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Escuela de Trabajo Social Facultad de Ciencias Sociales Universidad Central de Chile125125125

“alternativa neoDesarrollista” y Política social. tenDencias en la argentina reciente

‘neo-Developmental alternative’ anD social politics. trenDs in recent argentina

Fecha recepción: marzo de 2017/ fecha aceptación: junio de 2017

Manuel W. Mallardi* y Adriana E. Rossi**

ResumenEl artículo expone la discusión de las características actuales que adquiere el neodesarrollismo en Argentina, identificando rupturas y continuidades con el modelo neoliberal. Posteriormente, se analizan las implicancias que dichas transformaciones tienen en el campo de las políticas sociales llevadas a cabo por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, donde se buscan identificar las lógicas que atraviesan su configuración. Al respecto, se reconstruye la racionalidad que da sustento al desarrollo de la política social, donde ejes como comunidad, familia y trabajo se tornan centrales en la definición de las acciones sistemáticas de intervención estatal sobre las distintas expresiones de la “cuestión social”.

Palabras claves: Mundo del trabajo, Neodesarrollismo, Políticas Sociales, Kirchnerismo

Abstract

This article presents the discussion of current characteristics acquired by the neo-developmentalism in Argentina, identifying ruptures and continuities regarding neoliberal model. Subsequently, the implications of these transformations in the field of social policies carried out by the National Ministry of Social Development are analyzed, in order to identify the logics that go through its configuration. In this regard, the rationality that underpins the development of social politics rebuilt, in which axes such as community, family and work become central in the definition of systematic actions of state intervention on the different expressions of the ‘social question’.

Keywords: Workforce, Neodevelopmentalism, Social Politics, Kirchnerismo

* Investigador CONICET en el Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (Ciepp). Lic. en Trabajo Social y Dr. en Ciencias Sociales. E-mail: [email protected]. Dirección Postal: Rodríguez Peña 557, 2º “F” (C1020ADK). Ciudad de Buenos Aires, Argentina. ** Investigadora del Núcleo de Investigación Crítica sobre Sociedad y Estado (NICSE), Facultad de Ciencias Humanas, Universidad Nacional del Centro de la Pcia. de Buenos Aires, Argentina. Lic. en Trabajo Social y Mag. en Ciencias Políticas y Sociología (FLACSO). E-mail: [email protected]. Dirección Postal: Campus Universitario, Paraje Arroyo Seco, Tandil, Pcia. de Bs. As., Argentina. CP 7000.

RUMBOS TS, año XII, Nº 15, 2017. ISSN ED. IMPRESA 0718- 4182 / ED. EN LÍNEA 0719-7721, pp. 125-144


“Alternativa neodesarrollista” y política social. Tendencias en la Argentina reciente por Manuel W. Mallardi y Adriana E. Rossi

Introducción

El presente artículo sintetiza un conjunto de reflexiones en torno a los procesos sociales, políticos y económicos que caracterizaron a la Argentina reciente, haciendo especial énfasis en el período que se inicia con la denominada “crisis

de 2001”. Para ello, se realiza un abordaje histórico sobre las transformaciones en el mundo del trabajo y sus impactos en la configuración societal, para luego sintetizar los principales rasgos que definen la “alternativa desarrollista” iniciada en el país con el gobierno de Néstor Kirchner en 2003. En este punto, existe consenso en la biblio-grafía especializada en afirmar que en Argentina, como en otros países de la región, se inicia en este período un proceso de interpelación al pensamiento único vinculado al Consenso de Washington, surgiendo distintas alternativas socio-políticas que signifi-caron rupturas y continuidades con el neoliberalismo.

En este contexto, la conflictividad social se instala en la agenda pública como uno de los elementos centrales en la definición de estrategias de gobierno, provocando respuesta de los sectores dominantes acciones que tendieron a la recomposición del consenso social y político. Así, la referencia al desarrollo de políticas sociales adquiere relevancia, en tanto estrategia gubernamental destinada a intervenir ante distintas expresiones de la cuestión social. Sobre este marco, los lineamientos del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación se constituyen en uno de los principales mecanismos estatales de intervención sobre la conflictividad social, constituyéndose en una herramienta de construcción de hegemonía prioritaria en la agenda kirchnerista.

En este marco, se avanza en el análisis y sistematización de publicaciones oficiales del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, profundizando la reconstrucción de los lineamientos de los programas sociales que articularon la intervención de dicho ministerio. Emergen del análisis ejes como familia, comunidad, territorio y trabajo que, tal como se expondrá, se constituyen en articuladores de una estrategia que mientras que reconoce la noción de ciudadanía y de titularidad de derechos, refuerza el carácter privado de los llamados problemas sociales.

Neoliberalismo y transformaciones en el mundo del trabajo

Caracterizar el contexto socio-político argentino actual exige identificar las determinaciones históricas generales que permiten comprender la correlación de fuerzas entre las clases fundamentales y sus repercusiones en la configuración del Estado en general y de los mecanismos que particularizan la política social. En este sentido, analizar la experiencia denominada neodesarrollista obliga a comprender las implicancias de las transformaciones en el mundo del trabajo y la configuración del neoliberalismo en el país.


RUMBOS TS, año XII, Nº 15, 2017. pp.125-144

La bibliografía especializada reconoce la década de 1970 como el inicio de un proceso de reformas estatales y productivas que instalaron un régimen de acumulación flexible (Harvey, 2008) que alteró las formas de organización del trabajo y que se caracterizó por un proceso de reestructuración económica que redundó en una mayor flexibilidad en las relaciones laborales en claro detrimento de la fuerza laboral debilitada. Lejos de ser una estrategia parcial, articula las distintas dimensiones de la reproducción social, pues implica un proceso de reorganización productiva en escala global en vinculación con un sistema ideológico y político de dominación, donde se destaca la consolidación del neoliberalismo (Antunes, 2009).

La conjunción de estos elementos asociados a la hegemonía del modelo neoliberal supuso un proceso de cambios legislativos fundamentales para la intensificación de la explotación del trabajador, favoreciendo el empleo part time, flexibilizado e intensificado. Así las improntas del modelo neoliberal, sintetizadas en el Consenso de Washington (Casilda Béjar, 2004), vinieron a responder a exigencias de la estructura productiva (Lessa, 2007).

Estas tendencias adquieren particularidad en cada contexto regional y nacional, siendo permeadas por trayectorias y experiencias históricas de las clases fundamentales, sus alianzas y confrontaciones. Por ello, se hace necesario incluir en este apartado las principales tendencias de estos procesos en la sociedad argentina, a fin de que los planteos vertidos ganen concretud y se constituyan en el fundamento de las páginas siguientes.

En Argentina, la década que se inicia en 1970, al igual que en el escenario mundial, constituyó un momento histórico crucial para comprender el desarrollo económico y social del país. En el marco de un clima político caracterizado por el terrorismo de Estado se avanzó en medidas económicas fundamentales para adaptar el proceso productivo nacional a las exigencias del capital mundializado. Reforma financiera1, apertura externa, sobrevaluación de la moneda, fueron los pilares de una política económica que trastocó el desarrollo industrial argentino y, por lo tanto, la composición de la estructura social (Arceo, et. al. 2008).

Así, con un mayor desarrollo de la valorización financiera del capital, el deterioro de la economía nacional tuvo como uno de sus factores causales relevantes el proceso de desindustrialización que se desarrolló a partir de este momento, proceso que será profundizado en la década del noventa2. De este modo, la liberalización generalizada de los mercados y la apertura económica al exterior son la base de una política que transformó radicalmente la estructura económica del país, principalmente a partir de 1 Las implicancias de la reforma financiera promovida por Martínez de Hoz se encuentran analizadas en Cibils y Allami, 2010.2 Al respecto se agrega que “la confluencia de la reforma financiera del año 1977, el proceso de apertura externa, la sobrevaluación de la moneda y el nuevo contexto internacional permitieron dar inicio a un patrón de acumulación ba-sado en la valorización financiera que desplazó a la producción de bienes industriales como el eje central de la actividad económica y que redefinió fuertemente la fisonomía y el posicionamiento estructural de las distintas clases sociales y fracciones de clase (y, por ende, de las posibles alianzas entre ellas)” (Arceo, et. al. 2008: 21).



la expulsión de mano de obra del sector industrial al sector terciario y cuentapropista, y, más grave aún, promoviendo la constitución de mano de obra marginal (Azpiazu, et. al., 1987; Svampa, 2005).

A partir de este momento la tendencia estuvo dada por la continuidad de políticas de ajuste neoliberal que provocaron una marcada redistribución del ingreso hacia el sector capitalista (Michelena, 2009). Basualdo afirma que a partir del inicio de la dictadura militar en 1976 hasta 1990

el PBI registra un claro estancamiento mientras que el retroceso del PBI per cápita fue manifiestamente acentuado. En efecto, entre 1974 y 1990 el PBI creció un 4% en todo el período, lo que implicó una tasa de crecimiento anual acumulativa tendiente al 0%. Por otra parte, el descenso del PBI per cápita fue vertiginoso al comprometer el 18% en el mismo período. Durante la vigencia de la convertibilidad (1990-2001) el saldo de las variables analizadas fue igualmente magro (Basualdo, 2006).

En los años siguientes, el mercado de trabajo estuvo caracterizado por la reducción de los salarios reales, como así también por el estancamiento de los niveles de empleo, y, mostrando correlación con las tendencias societales, una creciente precarización del trabajo (Arceo, et. al. 2008). El agravamiento de las condiciones de pobreza no sólo afectaba a las personas desocupadas, sino también a quienes se encontraban insertos en el mercado de trabajo y aquellos sectores incluidos en la seguridad social, como es el caso de los jubilados (Grassi, 2003).

Durante la década de 1990, con el antecedente inmediato de la hiperinflación, los principales elementos de la política neoliberal fueron profundizados, donde la liberalización y desregulación de los mercados constituyó uno de los ejes centrales de la política desplegada3. Las transformaciones en los procesos productivos hicieron que adquieran mayor énfasis pequeñas industrias, aquellas con menos de diez personas empleadas llegaron a alcanzar el valor relativo del 83,3% en el año 1994, mientras que las plantas industriales donde exigen más de 100 ocupados no superan el 1,6% del total de unidades fabriles (Azpiazu, 1998). Al respecto, Beccaria y López (1997) muestran que la reconversión productiva se expresa en la reorganización productiva de empresas grandes y medianas, donde se destacan la descentralización o externalización de parte de los procesos productivos.

Estos cambios en los procesos productivos tuvieron su correlato en las regulaciones legales que el Estado genera para intervenir en el mercado de trabajo. Así, por ejemplo, en materia de legislación laboral se produce una sucesión de cambios fundamentales

3 En este período se destacan medidas como “la eliminación del régimen de control de precios, la supresión de regulacio-nes específicas para las inversiones extranjeras, la liberalización de los flujos internacionales de divisas, la desregulación del mercado del petróleo, son algunas de las medidas adoptadas en los mismos inicios de la administración Menem” (Azpiazu, 1999: 12).



que tienen en su horizonte la mayor flexibilización posible de las relaciones laborales, favoreciendo la instalación de trabajo precario y temporario4. Este proceso evidencia un importante alineamiento de las cúpulas sindicales más relevantes del país con las políticas neoliberales implementadas por los sucesivos gobiernos, alineamiento que estuvo retribuido principalmente con la incorporación de sectores sindicales en negocios surgidos a partir de los procesos de privatización y con la participación en espacios políticos dentro de la representación partidaria justicialista (Svampa, 2005).

Cambios en los procesos productivos y alteraciones en los mecanismos de protección de los sectores trabajadores, son la base para un agravamiento en las condiciones de empleo y de vida la clase trabajadora. En términos concretos, se visualiza un incremento de los trabajadores desempleados, incremento que tiene como punto de partida en el año 1990 una tasa del 8,6%, alcanza en mayo de 1995 el 18,4%, descendiendo en el año 1998 al 13,2%, para alcanzar en mayo del año 2001 el 18,3 %. Por otro lado, se instauran los denominados ‘contratos basura’ como forma de inscripción en el mercado laboral. Se observa que, en el año 1997, por ejemplo, la OIT informa que el 85% del aumento de los puestos de trabajo en nuestro país se produce a través de contratos temporales, mientras que entre el 65% y el 85% de los trabajadores insertos en microempresas no tenían contrato escrito (Podestá, 1999).

Paralelamente, a nivel general, aumentaron los índices de pobreza e indigencia, alcanzando en varias zonas del país a un número mayor del 50% de la población. Por su parte, en la Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires se registraba un índice de pobreza del 35,4% (4,295 millones de personas) y de indigencia del 12,2% (1,480 millones de personas) (CELS, 2002)5.

Estos elementos, apenas reseñados, son la base para la producción de la crisis política del 20016, la cual no responde sólo a cuestiones coyunturales, constituyendo un elemento propio del capitalismo actual, donde conjuntamente a la creciente centralización de la propiedad y la riqueza se produce la profundización de los procesos de pauperización y proletarización de distintas fracciones sociales, conllevando a procesos de desciudadanización o pérdida de grados de ciudadanía (Cotarelo, 2004).

Conflictividad e implicancias de la “alternativa neodesarrollista”

Ahora bien, estos trazos generales de las transformaciones productivas y las condiciones objetivas de la clase trabajadora en Argentina se tornan insuficientes para comprender su complejidad si no se avanza en la recuperación de las tendencias 4 Por ejemplo, Grassi (2003) plantea que en la década del noventa además de la importancia que adquiere el ‘trabajo en negro’ cobra relevancia la proliferación de contratos temporarios, a prueba y a término, instituidos bajo la retórica de la promoción de empleo.5 El mencionado informe sostiene que “la situación es particularmente dramática en la regiones noreste y noroeste, con picos de población por debajo de la línea de pobreza en Formosa (59,8%), Corrientes (57,8%), Concordia, provincia de Entre Ríos (57,5%), Palpalá, provincia de Jujuy (56,6%) y Gran Resistencia, provincia de Chaco (55,1%)”9 Sobre las implicancias de la crisis de 2001 ver Svampa (2005) y Fradkin (2002).



generales de resistencia que se gestaron desde las distintas expresiones de dicha clase social.

En este sentido, se reconocen distintos momentos de conflictividad y resistencias por parte de la clase trabajadora, donde se plantean protagonismos diferenciales de los sectores ocupados y desocupados, aspecto claramente vinculado a la desigual reestructuración del capital en diferentes regiones, ramas y empresas (Piva, 2012).

Analizando en perspectiva histórica esta situación, se coincide con Cotarelo (2004), quien plantea que la crisis manifiesta abierta y generalizadamente en 2001, encuentra expresiones parciales en el pasado, encontrando durante la década del 1990 el desarrollo, con avances y retrocesos, de una situación de ruptura entre representados y representantes. Ya cercano a los sucesos de diciembre de 2001, la autora incluye como un elemento a considerar el alto número de votos anulados y en blanco en las elecciones legislativas de octubre de 2001. Así, ubica un continuum entre las características de la mencionada elección y la insurrección del 19 y 20 de diciembre, en tanto en ambos momentos históricos se expresa el repudio al conjunto del sistema de partidos políticos e instituciones del Estado.

Sin ánimos de avanzar hacia una periodización del conflicto social7, puede mencionarse que en el periodo comprendido entre 1989 y 2001 aparecen elementos explicativos de la conflictividad, destacándose inicialmente el llamado proceso de reforma del Estado y las privatizaciones, por lo cual los actores centrales en la agenda pública lo constituyen los sindicatos del Estado (Svampa, 2005), donde en distintos momentos tienen menor o mayor preeminencia la lucha por moderar la caída del salario, contra los despidos y suspensiones y por los atrasos salariales (Piva, 2012). Asimismo, posteriormente adquiere relevancia el levantamiento de organizaciones de desocupados en localidades del interior, mientras que, al finalizar el período, además de una mayor visibilidad de las organizaciones de desocupados, a partir del movimiento piquetero, se incorporan a la agenda pública actores sociales como asambleas barriales, fábricas recuperadas, ahorristas, entre otros.

Siguiendo con el análisis del período en estudio, se considera oportuno mencionar que los acontecimientos de diciembre de 2001, además de las formas de protestas sociales que lo caracterizaron, implicaron en amplios sectores de la sociedad un puntapié para nuevas formas de organizaciones políticas. Se destaca el papel que adquirieron las asambleas barriales, en tanto conformación de un espacio de organización y deliberación que se pensaba en ruptura a las formas tradicionales de hacer política y donde se posibilitó el cruce, encuentro y la discusión entre sectores sociales distintos, hasta entonces sin ningún tipo de vinculación (Svampa, 2005).

7 Para un exhaustivo análisis del conflicto social durante la década de 1990 se recomienda la lectura de Piva (2012).



De este modo, en Argentina, como en otros países de la región, se produjo un proceso de movilización y levantamiento que interpeló la estabilidad neoliberal, exigiendo a los sectores dominantes la reconfiguración de sus estrategias político-económicas. Las respuestas en América Latina incluyeron la configuración de estrategias estatales que se mostraron más o menos permeables a las reivindicaciones de la clase trabajadora. Mientras que, por un lado, se consolidaron gobiernos conservadores, que expresaron la continuidad de las políticas neoliberales, en el otro extremo se constituyeron gobiernos nacionalistas radicales, identificados con la experiencia venezolana, donde hay una oposición abierta con Estados Unidos, se promueve una economía más estatista y se configuran relaciones conflictivas con la burguesía local. Entre estas dos tendencias, se ubican los gobiernos de centroizquierda, con claros ejemplos en Argentina y Brasil, quienes mantienen una relación ambigua con el imperialismo, articulan con los capitalistas locales y toleran conquistas democráticas y sociales (Katz, 2006, 2008). En estas experiencias, las fuerzas sociales contrahegemónicas no consiguieron forzar un cambio radical en la forma del Estado, por lo cual la “superación” del neoliberalismo se expresó en reformas moderadas con fuertes continuidades estructurales, dando lugar a la experiencia denominada neodesarrollista.

En este punto, antes de avanzar con las consideraciones sobre las implicancias de la experiencia neodesarrollista en Argentina, resulta necesario aclarar que las implicancias de esta categoría se encuentran en actual configuración, encontrando en el debate sobre los procesos sociales contemporáneos perspectivas que sostienen tanto la ligazón entre éstos y las propuestas económicas y políticas instaladas en la región durante los años 50 y 60 del siglo pasado, como, en contrapartida, análisis críticos que tensionan estas reflexiones y aprehenden la configuración socioeconómica a partir de las rupturas y continuidades con el modelo neoliberal. Adhiriendo a estas posturas, en la continuidad del texto, se sintetizan algunas de las características atribuidas a la denominada “alternativa neodesarrollista” en Argentina, donde el entrecomillado busca evidenciar esta incorporación crítica de la categoría en cuestión.

En términos generales, se plantea que en estas experiencias predomina una impronta de desarrollo capitalista periférico que busca consolidar la posición de los grandes capitales regionales (de base trasnacional) como proveedores de materias primas y manufacturas de bajo contenido tecnológico (Féliz, 2011). Intentando caracterizar el amplio abanico de propuestas que se ubican dentro del neodesarrollismo, Katz (2014) afirma que, en primer lugar, se postula la necesidad de intensificar la intervención estatal para emerger del subdesarrollo, alentando un nuevo equilibrio entre matrices “estado-céntricas” y “mercado-céntricas”. En estrecha relación, se plantea que la política económica debe constituirse como instrumento central del crecimiento, donde la prioridad es mantener acotado el déficit fiscal. En este marco, retomar la industrialización para multiplicar el empleo urbano y procurar reducir la brecha tecnológica, mediante el acuerdo con empresas transnacionales, e imitar el avance exportador del Sudeste Asiático, adquieren sentido como estrategias para afrontar la crisis capitalista.



En Argentina, producto de la devaluación ocurrida en el año 2002, el encarecimiento de las importaciones y al hacer más competitivas las exportaciones en un contexto internacional favorable, se benefició a los sectores productores de bienes transables y a los vinculados a actividades ligadas con el mercado interno por el mayor costo de las importaciones. Consecuentemente se asistió a un formidable ciclo expansivo de la economía doméstica que evidenció una tasa anual acumulativa de 7,4% en el período 2002-2009, donde para igual período la actividad industrial alcanzo un crecimiento acumulativo de 7,9% (Manzanelli, 2010). A raíz de estas alteraciones, sostiene el autor que

la tasa “ampliada” de desocupación (desocupación más subocupación) adquiere un comportamiento diametralmente opuesto a la acumulación de capital durante la posconvertibilidad, cuando durante el decenio anterior la incorporación de capital fijo convergía con la destrucción relativa de puestos de trabajo (Manzanelli, 2010: 38).

Las alteraciones en el mundo del trabajo se expresan en los niveles de desocupación y subocupación, que tuvieron una persistente caída a partir del año 2003. Comienzan con un con valor del 20,4 % y del 17,7% respectivamente para el primer trimestre de ese año, y finalizan en el año 2006 con valores que ubican el índice de desocupación en un dígito, alcanzando el 8,7 %, no volviendo a superar los dos dígitos hasta el momento.

En los distintos períodos considerados arriba, la población ocupada incluye a los beneficiarios de programas de empleo estatal, siendo el ejemplo clásico el llamado Plan Jefes y Jefas de Hogar8. La relevancia del impacto de estos programas hace que los valores de desocupación asciendan, si se los considera como parte de este núcleo, aproximadamente en seis puntos hasta el segundo trimestre de 2004, y posteriormente los valores comienzan a equipararse.

Cinco años después de la crisis de 2001, Basualdo (2006) afirmaba que en ese entonces millones de argentinos seguían sumergidos en la pobreza extrema, profundizándose, además, la heterogeneidad de la clase trabajadora y la persistencia de la tercerización de actividades por parte de grandes firmas como forma de disminuir la masa salarial. Al respecto agrega que

en el marco de la reactivación económica que se registra a partir de 2002 y del acentuado descenso de la desocupación (del 20,4% al 11,1% entre el primer trimestre de 2003 y el tercero de 2005, respectivamente) y de la subocupación

8 El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados fue creado mediante el decreto N° 565/021 en el mes de abril del año 2002. Dicho plan, impulsado en el marco de la declaración de la emergencia alimentaria, ocupacional y sanitaria, estaba desti-nado a jefes/as de hogar desocupados con hijos de hasta 18 años de edad, o discapacitados de cualquier edad, y a hoga-res en los que la jefa de hogar o la cónyuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar estuviese embarazada. Consistía en una prestación económica mensual no remunerativa en articulación con la exigencia de distintas acciones, denominadas contraprestaciones, vinculadas a fortalecer la empleabilidad de los beneficiarios.



(del 17,7% al 13,1 % durante el mismo período) se desplegó una creciente diferenciación salarial entre los ocupados registrados, los no registrados los empleados del sector público” donde “las categorías más postergadas representan, aproximadamente, el 60% de los ocupados (35% los no registrados y 25% los estatales) mientras que los registrados concentran el 40% restante (Basualdo, 2006: 170-171).

Este proceso estuvo acompañado por un alto grado de concentración de la economía y la extranjerización de la cúpula empresarial, lo cual conlleva a una mayor inestabilidad de los procesos de producción atados a búsqueda de minimización de costos de empresas trasnacionales. Al respecto Katz (2014) afirma que las orientaciones neodesarrollistas nunca abandonan el principio de favorecer a los grandes capitales, en tanto que los costos del impulso exportador son solventados por los trabajadores a través de devaluaciones, restricciones al gasto social o un corset a los salarios.

El proceso histórico en Argentina muestra que, si bien la experiencia neodesarrollista permitió a las clases dominantes contener el conflicto y encauzar las reivindicaciones populares, en la actualidad se presentan limitaciones que trastocan el horizonte planteado. Al respecto Féliz (2013) plantea la presencia de una barrera fiscal al neodesarrollismo, producto de continuar con el patrón de financiamiento del Estado construido en el neoliberalismo. Señala el autor que mientras que los ingresos del Estado nacional subieron sólo 0,6% en términos del PBI entre 2003-2007 y 2008-2012, los gastos subieron 3,2%. En consonancia, Katz (2014b) afirma que el superávit fiscal primario se ha esfumado, por lo cual el gobierno debe recurrir a múltiples instrumentos para compensar esa pérdida.

En segundo lugar, se destaca que la inflación se ha constituido en la estrategia del capital para trasladar sobre los asalariados el costo de la dependencia del país en la economía internacional. Esta situación, en conjunto con el estancamiento salarial, marcan el fin del proceso redistributivo. Así, se sostiene, la superexplotación de la fuerza de trabajo es la base para la competitividad del conjunto del capital en Argentina. En este sentido, Katz (2014) afirma que los teóricos del neodesarrollismo se preocupan por las implicancias negativas para la industria de cualquier apreciación cambiaria, pero niegan el análisis sobre el efecto que la depreciación sobre el salario. En consecuencia, la devaluación incrementa los precios internos y empobrece a los trabajadores.

Además de estos procesos, se destaca que la política económica neodesarrollista no ha logrado modificar la fragilidad de la estructura productiva nacional, acentuando en varios terrenos su vulnerabilidad. La industria no ha evidenciado un crecimiento acorde a lo planteado por los ideólogos neodesarrollistas, donde perdura su escasa diversificación, elevada concentración, continuada extranjerización y sistemática transferencia de utilidades al exterior. Se destaca la dependencia al mono-cultivo de la soja, que implica la extensión de la deforestación y agro-tóxicos hacia toda la superficie



agrícola, tiene como consecuencia la expulsión de campesinos y la concentración de tierra. De igual modo, la ampliación de la mega-minería a cielo abierto destruye cultivos tradicionales y fortalece la presencia de compañías transnacionales (Katz, 2014b).

Recomposición del consenso y política social en el kirchnerismo: trazos y racionalidades

Por las particularidades de la crisis de 2001, la recomposición de la acumulación capitalista tornó necesaria la recomposición del poder político estatal. Se afirma entonces, siguiendo los aportes de Piva (2015) que el primer gobierno kirchnerista fue el gobierno de la recomposición política, donde la principal tarea se ubicó en el plano de la reconstitución el consenso en torno al ejercicio del poder político y, en estrecha relación, la capacidad de internalizar el conflicto social en el marco de las instituciones vigentes. De este modo, las dimensiones objetivas y subjetivas de la crisis de 2001 obligaron al gobierno kirchnerista a llevar adelante una estrategia de negociación con las distintas expresiones de la clase trabajadora, articulando la atención gradual de demandas con el aislamiento de los sectores piqueteros duros.

En este proceso de negociación, adquiere relevancia la intervención sistemática del Ministerio de Desarrollo Social, coordinado por Alicia Kirchner en la mayor parte del período kirchnerista9, instancia desde donde se coordinaron los programas sociales que eran foco de las negociaciones y disputas en la agenda pública. Desde este ministerio se implementó un abanico de políticas públicas que se plantearon, en la retórica oficial, como superadoras de la lógica imperante en el período anterior, léase recorte del gasto social, privatización, focalización del gasto social público en programas selectivos contra la pobreza y la descentralización (Laurell, 1999), donde el repliegue del Estado se combinaba con un proceso que articulaba la refilantropización (Montaño, 2003) con la tercerización (Grassi, 2003), lógica según la cual el Estado transfiere la responsabilidad a distintas expresiones de la Sociedad Civil.

En el período iniciado en el año 2003, la política social se estructuró en tres grandes estrategias que colocaron como prioridad la atención de las necesidades más elementales, articulando líneas o programas directrices tales como: Plan Familias, Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la obra” y Plan Nacional de Seguridad Alimentaria “El hambre más urgente”10. Desde una distinción entre empleables e inempleables, la política social adoptó una segunda configuración a partir de 2007, agrupada bajo dos columnas centrales: Familia Argentina y Argentina Trabaja.

9 Su participación en el Ministerio de Desarrollo Social tiene una interrupción durante el período 10/12/2005-14/08/2006, cuando ocupó el cargo de Senadora Nacional por la provincia de Santa Cruz.10 Se incluye además el Plan nacional de recreación y deporte social, cuyas características no se enuncian por no tratarse de una política asistencial, tal como las otras tres consideradas de acuerdo a los fines del artículo.



Sintéticamente se puede mencionar que el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria “El hambre más urgente” se inició en el año 2003 en el marco de la Ley Nº 25.724 y estaba destinado a atender a familias con niños/as menores de 14 años, mujeres embarazadas, desnutridos, discapacitados y adultos mayores de setenta años en situación de vulnerabilidad nutricional. Su propósito estaba vinculado al desarrollo de la capacidad de identificar, por parte de las personas, problemas alimentarios y nutricionales, sus causas y posibles soluciones y actuar con espíritu de autorresponsabilidad, de autocuidado y de autonomía. Las prestaciones incluidas en el Plan abarcaban desde la puesta a disposición de alimentos a nivel familiar, como cría de animales y huertas familiares y comunitarias, hasta el acceso a alimentos a través de módulos alimentarios en comedores escolares y/o comunitarios y, finalmente, actividades de promoción y educación alimentaria nutricional.

El Plan Familias, por su parte, perseguía el objetivo de promover los valores que cohesionan, articulan y hacen posible una vida armoniosa en familia y sociedad (Kirchner, 2007). La normativa vinculada a la propuesta sostenía que ésta buscaba promover la mejora de la calidad de vida de los niños, sobre todo en lo referido a su educación y su salud, incluyendo la mejora educativa de sus madres para coadyuvar a su empleabilidad. De este modo, se preveía la entrega de una determinada suma de dinero a personas consideradas inempleables, sobre la base de exigencias concretas de condicionalidades: la asistencia escolar de los/as niños/as y la realización de controles periódicos de salud.

En tercer lugar, la intervención estatal sobre la órbita del empleo/desempleo se llevó a cabo a partir de la implementación del Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”, el cual estaba destinado a personas, familias o grupos de personas desocupadas o subocupadas y, entre sus objetivos se destacan: contribuir a la mejora del ingreso de la población en situación de vulnerabilidad social; promover la economía social mediante el apoyo técnico y financiero a emprendimientos productivos; y mejorar los procesos de desarrollo local e incrementar el capital social promoviendo la descentralización de los diversos actores sociales de cada localidad. A partir de este plan, se coordinaban acciones vinculadas al apoyo financiero, técnico y de capacitación a emprendimientos productivos y/o de servicios unipersonales, familiares, asociativos y/o comunitarios.

Como se mencionó, en un segundo momento de la gestión kirchnerista los planes y programas sociales se coordinaron a partir de dos líneas de trabajo: Familia Argentina y Argentina Trabaja. Mientras que en la primera se produjo la inclusión de aspectos como la ampliación de la seguridad social, la promoción del deporte y la promoción y protección de derechos de niños/as, jóvenes, adultos mayores, mujeres, personas con discapacidad y comunidades de pueblos originarios, en la segunda se impulsaron, además de los microcréditos, herramientas como el monotributo social, los talleres familiares, las cooperativas de trabajo, entre otras.



Ahora bien, a partir de la presentación general de los lineamientos de la política social desarrollada durante el gobierno kirchnerista en Argentina, importa discutir cuál es la racionalidad que atraviesa esas políticas, en el marco de una mayor presencia de la órbita nacional en la configuración de la denominada nueva institucionalidad en la gestión de la política social. Para ello, se recurre a la lectura y análisis de dos publicaciones oficiales del Ministerio de Desarrollo Social: La Bisagra. Memoria, Verdad, Justicia, Organización Social, del año 2007, y Políticas sociales del Bicentenario. Un modelo nacional y popular, del año 2010, ambas socializadas bajo la autoría de Alicia Kirchner.

En términos generales, se visualiza que las políticas del denominado “proyecto nacional-popular” rescataron como cuestión central la incorporación de fuerzas y demandas sociales al proyecto nacional del Estado, aunque, en dicho proceso se establecieron algunas contradicciones sobre las cuales importa debatir. En principio, al mismo tiempo que se pretendió instalarlas como cuestionadoras de la dominación social, tuvieron como objetivo la integración nacional en los marcos del desarrollo capitalista. Esta lógica se refuerza en el modelo de políticas que se plantean al decir de Kirchner como “reparadoras” y “constructoras”. Mientras que las primeras se sustentan en la afirmación “donde hay una necesidad hay un derecho”, comprendiendo políticas sociales concretas de protección y reconstrucción, las segundas construyen inclusión social, sobre la base del trabajo y la educación. Se argumenta que esta lógica es “preventiva, promotora y de construcción de ciudadanía” y, al igual que en la anterior, “se reconocen a las personas como titulares de derecho” (Kirchner, 2010: 34).

En el marco de un proceso de negación de las clases sociales constitutivas de la sociedad capitalista, se observa como la retórica oficial construyó un sujeto abstracto identificado con el pueblo, contrapuesto a un anti-pueblo, también definido como figura abstracta. Así, si el pueblo era pensado desde la racionalidad formal y se constituía en el principal destinatario, también resultó ser el principal protagonista nucleado en la comunidad, la cual era homologada a Sociedad Civil (Kirchner, 2007), mientras que el territorio aparece como el lugar de implementación de las políticas integradoras e integrales, que a la vez “desintegran” al colocar el énfasis en la diversidad y la particularidad en la atención de estas nuevas cuestiones sociales en orden a esas especificidades.

En esta retórica, se instala como racionalidad rectora que el “compromiso es con el pueblo todo y con el bien común, asumido desde un Estado presente, activo y promotor” (Kirchner, 2010: 241) pues

no solo es el esfuerzo de un gobierno, sino de un pueblo que se involucra y uno se involucra cuando cree en lo que hace, cuando siente al otro como a sí mismo, cuando no vacila en romper estereotipos y se atreve a luchar por las utopías, cuando en definitiva toma conciencia de Patria (Kirchner, 2010: 97).



En consonancia, entonces, constituyen los ejes de la política social “la persona, la familia y el territorio, tendiendo al desarrollo humano y buscando la reconfiguración del tejido social, mirando al individuo como parte de una sociedad que lo contiene” (Kirchner, 2010: 44).

En esa territorialización de las políticas sociales, se construye una nueva institucionalidad que da lugar a nuevos formatos organizacionales con base en el territorio, coordinados por la presencia de un Estado Nacional. Así, la política social se organiza otorgando centralidad al denominado territorio, bajo la finalidad de crear herramientas transversales e interdisciplinarias con eje en la familia y en el trabajo y en pos de la inclusión social y el desarrollo local. Así, se crearon en distintos niveles de complejidad y en todo el país los Centros de Referencia, los Centros Integradores Comunitarios, las Mesas de Gestión, el Plan de Abordaje Integral “Ahí, en el lugar”, acompañados con Trabajo Social y con la formación de cuadros en articulación con las Universidades Nacionales (Kirchner, 2007 y 2010).

La comunitarización instalada en la época anterior se reconfigura particularmente para este momento en procesos de participación popular bajo los parámetros del empoderamiento, resultando que las Organizaciones de la Sociedad Civil aparecen colocadas como actores centrales, pero desde la comprensión de una Sociedad Civil sin clases (con el mismo nivel de abstracción que la idea de pueblo o de sujeto popular que se instala), produciéndose en simultáneo la incorporación de organizaciones que son consideradas como “socias” del proyecto, tanto como la promoción de otras que adhieran al modelo propuesto. En este sentido, el territorio comienza a poblarse de organizaciones definidas como de la Sociedad Civil que disputan el espacio más vinculado a la militancia partidaria que a la participación organizada en defensa de intereses de clase.

Entonces, considerando que el sujeto es el pueblo y las políticas apelan como socio privilegiado a la comunidad, homologado a las Organizaciones de la Sociedad Civil, se torna necesario profundizar en qué términos se produce esta intervención. El planteo general de la política social kirchnerista afirmaba que se

contempla un proceso socio-político y económico integral, que coloca como eje a la comunidad más que a los proyectos. Interesa el crecimiento desde un desarrollo a escala humana, con una mirada local, asociada a la integración provincial y nacional, porque de lo contrario, ese desarrollo sería, en lo nacional, incompleto y atrofiado. Adquieren importancia las redes sociales y productivas, siempre y cuando apunten al desarrollo humano (Kirchner, 2010: 50).

Además, en estrecha relación con la visión de la comunidad como contexto facilitador y productor de su propio desarrollo, la política social le otorga centralidad a la familia como sujeto potencial. Así, los procesos de comunitarización se articulan con lógicas familiaristas de la política, que oscilan entre un planteo de considerarla



tanto como unidad de atención, como, simultáneamente, agente responsable. En consecuencia, las prestaciones refuerzan su carácter de individuales y acotadas a grupos definidos como vulnerables en función de su situación económica, en particular remitida a la noción de carencia. La política social kirchnerista, es este aspecto,

pretende que las oportunidades y recursos que se generan, les permitan recuperar [a las familias] o disponer de habilidades y destrezas, funcionalidad y resolución […] para el manejo de la vida cotidiana […] fomentando la organización y asociatividad en un espacio territorial local (Kirchner, 2007: 140).

Así, se engloba la política de los últimos años del kirchnerismo bajo el Plan Familia Argentina, dentro del cual se incluyen aquellos grupos considerados inempleables, a saber: infancia y adolescencia, adultos mayores, discapacitados, mujeres, pueblos originarios, a quienes se debe incluir, retomando la retórica de derechos, aunque para cuyo acceso se mantenían criterios de selectividad fundados en la noción de vulnerabilidad asociados a disponibilidad de recursos y/o ayuda.

En este aspecto, y sin negar el avance en términos de cobertura de población, la política social devino fundamentalmente asistencial y se dirige a estos grupos considerados vulnerables a través de la lógica de transferencia monetaria condicionada, cuya condicionalidad remite a dos tipos de exigencia: adecuación a perfil de destinatarios previstos por la política, fundamentalmente indicadores materiales, y condiciones relativas a la participación exigida para ser incluido en los programas. Sin embargo, en la retórica oficial, la asistencia aparece “justificada” como “reparadora” y complementaria y, se podría decir, transitoria, mientras se alcance el “cambio estructural”, planteando la inescindibilidad entre asistencia, promoción y desarrollo, a la vez que se apela al individuo y sus capacidades para poder hacer efectivo los derechos (Kirchner, 2010), tal como se enuncia en párrafos precedentes cuando se hace alusión a “destrezas, habilidades y funcionalidad”.

Otra cuestión que merece abordarse nos remite a la feminización de la pobreza y de la política social. Dándole continuidad a la lógica gerencial que impone la gerencia social (Kirchner, 2010), fundamentalmente los Programas de Transferencia Monetaria Condicionada dirigidos a la familia como una totalidad, aunque desintegrada en partes según se adelantó en la concreción de las prestaciones, muestran modificaciones respecto del momento socio-histórico antes analizados, sin embargo continúan bajo la línea de combate a la pobreza (Kirchner, 2010) y se anclan en base al trabajo no remunerado y no reconocido socialmente que efectúan las mujeres pobres (De Martino y Vecinday, 2011).

Se colocan las responsabilidades en el control de la asistencia en educación y de la salud de los niños en las mujeres y se refuerza la idea de trabajo no remunerado en las organizaciones comunitarias como condiciones para el acceso, fuertemente anclados



en la idea del cuidado de los/as niños/as, sean hijos/as o no, a partir de organizaciones comunitarias. Ejemplo de ello son las mamás cocineras, las mamás cuidadoras, las mamás que organizan tareas de costura, organización de roperitos, de apoyo escolar, entre otros.

En esta lógica, la mujer es colocada como objeto y sujeto de la política social (Grassi, 1989) y la participación que se reclama o se exige en estos programas, también condiciona el acceso al mercado de trabajo, intentando sostener a la vez una estructura de cuidado de los miembros dependientes del hogar -también considerados grupos vulnerables- como son los/as niños/as y adultos/as mayores, dar respuestas a las responsabilidades comunitarias y a la vez incorporarse en el mercado de trabajo, a través de inserciones precarias. Frente a ello las respuestas se vuelven a traducir en políticas de corte compensatorio e individualista volviendo a individualizar los problemas y transfiriendo la responsabilidad a actores externos al Estado, extendiendo la lógica de autorresponsabilización, aun cuando se reconozca un acompañamiento y la disponibilidad de mayores recursos que provienen del Estado (De Martino y Vecinday, 2011).

En cuanto a la otra columna en que se sostiene la política social kirchnerista, Argentina Trabaja, se incluyen en ella diversos programas, a saber: Monotributo Social, Microcrédito, Marca Colectiva, Talleres Familiares y de grupos comunitarios, Proyectos integrados socio productivos, Comercialización y compra social, Sistema de identificación Nacional y Tributario, Programa de Ingreso Social con Trabajo, todos ellos partes de la Economía Social. El planteo que guía este eje en que se organiza la política social considera al trabajo como

el mejor organizador e integrador social y constituye la herramienta más eficaz para combatir la pobreza y distribuir la riqueza. Además es una actividad clave en la vida de las personas porque les permite desarrollar sus capacidades, socializarse y crecer con dignidad. (Kirchner, 2010: 171)

Con opiniones controversiales acerca de esta forma de “inclusión” de los desocupados al mercado informal del trabajo, el discurso oficial contradictoriamente apela al trabajo como derecho, asociado a la dignidad, al fortalecimiento de la cultura de trabajo a la vez que la propuesta que se desprende de la política implica la precarización, la pérdida de la relación salarial, el salario como retribución por la venta de la fuerza de trabajo y la interpelación de lo colectivo que impulsan, a la vez centrado en las capacidades y la voluntad individual, como cuestiones centrales.

En el marco de una retórica asociada a la promoción de capacidades, habilidades e iniciativas de los sujetos de la política social, se plantea que las personas no “quieren limosnas” sino trabajo, porque éste dignifica la condición humana. La integración de las personas se plantea con un horizonte que refuerza valores individuales en simultáneo a lógicas que refuerzan y amplian el mercado informal, a partir de la pretensión



contradictoria de entender la política social como parte de la política económica pero a la vez “desplegar en todo el territorio nacional un plan de Economía Social que desde el fomento y fortalecimiento de las cooperativas, emprendimientos productivos y talleres familiares [como forma] que facilitó y facilita el acceso al trabajo” (Kirchner, 2010: 12).

Esta lógica se expresa, por ejemplo, en la propuesta de la política de microcréditos, en tanto herramienta orientada a la promoción del trabajo que permitiría que la persona pueda salir dignamente de su situación de pobreza, mediante habilidades y saberes propios que no habrían sido considerados anteriormente. Así, se sostiene que esta política “aporta a la realidad social de cientos y cientos de emprendedores que tuvieron que poner en juego su esfuerzo, canalizando sus capacidades como respuesta a la marginación social y la insolidaridad del modelo.” (Kirchner, 2007:204). En estrecha relación, se afirma que el trabajo genera, además de valor económico, valor social, aquel asociado

a la dignidad que da el propio sustento a partir del trabajo, es la posibilidad de ganarse el pan, es el hecho de sentirse útil, apreciado. Tiene que ver con la cultura del trabajo, con los hijos conscientes del esfuerzo de sus padres (Kirchner, 2015: 37).

En consecuencia, a partir de recuperar los elementos como la dignidad, la cultura, los valores, los vínculos afectivos y solidarios, las tradiciones, como así también los saberes y las historias colectivas, se avanza en una programática que se funda en el reconocimiento de la inserción precaria de amplios sectores de la población en el mercado del trabajo.

Consideraciones finales

La recuperación de los elementos que definen la racionalidad de la política social kirchnerista permite comprender como la misma se fundamentó en cuestiones centrales vinculadas a la consideración de la existencia de “nuevas cuestiones sociales” que deben ser atendidas y colocadas como prioridad, negando el origen en la contradicción Capital/Trabajo, y, por lo tanto, homologándola a la idea de problemas sociales.

Conviven contradictoriamente, la noción del reconocimiento de derechos y la transmutación en beneficios otorgados a partir de las prestaciones, de la participación, la corresponsabilidad y el empoderamiento, con la autoresponsabilización y las trayectorias individuales que han llevado a que estas personas, definidas vulnerables, se encuentren en la situación que ocupan, desinstalando en consecuencia del análisis



estructural y de las desigualdades y por sobre todo, la triple función de la política social: económica, social y política.

En consecuencia, en el marco de las intervenciones desarrolladas por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, se observa que la estrategia de recomposición del consenso impulsada por el kirchnerismo mediante el desarrollo de políticas sociales recupera la esencia de la intervención estatal sobre la ‘cuestión social’ identificada por Netto (2002) en el análisis de la génesis de la política social. De este modo, la política social kirchnerista articula por un lado el reconocimiento del carácter público de las situaciones, en clara asociación a la idea de derechos y ciudadanía, mientras que por el otro refuerza el carácter privado y personal de la génesis de tales problemas, apelando a las trayectorias personales, la dignidad y las habilidades, capacidades y esfuerzos de las personas.

Esta lógica permite hacer extensivo el análisis de Rodríguez Enríquez (2011) en torno a la noción de corresponsabilidad a partir del estudio de los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas. La autora afirma que esta racionalidad se vincula con la idea afianzada durante el neoliberalismo que centra la responsabilidad individual de las personas pobres sobre su situación de pobreza y las posibilidades de superarla.

En consecuencia, la inducción comportamental, como matriz fundante de la política social en el capitalismo (Netto, 2002) se materializa en políticas de gestión de comportamiento, políticas que implican orientaciones que incluyen desde la presión educativa hasta la intervención sobre la forma de la estructura familiar. Ejes como territorio, comunidad, familia y trabajo aparecen entonces como articuladores de un ideario de sociedad donde se refuerza la figura de un pueblo abstracto desvinculado de las contradicciones sociales, reconstrucción que habilita intervenciones que se fundan en la articulación de trasferencias de prestaciones con esfuerzos y compromisos subjetivos de la población usuaria.



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