

These are the questions being asked in every land south of the Sahara. The answers are not easy to find, for there is wide variation of attitudes, engendered both by long association with differing customs and by contemporary study of differing streams of modernizing ideolo- gies. Yet, difficult as the process of adjustment to the needs of the final decades of the twentieth century may be, the imperatives of maxi- mizing production and competing on world markets for the funds without which development is impossible dictate the necessity of seeking effective solutions. Africans are not content to remain without social change. They want to bring themselves into the modern world, but at the same time they insist on preserving the humanistic features of their traditional societies which give them claim to uniqueness and which have sustained their spirits over the ages. They are prepared to look in many directions, but most especially to study the successes and failures of their neighbors to gain ideas for their own reforms.

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T o aid in this process of sharing experience among Africans and also to clarify what is a complex and little known situation for scholars of other continents the International Association of Legal Science with the financial aid of UNESCO has brought together a notable team of specialists to set forth the facts and to evaluate the proposed solutions. Because of the variety which is characteristic of Africa, these authors have been choken from quite different cultures, both traditional and colonial. Some write in French and some in English, symbolizing the influences to which they have been subjected, but all focus upon an Africa they know and admire. No one can read their essays without feeling that he has been provided with an opportunity not heretofore offered to find between the covers of a single book a synthesis of what has been scattered previously through monographs limited to but one culture or region.

Professor Denis Tallon, Director of Research for the International Association of Legal Science, has created in his Introduction a systematic analysis of the points made by the experts with references to the reports in which they have been made. His synthesis provides an admirable summation of what is to be found in the book. It also provides a convenient place for the hurried reader to begin his examination by identifying the problems and selecting those for study which are unfamiliar to him.

This study is another in the series sponsored by the International Association of Legal Science which is concerned with bringing to bear upon the major problems of our time the descriptive and -analytical skills of men trained in the study of those social problems which law is called upon to regulate and tu change. Over nearly twenty-five years the Association with its national committees in many lands, including some of the states of Africa, has worked in cooperation with the specialists of UNESCO to analyze contemporary social problems in which law plays a part and to publish the results as an inspiration to the thought of men seeking solutions to situations which sometimes seem all but insoluble.

T o all those who have played a part in this effort the Association expresses its gratitude, and especially to the participants in this important symposium who have been willing to take of their precious time to explain what is being done, frequently by themselves, to restructure the use of the key resource of the African continent, namely the land.

John N. HAZARD. Professor John N. Hazard

Columbia University President of the

International Association of Legal Science (1968-1970).

INTRODUCTION(”

L‘étude présentée par l’Association internationale des sciences juridiques fait suite au recensement général dressé sous la direction du professeur André TUNC et publié sous le titre a Aspects juridiques du développement économique D (Dalloz, 1966). Une part non négligeable de cet ouvrage était consacrée au Droit de la terre (voir notamment les rapports MBAYE et NWABUEZE); il y était souligné l’importance de ce droit pour le développement agricole, lui-même secteur pilote du développement général (sur cette priorité de l‘agriculture, voir infra les rapports GENDARME, page 21 et s. et ELLIOTT, page 45).

En s’engageant plus avant dans la voie ainsi ouverte, les promo- teurs du présent travail avaient conscience de sa difficulté. Ils savaient qu’il faut éviter les généralisations trop hâtives, qui négligent les aspects multiples de la réalité africaine. Ils savaient aussi qu’il faut se garder d’une Q approche > trop strictement juridique, tant il est vrai qu’en Afri- que plus encore qu’ailleurs, toute construction juridique séparée de son contexte économique et social n’est qu’un jeu de l’esprit. Ils savaient e n h que les réformes intellectuellement les plus satisfaisantes restent vaines si elles ne peuvent efficacement être appliquées sur le terrain, ce qui suppose toute une action supplémentaire d‘aménagement des structures et de formation des hommes.

Conscients donc de toutes ces difficultés, ils se sont adressés à des spécialistes qui œuvrent sur piace et choisis de façon à représenter un échantillonnage de pays suffisamment large pour être significatif. 41 s‘agit pour le Kenya, 1’Uganda et la Tanzanie, de M. E. COTRAN, pour le Nigeria, du Dr. A. N. NYLANDER ; de M. C. M. N. WHITE pour la Zambie ; de M. le président M’BAYE pour le Sénégal et pour l’Afri- que francophone en général, de M. Raymond VERDIER. L’aspect écono- mique est fourni par le Professeur René GENDARME et Monsieur Ch. ELLIOTT ; l’aspect anthropologique est couvert par Monsieur VERDIER.

Il va sans dire que ces études n’ont pas la prétention d’épuiser un sujet aussi riche et aussi fluctuant. Elles permettent surtout de faire

(1) Cette introduction remplace le rapport général qui, pour des raisons diverses, n’a pu être établi. Elle ne prétend pas avoir la même portée et la même ampleur que ce rapport.

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le point à un moment donné de l’évolution africaine et de confronter les expériences, les réflexions, les solutions de divers pays. Elles ouvrent notamment la voie à une confrontation des situations résultant de l’action juridique de puissances colonisatrices se rattachant à des systèmes juridiques différents. I1 en ressort à première vue que la division entre une Afrique e francophone B et une Afrique a anglophone B ne semble guère marquée dans le domaine qui nous occupe.

Cette introduction aura donc principalement pour objet de mar- quer les points principaux de cette confrontation telle qu’elle ressort du rapprochement des divers rapports, en tentant de dégager quelques orientations générales en vue de l’élaboration d’un droit de la terre véritablement adapté à la condition des pays d’Afrique en voie de déve- loppement. Pour ce faire, il est bon de partir du droit coutumier (I), de résumer les incidences juridiques de la colonisation (II) pour débou- cher sur le problème de la réforme du droit foncier (III).

I. - LE DROIT COUTUMIER DE LA TERRE Le droit coutumier traditionnel constitue encore aujourd’hui l’essen-

tiel du droit foncier africain (90 % des terres en Zambie, rapport WHITE page 4). Malgré les nombreuses études dont il a été l’objet, malgré les recensements auxquels il a donné lieu, il reste très difficile à connaître. Souvent floue, imprécise, même pour ceux qu’elle régit, la coutume ne peut être étudiée que par des enquêtes sur place. Mais surtout, on est frappé par l’extraordinaire diversité qu’elle peut revêtir. Cette constatation n’a rien d’original. Tous les rapports soulignent à l’envie ce trait caractéristique (voir les douze coutumiers étudiés à titre d’exemple par Monsieur COTRAN ; les aperçus de l’enquête effectuée par Monsieur WHITE en Rhodésie du Nord, future Zambie). Cette complexité touche au régime de l’appropriation des terres et s’étend également aux droits qui s’y rattachent, notamment le droit de succession (rapport WHITE, page 164 ; rapport M’BAYE, page 141). I1 en résulte que les essais de synthèse, si séduisants soient-ils, ne résistent guère à l’épreuve de l’observation directe. Ainsi la thèse du Professeur GLUCKMAN, qui croit pouvoir expliquer globalement la propriété africaine par une hiérarchie de domaines (estates) superposés, construite à partir des coutumes Lozi, est sérieusement contestée (notamment par Monsieur WHITE, rapports pages 166 à 168).

Aussi faut-il procéder avec prudence si l’on veut dégager quelques traits caractéristiques des coutumes de la Terre (A) et discerner les lignes générales de son évolution (B).

PNTRODUCTION 13

A) Les traits caractéristiques des coutumes foncières

Il résulte de ce qui précède qu’il peut être hasardeux de rechercher des constantes à travers cette diversité. I1 semble bien cependant qu’il existe une idée de base commune, décrite par Monsieur le Président M’BAYE (rapport page 137) : << L a terre est insusceptible d’appropriation. Les lois de la cosmogonie africaine n’admettent cette appropriation pour aucun des éléments (ciel, air et mers) qui ont servi à la création de l’univers et qui le soutiennent. L a terre étant à Dieu, aux dieux et aux ancêtres, aucun être humain ne peut se l’approprier, car ce serait commettre un acte réservé à la seule divinité. B I1 existe cependant des droits sur la terre qui résultent primitivement de l’occupation ou de la conquête. I1 a pu en découler, dans certaines régions (rapport COTRAN, page 93), l’instauration de véritables régimes féodaux. Dans d’autres hypothèses, les droits des occupants primitifs et de leur descendance se manifestent sous forme d’une redevance à la charge de celui qui possède le droit de culture - situation que l’on a abusivement assimilée à la distinction du domaine éminent et du domaine utile (rapport M’BAYE, page 144 et s.). A partir de cette conception fondamentale, on peut déduire tout d’abord que les droits sur la terre ne sont normalement que des droits d’usage, de type usufructuaire, selon la terminologie utilisée par Monsieur COTRAN.

Un autre droit bien connu et très général consiste dans le contrôle du groupe sur l’utilisation de la terre. Monsieur COTRAN présente (rapport page 91)’ à partir de l’observation d’un grand nombre de cas, deux grands types de contrôle : le contrôle de type politique ; le contrôle de type familial. On retrouve cette division au Nigéria (rapport NYLANDER page 120). Monsieur COTRAN relève d’ailleurs que les deux types peuvent se rapprocher lorsque la famille ou le clan joue un rôle politique. On pourrait analyser de la sorte le système sénégalais du lamane (rapport M’BAYE, pages 136 et 138).

Cependant, ces deux caractères complémentaires, absence d’appropriation individuelle et contrôle du groupe, ne se retrouvent pas toujours. Le contrôle du groupe peut devenir extrêmement vague et se réduire A la perception d’une redevance qui se confond avec l’impôt ; le droit de l’usager peut ainsi devenir quasi absolu. I1 ne va pas cependant toujours jusqu’à comprendre le droit d’aliéner. C o m m e le remarque aussi Mon- sieur WHITE (rapport page 169)’ le contrôle politique n’est peut-être parfois qu’un aspect de l’administration locale et non la manifestation d’un droit sur la terre. Les rapports relèvent ainsi des types de propriété individuelle en Zambie non seulement dans les zones de culture migra‘oire traditionnelle mais aussi dans les zones de culture intensive. Monsieur NYLANDER signale au Nigeria que celui qui occupe une terre vierge

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acquiert un titre de propriété absolu. Monsieur COTRAN (pages 99 et 100) et Monsieur ELLIOTT (pages 50-55) relèvent qu’en pays Kikuyu, le droit de l’usage se confond presque avec un droit de propriét6 totale sous réserve de l’interdiction de vente,

Ces exemples montrent bien que le schéma généralement accepté peut être modifié dans certaines coutumes et qu’il ne faut pas lui donner une valeur absolue. Cette constatation est d’autant plus vraie que I’évo- lution des coutumes traduit un affaiblissement progressif de ce schéma. B) L‘évolution des coutumes

Cet affaiblissement résulte de facteurs divers, démographiques, éco- nomiques, sociaux, moraux et religieux. L’analyse en est donnée dans plusieurs rapports (GENDARME, page 30 et suivantes, M’BAYE, pages 143- 145, ELLIOTT, pages 48-49). I1 n’est pas utile de la reprendre ici. On notera cependant la remarque de M. GENDARME selon laquelle la vieille idée de l’abondance de la terre en Afrique par laquelle on expliquait souvent la structure de la coutume, n’est plus vraie aujourd’hui.

L‘analyse de la situation actuelle montre en effet que le contrôle du groupe politique ou familial s’atténue jusqu’à disparition complète ; corrélativement augmentent les droits de l’usager. On relève cependant que ces droits n’accordent pas !en général le droit de disposer, mais selon i‘explication de M. COTRAN, cela résulte souvent de l’idée que la terre cultivable, quand elle existe en abondance, n’a pas de valeur économique et que l’aliénation est sans objet. C o m m e l’écrit M. COTRAN (page 113) d: in many ways, a holder under African customary law is now as much of an owner as an owner in the English sense B.

Deux observations de portée générale peuvent être faites à ce sujet. D u n e part, contrairement à ce qu’on écrit souvent, la coutume africaine peut évoluer. En l’espèce, eile s’adapte à la tendance à l’individualisme qui marque l’époque actuelle. D’autre part, on peut constater un certain rapprochement avec les conceptions occidentales contemporaines. La pro- priété de type quiritaire, exagération sans doute du modèle romain, se dégrade et évolue vers des formes plus sociales (voir aussi COTRAN, page 90, citant Wilson : le droit absolu de propriété n’existe pas, même en Angleterre). On peut voir ici sans doute l’inffuence de la colonisation.

II. - LES INCIDENCES JURIDIQUES DE LA COLONISATION L‘étude des incidences juridiques de la co!onisation n’a pas une

simple valeur historique car le passé a laissé une marque profonde en matière juridique et la réglementation issue de cette période constitue

INTRODUCTION 15

encore pour une bonne part le droit positif des pays africains. I1 est remarquable de relever un parallélisme presque parfait entre l’attitude du colonisateur britannique et celle du colonisateur français. Dans l’un et l’autre cas, la colonisation a engendré un dualisme juridique ; d’unz part, la puissance colonisatrice a introduit un droit de type occidental issu du sien propre, d’autre part, elle a entendu respecter le droit coutumier existant. C o m m e le relève M. VERDIER (page 78), d: le régime foncier colonial est fondé sur une contradiction : d’un côté, on entendait respecter les coutumes qui ne portaient pas atteinte aux bonnes mœurs et à l’ordre public ; de l’autre, on instaurait un régime de droit écrit de type occidental qui devait prendre la relève des systèmes coutumiers B. Plusieurs rapports développent ce double aspect.

A) L’introduction d’un droit moderne par la puissance colonisatrice

Partout où il n’existe pas de coutume bien établie, la puissance colonisatrice commence par imposer son propre droit. Dans les colonies françaises (et dès 1830 pour le Sénégal), ce sera les règles du Code Civil, donc la propriété au sens de l’article 544. La situation est plus complex? dans les colonies anglaises où le droit introduit est le droit ancien, anté- rieur notamment aux réformes de 1925 qui n’ont pas été étendues aux colonies (Zambie : droit anglais de 1911, rapport WHITE, page 160 ; Nigéria : droit anglais de 1900, rapport NYLANDER, page 116). Cette position singulière entraîne dans ces territoires, un déséquilibre encore plus grand du fait de l’archaïsme intrinsèque du droit u moderne B.

Un second aspect de la colonisation, particulièrement souligné par M . VERDIER (rapport pages 76 et 77) consiste dans la mise en place d’un régime domanial. Sont attribués à I’Etat, les biens réputés sans maître. Un domaine privé de I’Etat se constitue (Crown land ; voir rapport NYLANDER, pages 115 et 116 à propos du Nigéria du Nord), exploité principalement par un système de concession dont la complexité et les abus sont souvent dénoncés (rapport M’BAYE, page 144).

L a troisième forme juridique que revêt l’intervention du colonisateur en la matière a été l’instauration d’un système d’immatriculation foncière sur le modèle du Torrens Act australien (voir, pour les colonies françaises, rapport M’BAYE, page 146 et s. ; pour les colonies anglaises où l’introduction de ce système se fit plus progressivement, rapport WHITE, page 169 ; COTRAN, page 109 ; NYLANDER, page 127 et s. ; à côté de l’immatriculation des titres de propriété, il fut instauré également un système de transcription des actes : voir rapport NYLANDER précité).

On peut noter que cette réforme constituait un effort d’adaptation aux conditions loca’es et de modernisation du droit, dans la mesure oÙ ie système de la métropole (notamment la transcription de la loi fran-

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caise de 1855) se révélait comme peu compatible avec les conditions locales. Cependant, comme le remarque M. VERDIER (rapport page 78), elle tendait à une politique d’assimilation puisque faculté était donnée à tout détenteur de terre, quel qu’en était le statut, de procéder à l’immatriculation, ce qui entraînait automatiquement l’application du droit moderne. Les résultats de cette politique furent cependant assez minces (rapport M‘BAYE, pages 147-148 ; NYLANDER, page 128 ; WHITE, pages 169-170), réserve faite pour les zones urbaines et au Kenya, dans le pays Kikuyu où existait une tradition de propriété individuelle (COTRAN, page 100 et s., cf. les observations critiques d’ELLIOTT sur le c Swynnerton Plan », tentative de restructuration agricole reposant notamment sur la modernisation du droit foncier, pages 55-61). Les exploitants autochtones ne voyaient pas l’intérêt d’une telle procédure. I1 semble cependant que, depuis l’indépendance, l’utilité d’un système d’immatriculation apparaisse plus nettement. Les nouveaux états l’ont tous conservé et même amélioré (rapport NYLANDER, pages 129-1 30).

B) L‘attitude des puissances colonisatrices à l‘égard de la coutume

C o m m e le note la plupart des rapporteurs, les puissances colonisatrices adoptèrent une attitude de respect au moins apparent pour les coutumes locales, et même, dans la période la plus récente, elles enta- mèrent une politique de consolidation de la coutume.

L e principe de respect de la coutume fut motivé par des raisons diverses, mais en grande partie par un certain conservatisme (rapport VERDIER, page 78) et par une certaine crainte issue de l‘ignorance du contenu et de la valeur de ces coutumes (rapport M’BAYE, page 143). L a coutume fut plus laissée de côté que respectée. On relève cependant quelques exceptions à ce principe de non-intervention, motivées par des raisons d’ordre public, notamment par la volonté de supprimer des régimes de caractère féodal trop accentué (en Uganda, voir rapport COTRAN, pages 93 et 95 ; au Tanganyka, eod. loc., page 108), sans compter des réformes plus limitées relatives à l‘aliénation en faveur des étrangers (rapport NYLANDER, page 124) ou aux pouvoirs des chefs (rapport COTRAN, page 93).

Le respect ne s’étend pas cependant à la valeur intrinsèque de la coutume. Le système importé est considéré a priori comme meilleur et c’est pourquoi il est possib!e de se soumettre au droit moderne par le jeu de l’immatriculation. (L‘opération inverse semble exceptionnelle ; voir cependant, pour le Nigéria, rapport NYLANDER, page 11 9). D e même, en cas de conflit, on donnera toujours la préférence au droit moderne (rapport NYLANDER, pages 118-1 19 ; rapport WHITE, page 170 à propos du droit de succession). On relèvera enfin la remarque de M. le président

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M’BAYE (rapport page 143), selon laquelle c les tribunaux, bâtis sur le principe du respect des coutumes locales, n’ont pas su s’empêcher de juger selon les normes de l’Europe ». D’où une déformation c juris- prudentielle >> de la coutume.

Cependant, dans les dernières années de la période coloniale on note une meilleure - et trop tardive - compréhension de la coutume et de sa valeur, qui se traduit par un mouvement de consolidation des coutumes. Après une tentative sans grand résultat en 1925, ce sont des textes de 1955 et 1956 (rapport M’BAYE, pages 148-149) qui, dans les ex-colonies françaises, ont permis la constatation des droits individuels et collectifs selon la coutume, matérialisée par la délivrance d’un livret foncier (voir aussi rapport VERDIER, page 78). Des procédures très voi- sines sont adoptées dans les pays anglophones, notamment au Kenya, en Uganda, dans la Rhodésie du Nord, future Zambie (rapport WHITE, page 169). I1 semble qu’ici encore les résultats concrets aient été assez réduits (voir rapport W,HITE, pages 169-170).

Le duahme juridique issu de la colonisation fait l’objet de la part de M. VERDIER de critiques sévères. Celui-ci relève que ce régime a sclé- rosé la coutume, l’empêchant d’évoluer (quoique cette critique doive êtrz atténuée, en ce qui concerne les colonies anglaises, par ce qui a été signalé supra, au sujet de l’individualisation des tenures). A cette B inactualisa- tion >> de la coutume répondait une a ineffectivité de la législation coloniale ». Ainsi se trouvait posé, au moment de l’indépendance, le problème de la réforme du droit foncier.

III. - LA REFORME DU DROIT FONCIER

Les Etats africains désormais indépendants recueillent donc de la période coloniale un système foncier double, constitué par la coexistence d‘un droit moderne hérité de ‘la puissance colonisatrice et d’un droit coutumier assez modifié. D’impérieuses raisons économiques et sociales commandent de doter ces états d’un droit foncier conforme aux exigences du développement. L‘action des états africains est restée encore assez timide en ce domaine, à l’exception du Sénégal. I1 est donc nécessaire de relever les considérations des différents rapports sur les éléments fondamentaux à partir desquels devrait être construite semblable réforme.

A) L’action des Etats africains

Si l’on met à part ce que M. VERDIER appelle le c réformisme hâtif >

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du Mali et surtout de la Guinée (rapport page 85) qui entraîna des mesures plus spectaculaires que profondes, Ia situation en Afrique se caractérise selon le mot du même auteur, par un c interventionnisme prudent ». Deux réformes d’ensemble ont été élaborées, au Sénégal (loi de 1964) et en Côte d’Ivoire (projet de 1962).

Dans la plupart des états, donc, l’intervention législative a été limitée. Elle a eu pour objet d’adapter le régime antérieur au nouveau statut politique (par exemple, en Zambie, par le transfert au président des Crown lands », et des c Trust lands », rapport WHITE, page 161), et de prolonger les réformes antérieures, notamment en ce qui concerns la consolidation des droits coutumiers (rapport NYLANDER, page 122, voir le tableau générai hressé par M. VERDIER sur l’Afrique francophone, rapport page 79 et s.). Sans doute est-il question dans bien des Etats de réformes plus complètes. La complexité du problème, les incidences politiques d’une réforme agraire, la détermination des options fondamen- tales semblent avoir retardé l’action législative.

Sculls le projet ivoirien de 1962, décrit par M. VERDIER et la loi sénégalaise du 17 juin 1964 (rapport VERDIER, page 82 et surtout rapport M’BAYE, page 150 et suivantes) ont tenté de créer ce droit foncier du développement dont tout le monde ressent le besoin. I1 ne peut être question de reprendre ici ces deux réformes. On notera dans les deux cas, la suppression progressive des coutumes, le désir de concilier les très larges droits de 1’Etat et le maintien des droits acquis, ainsi que ll’insertion de ces réformes de caractère juridique dans un schéma plus vaste de développement agricole et de réforme agraire. O n pourra utilement confronter ce projet et cette loi avec les vues prospectives sur la réforme foncière contenues dans certains rapports.

B) Vues prospectives sur la réforme foncière

L’ampleur de la réforme à accomplir conduit tout naturellement le juriste à demander le concours de l’économiste et du sociologue. Les rapports de MM. ELLIOTT, GENDARME et VERDIER sont, à ce titre, riches en directives utiles à l’action législative.

Une question préalable doit être résolue, car elle détermine I’orientation générale de toute réforme : la valeur actuelle du droit traditionnel. Les deux études économiques concordent sur ce point et justifient la solution adoptée au Sénégal et retenue en Côte d’Ivoire. Malgré certains avantages, le coût économique du régime coutumier traditionnel est trop élevé (rapport ELLIOTT, pages 65-66 ; rapport GENDARME, pages 29-30). L’opinion des juristes est parfois plus nuancée ; M. WHITE estime que pour la Zambie, la tenure coutumière est conforme aux besoins de bien

INTRODUCTION 19

des zones rurales tout au moins à l’heure actuelle. Serait-il cependant possible de revivifier cette coutume sdérosée et déformée à l’époque coloniale ? Seul M. VERDIER répond sans équivoque et de la façon la plus affirmative (rapport page 85) : a le droit nouveau n’a des chances de porter ses fruits que s’il plonge ses racines dans les plus authentiques traditions africaines et leur donne une nouvelle vie adaptée à l’évolution actuelle D. M. GENDARME pense, lui, que le mouvement vers l‘appropriation individuelIe est irréversible (rapport pages 32 à 35) ; en revanche, M. ELLIOTT est en faveur d’une forme nouvelle de tenure collective, qui est encore à découvrir (rapport page 66 ; comparer rapport COTRAN, page 113).

Au-delà de ces divergences, on relève dans les différents rapports des points communs importants. On y constate une condamnation du système de la propriété privée individuelle à l’occidentale, pour des raisons identiques : concentration des terres entre les mains de quelques- uns, spéculation, chicane, endettement et usure (rapport GENDARME, pages 32 et 33 ; rapport ELLIOTT, page 59 et s. ; cf. rapport WHITE, pages 173-1 74). Pour M. GENDARME, notamment, l’individualisation des tenures, qu’il juge inévitable, ne doit pas entraîner nécessairement l’instauration d’une propriété privée de type << quiritaire D. Dénonçant vigou- reusement le < mythe de la transposition de la propriété privée D, il pré- conisa des mesures pour éviter les excès de l’individualisation de l’appropriation. D e même, M. ELLIOTT estime que le débat << leasehold-freehold o doit être dépassé, au profit de formes nouvelles. Un autre trait commun consiste dans l’interdépendance des éléments juridiques et des éléments économiques, sociaux et politiques de toute réforme. M. VERDIER donne, i Ia fin de son rapport, un schéma d’études préalables OU la question de la réforme foncière est posée à trois niveaux (hommes, biens, terre) et sous trois aspects (juridiques, économiques et sociaux). Dans le mêmc esprit, M. ELLIOTT remarque que toute réforme juridique doit s’insérer dans une politique générale du développement et s’appuyer sur un programme parallèle de formation des hommes.

La diversité des facteurs et des situations locales conduit d’ailleurs M. GENDARME à se demander s’il ne faudrait pas envisager des types diversifiés de tenures, d’après la nature des productions et en vertu du plan d’utilisation des terres. Le concept du droit de propriété unique, absolu et sacré, modele de tous les droits subjectifs, disparaîtrait ainsi au profit de types diversifiés de tenures étroitement accordées aux exigences du développement. O n pourrait trouver un écho de ces idées dans la loi sénégalaise dont la souplesse se prête à la diversification M. GENDARME préconise en outre pour le secteur moderne de l’agriculture de commercialisation et d’exportation une série de mesures qui dépassent le statut foncier proprement dit et qui tendent notamment à associer les grandes entreprises à la politique de développement général

20 DENIS TALLON

et à instaurer une politique de colonisation agraire permettant la transformation rapide des paysans traditionnels en agriculteurs modernes.

L’élaboration d’un nouveau droit de la Terre en Afrique est à peine amorcée. Les difficultés rencontrées sont grandes certes ; il ne faut pas cependant ni en exagérer l’importance ni les ignorer. Les rapports qui suivent permettront peut être de mieux les apprécier. Ils contribueront alors utilement à cette grande œuvre réformatrice qui ne peut laisser aucun juriste indifférent.

Denis TALLON, Professeur à la Faculté de Droit

et des Sciences économiques de Paris Directeur des travaux scientifiques

de l‘A. 1. S. 1.

LE DROIT D E LA TERRE ET LE DÉVELOPPEMENT ECQNOMIQIJE DANS L’AFRIQIJE AU SUD DU SAHARA

Dans un pays comme l’Afrique au Sud du Sahara OU plus de 80 % de la population sont occupés dan5 le secteur rural traditionnel à un niveau extrêmement bas de productivité, certains économistes et experts internationaux ont songé tout naturellement à utiliser l’agriculture comme moteur de la croissance et cela malgré les réticences du pouvoir politique.

Les arguments en faveur de cette thèse ne manquent pas. Même si des poussées démographiques se manifestent sur certains

points du territoire, ces accroissements sont localisés ; en général, l’Afrique au Sud du Sahara est peu peuplée et les terres exploitables relativement abondantes, ce qui rend moins urgent le glissement de Ia population vers d’autres secteurs comme conditions du relèvement du revenu agricole.

Dans bien des pays d’Afrique, les problèmes de malnutrition et de sous-alimentation sont graves. Une proporiion tragiquement excessive d’enfants en bas âge est atteinte par le kwashiorkor, maladie provoquée par la carence protéique (Ouganda, Nigéria) ; la pellagre, maladie liée à un manque de vitamine PP sévit au Tanganyika, etc. Bref, la faiblesse des rations quotidiennes n’autorise pas un eff Ort productif intense. Libé- rer les individus des carences alimentaires par un développement et une harmonisation des cultures vivrières c’est permettre d’augmenter l’eff Ort de travail des masses paysannes.

D’autre part, l’excès de production agricole sur la consommation permet de susciter une demande de tous les autres biens et services : demande de vêtements, chaussures, ustensiles ménagers d’abord ; de biens instrumentaux : machines, engrais, ensuite. Le pouvoir d’induction de l’agriculture peut être grand, il a trop longtemps été sous-estimé. Les modèles de croissance du Japon ou de la Nouvelle-Zélande ont été trop souvent dédaignés.

22 RENE GENDARME

Enfin, parfois un excédent de production agricole sera opportun pour approvisionner l’économie en devises étrangères. L‘Afrique au Sud du Sahara possède certains types de production qui jouissent d’un monopole naturel. Les économies attardées peuvent mettre à profit ces expor- tations pour importer des biens d‘équipement qui leur manquent.

Malgré la force de ces arguments, le mylhe de la création d’une industrie lourde reste puissant auprès de gouvernants des pays sous- développés. En Afrique au Sud du Sahara les plans récents marquent un certain regain d’intérêt pour l’agriculture, pourtant la plupart des pays manifestent la volonté d’accroître la production agricole sans changement profond du cadre institutionnel agricole.

Le plan du Cameroun consacre environ le tiers de l’investissement public à l’agriculture; le programme triennal intérimaire de la Répu- blique Centrafricaine ainsi que le plan malgache s’attachent à la fois au développement des cultures d‘exportation et des cultures vivrières ; le plan triennal de développement du Tanganyika (1961-64) préconise une action massive pour faire progresser i’agriculture, le quart des dépenses d’équipement est consacré à ce secteur, en outre les experts ont reconnu l’importance des actions de vulgarisation qui bénéficient du quart des crédits agricoles. En Ouganda même ligne de conduite et l’effort essentiel est concentré sur le passage de l’agriculture de subsistance à l’agri- culkq moderne. A u Tchad le programme triennal consacre 46 % des dépenses en capital à l’agriculture. En Rhodésie du Sud et au Kenya les plans s’attachent à l’amélioration de l’agriculture africaine.

Si l’Afrique au Sud du Sahara était <( mai partie D au départ, un coup de barre sérieux a été donné ; en s’appuyant davantage sur l’agriculture la politique économique des planificateurs est devenue plus réa- liste. De plus en plus les gouvernements promulguent des mesures visant à promouvoir le développement en milieu rural africain.

Si l’on s’oriente dans la voie d’une politique de remodelage des structures agricoles, on devrait constamment se préoccuper d’utiliser les facteurs de production de la manière la plus efficace, et on devrait viser au premier chef à une meilleure utilisation de la terre. Dans cette optique la modification du Systeme juridique d’utilisation des terres est un élé- ment capital. L’amélioration du régime foncier est indispensable à la croissance économique. Une agriculture stagnante empêche le dévelop- pement économique. L’existence de régimes fonciers rigides et désuets condamne l’agriculture à de faibles rendements et le paysan à la misère. Tandis qu’une politique progressiste encourage les intéressés à augmenter leur productivité. I1 s’agit d’arriver à constituer des c unités de cultures viables », c’est-3-dire capables de donner un produit qui puisse être écoulé à des prix rémunérateurs sur le marché national ou international. Par ce moven, on doit arriver à ce que l’apriculture d’une économie attardée passe du stade d’une c agriculture de subsistance D au stade

I

DROIT DE LA TERRE ET DÉVELOPPEMENT 23

d’une agriculture de commercialisation. Cependant, bien que cela ne concerne pas notre propos, il est indispensable de rappeler que les difEé- rentes réiormes du régime foncier se trouveront annulées, si l’on ne prend pas en même temps des mesures destinées à fournir des services aux fermiers nouvellement établis soit à titre individuel, soit à titre de membres d’une coopérative. Des facilités de crédit devront remplacer le propriétaire usurier, des coopératives de vente devront se charger de la commercialisation, des services de vulgarisation et d’animation devront améliorer les techniques. Trop simple nous paraît être l’idée

pement de I’agricultuxe en émnomie attardée. L’histoire des réformes agraires est jalonnée d’échecs pénibles qui démontrent la vanité de croire qu’il suffit d’une mesure isolée pour résoudre les problèmes agricoles.

i Il n’est pas inutile, pour mieux souligner l’importance de notre sujet, : de rappeler les relations entre l’économie et le droit de la propriété dans \ le développement des pays industrialisés.

I Le rôle originel du droit de propriété dans le droit occidental était de protéger les moyens de production et les fruits du travail et de l’effort. I1 s’appliquait en matière rurale à des unités de production dont la taille correspondait en effet aux possibilités d’exploitation d‘un individu et de sa famille. Avec le développement du capitalisme et l’extension du salariat s’est produit un divorce entre droit de propriété et le devoir d’exploiter et d’entretenir, entre la jouissance et l’exploitation, entre la propriété et le contrôle. De sorte qua l’on assiste de nos jours dans les pays développés à une double tendance vers le renforcement des droits de propriété associés au travail et à l’effort -)es am@orations

i.??, 0, I apportées par un métayer à la terre qu’il cultive, par un commei&int /,/ ‘1 .- ”au fonds qu’il exploite font l’objet d’une protection accrue - à l’inverse

I’ L‘3 ‘Ön tend à une limitation et à un contrôle croissant de la propriété lorsque 2,G la jouissance de ce droit n’est pas accompagnée, chez son bénéficiaire,

de l’accomplissement ducevoir corollaire d’entretien, ~ d’exploitation, d’amélioration. <c Chaque chose est à celui qui la rend meilleure. >> Ce qui est nécessaireTt d‘épargner aux p a y m é s la phase intermédiaire de l’abus du droit au détriment de l’intérêt général, tout

I en protégeant les investissements faits dans l’exploitation rurale de façon à stimuler le développement de l’agriculture.

Cette préoccupation fondamentale du droit rural des pays dévelop- pés, nous la retrouvons actuellement dans les pays sous-développés à la fois dans le secteur traditionnel et dans le secteur moderne : - au niveau de l’exploitation traditionnelle OU il faut à la fois

stimuler, protéger mais aussi contrôler l’utilisation du droit de propriété ; - au niveau de la grande exploitation de type capitaliste où le

droit de propriété doit être limité pour ne pas nuire à l’intérêt général.

u’il suffit de changer le régime- de propriété pour provoquer le dévelop- ~ 9- ”

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24 RENE GENDARME

I1 faudra par exemple empêcher l’érosion des sols, participer à la créa- tion d’une infrastructure, former des cadres autochtones.

Le développement par l’agriculture en pays sous-développés néces- site de dynamiser un secteur lent à évoluer, celui où les coutumes sont le plus fortement ancrées, les pratiques agraires et les règles de partage les plus étroitement associées à la culture et à bcivilisation du groupe. La planification n’est cependant pas la seule source de boulsversement. Une grande partie de l’agriculture africaine a déjà été disloquée par la

I pression démographique, par l’installatiori de plantations étrangères. ‘ Cette double mutation des structures économiques endogène (équilibre démographie/ressources) et exogène (intervention du plan) pose le pro- blème du rôle de l’évolution des structures juridiques.

Le problème de la dislocation et celui de la transformation traditionnelle imposée dans des délais rapides, ranime la controverse entre ceux pour qui le droit doit suivre l’évolution des faits et des mœurs et ceux pour qui le droit est l’agent actif de l’instauration de nouvelles normes. Les structures juridiques doivent-elles être passives ou actives ? Transposé à son niveau le plus aigu, dans les phases du développement, le problème devient : le droit doit-il sanctionner l’évolution autonome des faits (par exemple : l’individualisation de la propriété de la terre par suite de la pression démographique, c’est l’opinion de nombreux experts - cf. rapport F.A.O.) ou bien désespérant de la possibilité d’une telle évolution spontanée, favorable et suffisamment rapide, faut-il légiférer en prenant l’avis des économistes ? Le problème est ainsi, nous semble- t-il, mal posé, car il oppose la sécurité de la stabilité du droit protecteur 2 l’efficacité de la loi normative, l’antériorité de la loi à la sanction des réalités économiques et sociales. La question ne peut se poser en ces termes dans une économie sous-développée où selon l’expression d’André Marcha1 C le péché sans rémission est le manque d’imagination ». La nécessité de rechercher et d‘imaginer des relations originales entre le juridique et l’économique s’impose dans des situations à évolution rapide et pose la question cruciale d’un nouveau droit de la terre à envisager. Dans cette optique, le droit qui cristallise un statu-quo serait mauvais, le droit qui fixe des objectifs d’évolution et incite les individus à dépas- ser leurs privilèges serait meilleur. I1 s’agit donc de construire un droit

L‘économie sous-développée et l’Afrique n’échappent pas à la règle qui se caractérise par la coexistence de deux systèmes économiques (pré- capitaliste et capitaliste) qui n’ont que peu de contacts entre eux. Aussi les effets de propaqation du secteur moderne sur le secteur traditionnel se font mal. La fra2mentation du fonctionnement de l’économie sous- dévelop~ée se traduit par la stagnation du secteur traditionnel et la dénen- dance économique à l’égard de l’étranger du secteur moderne. C’est

-_ --

\\ évolutif en harmonie avec l’intérêt général se dégageant de l’économie.

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poguoi I-._ la . I recherche -+- I ... , d’un - ,- __ dévelopgement ~ . ~ , *- rural C intégré »”touchant les &Térentes ethnies quelles que soient leurs régions de résidence est si souhaitable en Afrique.

A la suite de cette remarque, il est normal de distinguer en Afrique tropicale deux types d’agriculture : l’agriculture du secteur traditionnel produisant les subsistances et l’agriculture du secteur moderne travaillant pour l’exportation. Le premier groupe est représenté par un paysan- nat autochtone, utilisant des outils primitifs, recourant à l’ancienne technique de Ia jachère ou de la culture par le feu. Ce genre de culture domine en Afrique équatoriale ou en Afrique orientale. En raison de ces rendements dérisoires, le revenu par tête du paysan est ridiculement faible, mais surtout un écart se creuse entre les revenus des salariés de l’industrie ou de l’agriculture moderne et les revenus des paysans ; ceux- ci sont, au Dahomey par exemple, dix fois inférieurs. D e plus, la main- d’œuvre d’appoint est composée << d’aides familiaux >> qui sont déclarés comme faisant partie de la famille de l’employeur (ce qui n’est pas le cas) et travaillent théoriquement sans rémunération. En réalité ils sont nourris et reçoivent parfois des petits cadeaux. A la différence des salariés, ces aides familiaux sont ignorés par le Code du travail. Sou- vent dans ce secteur traditionnel la répartition des terres et leur attribution est décidée par l’autorité tribale.

Le second groupe de producteurs agricoles est constitué par les détenteurs et les gérants des plantations. A l’origine ces plantations appartenaient exclusivement à des compagnies européennes ou à des européens. L‘agriculture de plantations joue un rôle considérable dans la plupart des économies africaines, en ce sens qu’elle contrôle la majo- rité des cultures d’exportation (café, thé, caoutchouc, oléagineux). Ces plantations fonctionnent suivant la règle du rapport coût-bénéfice et comme le remarquent les experts de la F.A.O., il n’est pas exclu que la recherche du profit à court terme l’emporte sur le souci de la préserva- tion des sols.

Sans doute cette division entre deux types d’agriculture en Afrique n’est pas exempte de reproches. I1 y a des pays tels l’Ouganda ou Madagascar OU l’on trouve dans le secteur traditionnel coexistence de L‘agriculture de subsistance et de l’agriculture d’exportation. I1 y a des pays comme 1’Ethiooie OU les grandes propriétés sont données en métaya- ge à une multiplicité d’exploitants et dans ce cas la productivité des grands domaines reste faible.

Compte tenu de ces observations cette approche consistant à envisager successivement le droit de la terre dans le secteur traditionnel et le droit de la terre dans le secteur moderne est la moins mauvaise ; elle a l’avantage de pouvoir dominer la multiplicité des statuts fonciers et de faire mieux ressortir les problèmes généraux. C‘est elle que nous utili-

i -

26 RENE GENDARME

serons en étudiant dans une première partie le droit de la terre et le secteur traditionnel et dans une seconde partie le droit de la terre et le secteur moderne.

PREMIERE PARTIE

LE DROIT DE LA TERRE ET LE SECTEUR TRADITIONNEL

La société traditionnelle en Afrique au Sud du Sahara est dominée par la relation fondamentale et mystique entre l’homme et la terre. Le régime juridique, les croyances religieuses, la vie de la tribu s’expliquent par ce facteur primordial. Comme l’écrit J. Kenyatta : G La terre est la mère de la tribu ; si la &re porte durant huit à neuf lunes un enfant dans ses entrailles, seule la terre le nourrit tout au long de sa vie. C‘est elle qui protégera pour l’éternité son âme défunte D (1). C’est donc le groupe social de base : la tribu qui est en rapport avec la terre. _Csucep- tio? très différente de celle du paysan francais, d’après laquelle les liens C u * avec la terre sont personnels et non collectifs, justifiant ainsi la proprié$ grivée. En Afrique, le chef de tribu gère la terre pour le compte de la

I coll&?ivité. I1 attribue à des mandataires des droits. Parmi ces droits figure celui de l’utilisation de la terre. La surface qu’un homme peut cultiver dépend du nombre des membres de sa famille et de la nature de ses instruments aratoires. Les caractéristiques de l’économie primitive africaine expliquent d’ailleurs cette absence de droit de propriété, les cultures ititiérantes et l’abondance des terres sont en opposition avec

utilise et qu’on laisse ensuite. >> D’autre part, notamment lorsque la tribu 4t exclusivement de la chasse, de la pêche ou de la cueillette, ce sont des -- di;oits attachés à un certain usage ~I de la terre _ I qui apparaissent, gajs_mnon u‘ droit de propriété du soir

t Quant à la cession de la terre qui est l’aoanaqe de la prouriété, elle jest impensable dans ce système ; un chef, d’après la plupart des droits coutumiers, ne peut céder la terre à un étranger, ou s’il le fait, il s’expo- serait à voir contester cette cession par tout membre de la tribu. Un d&svêt,une certaine exclusivité : celui du défrichement ou < droit’& hache >> conférant la priorité à celui des membres qui a entrepris I’opé-

__ - ” , +. 1 la permanence du droit de propriété. C La terre est quelque chose qu’on )(

i i

(1) 3. KENYATTA, B: Au pied du Mont Kenya s, pp. 43-44.

28 RENE GENDARME

1 ration. Parfois à propos de ce droit de défrichement, le système coutumier peut évoluer vers un très grand degré d’individualisation des droits du sol. Par exemple en Rhodésie du Nord, guiconque . - ~~. I met en culture une parcelle sur laquelle personne d’autre n’a à faire valoir de droits

I acquiert par là même cette terre. I1 ne peut la perdre que par aliénation oÜ par abandon et reste libre de les transférer provisoirement ou défi-

’ nitivement à tout autre partie. Le système est donc original puisqu’il ! est à peu près celui de la propriété individuelle et que les pouvoirs de contrôle du groupe sont dans ce cas très limités.

Quelquefois, quand la propriété individuelle est reconnue, elle se complique par de curieuses pratiques juridiques. C‘est ainsi que chez les Kamba au Kenya existe la vente avec faculté de rachat. U n individu cède ses droits sur une terre à un autre contre du bétail ou de la bière étant entendu qu’il pourra, s’il le désire, reprendre sa parcelle à condition de rembourser le prix qu’il a requ. Souvent le règlement intervient à la deuxième ou troisième génération.

Voilà un bref aperçu des régimes fonciers en vigueur dans le secteur traditionnel de l’Afrique au Sud du Sahara ; il nous faut examiner successivement quels en sont les avantages et inconvénients, quelles sont les causes de dislocation de ce statut juridique et quelles sont les mesures à prendre dans le but de favoriser le développement rural.

A. - LES AVANTAGES ET INCONVÉNIENTS DES REGIMES FONCIERS COUTUMIERS

Dans un régime d’agriculture vivrière primitif, le régime foncier traditionnel possédait certains avantages correspondant aux données d’une économie stationnaire, mais aujourd’hui cette situation juridique ne correspond plus aux impératifs du développement économique.

i ) Les avantages des régimes fonciers traditionnels

Les régimes fonciers étaient adaptés à une société en équilibre stationnaire, le droit traditionnel anti-individualiste visant avant tout à assurer la sécurité du groupe ou au moins la sécurité de l’individu dans le groupe.

En attribuant des parcelles à chaque famille et en tenant compte de la proportion de bouches à nourrir et d’individus susceptibles de mettre en valeur le sol, le chef de la tribu évitait à la fois l’accaparement du sol et sa sous-utilisation. La production alimentaire doit théorique-


ment au moins (sauf événements atmosphériques particuliers) suivre l’accroissement démographique. Véritable réforme agraire permanente, elle empêche l’accaparement des terres et les tensions sociales qui en découlent. D’autre part, la culture extensive sur briìlis nous apparaissant comme destructive et aberrante, réalise le meilleur équilibre entre l’homme et l’environnement : le volume réduit de la population permettant un assolement très long suffisant à la reconstitution du sol.

Les membres des tribus africaines ont donc considéré, très juste- ment d’ailleurs, leurs coutumes foncières comme l’élément essentiel de

, leur sécurité. A- quoi bon rechercher une propriété privée pui54ua .@v.& parcelle de terre en vaut une autre et doit être bientôt abandonnée en

, rjaison de la culture itinérante. A quoi bon produire plus puisque la I satisfaction des besoins alimentaires est assurée. i I1 est pourtant évident que dans la jeune Afrique que nous connais-

p

sons, le régime coutumier devient un obstacle au développem,ent.

2) Les inconvénients des régimes fonciers traditionnels

I La conception coutumière de la propriété du sol a eu certaines , conséquences regrettables dont la plus grave est que pendant des géné-

l ration les terres n’ont en général pas été soignées. Elles étaient censées i appartenir à la collectivité mais celle-ci n’exercait aucun contrôle sur leur utilisation. Par suite, aucun individu ne se croyait tenu de prendre soin de la terre qu’il occupait. Même quand un particulier avait occupé une parcelle en toute sécurité pendant des années, il se refusait parfois

; 1 à toute amélioration par crainte de litige ou de dépossession,, le terrain ’ ’ amélioré risquant d’exciter la convoitise de quelqu’un.

Cette négligence due au régime foncier s’est trouvée aggravée du i / fait de l’ignorance de principes élémentaires d’économie rurale. Le plus souvent les terres ont été utilisées sans discernement. De bonnes terres , 1 _labourables étaient utilisées comme pâturages ; à l’inverse, des parcelles < - ne convenant que pour l’élevage étaient avec beaucoup de peine mises en culture. La culture itinérante se pratiquait sur des sols qui se prê-

I -taient à une culture stable, alors qu’on en épuisait d’autres qui auraient ~ eu besoin de longues périodes de jachère. Les pâturages étaient surpeu- , plés et la rotation des cultures n’était guère pratiquée. Dans le cas ! #Etats où la forêt occupe une part importante des surfaces, la présence \ de droits d’usager, à des fins culturales, contribuait à gêner l’exploitation ordonnée des réserves; on a été dans l’impossibilité de procéder à une réqénération intense et à la formation de plantations d’essences fores- tières.

Ce mode traditionnel d’exdoitation du sol au niveau des subsistances de la famille conduit à accroître le sous-emploi. Celui-ci est

i

30 RENE GENDARME

essentiellement saisonnier, il existe surtout dans les régions de savane où la durée moyenne du travail pour les cultures vivrières occupe environ 120 jours par an.

La survivance d’un droit traditionnel contribue à accroître les dis- parités régionales du développement à l’intérieur des Etats d’Afrique. Ainsi en est-il des populations paléonégritiques du Cameroun septen- trional ou des tribus Holli ou Somba du Dahomey. Elles se sont retirées dans les montagnes ou dans les régions marécageuses. L’autonomie de leur droit fait qu’elles ne sont pas intégrées dans les nouveaux Etats et se tiennent à l’écart de l’effort commun de développement.

En bref, on peut dire que dans l’ensemble les résultats des modes traditionnels d’occupation des sols ont été m!édiocres, ils n’ont pas répondu aux nécessités du développement économique.

B. - LES CAUSES DE DISLOCATION DE L’ORGANISATION JURIDIQUE ANCIENNE

Bien que les Organismes Internationaux en soient réduits aux enquêtes par sondages sur les taux de natalité et de mortalité, l’explosion démographique africaine est un fait et elle exercera sans doute une très forte influence sur les solutions à donner au problème du développe- ment. Les experts estiment que le taux moyen d’accroissement de la population est de 2’2 % pour l’Afrique contre 2,4 pour 1’Amériquz latine et 0,7 pour l’Europe.

La première conséquence est la nécessité impérative d’augmenter les cultures vivrières de cette révolution démographique. Les besoins alimentaires vont augmenter et si les méthodes des cultures ne sont pas rapidement améliorées, l’insatisfaction de la production agricole qui s’ensuivra risquera de compromettre l’équilibre écologique déjà pré- caire. La principale question au sujet de cette explosion démographique africaine est de savoir si elle accentuera ou non le déséquilibre croissant entre les densités de population. Dans la partie Nord du Tchad, la densité moyenne est de deux habitants pour dix kilomètres carrés, au Nyassaland ou dans certaines parties du Kenya elle dépasse 800 habitants au kilomètre carré. Les écarts entre les densités de population et les ressources naturelles remettent en cause le régime foncier traditionnel.

L‘abondance de la terre n’est plus une donnée permanente, mais la terre arable manque dans certaines régions. L’accroissement de la

~ population exige une réorganisation de I’occupation des terres, soit par i remembrement (les parcelles étant devenues trop exiguës), soit par émi-


gration d’une partie de la population vers d’autres espaces moins peu-

D’autre part, exception faite de certaines sociétés plus féodales que tribales, la société africaine traditionnelle était égalitaire en ce qui concerne l’utilisation des terres. Chacun avait ac&s à la terre en fonction

I de ses besoins. L’aliénation à des non-Africains d’une grFde supnr&ie-

plés.

1 a détruit cette concepti& égalitaire initiale. Les l’esprit d’entreprise ont eu tend en plus étendues. Avec l’évolu n’a cessé de s’accentuer et maintenant certaines s à ne plus avoir de droit sur aucune terre. Comme mence à avoir ses travailleurs sans terre.

D’autres éléments interviennent et contribuent à disloquer l’ancienne organisation foncière tribale. Par exemple le passage de l’agriculture de subsistance à l’agriculture commerciale soit par introduction de cultures d’exportation soit par vente de produits vivriers aux populations urbaines entraîne une modification profonde de la valeur de la terre. Cette dernière qui n’était pas appropriée parce qu’elle était consi- dérée comme sans valeur fait l’objet de spéculation, notamment au voi- sinage des grandes routes.

En outre, du fait du développement des cultures permanentes et comaerciales et de la pression démographique, la terre prend de plus en plus de valeur et dans bien des pays se manifeste un désir croissant de voir reconnus plus expressément les droits de propriété privée sur

Dans la mesure OU les allégeances tribales se desserrent vis-à-vis des individus, soit en raison de la distance géographique, soit en raison de la différence d’éducation, que devient l’autorité du chef ou du conseil des anciens chargés d’administrer la terre pour la collectivité ?

A l’heure présente, le --.>̂”_. paysan I __/. africain . I -- sent de moins en, mq&s +les _tribaales. &‘xdce_ agraire- aît modiíié; dans maints pays le erre familial fait l’objet de plus de soins que la plantation ou ommunautaire. En somme, les tenures tendent à s’individua-

liser et ce phénomène entraîne un affaiblissement de.l’autorité du chef,

Les experts sont d‘accord, il est probable que la propriété tribale évoluera vers un système de droits fonciers individuels. Toutifois il faut faire une distinction entre l’individualisation des droits et la pleine pro-

L’occupation individuelle de la terre n’entraîne pas forcément l’institution de droits fonciers librement négociables ; cela n’implique pas non plus qu’il faille adopter un système foncier uniforme pour l’ensemble du territoire. Nous allons commenter ces idées dans le troisième point de notre étude.

‘ -I--* -I L_ I___p_+. -**

I

i une terre exempte de tout contrôle collectif.

i

1 donc du régime foncier primitif. ‘-

priété.

32 RENE GENDARME

c. - LES MESURES A PRENDRE

Le processus d’individualisation des tenures est en marche dans toute l’Afrique. A quelques rares exceptions pres le régime communautaire traditionnel se désagrège peu à peu. Par ailleurs, dans certains pays les droits de propriété dont jouissent certains colons européens ont fait impression sur la population autochtone et celle-ci demande à béné- ficier des mêmes droits. Compte tenu de l’impératif du développement de l’économie rurale, que faut-il faire, transposer ,notre régime de pro- priété foncière ou adopter un mode de possession des terres original?

1) Le mythe de la transposition de la propriété privée

Si certains juristes peu au courant des structures des économies sous-développées songent à organiser une propriété foncière à l’image de celle des pays occidentaux, l’expérience récente prouve qu’il est dangereux d’instaurer un tel droit; avec elle on risque de voir naître de nouvelles entraves au développement futur.

I1 a été constaté dans divers territoires de l’Afrique que le risque d’accaparement des terres est menaçant dans les zones où la notion de propriété privée n’a pénétré que chez quelques individus entreprenants sans qu’il en soit de même à l’égard de la grande masse de la population. I1 convient de tenir dûment compte des effets néfastes que l’individualisation de la propriété foncière peut avoir. La concentration et l’accumulation des propriétés entre les mains de quelques-uns seront favorisées par les transferts de terres que l’enregistrement des titres facilite quand il n’est pas contrôlé. Les individus ayant peu de scrupules seront tentés de s’approprier des surfaces plus grandes qu’ils n’auraient le droit de le faire. La- propriété individuelle étant une notion très neuve pour la majorité des Africains, il y aurait intérêt à interdire l’aliénation de la terre à des personnes étrangères à la tribu; l’expérience prouve que le plus sûr moyen de priver un paysan de sa terre est de lui donner un titre indiscutable et librement négociable.

En deuxième lieu, la propriété privée, parce qu’elle permet la I constitution d’hypothèques, peut renforcer l’endettement de l’agriculteur i 3 et la pratique de l’usure, les fonctions d’usurier et de collecteur de produits agricoles étant souvent couplées dans les activités d’une même personne. Le paysan n’ayant pas l’habitude des transactions commer- I ciaies et financières, la propriété privée renforce le risque que ces transactions se fassent à son détriment.

En troisième lieu, la propriété individuelle renforce l’esprit de


chicane et il n’est pas sûr que les autochtones d’&que ne le possèdent pas plus que les. Européens. A u Kenya où la propriété privée a été introduite, les contestation;-iudiciaires se sont multipliées pour atteindre certaines années dans le district du Kikoyou le quart de la valeur de

E n quatrième lieu, la propriétC privée implique l’établissement d’un casFe. Cette opération serait particulièrement coûteuse en Afrique ;

i de plus, la pénurie de géomètres rendrait la tâche impossible, ceux-ci 1 d’ailleurs ne seraient-ils pas mieux utilisés à des travaux d:infrastructure ? I E&, l’expérience montre que la propriété privée du sol entraîne souvent la spéculation foncière et détourne des sommes importantes qui

, auraient pu être consacrées à l’effort productif. C o m m e l’écrit René Dumont : c L’exemple de l’Amérique latine nous montre à quel point

i la spéculation foncière peut retarder tout le développement d’un conti- ‘ nent >> (1).

~ Pour toutes ces raisons, la propriété pleine et entière du sol ne doit pas être considérée comme universellement souhaitable, d’autres régimes d’utilisation des terres paraissent plus indiqués.

7 i ’t la récolte de café. **-- I

i

2) La création de nouveaux types de tenures et la coexistence nécessaire de plusieurs statuts juridiques

Ce qui caractérise l’Afrique au Sud du Sahara, c’est sa diversité; diversité géographique, diversité des cultures, diversité des idées sur la propriété, tous ces éléments s’opposent à l’adoption d’un régime foncier uniforme. Si l’on veut stimuler la productivité agricole comme l’exigent les nécessités du développement, il convient non seulement d’adopter les systèmes fonciers au particularisme local, mais encore d’admettre la coexistence de plusieurs types de régimes fonciers.

u) L a diversité des statuts fonciers envisah d’après le degré d‘évolution d‘individualisation des droits de la propriété terrienne.

Le processus d’individualisation des terres a pénétré très inégale- ment en Afrique. Il est nettement plus marqué en Rhodésie ou au Kenya qu’en Afrique centrale. Dans certaines régions, le régime communautaire prédomine et il semble que la plupart des tribus n’aient jamais conçu la possibilité d‘une propriété individuelle ; dans d‘autres zones les autochtones estiment que la terre peut faire i’objet de droits individuels : ce qui est la règle dans une contrée est l’exception dans l’autre.

Dans certains pays OU l’idée de droits individuels est suffisamment

(1) René DUMONT : c Développement agricole africain D. Collection Tiers- Monde, P.U.F., 1965, p. 60.

34 RENÉ GENDARME

[mûre, on a reconnu officiellement les droits fonciers individuels ; par exemple, en Ouganda, dans les zones entièrement colonisées. I1 est d'ailleurs parfaitement possible d'assortir ces droits individuels de conditions %,quant à la réglementation de la vente, quant à la transmission par héri- ;tage et quant à la constitution d'hypothèque. Dans le cas où des titres i individuels sont accordés, il semble nécessaire de protéger l'agriculteur '.africain contre le risque de transactions qui se feraient à son détriment.

D'autre part un exemple intéressant d'octroi de droits individuels sur le sol est fourni par la Rhodésie du Sud. Le Gouvernement y a subordonné l'octroi de droits de propriété privée individuelle à un mini- m u m de connaissance pour les agriculteurs (Land cette mesure a été efficace car les deux tiers--& p pas les connaissances ni les moyens nécessaires pour exploiter efficacement la terre.

Hormis ces cas, il conviendrait, pour les zones plus attardées, d'ins- tituer une sorte de contrat de location d'après lequel l'exploitant collectif ou individuel serait sûr de rester en possession, tant qu'il se conformerait aux clauses d'un cahier de charges comprenant notamment : le maintien de la mise en culture du sol, la réalisation de certaines productions, la lutte contre l'érosion, etc.

On pourrait prévoir en cas de cession du contrat une indemnisation des avances faites à la terre.

b) L a diversité des statuts fonciers envisagée d'après la nature des productions agricoles.

I1 semble qu'en Afrique toute réforme du statut foncier doive se /1 fonder sur un plan d'utilisation des terres. Aucun statut foncier ne sem- I ble valable pour toutes les formes d'activités agricoles. \'"&- Dans les régions d'élevage nomade, le système de la propriété

communautaire paraît le plus valable, avec délimitation précise des terrains de parcours des dilférentes tribus.

Dans les zones d'élevage fixe il y a grand intérêt à faire pratiquer le pâturage par roulement et à le réglementer de façon à éviter a le suyâturage n et a le surélevage ».

Là où les paysans pratiquent i'agriculture mixte à base d'élevage et

E n revanche, dans le cas de culture irriguée, il est souhaitable de créer des associations pour réglementer l'usage de i'eau. L'exploitation se fera sous forme de baux à court terme de manière à surveiller les prescriptions édictées à propos des cultures et à maintenir un certain dynamisme dans les périmètres où l'Etat a engagé des sommes consi- dérables.

En ce qui concerne les forêts, la situation, en Afrique, est assez cornnlexe, il semble au'il existe trois modes de propriété : la propriété domaniale, ia propriété communale et la forêt privée. Dans beaucoup de

'

:' de culture, un système d'exploitation individuelle paraît souhaitable. 1


pays la forêt est mai exploitée, sous-exploitée ou en voie de régression. Pourtant il y a là une richesse naturelle incontestable et le rôle de l'Etat dans la gestion et l'investissement s'avère de plus en plus néces-

;t lance du service national des forêts. * Avant même d'établir les régimes juridiques, la classiíìcation des

terres doit être établie en fonction de leur utilisation potentielle : cultu- J res, pâturages, forêts; pour chaque grande catégorie, à la suite d'en-

ner le statut foncier le !i quêtes socio-économiques, . -._ il convient I.1 -.. . "_ de -,,

é. L'établissement de tout pr e de r&ÕGe du régime foncier suppose un certain modèle de fonctionnement de l'économie et fonde se5 mesures sur les expectatives qui en découlent. ,, '*Les régimes fonciers devront être choisis en fonction du niveau et

a du contexte du développement économique et social. I1 faudra beau- ' coup de souplesse et de diversité. Si l'on accélère trop le glissement vers , la propriété individuelle on risque de s'interdire d'intéressantes perspec- \tives d'utilisation des formules coopératives ou communautaires.

I1 n'y a pas un modkié invariable d'évohtion de' 1a"'tënure agricole, celle-ci passant de la structure tribale à la féodale, de la féodale à l'exploitation individuelle, de l'exploitation individuelle à l'exploitation collective coopérative ou communale; un tel modèle n'est pas inévitable, certaines étapes peuvent être sautées.

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DEUXIÈME PARTIE

LE DROIT DE LA TERRE ET LE S E C T E U R MODERNE

Dans de nombreux pays des droits financiers ont été octroyés à des colons européens ; on a procédé au moment de la colonisation à des distributions des biens domaniaux sous forme de propriété privée ou de concession de longue durée, ceci dans le but d’encourager l’entreprise privée.

Ces grandes entreprises étrangères sont parfois extrèmement puis- santes en Afrique. Ainsi au Libéria, 87 % de la production du caoutchouc proviennent de trois compagnies : la Firestone (100 O00 acres plan- tés), la Goadbrich Company et la Liberian Agricultura Company; on évalue que ces trois sociétés sont à l’origine de 15 % du produit inté- rieur brut. L‘économiste ne peut sans exagération appliquer à la x grande firme >> en Afrique les fautes qu’on lui impute en général. L a grande firme en Afrique emploie une main-d’œuvre indigène considérable qui représente un pourcentage appréciable de la main-d’œuvre salariée : au Kenya 50 % des salariés sont des ouvriers agricoles au service des plantations. D’autre part, la masse des salaires distribuée y est importante et la contribution au revenu national par l’intermédiaire des expor- tations y est élevée; les plantations possédées par les grandes firmes assurent des rentrées de devises considérables, représentant dans plusieurs pays africains plus de 50 % des recettes totales. Si le gouvernement utilise les recettes que lui procure la grande h e à des fins pro-

Tous ces arguments expfiquent pourquoi, dans l’Afrique au Sud du Sahara, les droits fonciers de la Grande Firme ont été respectés.

L a politique des Etats d‘Afrique après l'indépendant; a été ins- pirée par une attitude prudente à i’égard des plantations détenues par

38 RENE GENDARME

les Européens ou par des grandes compagnies. Le souci de bénéficier des effets d'incitation économique l'a emporté SUT les préoccupations d'égalité sociale. Contrairement à l'Egypte, à la Tunisie ou à l'Algérie, il y a eu dans les Etats d'Afrique au Sud du Sahara peu de mesures visant à l'expropriation ou au morcellement des grands domahes. L a plupart des gouvernements ont pensé que les plantations pourraient jouer un rôle décisif dans l'augmentation de la production agricole.

A ce propos, Marc Latil écrit : a L'entreprise capitaliste apporte une. chose beaucoup plus précieuse que le capital ; non seulement sa

mais son initiäfive, sa capacité d'organïsãtion, sa fonction *,i, -(i).- Le pro6le^me est donc de savoir si participer au développement et à certains égards quelies sont

les mg&dités de leurs reconversions. rCr Dans cette optique la garantie du droit de propriété ou du respect du contrat de concession ne suffit plus ; il faut prendre des mesures ju"diques complémentaires sur le plan fiscal et ñnancier : d'une part renforcer l'attirance d'investissement pour les capitaux privés étrangers (codes d'investissements), d'autre part faire participer ces grandes socii- tés à i'effort de développement.

Mais les projets de colonisation agraire conçus c o m e des moyens de promotion rapide des paysans traditionnels, rentrent dans l'étude du secteur moderne et doivent être analysés.

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7- I

A. - LES CODES D'INVESTISSEMENT ou LA CREATION D'UN REGIME JURIDIQUE DE FAVEUR

A L'ÉGARD DES CAPITAUX ÉTRANGERS

1 investissements souhaités. Les avantages prévus sont généralement : L a plupart de ces codes comportent un classement prioritaire des

- la suppression ou la réduction des taxes d'importation et d'ex- - des abattements fiscaux directs ou indirects (droits d'enregis- - des déductions sur les bénéfices réinvestis ou sur les amortisse- - une stabilité fiscale pendant un nombre d'années variable; - des garanties de transferts du capital et des revenus ;

'? 1 portation pour l'équipement ; ki ;, I FZ trement, patentes, impôts sur les B. I. C., etc.) ;

ments accélérés ;

(i) Marc LATIL, u Conférence économique des pays de la zone franc B, Cham- bre de Commerce de Marseille, avril 1961.


- des possibilités de protection au point de vue du commerce extérieur.

Les avantages de la méthode sont d'encourager à l'autoñnancement dans des économies manquant de capitaux et de pousser au réinvestis- sement sur place et au non-rapatriement des revenus. Cependant, ces codes d'investissements tels qu'ils sont élaborés aujourd'hui comportent un certain nombre fincoqvénims : i Ên général, ces codes favorisent les gros investissements au détri-

V C ~ J ' ~ A ment des y u des etits. En éliminant les seconds, le pays sous- I I

'* di$velopp6,"par + a hatian de chiffres minima élevés, se peve de capitaux dont il a le plus grand besoin.

D'autre part, les exemptions fiscales dépassent l'imagination, et il est à craindre que les dirigeants politiques n'accordent à la grande lime des contrats léonins. ,,

B. - LA CONTRIBUTION DE LA GRANDE SOCIETE AU DEVELOPPEMENT GENERAL

Les fautes des grandes sociétés opérant en économie sous-dévelop- pée sont multiples. Procédant à UI arbitrage entre les résultats et les conditions des différentes filiales situées dans des pays difîérents, elles poussaient leur activité là où les données économiques et k g ~ & , p g poli-

lus favorable; Mais ces grandes sociétés ne pour- éveloppement? 11 appartient là encore au

législateur de prendre des mesures favorables à leur intégration dans la vie économique du pays.

L a meilleure façon d'orienter une société est encore d'y participer. iuwchangement juridique est alors nécessaire : de société anonyme pn- vée, elle doit passer au rang d e a g i ono ix!x& Ainsi en est-il de la Compagnie française d'Afrique Occidentale, de Cotonfran, de la Société commerciale de l'Ouest Africain.

Dans cette ligne des accords de participation devraient donner de bons résultats ; souvent ces associations pourraient revêtir les modalités suivantes :

p k ' "

- deux participants : l'Etat et les capitaux étrangers ; - gestion en commun; - partage des profits et des pertes. De plus, des obligations très strictes de formation du personnel

autochtone devraient être imposées à la g r a n d m r n " a x a désintéressée D de cadres et de personnel soulagerait d'autant les coûts d'éducation de l'Etat. Elle devrait participer plus qu'elle ne le

40 RENE GENDARME

fait à la diffusion des techniques ou à la construction de l’infrastructure, parfois m ê m e au lancenzent de cultures vivrières complémentaires.

Bref, un champ très vaste gotire au juriste s’il veut fixer le nombre et la nature des clauses qu’un gouvernement 8% pays sous-développé passera avec une grande société étrangère.

En ce qui concerne le secteur moderne, il importe avant tout de prendre en considération les besoins de développement de l’économie générale.

C. - LA COLONISATION AGRAIRE L’Afrique actuelle est dominée par le déséquilibre entre les res-

sources et la population. L a colonisation vise à réinstaller une population donnée en cherchant à utiliser le plus efficacement les potentialités d’une région. Bien qu’elles soient délicates et onéreuses, ces expérien- ces cherchent à réaliser la transformation immédiate des paysans traditionnels en agriculteurs modernes.

Les principales conditions de réussite paraissent les suivantes : - yne création préalable de l’infrastructure à la charge de 1’Etat ; - une participation ordonnée des différents organismes chargés

- la création d‘un organisme directeur autonome ;” - les parcelles devront etre assez étendues pour que les coloris

aient les stimulants nécessaires et puissent améliorer leurs terres. Les possibilités de colonisation en Afrique sont grandes, car dans

de nombreux pays il existe encore de vastes superfìcies inoccupées qui peuvent être utilisées suivant des normes modernes. L a colonisation agraire permet l’adoption de modes efficaces et rationnels d‘utilisation des terres, il faut pourtant veiller à ce qu’elle n’aboutisse pas à créer une classe privilégiée.

de l’irrigation des cultures, de la protection contre les parasites, etc.

CONCLUSION

Etant donné l’importante évolution en cours en Afrique au Sud du Sahara, il est absolument nécessaire pour adapter le régime foncier aux impératifs du développement de suivre les changements que connaît le secteur traditionnel, comme ceux que connaît le secteur moderne.

Trois séries de phénomènes touchent l’Afrique : l’individualisation


des tenures, la transformation des modes d’utilisation des terres, l’ac- tivité des grandes sociétés européennes bénéficiant de conditions avan- tageuses. I1 importe d’apprécier périodiquement -”*SC. l’état des problèmes diz -. régime . foncier en liaison avec la politique-agraire.

A l’égard du secteur traditionnel, il semble qu’il faille faire preuve d‘une certaine souplesse dans la modification du droit coutumier. C o m m e l’écrit Robert Descloitres : c paroe que la lutte contre le sous-dévelop- pement est un impératif urgent, en ce domaine on tirerait quelque ensei- gnement d’un paradoxe que l’on pourrait ainsi formuler : c Nous sommes pressés, c’est pourquoi nous devons agir lentement >> (1).

Avant toute décision engageant l’avenir dans le domaine du droit de la terre, les autorités du plan doivent s’efforcer de repérer ses incidences sur les facteurs de production, la répartition des revenus, les migrations, la balance des paiements. Mais, surtout, il convient d’envisager l’évolution institutionnelle, observée ou provoquée, du point de vue de la formation et de l’entretien du capital terre. L a terre est essentiellement un capital accumulé ; le droit agraire doit avoir pour principal souci de pénaliser son gaspillage et de stimuler l’incitation 5 investir, de protéger et d’accroître le patrimoine agraire africain.

René GENDARME Profpswur d la Faculté dP Droit

et des Sciences économiques de l’Université de Nancy

(1) Robert DESCLOITRES : o: Changements techniques et changements sociaux dans les sociétés rurales d’Afrique Noire D. Cahiers de l’ISE& oct. 1965.

ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA

The objects of this paper are three. In the first section, we shall examhe some economic aspects of the social functions of traditional tenure systems, as generalised by Gluckman (1) and Allan (2). In the second section we shall be concerned with the causes and processes of the breakdown of such tribal systems and in the third section w e shall give brief consideration to features of new systems of tenure in the light of the demands of agricultural and economic development.

I

“In ius simpler fonns, and where land hunger does not threaten, traditional vesting of land in the care of the chief, tribe, group, village or family raises few issues of sociological and economic nature”(3). So writes an agronomic expert, but the sociologist and economist can hardly be expected to agree. The facts are quite otherwise, for even in its “simpler forms”, traditional tenure raises issues of fundamental si@- cance for an understanding of present agricultural, sociological and eco- logical patterns. This signiñcance is greatly enhanced where societies still practising traditional tenure are in contact, and perhaps conflict, with industrial or westernised sub-societies. In the rest of this section we shall consider some of the social roles of tribal tenure systems and review them in the light of economic norms.

From the point of view of the social anthropologist, traditional tenure has two important roles. First, the fact that the Chief is the last authority over the land, with powers to give and to withhold, means

(1) GLUCKMAN, M., Essays on Lozi Land and Royal Property. R.L.I. Papers

(2) ALLAN, W., The African Husbandman, London, 1965, pp. 361-2. (3) PHILLIPS, J., Agriculture and Ecology in Arica. A Study of Actual and

No. 10, 1943.

Potential Development South of the Sahara. London, 1959, p. 321.

44 CHARLES ELLIOTT

that this endues him with status in the society (1). In so far as this power is delegated, in Gluckman’s terminology, to secondary or tertiary authorities, these authorities share the status, which is a source of social differentiation. Much work has been done to describe and analyse the various methods and structures by which the authority is delegated and the social differentiation achieved. The authority thus established in the community is seen as a means of social control over that community (2). It would not be correct, of course, to suggest that authority over the disposition of land is the only source of social control. Reli- gious duties, family ties, personal bearing and in some cases ability to marshal fighting men to back his authority - all these contribute to the chief’s powers of social control. some of these derive from authority over the land, this, in some senst, -mains basic.

Secondly, the anthropologist will stress that traLiiona1 tribal tenure is a source of social security. Since the members of the tribe have a claim to the use of the land, or as much of it as will, at least, keep them alive, the possibility of complete deprivation of the adult male is, ideally, reduced to vanishing point. For those who cannot work the land themselves - e.g. orphans, widows, the infirm and the aged - the extended family system achieves the same end. But it is important tc stress that in a rural economy certainly (and even in an industrial micro- econom,y in all but the most developed countries), the function of the extended family system as a means of providing social security depends upon the rights of the tribesman to land. It is thus self defeating to abolish tribal tenure and expect the extended family to act as a support of last resort to the destitute. The extended family can function as a provider of social security, if at some point a reasonable proportion of the members of the family have access to land as of right.

Thirdly, the traditional system was usually effective in preventing the emergence of a rentier class who rented lands to the landless at extortionate prices - a phenomenon that is widespread in Asia. One of the very few examples of such ecoliomic oppression in Africa - the payment by the Hutsi of high rents in labour and kind to the Tutsi of Burundi - has almost disappeared as a result of the revolt of the Hutsi, inspired basically by population pressure and consequent land hunger (3).

But

~~

(1) See, inter alia, de SCHLIPPE, P., The Zande System of Agriculture. Shifting Cultivation in Africa. London, 1956, pp. 12-14, 102, 103. Elias T. OLAWALE, Nigerian Land Law and Custom. London, pp. 103-4. HOLLEMAN, J. F., Shona Customary Law with reference to kinship, Marriage, the Family and the Estate. Capetown, 1952.

(2) See GLUC~MAN, sup. cit., but see also COLSON, E., The Plateau Tonga of Northern Rhodesia, R. L. I. Manchester, 1962, p. 104, for an example of a non- lineage society.

(3) For a short treatment, see LEURQUIN, PHILLIPPE, P., Agricultural Change in Ruanda-Urundi, 1945-1961. Stanford, 1963, p. 837.

ECONOMIC CONSDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 45

Since the chief had rights of reversion, he could ensure that his own position in the society was not challenged by the emergence of wealthy competitors : and he was prevented from, using tribal land for his own advantage by customary law with all its sanctions - religious, social, legal and military.

Consistent with the underlying and unstated philosophy of providing all members of the tribe according to their needs in areas where land was in ample supply was a further feature of great interest - namely the expansibility of a family’s holding in accordance with the labour available. This is especially significant, of course, in areas where labour migration was substantial, since it meant that, in the absence of the menfolk, holdings could be contracted without the fear that, on the return of the migrants, they could not be expanded again. In some areas, more informal loans of fields are reported (1). This clearly has implications for the mobility and security of labour as well as for the agronomy of the village (2).

Let us now assess these features from a narrowly economic stand- point - narrow in the sense that w e consider only the economic case and ignore temporarily the substantial social role played by tribal tenure systems. But ñrst a general point must be made in this context on the relationship between agricultural development and economic growth.

It is now increasingly recognised that agricultural development and industrialisation are mutually interdependent in the process of economic growth. Agriculture can, and usually does, provide savings, labour, food and raw materials for the infant industrial sector, as well as a market for its products. Indeed the interdependence may be closer still in the agro-industries - e.g. the processing of agricultural products, such as timber, copra or sugar-cane. In theee cases, agriculture itself may provide a pole of growth around which manufacturing industry can develop.

To that extent, then, it is generally agreed that agricultural development is a necessary, though not, of course, a sufficient condition of economic growth. It is the more surprising, therefore, that the dyna- mics of a developing agriculture have been so little studied from the wider perspective of economic development as a whole. This may well be the result of the Malthusian error of conceiving agriculture as the independent variable, determining the rate of growth of population and, either directly or indirectly, the patterns of land use. This oversimpli- fies the picture. It is surely a case of interdependence rather than of

(1) COLSON, E., Social Organisation of the Gwembe Tonga. R.L.I. Manches-

(2) See YUDELMAN, M., Africans on the Land. Cambridge, Mass. 1964, ter, 1960, p. 82.

pp. 108 FP.

46 CHARLES ELLIOTT

direct dependence. Agriculture develops as a response to a wide variety of stimuli, not least among them population pressure and changes in technology and improvements in transport (1). The relationship, then, between industrial and agricultural development is doubly interdependent, for each of these stimuli may be derived, at least in part, from a growing manufacturing sector.

The economist is therefore obliged to see questions of land tenure in the widest possible perspective, since the questions relate ultimately not only to land use and agricultural progress, but to the very possibilities of economic growth.

Befora we tackle in depth the basic issue of productiviîy in the next section, there are some other economic points to be raised. Let us start with the question of the distribution of land within the tribe or even within the village and the chief's role as a distributor of land. Immediately it is clear that the chief's role is not to maximise the output of the land.

His functions are much wider than that. It is therefore not surprising that the distribution of land under his authority differs substantially from the economically rational distribution. Land is given to those who have a tribal right to it, irrespective of their economic potential. Further, no attempt is made to marry complementary resources. Thus, a returning migrant with capital available is treated no differently from a tribesman with the minimum of equipment. Land cannot usually be taken from those who exploit it and given to those who nurse it (2). This is not to decry the fact that the chief cannot operate as an entrepreneur: but it is to point out that by its very nature, tribal tenure cannot provide an economically rational distribution of resources. It may be objected that this is irrelevant where land is not a scarce resource - and evidence, such as that from Clayton's work quoted below, may be cited to show that the cases in which land is a scarce resource are in fact very limited, especially since the development of improved seeds and fertilisers. There is point to this objection, but it assumes that the economic resources of a rural area are completely independent. It is more true to say that they are closely interdependent, since capital and labour are often dependent upon the distribution of land. The traditional system therefore ensures the inefficient distribution not only of land but also of labour and capital.

Associated with this is the fact that tribal tenure usually prevents the accumulation of great wealth. Socially and politically, this miTht be an advantage. Ecogomically there are two possibilities. The first

(i) O n this theme, see the stimulating monograph by Esther BOSERUP, The

(2) There is some evidence that the chief is sometimes aware of agronomic

H e is in no sense an entrepreneur.

Conditions of Agricultural Progress, London, 1965.

issues.

ECONOMIC CONSIDERATIONS CONCERNING LAND IN AFRICA 47

is that the wealthy use their resources to exploit the less wealthy as in India, and supremely in Burma. In this case, there is no economic advantage in inequality. But the second possibility is where the wealthy use their surplus assets productively. There is no simple means, of course, of telling how assets would be used in a hypothetical situation. But for asssets such as wives, cows and grain to be turned into productive capital goods like irrigation systems, equipment and infrastructure, a complex nexus of economic, political, social and psychological factors must be present. It is beyond the range of this essay to explore such factors : one can only hazard the guess that, had tribal tenure permitted the accumulation of capital, it is extremely improbable that it would have been productively employed in the great majority of societies. The major exceptions would perhaps be those areas along the main trade routes with access to exploitable natural resources, such as the early entrepots on the Niger - Djenne, Timbuctoo and Gao.

There is another aspect of the question of distribution of resources, which is, of course, one of the key variables for an economist. We suggested above that in so far as tribal tenure acts as a system of social security for migrants, it reduces the disincentive to migrate to urban areas. If the towns already have a high rate of unemployment - and this is surely almost universal in Africa - the transfer of this labour is not a means of achieving higher output since the marginal productivity of the transferred labour either decreases or remains constant at zero (1). In so far as seasonal shortages of labour occur in the rural areas, which is particularly likely in highly labour intensive crops such as tobacco, cotton or coffee (2), the transfer of labour from the rural areas to the urban may well lead to a fall in total output. Even though there may be a rise in the per capita output of the total rural population, this does not represent an increase in rural welfare since it leaves out of account the transferred labour in the towns.

So much for the emigration from the rural areas : now we must turn to the immigration of those who have been in urban employment. It is important to be clear that the following argument applies only to those returning to the villages from urban employment and not to those

(i) This is worth emphasis since, from the time of Ragnar N u r W s first formulation of the concept of disguised savings released by the transfer of rural population, it has sometimes been assumed that the physical transfer itself releases the savings (disguised as the consumption of the unemployed or under- employed rural labour). The savings are released only when the transferred labour is actually productively employed.

(2) Maize can be very demanding of seasonal labour for weeding if this cannot be done mechanically. Indeed some would argue that it is lack of labour at this stage which accounts for low yields in many areas rather than exhausted land or lack of fertilisation.

48 CHARLES ELLIOTT

who, having failed to get jobs, return to subsistence farming. N o w in every free African country with the possible exceptions of Zambia and the oil sheikdoms, capital is in short supply. It i3 therefore important to consider what implications the flow of returning migrants - returning to tribal land to which they have a right - has for the distribution of capital. In so far as the returning migrants are holders of wealth at all, the available sketchy evidence and personal impressions is that the wealth is withdrawn from the savings media of the towns and invested in agriculture - in the form of either tools and equipment or improvements to land or productive assets like fruit trees, cocoa palms or anhals or in the actual purchase of land itself. The question the economist must then ask is: in what use is the capital most productively employed - in the uses to which banks, Building Societies or Post Office Savings Banks put the money or in agriculture in a system of tribal tenure ? There is no one answer to this question. Where Build- ing Societies are financing speculative booms in real property or where the P.O. Savings Banks are lending to improvident Governments, the net social benefit of intelligent investment in even traditional agriculture is likely to exceed that of deposits in savings institutions. The same is true when savings are deposited in banks which, as in Zambia, are unable to lend money out and are therefore obliged to run absurdly high liquidity ratios. O n the other hand, it would be surprising if investment in traditional agriculture produced the same social benefit as investment managed by Government or private entrepreneurs in the urban sector. Perhaps this is to say no more than that the probability is that civil servants or businessmen are better calculators of economic returns and have mpre opportunities open to them than the peasant farmer in a traditional, tribal society.

More important quantitatively and qualitatively is the return flow of skills. In many countries in Africa, especially those in which secondary and technical education were neglected by the colonial powers, skill is a more intransigent bottleneck than capital. If the returning migrants bring back with them skills which cannot be adequately exercised in the rural areas, this represents a real loss to the nation. To that extent, the social security offered by the tribal tenure has the real cost of lowering the level of skilled manpower employable and of increasing the financial cost of training the skilled manpower actually employed.

To summarise this section, then, we have seen that tribal tenure confers great social advantages, some of which, such as economic and social security, no developing country could possibly aord to replace. On the other hand, given the close relationship for nearly every African country between agricultural progress and economic development, we are bound to recognise that tribal tenure, if it remains static and immo- bile, is likely to bestow its social advantages only at a real cost which


is no longer politically acceptable. In the following section, therefore, we examine the economic forces that have led to the displacement of the traditional tenure, and in the final section we consider some alternatives.

II

The frequency of demands for individual tenure, or approximations to it, is directly proportional to the shortage of land. LLIn areas where there is a pressure on land created by dense population, or where land is in demand because of its potential value, rights are perfectly linked with defined parcels. O n the other hand, where an abundance of available land combined with a scant population makes it easy to obtain land, rights consist rather of the power to use any piece of land within an area.” (1) Sometimes the desire to obtain something very akin to ownership of land by inheritance rather than purchase has preceded pressure for a free market in land (2) : and, equally, such pressure has sometimes come from above rather than from below in the form of administrative recommendation. Thus the Government of Tanganyika accepted the view of the Royal Commission on Land and Population in these words : “The economic advance of the territory has now reached a stage where it is essential that, if the standard of living of the African population is to be further improved, better use must be made of the land, particularly in areas of high productivity. The Royal Com- mission had pointed out that both better land use and an improvement in the African standard of living can be obtained by the adoption of a policy aimed at the individualisation of land ownership. Native custom with its emphasis on communal tenure is not static. Already in some areas it is accepted that exclusive individual tenure is needed by the people but the change in custom towards such tenure is too slow to keep pace with the growing requirements of the African population.” (3)

The pressures making for the break-up of traditional tenure and its replacement by other forms are best described with reference to one example. Since population pressure was more intense there than nearly anywhere else in East Africa, the changes are well observed in Kenya. But ñrst we must examine in greater detail traditional tenure in Kenya and particularly among the Kikuyu.

(i) Pogucki, R.J.H. “Main Principles of Rural Land Tenue’ : in Willis, J. BEIN (ed) Agriculture and Land Use in Ghana, OUP Accra, 1962, p. 180.

(2) Jaspan, M. A. The Ila-Tonga Peoples of North-Western Rhodesia (Part IV of Forde, Daryll; Ethnographic Survey of Africa) London, 1953, p. 56.

(3) Legislative Council Review of Land Tenure Policy. Government Paper No 6, 1958. Quoted in Fuggles-Couchman, N. R., Agricultural Change in Tan- ganyikn 1945-60. Stanford, 1964, p. 67.

50 CHARLES ELLIOTT

It is a commonplace of anthropology that each tribe developed its own system of tenure to meet the demands made upon it by the structure of the tribe and the ecology of the area which it inhabited. Even in the same tribe, however, there were substantial regional daerences, as the circumstances and pressures facing the tribe varied from area to area. Thus in the Kavirondo areas an individual has inheritable rights of user in his arable lands, whilst all other lands and natural assets are “owwd” by his clan or, less meaningfully if not less often, by his tribe (i). However, within North Kavirondo there is some evidence of not only inheritable rights of user but also actual outright ownership through purchase being claimed in Maragoli (2). Similarly, the Kikuyu of Kiambu claim to have bought their land from the Dorobo, and thus established individual transferable tenure before European influence reached the area. Whether or not one accepts this claim at its face value, it is still true that the Kiambu Kikuyu have always recognised a form of individual or family ownership which would be quite alien to the Kikuyu from other areas.

Broadly, then, w e can say that the uncultivated land is everywhere thought to be communally owned, whether the controlling community is the clan or the tribe (3), but that cultivated land may be absolutely owned by an individual or family, or it may be held in usufruct from the head of the community or council.

There is a third type of tenure found in the Kikuyu areas of Kenya - namely tenancy. Originally, ahoi (tenants) were strangers who joined a settled tribe and were allowed to cultivate part of the tribe’s land, usually in return for payment in kind, but also for labour services. After two or three generations, the muhoi would be absorbed into the tribe as a whole. By extension, this system became a means whereby a member of the tribe with insufficient land could cultivate the land of another. A man might be a muhoi to many people as well as having some land held directly from the tribe. In such a case, rent was not usually charged. T h e muhoi was “not bound to give any kind of tribute to the man from wh o m he obtains cultivation rights but it (was) customary for him to take beer annuaiiy and also some of the first fruits of the harvest in recognition of the fact that he (was) only a muhoi” (4).

(i) N. HUMPHREY, The Liguru and the Land : Sociological Aspects of some of the Agricultural Problems in North Kavirondo. Nairobi, 1947, p. 19. O n “ownership” by tribe and clan, see N. W. MOODY, Land Tenure in Sarnia, E.A.I.S.R. Conference paper. 1962.

(2) Report on the Committee on Native Land Tenure in the Norih Kavirondo Reserve, Nairobi, 1930. Cf. HUMPRHEY, sup. cit., p. 20.

(3) Report of the Committee on Native Land Tenure in Kikuyu Province, 1929.

(4) Ibid. See N. HUMPHREY. The Kikuyu Lands, Nairobi, 1945, pp. 22-23.


If a muhoi ceased to cultivate this land, he forfeited his tenancy of it. If he wished to rest the land, he had to maintain a fraction of it under cultivation to demonstrate his bona fides.

This then was the general pattern of tenure in Kenya tili after the First World War. Given the agricultural conditions of the time, it was perfectly adequate. Where land was in ample supply, new shambas could be cleared when yields fell with the exhaustion of the soil. While there was no attempt to integrate the food crops with the cattle raising, at least the uncultivated land was sufficiently extensive to avoid the worst effects of soil erosion and exhaustion.

Three conditions, each developing slowly before World War II and more rapidly thereafter, put this system under new pressures which have ultimately proved too strong for it. The increase in population, the introduction of cash crops, and the hardening of tribal boundaries each introduced elements which are incompatible with the former tenure customs.

W e have already seen that these custom, whatever their precise form, depended for their agricultural efficiency on an adequate supply of land in relation to the population. With the reduction of mortality as a result of intertribal peace, the introduction of medical services and the relief of serious famine, population began to rise fast. In the Kikuyu, Maragoli, Kakamega and Teita areas, congestion became serious, even before World War II, and increasingly thereafter. Unable to adopt new techniques, for both technical and sociological reasons, the farmers found yields falling steadily. Fragmentation and erosion effectively reduced the land area for cultivation, and pastures deterio- rated as a result of over-stocking. Even if it had been sociologically acceptable to reduce the stock of beasts, the rising demand for animal power, associated with the need for more ploughing as the intensiñcation of cultivation proceeded, ruled out the possibility of improved pasture management.

(II) The introduction of cash-crops would not have been a serious strain on the agricultural pattern if the cash-crops were grown as a substitute for the traditional food crops, rather than as a comple- ment to them. Many psychological and sociological factors enter here. As cash rather than stock became the yard-stick of wealth, so the desire to grow crops such as tea, coffee, tobacco or cotton increased. Thus while the land available per head of the agricultural population fell, the demand for land increased. The situation was rendered Ithe more serious as soil exhaustion led to the exploitation of forests, and both led to erosion on a massive scale. (III) The most obvious solution would have been migration away

from the overstocked, exhausted areas into new, uncultivated lands. While it is true that some migration has taken place, for instance the

(I)

52 CHARLES ELLIOTT

Lu0 from the South-West of Kenya have migrated into Northern Tan- ganyika, the myth that there are vast areas of East Africa which are suitable for peasant agriculture has been exploded. The fact is that, with some small exceptions, the fertile land available is occupied and often to capacity. The pressure on the land cannot therefore be reliev- ed by mass migration, and has itself been compounded by the resultant tendency for tribes and clans to define more clearly “their” areas and to resent more warmly intrusions by foreigners. As land ceased to be in unlimited supply, so boundaries hardened and the traditional agriculture came up against unprecedented obstacles.

With the demand for land far exceeding the supply, each individual tried to establish his right to an adequate share. The whole ethos which allowed traditional tenurial forms to function disappeared and in its place there was created, in Arthur Gaitskell’s words, a “jostle for survival” (1). The centre of this jostle is what can only be described as a land-grab. Thus we íìnd that from 1945 a steady stream of observers have commented on the rapid evolution of customary tenures towards absolute ownership, in fact if not in name. This process is well-described in relation to the Kipsigis, inhabiting land between the Eastern Rift and Lake Victoria. “It was a logical development that the kokwet court, hearing disputes over land between neighbours, should demarcate a boundary between the disputants and that a fence of some sort should be put up. This quickly became a cumulative process. Once the principle of possession of land was established at court, it was essential for every member of the kokwet to lay claim to his area of land before others encroached.” (2) Another writer describes how the distinction between usufructory occupation and outright ownership is gradually blurred, until land is bought and sold without any reference to the kokwet (3). Gaitskell gives some excellent evidence from southern Tanzania: “There used to be a custom here that elders handed over land to youth at a coming of age ceremony. Now elders keep their land and youth emigrate to the mines.” (4) In Sukumaland, fallows disappeared and cash crops encroached on over- loaded grazing grounds. Cash payment for land and cash rents became widespread (5). On Kilimanjaro and around Meni there developed a system that was almost indistinguishable from private freehold except that

The responses to this situation are clear.

(1) Arthur GAITSKELL, Repori on Land Tenure and Land Use Problems in

(2) J. W. PILGRIM, Land Ownership in the Kipsigis Reserve, E.A.I.S.R.

(3) R. O. HENNINGS. Some Trends and Problems of Arican Land Tenure

(4) GAITSKELL, sup. cit., g. 7. (5) TANNER, R. E. East African Agricultural Journal, October, 1966.

the Trust Territories of Tanganyika and Ruanda-Urundi.

Paper, 1959, pp 8-9.

in Kënya. Journal of African Administration. IV, 4, 1952, pp. 124-125.

F.A.O. 1959, p. 6.


land was normally sold only within the clan and always only with the clan’s approval.

With the break-down of customary tenure, and its gradual substi- tution by forms of private ownership came insecurity, fragmentation and further reductions in productivity.

At first sight it may seem odd that insecurity should result from the spread of forms of private ownership. The point is that these forms of private tenure do not amount to full legal freehold status and do not therefore provide the security usually associated with the ownership of freehold. On the contrary, because the quasi-ownership of land was a new development, it was inevitably attended by conflicts and squabbles. The following table of land cases heard by the Divisional African Courts in the Kipsigis Reserve shows how the spread of claims to ownership increased the volume of litigation.

Land Cases Heard in some Divisional African Courts 1945-52 Belgut Buret Chepalungu

1945 ........... 1946 ........... 1947 ........... 1948 ........... 1949 ........... 1950 ........... 1951 ........... 1952 ...........

2 11 19 21 64 217 420 51 5

50 67 133 90 123 193 233 192

O 2 1 5 4 21 80 69

Sotick

O O O 21 58 131

330

-

2.60

Source : J. W. PILGRIM, op. cit., p. 10.

The second feature of this phase is the fragmentation of holdings resulting from the scramble for land, hardening of the tenurial stafus quo, and the system of inhseritance. While land was in adequate supply, none of these factors was likely to result in excessive fragmentation. But with the exhaustion of the supply of land, and the rising demand for it, each contributed to the break-up of holdings. No precise estimate of the extent of fragmentation on African holdings throughout Kenya before the consolidation movement began is available. But a preli- minary analysis by the Provincial Agricultural Officer of Central Pro- vince of a sample of 80 families in the Nyeri District showed that the average number of holdings per family was 10, with a proportion under fallow. The highest number of holdings recorded was 29. The aggregate distance of holdings from a man’s house averaged ten miles return. The analysis describes one particular farm of twelve parcels and concludes that with consolidation, and the introduction of half-an-acre of

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cash crop, the cash-income could be raised from loo/- to 2000/- p.a. (i). There is no need to recite here the familiar list of obstacles to productivity usually associated with fragmentation - time wasted, land wasted, reduction in manuring, impossibility of proper rotations, rise in praedial larceny, reluctance to introduce new crops. Au these are weli known, and the gravity of their effect is well indicated by the above estimate of the potential rise in income following consolidation (2).

Before we discuss that, however, we should examine the effects of this second stage of development upon tenants or ahoi. In 1929, the members of the Commission on Native Land Tenure in Kikuyu Pro- vince asked the baraza of S. Nyeri district what steps they thought should be taken under native law and custom to reduce the pressure on the land. The answer, previously discussed in private session by the elders, was unambivalent. ‘ T h e kst step in relieving congestion is to get rid of the ahoi (3).” The ahoi were thus given every incentive to establish their right of occupancy, and, wherever the concept was deñned, ultimately their right of ownership. Some developed a neat Morton’s fork to meet this end. As one commentator put it : when a Kikuyu tries to establish a right to land, he puts “on it as many improvements such as trees, fences, buildings, manure, etc., as he can. Having done this, he waits and hopes for the best. Either he and his famlly will be left in possession for so long (say thirty or forty years) that he can hope successfully to resist eviction on ground of long-standing, if necessary before the Tribunal : or, if the previous land-lord tries to reclaim, the tenant can get the Tribunal to make him pay the full value of improvements which will be beyond his means” (4). To this extent, the decline in investment and therefore in production associated with the insecurity and fragmentation characteristic of this second phase is offset by the incentive given to tenants to invest in improvements in the hopes of establishing rights thereby. But both quantitatively and qualitatively, the investment thus realised is not greatly significant. For other com- mentators are less sanguine about the effect that insecurity has on the ahoi. Humphrey, for instance, maintains that the status of the muhoi has been depressed to that of the ndungata, or voluntary servant. “Rather than a symbolic gift of beer, the muhoi is obliged to offer service or cash rent, and is therefore unlikely to regard his tenancy as either

(1) Quoted in R. O. HENNINGS, op. cit., p. 127. (2) For an authoritative and full account of the technical effects of frag-

mentation in Kenya, see L. H. BROWN : Development and Farm Planning in the African Areas of Kenya. East African Agricultural Journal. Vol. Xxm, No 2, Oct. 1957, pp. 69-70.

(3) HUMPHREY, Kikuyu Lands, sup. cit., pp. 23-4. (4) R.J.M. SWYNNERTON, A Plan to Intensify the Development of African

Agriculture in Kenya. Government Printer, Nairobi, 1954, p. 10.


satisfactory or permanent. Consequently, he is unlikely to conserve the soil or invest in its improvement.” As Humphrey concludes, ‘‘The fact is ... that whereas of old the muhoi fitted into a working system, now that system has collapsed, he has become an added complication. H e is merely a man with insufficient land, which, neither manuring nor fallowing, he crops until it is fit for nothing save, perhaps, to become a centre for the dissemination of the pernicious Mexican Marigold (i).”

“In the past, Government policy has been to maintain the tribal system of tenure so that ali the people have had bits of land and to prevent the African from borrowing of against the security of his land ... In future ... former Government policy will be reversed and the the production of African agriculture (3). The “landless native” had or poor farmers less, creating a landed and landless class (2).” These words from the celebrated Swynnerron Plan testify to the complete reversal of all previous Governmental thinking required by the attempt to increase the production of African agriculture (3). The “land less native” had always been the dread of Government - partly for political and partly for humanitarian or romantic reasons. As long as this view persisted it stood in the way of any fundamental restructuring of Kenyan agriculture, the necessity of which was obvious even before the M a u M a u emergency, but which that emergency showed could brook no further delay.

Although more complex and articulated, the Swynnerton Plan stressed two structural reforms. The ñrst was the consolidation of holdings, and the second the granting of securiîy to the occupier. These reforms were not seen, either individually or together, as sufficient conditions for raising production. They were seen, rather, as crucially necessary conditions which could only become causal agents if supported by technical, commercial and financial reforms.

We need not describe here either the process of implementing the plan or the details .of consolidation, except to emphasise that, as we have noticed elsewhere, fragmentation a d consolidation are umbilically connected to patterns of tenure. In the conditions under which tribal tenure was developed, i.e. when land was plentiful, there was little fragmentation (4). But as soon as quasi-ownership was developed, fragmentation occurred - not as a direct result of the change in tenure, but as a

(1) HUMPHREY, Kikuyu Lands, sup. cit., pp. 23-4. (2) R.J.M. SWYNNERTON, A Plan to Intensify the Development of African

Agriculture in Kenya. Government Printer, Nairobi, 954, p. 10, sup. cit. (3) This is not to imply that the Swynnerton Plan marked the turning point in

official thinking. It reinforced trends already perceptible. See L. H. BROWN, op. cit., p. 67.

(4) But an ongoing study of Zambian agriculture, which does not suffer from land shortage, suggests that even in these conditions serious fragmentation can occur from inheritance and problems of farm expansion.

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response to the same pressures which had induced that change. Thus the Swynnerton Plan treated the twin evils of fragmentation and insecurity together by resettling and registering each farmer on a consolidated, economically-sized farm.

That farm was to be secured to the farmer by registration of title, fm it was a fundamental doctrine of the Plan that the farmer “must be provided with such security of tenure through an indefeasible title as will encourage him to invest his labour and profits in the development of his farm and as will enable him to offer it as security against such financial credits as he may wish to secure from such sources as may be open to him (1)”. Accordingly, where consolidation has taken place, the holders have been given a land title carrying full rights of ownership, and therefore quite acceptable as surety for credit. By June, 1961, over two million acres had been enclosed on 263,341 farms. Over half of these farms were registered, with full title deeds supplied to the owner (2).

It is very difficult to quantify with any degree of precision the effects on productivity per man and per acre of these reforms.

One a prioristic calculation based on Nyeri District gives some indication of the scale involved. “In the years 1952-5, the average income per family from known agricultural exports was Shs. 178, which is a net profit of Shs. 20.7 per acre. Put another way, the total income of the district averaged about E 204,000. If the land is ali consolidated and is all properly farmed, it should be possible to raise the gross income of the district to about 3.5 m., a net profit of about f 18 an acre (3)”.

The following evidence is suggestive rather than conclusive, for it has not been possible to find precise data for one area before and aftier consolidation and registration. A Report on agricultural development in the Nyeri District, written in 1962, said : ‘‘Up until 1950, farming in the District was predominantly for subsistence. The only cash crop of importance which formed a source of income was black wattle, which provided both cash for producers and income ... for the African District Council. Since 1953, both the quantity sold and the price have fallen, and this crop has lost its place as the main source of cash income to the new crops developed mainly under the impetus of the Swynnerton Plan.

“The development of the agricultural economy through these enterprises has been achieved through the activity of government in providing for those facilities and conditions necessary for development. Obviously the reform of the land structure in the twin processes of land consolidation and registration was a fundamental beginning. Other aspects were the

(1) Swynnerton, sup. cit., p. 9. (2) P. D. HOMAR. Consolidation, Enclosure and Registration of Title in

(3) BROWN. OD. cit.. U. 71. Kenya. Journal of Local Administration Overseas. Vol. 1, 1962, p. 9.


provision of development finance, educational facilities, an extension service and suitable marketing channels.

“Shortage of capital was one of the most obvious impediments to development.. . With the rapid introduction of the cash based economy, the people of the District have created a strong demand for development finance ...

“Farmers with larger farm units and more saleable assets have been able to take advantage of the credit facilities of the commercial banks. These loans are normally only made against the first-class security provided by land titles, and though they carry relatively high interest rates, they have been quite widely used ... (1)”

The following table, showing a threefold increase in the value of production in eight years, clearly bears out the suggestion that in this District, at least, fhe implementation of the Plan had a remarkable impact on output.

Total Value of Known Sales from the District of the Major Agricultural Products

Year Wattle Coffee Tea Pyre- Pine- Maize Milk Pigs Total

Items Shown

Bark Ihrum apples of

1955 .......... 1956 .......... 1957 .......... 1958 .......... 1959 .......... 1960 .......... 1961 . . . . . . . . . . 1962 ..........

€ € 69811 21361 68150 44600 25993 33847 12000 81563 24962 157899 18326 168556 10027 200663 16858 209766

E € - 4962 - 7196 4145 5896 8243 5896 16377 5819 18746 14694 30248 27352 49320 41828

- 16 9

504

E £ E * 967 26979 * 9549 30749 * 9166 20544 310 5854 10814 4309 12512 3861 4960 24621 3726 2170 22294 3616 5595 25138 7477

€ 124080 160244 110544 124103 226916 253645 296375 356486

Evidence of a different type can be quoted from another survey, made in the same year in Elgeyo and West Pokot Districts. Although data on farm incomes before consolidation and registration took place nas not available, a rough figure of E 10 - f 30 p.a. will suffice for purposes of comparison. The survey examined five farms near Chep- korio, where cultivation of pyrethrum and the rearing of grade cattle have increased substantially in the last few years. Each of the five farmers owned the land that he farmed, although only one had had his land registered and received title deeds. Development on three of the farms had been carried to the level where pyrethrum and grade cattle

(1) Some Economic Aspects of Agricultural Development in Nyeri District, 1962. Farm Economics survey unit. Nairobi, 1964, pp. 13-15.

58 CHARLES ELLIOTT

were the main enterprises and sources of farm income. Yields from these enterprises compared favourably with those obtained on European fanns (1).

Average Figures from 5 Elgeyo Farms Net Farm Profit .............................. : 226 Net Profit per Acre ............................ , Shs : 216/73 Output per Acre .............................. Shs : 334/75 Expenses per Acre .............................. Shs : 11 8/02 Land Use - Area devoted to:

Acres Pyrethrum .................................... 4.50 Maize ........................................ 2.10 Potatoes and Other Crops ........................ 0.75

Total Crops ..............................

Grazing ...................................... Homestead ....................................

Livestock - Livestock Units per Farm: Grade Cows .................................. Other Grade Cattle ............................ Native Cattle .................................. Sheep ........................................

7.35 13.16 0.30

20.81

4.30 2.14 2.13 1.50

10.07

Outputs per Acre: Pyrethrum ............................ l b 371 Shs : 582/00

Livestock .................................... 256/00

Grazing Acres per Livestock Unit .................. 1.31

From what was said in the previous section, it is clearly inaccurate to regard the spread of cash cropping as the result of structural reforms in Kenya. W e have suggested that it was one of the cames of those reforms.

Maize ............................ Bags 10.1 222/00

Milk Production per C o w ...................... Galls : 316

(1) The value of pyrethrum is exaggerated in the figures, since the figures The figures are from Some Economic Case Studies

Farm Economics Survey Unit, Nai- are based on full quota price. in Elgeyo und West Pokot Districts, 1962. robi, 1963, pp. 9-11.


Nonetheless, in so far as the Swynnerton Plan envisaged the intensiñcation of cash cropping as a means of increasing African agricultural incomes, the rapid rise in output of cash crops in development areas is a fair index, of the productivity effects of these structural reforms. The Ministry of Agriculture in Kenya, perhaps not an entirely objective source, has no doubt that these reforms have been crucial in the extension of these crops : “ ... the whole farming pattern has been changed by consolidation. In these areas a far greater enthusiasm for farming is now evident and this is most marked in the sphere of cash crops ... Cash crops are now evident everywhere and small, weli-kept areas of tea, coffee or pyrethrum are an integral part of the landscape. The new farmer with his title deed has no fear of dispossession and knows that the more effort he puts into his cash crops, the more they will repay him. H e can build a better house, better stock buildings, erect fencing and adopt rotational agriculture on the basis of advice from the Agricultural Officer. H e no longer need fear that his cattle will stray into his neighbors’ crops or coftie into contact with diseased animals belonging to other people (1)”. The expansion of the coffee crops was especially marked. In 1946 only 318 African owned acres were under coffee. In 1950, 30 per cent of the total production, Covering 39,000 acres, was farmed by 110,000 growers. The planting of tea began, on an experimental basis, at about the same time. By 1962, 3,700 acres of tea had been planted, and plans were laid to increase this figure to nearly 11,000 acres by 1966. Similarly, the output of pyrethrum, maize and cashew nuts increased markedly. The huge increase in the production of rice is a special case, as it depended largely on the Mwea-Tebere Irrigation Scheme. The following Table gives values of production in 1951 and 1961. Price data are scanty, but the only very large change was the decline in the price of wattle bark.

If we may take it, then, that the structural reform of Kenyan agriculture is gradually transforming productivity, we must ask at what cost this transformation has been achieved. First, as we have already seen, in Kikuyuland population pressure resulted in attempts to deprive the ahoz of land and thus create a landless class. This effect has been reinforced by structural reform, for in Kenya land is registered only in the names of those who already control or quasi-own it. “NO one who has land before can become landless while those who were landless before remain landless and will only be able to acquire land by purchase. (The) one class of persons who are in fact worse off (are) the Kikuyu ahoi who, of course, lose their tenancies and can only re-acquire them by agreement with the landowner or if the landowner has enough land to justify its division into more than one unit of economic size which

(1) African Land Development in Kenya, Ministry of Agriculture, Animal Husbandry and Water Resources. Nairobi, 1962, p. 241.

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African Produced Crops in Kenya: 1951 and 1961 1951 Value 1961 Value

E E Coffee (Parchment and Buni) .... 54,864 2,651,096 Maize and Maize Meal .......... 791,807 1,0753 14 Cotton (Lint and Seed) .......... 385,462 510,605 Pyrethrum .................... 8,620 498,059 Sisal ........................ 231,304 444,870 Vegetables, Flowers and Fruit (in-

cluding Bananas) .......... 27 1,764 360,106 Rice Paddy .................. 45,418 326,897 Cashew Nuts .................. 8,870 252,010 Potatoes ..................... 61,424 174,057 Wattle Bark .................. 38 1,936 121,099 Coconuts .................... 15,780 101,456 Castor Seed .................. 24,207 79,787

Pineapples .................... No figures available 42,942 Tea ........................ Nil 70,428

can be leased” (1). The 1960 Census shows that, however true the ñrst sentence of this quotation may be in theory, in fact the introduction of intensive cash cropping is having the effect of forcing the ahoi out. “Tenants at will have either obtained ownership of land or they have lost their right to it altogether. A landless class is growing up (2).” Some observers expect the demand for hired labour to rise as intensifka- tion proceeds (3), and linear programming investigations have certainly shown that labour, not land, is the scarce factor in Kenyan peasant agriculture (4). Nonetheless, even though the problem may not be entirely new (9, in the short-run, at least, the creation of a growing landless class is part of the price of raising productivity.

Secondly, since a landless and unemployed rural class is created, the system of social securiq afforded jointly by tribal tenure and the extended family is likely to be reduced or even destroyed. It is true that a landless rural class is not new in Africa. But it is highly questionable whether the deliberate creation of a rural proletariat, even in areas

(1) R.J.M. SWYNNERTON. Planning African Farming in Kenya (np. mimeo.),

(2) African Agricultural Sample Census. 1960/1. Part I, Nairobi, 1962,

(3) BROWN, op. cit., pp. 72-73. (4) E. S. CLAYTON.

(5) M. P. K. SORRENSON.

p. 6.

p. 21.

Economic Planning in Peasant Agriculture. Wye 1963,

Counter Revolution to M a u M a u : Land Consoli- p. 46.

dation in Kikuyuland, 1952-60, E.A.I.S.R. 1963, p. 3.


of severe land shortage, is consistent with the social and political temper of the independent Africa of to-day.

Third, there is a real economic loss in the creation of an unemployed class. It may well be that the marginal productivity of the ahoi was low, but when they became landless and unemployed, it became zero. The fact that output increased in the areas affected by the Swynnerton Plan while the members employed on the land fell, does not, of course, prove that the marginal product of the displaced labour was negative. For this to be true it would be necessary to establish that the change in labour input was the only change - i.e. that the ceteris paribus condition was fulfilled. The creation of individual tenure, then, in so far as it implies the creation of a landless class, represents a real loss.

Lastly, the creation of individual tenure represents a social and political trauma of unknown severity. At a time when local administration needs every buttress available to it, it is of questionable wisdom delibe- rately to undennine the whole structure of traditional authority. True, this structure is collapsing anyway. But we would ask whether that justifies the administration of a coup de grace, especially when the alternatives themselves are so unreliable.

For these reasons, then, we submit that the Swynnerton Plan and its many imitators represent exactly the wrong solution to the problems posed by the pressures we have described. In the next section we examine some of the alternatives.

This was clearly not the case.

III

W e have already quoted from the Tanganyikan Legislative Council’s Review of Land Tenure Policy to the effect that, following the Royal Commission, Government felt that a change in land tenure was vital. But it is significant that both the Royal Commission and the Legislative Council showed themselves aware that there would be political resistance. Nonetheless “a lead must be given by the Government to meet the requirements of the progressive elements in society by applying a more satisfactory land tenure law (1). ” However, after independence, the Tan- zanian Government declared that individual freehold was a concept foreign to Africa and therefore established a system of leaseholds.

This incident is revealing since it shows a political reaction to an economic problem, and because it highlights the issue of finding a form of tenure which safeguards the benefits of tribal tenure without unduly restricting economic enterprise. There are, of course, many who would

(1) Leg. Co. Review, sup. cit.

62 CHARLES ELLIOTT

argue that only individual freehold will secure the necessary convergence of private and public interest.

The volume of original empirical research on the productivity effect of different types of tenure in Africa is meagre. By contrast the general theorising is impressive in both quantity and quality, but most of it has been devoted to conditions which favour the optimum economic use of resources. Thus Schickele has shown that only in the case of owner- operation does “the optimum intensity of production organization for the firm coincide with the optimum for the entrepreneur” (1). Share-cropping, particularly, has been shown to reduce the level of inputs to a sub- optimum level (2). It follows that it also acts against the maximisation of output, for the maximum will always exceed the optimum output.

Taking this therory at its face value and secure in the knowledge that some empirical research gives pragmatic weight to the theory, many scholars have castigated ail tenurial forms other than owner operation and represented them as inefficient, unproductive, and regressive - thus adding to the confusion of two quite separate issues the further folly of mistaking aprioristic speculation for empirical fact.

A further fault in much of the same literature is the failure strictly to specify the society and the period under discussion. The mistake of trying to reach universal conolusions is common. Thus the usually cau- tious authors of the U.N. publication Land Reform: Defects in Agrarian Structure as Obstacles to Economic Development, having quoted contra- dictory evidence from three continents, conclude that these “are good reasons for believing that ownership may be an incentive to better cultivation, and to increased investment in the farm holding (3). ’’ Even so dis- guished an authority as E.H. Jacoby has tended to let the general con- sensus of opinion form his judgment. “Landlordism is in general unfavourable for agricultural and social development ... (4)” - a substantial generalisation, which is repeated and enlarged in a later work “,4 tenant farmer who works under insecure tenancy conditions ... may easily become an obstacle to agricultural development”. “Insecure and unfair tenancy conditions can hardly offer any incentive and opportunity. The tenant, for instance, who has to pay an excessive rent and is not entitled to compensation for his unexhausted improvements, has very little incen-

(1) R. SCHICKELE, The Effect of Tenure Systems on Agricultural Efficiency. Journal of Farn Economics, vol. xxiii, 1941, p. 188. This article is not, of course, specifically about African conditions.

(2) Ibid. See, too, E. O. HEADY, Economics of Farm Leasing Systems, Jour- nal of Farm E.conornics, vol. xxiv, 1947, and D. C. HORTON, Adaptation of the Farm Capital Structure to Uncertainty, Journal of Farm Economics, vol. xxxi, 1949.

(3) United Nations, D.E.A., N e w York, 1951, p. 70. (4) E. H. JACOBY, Agrarian Unrest in S. E. Asia, U. N., Ne w York, 1949,

p. 84.


tive to make additional efforts (l).,, It should hardly need emphasis that this degree of generalisation is exceedingly dangerous.

Naturally, the whole subject of agrarian reform has beeIi coloured, not to say clouded, by political judgments (2). For instant',, K.H. Par- sons starts with the premise “A system of owner cultivation ... should be more productive” and ends with the conclusion “To ask whether owner cultivators are more or less likely actually to improve the quality of farm land and other resources is virtually to answer it. If any cultivator is likely to have the ability and incentive to improve a farm appreciably, he is an owner cultivator (3).” In an even more politically biassed essay, the same author says:-

“The tenure system of a country influences the productivity of agriculture both through the incentives which the tenure arrangements offer for the effective participation of workers, managers, investors, etc., arid through the capacity of a tenure system to adjust to the requirements of the economy, such as: the adoption of new technology, changes in the size of farms, the equalisation of the labour earnings between agriculture and other sectors. The flexibility of the system is an aspect of the degrees of freedom built into the system; the incentives to produce operate through appeal to the judgment, the good sense and willing participation of persons performing essential functions. The degree of freedom inherent in the system is the more fundamental consideration (4).” On the over hand, there are an impressive array of opinions that

controvert this view, and it is signifìcant that in Zambia, Kenya and Tanzania the policy has been to grant long leases - perhaps too long - rather than freeholds. In his summary of the whole debate as it affects the British Commonwealth, C.K. Meek concludes - with more vigour than accuracy - that “the whole weight of agricultural opinion is directly opposed to the freehold principle (5). ”

More perceptive observers have realised that to couch the discussion in terms of freehold/leasehold is mduly to narrow the area of debate.

(1) Inter-relationship between Agrarian Reform and Agricultural Develop- ment, F.A.O., 1953. P. 15.

(2) See the essay “Land Reform as a propaganda theme”, by Karin Dovring in Polke DovRINQ, Land and labour in Europe. A Comparative Survey of Recent Agrarian History.

(3) K. H. PARSONS, The Owner Cultivator in a Progressive Agriculture, F.A.O., Rome, 1958, pp. 25, 53.

(4) K. H. PARSONS, The Tenure of Farms, Motivation and Productivity, U.N. Conference on the Application of Science and Technology for the Benefit of the Less Developed Areas, 1962, p. 5. (5) C. K. MEEK, Land Law and Custom in the Colonies, London, 1945,

p. 247.

The Hague, 2nd edn, 1960, pp. 263-348.

64 CHARLES ELLIOTT

What is surely required is not so much a form of individua2 tenure suitable for African conditions, but rather a form of communal tenure that is consistent with agricultural and economic development.

Immediately it must be admitted that it is not easy to find such forms. What is already quite clear is that there is no one form that is universaliy ideal. Much depends on the crops to be grown, the socio- economic level of the farmers concerned, the political ideals of the society, and technical facts such as the land/population ratio, the seasonal profile of labour requirements, and marketing facilities. The problem is to find forms of farm organization and land tenure (the two are indissolubly connected) that will accelerate agrarian development but maintain some of the benefits of tribal tenure.

To fulfil the first condition, three basic factors are required: large capital expenditures, skilful management and hard work. The co-operative form of organisation (a generic rather than a specific nomenclature) has the advantages of making possible economies in capital expenditure (since n farmers can share one tractor, for instance) and of ensuring hard work since each individual farmer or farm-unit is paid according to what he produces. The weakness of this type of organisation is that it has typically lacked good management. The poor results of the wholz co-operative movement in Tanzania and, to a lesser extent, in Zambia (1) have followed from this lack.

This has led to experiments in state farms of one form or another, or in joint enterprises between the State and private owners. Of the pure State farm little need be said. There is no guarantee that a State farm is well managed and even less that the workers associate themselves with it in such a way as will inspire them to hard work. A joint enterprise holds more promise. Despite its bad press, such schemes as the Chomb- wa scheme in Zambia have much to recommend them since the interests of the farmers and of the State coincide (2). However in such schemes, the hidden costs - e.g. of management, capital amortisation etc. - can be so high as to make the whole enterprise of questionable economic viability. Even with technical cadres - a method of spreading the effect of good management over a larger number of farm units and therefore

(I) Perhaps “lesser” only because the movement is younger. It is already clear, however, that massive expenditures by Government have achieved remarka- bly little.

(2) At Chomwa, the planning, ploughing and sowing, and marketing are done for the farmers under European management with modern equipment, and the farmer is charged with the cost. Present rotations include cotton, millet, maize, sunflowers and sun hemp. In essence the scheme is not unlike the Israeli mochaw ovdim, in which individual farm units co-operate on a village basis. The greatest difference is that Chombwa has a higher management input and therefore a higher management cost.


of decreasing the management charge per acre and per unit output (1) - the same objection may lie. It may well be that this is a short-run cost, and that, after a period, and perhaps quite a short one, the management input can be reduced and the whole enterprise achieve a degree of managerial autonomy. This was the original intention at Chombwa but so far there has been little evidence that the farmers are developing adequate managerial competence. The “autogestion” farms of Algeria, where the principle of self-government was carried almost to its logical conclusion, do not offer much encouragement (2).

Apart from these technical problems, how far do forms of co-operative organisation fulfil the socio-economic role of tribal tenure? In such a form the question is almost too broad to answer, but some generalisa- tions may be helpful. First, providing due care is taken, the authority structure of the local community can be greatly strengthened, as indeed it has been in the Israeli rnochaw ovdim. Ideally, the traditional authorities could be grafted on to the structure of the co-operative, but in gerontocratic societies this will not usually be desirable. Second, a successful co-operative approach to problems of over-population is less likely to result in the destitution of some members of the community, if only because the rate of development is likely to be faster, partly as a result of greater capital inputs, and the absorption of the “marginal men” will be more rapid. The delicate balance of the traditional social security system will therefore be less threatened, though much will depend on the ability of the enterprise to absorb returning migrants without serious dislocation (3). Lastly, the co-operative is one of the most efficient means of harnessing the energies of the outstandingly competent to the needs of the community at large. Inequalities can still arise, of course, but the emergence of a rentier class who live off the work of others is nearly impossible.

C O N C L U S I O N

In this paper w e have seen that tribal tenure performs certain socio- economic functions efficiently but that the cost of the benefits is high. Under pressures of population and the introduction of permanent crops,

(1) See DECRAENE, A., Nouvelles considerutions Agricoles Sur la Region de

(2) DUMONT, R., African Agricultural Development. F.A.O., 1966, pp. 55,

(3) This has proved a problem on the kibbutzim. .

Mahagi. C.E.P.S.I. Elizabethville, 1947.

166-167.

66 CHARLES ELLIOTT

tribal tenure gives way to individual freehold tenure. Although there is much economic and political opinion that favours individual freehold, this form of tenure is not ideally suited to the needs of Africa at this stage of its development. Experimentation is required in forms of farm organization which can combine the advantages of tribal tenure with a stimulus to modern production. This poses great technical problems, but some form of supervised co-operative is most likely to satisfy the conditions. Such a form of organization has the added advantage of being consistent with the political genius of modem Africa.

Charles ELLIOTT Formerly Reader in Economics,

University of Zambia.

L’ANCIEN DROIT ET LE NOUVEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQIJE

NOIRE FACE AU DÉVELOPPEMENT

L’anthropologie juridique se propose l’étude comparée des systèmes juridiques dans le temps et l’espace.

Rejoignant les préoccupations du Droit comparé dans son souci de comprendre les systèmes de droit de civilisations différentes, elle s’efforce d’en élargir le champ d’investigation aux Droits des sociétés de tradition orale qui sont jusqu’à présent généralement mal connus et souvent inconnus.

L’approche anthropologique consiste principalement à traiter le droit comme un phénomène socio-culturel spécifique, comme un ensemble articulé ayant sa logique propre et comme un système ayant sa dynamique particulière :

Le droit est un ensemble de normes renvoyant à un ensemble de faits et d’actes ; il reflète une culture, il exprime une société ; d’où la nécessité de l’appréhender à la fois sous l’angle ethnologique et sociologique.

Le droit est un ensemble totalisant plusieurs parties et groupant divers éléments ; il convient d’en défìnir la composition et l’articulation ; d‘où l’importance de l’étude des catégories, classifications et concepts, et la nécessité d’une approche linguistique.

e Le droit est une réalité vivante ayant sa dynamique et sa tempo- ralité propre. Dans le dialogue du fait et du droit, ce sont tantôt les faits qui se révoltent contre le droit, tantôt le droit qui se révolte contre les faits ; si le droit tend le plus souvent à privilégier la continuité, il peut aussi susciter le changement : les principes ne sont pas éternels aux yeux de l’historien et, s’ils conservent parfois leur identité formelle, ils ne gardent pas dans la réalité leur apparente immuabilité. D’où la néces- sité d’une approche historique des règles et des faits juridiques.

* **

68 R. VERDIER

Les Droits africains traditionnels - que nous envisageons ici comme les expressions diverses d’une même pensée juridique - ont été jusqu’ici très peu étudiés en profondeur. Cela tient principalement à trois raisons :

leur oralité, qui rend di€ñcile leur étude par des juristes travaillant sur des droits écrits,

leur sclérose et dénaturation du fait de l’impact colonial, leur examen dans une optique occidentale, qui ne tient pas compte

des modes de pensée africains. Il nous semble nécessaire pour la compréhension du droit foncier

traditionnel et de son évolution, de dégager au préalable, au moins de façon sommaire, les caractères généraux les plus saillants et quelques- uns des traits spécifiques qui donnent aux droits africains leur physio- nomie propre (1).

Droit oral et populaire. Le juriste occidental éprouve devant les droits africains un dépaysement analogue à celui de l’historien de nos sociétés, confronté aux civilisations de l’oralité ; il n’a pas à sa disposition un corpus tout fait de règles juridiques, il doit se constituer sa propre documentation à partir des témoignages qu’il recueille sur les traditions passées, à partir des faits et institutions qu’il peut observer et des litiges soumis aux diverses juridictions traditionnelles.

Observateur de la société actuelle, le juriste-anthropologue doit che- miner dans son passé, la situer dans sa propre histoire ; la référence aux temps anciens y est essentielle pour comprendre les institutions présentes, dont la structure est le témoignage vivant de l’histoire ; et ceci tout par- ticulièrement dans le domaine de l’occupation et de la répartition des terres et des prestations foncières qui trouvent leur explication dans les récits d’installation, de migration, de conquête, les généalogies et la mythologie.

L a parole-acte de l’ancêtre fondateur du groupe parental ou villageois, est le modèle de référence que la parole des anciens, les juris- prudents, actualise et renouvelle. Loi des ancêtres et jurisprudence des anciens forment un couple inséparable : la parole des ancêtres a besoin d’être actualisée et réinterprétée, comme celle des anciens se nourrit de vénérables dictons et proverbes et s’alimente à la source première pour réajuster l’équilibre social, apaiser les tensions, pacifier les conflits.

Droit spiritualiste, OU l’homme est un microcosme au sein du macro- cosme et OU le monde visible est inséparable du monde invisible.

L’homme détient une parcelle de l’énergie du Créateur de l’univers qui lui est transmise par ses ancêtres et qu’il a charge de faire fructifier. Le sacrilice à Dieu et aux Ancêtres assure la transmission et le renforcement de cette énergie divine.

(1) Sur une approche ethnologique, cf. s Ethnologie et Droits africains D, Journal de la Société des Africanistes, t. XXXIII, fasc. 1, 1963, pp. 105-128.

L’ANCIEN DROIT ET LE NOWEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 69

La nature est régie par des forces surnaturelles ; la terre est ainsi investie d’une sacralité, qui en fait une divinité ou le bien des dieux et esprits. Mais cette spiritualité, mise en évidence tant dans les mythologies que dans les rites d’alliance sacrificielle du premier occupant et l’institution du prêtre de la terre (cf. infra), a donné lieu à bien des contresens ; en particulier, on a déduit de la sacralité de la terre qu’elle ne pouvait être objet d’appropriation et qu’elle était inaliénable, sans comprendre que la possession était déjà une désacralisation.

Dans le domaine des personnes et des biens, avec lesquels nous sommes ici concernés, nous reherons essentiellement trois traits spéci- fiques qui marquent l’originalité des droits africains : la complémentarité de l‘individu et du groupe, l’interdépendance des personnes et des biens, enfin la réciprocité des devoirs et des droits.

@mplémentarité de l’individu et du groupe : l’individu acquiert sa personnalité juridique dans le groupe, il tient ses droits de son appartenance aux groupes parentaux, résidentiels, aux classes d’âge, aux con- fréries, aux groupes politiques ...

L’homme non intégré au groupe, ou qui en est expulsé, se trouve privé de a droits B ; le premier devoir de l’étranger est de se soumettre aux autorités du lieu où il vient résider ; s’il désire cultiver une terre et s’installer durablement, il devra solliciter l’accord du chef de Lignage ou de village, qui contrôle la répartition des terres ; ici il deviendra le sujet du chef politique, là il deviendra le parent adoptif ou par alliance du lignage donateur.

L’appartenance au groupe comporte plusieurs degrés : plus forte est l’intégration de l’individu, plus grande est sa personnalité juridique ; c’est ainsi que la femme stérile ou le célibataire sont moins intégrés au groupe parental, dont ils n’assument point la survie, que l’épouse qui a une pro- géniture ou l’homme mané qui a fondé un foyer ; ils ont de ce fait unz personnalité juridique plus limitée que ces derniers. On appréciera mieux l‘importance de ce processus d’intégration hiérarchique, quand il sera question de la réciprocité des droits et devoirs.

Interdépendance des personnes $2 des biens : elle s’exprime par un double mouvement de personnalisation des biens et de réifcation des personnes :

Personnalisation des biens : tous les biens n’ont pas le même statut ; disons succintement qu’ils se distinguent selon leur appartenance et leur affectation.

Selon leur appartenance, il y a des biens qui sont attachés ?i la personne de leur détenteur et qui ne peuvent se transmettre qu’à leur successeur, car leur détention exprime une fonction ; il y en a d’autres qui sont possédés par les individus et qui peuvent librement s’échanger.

Selon leur affectation, certains biens ne peuvent sortir du groupe ou ne doivent en sortir que sous certaines conditions et selon certaines

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70 R. VERDIER

formes : ainsi en est-il généralement de la terre et des biens u dotaux B, qui ont pour fonction d’assurer au groupe sa subsistance et sa survivance : la terre ne doit pas en principe sortir du groupe parental, parce qu’elle est appelée à se transmettre aux générations futures, les biens c dotaux B ne doivent pas être consommés par le groupe, parce qu’il sont destinés à en sortir pour procurer des épouses.

3/ Réification des personnes : elle a lieu lorsqu’un individu est aliéné d’un groupe dans un autre ; il perd alors sa personnalité dans son propre groupe par suite de son transfert dans l’autre.

Ainsi en était-il de l’homme captif fait prisonnier à la suite d’une guerre ou du neveu utérin lorsque l’oncle maternel usait de la possibilité qui lui était reconnue dans certaines sociétés et sous certaines conditions (famine, pauvreté ...) de le vendre.

On a beaucoup disserté sur le sens à donner aux prestations matri- moniales dans le mariage < dotal I) ; on a parlé de vente, de gage, de compensation ... ; on a pu dire que la femme était un bien acheté, voire même, qu’elle était une esclave ... ; aucune de ces explications, formulées sur un mode occidental de raisonner, ne peut sérieusement être retenue. Mais il convient de noter qu’au moment où la femme est échangée d’un groupe dans un autre, la réciprocité est assurée par un transfert de biens ; la femme alors, mais alors seulement, est appréhendée comme un bien que l’on marchande ; l’on sait combien il en coûte parfois de s’approprier un tel bien : l’époux a-t-il jamais fini de le payer, le gendre n’est-il pas toujours redevable d’une dette envers ses beaux-parents, n’est-il pas souvent l’éternel débiteur, corvéable à merci, de sa belle-mère? Alors que l’épouse acquiert un statut éminent, dès qu’elle met au monde et transmet la vie.

Si plusieurs Etats Africains ont aujourd’hui interdit la dot ou l’ont limitée ou encore privée de tous effets, c’est parce que celle-ci, à la suite de l’introduction de l’économie mercantile au temps colonial, a perdu sa €onction d’échange cérémoniel, a été l’objet - d’une commercialisation et d’une surenchère indigne.

Réciprocité des devoirs et des droits : on peut concevoir le couple droit-devoir dans un rapport inter-individuel ou dans la même personne.

Dans le premier cas, la corrélation oblige deux individus ou deux groupes : l’un se trouve en position de créancier B, l’autre de débiteur, la créance de l’un trouve sa justification dans la dette de l’autre. Mon droit prend appui sur l’obligation, active ou passive, d’un individu déter- miné à mon égard ou de l’ensemble des individus avec qui j’entre en rapport. M a a créance I) sera assortie d’une < dette %, si m o n débiteur se trouve être en même temps mon créancier. Ainsi en est-il dans les systèmes juridiques, ou certains secteurs de la vie juridique, d’inspiration individualiste et libéral, où le droit individuel apparaît comme le gage de la liberté.


Dans le deuxième cas, la corrélation s’établit, non en obligeant deux individus l’un envers l’autre mais en faisant découler le droit de l’obligation et réciproquement ; c’est alors mon propre droit qui m’oblige vis-à- vis des membres de la société avec qui je suis en relation. Les droits que j’exerce me créent des devoirs correspondants, je dispose de droits parce que je détiens un certain statut et que j’assume certaines fonctions au sein de la société. Dans ces droits d’inspiration communautaire et socia- liste, l’individu, en tant que tel, n’est pas sujet de droits mais acquiert une personnalité juridique correspondant à son statut social.

Si l’on peut ici se satisfaire de cette dichotomie schématique, que l’on se gardera de systématiser en opposant arbitrairement les systèmes individualistes et communautaires, on n’hésitera pas à ranger les droits africains dans le second groupe, au moins pour les deux domaines essen- tiels de la vie juridique des sociétés paysannes traditionnelles, le droit parental et le droit foncier.

Ici et là, l’homme n’exerce de droits propres que dans des situations particulières et dans l’exercice des fonctions spécifiques qui lui sont assignées par le groupe : il a individualise > alors certains pouvoirs de ia communauté, parce qu’il la représente dans certains de ses attributs. Nous sommes bien ici aux antipodes du droit individuel, estampillé d’absolutisme et d’exclusivisme.

Si, par exemple, nous examinons la situation de l’oncle maternel, nous relevons qu’il dispose de certaines prérogatives sur son neveu mais corrélativement le neveu trouve refuge et hospitalité chez son oncle qu’il peut a voler > impunément; si le droit est parfois, dans certaines conditions, reconnu à l’oncle de a vendre > son neveu, ne trouvet-il pas sa contrepartie dans l’obligation qui pèse sur lui de lui procurFr une épome.

Le chef de village peut, dans certaines sociétés, percevoir des prestations foncières mais il a charge, en retour, d’assister l’indigent, d’accueilli l’étranger.

Ici encore, la colonisation a dénaturé le processus d’individualisation en le coupant du processus complémentaire de cornrnunauiarisation. L’individualisme juridique s’est fait jour, déséquilibrant les rapports de l’individu et du groupe ; l’on comprend alors la réaction de nombreux Etats s’efforçant de surmonter la poussée individualiste.

* **

Ayant brossé le cadre général et esquissé quelques grands traits qui nous semblent caractériser la pensée juridique africaine, il faut mainte nant pénétrer plus avant deux notions, essentielles pour l’étude du droit

72 R. VERDIER

foncier traditionnel, notions qui se correspondent et, qui, à un certain niveau, se recoupent : la notion de terre et la notion de parenté (1).

Nous voudrions appeler ici l’attention sur le fait que ces deux notions, que le plus souvent on isole arbitrairement, connotent trois aspects complémentaires : la terre est appréhendée tantôt dans sa dimension spirituelle, tantôt dans sa dimension matérielle, tantôt enfin dans sa dimension parentale ; de même la parenté se définit sur un plan spirituel, sur un plan généalogique, sur un plan territorial.

La spiritualité propre à la terre et à la parenté sont en rapport avec la puissance vitale du cosmos, liée à l’énergie divine mise en mouvement lors de la création. La Nature, à la fois Sol et Sang, Terre et Homme, est le réceptacle des énergies cosmiques actualisées lors de la fécondité du sol et de la procréation de la descendance.

Terre et Parenté agissent l’une sur l’autre en ce sens que la terre se parentelise et que la parenté se territorialise : deux institutions essentielles du droit foncier rendent compte de cette interaction, la terre ligna- gère (terre parentelisée), le chef de terre (parenté territorialisée) (2).

Terre lignagère

Sur le plan temporel et spatial, la terre lignagère se réfère à l’occupation du sol par les générations passées, présentes et à venir ; elle est à la fois la terre occupée par l’ancêtre fondateur du lignage, la terre des membres qui l’occupent actuellement et enñn la terre qu’occuperont ses descendants à naître.

Si elle ne constitue pas toujours un espace homogène du fait de la pression démographique, qui a obligé certains membres du lignage à aller défricher en d’autres lieux, ou encore du fait de l’installation par la force d’un groupe étranger, la terre lignagère a son centre de gravité : c’est le lieu saint de l’ancêtre fondateur, le bois sacré ou temple de ses divinités protectrices.

Toute la terre peut n’être pas mise en valeur et exploitée par les membres vivants du lignage ; le lignage dispose alors de terres de réserve p m les générations futures. Ces terres en friche n’en font pas moins

(1) Cf. également notre article, u Droit parental et foncier Africain face BU développement >, Zeitschrift für vergleichende Rechtwissenschaft, 1970.

Sur la notion de terre et parenté chez les Ntuma, cf. P. AGONDJO-OKAM : a Structures parentales gabonaises et Développement 3, thèse Droit, Paris, 1967 ;

Les droits fonciers coutumiers au Gabon, R.J.P., 1970, no 4, pp. 1135-1152. Sur la notion de parenté chez les Cuba, cf. G . LUSANGA : a Structures paren-

tales et Développemept au Congo >, thèse Droit, Paris, 1971, 425 p. (2) Cf. notre étude, chef de terre et terre du lignage, in Etudes de droit

africain et malgache, J. POIRIER (ed.) Paris, 1965 ; P. DIU, u Akwa nya Bonam- africain et malgache, J. POIRIER (ed.), Paris, 1965.


partie de l’espace lignager, que délimite, ici, un marigot, là, quelque pierre plantée ou un arbre.

La terre lignagère correspond à un concept juridique précis : c’est une terre qui se transmet à l’intérieur du lignage et qui est intransmissible à l‘extérieur. Cette exo-intransmissibilité de la terre correspond à l’exoga- mie sur le plan matrimonial : les femmes doivent sortir du lignage pour assurer à ses membres des épouses, la terre ne doit pas en sortir afin de leur assurer la subsistance (3).

La transmission de la terre à l’intérieur du lignage répond à des règles précises et variables selon le type d’organisation sociale. Nous ne pouvons ici que les évoquer brièvement.

Dans les sociétés OU la pression communautaire est forte, la terre est périodiquement redistribuée entre ses membres pour assurer une mis2 en valeur optimale, ou encore elle fait retour, lors du décès de l’un de ses membres, au lignage qui les affecte alors à ceux d’entre eux qui en sont démunis.

Dans les populations où le droit foncier est plus particularisé, la terre est l’objet d’une dévolution successorale aux proches parents du défunt ; ici, elle est héritée par ses frères cadets et ne passe à la génération des 6ls qu’après extinction de la génération des pères ; là, elle est transmise de père à fils - ou d’oncle maternel à neveu - tantôt partagée égale ment entre eux, tantôt attribuée prioritairement, ou pour la plus grande part, à l’un d’entre eux (primogéniture ou ultimogéniture).

Mentionnons enfin ce que l’on peut appeler la succession 2 cause de vie : la transmission au décès n’est souvent que la liquidation d’un patrimoine, qui a été affecté du vivant du père à ses ñís, lors de la fondation de leur propre foyer.

L a terre lignagère ne doit pas se transmettre à l’extérieur du lignage ; c’est la raison pour laquelle les femmes n’ont point part en principe 3 sa transmission. Appelées à vivre dans un autre lignage que celui auquel elles appartiennent par la naissance, elles n’ont point qualité pour hériter de la terre ancestrale ; mais en tant qu’épouse, la femme détient le plus souvent un champ personnel pour la subsistance de son foyer dans le lignage de son man. I1 est d’usage dans certaines sociétés que le chef de foyer répartisse ses terres entre ses Co-épouses ; le partage entre les hls a lieu alors par foyer.

Le principe de l’exo-intransmissibilité, qui ne fait point obstacle à des prêts ou locations de terre, s’oppose à la cession définitive à des étrangers au lignage, à moins que les responsables du lignage s’accordent

(3) A l’inverse, la personne est liée A la terre ; sortir de sa terre est dangereux, car a c’est la terre qui crée la personne D. Cf. I. NGUEMA, la Terre dans le droit traditionnel Ntuma, Rev. J. et Politique, 1970, no 4, pp 1119-1134.

74 R. VERDIER

pour un tel transfert ; mais celui-ci est alors généralement assorti d’une clause de rétrocession.

Signalons encore que la règle n’est pas enfreinte, quand un étranger bénéficie d‘un don de terre du lignage qui lui offre l’hospitalité ; ce don s’accompagne souvent d’un don d’épouse, qui consacre l’intégration de l’étranger au lignage.

e Chef de terre Représentant du premier occupant ou de son remplaçant et parfois

du nouvel arrivant qui a fait alliance avec lui, il est le symbole vivant de l’alliance sacrificielle contractée avec la terre.

Le chef de terre est en m ê m e temps le chef des hommes (a chef politique B), lorsque le groupe premièrement installé reste le groupi: dominant ; il se distingue du chef politique, quand un groupe d’envahisseurs est venu se superposer au groupe autochtone et s’attribue le contrôle de la répartition des terres ; si le chef conquérant s’arroge alors des privi- lèges fonciers (prestations en nature, en travail...), il n’en demeure pas moins solidaire du représentant du groupe le plus anciennement installé, dès lors cantonné dans sa fonction de prêtre de la terre, chargé d’actualiser l’alliance avec les puissances telluriques et d’accomplir, au moment des semailles et des récoltes, les offrandes et sacrifices aux Esprits garants de la fécondité du sol.

Si le seul fait de résider dans un village n’intègre pas l’étranger, le fait d’y cultiver une terre et d’y fonder son foyer, le fait d’y naître et d’y être enterré en font un parent territorial B. L’étranger y devient un < enfant a du chef de terre, considéré comme le < père v de la communauté villageoise ; celle-ci tend alors à devenir une commu- nauté parentale s’étendant aux conñns du terroir villageois.

On mesure alors toute l’importance de cette fonction de chef de terre, médiateur entre la communauté des vivants visibles et invisibles, en qui convergent toutes les forces de vie, humaines et naturelles et en qui la communauté villageoise trouve son unité et sa solidarité.

Cette fonction essentielle, parfois exercée discrètement par un simple paysan, lorsqu’elle est dissociée du pouvoir sur les hommes, devait échap- per à l’administration coloniale, pour qui les deux fonctions étaient assu- mées conjointement par le chef de village.

spirituel B et

* **

L e Droit colonial est le reflet de la société coloniale ; pour le comprendre, il faut le situer dans le cadre de cette société que le juriste et !’administrateur ont contribuée à façonner (1).

(1) Cf. R. GOVELLAIN, Dovala, Sociologie d’une ville coloniale, thèse de 3” cycle, E.P.H.E. Ve section, Paris, 1970, dactylo, 517 p.


Nous retiendrons deux traits principaux, qui rendent compte du sens qu’il faut donner à l’action législative et administrative du colonisateur : la société coloniale est une société u dédoublée > ; elle est une société divisée.

Société dédoublée

Cette dualité propre à la société coloniale découle de l’affirmation par un groupe minoritaire de sa supériorité sur un groupe majoritaire. Dans le rapport de forces qui oppose colonisateur et colonisé, la civilisation du colonisé est niée dans sa capacité d’adaptation et de développe- m‘ent, car s’il dispose des moyens, il n’est plus le maître des ñns ; sa civilisation devient vestigielle, ses traditions folklore, ses coutumes sur- vivances. Pour se piéserver, elle n’a plus qu’à opposer la force d’inertie au pouvoir de coercition du colonisateur.

Pour assurer après la conquête sa domination, le colonisateur agira de deux façons sur les groupes, en cherchant à les séparer les uns des mtres d’une part, en cherchant à les atomiser d’autre part.

e Séparer les groupes .- déjà, lors de la conquête, on assista au fractionnement de bon nombre d’ethnies, du au hasard, du tracé des frontières coloniales ; le R pacifìcateur > devait à son tour couper les populations les unes des autres ; sous-estimant les facteurs de solidarité et d’union, il en vint parfois à creuser les antagonismes, à exacerber les dissensions. N e faut-il pas encore aussi déplorer < le tribalisme ethno-

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graphique > de certains chercheurs, qui, sur les chasses gardées de leur terrain d’enquête, ont eu parfois trop tendance à isoler l’ethnie qu’ils étudiaient ?

Atomiser les groupes : un groupe sans histoire est un groupe condamné ; déraciné de son passé, il a tôt fait de se désagréger ; un peuple colonisé est un < peuple sans histoire > aux yeux du colonisateur ; i’expression n’a-t-elle pas été appliquée à l’Afrique noire ? Elle révèle bien l’état d’esprit de l’étranger qui voyait ces sociétés sans passé et sans avenir. En leur enlevant leur propre devenir, ia colonisation les avait figées dans le présent : < sauvegarder > ses a coutumes D, cela signifiait en réalité les reléguer au musée des antiquités, leur juxtaposer un droit Q moderne D venu d’ailleurs.

Individualiser les personnes en les extériorisant du groupe, isoler les individus en les libérant des a contraintes collectives B rendaient possible la constitution d‘une élite africaine qui suive les traces de l’homme blanc c civilisé D. I1 fallait blanchir > quelques a privilégiés >, car la résis- tance passive de la masse s’opposait à ce que le a développement D se fasse h la base : il ne pouvait se faire que d’en haut.

76 R. VERDIER

Société divisée Les communautés parentales, villageoises apparurent de plus en

plus contraignantes aux nouvelles générations. Cette contrainte, ressentie parfois comme un joug pesant, est due pour une part à l’introduction de nos idées de liberté individuelle, d’égalité, de famille conjugale ... ; les jeunes cherchèrent alors à s’émanciper du pouvoir du chef de f a d e , à fuir l’autorité des chefs de village.

En outre les groupements traditionnels virent leur position modifiée du fait de la présence de l’administration coloniale. La nomination par celle-ci des chefs de canton et de viilage, qui n’étaient pas toujours les véritables représentants de la population, transforma la Q: chefferie ;B

traditionnelle ; certains chefs devinrent des a irresponsables D entre les mains de la puissance administrante et leur pouvoir excéda de loin celui qu’ils détenaient coutumièrement. N’avait-on pas considéré, lors de l’annexion de certaines régions, que les chefs étaient les propriétaires au sens civiIiste du terme, pour mieux asseoir les droits domaniaux de 1’Etat colonial ?

Société divisée non seulement sur le plan idéologique par le conflit aigu des générations et la crise de l’autorité traditionnelle mais encore sur le plan économique par Ia coexistence de deux secteurs, traditionnel et moderne. A l’économie de subsistance est venue se superposer l’écono- mie commerciale. A la mentalité du paysan-cultivateur demandant à la terre les seuls produits vivriers dont il a besoin pour nourrir sa famille, ailait s’opposer celle du colon-planteur, pour qui la terre est source de profits et qui cherche à en tirer le meilleur rendement, sans prendre toujours soin de l’entretenir. Dans certaines régions, de vastes concessions devaient être octroyées par l’administration aux Européens ; dans les zones propices à l’arachide, le cacao ou le café, l’on assista à un accaparement des bonnes terres par des spéculateurs africains. L a terre, qui abondait, en vint ainsi à se raréfier et à entrer dans le circuit commercial ; il fut alors procédé à des transactions souvent mal déíìnies qui donnèrent lieu à d’interminables palabres.

L’Etat colonial, face à cette situation complexe, tenta à la fois d’y adapter ses lois et de faire g: évoluer ;B le droit foncier traditionnel Hésitations et contradictions jalonnèrent ses essais réformistes. Ii faut en dresser un rapide bilan, car si la législation coloniale domaniale et foncière devait se solder par un échec assez général, elle a servi d’ex- périence aux législateurs de l’A€rique indépendante.

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Le législateur colonial s’assigna une doub1,e tâche : d’une part établir un régime domanial qui permette à l’Etat français de faire mettre en

L’ANCIEN DROIT ET LE NOUVEAU DROIT FONCIER DE L’AFRIQUE NOIRE 77

valeur les terres inexploitées, par ses services publics ou par des conces- sionnaires, d’autre part instaurer un régime foncier de droit écrit, qui prenne progressivement la relève des droits fonciers traditionnels. De l’histoire de plus d’un demi siècle de politique législative, nous nous bor- nerons à retracer le sens général et les principales variations (1).

L a politique domaniale a oscillé entre deux grandes tendances contradictoires, l’une consistant à interpréter le domaine de façon extensive, l’autre de façon restrictive. Elle est le résultat de la lutte entre 1’Etat français et les détenteurs coutumiers.

Evoquons d’abord pour mémoire la théorie du domaine éminent gui fut appliquée par l’administration du XIX~ siècle ; l’on récupéra dans notre Ancien droit français la distinction du domaine éminent et du domaine utile et on la transposa purement et simplement en Afrique noire : les chefs locaux furent considérés comme les titulaires du droit éminent et 1‘Etat en hérita par la conquête et les traités. Cette théorie allait servir de justification aux gouverneurs pour accorder des concessions sur l’ensemble des terres et juger de la validité des oppositions.

Cette thèse devait être abandonnée au début du siècle ; l’administration limita alors ses revendications aux terres vacantes et suns maître selon le critère de la vacance du Code civil (art. 538 et 713) ; il s’ensuivit d’interminables litiges entre l’administration et les détenteurs de droits fonciers c coutumiers B. Devant l’opposition des notables africains, le !égislateur dût intervenir en 1935 et donner une nouvelle définition de ia vacance ; ce fut l’objet du décret du 15 novembre 1935, qui substitua un critère économique au critère juridique du Code civil : désormais l‘Etat ne pouvait revendiquer que les seules terres non mises en valeur depuis plus de 10 ans ; mais il pouvait, ce faisant, se déclarer proprié- taire de terres dont les détenteurs coutumiers étaient bien connus mais n’avaient pas de titre régulier. On faisait valoir, en faveur de cette nouvelle réglementation, que, selon maintes coutumes, le chef de terre avait un droit de reprise lorsque la terre était laissée en friche et retournait à l‘état de brousse ; mais l’opposition des chefs et détenteurs coutumiers ne désarma pas : aucune terre n’était sans maître, il fallait tenir compte de la rotation des cultures, de l’usage intermittent des pâturages, le coin ie plus reculé de la brousse était sous la juridiction d’un chef ...

I1 fallut attendre 1955 pour donner satisfaction à l’ensemble des détenteurs coutumiers et revenir au droit commun en matière de charge de la preuve : A la suite du décret du 20 mai 1955, 1’Etat dût désormais prouver la vacance, c’est-à-dire l’absence de droits coutumiers (suppression de la présomption de domanialité dont il bénéficiait jusqu’alors).

,

(I) Cf. M. BACHELET, u Systèmes fonciers et Réformes agraires en Afrique Noire, Paris, 1968.

78 R. VERDIER

L a politique foncière exprima tour à tour deux tendances contradictoires, celle d’une part de préserver le système traditionnel et de consacrer les droits coutumiers, celle d’autre part de les transformer et d‘instaurer parallèlement un régime qui soit conforme à notre conception de la propriété et qui encourage les investisseurs ; dualité de régime passa- gère, qui devait précéder l’uniñcation par la généralisation progressive du nouveau régime.

Le Code civil n’avait pas organisé la publicité des droits fonciers et présentait plusieurs défauts majeurs (insécurité de l’acquéreur, du prê- teur sur gage, organisation hypothécaire défectueuse) ; de plus, il appa- raissait impossible de faire passer un terrain du statut coutumier au statut civil, car les deux régimes étaient, dans leurs principes, irréductibles l’un à l’autre. I1 fallait donc jeter le pont entre les deux ; pour ce faire, on créa le système de l’immatriculation et on introduisit les livres fonciers dans les divers territoires (décrets du 20 juillet 1900 et du 24 juillet 1906). Mais le nouveau régime ne reçut pas l’accueil qu’on en escomptait ; les détenteurs coutumiers ne virent pas les avantages de recourir à cette procédure longue et coûteuse.

Aussi le législateur s’engagea dans une autre voie, qui consistait à consolider les droits coutumiers, en donnant à leurs détenteurs la possi- bilité de les faire constater ; aux termes du décret du 8 octobre 1925, ceux-ci eurent la faculté de faire constater et affirmer leurs droits au regard des tiers par la délivrance d’un < livret foncier coutumier B. Mais ici encore, ils ne virent pas l’intérêt d’une procédure qui n’ajoutait rien à leurs droits coutumiers, qui étaient déjà reconnus. O n en revint alors au système de l’immatriculation au profit de tous les détenteurs coutumiers de terres, exploitées ou non.

Le décret du 20 mai 1955 enfin chercha à faire face à l’échec du décret d’octobre 1925 : pour sortir du malaise résultapt de l’opposition continuelle entre 1’Etat et les détenteurs coutumiers de la coutume, le respect absolu était solennellement proclamé et on s’efforçait de la faire évoluer vers l’appropriation individuelle. Désormais le livret coutumier eut valeur de < titre authentique > et les collectivités furent habi- litées à le requérir. Parmi les droits ainsi constatés,* ceux qui compor- taient droit de disposition et emprise permanente sur le sol pouvaient être transformés en droits de propriété par l’immatriculation. Trois types de droits furent ainsi distingués : au sommet, les droits immatri- culés inattaquables ; puis les droits constatés comportant droit de disposition et pouvant à la différence des premiers être contestés ; enfin les droits constatés, n’emportant point le droit de disposition.

Faute de texte d’application, ce décret n’est pas entré en vigueur. Résultat de l’opposition des chefs traditionnels à l’Etat colonial, ce décret devait perdre sa signification lors des indépendances africaines ; en effet, l’appel au respect des droits coutumiers, qui avait été le bouclier


de défense des élus africains, avant l’indépendance, cessa, après sa proclamation, d’être une arme de combat. Le conflit n’opposant plus la puissance coloniale aux administrés mais ces derniers à l’Etat indépendant, le respect des droits coutumiers appamt aux yeux des nouveaux gouvernants comme une règle de conduite insuffisante ou périmée. C’est ce que nous révèle l’examen des trois principales réformes intervenues jusqu’ici dans l’Afrique de l’Ouest francophone.

’ * **

La loi Ivoirienne du 20 mars 1963 n’a jamais été promulguée, bien que votée à l’unanimité moins une abstention (1). Le Gouvernement estima que le Code domanial et foncier, qui légiférait à la fois sur le domaine, les forêts, les mines, le régime foncier et l’expropriation était trop ambitieux et que c’était trop se hâter que de vouloir résoudre tous ces problèmes alors que ceux de l’Etat civil, du régime matrimonial et de la dévolution successorale n’étaient pas encore réglés. I1 craigna en outre de ressusciter la vieille querelle des Q: terres vacantes et sans maître >, qui avait opposé pendant plusieurs décades la puissance coloniale aux détenteurs coutumiers. Enfin 1’Etat souhaita garder les mains libres pour jouer, sans s’enfermer dans des dilemnes idéologiques, son rôle de promoteur du développement. I1 convenait, selon les déclarations du Président Houphouet-Boigny, de Q: construire la puissance économique et íinancière de l’Etat, sans que pour autant l’individu soit sacrifié à I’Etat D, de Q: respecter la coutume, mais dans la mesure OU elle n’entrave pas la marche vers le progrès ; de faire de la terre ivoirienne à la fois la propriété de l’Etat et de celle des particuliers qui la mettent en valeur et de Q: faire appel à toutes les initiatives privées ou publiques dans un régime de libre entreprise >.

La loi, dans sa première et deuxième rédaction, pose le principe que l’Etat est propriétaire de l’ensemble des terres non immatriculées (2) ; le principe toutefois ne reçoit application que pour les terres non mises en valeur : la loi soustrait à l’immatriculation au nom de i’Etat les terres mises en valeur ; celles-ci, directement immatriculées au nom de l’auteur de la mise en valeur, dans la première rédaction, sont l’objet, dans la deuxième, au préalable d’une a concession administrative d’usage D’ obte- nue sans aucune condition quant à la qualité des mises en valeur réalisées : I‘immatriculation est octroyée après un complément de mise en valeur

(1) Le Président de la République usa du droit que lui confère la Constitu- tion de demander à l’assemblée nationale une seconde délibératon ; cette demie- m e délibération n’est pas encore intervenue.

80 R. VERDIER

devant comporter une emprise permanente constatée par une commission ad hoc.

Tous les droits coutumiers sont abrogés (art. 2) et toutes perceptions de redevances interdites (art. 10). Les rentes foncières de ceux qui n’exploitent pas personnellement sont ainsi supprimées et cela sans indemnité. Cette suppression est importante du point de vue du développement, car elle permet à l’épargne de s’investir dans des équipements directement productifs.

Les particuliers disposent de droits d’usage personnels, précaires et révocables ; ces droits ne peuvent être ni loués, ni vendus, ni donnés en garantie et ne peuvent être transmis que par voie de succession. Ils s’éteignent, lorsque le sol reçoit de l’Etat une destination qui en exclut l’exercice, sans que leurs titulaires puissent revendiquer une quelconque indemnité.

L’accession à la propriété privée, c’est-à-dire l’immatriculation, n’est pas supprimée, mais elle a pour condition une mise en valeur ad hoc, dont elle est la récompense ; le droit théorique de propriété de l’Etat disparaît alórs au profit des particuliers, par une sorte de renonciation tacite, sans qu’il y ait transfert de la propriété de l’Etat au profit du particulier, auteur de la mise en valeur (1). Le droit de propriété, une fois acquis, ne cesse pas pour autant d’être soumis à l’obligation de mise en valeur, qui est permanente et sanctionnée par l’expropriation pour absence ou insuffisance d’exploitation.

Signalons enfin qu’aux termes du décret du 16 avril 1964 les actes sous seing privé sont interdits en matière immobilière. L’intervention obligatoire des notaires réalise un encadrement juridique des individus.

La loi, bien que restée à l’état de projet, n’a pas été toutefois sans certaines répercussions. L‘administration, l’utilisant comme un schéma directeur de la politique gouvernementale, en a anticipé l’application, 12 où elle présentait à ses yeux de réels avantages, tout en maintenant certaines dispositions antérieures.

Forte de la suppression, par le projet législatif, de la vieille distinction du domaine public et du domaine privé, source d’interminables controverses, elle en vint à éliminer ses principaux inconvénients (dualité de juridiction, classement des édifices publics affectés à un service public) tout en maintenant ses avantages (imprescriptibilité, inaliénabilité, délimi- tation des compétences entre la Direction des Domaines et celle des Travaux publics).

Elle continue de recourir au bail emphytéotique, autorisé par l’arrêté du 31 janvier 1938, comme récompense suffisante des mises en valeur, A

(2) Sur une superficie de 322000 km*, 32200 étaient mises en valeur et

(1) Cette possibilité offerte aux particuliers fut l’occasion d’une occupation seulement 2 O00 étaient immatriculées.

anarchique dans certaines régions.


la place du transfert de propriété. Bien que le projet de loi en deuxième lecture redonne aux particuliers l’initiative de l’immatriculation à leur nom, la pratique administrative demeure depuis le décret du 20 mai 1955 de ne donner la possibilité de l’immatriculation qu’au nom de l’Etat. Alors que l’Administration française n’avait pas osé supprimer 1,es redevances coutumières, l’administration ivoirienne, conformément aux directives présidentielles et au projet de loi, les a abrogées.

S’appuyant sur le décret de 1935 (le décret de 1955 n’ayant pu être appliqué ; cf. supra), l’administration considère l’Etat comme pro- priétaire des terres vacantes et sans maître et des terres inexploitées depuis plus de 10 ans ; elle peut donc distribuer ces terres à ceux qui veulent les mettre en valeur ; là où il apparaît que l’Etat est le mieux placé pour tirer parti pleinement des richesses naturelles, elle crée des sociétés d’Etat agro-industrielles.

S’appuyant sur les textes qu’elle estime de nature à promouvoir le développement, s’estimant affranchie de tout esprit de système et libérée des controverses idéologiques en recourant au seul critère de l’effica- cité, l’Administration ivoirienne tente, de façon pragmatique, de faire concourir l’Etat et l’individu à la mise en valeur (1).

* **

L’Etat camerounais a voulu se donner les instruments juridiques pour intervenir dans le développement sans nier pour autant les droits des détenteurs individuels coutumiers. Il a procédé par étapes en préci- sant progressivement sa politique et c’est de l’ensemble des différents textes pris entre 1959 et 1966 que se dégage une certaine conception d’ensemble, à savoir d’une part donner de la domanialité une affirmation extensive et créer un patrimoine collectif national, d’autre part permettre l’accession à la propriété privée des particuliers qui peuvent faire valoir une occupation effective (2).

Domaine et patrimoine collectif national Le législateur a donné du domaine privé une défìnition extensive

(d. 1. du 9 janvier 1963). Le décret du 30 janvier 1964 prévoit l’incorporation au domaine privé des terres détenues en vertu de la coutume,

(1) Consulter de A. LEY, a Le régime domanial et foncier et le développe- ment économique de la CÓte-d‘Ivoire ,, these droit Paris, 1970, dactylo, 640 p.

(2) Pour une étude détaillée de la réforme, S. MELONE. La parenté et la terre dans la stratégie du développement : l’exemple du Sud Cameroun, thèse doctorat en droit, Paris, 1968, ronéo, 306 p. Consulter également L. AKAA OWANDI, Les droits fonciers coutumiers au Cameroun D. R.J.P., 1970, no 4, pp. 1163-1174.

82 R. VERDIER

mises ou non en valeur. Le but du texte est de faire des terres détenues par les collectivités coutumières des terres de l’Etat ; le législateur a en effet estimé que les communautés lignagères étaient progressivement appelées à éclater et qu’elles étaient le plus réfractaires aux idées et techniques nouvelles ;

L a notion de < patrimoine collectif national >> a été substituée au a concept explosif D de < terres vacantes et sans maîtres B par le d. 1. du 9 janvier 1963 ; cette notion d’une terre qui appartient à la Nation a un contenu volontairement indéterminé ; en font partie toutes les terres à l’exception de celles qui font l’objet d’un titre (Code civil, immatriculation) et des terres appartenant à l’Etat. Ce dernier se donne ainsi les moyens juridiques de ne pas manquer de terres et de mettre en valeur soit directement (opération Yabassi-Bafang) soit par des tiers agréés.

e Appropriation individuelle des particuliers Alors que les demandes des collectivités traditionnelles sont décla-

rées irrecevables pour faire constater leurs droits fonciers (les collectivités n’ont plus qu’un simple droit de jouissance), les particuliers peuvent faire reconnaître, à la suite d‘une procédure d’immatriculation administrative simplifiée et accélérée, leur propriété coutumière individuelle, quand celle-ci fait l’objet d’une occupation effective : l’Etat entend ainsi recon- naître à d’autres propriétaires que lui utl rôle dans le développement5 quand ceux-ci se révèlent être précisément des agents effectifs de la mise en valeur. C‘est ce qui résulte expressément de la loi du 7 janvier 1966, qui, modifiant le d. 1. du 9 janvier 1963, reconnaît le principe de la propriété individuelle sur les superficies occupées effectivement et conformément à la coutume.

Signalons enfin que pour tenter de < détribaliser )> le droit foncier et ne plus faire du lien de parenté un critère d’accession à la propriété le législateur a reconnu à tout étranger, à qui un détenteur coutumier a cédé ses droits à titre onéreux ou gratuit, le titre d’ayant droit coutumier, lui donnant ainsi la possibilité de faire constater ses droits.

* **

La réforme foncière sénégalaise du 17 juin 1964 vise à jeter

he à définir à travers les normes de la négritude, par un retour aux valeurs communautaires de l’Afrique traditionnelle, qui s’opposent à la fois à o: l’individualisme égoïste D et au a collectivisme niveleur B.

Le but social visé par le législateur est de restaurer la dimension communautaire de la tenure africaine et d’abolir les privilèges désuets de l’aristocratie foncière : la terre ne doit pas être appropriée individuel-

I I ,/[ les fondements d’un socialisme africain, que le Président Senghor s’atta-

*--, 1 1 ~ .f --CI &*.. 1 + . __


et la met personnelle- pr7étZ-introa;iit par le

’a le plus souvent profité qu’à une minorité cherchant à spéculer sur la terre et à l’accaparer. 1 convient en second lieu de i lever les obstacles au développement résultant, dans certaines régions, de la dissociation de la maîtrise du sol et de son exploitation, découlant de &ii&g&&dg,p _%ation -C.--eL..lm*- ou - de ” conquête ~~ -.--, .* ; cette dissociation est préjudiciable se en valeur rationnelle, dans la mesure où&

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des sols, do

*J”.*ie*.*s Y i( lement mais doit être

18

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pendant le temps limité où il en dispos

aux anciens maîtres du sol (1). L‘objectif n’est pas de déposséder, au profit de l’Etat, les occupants effectifs,mais de dénier tous droits à ceux qui n’exploitent pas personnellement et de mettre fin aux dimes et rentes foncières.

Sur le plan juridique, il s’agit de créer un domaine national, qui mette fin à la diversité des statuts coutumiers résultant des particularismes ethniques et à la multiplicité des régimes introduits par le colonisateur (régime civiliste, d’immatriculation, de constatation) :

Suppression des régimes fonciers coutumiers : désormais les droits fonciers à l’exception de ceux portant sur des terres qui font l’objet d’un titre écrit, tirent leur commune origine de leur affectation par YEtat. Cette disparition totale et immédiate des droits coutumiers n’a pas pour effet de déposséder sur le champ les occupants qui exploitent personnellement : ceux-ci conservent l’usage de leurs terres jusqu’à la mise en place des conseils ruraux, qui auront la charge d’affecter les droits de culture aux membres de la communauté rurale qui exploitent.

Nationalisation .- le domaine national comprend toutes les terres non classées dans le domaine public, non immatriculées, ou dont la propriété n’a pas été transcrite, à l’exception de celles sur lesquelles ont été réalisés des constructions, installataions ou aménagements constituant une mise en valeur à caractère permanent et qui font l’objet d’une pro- cédure d’immatriculation au nom d’une personne autre que l’Etat, à la date d’entrée en vigueur de la loi.

la production agricole, il

(1) Le réformateur sénégalais a axé sa réflexion sur le système du lamanat existant dans la région du Cayor, la plus forte résistance à la réforme a lieu dans la vallée du fleuve OU le lamanat est absent, et OU les autorités foncières sont indépendantes des autorités politiques, selon les remarques que m’a adressées M . Mamadiou Niang.

84 R. VERDIER

Par cette incorporation d’office au domaine national de 98 % des terres, 1’Etat se donne ainsi la liberté d’agir et d’intervenir à son gré c en vue d’assurer leur utilisation et leur mise en valeur rationnelles B.

Les terres du domaine national sont rangées en 4 catégories, les ierres à vocation non-agricole en zones urbaines et classées, les terres à vocation agricole en zones des terroirs (terres régulièrement exploitées pour l’habitat rural, la culture et l’élevage) et zones pionnières (terres non encore mises en valeur). L‘Etat affectera les zones pionnières, pour une durée plus ou moins longue selon la mise en valeur à réaliser, à des organismes placés sous son contrôle et qui devront se soumettre à

I ses consignes. Quant aux zones des terroirs, elles relèveront des com- ! munautés rurales qui seront créées en vue de leur mise en valeur et de *leur gestion sous le contrôle de l’Etat ; elles auront pour rôle d’une part ‘ de planifier leur propre développemknt (répartition des terres, réglemen- taíton des cultures) et de développer les échanges (crédit agricole, com- ercialisation des produits), d’autre part -_--- d’éduquer I -- ___- le ”. paysan _,.*”_ (vulgarisa-

tion des techniques, animation rurale). Un conseil rural, representatif des intérêts des habitants du terroir, affectera les terres de la communauté rufale à ses membres.

L a délimitation des terroirs, qui a lieu par décret, répond au souci : de restructurer le monde rural par la base et non au sommet afin de satisfaire les aspirations paysannes et de s’assurer la coopération des membres de la communauté rurale. Aussi le décret d’application du 30 juillet 1964 précise les trois critères auxquels doit répondre un terroir : - sociologique : le terroir est un ensemble homogène de terres nécessaire au développement de la population. I1 a été décidé de faire des enquêtes préalables sur les solidarités intervillageoises pour déter- miner le rayon d’influence des marchés, coopératives, dispensaires, lieux de culte ... et de ne créer les communautés rurales qu’à la demande des villageois intéressés. I1 s’agit de valoriser les solidarités intervillageoises et de constituer en communautés rurales les villages qui se groupent autour d’un village-centre et qui sont liés entre eux par un réseau de liens traditionnels. - critère technique : le terroir comprend autant que possible des terres de /--*.*-+. culture, dg jachères, de pâturages et de parcours, les boisements

. régulièrement utilisés par les villages qu’il couvre, en& les terres en friche jugées nécessaires à son extension. - critère économique : le ressort territorial de la communauté rurale doit permettre le fonctionnement d’une COQ dant aux deux critères de rentabilité et de geiiIon o

La réforme est donc appelée à recevoir une application progressive et partielle ; huit arrondissements ont fait jusqu’ici l’objet d’études expéri- mentales visant à constituer chacune un terroir-test. I1 y a lieu de prévoir de fortes résistances de la part des chefs de terre, qui font les frais de la

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nationalisation ; de plus, en attendant que les communautés rurales soient constituées, la situation d’expectative dans laquelle l’on se trouve ne favorise pas la solution des conflits entre la règle ancienne qui favorise le détenteur et la règle nouvelle qui bénéficie à l’exploitant. D’un côté, certains chefs de famille refusent de se séparer de terres qu’ils n’utilisent pas actuellement par crainte de les perdre dé6nitivement selon la nouvelle législation ; d‘un autre côté, des agriculteurs avisés empruntent des terres par location ou gage et refusent de les rendre à expiration du contrat en invoquant la réforme.

E n choisissant l’autostructuration des terroirs, le législateur sénégalais a opté pour la voie la plus difficile mais sans doute la meilleure (1).

I * * *

,% ’ E n puisant dans l’arsenal des techniques juridiques occidentales, (2),

le Cameroun, la CÔte:d’Ivoirq et-le Sénégal tentent, par des voies diverses, de répondre aux impératifs socio-économiques du développement : nationalisation par dissociation du droit de propriété à l’Etat et du droit de jouissance aux individus, au Sénégal - suppression au profit de I’Etat des droits coutumiers, limitation de l’accession à la propriété privée a ceux qui mettent en valeur et obligation de mise en valeur permanente à la charge des propriétaires en Côte-d’Ivoire - transformation des seuls droits coutumiers des particuliers, occupants effectifs en droits de pro- priété individuelle au Cameroun. Refusant de suivre le modèle civiliste de la propriété absolutiste, les trois Etats s’efforcent, de différentes manières, de réorganiser les paysannats traditionnels (ici en encourageant les individus qui participent à la production nationale, là en constituant de nouvelles communautés rurales et en restructurant les terroirs) et de donner à l’Etat les moyens de jouer un rôle moteur dans le développement.

Le Droit est donc sollicité pour jouer un rôle dans le développement économique et social (3). O n tentera donc de préciser, en terminant,

- - (1) R. VERDIER, a Problèmes fonciers sénégalais, Rec. Penant, 1965, pp. 271

et 549, E. LE ROY, a Système foncier et développement rural, essai d‘anthropologie juridique sur la répartition des terres chez les Wolof ruraux de la zone arachidi& e Nord B. Thèse Droit, Paris, 1970, ronéo, 264 p.

(2) Sur un essai d’inventaire des moyens juridiques d’une réforme agraire, cf. J. M. VERDIER, a Structures foncières et développement rural au Maghreb,

í3) Sur l’aptitude du d-oit à servir au développement, cf. R. GRANGER, e POW un droit du développement dans les pays sous-développés .. Etudrs de droit commercial offertes à J. Hamel, Dalloz, 1961. E. SCHAEFFER, a Droit du Développe- ment >. bulletin de I’I.I.A.P., 5, janv.-mars 1968, pp. 57-71.

P.U.F. 1969, pp. 133-159.

86 R. VERDIER

dans quelles conditions un droit foncier du développement doit être élaboré et doit pouvoir être efficace.

I1 est indispensable tout d’abord que le développement juridique soit conçu selon les normes de la pensée juridique africaine. Dans son souci de transplanter notre droit, le législateur colonial en avait méconnu les valeurs propres et ainsi la greffe de notre système de propriété sur le droit foncier traditionnel fut un échec. Le droit moderne ne doit pas se couper du droit traditionnel ; il doit en recevoir sa véritable inspiration. D’où la nécessité d’une étude approfondie de ses règles et institutions, qui efface l’image caricaturale et déformante que l’on s’en faisait au temps de l’assimilation.

I1 faut en second lieu que le développement juridique soit intégré, c’est-à-dire qu’il réponde à une stratégie d’ensemble et qu’il redéíinisse d’une façon globale les relations humaines se rapportant à la terre. I1 en résulte tout d’abord qu’une réforme foncière ne peut être valablement entreprise, compte tenu de l’étroite imbrication existante dans la tradition entre le droit de la terre et celui de la parenté, sans un réaménagement des structures familiales et successorales.

De plus la réforme foncière constitue un tout, dont les éléments juridiques renvoient aux éléments économiques : la mise en valeur, la rentabilité, la modernisation de l’exploitation, la mise en place de coopé- ratives sont autant de facteurs dont il faut tenir compte, lorsqu’il s’agit de déterminer les conditions d’attribution des parcelles (choix des attri- butaires, temps d’épreuve), les limites des droits des exploitants (restriction de la liberté d’aliéner, de louer...), les possibilités de regroupe- ment des exploitations dans un cadre coopérat if... -

A ces deux aspects, politique et économique de la réforme, vient s’ajouter en dernier lieu un aspect plus proprement social, qui concerne sa réception et son effectivité. La réforme ne peut réussir sans la participation massive des agriculteurs, c’est-à-dire sans leur adhésion et leur encadrement ; pour ce faire, le réformateur doit opérer de façon souple, partielle et progressive, en partant des réalités présentes ; c’est ainsi qu’il devra en particulier compter avec la différence d’utilisation des terres, selon qu’elles relèvent du secteur traditionnel de subsistance ou du secteur moderne de commercialisation et avec la diversité des systèmes fonciers, selon qu’ils favorisent la communautarisation ou la particularisation des tenures, le statut privilégié des uns ou le libre accès de tous.

C’est, croyons-nous, seulement lorsque ces conditions sont réunies (développement spécifique - intégré - progressif et diversifi4 que l’on peut parler d’un véritable droit foncier du développement et que celui-ci a des chances d’être efficace.

L'ANCIEN DROIT ET LE NOUVEAU DROIT FONCIER DE L'APRIQUE NOlRE 87

**

L'Amérique tenta, au-delà de son indépendance politique, de réa- liser son émancipation juridique en opposant le droit romain à la c common law D. Le droit allemand, pour lutter contre la domination napoléonienne, chercha à se dé-romaniser et l'on vit alors des roma- nistes passer dans le camp des germanistes pour assurer le triomphe d'un droit national, Après dix ans d'indépendance politique, l'Afrique Noire a-t-elle décolonisé son droit foncier et familial, a-t-elle pris ses distances vis-à-vis du modèle occidental et forgé son propre outillage conceptuel et technique? I1 serait présomptueux de faire ici un bilan et notre propos n'est pas de porter un jugement sur les efforts entrepris ; on se bornera à quelques brèves réflexions.

Le Droit africain fut baptisé «w&~oj~_cm er D, quand le légis- lateur métropolitain importa son droit, seul apte à promouvoir, dans son optique, le développement. C e dualisme juridique, introduit par le colonisateur eut pour effet d'empêcher le droit africain de s'adapter et de se transformer ; incapable d'évoluer, le droit africain, dit coutumier, était condamné au sous-développement. L'évolution était du &é du droit moderne, c'est-à-dire de l'occidentalisation, la stagnation, du côté c traditionnel D ; par opposition au droit moderne importé, on appela le droit actuel d'alors e droit traditionnel D ; la tradition fut considérée comme le poids d'un passé révolu, on parla des u: résistances traditionnelles au droit moderne D, on tenta alors d'en lever les obstacles ...

Comment dès lors l'Afrique Noire pouvait-elle gagner son indé- pendance juridique ? Non certes pas en retournant à ses < coutumes D, ni en se modernisant à l'occidental mais en résorbant ce faux dualisme du droit o. traditionnel B et du droit moderne, en restaurant, par un retour aux sources créatrices de son droit, la tradition vraie, trait d'union entre l'ancien et le nouveau.

Libérée de ces contraintes et artifices juridiques, l'Afrique, devenue indépendante, n'allait-elle pas à nouveau développer son droit ? L e droit de la terre et le droit de la famille n'étaient-ils pas en mesure de retrouver leur propre histoire et, par là, de se rajeunir et de s'adapter ?

L e colonisateur parti, son droit - sa philosophie et ses techni- 4 ques - demeura ; face au o. d ~ ~ t - - » d ~ _ ~ ~ - ~ ~ ~ i ~ s ~ ~ - o ~ ~ i - .

drqit, Prn*KL?n@eml?S hE+@!k&"a9w?itg &%q,.-b ~ i ~ ~ ~ " ~ ~ u s s ~ ~ ~ ~ ~ i ~ s ~ ~ ~ ~ sJ qG*-lui sont chers dans l'occident

loppement juridique n'incombait-il pas de forger l'unité nationale ; le développe-

-- ," ~

88 R. VERDIER

ment à la base ne faisait4 pas courir le risque d’un tribalisme juridique 7 Ce fut donc au sommet que le droit devait se développer; il fallait attendre que l’Etat fasse connaître ses commandements.

Mais les gouvernants avaient-ils réellement les moyens de changer le droit, d‘assurer la transition d’un ordre juridique ancien à un ordre juridique nouveau? D e quel côté se trouvait le droit colonial? Quel9 fins poursuivre, quelles valeurs servir, quels moyens d’action utiliser ? Le développement du droit ne pouvait prétendre au titre de Droit du Développement en laissant sans réponse la question téléologique, éthique et politique.

A quoi bon changer le droit, s’il ne sert pas à transformer la société? Le peut-il, quand en Q: démembrant D la propriété OU en l’in- dividualisant, il dresse l’Etat contre les collectivit+ parentales et tem- tonales ? Le peut-il, quand il revêt, selon l’expression de Jean Carbonnier, 6: les attributs effrayants de l’inconnu et de l’inintelligible B ? Le peut-il en l’absence d’une véritable stratégie, ce qui veut dire, concertation de la base au sommet, coopération des divers secteurs concernés, colla- boration des divers spécialistes ?

N’y a-t-il pas alors risque d’anesthésie juridique, pour citer notre savant sociologue, qui pousse ceux qui se nourrissent encore de la sagesse africaine à vivre comme si le droit n’existait pas ?

R. VERDIER, CNRS, Paris

CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA

and TANZANIA

In this part, I shall deal in a general way with the traditionaI systems of land tenure of the tribes of Kenya, Uganda and Tanzania (1). I stress general, because it is quite impossible to go into any detail of the land laws of some 200 tribes in a short report of this nature. No attemp is made in this part to deal with the statutory land laws and the way in which these have affected the application of the customary land law.

1. Introduction: Variety of Tribes and Land Tenure Systems

As pointed out, there are some 200 different tribes or tribal groups in East Africa. Tanzania has some 120 tribes, the majority being Bantu (e. g. the Chagga, Haya, Nyamwezi, Sukuma, etc.) but with a few Non-Bantu minorities such as the Masai, the Arusha and the Iraqw. Each of Kenya and Uganda have some 40 groups being a mixture of Bantu people (e. g. the Kingdoms of Buganda, Toro, Ankole and Banyoro in Uganda, the Kikuyu, Kamba, Luhya etc. of Kenya); Nilotic people (e. g. the Lu0 of Kenya and Achole and Lang0 of Uganda), and Nilo-Hamitic people (e. g. the Iteso of Uganda and Nandi and Kipsigis of Kenya).

It is commonplace that the land tenure system of any people is usually determined by three main factors:-

(1) Only the mainland part of the United Republic of Tanzania i.e. Tan- gmyika will be dealt with. The customary land law in Zanzibar, which was in any case heavily influenced by Islamic law, is now only of academic interest since all land in Zanzibar has been nationalised. For a full treatment cf land tenure in Zanzibar prior to nationalisation, see MIDDLETON, Land Tenure in Zan- zibar, 1961, London, H.M.S.O.

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(a) the physicial conditions of life i. e. the nature of the soil and

(b) the practical uses to which land is put and the techniques

(c) the social and political organization of the society. N o w quite apart from the fact that the people of East Africa are

ethnically different, the three factors set out above also differ very greatly from one tribe to another and from one area to another. One contrasts €or example (i) the nomadic Masai with their cattle and sparse population, with (ii) the settled pastoralists such as the Hima of Uganda and with (iii) the settled agriculturalists such as the Kikuyu of Kenya. One also contrasts the societies with a strong centralised political authority and chiefs e.g. the Kingdoms of Uganda with the acephalous societies in Kenya. All these contrasts account for the variety of the land tenure systems in the area under consideration.

its topography, the climate, the density of population ;

employed therein; and

2. General Characteristics and Concepts

Having stressed the variety in the customary land laws, the next matter to consider is whether there are any general concepts or characteristics common to the land laws of the area.

It is often stated that land holding in African customary law is “communal” or “corporate” or “usufructary” by which is meant that rights in land are not vested in any individual but in some corporate group such as the tribe or the political authorities or the clan or family groups, and that although an individual may have the right of use of the land, the ultimate reversion is in the community or group. If this means that the individual’s rights in land is subjected to other rights vested in these groups, then the statement is undoubtedly correct, but it is submitted does not apply to African law only. In a most interesting paper (1) on the land rights of individuals among the Nyakyusa, a tribe of Southern Tanzania, Godfrey Wilson says:- “Land is not owned in any absolute sense either by the man and his household who live on and cultivate it, or by the village group, or by the chief, but by all of them together. Land tenure among the Nyakyusa is a coherent system of rights in which the chief as overlord, the age-village under the leadership of its great- commoner, the individual male holder, his wives and children all participate. In this the Nyakyusa are in no way peculiar, for ‘‘absolute ownership” of land is a fiction nowhere realised; even in Western Europe the use of land is hedged by state and municipal regulations while the

(1) Godfrey WILSON, The Land Rights of Individuals among the Nyakyusa. Rhodes-Livingstone Papers, No 1, 1938.

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security of every owner’s tenure is dependent upon political conditions which are not necessarily permanent. Everywhere, whether in civilized or primitive society, the holding of land is “communal” in the sense that the individual‘s rights are dependent upon his social relationships, upon his membership of some group with a definite cultural idiom and social organisation of its own; everywhere the holding of land is “individual” in the sense that particular people have, at any one moment, definite rights to participate in the use and to share the produce of particular pieces of ground.”

One of course must not go to the other extreme and suggest that concepts of African land tenure are the same as those found in Western laws. There is no doubt that the role played by political and territorial authorities, and by social groups such as the clan or family, in the allocation, control, supervision and alienation of land is still very extensive in customary law. This fact certainly distinguishes this “corporate” tenure from the Western “individual” form of tenure. But it is equally important to remember that the movement from ‘Lcommunalism” to “individualism” is characteristic of all societies, whether African or European, and that in relation to land, African societies are rapidly moving towards “individual” tenure. One echoes, in this connection, Lord Lugard’s comment in his <Dual Mandate in British Tropical Africa”, who says:-

“In the earliest stage the land and its produce is shared by the community as a whole; later the produce is the property of the family or individuals by whose toil it is won, and the control of the land becomes vested in the head of the family. When the tribal stage is reached, the control passes to the chief, who allots unoccupied land at will, but is not justified in dispossessing any person or family who is using the land. Later still when the pressure of population has given to the land an exchange value, the conception of proprietary rights emerges, and sale, mortgage, and lease of land apart from its user is recognised. These processes of natural evolution, leading up to individual ownership, may, I believe, be traced in every civilisation known to history.”

In East Africa, the systems of customary land tenure fall broadly into two categories:

(a) Systems based on political control, i. e. where the political authorities e. g. rulers, chiefs, etc. control the occupation of land, its use and alienation.

(b) Systems based on social control, i. e. where the control is exercised by social groups such as the clan, lineage or family.

All the tribes of Kenva fall under the second category, whilst in Uganda and Tanzania, there are tribes of both categories. These two categories are not hard and fast, and there are certainly tribes, e. g. the nomads such as the Masai, that don’t fit into either. Further-

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more, the division between political and social control is often blurred by the fact that even in societies with political authorities, there may stdl be a certain amount of family control at the lower level of land tenure. There are also different sub-divisions within each of the two broad categories. For example in the systems based on political control, the land tenure system may be feudal (as among the Baganda and Bunyoro) where fiefs are given out by the ruler to his bureaucratic subordinates or royal relatives, or control may be at the local level (as among the Sukuma of Tanzania). Again, in societies where the control is by social groups, the land-controlling authority may be either the immediate family head (as among the Kikuyu of Kenya) or the wider extended family or clan elders (as among the Teso of Uganda).

The principle difference between the two broad categories is that whereas in systems based on political control, such control extends over the whole tribal land subject only to the rights of the present occupants; in the systems based on social control, the conception is that the clan or family group have exclusive control over some area comprised in the tribal lands. Whereas in the former systems, the “tribe” as a whole (through the ruler as trustee or manager) “owns” the land, in the latter systems the theory is that the landowning unit is the clan or family. Another important difference is the special precarious position of strangers as compared with clan-members in societies with clan control, which distinction is rarely found in societies with political control.

3. Examplw of Land-Tenure Systems in East Africa

As pointed out earlier, a detailed account of all the customary land law systems in East Africa is outside the scope of this report. What I propose to do is to give examples of land tenure systems of four particular representative groups in each of the three East African countries.

(a) UGANDA For Uganda, I shall describe the land tenure systems of the Baganda

and Bunyoro, representing all the interlacustrine kingdoms of Uganda (the other three being Ankole, Toro and Busoga), whose systems are common and based on strong political control. For systems based on social or clan control I shall deal with the Bagisu and the Iteso.

Baganda (1) All authorities agree that traditionally all land in Buganda belonged

(1) For writings on Buganda land law, see : MUKWAYA, Land Tenure in Buganda, 1953; HAYDON, Law and Justice in Buganda,


to the Kabaka (the king) and no holding of land was recognized unless it had been conferred or agreed by him.

The Kabaka provided his chiefs and officials with areas which were not estates of which they were the landowners, but domains over which they exercised political control in respect of the occupiers of the land.

If a person wished to settle upon a chief‘s land he would be given the right to build a home and cultivate a plot at his chief’s pleasure. The person occupying the land would, however, have a reasonable degree of security of tenure, in return for which he rendered obedience to the chief, and instead of rent, rendered personal service (e.g. labour). H e was also expected to make the customary gifts (e.g. barkcloth, food and beer) to the chief from time to time.

In this feudal system, there was naturally no conception of land as a negotiable possession. The chief or individual held the land from &e Kabaka and had no power to sell or dispose of it without the Kabaka’s authority.

By the terms of the Uganda Agreement of 1900, the greater part of the land in Buganda was parcelled out in estates known as mailo. By this new system, the Kabaka and a number of the existing landlords i.e. chiefs, were granted a kind of freehold over the estates they happened to have control over. The chiefs thus ceased to be dependant on the king’s pleasure and obtained permanent security of holding, together with the right to buy and sell land. The chiefs, however, retained their old powers in relation to allocation of land to tenants and they still had the autority over them which included their services. This continued until 1927 when the Busuulu and Envujjo Law (a Buganda Government Law) was passed, designed primarily to protect the tenant. It provides that every holder of a plot (kibanja) on mailo land shall pay busuulu, or rent, at the rate of Shs. lo/- a year, failure to pay rendering the tenant liable to be sued for recovery in a Buganda court. Payment of busuulu gives the tenant the right to cultivate as he wishes aii crops with the exception of cotton, more than one acre of maize and more than ten full-bearing coffee trees. H e has, however, in addition, to pay dues (envujjo) of one gourd (four gallons) of beer on every occasion of brewing or Shs. 4/- in lieu and one out of every five barkcloth trees on the plot. T o grow cotton, more than one acre of maize and more than ten coffee trees, the tenant requires the permission of his landlord and he then pays envujjo of Shs 4/- an acre up to three acres ; if the acreage is in excess of this figure, then the matter is

The Mailo system.

Chapter 8 ; MAIR, Bagandu Land Tenure, Africa, voi. VI, p. 187 ; CARTER, The Clan System, Land Tenure and Succession among rhe Baganda, Law Quarterly Review, voi. 25, 1909, p. 158; THOMAS AND SPENCER, History of Uganda Land and Surveys and of the Uganda Land and Survey Department, Government Press, Entebbe, 1938; MORRIS AND READ, Uganda, chapter 15.

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for mutual agreement between the landlord and the tenant. In return for the payment of busuulu and envujjo, the tenant receives security of tenure in the occupation of his plot, free from danger of eviction save by order of the court, together with the right of access to pasturage and salt-licks, and the right to cut timber. Furthermore, the tenant’s heir inherits his security of tenure, The tenant, for his part, must render respect and obedience to his landlord and take good care of the land and the buildings on it. The law, with its intention of limiting the exactions which a landlord might make from his tenants, ñxed the latter’s obligations at the equivalent of one month’s wages and a tenth of the annual value of his crop. Since 1927, these payments have remained unchanged despite the drastic fall in the value of money with the result that, in view of the securiîy of a tenant’s tenure and of the fact that this security passes to his heir, the ownership of the mailo estates has, as a writer has recently suggested, in all but law passed tÒ the tenant, the proprietor’s rights being so restricted as to be almost valueless.

By the Possession of Land Law 1908, no person may hold more than thirty square miles of mailo land, except as the result of inheritance, without the approval of the Governor (1) and the Lukiiko. Mailo land njay be sold or given as a gift but such sale or gift may not be to a non-Ugandan or to a church or a religious or other society without the approval of the Governor and the Lukiiko. Maib land may not be occupied, used or leased, except in respect of leases for not more than one year, by a non-Ugandan without the same consents. Mailo land may be disposed of by will to a Ugandan, but it may not be willed to a church or religious society or to any person not yet conceived when thz testator dies. If the owner does not dispose of his land by will, then it passes according to the customary laws of succession. All transactions in mailo land must be in writing and the fees are the same as for transactions elsewhere in Uganda. The law preserves the rights of the public to the use of established roads and water supplies on mailo land and states that the Central Government laws regarding easements are to apply. Where a mailo owner dies intestate, and there is none to succeed him, the land, according to the wording of the Law, passes into the hand9 of the Governor and the Lukiiko to have and to deal with as trustees for the Baganda.

Bunyoro (2) Traditionally, the Bunyoro land tenure system was very similar to

that of the Baganda. The whole land, and everything in it, belonged

(1) Presumably the President now. (2) For writings on Bunyoro Land law, see : BEATTIE, The Kibanju System

of Land Tenure in Bunyoro, Uganda, Journal of African Administration, vol.


io the Mukama (king). He allotted to his relatives and chiefs control over various regions of the country, but such rights were feudal in that the land was held on condition of homage and service to a superior. The chiefs were responsible to the Mukama for the well-being of their areas. They received from their peasant cultivators tribute of grain, beer and labour, some of which, together with a proportion of the herds in their areas, they had to pass on to the Mukumu.

The developments in this traditional system at the beginning of thz century are admirably described by Beattie, a summary of whose article is made by Morris and Read as follows:-

“The reintroduction of chiefs, though now civil servants of the native government, at the beginning of the century after a period of anarchy, was accompanied by the idea that a chief‘s area was, like that of his predecessor, an official “estate” from the occupants of which he could exact service and tribute, later commuted to a cash payment called busuulu. When the chiefs retired, bits of these official estates would be cut off and given to them as places of residence and a source of revenue. So too the Omukama would give to members of the royal clan plots of occupied land for their permanent personal use. Later, the Omukama started to assign areas with full busuulu rights to other persons who, in the phraseology of a document of the time, “though they may not be doing government work, are looked upon as dignitaries among the people”. This process continued until, by 1931, all the best of the occupied land was taken up by kibanja (estate) holders and 18,000 out of the 22,000 taxpayers of the kingdom were paying busuulu, the kibanja plots varying in size from five acres to several square miles.

In 1931, an inquiry was qade by the Protectorate Government into landholding in Bunyoro and it was recommended that the landlord-tenant system, as evidenced in the kibanja tenure, should be abolished and with it the payment of busuulu; that chiefs should be paid salaries instead and that compensation should be given to the private kibanja owners; that certificates of occupancy should be given to the actual cultivators, gua- ranteeing to the holder “undisturbed occupancy, subject to necessary conditions, of the land, of whatever extent, of which he was actually making use, with the right to dispose of the results of his labour upon that land to his heirs”. The Bunyoro native government accepted these recommendations with distaste. Directions were laid down by the Pro- tectorate Government as to how the certificates should be issued. The sub-county chief was to visit the area applied for and conñrm that the applicant was actually occupying or cultivating it and mark out the

6, 1954. pp. 16-28 and 178-185; Enquiry into Land Tenure and the Kibanja Sys- tem in Banyoro 1931. Report of the Committee; Government Printer, Entebbe, 1932; MORRIS AND READ, Uganh, chapter 15.

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boundaries round the area which was to be stlightly more than twice that which the occupier was actually cultivating. These rights of occupancy under the certificates did not, of course, constitue freehold and conveyed rights of occupation and not of ownership and were to be valid only for so long as the land was occupied and cultivated by the certificate holder. These reforms, which were put into effect in 1933, however, though they abo!ished the official estates of the chiefs, who received adequate salaries instead, did little to effect the tenanted kibanja held by private individuals. The task of introducing the new system was entrusted to the chiefs, who had vested interests in preserving the existing order, and it appears that certificates of occupancy were, in effect, granted to most of the pre-1933 holders of kibanja for the original extent of their estates, and, furthermore, that certificates issued after 1933 over land which had previously been official estates have been for estates of considerable size, sometimes amounting to several square miles and containing many peasant cultivators. Busuulu, however, was abolished. Under the new system, the ultimate title to the land lay, as elsewhere in Uganda outside Buganda, in thz Crown and the legal rights which the certificate holder possessed were as follows. H e had the right to undisturbed occupation of the Kibanju cultivated by him for so long as he continued to occupy and cultivate it, unless the land was required for public purposes in which case he was to get compensation for his crops and improvements. H e possessed absolute ownership over all buildings he erected and over all trees and crops he planted and these, but not the land, he could sell. H e could leave his occupation rights by will and, in the absence of a will, his heir succeeded by native custom. H e was forbidden to collect tribute from anyone on the land. His rights were cancelled by discontinuation of cultivation. In addition to these legal rights, however, there were others which he enjoyed in fact. Despite the legal position, he could retain his rights over the land, even though he neither occupied nor Cultivated it, and he might leave others to cultivate it with an agent in occupation to look after his interests, or he might leave it uncultivated or untenanted for years. Furthermóre, he has, in fact, been able to sell the land, making no distinction between sale of improvements and sale of the land itself, the African courts dealing with the matter as though it wer¿ a sale of the plot. H e has retained, moreover, the customary right to accept or refuse peasants from elsewhere who wish to cultivate or settle on his kibanja and he may ‘expel1 a settler from it. H e has a customary right of possession over all anthills, grass and timber on his kibanja and is entitled to a leg of meat from any wild animal killed thereon. Clay and sand are his property and others may have to pay to have access to them. He has the right to impose conditions on his tenants with regard to the type of buildings they may erect and he has the right, and indeed the duty, to act as arbitrator in minor disputes between settlers


on his kibanja. H e is the ruler of his kibanja and is known as such and is, indeed, a minor unofficial chief. Finally, he has the customary right to an attitude of general respect from, the people resident on his kibanja and, although he is entitled to no rent or tribute, he will often receive gifts of beer and bananas brought voluntarily by the settlers. So, too, the settlers may cultivate a field for the kibanja owner; for this they will receive food or beer, but it is not for the food or beer that they do it, but because the field belongs to “the lord of the kibanja”. In return, the tenants look for the protection of their iord against the demands of the civil service chiefs and the kibanja holder is the intermediary between the tenants and the Omukamàs Government. Not all the land in Buny- oro, however, is held under the kibanja system and where it is not the allocation of land to new settlers lies in the hands of the civil service chiefs”.

Bagisu (1)

Gayer says that “the whole life of Bagisu is based on the clan system. The major clans are divided into sub-clans and the sub-clans into septs ... The control of the clans lay with the clan elders who were selected on merit”. Naturally, therefore, the control of land vested in these clans. Originally, individuals acquired land rights by clearing Forest subject to clan control. Today, land can be acquired by inheritance, or purchase or exchange or gift. Gayer analyses the various land rights of individuals, the clan and the community as follows:-

“(u) The individual land owner has the right to:- Utilise his land as he thinks best. Lend or rent his land for temporary purposes. Pledge crops on his land, but not the land itself. Sell land subject to the approval of the family. Dispose of land according to the customary laws of inheritance. Dispose of trees growing on his land. Prohibit grazing near his homestead and cultivation. Fence his homiestead and cultivation. Prohibit the digging of pits for game or stone except by consent.

(b) The clan or family has the following powers and rights over the land:-

(1) For writings on Bagisu land law, see : GAYER, Report on Land Tenure in Bagisu, in Land Tenure in Uganda, Government Printkr, Entebbe, 1957; LA FONTAINE, The Gisu of Uganda, Ethnographic Survey of Africa, part. X, pp. 18-20.

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(i) To settle land disputes within the area of its control. (ii) To exercise a right of option to buy in any land offered

for sale by a member of the group or by an adopted member through prior purchase.

(Ui) T o prohibit the sale of clan land to an undesirable person.

(iv) T o declare as void any land transaction which has not received its approval.

(c) The community has the following rights:- (i) Grazing over the whole country; but damage to culti-

(ii) The use of salt licks by the recognised paths of access. (fi) The watering of cattle at any running or open waters;

recognised watering places have of course been established with tracks of access.

(iv) The free use of water from springs, since water s the g ft of God. But where wells have been dug in times of drought a charge may be made for the labour but not for the water. (Irrigations rights are a new development.)

(6) Firewood nqay be gathered freely anywhere in the communal forest, but no dead wood or windfalls may be collected on someone’s land d e s s with his permission.

(e) Grass for thatching may be cut anywhere, but it would be considered bad manners to cut near someone else’s house. Plantain fibre (byai) is of course the property of the plantation owner.

(f) Because people nowadays trade in pottery, those who need clay -pay the landowner for it. Formerly clay deposits were communal.

(g) Honey found in the bush is considered to be the property of the hder, but hive honey is the property of the hive owner and honey found in a tree near a house is considered to be the property of the householder.

(h) Hunting is no longer a tribal pastime, as game has given way to the pressure of population and today wild animals are only found on the Mwiyembe and Sebei plains and high up on the mountain; hunting rights may be said to be extinct.”

vation must be made good.

Teso (1) Amongst the Teso, too, the land-controlling authority is the clan

leader or the extended family head. The allocation of land lies in their hands. Individual rights in land may be acquired

(1) See LAWRANCE, lhe ileso, London, O.U.P. 1957. Part. 11, chapter VI.

CUSTOMARY LAND LAW IN KENYA, UGANDA AM) TANZANIA 99

(u) By inheritance (b) By gift within the extended family. (c) By breaking new ground in unallocated land or surplus land. The nature of the individual’s interest is described by Lawrance as

a “customary usufructory title nearly amounting to fuil ownership. In particular, it implies the right to cultivate, to excavate, to build, to bury dead, to cut trees, to lend, to subdivide, and to bequeath the land or any part of it”. On the other hand, an individual may not sell, or rent or mortgage his land.

If he wishes to obtain land he must first find a sponsor and satisfy the land-controlling authority that he is of good character. If inquiries reveal no objection, he may be allotted a piece of unallocated land for cultivation. If he fails to cultivate it, he may forfeit the land. After the fist harvest, he provides beer and food to the clan leaders. In the course of time a stranger may acquire the full rights possessed by a local person, but until he does, he has merely the rights of user which are not inheritable, and he may under certain circumstances, for instance if he is convicted of witchcraft or theft, be liable to eviction by the land authority.

A stranger (abwotunan), is in a different position.

(b) KENYA All the tribes of Kenya are acephalous i.e. without traditional chiefs,

and hence have no strong central political authority. Hence the land tenure systems are based on clan or family control. For Kenya, I shail describe the land law of the four largest tribes - the Kikuyu, Kamba, Abaluhya (represented by the Maragoli) and the Luo.

Kikuyu (1) The unit of land tenure in Kikuyu (known as a Githaka) originates

in use of an area of bush-land by hunting or clearing, and a continuous history or tradition of use extending to the present day.

The Kikuyu land-tenure system, in the words of the Report on “Native Land Tenure in Kikuyu Province” of 1929 has “two principles of fust importance the dependence of the claim of an originai right acquired by use, which we may describe as a right of user or usufruct; the distribution of this right to sons in inheritance, while at the same time a non-distributed right of control remains to the family head, which we may call the principle of family or (clan) control or seigniory. The

(1) For writings on Kikuyu land law, see : Native Land Tenure in Kikuyu Province, Report of the Committee, 1929; BEECH, Kikuyu System of land tenure (1917) Journal of African Society; Lambert, The Systems of land tenure in the Kikuyu land unit, Cape Toun 1949 ; SIMMANCE, Land Redemption among the Fori Hall kikugu (1961), 5 Journal of African law, 15-21.

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family does not stand by itself but is part of a wider unit, a clan or section CC a clan (Mbarz], from which ultimately the seigniory is derived”.

The family head (Muramatz] may be regarded as having patria potestas, but the individual user’s rights approximate to full ownership except that sale was traditionally forbidden.

Apart from original acquisition of land by an individual either through breaking new ground distributed by the Muramuti or through inheritance, there were other methods of acquiring rights in land recognized by the Kikuyu, viz.:-

(a) Redeemable Purchase (Muguri) This is a transaction whereby an individual may offer his land to

another for cultivation in return for sheep and cattle. The transaction may be regarded as a security for a loan. When the animals are returned, the land is redeemed by the original occupier.

The transaction can only take place with the consent of the Mbari elders who may insist that the land be offered ñrst to a Mbari member rather than an outsider.

In the Kiambu District of Kikuyuland, this transaction has developed to an extent whereby Muguri is regarded as an outright purchase.

(b) Gratuitous Tenancy (Muhoi) A man may allow another (Muhog to cultivate on his land on the

basis of friendship. No “rent” is charged, but it is customary for the Muhoi to take beer and food to the person from whom he obtains the cutivation rights. The consent of the Muramati or Mbari elders must be obtained.

A Muhoi simply has cultivation rights and he may be asked to move out at any time, although he has the right to harvest standing crops.

(c) Adoption into clan (Muciarua) A poor person from another Mbari or a complete outsider may be

adopted into a clan with the consent of the Mbari elders. H e is then given land of the Mbari and is one of the family but only so long as he is of good behaviour. H e is liable to eviction if he commits a serious off ence.

Consolidation and Registration in the Kikuyu Areas

The above description of the traditional land-tenure system of the Kikuyu is now to a large extent obsolete in view of the introduction of a land registration system giving the individual holder a title under the statutory law.


Kamba (1). Like the Kikuyu, the land controlling authority in the small family

unit is the family head (Muungmii W u Musyi). The clan elders (Andu M a Musyi) is the wider land controlling authority within the clan. There is a further authority (Aungamii M a Misyi) who are the various family heads within a clan and who exercise control over commund grazing land.

Acquisition of Land (i) Original acquisition. Originally land in Ukambani was not

occupied by anybody. It was called W e u (wild land). Eventually people commenced acquiring pieces of Land from the W e u by demar- cating it. However, in order to acquire Ngundu i.e. permament rights in the land, the person had to cultivate the demarcated plots and eventually move his homestead there. If the piece of land was not cultivated and was solely used for grazing purposes, then the land was known as Kisesi and the person had rights over it only so long as he used it.

A distinction must, therefore, be made between two types of land that comprise a person’s Ngundu:

(a) cultivated land (Muunda), over which a person has permanent individual rights; and

(b) grazing land (Kisesi), of which there are two types :

This was evidence of ownership.

(2) Kisesi within one’s Ngundu i.e. over which a person has individual grazing rights; and

(ii) Kisesi over which communal grazing rights are exercised (this can happen if a man’s individual Kisesi is not divided amongst his heirs on his death)

The W e u is now almost finished (this is particularly so in Machakos District). The modern mode of acquiring land is by purchase subject to the Kamba rules of transfer (for which see below).

A father maya distribute his land either in his lifetime to his heirs or the land will be distributed to them on his death.

(ii) Purchase.

(Ui) Inheritance.

Transfer of Interest in Land

Following restrictions:- (i) Sale. A person may now sell his land outrightly subject to the

(a) If the sale is of a person’s Ngundu - whether comprising (1) For writings on Kamba land law, see : PENWILL, K a m b a Customary

Caw, London, Macmillan 1951 ; LINDBLOM The Akamba in, British East Africa, 1920; LAMBERT, Land Tenure among the Akamba (1947), African Studies 131-47. 157-75.

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Muunda or Kisesi - then the consent of the Andu M a Musyi of the vendor is essential. Normally such consent will not be granted if it means depriving the heirs of their share of the inheritance.

(b) If the sale is in respect of Xisesi over which communal grazing rights are exercised, the consent of the Aurzgarnii M a Misyi is essential.

(ii) Gratuitous Tenancies. The head of the family may allow tenants on his Ngundu - whether it is cultivated (Muunda) or grazing land (Kisesi). This is a tenant-at-will and pays no rent except that he offers a goat (Mbuiya Mathanzu) to the village elders of the locality (the Utui elders), who witness the transaction. In addition, he may be required to help the landlord e.g. in farming and other field wofk. The tenant may be evicted at any time, subject to the proviso that he is entitled to take any crops that he has on the land.

The head OE the family does not need the consent of any land controlling authority in respect of tenancies.

(iii) Mortgages. These are very common today. If a man needs money or livestock, he may mortgage a piece of his land in return for an equivalent value in money or livestock. The debt must be paid within the time stipulated in the agreement. If the debt is not paid, the lender has either of the following remedies:-

(a) sue for recovery of the debt;

(b) take possession of the land and use it for cultivation or grazing purposes. The lender may not, however, sell the land, but the borrower may do so with the consent of the relevant controlling authority in order to pay off the debt. In selling the land, the borrower must give the lender first priority.

In this case, a person allows another use of a piece of his land in return for a payment of livestock. The person using the land may be evicted if the livestock is returned.

This differs from outright sale in that there is an understanding that the person using the land must move out as soon as the livestock are returned to him. It differs from tenancies in that here there is a consideration for the use of the land. It differs from mortgages in that in this case there is no stipulated time for payment of the livestock and in that here the person takes immediate possession of the land whereas in mortgages, he can only do that if the debt is not paid within the stipulated time.

Both in mortgages ((iii) above) and loan of land ((iv) above), the consent of the relevant land controlling authority is necessary to effect the transaction.

(iv) Loan of Land.


Luhya (represented by Maragoli or Logo19 (1) The Maragoli land-tenure system is based on clan control exercised

by the clan head (Eligutu). The following types of land must be distinguished: (a) Family lands. These are lands that the present holders have

acquired by inheritance. The term “family lands” refers to the method of acquisition i.e. by inheritance and not to the way in which they are used - there is no such thmg as joint or family occupation - the occupation is by an individual, but the land is inalienable.

(b) Communal grazing land under clan control. The use of these is open to everybody.

(c) Individual land. (d) Surplus lands under clan control i.e. any lands that are not in

categories (a), (b), or (c) above are controlled by the clan with the eZigutw as trustee.

(for methods of acquisition see below).

An individua1 could acquire land in various ways:- (i) By cultivating virgin bush land under clan control having obtained

(ii) By inheritance. the permission of the eligutu.

In these two cases the holder is regarded as “owner” (omwene) - he enjoys a permanent right of user, but whereas in (i) he can dispose and alienate the land, he cannot in (U).

Traditionally, a purchaser (omuguli) acquired rights of user in return for a fowl, a hoe or a goat. However, the transaction was only a redeemable sale since the heirs of the vendor, if they could produce witnesses to the fact that it was once cultivated by their father, could redeem the land by returning the original purchase price.

Nowadays, outright sale of land is permissible with the sanction of the clan elders.

Tenancies or user rights are normally granted to strangers who must be sponsored by a clansman. There is no h e d rent but he is expected to give beer and some crops to his sponsor and clan head. Tenants can only be evicted for good cause e.g. if the land is required by the landlors for his sons or if the tenant is of bad behaviour.

(iii) By purchase.

(iv) By becoming a tenant (omumenya)

(1) For writings on Maragoli land law, see : WAGNER, The Bantu of North Kuvirondo, vol. TI, chapter IV, O.U.P., 1950 ; Report of the Committee on Nutive Land Tenure in fhe North Kavirondo Reserve, October, 1950, Government Printer, Nairobi ; HUMPHREY, The Liguru and the Land, 1947, Government Printer, Nairobi

104 EUGENE COTRAN

Lu0 (1) The basis of land rights in Lu0 law is described by Wilson as follows : - “The basis of right of ownership to land in all of the Lu0 Tribes is the fact that one’s ancestor fought for the land and that it was acquired by conquest. There is no stronger claim to land in Luo. This principle is extended in the belief that the land occupied by any particular Oganda ,[i.e. Sub-tribe) was conquered by the ances- tors of its present-day members. It follows from this belief, in the minds of the Joluo, that every member of an Oganda has an inalienable right to cultivate a garden within the territory of his Oganda. Moreover he has prior rights to that land over any non- member of his Oganda who is occupying land in it. Every Lu0 of the Central Nyanza Tribes, therefore, has land in Central Nyanza, the amount of land that he is entitled to cultivate depends on the amount of the tribal area occupied by his Libamba, his nuclear lineage. It also depends on his social position within the homestead of his father as we shall see in the section on inheritance”. Each clan (dkoot) therefore had its land and each lineage (libamba

or anyuola) had its land within the clan land. Between clan lands, buffer areas (lek) were left and used as communal grazing land. These buffer areas have now disappeared. The land controlling authority of the clan was the jodong dkoot (clan elders) and of the lineage, the jodong anyuola (lineage elders).

Within the lineage, land is allocated by d e jodong anyuola to the heads of the smallest family unit (wuon pacho). A member of a pacho (ñomestead unit) acquires land either by an allocation made by the wuon pucho or by inheritance. The individual has the right of user but since ultimately d e land belongs to the clan, he cannot transfer the rights of his lineage to it, or the rights of his descendants to it, so that sale or outright gifts to strangers was forbidden.

Strangers (Jadak) A person who comes to the area of a lineage segment and begs for land is called a Jadak. If he is given land it is given on the usu- fructcary principle only. H e therefore has no rights of inheritance and his children may only renew the usufructuary right to the land and may not inherit it. The basic principle of Jadak was clearly and succinctly stated by Chief Jonathan Okwiri: “ ... as in the Lu0 custom the tenants (Jodak)

The length of his usufruct is indeñnite.

(i>see WILSON, Lu0 Customary Law and Marriage Laws Customs, Govern- ment Printer, Nairobi, 1961.


are tenants forever, even if they were good tenants and helping the owner of the land, that does not allow them to naturalize as clansmen”. The Judak is not a tenant in any sens of the word because he pays no rent; it is more accurate to refer to him as a squatter. A Jadak has certain obligations which he is expected to fulfil, but these are at the level of those which are expected of the most junior member of the lineage. He must show respect to the owner of the land and he must give him a high status position at all beer drinks and festivities. H e must fight for his benefactor and support him in all matters regardless of his own opinion; he must follow the instructions of the cultivation leader, Jagolpur, of the Libamba to which the owner of the land belongs and he must be content with a low status position when invited to social or ritual gatherings at the homestead of his benefactor. Finally, and most important, he must remain in continual occupation of the land which was allocated to him or he loses his usufructuary rights to it. Jdak may only be evicted for good cause e.g. criminal actions (witchcraft, incest, etc.).

(c) TANZANIA I have stressed earlier that there are some 120 tribes in mainland

Tanzania and it is therefore even more difficult, for this territory, to select 4 representative tribal groups. It has been suggested (i), that in Tanga- nyika “the general pattern of the evolution of custom is so uniform that it is safe to state that, in similar physical circumstances, land custom is similar in essentials in different tribal areas”. Even Oldaker, however, qualifies his statement by reference to the differences in physical environment. To this I would add, the differences in the economic life, settlement patterns and social and political systems. I shall describe for Tan- zania the land systems of the Sukuma and Haya, representative of tribes with political land controlling authorities, and of the Luguru and Kuria, representing tribes with family or clan control of the land.

Sukuma (2) Cory summarises the Sukuma land system as follows:- “Sukuma land tenure rules are a good example of the term “usufructory right of occupancy”. The fundamental principle being that a man owns his land so long as he occupies it effectively and he therefore cannot sell, pledge, or otherwise dispose of it. The

(1) OLDAKER, Tribal Customary Land Tenure in Tanganyika, Tanganyika

(2) See CORY, Sukuma Law and Custom, O.U.P., 1953, part. III, chapter VI. Notes and Records, 1957, Nos. 47 & 48, p. 117.

106 EUGENE COTRAN

system involves no insecurity of tenure because a holder cannot be dispossessed of his land for any reason except failure to occupy it and, since there is at present little or no land hunger, an owner is not pressed to dispose of land he is not actually cultivating. A son can inherit his father’s holding because in the Sukuma conception a son is not only his father’s heir, but his younger self.” The land-controlling authorities in Sukumaland are (a) the banan-

pwa (i.e. village headman) and (b) the basumba batale (i.e. leaders of the village organisation for communal work). Cory explains their functions as follows:-

“Formerly the basumbu batule was the authority in BD, BSN, and BS*; the bunungwa in all other chiefdoms. Basumba batale exist in all chiefdoms and are the representatives of the inhabitants of a village; their influence is non-political and varies in the different local federations. In most chiefdoms they are concerned with the administration of land, and even where they do not act directly they are customarily informed by the village headman of any transactions in land which take place. The basumba balate are everywhere the leaders of the village organization for communal work. Their influence is weakest in the south, in the chief-doms of the Mweli Federation (in ZM they do not exist), and strongest in the Binza Federation. The position of the basumba batale has been for many years in a state of flux with a tendency to diminish in importance. Everywhere the village headman and the basumba batab work hand in hand. For instance, even in BSN, BS, BD the village hehdman is informed of the allocation of land by the basumba batule, and in UF a new-comer would Krst disc~ss his sett’emcnt with the knvlc~bn butale and seek their agreement before he approached the village headman for the actual allocation of the land. It is emphatically stated by the chiefs that they never interfere in the allocation of land and that any applicant who approached them would be told to go to the village headman or to the basumba bat;dk as the case may be.” The land authority has power to expropriate the land of a person

There are various methods of acquiring land, viz:- (a) By clearing a plot in the bush area (nhinde); here no permission

of the land authority is required if there are no cultivators around the area.

who does not effectively occupy it.

(*) These letters represent areas in Sukuma land to which Cory has given letters for convenience.


(b) By allocation in an inhabited area (ilala). Here, the applicant must have a sponsor and he must be approved by the land authority.

(c) By allocation of a relinquished holding (malale ga saka) - if a person relinquishes his holding, it reverts to the land authority who may te-allocate it to somebody else.

(d) By inheritance. Sale of land is not permitted but crops and trees may be sold.

Gifts of land are not permissible without the consent of the land authority. A holder can lend a field to a relative but not to a non-relative without the permission of the land authority. No rent is payable.

%

Haya (1) The Haya land tenure system, like that of the Baganda and Bunyoro,

as opposed to the Sukuma system where control is at the lower level, is based on strong political control by the chief. “A Chief had powers of life and death and therefore of dispossession and allocation of land; they became donors and hence also owners of land. The Chief could kill a man, or deprive him of his land and give it to another ...” (2).

The basis of land-holding by an individual was that the Chief allocated land on payment by the individual of an allocation fee (Kishembe). This varied in amount according to the type of land. With the introduction of Native Authorities in Tanganyika by the British Administra- tion, the payment became payable to the Native Authority and was 10/ - if the unit of land contained Mwate (i.e. land planted with perennial crops - coffee or banana), and 5/ - if it had no mwate. T h e occupation of land confers no title but implies “usufructory title nearly amounting to full ownership” (3).

The method of allocation is as follows:- “A prospective settler who is a stranger has first to h d a sponsor, called his Muhikya, who collects as auch information as possible about the newcomer. The Muhikyu must be a man of standing in the village. The prospective settler may be introduced to his Muhi- kya by “another villager to whom he is known. While the Muhikya is collecting his information, which takes some time, the settler chooses the plot he will apply for. When the Muhikya is satisfied he introduces the newcomer to the village headman with a request that he will inform the Mwami (Sub-chief) of the application for land. If the Mwamr’ approves he appoints an elder, who is known as a Mutayu, to go to the village. On the appointed day the Mukungu, the Mutaya, the applicant for the land and the neigh-

(1) See CORY AND HARTNOLL, Customary Law of the Haya Tribe, 1945. (2) Ibid.. p. 264. (3) Ibid., p. 113, para. 512.

108 EUGENE COTRAN

bours assemble at the chosen plot. It is customary also to call the clan-head of the leading clan and the Muharumbwu as witnesses. The Mutaya ñxes the boundaries by planting a tree every twenty or twenty-five feet along them. Mulinzi or murumba trees may be used but preferably mulamulu (Kulamulu means “to decide”). B

Apart from acquiring land through allocation on payment of an allocation fee, there were other methods, viz:-

(u) By inheritance. In such a case, the heir may not sell or @ve away tha land without the consent of his family.

(b) By purchase. If the land acquired through payment of an allocation fee is Mwute it becomes a Kibanju (estate) holding and the hoder may dispose of it by gift or may pledge it. Outright sale was traditionally unknown, but is now possible.

A Kibunja may be lost by (u) obuchweke i.e. death without heirs, or (b) neglect of plantation. In both cases, the land reverted to the

Chief. Nyarubunja tenure. This is the name given to a group of planta-

tions owned by an individual. The landlord is known as Mtwuzi, the tenant as Mtwurwa.

The origin of these is that they were probably created “by the Chiefs and given as a reward of good service. Naturally there could not always be land which had reverted available for this purpose and therefore the Chiefs, who had a regular income from their subjects in the form of tribute, ceded some of their economic privileges to a man whom they wished to reward and made him landlord over a number of plantations, thus creating a nyurubanju, and transferred some of their rights in the ceded area to him.”

The position of the Kibanju holder in a nyarubanja was that he held from his landlord instead of the Chief and paid tribute and rendered annual labour to his landlord.

The rights and duties of landlords and tenants of Nyarubunja holdings were laid down in the Nyarubanja rules first passed by the Bukoba Chiefs in 1930 and revised in 1938 as the Nyarubanja Rules made under the Native Authority Ordinance. These provide for the rent payable by the nyarubunju holder to the Native Treasury, for the dues due from the tenant to the landlord, for inheritance when the tenant or landlord dies and for the maintenance of holdings (1).

Nyarubanja tenure has now been abolished by virtue of the Nyaru- banja Tenure (Enfranchisement) Act 1965 (2), the general effect of which

(1) For detailed rules, see ibid., pp. 127-136. (2) No 1 nf 1965.


is to extinguish the rights of landlords in Nyurubunju tenure and vest the land in the tenant. The principle provisions of the Act are contained in Sections 4 to 7 which provide:-

“4. (1) On the commencement of this Act, every parcel of land held, immediately before the commencement of this Act, by any person as a tenant under or in accordance with Nyarubanja tenure shall, by virtue of this Act, be enfranchised and cease to be so held. (2) On and after the commencement of this Act no grant of land may be made under or in accordance with Nyarubanja tenure, and any agreement for such a grant made, but not completed, before the commencement of this Act shall be void. 5. (1) Subject to this section, enfranchised land shall vest in the person who, immediately before the commencement of this Act, was the tenant of the land on the terms and subject to the incidents prescribed for enfranchised and by rules made under section 7, and such land may be dealt with in accordance with such terms and incidents. (2) Where, in accordance with subsection (i), any enfranchised land vests in any person who, immediatley before the commencement of his Act, held the land: (u) on trust for any other person or purpose (not being a trust that was an incident of Nyarubanja tenure), the enfranchised land shall vest in such first-mentioned person on the like trust; (b) subject to any incumbrance, interest, right, term or condition for the benefit of another (not being an incumbrance, interest, right, term or condition for the benefit of the landlord as such or otherwise an incident of Nyarubanja tenure), the enfranchised land shall vest in such first-mentioned person subject to the like incumbrance, interest, right, term or condition ia so far as the same is capable of having effect in accordance with such rules aforesaid. (3) Where the interest of a tenant in land formerly held under or in accordance with Nyarubanja tenure has been forfeited before the commencement of this Act but the former tenant has nevertheless remained in occupation of such land continuously from the time of such forfeiture until the commencement of this Act, such former tenant shall be deemed to be a tenant for the purposes of this Act and the land shall be enfranchised under section 4. 6. O n the commencement of this Act, all rights in any enfranchised land of any person as a landlord under or in accordance with Nyaru- banja tenure shall be extinguished, and, save as may be provided by rules made under section 7, no compensation shaii be paid to any such person for the loss of any enfanchised land or for the loss of any incidents owed under or in accordance with Nyarubanja tenure by any tenant or other person.

110 EUGENE COTRAN

7. (1) The local authority shall, as soon as may be after the commencement of this Act and subject to the approval of the Minis- ter, make rules prescribing the terms and incidents of tenure of enfranchised land. (2) In addition to any other matter which may be included therein, rules made under this section shall contain provision, either express- ly or by reference to other law in force in Tanzania, for- (a) the interests or rights which may exist in or be created out of such land; (b) the devolution of any interests or rights therein on death or dissolution; (c) the disposal of any interests OT rights therein inter vivos. (3) Rules may be made under this section for the payment to landlords of compensation for the unexhausted improvement effected by or on behalf of the landlord in any building or other structure on any land of which the landlord is divested by this Act. (4) Subject to the approval of the Minister, the local authority may, from time to time, amend, revoke and replace rules made under this section and may make additional rules for any matter provided for herein. (5) Notwithstanding section 7 of the Interpretation and General Clauses Ordinance, rules under this section shaii not require to be published in the Gazette, but shall be published in such manner as the Minister may direct.”

Luguru (1) The Luguru are a good example in Tanzania of a people whose

land tenure system is based on clan or lineage control. They are also of particular interest as they are matrilineal (hitherto all the tribes dealt with were patrilineal), and they are also largely uxorilocal i.e. the husband frequently goes to live on the wife’s ancestral land.

Broadly speaking, a Luguru can hold the land either on (a) lineage tenure or (6) alien tenure.

(a) Lineage Tenure. This is tenure held by virtue of the holders belonging to a particular lineage.

“Lineage membership implies the right to live and cultivate on lineage land. Both male and female possess this right, as both are full lineage members. This means that in either a virilocal or uxorilocal marriage one of the spouses wiil have full lineage rights, but -__

(I) See FOSBROOKE, Luguru Land and Lineages (unpublished Report 1954), and YOUNG AND FOSBROOKE, Land and Politics among the Luguru of Tangurnyika. Routledge and Kegan Paul, London, 1960.


the children born on the land of their father, i.e. in a virilocal marriage, are no longer full lineage members and are therefore less favorably placed than the children of an uxorilocal marriage. They possess a defined but inferior status, expressed in the vernacular term for such people (if the clan is Maze) as mwana w u kirnaze. The meaning of mwana wu is “child of”, while the ki is a diminutive prefix which here indicates the diminished status. If a mwana wu contracts a virilocal marriage, his children will be of still lower status, being called “grandchild of the clan”. The lack of status of this latter group is emphasized by the fact that properly they should pay the traditional tribute called ngoto, which is regularly payable by non-lineage intruders on lineage land (l).” The nature of an interest held under lineage tenure is described as

“There is little concept of an individual holding a bit of land as property: he merely possesses an usufructuary right, with the lineage possessing a reversionary right. It should be made clear that it is the lineage which possesses the right and not the individual holder of the office of lineage head (2).” (b) Alien Tenure. This is a tenure of persons living on and cutivat-

ing land which is not the property of their own particular lineage. They have to pay ngoto, which traditionally was an annual payment in kind to the lineage head of a portion of the cereal crops produced on the lineage land allocated to the alien. They also pay an initial payment of rubuka (one chicken).

In alien tenure, there is less security of holding than in lineagz tenure, since the alien can be evicted for good cause.

Any sale of land is invalid, but Fosbrooke reports that other transactions in land such as pledging and the payment of compensation for e.g. injury, in land was known.

The main functions of the lineage, as represented by the lineage head are

(u) to allocate lineage land to members of the lineage; (b) to accept or reject aliens; (c) to collect ngoto payments; (d) to deal generally with lineage land e.g. settle disputes, give his

permission for the planting of trees.

follows:-

Kuria (3) The Kuria of Tanzania are an interesting example of people

(1) YOUNG AND FOSBROOKE, pp. 58-59. (2) Ibid., p. 61. (3) See CORY, Lund Tenure in Bukuria, Tanganyika Notes and Records, NO

23, p. 70.

112 EUGENE COTRAN

whose land tenure system was traditionally based on clan control, but where clan control was gradually replaced by Government appointed Chiefs who were not always the clan heads. Cory describes the process as follows (2):

“All land in Bukuria was clan-owned and was allocated to appii- cants by the clan or sub-clan heads. Originally the clan heads were also the village headmen, because each clan inhabited a geographi- cally defìned area, a gunguli. The chiefs appointed by the Euro- peans deprived, within a few years, the clan representatives of all political significance and replaced them in their office as village headmen by their nominees. The chiefs and the new village headmen began to assume the right of allocating land. The clan leaders considered this act of usurpation even more unfair than their depo- sition as village headmen, because the right of land allocation was exercised by them not as village headmen but as clan representatives. They were too weak to resist the change openly, but they divided the land amongst themselves as a counter measure and demarcated boundaries for the individual plots, thus hoping to stop the allocation of clan land by the chiefs and village headmen without their consent. In this way a family tenure was created which led very soon to an unequal distribution of land in the second generation, according to the number of sons. The chiefs and village headmen, allotted to men who could pay for them plots within the bound-aries of land held under family tenure or even under individual tenure, which the owners did not cultivate. The clans and their leaders directed, and still do so, their resistance against those applicants for land to received it directly from the chiefs or village headmen. Whereas in the past, therefore, allocation of land was exclusively

in the clan or sub-clan heads, this function has now been taken over by the village headman, who may or may not be the sub-clan head.

A stranger may only be allocated land if he finds a sponsor €rom the clan and becomes a blood-brother of a member of the tribe.

Sale of land is unknown, but leasing fields is the most frequent method of acquiring land for cultivation. No rent is paid and the tenant may be evicted at any time but the cultivator is entitled to harvest the crop he has cultivated.

Continuous litigation is the result. ”

4. Conclusions

I have attempted to describe in section 3 above the land tenure systems of 4 different groups from each of the countries of East Africa.

(2) Ibid.. 29. 78-79.


I feel that the following conclusions could be drawn from this survey: W e have seen that traditionally group control - whether exercised by political authorities or clan authorities was the

basis of the indigenous system of tenure. This group control, has, however, either disappeared completely in certain areas, or is weakening gradually. Individualisation of East African land tenure has been achieved either through direct Government interference or by natural evolution brought about by economic pressures and the weakening of family ties.

(b) The “Usufructuary” Principle. The weakening of group control also entails the gradual disappearance of the so-calied LLusufructuary’’ principle in East African customary law. In many ways, a holder under African customray law is now as much of an “owner” as an “owner” in the English sense. W e have seen how in most of the land systems discussed, the holder may lease the land, pledge it, mortgage it, gift it and it is then inherited by his heirs. As to sales, it is wrong to suggest that because sales were not recognised, then a person is not the “owner”. The fact is that sales were unnecessary rather than invalid because traditionnaly the land was not considered an economically negotiable asset. However, we have seen that customary law is easily adap- table and in areas where there is economic pressure on the land (as for example in the Kiambu District of Kikuyuland and in Buhaya) ouíright sales have become recognised.

(a) Group Control.

(c) Extent of Government Znterference There is always a controversy between those who feel that custo-

mary law should be left to develop on its own and others who feel that there should be Government initiative. We have seen that in Buganda the initiative to abolish the feudal system and introduce mailo tenure was taken as long back as 1900. In other places, however, development has been slower. In Tanzania, the step to abolish Nyarubanja tenure was only taken in 1965.

A more revolutionary step was taken in Kenya with the introduction of land registration in the Kikuyu areas, now gradually being extended to other areas of Kenya.

It is noteworthy, however, that all these steps have been directed to remedy some existing evil e.g. frawentation of holdings and uncertainty of title in Kenya and the unsatisfactory position of the tenant under feudal systems in Buganda, Bunyoro and Buhaya. No attempt has been made in any of the East African countries to produce a land law that wolud take into account customary principles.

Janvier 1967. Eugene COTRAN.

School of African and Oriental Studies - London.

THE LAND LAW O F NIGERIA

Nigeria is a Federation made up of four Regions and a Federal Territory. Each territory (1) has its own law-creating agency (2) and consequently the laws in the different territories need not be identical.

The law relating to land in the Federation of Nigeria is a very complex system. T w o different isystems, English law and Customary law apply in every territory of the Federation and the content of both these systems vary in the different territories. In addition to these, the system of land tenure operating in the Northern Region differs considerably from that in the South (i.e. The Federal territory, Western, Mid- Western and Eastern Regions). The difference is historical. In the Regions of the South, the Bristish recognised that the ownership of land was vested not in the Chiefs but in the people. The right of the British Crown was therefore confined to an administrative control over the alienation of the land to non-natives (3). But in Northern Nigeria, the British took the erroneous view that all lands belonged to the Emirs who had surrendered their territory with all the sovereign rights (4). The Emirs protested at this interpretation of the treatries they made with the Bristish, but nevertheless, the view prevailed. After the proclamation of the Northern Nigeria Protectorate in 1900, the Crown Lands Proclamation, 1902 was passed providing that all lands formerly held by the Royal Niger Company (whose Charter had been revoked) became

(1) A Region is included in the term “territory”. See the Nigerian Repu- blican Constitution, section 165 S.V. “terntory ”.

(2) Prior to the military intervention of 1966, the law-creating agencies were the Federal Parliament and the Regional Bouses of Assembly. At the moment, laws are promulgated by the Suprema Commander in the form of Decrees for Lagos and/or the Federation and the Regional Military Governors issue Edicts for their respective Regions.

(3) See Lord HAILEY, A n African Survey (1945) 770. (4) Lady LUGARD, A Tropical Dependency, 417. But see the Annual Report

of Northern Nigeria for 1902, pp. 157-160.

116 ARTHUR NYLANDER

Crown Lands. All other lands were deemed to be Public Lands with the ultimate title vesting in the Government by right of conquest. Thz Northern Nigeria Lands Committee of 1908 criticised this distinction between Crown and Public Lands as unnecessary (1) and concluded that all the land in the North was under the control and subject to the disposition of the Government. This submission was enacted in the Land and Native Rights Proclamation, 1910 which was later reproduced in the Land and Native Rights Ordinance, 1916 and 1918. These were the forerunners of the recent Land Tenure Law, 1962 (2) which is a comprehensive regulation of land tenure in the Region and the basis of the present law in the Region.

APPLICATION OF ENGLISH LAW

English Law was made applicable to Nigeria by the following provision: “Subject to the terms of this or any other Ordinance the common law, the doctrines of equity and the statutes of general application which were in force in England on the 1st January, 1900, shall be in force within the jurisdiction of the Court (3).” This general provision introduced the pre-1900 English law relating

to land including the English doctrine of Estates (4) into Nigeria. On Nigeria becoming a Federation, this general provision was incorporated into the laws of every Region (5) and that of the Federal Territory (6). But it has undergone considerable changes in some Regions. It will be seen later that the pre-1900 law of England does not now apply in certain parts of the Federation.

(1) Cmd. 5102 (1910) paragraphs 14, 23, 37. (2) Cap. 59 Laws of Northern Nigeria (1963 ed.). See also page 13 infra. (3) Sec. 14 Supreme Court Ordinance, Cap. 211 Laws of Nigeria, 1348 ed.

For a critical discussion on this provision, see PARK, Sources of Nigerian Law (1963) 18 et seq.

(4) See further MEGARRY & WADE, The Law of Real Property, 2nd ed. (1959) 40 et seq.

(5) See s. 15 High Court Law, Cap. 61 Laws of Eastern Region, 1963 ed.; s. 28 High Court Law, Cap. 49 Laws of Northern Region, 1963 ed.; Law of England (Application) Law, Cap. 60 Laws of U’wtern Region of Nigeria, 1959 edition.

(6) The provision is not contained in the High Court of Lagos Act but in the Interpretation Act s. 45 (i), Cap. 89 Laws of the Federation and Lagos, 1958 edition.

THE LAND LAW OF NIGERIA 117

The Federal Territory and Eastern Region: In Lagos and the Eastern Region, this general provision has remain-

ed unchanged and it therefore has the effect of applying in these two territories the following English Statutes relating to land:

1. The Real Property Act 1845. 2. The Vendor and Purchasers Act 1874. 3. The Conveyancing Acts 1881, 1882, 1892. 4. The Land Transfer Act 1897. 5. The Real Property Limitation Acts, 1833 and 1874. The general provision also introduces into these territories the

various estates capable of existing at law (as opposed to Equity) before 1900. These are: 1. Estates of Freeholds

(a) Fee simple absolute (b) Fee Tail (c) Life Estate

The Term of Years Absolute. 2. Estates of Leaseholds

The Western and Mid- Western Regions: In the Western Region (which included the Mid-Westem Region)

the general provision introducing English law remained unaltered until 1959. In that year, the local legislature passed the L a w of England (Application) Law (1) which provided only for the application within the Region of any written law, the common law of England and the doctrines of Equity. The pre-1900 statutes of general application which had formed part of the law of the Region ceased to apply. Many of these statutes had however been enacted as local legislation in a more modem form. The Property and Conveyancing Law (2) was one of the statutes passed by the local legislature in contemplation of this change. This law modernises the land law in these two Regions. It incorporates with the necessary modifications the provisions of two English Statutes, the Settled Land Act 1925 and the L a w of Property Act 1925. It however applies only to land or property which is not held in accordance with customary law unless the parties agree or are presumed to agree to its application. It also simplifies the doctrine of estates in these Regions and brings the position into line with that in England. The only estates that are capable of existing at law in these Regions are:

(a) The Fee Simple Absolute in Possession (b) The Term of Years Absolute (3)

(1) Laws of the Western Region of Nigeria 1959 edition Cap. 60. (2) Zbid., Cap. 100. (3) Ibid., s. 3 (1) s. 3 (2) enumerates interests of charges in or over land

capable of existing at law.

118 ARTHUR NYLANDER

The Northern Region: In the Northern Region, there is the general provision introducing

English law into the territory (1). But this has very little application in the field of land law. The Land Tenure Law (2) limits the operation of English law in this field considerably. The only estate capable of existing in the Region is the certificate of occupancy (3).

THE APPLICATION OF CUSTOMARY LAW

The High Courts and Magistrates Courts in au the territories of the Federation are enjoined by the statutes establishing them to observe and enforce the observance of the principles of customary law which are not contrary to natural justice, equity and good conscience nor incompatible eider directly or by implication with any written law (4). Customary law is the indigenous system of the different ethnic communities in the country. It is an unwritten legal system and its principles vary not only from one ethnic group to another but may vary even within a particular group. The English doctrine of Estates is foreign to customary law (5).

Inevitably, there is bound to be conñicts between dese indigenous systems and the principles of English law applying in the Federation. These problems of internal conflict invariably arise in the determination of the sytem of law that should be applied in a particular cause. These provisions which enjoin the Courts to apply customary law has minimised these conflicts. Customary law can never override a local statute or any other written law in force (6). Conflicts between the principles of customary and those of equity are also resolved in favour of equity (7). Customary law is only applicable in causes or matters between Nigerians and also in those between Nigerians and non-Nigerians (8) where substan-

(1) Laws of Northern Region, 1963 edition Cap. 49, s. 28. (2) Ibid., Cap. 59. (3) See page 14, infra. (4) Sec. 27 High Court of Lagos Act, Cap. 80 Laws of the Federation of

Nigeria 1958 ed.; s. 12 High Court Law, Cap. 44 Laws of Western Region. 1959 ed. ; s. 20 High Court Law, Cap. 61 Laws of Eastern Region, 1963 ed. ; s. 34 Cap. 49 Laws of Northern Region, 1963 edition.

(5) See Nisanguov v. Anatogu (1957) 2 F.S.C. 36. (6) This includes an English statute applying in the Federation. (7) See Ado v. Wusu (1938) 4 W.A.C.A. 96. (8) See s. 12 High Court Law, Cap. 44 Laws of Western Region, 1959 ed.

In the Federal Territory and the Northern Region, the terms a native D and a non- native > are used instead'of v. Nigerians > and a: non-Nigerians D respectively. See s. 27 High Court of Lagos Act, Cap. 80 and s. 34 High Court Law, Cap. 49 Laws of Northern Nigeria. In the Eastern Region, the phrases a persons of Nigerian descent D and a persons who are not of Nigerian descent P are employed, see Sec. 20, Cap. 61, Laws of Eastern Region 1963 edition.


tial injustice will be caused by strictly adhering to the principles of English law.

Certain local legislation depend on whether land is governed by English or customary tenure and it is therefore necessary, at times to know under which tenure a particular piece of land is held or whether there has been a conversion from one tenure to another (1). For example, the Property and Conveyancing L a w (2) of Western Nigeria does not apply to land held under customary law (3). Several Nigerian cases have held that land is not permanently k e d with a particular system of law. Land held under English law can on passing to others be governed by customary laws. The transfer could be by a will (4), on an intestacy (5) or a conveyance (6). Conversely, land held under customary tenure can be converted to one held under English law on a change of ownership (7).

The Content of Customary Law It will be impossible to give here anything but a broad outline of

the general principles of the indigenous systems of land tenure. These systems are based on the notion that individual ownership of land is unknown and consequently an individual cannot alienate land. Land, according to customary ideas, does not belong to an individual but belongs to a group of people, which might range from the small family or kindred group to an ethnic group (8). These features of customary law were dealt with appropriately in a passage of the Report on Land Tenure in West Africa 1898 made by Rayner C. J. This passage was referred to with approval by the Judicial Committee of the Privy Council in the oft-quoted Nigerian case Amodu Tijani v. Secretary, Southern Nigeria (9) and runs thus.

“The next fact which is important to bear in mind in order to understand the native land law is that the notion of individual ownership

(1) See PARK, A Dual System of Land Tenure : The Experience of Southern Nigeria [1965] J.A.L.I.

(2) Cap. 100. (3) See also the Registration of Titles Ast, Cap. 181 of the Law of the

(4) See Jacobs v. Otadunni Bros. (1935) 12 N.L.R. 1 ; George v. ‘Fajore

(5) Miller Bros. v. Ayeni (1924) 5 N.L.R. 82. (6) Dosumu v. Adodo (1961) LLR. 149. (7) Alade v. Aborishade (1960) 5 F.S.C. 167 ; Coker v. Animashawun (1960)

LLR. 71. (8) See, for example, the statement of a Nigerian Chief e I conceive land

belongs to d vast family of which many are dead, few are living and countless members are still unborn. B

(9) [1921] 2 A.C. 399.

Federation of Nigeria, 1958 edition.

(1939) 15 N.L.R. 1.

120 ARTHUR NYLANDER

is quite foreign to native ideas. Land belongs to the community, the village or the family, never to the individual. All the members of the community village or family have an equal right to the land, but in every case the Chief or Headman of the Community or village or head of the family, has charge of the land, and in loose mode of speech is sometimes called the owner. He is to some extent in the position of a trustee, and as such holds the land for the use of the community or family. H e has control of it, and any member who wants a piece of it to cultivate or build upon, goes to him for it. But the land so given still remains the properíy of the community or family. H e cannot make any important disposition of the land without consulting the elders of the community or family and their consent must in all cases be given, before a grant can be made to a stranger (i)”.

This is a statement of the principles-of customary law in its purest form. It means in effects that the allodial (or absolute) title to land is vested in a group and never in individuals. Whether this group is an ethnic community (i.e. the State), the village or the family depends on the polity. In some polities, the allodial title is in the State and the Oba or Chief owns the land. In others the allodial title is vested in village or family groups and the Oba or Chief only exercises sovereignty or administrative control over the land. In this connection, Lloyd (2) citas the example in Ijebu-Ode which poses a different situation from the rest of Yorubaland in that there, the allodial title is not vested in the Awujale but in the people by virtue of an earlier settlement. The Ibos (3) and Tivs (4) are in a similar position. Although the group is considered as the holder or owner of land, it is possible that sub-groups or even individuals may have a right or interest in land but such right or interest would be less than an allodial title. The allodial title to land may however, vest in an individual where he takes possession of some as yet unappropriated land for himself.

The allodial title by a group may evidence itself in three different situations:

(i) Royal Estates (2) Communal Lands (3) Family Land

Royal Estates

or constitutional capacity. Royal estates are held by a Chief, Oba or Emir in his representative

These estates are similar to those termed

(1) Ibid., at 404-5. (2) LLOYD, Yoruba Land Law (1962) 151. (3) See also OBI, The Ibo Law of Property (1963) 45. (4) MEEK, Land Tenure, 145 et. seq.

THE LAND LAW OP NIGERIA 121

stool lands in Ghana and their nature has been the subject of judicial pronouncement. iIn Tijani’s (1) case, Lord Haldane described stool lands as meaning “little more than lands which the Chief holds in his representative or Constitutional capacity as distinguished from land which he and his own family held individually”. This distinction was further emphasised in Oyekan v. Adele (2) where Verity C. J. observed that:

“It [the land] falls within that class of estate which has been variously described as “stool land” (a term commonly used in the Gold Coast than in Nigeria) or “royal estates’’ ... and that the estate or interest vested in the ruler in royal estates or stool lands is to be distinguished on the one land from land vested in him beneficially as absolute owner alienable by him at will and on the other hand, land vested in him and his family beneficially and of which the Chief or head of the family is sometimes referreg to as “trustee” (3). It follows that the holder of a Royal Estate enjoys the land and

the proceeds thereof during his tenure of office. The land and the profits enure for the benefit of his official successor and not for his personal heir under native law and custom (4).

These Royal Estates include the official residence of the Oba, Chief or Emir (3, and cultivated farms and lands held by the Chief or Emir (6).

Communal Lands

These are lands in which individual members of a community have clearly recognised rights of an undivided and proprietary kind. Sacred groves, shares and other fetish lands, market sites and dumping grounds of the village, churches and mosques are examples of communal lands. They have also been described as land owned by the town as a unit and reserved for the population who exercised rights of a proprietary kind thereon (7). The Western Regional Government has recently passed a legislation relating to communal lands. This is the Communal Land Rights (Vesting in Trustees) Law (8) which made provision for the

(1) [1921] 2 A.C. 399. (2) (1952) 14 W.A.C.A. 209. (3) Ibid., at 213, 214. (4) Chief Awodiya v. John Apoesho & Another (1959) W.R.L.N.R. 221. (5) See Akodu Y. Omidiji (1927) 8 N.L.R. 55, Oyekan v. Adele (1952) 14

(6) See Sir Percy GIROUARD’S Memoranda on Land Tenure in Northern Nige-

(7) OBI, Ibo Law of property (1963) 45. (8) Cap. 24, Laws of W.R. Nigeria, 1959 ed. The Itshekiri Communal Land

Trust has been established under this Law and the Lands of the Itshekiri Com- munity previously administered by their Chief, the Olu of Warri, are now vested in trustees.

W.A.C.A. 209.

ria (1908) paragraphs 4, 22, 23.

122 ARTHUR NYLANDER

“vesting in Trustees of certain rights in or over land, for ensuring that those rights shall be exercised for the benefit of the Traditional Authority and Community concerned”. This Law differentiates communal land from family land as it deñnes communal rights as “any rights in or over land referred to in a trust instrument as communal rights exercisable on behalf of a community but shall not include any rights exercisable by any person in respect of family land on behalf of a fami$”.

Family Lands This is the most important form of community ownership as the

real unit of land holding is the family. Under this holding, the head of a family (who may also be a chief) exercises a right of control over the land on behalf on his family group with the concurrence of the elders. The permission of the head of the family has to be obtained before land is granted to any member of the family or to a stranger. One essential feature of this family holding is that such grants to individual members of the family or to strangers leave the ultimate title in the family. The grantees have no more than a right to use and occupy the land so granted. They do not have the right of alienation. This inalienability of land is another essential feature of the family holding. No member of thz family can make any disposition of his grant without the consent of the head of the family and the elders. Family land can only be alienated by or with the consent of the head of the family and his elders (1).

However, land which has been granted by the head of the family to ~ I I individual member will devolve on that member’s death to his children. They succeed to his interest and may continue to use and occupy the land on the same terms and condition as their father. If the member died without issue, the land reverts to the family. Even, in cases where individual ownership exists, due to the introduction of English ideas, land held by an individual under a Crown Grant or an English Conveyance will devolve on his death intestate (2) to all members of his family and thereby become family land (3).

LOCAL LAND LEGISLATION

The Land Tenure Law of Northern Nigeria: The Land Tenure Law, 1962 (4), which repealed the Land and

(1) See Amodu Tijani v. Secretnry Southern Nigeria [I9211 2 A.C. 399. (2) Such an individual owner can alienate all his interests in the land by

(3) Ogunmefun v. Ogunmefun (1931) 1 O.N.L.R. 82. (4) Cap. 59 Laws of Northern Nigeria (1963 ed.).

will.


Native Rights Ordinance (i), is now the L a w regulating land tenure in Northern Nigeria. It was enacted with the aim of assuring, protecting and preserving the “existing customary rights of the natives of Northern Nigeria to use and enjoy the land and the natural fruits thereof”. It provides that the whole of the lands in Northern Nigeria, with a few minor exceptions, are declared to be native lands (2) which are placed under the control and subject to the disposition of the Ministry of Land and Survey for the use and common benefit of the natives. N o title to the occupation and use of any such land by a non-native is valid without the consent of the Minister. A native is defined as “a person whose father was a member of any tribe indigenous to Northern Nigeria” (3).

The Law also provides that it is lawful for the Permanent Secretary, Ministry of Land and Survey,

(u) to grant rights of occupancy to natives and to non-natives. (b) to grant easements appurtenant to rights of occupancy. (c) to demand a rental for the use of any native lands or easements

granted. (d) to revise the said rental (4). (e) to grant certificates of occupancy as evidence of a right of occu-

pancy (5). It follows that native lands can only be held under a right of occu-

pancy and this is the highest interest in land that can be acquired in Northern Nigeria. This is in sharp contrast to the position in Southern Nigeria where a person can acquire absolute title to land.

The right of occupancy which can be for a dehite or for an indefi- nite term are of two kinds - the customary and the statutory. The customary right of occupancy is “the title of a native or native community lawfully using or occupying native lands in accordance with native law and customs” and therefore recognizes the occupational rights of native or native communities who derive their titles from original owners of the land under native law and custom. The statutory right of occupancy (6) is that granted by the Permanent Secretary under section 6 of the Law. N o holder of a certificate of occupancy may alienate the land

(1) Cap. 105, Laws of Nigeria (1948 edition). {2) Cap. 59 Laws of Northern Nigeria (1963 ed.), s. 4. (3) For definition, see ibid., s. 2 S.V. 8: native ». (4) Ibid., s. 6. (5) Ibid., s. 10. (6) The statutory certificate of occupancy is similar to the English lease-

hold interest but there are differences between them. See Premchand Matheé ¿% Co. Lrd. v. Land Officer [I9631 2 W.L.R. 99 which deaIs with a certificate of occupancy under the Tanganyikan Land Ordinance 1923 which is similar to the Northern Nigeria Land Tenure Law 1962.

124 ARTHUR NYLANDER

by sale, mortgage, transfer of possession, sublease, bequest or otherwise without the consent of the Permanent Secretary first had and obtained. Any such purported dealing with the land is void and is a ground for the revocation of the certificate of occupancy (1).

The Permanent Secretary may revoke a right of occupancy for good cause, which would include the non-payment of rent, rates and taxes, alienation with the requisite consent, the requirement of the land for mining purposes or by the Government of Northern Nigeria, a native authority in Northern Nigeria or the Government of the Federation (2). If the land is compulsorily acquired, the holder of the certificate of occupancy is entitled to compensation for the unexhausted improvements on the land but not for the loss of the rights of occupancy (3). A notice of revocation must be given to the holder of a right of occupancy and to any mortgage (4). The revocation of a right of occupancy shall not affect the rights of a mortgagee, sublessee or sub-under lessee to whom the land or any part thereof has been lawfully mortgaged or underlet before a notice of revocation was given. A mortgagee must however claim this protection within two months of his receipt of the notice of revocation (5).

The devolution of the rights of an occupier on death is regulated in the case of a native, by the native law or custom existing in the locality in which the land is situated and in the case of a non-native by the law of such non-native relating to the distribution of property of like nature to a right of occupancy (6). However, were English (or a non- native) law applies, no deed or will shall operate to create any proprietary right over land except that of a plain transfer of the whole of the rights of occupation over the whole land (7).

Legislation against the Alienation of Land

The policy of the British Crown was to exercise administrative control on the alienation of land to non-natives and aliens (8). Thig policy produced a mass of legislation.

Under the Native Lands Acquisition Law of the Eastern Region (9), no alien can acquire any interest or right in or over any land from a

(1) Ibid., ss. 27, 28. (2) Ibid., s. 34. (3) Ibid., s. 35. (4) Ibid., s. 34 (5) as amended by the Land Tenure Law Amendment Edict

1966, No 11 of 1966. (5) Ibid., s. 34 (7), (8) as amended. (6) Ibid., s. 30. (7) Ibid., s. 31. (8) See Lord HALEY, A n African Survey (1945) 770. (9) Laws of Western Region, 1959 ed., Cap. SO.


native unless the transaction under which it is acquired has been approved by the Governor (1). Any agreement or instrument by which an alien purports to acquire any interest or right in or over any land is void and of no effect (2). A n alien is dehed by that law as a person other than a native of Nigeria (3).

T h e Governor-in-Council can exempt any company or association or body of persons corporate or unincorporate not already exempted from the provisions of the L a w subject to such conditions as the Governor- in-Council may deem fit to impose (4). Where an alien has acquired any interest or right in or over land, he cannot transfer, alienate, demise, sell or otherwise dispose of that right to any other alien without the approval of the Governor of the transaction or s?le (5). The interest or right that will be approved under any transaction should not exceed, including any option to renew, a term of ninety-nine years commencing not more than twelve months after the application for approval of the transaction. The instrument of lease should not provide for payment in advance of the rent for an aggregate period of more than twenty years and should contain a condition that the rent reserved will be subject to revision on the exercise of any option of renewal contained in the lease or every twenty years of the term created (6).

The Acquisition of Land by Aliens Law of the Eastern Region contains a similar prohibition against the acquisition of lands by aliens and requires that both the alien and the instrument under which he acquires any interest in or over land must be approved by the Minister (7). A n alien is defined as an individual other than a Nigerian (8). The definition of a ‘‘Nigerian’’ is identical with that of a “native of Nigeria” (9). In effect the law of the Eastern Region applies to the same class of persons as does that of the Western Region. It is an offence under these regional laws for an alien to be unlawfully in occupation of land belonging to a native or a Nigerian and the Attorney-General of the Region is empowered to bring ejectment proceedings in cases of unlawful occupation (10).

(1) Ibid., s. 3 (1). (2) Ibid., s. 3 (3). (3) Ibid., s. 2, S.V. “alien” (a). (4) Ibid., s. 7 (2). (5) Ibid., s. 3 (2). (6) Native Lands Acquisition (Approval of Transactions) Reg. 1958. (7) Laws of Eastern Region, 1963 ed. Cap. 2, ss. 4, 5. See also Nuhmn v.

Odutolu (1953) 14 W.A.C.A. 318 ; See However Ankrah ¿& Ors. v. Dabru PS Oluga í1956) 1 W.A.L.R. 89 (Ghana).

(8) Ibid., s. 2 S.V. “alien” (a). (9) Ibid., s. 2 S.V. “Nigerian”. Cf Interpretation Act. s. 3 S.V. “Native of

(10) Laws of Eastern Region 1963 ed. Cap. 2 ss. 6, 7; Cap. 80, Laws of Nigeria”.

W.R., 1959 ed., ss. 4 (21, 5.

i 26 ARTHUR NYLANDER

The prohibition in the Northern Region is much wider. The land Tenure Law of the Northern Region prohibits the alienation of land by any native to a non-native by sale, assignment, mortgage, transfer of possession, sublease, bequest or otherwise without first obtaining the consent of the Permanent Secretary, Ministry of Land and Survey (1)- Any transaction or instrument which purports to confer on or vest in a non-native any interest or right in or over any lands otherwise than in accordance with the provisions of the Law is null and void (2). The Regional Attorney-General or a native authority is empowered to bring proceedings for recovery of possession of any native lands in unlawful occupation (3). A native in this connection is conñned to a native of the Northern Region (4). Therefore, a non-native in this connection would include a native of any of the regions in the South. Such discri- minatory provisions against non-natives who are citizens of Nigeria are safeguarded by the Constitution of the Republic. Although the Consti- tution contains as a fundamental right (5) the prohibition of discrimination against a citizen on the ground that he is a person of a particular community, tribe, place of origin, religion or political opinion, yet this is subject to several exceptions including one relating to restrictions with respect to the acquisition of land or lease by any person of land or other

This policy of restricting the alienation of land from natives to non-natives accords with the cardinal principle of customary law that only members of an ethnic community are entitled to use land belonging to that community (7). Under the Eastern Regional Local Government L a w 1960 (S), Local authorities have passed bye-laws which restrict the alienation of land from a native of the area to a non-native without the consent of the Local Authorities (9). A “native of the area” is defined by these bye-laws as “any person who is eligible by local customary law to inherit land or the use of land within the area”. Such a restriction is also imposed on a “stranger” by bye-laws made under the Native

property (6).

(1) Cap. 59 s. 27 as amended by the Land Tenure Law Amendment Edict,

(2) Ibid., s. 2 S.V. “native”. (3) Ibid., s. 32. (4) Ibid., s. 39. (5) Republican Constitution s. 28 (1). (6) Republican Constitution s. 28 (2) (c). (7) See COLE, Report on Land Tenure, Niger Province, para. 732 ; also

Agbloe & Ors. v. Suppor &: Another (1947) 12 W.A.C.A. 187; Lopez v. Lopez (1924) 5 N.L.R. 50.

(8) Ss. 85, 221 Cap. 79 Laws of Eastern Region, 1963 edition. (9) See e. g. Western Ahoada Rural District Council (Alienation of Land)

1966, N o 11 Qf 1966.

Bye-Law 1957 E.R.L.R. No 272 of 1958 s. 2 (1).

THE LAND L A W OF NIGERIA 127

Authority Law (1) in the Northern Region. A “stranger” is defined as “any native of Nigeria or native foreigner who is not eligible by native law and custom to inherit land or the use of land within the area of jurisdiction” of the local authority (2).

REGISTRATION OF ‘DEEDS AND TITLES

The compulsory registration of Deeds was first introduced into Lagos by the Land Registration Ordinance of 1803 “to provide for the Registra- tion of Instruments affecting Land in the Gold Coast Colony” (3). This Ordinance was amended (4) and continued in force in the Colony of Lagos until its repeal by the Land Registration Ordinance of 1907 which was made applicable to the Colony and Protectorate of Southern Nigeria. Another Land Registration Ordinance (5) was introduced in 1915. It repealed the 1907 legislation and it applied to the whole of Nigeria. This was in turn superseded on the 1st of January, 1925 by another legislation (6) of the same name which is still in force.

The present Land Registration Act or L a w (7) provides that no instrument, other than a power of Attorney, shall be registered unless it contains a proper and sufficient description and, subject to the regulations, a plan of the land affected by such instrument. It is the instrument that is registered and not the title. The instrument records an isolated transaction and it is evidence of that particular transaction. It is not proof in itself of the legal right of the parties to carry out the transaction and consequently, it is not evidence of the legality of the transaction itself. It is therefore not an effective mode of recording land transactions.

In contrast to the registration of deeds, registration of titles to land protects and safeguards the interest of landowners.

(u) that the title of every landowner is throughly investigated once and for all and placed on the public register, a perusal of which will give

It involves:

(1) Ss. 38 (21) Cap. 77 Laws of Northern Region, 1963 edition. (2) See e. g. the Wase Native Authority (Control of Cultivation of Land)

(3) Ordinance N o 8 of 1883. The Colony of Lagos was then adminiiered

(4) Land Registration (Amendment) Ordinance, N o 12 of 1883. (5) N o 12 of 1915 as amended by N o 29 of 1915. (6) N o 36 of 1924, now Cap. 99, Laws of the Federation and Lagos, 1958 ed. (7) in the Western and Eastern Regions, it has been renamed the Land Ins-

trument Registration Law, see, e. g. Cap. 56 Laws of Western Region 1959 edition.

Rules, 1958, N.A.L.N. 146 of 1958, s. 2.

as part of the Gold Coast Colony.

128 ARTHUR NYLANDER

an intending purchaser all the necessary information about previous dealings in the land;

(b) that the registration of a landowner’s title is an insurance against any adverse claims by others, and is indispensable to the validity of aii transactions relating to the land in question; and

(c) that instruments are registered, not merely as documents executed between parties, but by reference to the land itself, (1).

The compulsory registration of titles was introduced into Nigeria by the Registration of Titles Ordinance No. 13 of 1935 (2). It provided for the establishment of Land Registeries for the registration of title to land at such places as the Governor may direct. The Ordinance was only made applicable to certain parts of the Federal Territory. Certain instruments granting or conveying the legal estate in freehold or leasehold lands were declared void unless registered within two months of the date of creating the area in which the land is situated a registration district or within a further period of two months authorised by the Regis- trar or within any period authorised by the Court.

The Registration of Titles Act has served a useful purpose but there are certain defects, which have been the subject of both judicial and expert criticism as regards the Act itself and the particularly the securiv of title obtainable under it (3). Again, registration under the Act is compulsory only upon change of ownership and as such it is a spasmodic and slow process and it will take a considerable time to compile a complete register of all lands in Lagos. There are today many plots in Lagos which have never changed hands since 1935 and consequently the titles to these lands would not appear on the register. Voluntary registration is also allowed if one’s land is within a registration area. But there is little inducement for the ordinary man to make use of this.

The Government therefore in 1956 invited Mr. S. R. Simpson, Land Tenure Specialist of the Colonial Office to examine the working of the Land Registry and make proposals whereby a system of compulsory universal registration of title to all land in Lagos might be achieved within a reasonable time. Mr. Simpson submitted his Report (4) in February, 1957 and its recommendations were accepted by the Government in May, 1957. Wide publicity was given to the Simpson Report and many persons and bodies were invited to express their views upon it.

The Government considered these views and in February, 1959

(1) See ELIAS, Nigerian Land Law and Custom (1962) 333. (2) Now, the Registration of Titles Act, Cap. 181. (3) See the remarks of Butler LLOYD I. in Animashawun v. Mumuni & Ors.

(4) SIMPSON : A Report in the Registration of Title io land in Lagos. Fede- (1941) 16 N.L.R. 59 ; see also generally ELIAS, op. cit. 349 et seq.

ral Government Printer (1957).


authorised the drafting of legislation required to implement the Report. It formed a Working Party to prepare a first draft of the new and amended legislation and advice upon the appropriate administrative structure necessary for the efficient implementation of the Report.

The Working Party considered that the Registration of Titles Act requires to be substantially amplified and strengthened in various parti- culars. This presented a strong case for a new Biil to replace this Act and to include provisions for the systematic adjudication of rights in land They also considered the provisions of the Land Registration Act and thought that it will be anomalous to repeal it and include its provisions in the new Bill. The effect of their proposals was that the existing law and processes under these two Acts will continue unchanged until such tïme as the provisions of the new Bill became applicable to a particular area.

The discussions of this Working Party produced the Registered Land Act (1) which applies to the Federal Territory and came into force on 1st January, 1965 (2). It provided for the creation of adjudication areas and for the adjudication of interests in land and rights in land therein by adjudication officers appointed for the purpose. An adjudication area constitutes a registration district and all land affected by a ñnal adjudication record as well as land duly registered under the Registration of Titles Act (3) shall be included in the appropriate land registration district (4). An adjudication officer may subdivide an adjudication area into sections and a notice of publication made requiring persons claim- ing to be interested in land therein to make a statement of interest within the time specified in the publication.

The registration or any person as the proprietor of any land does not confer any rights to mineral or mineral oils thereon or thereunder but vests in that person the absolute ownership of that land, which is not liable to be defeated except as provided in the Act (5). No land, lease or charge shall be capable of being disposed of except in accordance with the provisions of the Act and any attempt to do otherwise is ineffectual to create, vary, transfer or extinguish any right or interest in land (6).

The Act provided (7) that when an area has been declared an

1964, No III. See ibid., s. 165 (2) L.N. 12/1965. The Act has not yet been applied area of the Federal Territory. Cap. 181. 1964, N o III s. 23. Ibid., ss. 39, 40. Ibid.. s. 49. Ibid., s. 163 (i) and Schedule.

130 ARTHUR NYLANDER

adjudication area, certain Acts shall cease to apply in that area. Acts whose application was thus restricted were:

The

The Arotas (Crown Grants) Act (1) The Crown Grants (Lagos) Act (2) The Epetedo Lands Act (3) The Glover Settlement Act (4) The Land Registration Act (5) The Registration of Titles Act (6) The Crown Lands Act (7) ss. 31, 33

The first four Acts listed above were all passed in 1947 in consequence of the Report of Sir Mervyn L. Tew submitted to the Nigerian Government in 1939 and for the purpose of re-determining the effect of Crown Grants on lands which were subject to native L a w and Cud- tom (8)

Dr. Arthur NYLANDER. Barrister at law Lagos, Nigeria.

(1) Laws of the Federation and Lagos, 1958 edition Cap. 14. (2) Ibid., Cap. 44. (3) Ibid., Cap. 61. (4) Ibid., Cap. 75. (5) Ibid., Cap. 99. (6) Ibid., Cap. 181. (7) Ibid., Cap. 45. (8) The decisions of the Privy Council in Sakariyawo Oshodi v. Moriyamo

Dakolo ¿& Ors [1930] A.C. 667 and Brimah Balogun t Ors. v. Suka Chief Oshodi (1931) 10 N.L.R. 36 led to the appointment of Sir Mervyn L. Tew to inquire into the titles to land in Lagos and Ebute-Metta. See further ELIAS, Nig. Land Law & Custom, 3rd ed. (1962) 24 et seq.

LE REGIME DE§ TERRES AU SÉNÉGAL

Le Sénégal, partie du continent africain la plus avancée dans l'océan Atlantique, a très tôt pris contact avec les navigateurs européens. Ce sont les Portugais qui, dès la deuxième moitié du xve siècle, ont abordé les côtes sénégalaises.

Les Hollandais et les Espagnols, au XVI~ siècle se disputèrent longtemps le monopole du commerce en Afrique. I1 s'agissait, en fait, d'ache- ter des esclaves et de la gomme, et de vendre quelques pacotilles aux indigènes. Les Hollandais, les premiers, eurent l'idée de construire en 1617, sur la route du Cap de Bonne Espérance, le Fort de Gorée.

Plus de 20 ans plus tard, les Français, sous l'impulsion de Richelieu, s'intéressèrent à leur tour au continent africain. Ils furent attirés par le fleuve Sénégal. Ils créèrent un établissement à Bieurt, puis à N e de N'Dar qui fût baptisée Fort St-Louis du Sénégal. Ce fut le point da départ de la pénétration française, dans laquelle Faidherbe (1) a joué le plus grand rôle.

L a suppression de l'esclavage, la rareté de la gomme et la modicité du produit de la vente des pacotilles, avaient conduit à concevoir, dans une nouvelle forme, les rapports Europe-Afrique. Ce fut l'ère de l'ex- pansionnisme par la conquête. ,

Cette conquête, qui a réalisé en même temps l'unité du Pays en groupant les fiefs des anciens rois tués ou déchus, lui -a donné ses fron- tières actuelles. Elle fut pratiquement achevée en 1890, 4 ans après la mort de Lat Dior.

* **

Le Sénégal se situe dans la zone tropicale, à la limite des régions forestières. La vallée verdoyante du fleuve qui a donné son nom au pays, interrompant les plaines arides de Mauritanie, le désert et la région sylvo-

(1) Général français, né à Lille (1818-1889). Gouverneur du Sénégal de 1864 B 1865.

132 KÉBA M’BAYE

pastorale du Ferlo (i), la savane du bassin arachidier du Saloum, du Cayor et du Bao1 (2), les latérites ,affleurées du Sénégal oriental, les bocages luxuriants du pays sérère (3) et la forêt de basse Casamance (4), offrent une grande variété de sols et de végétations qui conditionnent le mode de vie du paysan sénégalais.

Le Toucouleur se livre, sur la région du toutes saisons, utilisant les crues naturelles ou sommaires.

Les Peulhs sillonnent le Ferlo avec leurs cornes immenses, à la recherche d’une herbe souvent très éloimé.

fleuve, à des cultures de aménageant des barrages

zébus (5) efflanqués aux rare et d’un point d’eau

Le Malinkk(6) de la haute Gambie (7), ancien conquérant, sur- pris par la paix dans un pays où la vie était facile, s’est mal adapté à la nécessité de travailler pour vivre.

Le Wolof (8) essaie de tirer le meilleur parti de sa terre sablon- neuse, en étendant le développement de l’arachide par la culture itiné- rante sur brûlis.

Le Sérère, agriculteur d’élite, fait varier, sur un sol d’ailleurs pro- pice, les cultures de l’arachide, du mil, du riz et du manioc, par la pratique de l’assolement triennal.

Le Diola organise les rives de la Casamance en véritables polders, et intensifie, sur un sol fertile, les cultures vivrières.

(1) Le Ferlo n’est pas, en réalité, un désert. Mais il est sec, parsemé de quelques épineux et est très peu habité.

(2) Quelques régions du Sénégal. I1 s’agit des noms des anciens petits royaumes qui existaient avant l’arrivée des Français.

Aujourd’hui, le Sénégal est divisé en sept régions administratives : le Cap- vert, la région de Thiès, la région de Diourbel, la région du Fleuve, le Sine Saloum, le Sénégal oriental et la Casamance. A la tête de chaque région, il y a un gouverneur représentant du Président de la République et de tous les ministres.

Les régions sont divisées en préfectures, les préfectures en arrondissements, et ceux-ci en villages.

(3) Voir plus bas pour la localisation du pays sérere. (4) L‘une des sept régions du Sénégal. Elle tire son nom du fleuve qui la

(5) Genre de bovidés géants aux grosses cornes. (6) Race qui se trouve dans la frontière guinéo-maliano-sénégalaise. Les Malin-

(7) Fleuve qui se trouve dans l’Etat qui porte le même nom, mais dont la

(8) Principale race du Sénégal.

traverse.

kés, que l’on appelle Mandingues ou Soc& ou sénégalais parlent bambara.

source est au Sénégal.

LE REGIME DES TERRES AU SENEGAL 133

Les races au Sénégal pourraient être réparties dans 5 grands groupes : les Poulars (i), les Wolofs, les Malinkés, les Sérères et les peuples do Casamance.

Les Poulars groupent les Toucouleurs de la vallée du fleuve Séné- gal, les Peulhs du Ferlo et de Kolda. Quelques Sarakolés, venus proba- blement de la rive droite, vivent dans la région de Bakel.

Les Wolofs sont originairsu du Djolof (2), du Cayor et du Baol. Une branche, les Lébous, occupe la presqu’île du Cap-Vert. On peut dire que le pays Wolof est limité au Nord par le fleuve Sénégal, à l’Ouest par ia Côte Atlantique, au Sud par la ligne du chemin de fer Dakar- Niger et à l’Est par le Ferlo. Mais à l’heure actuelle, il y a une véritable u wolof-fisation D du pays. Race de commerçants et de fonctionnaires, d’une faculté d‘adaptation singulière, les Wolofs ont vite assimilé la a manière toubab D et se sont répandus dans le pays, imposant souvent leur langue et leur mode de vie.

L e Sénégal oriental est une sorte d’appendice du Mali et de la haute Guinée. C’est le pays des Malinkés et des Socés. Ils parlent le bambara (3). Des sous-ethnies, telles les Koniadjis et les Bassaris, vivent à la frontière guinéo-sénégalaise.

Les Sérères sont groupés entre la B: Petite Côte D, qui va de la presqu’île du Cap-Vert à l’embouchure des bras de mer du Sine et du Saloum à l’Ouest, et la ligne du chemin de fer Dakar-Niger au Nord et à l’Est. A u Sud, ils se mélangent jusque dans la région de Kaolack (sur le Saloum) aux Wolofs et à quelques Peulhs et Toucouleurs.

La Casamance est le pays des Diolas, des Balantes et des Floups. Ils sont originaires des régions forestières de la Guinée dite portugaise.

Des Maures (4), descendus du Nord, se sont éparpillés dans l’ensemble du pays OU ils se livrent au commerce de détail et à l’élevage du mouton.

I1 semble que le peuplement du Sénégal se soit effectué à une époque relativement récente, par des invasions successives venues de l’Est et du Sud.

Les Toucouleurs, les Sérères, les Malinkés et les Wolofs eux-mêmes, seraient descendus des mêmes ancêtres maliens, qui se seraient différem- ment métissés avec quelques tribus sauvages autochtones trouvées sur place. Ces déplacements auraient été conditionnés par le fleuve Sénégal et l’existence du désert du Ferlo. Les envahisseurs auraient tous emprunté ia même voie, en descendant le fleuve et en contournant le désert.

(1) I1 s’agit du nom de la langue que parlent les Peulhs et les Toucouleurs. (2) Le Djolof est aussi une des régions a historiques 3 du Sénégal. I1 semble

(3) Langue malienne. (4) Habitants de la Mauritanie. ns seraient des négro-berbères.

que ce soit là i’origine du mot Wolof.

134 KÉBA M’BAYE

Les peuplades venues de la Guinée se seraient arrêtées au Sud du fleuve Casamance, où elles ont retrouvé des conditions de vie qui n’étaient pas différentes de celles de leur pays d‘origine, mais se seraient abstenues de monter plus au nord, OU ia savane, avec ses baobabs et ses acacias clairsemés, ne leur offrait plus les mêmes possibilités écologiques.

’ * **

Le peuplement du Sénégal peut expliquer sa vocation paysanne. Ce pays est essentiellement agricole. Une partie importante de sa population (80 %) vit encore de ia terre.

11 n’est donc pas étonnant que l‘organisation des droits fonciers ait préoccupé le législateur avant et après l’indépendance.

Mais en Afrique, et au Sénégal, la terre n’est pas une simple valeur économique, comme le serait un meuble corporel ou même un bâtiment. U n meuble corporel, un bâtiment, sont des biens créés pour appartenir à l’homme, sont un produit de son travail ; ils sont dans le commerce. Ils peuvent être appropriés puis aliénés.

Quant à ia terre, tout comme le ciel, comme l’air, comme les mers, elle est une création de Dieu ou des dieux. Elle est une des Q: poutres du monde. Elle est créée pour la survie de l’Espèce. Elle est le gage de la continuation de ia vie.

Aussi le système créé pour la régir doit-il tenir compte de ces caractères. I1 aura à plonger ses racines dans les croyances religieuses et la philosophie des hommes à qui il est appelé à s’appliquer. C‘est la condition pour qu’il soit solide et respecté. Les économistes ont eu raison de montrer récemment le rôle déterminant des g: facteurs non spé- cifiés B.

Mais, par ailleurs, Q: nous sommes embarqués B dans un monde à la poursuite du plein développement économique et social. Or, la terre se trouve être un des éléments de ce développement, dont les facteurs s’accordent mal avec les considérations philosophiques et les exigences des coutumes, ne devant souvent tenir compte que des données objec- tives de la B: croissance B.

Ainsi apparaît le prob!ème qui s’est toujours posé, qui se pose encore en Afrique Noire. I1 faut trouver une politique foncière et agraire qui tienne compte des croyances et des coutumes pour être appliquée, tout en permettant des trensactions faciles mais sûres, su: des droits certains. Voilà l’écueil où est venu buter obstinément le colonisateur, et que le législateur sénégalais de 1964 a cru avoir triomphalement contourné.

Nous allons voir ce qu’il en est, en étudiant, dans une première partie, le régime des terres avant 1964, et dans une deuxième partie, la réforme foncière et agraire instituée par la Ici du 17 juin 1964.


LE REGIME D E S TERRES AVANT 1964

Le colonisateur a trouvé au Sénégal un système de droits fonciers qu’il a prétendu sauvegarder au nom du respect des coutumes locales. Mais, en réalité, il en a méconnu l’essence en assimilant ces droits, mal- gré lui, à la propriété quiritaire romaine.

Examinons les droits coutumiers sur la terre, avant de nous pencher sur la législation coloniale.

A. - Droits coutumiers sur ka terre : Les droits coutumiers fonciers présentaient des caractères spécifi-

ques tenant à leur origine et à la fonction que la société africaine assigne â la terre. L a législation coloniale avait voulu les épargner dans leur grande majorité. Cependant, ils n’ont pas pu échapper entièrement à la dénaturation.

I. - Fonction de la ferre L a terre est une création divine, comme le ciel, comme l’air, comme

les mers. Elle est à Dieu, aux dieux et aux ancêtres (1) morts, suivant les convictions. Elle est mise au service des hommes poÚr assurer leur subsistance et permettre la survie de l’Espèce. Elle abrite les morts.

II. - Origine des droits fonciers Quand, à l’origine, un groupe errant s’est fixé à un endroit pro-

pice, ses membres ont défriché, par le feu ou par la hache, ce qui serait désormais le lougan familial. Dans cette famille relativement réduite chacun travaillait pour la satisfaction de tous. C‘était une vie communautaire OU la production des biens et services était répartie dans une minutieuse division du travail par âge et par sexe.

I1 m’a été donné d’observer, il y a près de 20 ans, dans les îles du Gandoule, à l’embouchure du bras de mer Q: Le Saloum D, au Sénégal, une communauté de ce type, qui s’est conservée, perfectionnée et éten- due à la dimension d‘un village. Dans ce village, OU ,tous les habitants sont issus du même ancêtre, les jeunes gens pêchent, cultivent le mil et s’occupent des travaux de voierie. Les enfants surveillent le bétail, les jeunes femmes entretiennent les rizières, récoltent le paddy, pilent le mil et préparent le repas. Les vieillards filent et tissent le coton.

Revenons à notre famille mère.

~~ ~

(I) a Les morts ne sont pas morts B : Birago DIOP : 6 Souffle D dans a Leurres et lueurs D.

136 KÉBA M’BAYE

Pour une raison quelconque (infertilité du sol,, insécurité) elle pouvait émigrer. A u lieu d’émigration, elle pouvait trouver une autre famille cr déjà fixée, de qui elle recevrait l’autorisation de s’installer, ou à qui elle

f L_

s’im_poserait *I ~ _I par la ..- force. -I_- Chaque famille continuerait à vivre à peu près comme avant, mais cette nouvelle communauté importante, qui pouvait comprendre d’autres familles encore, exigeait une administration. Elle se donnait un chef. Celui-ci avait alors des atfiibutiöns très diverses. I1 était chef religieux, chef militaire et administrateur. Ces absorbantes occupations l’empêchaient évidemment de travailler pour lui-même ou diminuaient considérablement son rendement, à tel point qu’il s’avérait juste de le dédommager. Cest alors que l’on décidait de travailler à tour .

de rôle ou à jour fixe dans le champ du chef, ou simplement de lui verser à chaque récolte la quantité de produits qu’il lui fallait pour fairz vivre sa famille. Ce B: fonctionnaire B est devenu le B: chef de terre D. I1 pouvait arriver que, par suite d’héritage ou de guerre, ses fonctions éclatent et donnent naissance à trois pouvoirs : un pouvoir religieux, un pouvoir politique et un pouvoir domanial. Cette dernière fonction, exercée par un Lamane, gardait d’ailleurs toujours un caractère sacré. I1 est remarquable que le conquérant ne s’arrogeait jamais les pouvoirs

terre, mais aussi parce que l’usurpation de cette fonction par un étranger - aurait déclenché la colère des ancêtres morts.

Cependant, certains Lamanes furent spoliés, au cours des guerres, au bénéfice de nouveaux chefs. Les Darnels et les Almamys réunirent quelques petits domaines en grands fiefs, qui furent alors confiés à des chefs militaires et à des Sérignes.

Les mariages exogamiques faisaient naítre d’autres communautés. Quand les jeunes époux se contentaient de s’installer à côté de la famille mère, ils pouvaient bénéficier, de la part de celle-ci, d’une affectation de terres cultivables, autour desquelles se développait un processus de croissance en tout point semblable à une émigration.

Les étrangers, qui arrivaient au village avec l’intention de s’y fixer, pouvaient obtenir de la communauté l’autorisation de défricher un lougan. Ils s’installaient, et dans certains cas, réussissaient même à s’inté- grer dans ia communauté. Mais, dans la plupart des cas, ils se contentaient de former un nouveau groupe satellite.

Ainsi se sont formés les droits du feu et de la hache, qui sont les droit de redevance des premiers défricheurs, et les droits de culture des occupants.

III. - Caractères des droits fonciers La conception sénégalaise ‘sur l’origine et les fonctions de la terre

devait naturellement conférer aux droits fonciers des caractères spéciñ- ques.

de chef de terre. C‘était parce que les guerriers ne s’intéressaient pas à la 1-


c) La terre ne peut être appropriée La terre est insusceptible d’appropriation. Les lois de la cosmo-

gonie africaine n’admettent cette appropriation pour aucun des éléments (ciel, air et mers) qui ont servi à la création de l’univers et le soutiennent. La terre étant à Dieu, aux dieux ou aux ancêtres, aucun être humain ne peut s’en approprier, car ce serait commettre un acte réservé à la seule divinité. e serait donc commettre le a crime D de sacrilège.

Comment, d‘ailleurs, s’approprier ce qui est affecté à tous pour leur subsistance ? Comment accepter que l‘abri des ancêtres devienne la chose d’un seul homme?

b) La terre est inaliénable La terre est mise au service de la communauté. Or, celle-ci comprend

non seulement les personnes vivant sur le terroir, mais aussi celles qui y naîtront et celles qui y sont enterrées. Aucun homme, aucune génération, nei peut disposer de ces biens. Le droit d’aliénation suppose le droit d’appropriation.

La terre est donc inaliénable. c) Il y a des droits sur la terre La terre ne peut pas être appropriée, et elle est inaliénable. Cepen-

dant, elle supporte des droits. Les membres de la communauté, encore vivants, ont sur la terre un

droit ir-”. d‘usa& Le premier défricheur, ou le conquérant, a conservé, de son pou-

voir de distribuer la terre, des droits que justifient ses fonctions. Ces droits, dits a assaka B dans plusieurs régions (droits de redevance) sont en principe payés en prestations ou en nature. Cependant, dans certains cas, leurs titulaires ont exigé des sommes d’argent, ce qui leur donne singulièrement i’aspect d’un loyer. Dans presque toutes les coutumes sénégalaises, I’assaka équivaut au i/iOe de la récolte annuelle.

Ceux qui cultivent effectivement la terre, doivent l’assaka. En contre partie, ils détiennent un droit d’usage, dit e droit de culture D, qui leur permet de travailler la terre, d’en tirer tous les fruits à leur profit exclu- sif, à condition de respecter les lois de la communauté.

On a cru déceler dans ces deux droits (droit de redevance et droit de culture) (i), la décomposition du droit de propriété en nue-propriété et en usufruit. En réalité, il n’en est rien. Le droit de redevance et le droit de culture ne se trouvent presque jamais réunis sur la même tête. Et quand cela arrive, le droit de redevance disparaît automatiquement,

i ’ si bien que les caractères de la pleine propriété ne pourront jamais être , réunis. -.

L ._ ”

(1) V.L. GEISMAR, a Recueil des coutumes civiles des races du .%&al.

138 KÉBA M’BAYE

Dautres auteurs (1) considèrent le droit de tenure constitué selon Campistron, par le droit de redevance et le droit de culture, comme étant un droit de propriété indivis au profit des membres de la collectivité. Cette qualification est aussi source d’erreurs et de difficultés.

I1 faut renoncer à notre besoin de faire entrer les droits coutumiers sur la terre dans des catégories juridiques préétablies et conçues pour d’autres sociétés totalement différentes.

IV. - Les sujets des droits fonciers Les titulaires des droits sur la terre peuvent se grouper dans trois

catégories : le chef de terre, les autres membres de la communauté et les étrangers. Les femmes forment un groupe aux droits distincts.

a) Le chef de terre Le premier défricheur, le conquérant ou leurs descendants, conser-

vent le pouvoir de distribuer la terre entre les différents usagers. Le Lamane, ou chef de terre, est désigné par les membres mâles de

la collectivité. En général, il est le plus âgé d’entre eux. Cependant, il n’est pas interdit de désigner un autre que le patriarche. Sa nomination est souvent l’occasion de rites et dr festivités. Dans les collectivités matrilinéaires, notamment chez les Lébous et les Sérères, il est choisi dans la branche maternelle. Toute la communauté ne participe pas à sa désignation. Celle-ci s’effectue par le truchement d’un conseil des anciens.

Les terres de la collectivité n’ont d’ailleurs pas toutes le m ê m e statut. I1 y a celles qui sont susceptibles d’être affectées à l’usage des particuliers pour la satisfaction de leurs besoins propres : ce sont les terres de culture et d’habitation ; et celles qui sont laissées à la disposition de la communauté toute entière : les biens publics. Cette distinction est très nette chez les Toucouleurs du Fouta, et chez les Nones de la Petite Côte. L e domaine public comprend les ruelles, les places et les environs immédiats du village, ainsi que les cours d’eau.

Les droits et les obligations du chef de terre sont différents suivant qu’ils s’attachent au domaine public ou au domaine privé.

Le chef de terre a un droit de jouissance sur l’ensemble des terres du domaine public. I1 procède à la distribution des terres du domaine de culture et d’habitation, compte tenu des besoins des familles et des individus. I1 peut procéder à des désaffectations, notamment en cas de départ définitif ou de non respect des obligations inhérentes à l’exercice du droit de culture.

I1 administre les terres. I1 veille à ia conservation du patrimoine foncier, procède aux bornages utiles.

(1) V. DULPW, t Coutumiers juridiques de 1’A.O.F. n.


I1 peut faire certains actes seul. Pour d’autres, le consentement et même l‘assistance du conseil des anciens est indipensable. I1 en est ainsi du prêt à usage.

L‘assaka que reçoit le chef de terre se justifie, comme nous l’avons dit, par la contrepartie des obligations qu’il assume dans l’intérêt de la collectivité, mais aussi par le caractère fiscal de ce droit. Nous avons fait remarquer que la c fonction domaniale D garde un caractère sacré. L’assaka peut être considéré comme la part des B: dieux B ou des a ancêtres D que recueille leur représentant. I1 serait une offrande, un impôt payé soit pour que la terre soit féconde, soit parce que l’on use d’une chose qui appartient à la divinité.

Le chef de terre peut être destitué dans les mêmes formes de sa nomination, par le conseil des anciens. Les motifs de destitution ne sont pas limités. Mais ils doivent se rattacher à la violation des intérêts de la communauté.

L‘empêchement du chef de terre pour éloignement, maladie ou vieillesse, peut être constaté. Dans Ies trois cas, ou s’il décède, il est remplacé.

Le chef de terre a souvent des collecteurs d’assaka, quand ses droits portent sur une vaste région : ce sont les Diarafs. Mais les Diarafs ont dans bien des cas, fini par s’arroger le droit de percevoir les droits pour leur propre compte. Certains chefs de villages ou de cantons récemment installés par le colonisateur ont entendu recevoir l’assaka. Ainsi l’institution se dégradait.

b) Les autres membres de la communauté Les autres membres de la communauté ont tous le droit de recevoir,

à titre d’usagers, une partie des terres collectives. Ils doivent en jouir selon les règles arrêtées en commun, sous peine de déchéance. Ils doivent payer les droits mis à leur charge par la coutume.

Ils surveillent la gestion du chef de terre.

c) Les femmes Les droits de la femme sur les terres, s’ils existent, sont en général

inférieurs à ceux de I’homme : la moitié ou une quotité moindre. Souvent, les droits fonciers n’appartiennent qu’à l’homme, la femme

dépendant d‘un frère ou d’un mari qui lui doit son entretien. Ainsi, dans le Fouta (i), les femmes n’ont pas le droit d’hériter

des terres de collectivité. Elles ont toutefois le droit de prélever sur les récoltes une certaine

quantité destinée à leur subsistance. Ainsi, le 4: thioubi B représente 1 à 10 corbeilles de mil suivant la fortune du frère qui le doit. Le c thia-

(1) Région du fleuve habité par les Toucouleurs.

140 KÉBA M’BAYE

tal B est une quantité de mil que l’homme prélève à son gré de chaque récolte à l’intention de sa sœur ou de sa cousine.

En cas d’extinction d’une branche, en pays toucouleur, la branche appelée à la succession hérite des femmes et celles-ci reçoivent un lougan, dit e des pleurs B (e ngoyrouba B).

d) Les étrangers Les étrangers venus se h e r sur le terroir peuvent recevoir l’autori-

sation d’occuper une partie du domaine collectif. Leurs obligations dans ce cas diffèrent de celles des autochtones. Ainsi, par exemple au Fouta, alors que l’assaka était dû par famille, l’étranger lui, devait le payer par lougan ou par tête. C’est la différence qui est faite entre a diom diayngol B et < samba rémôrou B. Le premier est un enfant du pays, et le second un étranger.

L’étranger qui épouse une jeune fille de la collectivité peut se lier à celle-ci, au lieu d’entraîner son épouse dans la sienne. Dans ce cas, la famille < adoptive D est obligée de donner au jeune ménage un terrain de culture, et l’assaka sera dû par l’ensemble de cette nouvelle famille naissante.

V. - Les droits fonciers autres que la íenure La tenure n’était pas le seul dróit grevant les terres sénégalaises

régies par la coutume. Il y en a d’autres, dont certains ont été introduits ou au moins perfectionnés par le colonisateur.

a) Les servitudes : Les coutumes sénégalaises connaissent presque toutes les servitudes

de passage et de puisement. Celles d’écoulement des eaux et de cueillette sont admises par plusieurs ethnies, notamment par les Wolofs en général, et par les Sérères.

Les servitudes sont réelles et perpétuelles. Le propriétaire du fond servant doit les respecter, et celui du fond

dominant est tenu, dans sa jouissance, de ne causer aucun dommage à autrui.

b) L a prescription- : La prescription extinctive ou acquisitive est inconnue du droit cou-

tumier primitif. Dans la logique négro-africaine, le temps n’a aucune influence sur la vérité ou ce qui est. La notion de prescription acquisitive introduite par les tribunaux institués par le colonisateur, a cepen-

, dant fini par être comprise et acceptée par les autochtones. L a prescrip i tion est toujours de 10 ans, qu’elle soit acquisitive ou extinctive.

c.<J- yYr,t...rir--. -w<

c) Le droit de bornage : Le droit de bornage appartient à tout usager de la terre, sous


réserve du respect des servitudes grevant le fond. Le lougan, entouré d’une palissade, est mieux protégé par la coutume que le lougan sans clbture.

VI. - Transmission des droits fonciers Les droits fonciers se transmettent par voie successorale. Cepen-

dant, d‘autres modes de transmission sont possibles, notamment le prêt à usage, le louage, ou même, dans certains cas limités et pour certaines coutumes, la cession à titre onéreux.

a) Les successions : Les lois de l’héritage que l’Islam a modifiées sont, en général, très

compliquées. Les terres de collectivité obéissent toujours dans la succession à

des règles particulières. Les femmes sont en général écartées de la succession, sauf dans

les pays OU l’Islam, profondément introduit, a imposé sa loi. Les terres collectives ne sont jamais partagées. Elles restent groupées

sous l’administration du chef de terres. Dans les régimes patrilinéaires, c’est à l’aîné des mâles qu’échoient

automatiquement les droits fonciers. Dans les régimes matrilinéaires, cet aîné doit être choisi dans la

ligne maternelle. A défaut de ce patriarche, le droit de gérer les biens collectifs échoit au fils de la sœur, à défaut, à la plus âgée des femmes. 11 faut cependant noter que dans certaines coutumes matrilinéaires, notamment chez les Nones du Sénégal, les biens acquis par le travail du pere reviennent au fils.

D’ailleurs, d’une façon générale, une nette évolution est en train de se produire. L a propriété collective s’amenuise au fur et à mesure que s’effrite l’autorité du chef de la communauté, et les pères ont tendance à détourner les règles coutumières pour réserver à leur fils la partie la plus importante de leurs biens,

b) Le prêt à usage : Le chef de terre peut, avec le consentement du conseil des anciens,

prêter un lougan à un usager pour une durée déterminée, et si la situation de l’intéressé le justifie.

Le bénéficiaire du prêt doit jouir des terres en respectant les conditions qui lui sont fixées et les lois de la coutume.

c) Le louage : Le titulaire d’un droit de culture ou d’un droit de redevance peut

louer son droit à un tiers. Ce contrat est valable si le Q: bailleur B s’ac- quitte normalement de ses obligations vis-à-vis de la collectivité.

142 KÉBA M’BAYE

d) La cession à titre onéreux : Les éléments du droit de tenure peuvent passer d’une tête à une

autre, moyennant le versement d’un prix. Ainsi le chef de terre peut céder son droit à un autre membre de

la collectivité. Cette cession, en pays toucouleur, peut se fairc à l’amiable moyennant un prix fixé par les parties, ou aux enchères publiques. Dans ce dernier cas, il appartient au chef politique de procéder aux enchères.

B. - L a dénaturation des droits coutumiers sur la terre Les droits fonciers coutumiers ne sont pas restés à l’abri de l‘action

déformante des religions e du livre B, des progrès économiques et sociaux et de la législation coloniale.

I. - Influence de l‘économie de marché L’introduction de la monnaie a rendu possible la transformation des

biens collectifs, troupeaux ou terres, en une somme d’argent facile à dissimuler et à utiliser rapidement. Dès lors, l’inaliénabilité n’a plus signifié grand chose devant un chef de terre cupide ou simplement traqué par les soucis que crée l’entretien d’une famille dont il n’arrive plus à satisfaire tous les besoins.

Quand il s’est trouvé devant un acheteur qui reste indifférent aux considérations philosophiques de l’Afrique ancienne en particulier devant un Européen, il a souvent bravé la coutume en e vendant B un terrain. Et celui qui a a payé B sa parcelle se conduit naturellement tout comme un véritable propriétaire.

II. - Influence des déplacements : L’attrait des villes et la facilité de se rendre d’un lieu à un autre

ont encouragé les migrations internes. Le jeune homme qui quitte le village sans esprit de retour exige, à juste titre, de recevoir sa part des biens collectifs. Seule, la vente peut alors lui donner satisfaction.

III. - Influence des religions : Avant le xe siècle avec l’invasion des Almoravides, l’Afrique est

restée fétichiste. L’Islam a raffiné les mœurs et réhabilité la femme qui cesse de deve-

nir un élément de la succession pour accéder à la dignité de successeur. Cette transformation entame certains régimes et fait écrouler bien des règles élaborées par les coutumes. En instituant le droit au partage, le droit coranique a détruit le mythe de l’indivision coutumière.

L’Eglise, de son côté, a mené une action complémentaire de celle de 1‘Islam. L’évangélisation s’accompagne d’une européanisation. Les Séné-


galais convertis au christianisme ont adopté les principes égalitaires de cette religion, épousé certains usages de l’Europe, et se sont, du coup, libérés en partie de la contrainte qu’exerçait la famille élargie.

L a croyance à l’Islam et au christianisme a dessacralisé le a Lama- nat ,, en ébranlant le socle du fétichisme.

IV. - Influence de la colonisation en général : Le colonisateur a importé sa loi. Par la conquête puis par le com-

!merce, les contacts directs et l’éducation, il a enseigné, parfois imposé : ses idées et ses méthodes, détruisant, au nom de la a civilisation D, tout ce qui pourrait constituer une entrave au but qu’il poursuivait.

V. - Influence des tribunaux : Les tribunaux, bâtis sur le principe du respect des coutumes locales,

n’ont pas su s’empêcher de juger selon les normes de “Europe. Les juges, qui étaient des administrateurs français, n’ont pas su oublier totalement les principes fondamentaux du droit français considérés, dans leur mentalité de conquérants, comme des vérités universelles. Ils étaient d’ailleurs encouragés dans cette entreprise par Ia réceptivité des justi- ciables. E n réalité, ils ne se sont pas aperçus que leur jurisprudence -atteignait guère que les couches hétérogènes et détribalisées des centres urbains. Les populations des campagnes ont continué à ignorer cette jurisprudence et à faire confiance à leurs chefs traditionnels pour la solution de leurs problèmes.

VI. - Tendance à l’individualisme : I1 faut souligner qu’une tendance vers l’individualisme, quels que

soient les facteurs qui l’on déclenchée, se manifeste. Eiie est forte et elle progresse.

La famille élargie s’effrite au profit du ménage. Le parasitisme de certains éléments de Ia communauté traditionnelle commence à lasser. Chacun voudrait consacrer ses revenus, sinon exclusivement, du moins principalement, à sa femme, ses enfants et ses parents directs (1). L a loi no 67-04 du 24-2-67 interdit les sollicitations, demandes, acceptations et même offres faites à l’occasion des cérémonies familiales (baptème, circoncision, communions, fiançailles, mariage, retour de pélerinage et décès) et punit les contrevenants de peines d’amendes et même de prison en cas de récidive.

L‘individualisme pénètre toujours un peu plus profondément dans la vieille société communautaire sénégalaise. L a notion de propriété pri- vée gagne petit à petit jusqu’aux couches paysannes.

I

(i) DECOTTIGNIES : a Requiem pour la famille africaine B. Annales de la faculté de droit de Dakar, 1965.

144 KÉBA M’BAYE

Nous sommes en train d’assister à une crise de la philosophie africaine.

C. - La réforme coloniale de la propriété et des droits fonciers S’agissant du régime des droits fonciers ou des autres institutions

coloniales, on peut aisément déceler l’influence de la politique de i’assi- milatioc.

Faidherbe avait lutté pour instaurer un système d‘administration indirecte, dont le but était essentiellement, dans tous les domaines, de respecter les coutumes et les traditions locales.

A sa suite, beaucoup d’administrateurs ont conservé cette sagesse. Mais, bien qu’appuyée par la doctrine officielle, cette voie n’a pas toujours été suivie. L’esprit égalitaire jacobin, né de la révolution et entre- tenu par les courants socialistes naissants, devait souvent faire opter pour l’assimilation. On soutenait que la mission de la France était de mener les peuples colonisés à un plein épanouissement économique et social. Donc ce qui était jugé bon pour la métropole devait l’être aussi pour les colonies.

I Ainsi, toute la législation coloniale relative à la terre aura été mar- quée par la volonté du colonisateur d’amener l’indigène à une conception européenne du droit de la propriété, et d’instaurer un système fon- : cier entout point semblable à celui en vigueur en France. Quand le prin- f cipe du respect des coutumes locales venait se mettre au travers de cette voie, c’était toujours pour mieux aplanir tout obstacle susceptible de

I retarder la marche vers la propriété romaine de la terre. C‘est là, peut- , être, où il faut chercher une des causes de l’échec de toutes les réformes aqui se sont succédées depuis 1900.

I. - La théorie du domaine éminent : Le chassé-croisé que révèle l’étude de la législation coloniale fran-

caise du début du XP siècle, en matière de droit foncier, et même de celle qui l’a suivie, n’est pas seulement le résultat de la contradiction née de l’application alternative de la politique de l’administration indirecte et de celle de l’assimilation. ELe-agg-tussi pour cause l’obstination de l’Etat à se considérer comme propriétaire de toutes les terres tout en sen- t&t-l>inconfort de cette attitude dont elle n’a pas su trouver la justification philosophique ou sociale.

U n arrêté gubernatorial de 1862 avait décidé que les terres non appropriées selon les règles classiques, appartenaient à l’Etat. Cet arrêté fut abrogé un an après.

Mais un nouvel arrêté de 1865 sembla rétablir cette théorie, dite

-_Y. % I I

LE &GIME DES TERRES AU SENEGAL 145

< du domaine éminent de 1’Etat D. Elle se justifiait par la *théorie de la ;succession d’Etats. O n soutenait que la France s’était substituée aux chefs indigènes et, en conséquence, avait hérité de tous leurs droits, notamment du droit de propriété sur lecterres conquises pendant les guer- rea coloniales.

La jurisprudence admit la théorie du domaine éminent de l‘Etat par un arrêt célèbre de la Cour de Bordeaux, du 24 juin 1903.

C’était méconnaître la nature des droits fonciers négro-africains. Le décret du 23 octobre 1904, et surtout celui du 24 juillet 1906,

semblèrent consacrer la thèse inverse en admettant l’existence de droits coutumiers sur les terres colonisées. Les tribunaux ne désarmèrent point pour si peu et, à part quelques décisions dissidentes, donnèrent à ces textes une interprétation qui leur permit de maintenir leur jurisprudence antérieure.

L’article 83 du décret du 26 juillet 1932 reprit l’article 58 du décret du 24 juillet 1906, qui avait paru mettre fin à la théorie du domaine éminent.

En ne maintenant la propriété de 1’Etat que sur les terres vacantes et sans maître, le décret du 15 novembre 1935 réduisit enfin, d’une façon considérable la portée de la théorie du domaine éminent de l’Etat.

Mais y avait-il vraiment des terres vacantes et sans maître? LP décret du 20 mai 1955 a répondu << non B en abrogeant l’article premier du décret du 15 novembre 1935.

i

II. - Le système du Code Civil : Le Code Civil a été introduit au Sénégal et dans ses dépendances par

arrêté du 5 novembre 1830. Cette introduction suffisait à elle seule pour permettre l’application du régime foncier de la métropole. I1 s’agit du régime de l’inscription à la Conservation des Hypothèques des droits réels grevant les terres. Ainsi, il s’est constitué ce qu’on a pu appeler les c terres du Code Civil B, qui existent encore dans certaines vieilles villes sénégalaises.

Le régime de l’inscription était évidemment incomplet. I1 a fallu instaurer, par une loi du 23 mars 1855, le système de la transcription.

Alors que l’inscription était réservée aux hypothèques, la transcription intervient à l’occasion des mutations.

Par le système de l’inscription ou de la transcription, l’acte consta- tant la transaction est déposé au Bureau du Conservateur par le notaire, avec un bordereau de transcription, et inscrit au registre de la Conserva- tion des Hypothèques. Mais le receveur n’a pas reçu la mission de vérifier la validité de l’acte ou la disponibilité de l’immeuble. I1 se borne à constater passivement l’opération. Tout juste devra-t-il se contenter de vérifier la régularité apparente des instruments qui lui sont remis.

146 K ~ B A M'BAYE

Cette forme de publicité a pu donner des résultats dans un pays comme la France, où la tradition notariale et les habitudes des parties rendent faciles les recherches relatives aux différents droits grevant les immeubles. Mais, dans un pays comme le Sénégal, le système ne pouvait pas avoir un grand succès ; il a fallu lui substituer un autre.

III. - L'immatriculation : L'insuffisance de l'inscription et de la transcription a amené à

chercher dans d'autres directions, les règles susceptibles d'instaurer dans les colonies françaises, et particulièrement au Sénégal, un régime des terres adapté. C'est l'acte TOdR_NS,apgr$ien, de.la fin du XIXB siècle, qui en suggéra le modèle. L'immatriculation a été instituée au début du siècle par un ensemble de dispositions, et singulièrement par le décret du 24 juillet 1906, repris par celui du 26 juillet 1932.

a) Définition de l'immatriculation : L'immatriculation pourrait se définir comme étant une garantie

instituée au bénéfice des titulaires des droits réels sur les immeubles, et consistant en une publicité par l'inscription desdits droits et de leurs modifications, au livre foncier, en vue de l'établissement de titres intangi- bles, (vérification étant préalablement faite des justilkations présentées 2 l'appui de la demande).

Ainsi, contrairement au régime de l'inscription et de la transcription, l'immatriculation opérait essentiellement une véritable publicité en matière immobilière. Mais cette publicité est réelle et non personnelle. Chaque immeuble a ainsi une sorte de a casier administratif B, qui permet de suivre rigoureusement les transformations dont il est l'objet. Le rôle du conservateur ici devient actif. I1 doit vérifier la capacité des parties, la régularité de i'acte, la disponibilité de l'immeuble, la réalité des droits, etc. Tout cela devrait permettre, une fois l'immatriculation réalisée, de se trouver en face de droits certains.

b) Procédure d'immatriculation : L'immatriculation est, en principe, facultative. Cependant elle peut

être imposée dans certains cas, notamment lorsque l'expropriation de l'immeuble pour cause d'utilité publique est requise.

Le propriétaire, le co-propriétaire ou tous titulaires de droits réels

Préalablement à la demande d'immatriculation, le terrain dont elle est l'objet doit être délimité.

Le demandeur à l'immatriculation doit déposer une réquisition entre les mains du Conservateur, précisant outre son identité, les éléments qui

7 ,

' .. sur l'immeuble, peuvent requérir l'immatriculaton. '-e


permettent l’identification de l’immeuble. I1 produit les pièces qui fondent son-droit. I1 lui est donné récépissé de sa réquisition.

Une publicité immédiate est assurée, à la diligence du Conservateur, ,/ ’ au Journal Officiel, aux lieux publics appropriés, notamment au Greffe du

Tribunal et à la mairie. Toute personne directement intéressée par l’immatriculation doit, en outre, recevoir notification à personne ou à son braicile réel, de ia demande d’immatriculation.

Pendant un délai de 3 mois, tout intéressé a la possibilité d’intervenir dans la procédure. Cette intervention se fait, soit par opposition en cas de contestation portant sur le droit de propriété lui-même, soit par une demande d’inscription, quand la prétention porte sur un droit grevant l’immeuble à immatriculer.

Le Conservateur fait ensuite procéder au bornage de l’immeuble. L a date fixée pour cette opération est portée à la connaissance de tous les intéressés par publicité appropriée, et par notifications administratives individuelles.

Si tout est régulier, et en l’absence de toute difficulté, notamment si les opérations de bornage n’ont fait apparaître aucune contestation sérieuse, il est procédé, par les soins du Conservateur, à l’immatriculation de i’immeuble.

Mais, en cas d’opposition ou de demande d’inscription de droits réels, l’incident doit être réglé avant que l’immatriculation ne puisse intervenir. Le requérant à l’immatriculation devra justifier de la mainlevée amiable de l‘opposition ou de la demande d’inscription de droits réels. A défaut de mainlevée amiable, il appartient au juge saisi par l’une des parties, de résoudre la difficulté, soit en ordonnant la mainlevée judiciaire, soit en reconnaissaant les droits des opposants.

L’immatriculation consiste en l’inscription du droit du requérant dans un registre spécial dénommé livre foncier, en l’établissement d’un titre foncier, et en l’annulation automatique des anciens titres de propriété. Une copie du titre foncier est remise au propriétaire. Ce titre est $&n&ible._

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c) Insuffisance de l’immatriculation : Quels que soient les mérites de l’immatriculation, elie s’est révélée

insuffisante. I1 apparaît nettement que le but du législateur a été d’amener les

indigènes à accéder à la propriété des terres. Malheureusement, il ne s’est pas aperçu que ce qui intéressait le paysan, c’était non pas d’être propriétaire au sens européen du terme, mais d’avoir la possibilité de

e continuer à exploiter ses terres de culture et de pâturage. Les instigateurs 1 de l’immatriculation ont laissé de côté cosmogonie et sociologie africaines. Aussi, seuls en ont profité, dans les villes ou les environs des grandes viiles, notamment dans la presqu’île du Cap Vert, quelques autochtones habitués à se débattre dans les arcanes de la procédure administrative ou

148 KÉBA M’BAYE

judiciaire, quelques aventuriers sans scrupule, soucieux de s’enrichir par tous les moyens, au détriment des modestes paysans vivant loin des Bureaux et des Prétoires, cependant véritables titulaires des droits coutumiers.

Et comme l’immatriculation n’était pas obligatoire, elle a été, dans l’ensemble, soit délaissée, soit ignorée. I1 a fallu trouver un système mieux adapté.

IV. - L a publicité des tenures coutumières : L’immatriculation n’ayant pas satisfait tous les espoirs, il était indis-

pensable de prévoir des règles permettant de constater la nature et l’objet des tenures sur les terres. C‘est dans ce but que sont intervenus les décrets de 1925 et de 1956.

a) Le décret du 8 octobre 1925 a permis à ceux qui détenaient des droits sur le sol conformément aux coutumes locales, d’en faire constater l’existence et l’étendue, par une procédure spéciale.

La personne qui prétendait posséder des droits coutumiers sur le sol, devait adresser une demande à l’autorité administrative compétente. A la suite de cette demande comportant une description des lieux, il était procédé à une enquête sur le terrain dans le but de révéler l’existence d’autres droits détenus par d’autres individus. En cas de difficultés, notamment en cas d’opposition opérée par des tiers, une mainlevée amiablz ou judiciaire devait intervenir pour permettre la poursuite des formalités.

A la fin de la procédure, l’ensemble des pièces ayant été utilisées était réuni en un document dénommé o: le livret foncier B. Les droits que constatait le livret foncier étaient inscrits dans un registre spécial. Le livret foncier, contrairement au titre foncier, ne valait que jusqu’à preuve contraire. L e décret de 1925 à son tour, n’a connu que peu de sùccès. L a cause en est qu’il a ignoré une partie extrêmement importante du régime foncier des coutumes africaines : les tenures collectives.

b) Et c’est pourquoi le décret du 20 mai 1955 et celui du 10 juillet 1956 qui en porte application, sont intervenus, d’une part, pour combler cette lacune, et d’autre part, pour établir un inventaire complet du domaine privé des collectivités publiques.

1”) Un des mérites du décret de 1955 a été de reconnaître, d’une façon nette, l’existence des droits coutumiers et d’en assurer la protection. C’est le premier objet de la réforme.

I1 était fait une distinction entre les tenures individuelles et les tenures collectives, mais les unes et les autres pouvaient être constatées par le système du livret foncier instauré par le décret de 1925.

En cas de demande de constatation de droits fonciers coutumiers, l’intéressé devait présenter une requête, à la suite de laquelle une publicité contradictoire était organisée sur le terrain, après que par des moyens


appropriés, soit collectifs soit individuels, les intéressés aient été informés de la demande. Une fois les oppositions purgées, il était établi un livret foncier précisant l’étendue des droits individuels ou collectifs qu’il constate.

S’agissant des droits individuels, le décret admettait qu’ils pouvaient, selon les règles coutumières, comporter droit de disposition et emprise évidente et permanente sur le sol. Dans ce cas, le livret foncier devait porter la mention Q; l‘immeuble et les droits immobiliers du présent livret foncier peuvent être aliénés ou grevés de tous les autres droits réels, au profit de tous tiers par leurs titulaires ».

Les autres droits constatés au livret foncier pouvaient, lorsque les deux conditions de c droit de disposition » et d’emprise évidente et permanente sur le sol » étaient remplies, faire l‘objet d’une constatation qui permettait leur mutation dans les mêmes conditions que les droits de propriété. D e tels droits pouvaient être immatriculés. L a demande d’immatriculation était d’ailleurs obligatoire en cas de mutation, si celle- ci était faite au proñt d’une personne non soumise au statut coutumier local.

Les autres droits coutumiers ne pouvaient pas être immatriculés. Ils pouvaient tout juste être transférés à des individus ou des collectivités soumis aux coutumes locales, ou abandonnés, soit à des personnes morales de droit public, soit à des demandeurs en concessions.

2”) Le deuxième objet de la réforme de 1955 et de 1956 a été de réaliser l’inventaire du domaine privé des collectivités publiques.

C’est peut-être là seulement, de toute cette législation coloniale tour- mentée relative à la terre, que l’on peut enregistrer un plein succès. L a Co-existence de plusieurs personnes morales de droit public (l‘Etat, la fédération de l‘A. O. F., la colonie, les communes et les établissements publics) avait fini par créer, dans le Domaine Privé, une situation quasi inextricable. L a réforme de 1955 a eu le mérite d’apporter une lumière éclatante dans cette situation confuse.

Dès son article premier, abandonnant déhitivement la théorie du domaine éminent de l’Etat, le décret du 20 mai 1955 a indiqué claire- ment que le domaine privé immobilier des collectivités publiques était constitué par les immeubles détenus selon le régime du Code Civil ou de I’immatriculation. Le texte établit ensuite des règles d’affectation claires et simples : les terrains domaniaux, qui supportaient des édifices ou amé- nagements entretenus aux frais d‘une collectivité publique locale, ainsi que les immeubles bâtis que ces terrains supportaient, étaient attribués à la dite collectivité.

Ainsi le principe de l’affectation se trouva réglé par référence au budget d’entretien.

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* **

150 KÉBA M’BAYE

Toute cette législation était vouée à une condamnation sans appel. i D’abord, parce que tout nouvel Etat qui sort de sa condition de colonie ressent comme un besoin impérieux la nécessité de dkoloniqiei :on droit,

i mais aussi parce qu’elle méritait q’être revue avec une attitude nouvelle: i dans l’ambiance d’une volonté de développement économique et social. ì.“‘.-.

LA REFORME DU 17 JUIN 1964 (1)

Remarques : A u lendemain de son indépendance, le Sénégal a voulu créer un

régime juridique des terres qui tienne compte de son état de pays en voie de développement, et qui puisse permettre son << décollage P économique, tout en mettant fin au malaise social que suscitent les difficultés relatives au paiement des redevances.

I. - Le décret de 1955, pris sous la pression politique de députés africains, avait surtout le mérite d’abandonner la vieille théorie du domaine éminent de l’Etat, de reconnaître l’existence de droits coutumiers sur la terre et de prescrire leur respect. Mais, par là même, il gênait considéra- blement les concessions et favorisait encore davantage les spéculations et les trafics, dont quelques personnages de la presqu’île du Cap-Vert avaient fini par faire profession.

* “ I1 y avait là un motif qui, à lui seul, appelait une réforme radicale. II. - Le plan de développement du Sénégal prévoit l’intervention,

pour une part importante, des capitaux privés. En conséquence, les diffé- ,rentes transactions sur la terre doivent faciliter les investissements.

Les capitalistes doivent trouver en face d’eux, au moment de s’établir, des co-contractants titulaires de droits précis, d’une consistance certaine et réelle.

eurs auront à passer doivent, à tout kcurité relativement aux droits qu’ils

acquièrent, pour leur permettre une installation durable. I1 faut qu’ils ne risquent aucune éviction, postérieurement à la passation de leurs contrats.

A u moment de passer lesdits contrats, les intéressés doivent pouvoir L s’adresser à une-o% susceptible de traiter valablement, et non à une ‘multitude inorganisée, et souvent impossible à déterminer.

Les terres faisant l’objet des contrats que passent ceux qui s’établis- sent (qu’il s’agisse de vente, de bail, ou d’autres actes juridiques) doivent être très étendues, alin de permettre des investissements importants, et de ne pas obliger les demandeurs intéressés par de grands espaces à négocier avec plusieurs propriétaires, à des conditions différentes.

5

’ moment, leur assurer une pl Les contrats que les inv

(1) J. O. Sénégal, 1964, page 905.


,’I III. - Les personnes morales de droit public, essentiellement l’Etat, “jinterviennent pour plus de 50 % dans l’exécution du plan de développe- ment du Sénégal. C’est pourquoi, il faut éviter que l’action de 1’Etat puisse

‘ être entravée par des protestations interminables à l’occasion des projets 1 de mise en valeur, ou que des paiements d’indemnités importantes viennent ’! augmenter ses charges déjà lourdes.

Dans le régime antérieur, 1’Etat était souvent obligé de verser de fortes sommes d’argent à l’occasion des expropriations précédant soit l’aménagement des centres urbains, soit la réalisation d’ouvrages publics, soit la mise en valeur agricole ou industrielle de certains centres. Parfois, il intervenait, non pas directement, mais pour permettre l’installation d’un concessionnaire. Mais il se heurtait toujours aux mêmes difficultés.

Ainsi, outre les retards naissant des écueils qui se présentaient et qUi tenaient au régime des terres lui-même, il y avait donc les dépenses occasionnées par l’expropriation et l’immatriculation. Car toute expropriation de terrains non immatriculés, devait obligatoirement être précé- dée par la procédure de constatation des droits fonciers coutumiers qui s’y rattachaient.

IV. - La nécessité d’augmenter la production agricole, de diversi- fier les cultures, la volonté des pouvoirs publics d’assurer au paysan un niveau de vie plus élevé, postulaient : a) La suppression des redevances que payaient les véritables paysans,

b) L’obligation, pour les anciens maîtres de la terre, d’exploiter eux-

c) La possibilité, pour le paysan, de garder sur la terre qu’il exploite lui-

Voilà les motifs qui ont été à l’origine de la réforme réalisée par la loi 64-46 du 17 juin 1964, relative au Domaine National. Cette loi a eu deux objets : elle a réalisé la réforme foncière et la réforme agraire.

ceux qui exploitaient eux-mêmes la terre.

mêmes afin que la production globale nationale s’en ressente.

même, tous les droits d’un usager de bonne foi.

LA REFORME FONCIERE

I1 fallait sortir du chaos que la législation précédente avait fini par créer. I1 fallait réaliser l’unification de tous ces régimes complexes, et d‘ailleurs ignorés des principaux intéressés. Tel a été, en ce qui concerne la réforme foncière, le but poursuivi par la loi de 1964 et ses décrets d‘application.

I. - Unification des différents régimes : Avant 1964, il y avait les terres régies par le système de l’inscription

et de la transcription, dites Q: du code civil a, les terres immatriculées, les

152 KÉBA M’BAYE

terres auxquelles s’appliquaient les règles coutumières et le domaine public. La loi du 17 juin 1964 institue désormais un seul mode d’appropriation des terres : l’immatriculation. Plus d‘inscription ou de transcription, plus de livret foncier, plus de droits coutumiers individuels ou collectifs sur la terre. I1 y a les terres immatriculées, le domaine public et le domaine national.

A titre transitoire, l’article 14 prévoit que les propriétaires d’immeubles ayant fait l’objet d’un acte transcrit à la Conservation des Hypothè- ques, devront, dans un délai de 2 ans à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi, et sous peine de déchéance, requérir l’immatriculation desdits immeubles. A défaut d’une telle demande dans les délais requis, les intéressés perdront leurs droits.

Les terres non immatriculées, et qui n’appartiennent pas au domaine public, constituent ce que la loi a baptisé < le domaine national D.

Voilà donc un système simple, aux règles précises et claires et qui devra permettre, dans peu de temps, d’avoir au Sénégal une situation parfaitement nette.

II. - Transformation des droits coutumiers sur la terre : La Constitution Sénégalaise du 29 août 1960 protégeait la propriété

collective, au même titre que la propriété individuelle (1). Le nouvel article 12 de la Constitution du 7 mars 1963 ne parle plus que de propriété individuelle. Cette modification constitutionnelle préparait déjà la réforme qui ne devait intervenir que plus d’un an après.

Plus de 95 % des terres étaient régies par la coutume avant l’intervention de la loi du 17 juin 1964. Ces terres, qui sont devenues le domaine national, sont détenues par l’Etat qui les affecte aux usagers. Cependant, la réforme a respecté les droits acquis des citoyens.

a) Le domaine national : - L’Etat s’est substitué au chef de terre du système coutumier. I1 devient détenteur de cet immense domaine, en vue d’assurer l‘utilisation des terres qu’il contient et leur mise en valeur rationnelle, conformément aux prévisions du plan de développement économique et social et des plans d’aménagement du territoire. - Ce domaine comprend 4 catégories de terres : les zones urbaines, les zones classées, les zones des terroirs et les zones pionnières.

Les zones urbaines sont constituées par les terres du domaine national situées sur le territoire des communes et des groupements d‘urbanisme. Elles peuvent englober des terres à vocation agricole, dont l’administration s’exerce dans les mêmes conditions que les terres de même vocation.

(1) L’article 12 de cette Constitution disait : e Le droit de propriété individuelle et collective est garanti par la présente Constitution D.


Les zones classées sont constituées par des zones à vocation fores- tière ou de protection ayant fait l’objet d’un classement. Elles sont régies par les dispositions du Code forestier.

Les zones des terroirs correspondent aux terres exploitées pour l’habitat rural, la culture ou l’élevage.

Les zones pionnières sont constituées par les autres terres qui ne sont ni dans la zone urbaine, ni dans la zone classée, ni dans la zone des terroirs. - Les droits que l’Etat exerce sur le domaine national sont ceux de l’ancien Lamane. Cependant, il faut noter, entre les droits de 1’Etat et les droits du Lamane, une différence importante consistant en la possi- bilité, pour l’Etat d’immatriculer en son nom, dans un but général les terres du domaine national. Le Lamane ne possédait pas un tel droit.

L’immatriculation, faite au nom de YEtat, doit être précédée par une déclaration d’utilité publique.

b) Le droit des occupants : I1 est attribué au paysan exploitant du sol, un droit de culture. I1 ne s’agit pas d’un droit réel, mais d’une autorisation d’exploiter

c) Les droits acquis : La loi n’a pas spolié l’occupant de la terre. Elle a prévu, au bénéfice

des personnes occupant et exploitant personnellement des terres dépendant du domaine national, la possibilité, pour elles, de continuer à les occuper et à les exploiter.

Cependant, ce droit n’est reconnu aux intéressés que dans la mesure où la mise en valeur qu’ils effectuent est suffisante, et si, en outre, ils continuent à exploiter personnellement, et si des motifs d’intérêt général ne dictent pas que ces terres leur soient reprises pour une autre destination.

Mais, dans le cas OU une décision intervient pour leur enlever le droit d‘occuper et d’exploiter les terres du domaine national, elle peut faire l’objet d’un recours devant le Gouverneur de région.

L a décision du Gouverneur elle-même est susceptible d’être critiquée devant la Cour Suprême, par la voie du recours pour excès de pouvoir.

Les procédures d’immatriculation, qui avaient été engagées avant l’entrée en vigueur de la loi de 1964, peuvent suivre leur cours et aboutir à la création, au profit de leurs auteurs, de droits de propriété.

Mieux, l’article 3 de la loi a permis aux occupants du domaine national qui ont réalisé des constructions, installations et aménagements à caractère permanent, de requérir l’immatriculation à leur profit.

Le décret 64-573 du 30 juillet 1964 (1) a déterminé les conditions

le sol, garantie par la loi et accordée sous certaines conditions.

(1) J.O. Sénégal 1964, page 123.

154 &BA M’BAYE

de mise en valeur qui peuvent permettre une telle demande d’immatriculation.

La loi et le décret ont prévu que la demande doit être déposée dans les six mois, à compter de la mise en application du décret du 30 juillet 1964.

Qu’il s’agisse des zones urbaines ou des autres zones, le constat de mise en valeur s’effectue par décret, après un rapport établi par une Commission. Les occupants, dont la mise en valeur aura été considérée comme suffisante, conformément aux dispositions du décret du 30 juillet 1964, auront un délai de 2 ans à compter du constat de mise en valeur publié au Journal Officiel et notifié à eux, pour déposer à la Conservation foncière compétente une demande d’immatriculation, conformément au décret du 26 juillet 1932.

d) Le dossier foncier : Pour chaque terroir, il est constitué un dossier foncier dont la com-

position devra être fixée par arrêté. C e dossier comprendra deux parties : zu1 exemplaire sera tenu au siège du conseil rural, et l’autre dans les bureaux de la préfecture.

LA RÉFORME AGRAIRE

L a nécessité de la réforme agraire ne s’est pas posée au Sénégal 1 dans les mêmes termes que dans certains pays OU il existe de petits fermiers et des ouvriers agricoles sous la domination de grands propriétaires ter-

1 riens. On peut dire que le Sénégal n’a jamais connu une véritable féodalité. L a réforme est nécessitée essentiellement par le besoin de 1’Etat de pouvoir disposer ou de rendre disponible, pour le concessionnaire éven-

I. - Les terres à vocation non agricole (zones urbaines er zones clas- Elles sont administrées dans des conditions particulières, résultant

Les zones classées peuvent être déclassées pour être incorporées dans

t tuel, des terres nécessaires à l’investissement agricole et industriel.

sées) :

des plans d’aménagement d’urbanisme et des règlements forestiers.

les zones à vocation agricole.

II. - Les terres à vocation agricole : I1 s’agit des zones des terroirs et des zones pionnières. Les zones pionnières peuvent être affectées par décret conformément

au plan de développement et aux programmes d’aménagement, soit à des communautés existantes ou nouvelles, soit à des associations coopératives, ou à tous autres organismes créés par les pouvoirs publics ou avec leur consentement, et placés sous leur contrôle.


Les zones à vocation agricole sont mises, par i’Etat, à la disposition des paysans sous la forme d’une affectation.

Nous avons déjà dit que ceux des paysans qui exploitaient les terres du domaine national pouvaient continuer à les exploiter. Mais, désormais, ils n’auront plus à payer aucune redevance. I1 leur suffira simplement, comme dans le passé du reste, de continuer à respecter certaines condi-

Mais l’affectation peut être prononcée au profit de nouveaux occupants, personnes physiques ou morales. Le Conseil rural est l’organe qui représente les intérêts des habitants vivant sur un terroir. Chaque terroir est délimité par décret. Le Conseil rural est composé de fonctionnaires ou agents de i’Etat, de représentants des coopératives agricoles et de membres élus par les habitants du terroir.

Les membres du Conseil rural déliberent sur tous droits d’usage pouvant s’exercer à l’intérieur du terroir, à l’exclusion des droits d’exploitation des mines et carrières, de chasse, de pêche et de l’exploitation commerciale de la végétation arborée. Ils délibèrent aussi sur des projets d’aménagement, de lotissement et d’équipement des périmètres affectés à l’habitation. Ses délibérations doivent être approuvées par le Gouverneur.

Le Conseil rural peut aussi émettre des vœux sur toutes les mesures réglementaires qu’il juge utile d’intervenir dans les domaines les plus variés touchant le développement économique du terroir.

Le Conseil enfin joue le rôle d’un organe consultatif. Son avis est demandé chaque fois que des autorités publiques envisagent des mesures susceptibles de modifier les conditions locales de développement.

Le Conseil rural est présidé par une autorité désignée pour 3 ans par le Gouverneur de région. Le Président du Conseil rural administre le patrimoine foncier confié à la gestion du Conseil. I1 exécute les actes admhistratifs applicables au terroir et les délibérations du Conseil. Ses décisions sont susceptibles de recours devant le Préfet.

L’affectation des sols du terroir est prononcée par le Président du Conseil rural. Elle est faite pour une durée indéterminée, et confère à son bénéficiaire un droit d’usage. L’affectation est personnelle. En cas de déces de la personne physique ou de dissolution du groupement affectataire, elle prend fin.

Mais les terrains peuvent être désaffectés par le Président du Conseil rural. L a désaffectation peut être prononcée à toute époque, soit à la demande de l’affectataire, soit d’office, 1 an après une mise en demeure restée sans effet, pour des motifs d’insuffisance de mise en valeur, de non résidence sur le terroir, de non exploitation personnelle. Elle peut aussi intervenir dans un but d’intérêt général.

Par une délibération spéciale, adoptée par le Conseil rural à la majorité des 3/4, la révision générale des affectations en vigueur sur le terroir peut être décidée.

1 -

’ tions déjà indiquées.

156 KÉBA M’BAYE

En cas de décès, l’affectation des terres aux héritiers du de cujus n’est pas automatique. Ils doivent la requérir dans un délai de 6 mois à compter de la date du décès.

Si une terre est réaffectée à une personne pour quelque cause que . ce soit, le nouvel affectataire doit verser une indemnité égale à la valeur des améliorations apportées à l’immeuble. L‘indemnité à verser au partant est déterminée d’accord parties et, à défaut d’un tel accord, le montant en est fixé par le Conseil rural sous réserve de recours passible devant la juridiction compétente.

Des Conseils de groupements ruraux pourront être constitués entre plusieurs terroirs ayant des intérêts communs. Ces Conseils de groupements ruraux réunissent les Conseils ruraux intéressés.

* **

L a réforme sénégalaise de 1964 n’a pas suffisamment duré pour qu’il ne soit pas hasardeux de porter sur elle un jugement définitif.

Cependant, si l’on se rappelle les causes de l’échec des tentatives précédentes, on peut légitimement s’attendre à ce que la loi du 17 juin 1964 et ses règlements d’application satisfassent les espoirs des paysans, des investisseurs et des pouvoirs publics.

L’occupant peut désormais exploiter son champ sans avoir à se soucier du paiement d’une redevance. Libéré d’une telle charge qui, dans certaines localités, était particulièrement lourde, il n’hésitera plus à étendre ses champs et à participer à l’effort national d’augmentation de la production. Mais il devra faire l’effort nécessaire pour réaliser une mise en valeur minimale s’il veut garder l’avantage d’être un affectataire du

, terroir. Ainsi, seul le travail est encouragé. L‘ancien Lamane est aujour- d’hui dépossédé au profit de la communauté. C‘est à son égard que l‘on peut parler de.nationalisation. Mais ce qui a été nationalisé, ce sont des droits contestables “dans leur fondement, et qui au cours des temps se “ont dénaturés au point d’être absolument injustifiables.

I1 s’agit d’un simple rétablissement de la justice sociale. Le capitaliste, désireux d’apporter son concours au développement

économique du pays, ne rencontrera plus les difficultés innombrables qui entravaient ses initiatives. L’implantation d’une usine, la mise en œuvre d’une grande exploitation agricole, se réalisent aisément dès que 1’Etat a jugé le projet satisfaisant et donné son consentement.

Les mises en valeur industrielles ou agricoles entreprises par 1’Etat ne seront plus contrariées par des revendications de droits réels, sources de lenteurs et de grosses dépenses.

Etant seigneur et maître du domaine national, 1’Etat en dispose à sa guise.

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Ainsi c’est une véritable révolution qui s’est accomplie sans que la coutume ait été contrariée, sans que le paysan sénégalais ait été troublé dans sa vie quotidienne, sinon par son obligation d’essayer désormais d’accroître la productivité et de la hisser au niveau jugé suffisant par les pouvoirs publics.

Rien n’a changé, sinon que 1’Etat est devenu chef de terre. Ce n’est pas cela le moindre mérite de la réforme.

Dakar, le 27 mai 1966.

Kéba M’BAYE. Premier Président de la Cour Suprême

du Sénégal

LAND L A W A N D ADMINISTRATION IN ZAMBIA

The present Republic of Zambia came into being in october, 1964, replacing the former protectorate of Northern Rhodesia. The basic land law which was operative immediately before independence has only undergone minor changes since october, 1964 such as were necessitated by the attainment of independance pending a comprehensive review of !and policy and land law.

The following statutory provisions define categories of land in Zambia:

The Northern Rhodesia (Crown Lands and Native Reserves) Orders in Council, dating from 1928, which in 1964 became the Zambia (State Land and Reserves) Orders; The Northern Rhodesia (Native Trust Land) Orders in Council, dating from 1947, which in 1964 became the Zambia (Trust Land) Orders; in addition Barotseland (now known as the Barotse Province) had enjoyed a special protectorate status stemming from the grant of protectorate status in 1891, and the Barotseland - North Western Rhodesia Order in Council of 1899 with various successive agreements between the Litunga of Barotseland and the Crown. These were replaced by a new Barotseland agreement in 1964. The relative size of the various categories of land involved in these

provisions is as follows

Reserves .............. 35,656,000 acres Trust Land ............ 107,362,500 acres State Land ............ 11,726,500 acres Barotseland .......... 3 1,23 1,000 acres

State Land.

State Land and vested in the President. Crown Land, formerly vested in the Crown, was in 1964 retitled

It comprises only about six

160 C. M. N. WHITE

percent of Zambia. indicated by the following break down of its acreage

The content of State Land can most succinctly be

Alienated freehold ...... 3,612,000 acres Alienated leasehold .... 2,500,200 acres Townships ............ 196,300 acres Forest reserves etc. ...... 2,592,600 acres Under tribal occupation . . 1,258,700 acres Inundated ............ 375,000 acres Unalienated ........... 1,191,700 acres

Areas of State Land under tribal occupation must be regarded as de facto subject to customary land tenure; otherwise State Land is subject to the Land law of England as it was in 1911, since the 1925 English law was not adopted in the former Northern Rhodesia. A system of registration of titles has operated in State Land areas since 1943.

The Municipal or City Council, as planning authority, assesses future land requirements, prepares layouts of unalienated land to meet these requirements and submits them to the Commissioner of Lands for approval. When the layouts have been surveyed, any stands required for Government purposes are reserved, and the remainder are made available to the local authority for alienation. The local authority advertises availability of stands, selects suitable applicants, and decides on the consideration, rent, development conditions etc., and makes formal offers. On acceptance of an offer the local authority applies to the Lands Department for a 99 year head lease and then issues to the applicant a sub-lease for 99 years less a few days.

Where State Land is required for a public purpose directly connected with the Government it is reserved on the Land Office plans, and remains vested in the President. The former Crown Land areas (and the present State Land) has never been subject to any restrictive legislation reserving them for non-Africans but in practice until recently alienation to Africans was negligible for economic reasons.

In Municipal areas a head lease system is operated.

Reserves The schedule to the Orders describes thirty nine areas as Reserves.

Prior to independance these areas were vested in the Secretary of State for the Colonies. They are now vested in the President. Article 6 (1) of the Orders provides that Reserves are «set apart for the sole and exclusive use of the natives of Zambia” save that Article 6 A of the Orders permits the President to make grants and dispositions by way of leases for any purposes subject to the following limitations:

(u) for 99 years in land set aside for a public purpose. (b) for 99 years for mining purposes.

LAND L A W AND ADMINISTRATION IN ZAMBIA 161

(c) for 33 years for missions and charitable organisations. (d) for five years in other cases. Where land in a reserve is required for a public purpose the Presi-

dent may set it aside. There is no mention of compensation being payable. Except as provided for in Article 6 A land in Reserves is held under customary land tenure. The provisions of Article 6 (1) contain an ambi- guity in the use of the word “natives”. It has been argued that this bears the normal meaning i.e. persons who were bom or whose parents were domiciled in Zambia, and that in 1928 when the Order in Council was made this was equivalent to African because at that date it was unlikely that any one else could claim to be a native of the country. However Article 7 provides for the President to assign lands within each Reserve to natives “whether as tribes or portions of tribes”, and it is submitted that in Article 6 (1) “natives” must therefore be taken to mean Africans rather than persons born in Zambia. Certainly with the movement of Africans across internations boundaries there are persons from adjacent territories who were not born in Zambia but who reside in Reserves and hold land there under customary tenure.

Trusi Land Prior to the second world war it had been decided that the greater

part of the then existing Crown Land should be converted into Trusi Land, but owing to the war no action was taken until 1947. Trust Lands were formerly vested in the Secretary of State for the Colonies and are now vested in the President. The schedule to the Orders describes thirty areas as Trust Lands. The Orders provide that Trust Lands are, subject to the provisions of the Orders, to be administered and controlled by the President “for the use or common benefit, direct or indirect, of the natives of Zambia. ”

It will be useful to list some of the main differences in provisions relating to Reserves and to Trust Lands. (a) The term section instead of article is used in the Trust lands Orders. (b) The President, in exercise of his powers, may take certain actions

“when it appears to him to be in the gen’eral interests of the community as a whole”.

(c) The President may make grants or dispositions by way of a right of occupancy, not exceeding a period of 99 years and subject to a revision of the rental at intervals of not more than 33 years.

(4 The president may acquire land for public purposes, in which case The use of the term “acquire”

is curious since the land in question is already vested in the Presi- dent. In the case of acquisition compensation is payable to the occupiers and to the Trust Land Fund.

such land shall become State Land.

162 C.M.N. WHITE

(e) The President may set aside in Trust Land forest and game reserves and national parks. Such land does not change its status and become State Land.

(f) In the Trust Land Orders native is defined as “any member of the aboriginal tribes or races of Africa, and includes any person having the blood of any such tribe or race and living among and after the manner of any such tribe or race”. It will be noted that the term natives is no longer qualified by the words “of Zambia”. This is assumed to be a recognition of inter-territorial movements of Afri- cans who where not b o m in Zambia or whose parents were domiciled in another country, but who had settled in Trust Land and acquired customary law land rights there. Although the provisions with regard to Trust Land are somewhat

more flexible and less rigid than those with regard to Reserves, especially in respect of grants and dispositions, in fact administrative policy prior to independance was to treat them as virtually a single category with merely certain minor differences in the legislative provisions applying to them. Despite the use of the special term, rights of occupancy are issued in the form of leases.

Except where a right of occupancy has been granted, land in Trust land areas is held under customary land tenure.

Gwembe District The Northern Rhodesia (Gwembe District) Orders in Council,

enacted in 1959, and now the Zambia (Gwembe District) Orders contain special provisions in respect of Reserves and Trust Land in Gwembe District arising out of the Kariba hydro-electric scheme. This includes provisions for leases up to 999 years to the Central Africa Power Corpo- ration in respect of the operation of the hydro-electric scheme, and sets up a special fund for the benefit of the Africans of Gwembe for compensation and development.

Barotseland The exact status of land in the Barotse Province is somewhat un-

certain. The Zambia (State Lands and Reserves) Orders contain in Article 2 (1) a definition of State Land which excludes specificauy Reser- ves and Trust Land, and also separately and specifically excludes “any land or mineral right to which the Paramount Chief and People of the Barotse are entitled”. Barotseland is nowhere declared to be vested in the President, nor was it formerly vested in the Crown or in the Secre- tary of State under any legislative provision.

The 1900 Barotse Concession purports to be a treaty or alliance made between Lewanika, as a sovereign ruler, and the Queen, and gives

LAND LAW AND ADMINISTRATION IN ZAMBIA 163

the Bristish South Africa Company sundry specified rights. It retains to Lewanika all land other than that required by the Company for mining and trading purposes, and certain areas granted for alienation as farms. Subsequent concessions granted further specified areas to the Company.

The practice has always been to consider that land matters in Barot- seland are governed by the various Barotseland Agreements which recognise the Litunga as having the power to control land matters in Barot- seland. The latest of these is the Barotseland Agreement dated 18th May, 1964 to which specific mention is made in section 8 (2) of the Zambia Independence Act of 1964.

Land in the Barotse Province is held under customary tenure except where the Litunga has consented to alienation by execution of a lease. These leases are not State leases, and not subject to registration in the Lands and Deeds Registry. Townships in Barotseland likewise remain part of Barotseland and have not been excised and converted to State Land.

Customary Land Tenure Since more than ninety percent of the land in Zambia is subject

to the operation of customary land tenure, and not to English land law, it is desirable to elaborate in further detail the main features of the customary tenure. Some writers when referring to customary land tenure have included information about agricultural practices, crop yields, rights over game and fish and forest produce. I use the term here to refer to legal aspects of the acquisition, holding, transfer and transmission of land. This does not of course mean that social and economic factors are irrelevant to the operation of customary land tenure.

Following the conference on African land tenure in East and Cen- trai Africa held at Arusha in February, 1955, the government of Nor- thern Rhodesia (as it then was) decided to appoint an officer to carry out a survey of customary {land tenure in the territory, both with a view to obtaining a picture of its operation and identiñcation of any problems. The writer of the present paper was fortunate in being appointed to these duties and a survey was carried out between September 1955 and Aprii 1959 during which every province except Barotseland was studied. The following summary therefore does not refer to conditions in the Barotse province. Elsewhere it is possible to deíìne a common framework within which an individual may exercise potential land rights, and then to consider what factors in a given area will determine how far these rights will be found in operation.

Specific land rights are acquired and exercised by individuals; they are best viewed as attributes of persons, and as individualistic rights except in the limited cases where local circumstances have given corpo-

164 C. M. N. WHITE

rate groups an interest in the land held by its individual members. These ‘instances are very few however in Zambia, and there is no Zambian parallel to the concept of land as “family property” such as is found in some other parts of Africa. Consequently the sum of rights which comprise customary land holding in Zambia can be regarded as equivalent to individual tenure. In a paper contributed to African Agrarian Systems (O.U.P. 1963, pp. 364-373) I set out the essential common features which are capable of realisation in the following terms.

Acquisition: an individual establishes rights by opening up land over which no prior individual has already established rights.

Security: the rights of an individual once thus established remain permanent unless the individual transfers them to another, extinguishes them by abandonment, or terminates them by his own death. Rights over fallow or resting land are therefore normal unless the agricultural system as in the case of shifting agriculture of the slash and burn type precludes the maintenance of rights over fallows.

Transfer: an individual may transfer his rights over land to another by loan or gift, i.e. temporarily or outright. H e may in certain areas transfer his rights for a consideration from the transferee: this is a sale of land. A sale is merely an outright transfer for a valuable consideration in the form of cash, in contrast to a gift as an outright transfer in which the consideration takes the form of goodwill between kinsmen or neigbours. Sale is thus a simple development of the latter when a favourable economic situation for such a development to occur is present. It is difficult therefore to accept generalisation such as have been made that pledging or sale of land is normally excluded in customary land tenure on account of the ultimate reversionary rights of chiefs or tribal communities. Observed facts fail to support this as a principle of general applications.

Transmission and succession: if a land holder dies, a relative may take over his land if he wishes to do so. This is rarely found to take the same form as inheritance of other forms of property or succession to office. These latter pass through unilinear groups of kin, land rights are not usually regarded as restricted to unilinear modes of succession unless land is extremely scarce in a particular area.

Abandonment: whether or not an individual has abandoned rights previouly established over a piece of land is a question of fact and cannot be ascribed to any formal act. In case of doubt it is usual to ask the individual concerned or his representative, should a subsequent comer wish to open up such land.

The way in which these potential rights may be realised depending upon vaiying factors in any given area or society may be illustrated as follows.


In the Northern Province the Bemba practice an agricultural system or a shifting type with large areas of trees lopped to provide the bran- ches for burning and fertilising a smaller cultivated area. A garden is commonly cultivated for some four to six years without any crop rotation but with a crop sequence. Annual extensions are cut so that at any village there are fields of various ages. New gardens come into use annually and exhausted gardens are abandoned. Villages are obliged to move at intervals when trees available for cutting in the vicinity are exhausted, or are too distant to be convenient for the villagers.

These conditions go side by side with low population densities. Indeed the actual carrying capacity of the land is well below ten individuals per square mile if proper regeneration is to take place. The soils of the Northern Province ara often of low productivity, the area is far from markets except for limited local markets, and the province has the highest incidence of migrant labour of any part of Zambia. Hence there has been very little commercialisation of land or agriculture, and shifting subsistance cultivation is the prevalent practice. The content of realised land rights among the Bemba is limited by these factors. The features noted under acquisition and security are present; gardens are occasionally transferred by way of loan or gift. But the limited life of a garden has placed little permanent value upon a parcel of land, and only very limited inheritance therefore operates. This and the absence of population pressure or commercialisation of land has likewise prevented land from acquiring a value which might find expression in sales of land. The evaluation of land thus remains low in terms of economic values.

With this situation may be contrasted the Tonga in the Southern fro- vince. The Tonga have been involved in commercial agriculture for several decades. They live close to the railway line in main maise- growing belt, and their country includes tolerably good maize soils. Improved agriculture has been a feature of many Tonga farms for perhaps thirty years. Fertiliser and manure are widely used, and indeed the latter is a saleable commodity. Soil conservation and crop rotation lare widely practised and good farming has been encouraged by the payment of good farming bonuses in the past. Population pressure is also a feature of Tonga country, and man and his cattle are in competition for their respective arable and grazing requirements. With an expanding cash economy based on the sale of crops farmers tend to open up larger acreages for arable puposes and to diminish land available for grazing. Many Tonga farmers have invested capital in their farms by such improvements as stumping, fencing, fruit trees, permanent buildings and wells.

The Tonga frequently transfer land by way of gift or loan and there is a steadily growing development of transfers for a cash consideration

166 C. M. N. WHITE

since land has both a scarcity and an economic value. Sales of land how- eve? still exhibit some lack of full development. It is rare to find a parcel of land sold at all-in price. More often the vendor takes into consideration the value of improvements and cost of labour employed in effecting them and in clearing stumping, contour ridging and manuring. Land which has been adequately farmed is not abandoned if the farmer has occasion to move since it can be transferred to another for a valuable consideration, and cases have occured where the land of a deceased person has been disposed of in this way and the proceeds added to the rest of his estate for distribution where the heirs did not wish to inherit land left by him.

Inheritance of land is regular among the Tonga and a usual method of acquisition of land, and indeed there is a marked shortage of arable land which is lying vacant and over which no one has established earlier rights. The Tonga thus contrast with the Bemba in providing a situation where virtually the full potential of possible land rights as set out earlier is realised.

We thus see that stable agriculture, commercialisation of land, and pressure of population play an important role interacting with a pool of potential land rights to emerge as the actual regime of customary land tenure operating in a give society or area of Zambia. Other factors which enter into the totality of forces affecting the situation are whether marriages are uxorilocal or virilocal, and the concomitant of a high degree of instability of marriages especially in matrilineal societies in Zambia. I will not elaborate further on these points here as they are discussed in m y paper in African Agragrian Systems. Enough has been said to show how legal rights are affected by social, economic and technological conditions and by the environment. It is noteworthy that even in the Tonga area litigation over land

rights is still very uncommon, although one must suppose that the situation there is one which predisposes to land disputes becoming increasingly common once land becomes both scarce and valuable. It was observed earlier in this account of customary land tenure in Zambia that the survey carried out from 1956-59 did not include Barotseland. It might be thought that this omission was covered by Professor Gluck- man’s account of Lozi land and Royal Property (Rhodes Livingstone Paper No 10. The Rhodes Livingstone Institute, now the Institute for Social Research in the University of Zambia). However Gluckman’s conceptual framework for the analysis of African land tenure differs widely from that employed by myself and his account cannot be used to fill the lacuna. I should leave the matter there but for the fact that Gluckman recently wrote (in Politics, law and ritual in tribal society. Oxford: Blackwell. 1965) that Lozi land tenure is strikingly representative of the general pattern of African land tenure. This assertion

LAND L A W AND ADMINISTRATION IN ZAMBIA 167

appears to go beyond what is warranted by know facts of customary land tenure in various African societies, and a few further comments will therefore be made. It is central to Gluckman’s thesis that in all African societies land tenure is characterised by what he terms a hierarchy of estates, which involves a descending series of allocations from an apex marked by either a chief or in stateless societies a tribal community as the ultimate point in which ‘‘ ownership ” is vested of an area of land involved.

This in turn implies defined land authorities at each level of aiio- cation and can alternative process of ascending reversions when any land ceases to be help by the existing holder at any l e d within the hierarchy of estates. Whilst agreeing that such a pattern does exist in some societies (such as Sotho and Tawana), I a m in agreement with Biebuyck (in his Introduction to African Agrarian Systems at pp. 15-16) that this hierarchy of estates is not necessarily discernible in ali African societies. Its presence should be limited to those cases where it is possible to identify the appropriate authority in operation at each level in the hierarchy, and where it is possible to discern successive allocations and reversions actually taking place. Where there are no formal authorities participating in specific acts of allocation or reversion, it would appear to be a fiction to describe land tenure as series of estates forming a hierarchy. Certainly outside the Barotse Province land is not formally allocated in this manner. An individual enjoys the rights to use land in any area by virtue of being legitima- tely resident in that area, and he merely opens up land of his choice over which no earlier claimant has established prior rights, and can acquire whatever acreage he chooses by this process.

A further central feature of Gluckman’s concept is that one level of the hierarchy is the village estate vested in the title of each village’s headman. In this supposed situation the headman then distributes to heads of households and the latter in turn to their dependents. H e continues that these rights to some of the land attached to a village inhere in membership of the village and that Lozi insist that if a man leaves the village, he loses his rights in the land. Nevertheless one frequently finds people who are not resident in the village but are working its land. This is because all kinsmen in all lines of the main family group of the village are entitled to make use of its wealth if there is sufficient land. Lozi land holding is an inherent attribute of each social position in the total political an kinship hierarchy.

Elsewhere in Zambia I have never encountered any concept of a viliage estate, and there are no such are as capable of formal recognition or demarcation. If there is vacant land in the vicinity members of a village will individually open up more or less land depending on their energy and inclination, and individuals regularly move from onz

168 C. M. N. WHITE

village to another without losing rights over land. I have not encountered the doctrine that rights in a parcel of land inhere in membership of a given village, but have encountered many instances to show that this is not so. This is not of course to deny that concurrent and successive, contrasting and conditional rights may exist in land (or other property) in given circumstances as they do where corporate groups may be the owners of assets, but the existence of such a situation requires to be actually demonstrated by the facts of any given case. Local examples of this situation can indeed be found in Zambia as for example in riverside gardens in the Zambezi valley in Gwembe district where such lands are inherited unilineally. The individual's rights in his riverside gardens form part of his estate and vest in his lineage. A lineage member inherits the garden and can exercise full enjoyment of it subject only to the prohibition of transferring it to a non-lineage member. (Cf. Colson in African Agrarian Systems, pp. 137-156). I encountered similar practices in the case of the shore of Lake Tanganyika in the Abercom district, although loans outside the lineage group were there permitted. The significance of these local developments in restricted areas of

lacustrine or riparian land in a few areas of Zambia lies in their showing the high value placed upon certain types of land in short supply even within a subsistance economy. They are not typical of Zambia as a whole, and I have encountered no examples of any trend to parallel developments in other areas where land has only recently become scarce and where the residential pattern does not include the localisation of lineages in particular neighbourhoods. Even within the neighbour- hood with which such a lineage is specially associated, it does not control a consolidated block of land as a single village or lineage estate. Dr. K. Bentsi-Enchill's recent analytical scheme for the analysis of

customary land tenure in Africa (ím J. African Law, 1965, pp. 114- 139) prompts me to look at the question of allodial ownership. W e have seen in earlier sections that statutorily all land apart from the Barotse Provinoe is vested in the President. It remains to be considered whether prior to the colonial period allodial ownership rested with traditional politics or chiefs. Where the interests in land held by individuals or in some limited cases lineages verge on the allodial and there are no authorities who allocate land it may not be easy to decide whether an allodial title vested ultimately in a community.

Evidence for it is found in the control of settlement by individuals coming from other communities, but such control was emphasised during colonial periods by requiring changes in residence to be subject to consent of native authorities and to record for fiscal purposes. In some societies authorisation was required for planting in


order to ensure good harvests by supernatural observances or for fish- ing to ensure a good yield. The source of such authorisation might equally vary between chiefs or local ritual specialists. M y own inclination is to regard these phenomena as belonging to the sphere of local administration or sovereignty rather than as indicating an ultimate allodial ownership, but since many of the ritual authorisations as obsolete and modern administrative arrangements have affected control of movement and settlement of strangers, the original picture is clouded. Since local communities still feel strongly that the settlement of strangers should be restricted, even if these feelings appear to be motivated by such considerations as land shortage or fear of it, and even jealousy of more entreprising and successful agriculturalists, this may on the otherhand appear to imply the existence of a traditional allodial ownership by communities. The point is perhaps of limited importance since it is evident that the interests of individuals or sometimes local lineages, if not regarded as full allodial ownership, are only narrowly separated from it in the traditional pattern of land holding, and are in any case from a strictly legal point of view subject to the ultimate statutory vesting in the President.

The Reserves and Trust Land (Adjudication and Titles) Ordinance.

This Ordinance, Chapter 267 of the Laws, was enacted in 1962, to provide a machinery for the adjudication of customary rights in land in reserves and trust lands, and for their statutory recognition as freehold titles. It followed broadly similar procedures already in operation in Kenya and Uganda. At the request of a native authority, a specified area can be declared an adjudication area, and after a local adjudication committee has established the customary right of each claimant to land held by him in the area, and after the necessary demarcation and survey of boundaries, a grant is made to each clamant. Regulations made under the Orders in Council prevent any dealing in land held under such a grant to any person not being an African without the consent of the President, any dealing within five years of the grant, and subdivision without consent.

A demand existed amongst progressive farmers in certain areas for such a system of converting existing customary land rights, but in fact no adjudications and grants over took place owing to the reluctance of native authorities to request the application of the Ordinance to any areas, due to their dislike of any changes in the nature of land rights in land held under customary tenure This dislike was usually expressed in the form of misgivings that individuals who had converted their land rights in this way would thereafter cease to be subject to the authority

170 C. M. N. WHITE

of the native authority in fiscal matters or the jurisdiction of local courts - a misgiving which was of course unfounded. Succession

No outline of land law would be complete without some speciñc reference to succession. Some passing references to customary law sucoession have been made in the previous section. However it will be useful to state the position in summary forms. In customary law in Zambian succession can best be regarded as the transference of statuses or roles from the deceased to the living whether with respect to specific property objects or to rights and obligatio&. The right to succession does not vest in any single specific relationship to the deceased but in a group of kin, most usually unilinear, but in some societies bilateral. In a previous section it has been pointed out that the succession to land varies somewhat in that whilst in some cases it occurs within the group entitled as with other types of property, in other cases land is treated as less strictly limited in this respect and may pass to relatives outside the entitled kin group. This apparent anomaly reflects relative abundance of land in some areas, and the extent to which it has acquired an economic or commercial value. The trend is for land to be increasingly treated as identical with other property objects of the deceased as it becomes scarcer and more valuable in certain areas.

Apart from customary law succession the English Wills Act and English law of intestacy operate in Zambia. U p to now no African deceased estate has had to be administered in terms of a will made under the Wills Act, and there has been no suggestion that the English law of intestacy might be applicable to an African deceased estate. The Marriage Ordinance contains no provisions that the estates of persons married under the Ordinance shall be subject to the English law of succession, as is the case in some other parts of Africa.

At present the position is far from satisfactory in respect of the uncertainty which surrounds a number of possible situations, now that a steadily increasing number of Africans are becoming property owners in municipal areas and others parts of state land, and hold such land under titles recognised in English land law. There is for example no authority as to whether land held under an English form of title could pass to others and be held by them under customary tenure by and as a result of a will, or an intestacy of a conveyance, of whether a parcel of land could move to and fro between alternative systems of tenure. This situation exists for example in Nigeria (cf. A.E.W. Park; 1965, J. African Law, 9, pp. 1-19 for a discussion of the situation there and possible difficulties.) Again serious economic disadvantages could arise if it were to be held that in the event of intestacy, land under an


English form of title is governed by English law, but other assets of the estate such as implements, cattle and capital are subject to customary law rules of succession. These are questions to which it is to be hoped that urgent consideration will be given in view of their social and economic implications in a developing country.

As already noted earlier possible problems relating to partition of family property are absent from Zambia. On the other hand the question of how far gifts, inter vivos may be effective to defeat the interests already vested in unilinear descent groups is by no means always free from doubt, and is likely to become increasingly important.

A more general aspect of succession consequential upon economic development and change merits a brief word. In societies traditionally structured in unilinear groups, and often with contrasting relationships between the generations such as adelphic succession requiring the des- cendent generation to wait its turn until the previous one is exhausted, modern economic individualism has strengthened the bilateral nuclear family at the expense of corporate groups. This often is aided by the fact that sons may work agricultural land jointly with their parents. In consequence not only are .the relations between the generations altered, but in matrilineal societies a demand to change the mode of succession emerges. Land may thus be intimately involved in these changes and be a partial cause of them.

The question of such a change in inheritance is not of course confined to the inheritance of land since it affects all hereditable property and ultimately raises questions relating to roles and statuses also. As such it is marginal to a discussion focused on land law. But the matter is of importance in Zambia where an overwhelming majority of the population is matrilineal. The growing importance of the bilateral family here not only involves a progressive shrinking in the size of effective unilinear kinship groups but also concomitantly a shift from a matrilineal to bilateral type of succession. Many advanced countries where society is structured on the bilateral family have found it necessary to legislate both with regard to the limits of freedom of testamentary disposition, and to provide for intestate succession in order to protect the rights of members of the bilateral family, but little consideration has so far been given to the possible inadequacies of customary law in this condition of social change.

Possible Modifications

It will observed from the foregoing account that land law in Zambia remains essentially as it was for some time before independence apart from incidental changes of title and functions. However Government is actively studying the whole field of land policy and administration.

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It would be ifiappropriate for this paper to anticipate decisions which may be reached but it is possible to indicate fields where change will be required.

The Land Categories.

The land categories and the Orders which established them are clearly obsolete. Safeguards in respect of Reserves and Trust Land were a product of paternalist protection unsuited to an independent African state and the variations between Orders relating to these two categories of land are needlessly involved. The restrictions could have an adverse effect upon development.

It is however clear that for a considerable time a dual system of land law will operate since much land will of necessity continue to be subject to customary land tenure, whilst other areas will be subject to statutory provisions. Legislation will be required to schedule which areas are subject to une or other of these alternatives, and to make it simple for areas subject to customary tenure to be transferred to the area subject to statutory provisions.

Land not subject to customary tenure.

In areas where formal titles and statutory provisions apply, it is impossible to believe that the archaic English land Law as it was prior to 1911 can be regarded as in any way satifactory. Nor can it be supposed that the 1925 legislation would be a satisfactory substitute. The whole question of legislation covering property and conveyancing requires a thorough examination in order to provide law suited to local conditions.

The existing system of land transfer is capable of improvement; at present it involves elements of private conveyancing, deeds registration and registration of title. With the growth of an increasing number o€ Zambian property owners holding land under formal titles especially in urban areas, there is an urgent need to render dealing in land simple and economical, and to give certainty to and facilitate the proof of the title to land. Such a system should eliminate as much as possible of the antiquated rules and technicalities of English law. An efficient and modem system of registration of title is therefore a necessity.

The head lease system is needlessly cumbersome and expensive and the double transaction involved should be eliminated by some machinery to enable grants to be made direct through joint action by the Lands Department and local authorities. This would also remove the present inconvenience that the sublessee at present does not obtain the safeguard of a certificate of title.

In urban areas it would seem desirable to ensure the simplest and

LAND LAW AND ADMINISTRATION IN ZAMBIA I73

least expensive methods of home ownership in the interests of social and economic progress.

Land subject to customary tenure.

Undoubtedly customary tenure is adequate to the needs of many rural .areas and there is no demand for any modifications nor any obvious indication that any are required. However this is a matter which requires constant scrutiny. Proposals that customary tenure should be replaced by some system of recorded rights or conversion to formal title base their arguments upon a variety of grounds, some more convincing than others.

The view that land holding under formal title will be accompanied by better land use and greater productivity seems only likely to be valid if existing tenurial provisions afford so little security that the land holder will be disinclined to invest capital in development and improvements. This difficulty does not exist at present in Zambia.

Another view is that in the absence of titles, availability of credit may be inhibited, and that land holders should be able to use their land as security for loans. However the introduction of facilities for dealing in land in this manner may be fraught with danger where most land holders under present customary tenure are comparatively small scale producers and without experience of using land as a security for credit. It seems likely that other systems for providing agricultural and similar credit facilities in rural areas may be equally or more effective and socially less dangerous. Elaboration of these alternatives is outside the scope of a paper on land law.

The strongest arguments in favour of a system of recorded rights or conversion to registered title appear to exist where land litigation is a threat or already a problem. Underlying causes of such litigation may be the prevalence of boundary disputes, uncertainty as to whether a person is actually entitled to occupy a parcel of land or uncertainty steaming from the conveyance of the land to a holder by a person whose own rights to transfer were open to doubt. These situations emerge when land becomes scarce and economically valuable, where transfers for a cash consideration (sales) develop, and of course where local peculiarities exist such as insecurity owing to an institution of redeemable sales (such as existed in parts of Kenya). Loan and tenancy arrangements under customary tenure may also be a source of difficulties where these are not regulated by a clear definition of the rights of the parties, and equally their reciprocal duties. If none of these problems is actively present in Zambia, there is ample information in the literature to illustrate how they have developed in other parts of Africa.

Even when the desirability of introducing a system of necorded rights

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or conversion to formal title exists, public opinion in the rural areas concerned may be resistant to the change. In Zambia experience has shown that the concept of land titles is extremely difficult to explain, and that rural dwellers have a widespread conñdence in the adequacy of customary tenure and in its ability to adapt to new situations and even- tualities. Unfortunately economic factors affecting land usually move a good deal faster than customary tenure can adapt, as evidenced by those parts of Africa where problems set out in the last paragraph exist or have existed. Because of the resistance to change in this field and perhaps a natural suspicion of western types of tenure and title, it would seem that there is no need to assume that the only alternative to customary tenure is registered title. An intermediate stage in the form of recorced rights may be more acceptable to the peuple concaned if it is accompanied by proper survey and guarantee that the record is inde feasible.

Whether a system of recorded rights or of conversion to formal title is introduced, the considerable cost of proper survey is an important aspect of the operation. It is suggested that where such a change is introduced on account of the social and economic consequences of uncertainty and litigation, it would not be reasonable to pass on to the land holders the cost of survey, since record or registration is in the natimai interest as much as in that of the individuals. Secondly in rural areas if a system of record or registration is to be maintained, it is essential to ensure that transfers and transmissions are reported and the necessary amendments to records are made.

Summary.

The iegis- lative enactments giving rise to this situation and their main provisions are outlined. Over ninety percent of the land is subject to customary tenure. The characteristics of individual interests in land in customary law are described. The exact realisation of the rights exercised is affected by social, economic, and technological conditions and by the environment. The di€ficulty of applying a conoeptual framework of a hierarchy of estates outside the Barotse Province is considered. Examples are given of rights held by corporate groups. Reference is made to the possibility of there having been traditional ultimate allodial ownership by communities.

Aspects of problems involved in succession are discussed in relation to the operation of English law where applicable and to social change affecting customary law, and attention to uncertainty in a number of matters is drawn.

Possible modifications to the law both in respect of the operation

Land in Republic of Zambia fah into four categories.


of existing statute law and English law and of customary law are outlined. Improved agricultural techniques and adequate rural credit facilities rather than sweeping changes in customary law are considered to be the determinants of better husbandry. However a system of recorded rights or registered title guaranteed as indefeasible and with proper survey could be important where modern developments threaten uncertainty of title or litigation.

C. M. N. WHITE. formerly High Court of Zambia.

ACHEVÉ D'IMPRIMER LE 9 DÉCEMBRE 1971 IMPRIMERIE CORBIÈRE ET JUGAIN, ALENÇON

NO ÉDITEUR 343 DEPOT LEGAL : 4' TRIM. 1971

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