ANÁLISIS ECONÓMICO · REVISTA ANÁLISIS ECONÓMICO UDAPE – VOL. 21 114 2.3 El marco legal de la descentralización en educación La Ley de Participación Popular9 promulgada el

UNIDAD DE ANÁLISIS DE POLÍTICAS

SOCIALES Y ECONÓMICAS

AANNÁÁLLIISSIISS EECCOONNÓÓMMIICCOO VOLUMEN 21

UNA APROXIMACIÓN DE LOS DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO EN BOLIVIA 1960-2004 Julio Humérez Quiroz Hugo DoradoAranibar 1 EFECTOS DE LA DEUDA EXTERNA Y OTRAS POLÍTICAS MACRO SOBRE EL PRODUCTO: UNA APROXIMACIÓN DE VECTORES AUTORREGRESIVOS Julio Humérez Quiroz Daniel Hernaiz Diez de Medina 40 EVALUACIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD DEL PAGO DEL BONOSOL Ramiro Gamboa Rivera 62 DURACIÓN DEL DESEMPLEO EN EL ÁREA URBANA DE BOLIVIA: UN ANÁLISIS DE LOS EFECTOS DE NIVELES DE INSTRUCCIÓN Y CARACTERÍSTICAS SOCIOECONÓMICAS Gustavo Canavire Bacarreza Fernando Landa Casazola 83

DESCENTRALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN BOLIVIA Kathlen Lizárraga Zamora 110

REGULACIÓN TARIFARIA EN EL SECTOR DE TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS POR DUCTOS: LOS CASOS DE BOLIVIA Y MÉXICO Katherina Capra 147

Enero 2006

REVISTA ANÁLISIS ECONÓMICO UDAPE – VOL. 21

APUNTES SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA

EDUCACIÓN EN BOLIVIA 1

Kathlen Lizárraga Zamora2

Resumen

Éste trabajo puede resumirse en las siguientes preguntas: Existe un proceso de descentralización de la educación en Bolivia?, si ésta es la situación, ¿Cuáles son los resultados observados?, y finalmente: ¿Qué es lo que se espera a futuro de la descentralización educativa? El análisis de la literatura, de la Legislación, y de gestión educativa, confirma que en Bolivia existe un proceso de descentralización de la educación en los niveles primario y secundario, aunque éste, parece ser un hecho mas fortuito que planificado. El modelo tienen las características de un modelo Principal/Agente de intensidad débil, donde el nivel central entrega al nivel Municipal algunas funciones, pero los recursos continúan proviniendo de la recaudación central. Por otra parte se observan inconsistencias en cuanto a objetivos e instrumentos que hacen a la gestión integral y calidad educativa. A pesar éstas inconsistencias, éste documento muestra, que la descentralización de la educación representa un factor determinante para las mejoras observadas en los indicadores educativos desde 1995. Contrariamente a la tendencia generalizada, que nombra el logro educativo como un resultado propio de la Reforma Educativa, éste documento afirma que sin descentralización, los resultados alcanzados no serían posibles, puesto que mientras la descentralización es una política integral, el Programa de Reforma Educativa (más en sus primeros años), constituyó una política focalizada. Sin embargo, dadas las restricciones del modelo, las ventajas de trabajar en un contexto descentralizado están llegando a su límite. Por tanto, es necesario reajustar el modelo unificando las lógicas funcional y territorial, dotarlo de coherencia interna, objetivos e instrumentos propios y restituir la responsabilidad sobre la prestación integral del servicio a los niveles correspondientes de administración del Estado. Palabras clave: Educación, descentralización, Gasto, Municipios. Código JEL: H52, I38, R53

1 Este documento fue preparado en el marco del estudio: “Descentralización de la Educación Pública en América Latina”, encargado por el Centro de Estudios de la Fundación Konrad Adenauer del Brasil. La autora agradece la autorización para publicación en ésta revista. 2 Ex funcionaria de UDAPE, actualmente Profesora del Departamento de Estudios Graduados de la Pontificia Universidad Católica de República Dominicana ([email protected])

APUNTES SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN BOLIVIA

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1 INTRODUCCIÓN El proceso de descentralización de la educación en Bolivia comenzó en 1994, en el marco de las Reformas Estructurales implementadas por el ex presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, y surgió más como parte de un proceso de descentralización política, económica y fiscal, que como una estrategia dirigida a mejorar la prestación del servicio de educación. Si bien hasta antes de 1994 existían iniciativas para descentralizar la educación fortaleciendo la estructura departamental existente, las reformas vinculadas al proceso de democratización solaparon el proyecto inicial poniendo énfasis en el nivel municipal. Se promovió un esquema de corresponsabilidad entre niveles territoriales para la provisión de los servicios sociales atendiendo de esta manera los aspectos participativos de la Ley de Participación Popular. Complementariamente se sancionó la Ley de Reforma Educativa, dando inicio a un proceso de largo alcance dirigido a mejorar la cobertura y calidad de la educación inicial, primaria y secundaria. Es así que la descentralización de la educación en Bolivia responde a un modelo de descentralización de tipo fiscal, puesto que una parte de los recursos de recaudación impositiva fueron transferidos hacia los municipios, con el objetivo de que estos financien la construcción y el mantenimiento de la infraestructura educativa, entre otros. Si bien es cierto que posteriormente se introdujeron elementos que prevén la participación de los beneficiarios en las decisiones acerca del servicio que reciben, en Bolivia, la descentralización no responde a un proceso planificado de desconcentración, delegación o devolución de responsabilidades de gestión a unidades político administrativas menores. Este contexto determina que a 10 años de haberse introducido las reformas, se pueda observar una situación en la que, si bien los resultados positivos de la descentralización sobre la equidad y eficiencia social de la prestación del servicio son indiscutibles, las ventajas de trabajar en un contexto descentralizado parecen estarse agotando para Bolivia: i) en muchos casos los municipios han sobre invertido en infraestructura educativa, ii) continúa existiendo un vacío acerca del rol de las prefecturas como unidades político administrativas intermedias, iii) existe una fuerte oposición del sindicato de maestros para aplicar los instrumentos previstos para la participación ciudadana, y, iv) falta de avances en la reforma de la educación secundaria. En este contexto, el presente trabajo tiene por objetivo analizar la experiencia de descentralización educativa en Bolivia, describiendo y caracterizando el proceso, e identificar su incidencia sobre la eficiencia técnica y social del servicio. A partir de este análisis será posible realizar sugerencias destinadas a reajustar el modelo de descentralización con el fin de mejorar la prestación del servicio educativo en Bolivia.


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2 LA TRAYECTORIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN EDUCACIÓN

2.1 El Sistema Educativo antes de 1994 Hasta 1994 el sistema educativo boliviano se caracterizaba por poseer una administración centralizada, con fuerte injerencia del movimiento sindical de maestros (Magisterio) en la administración y formulación de la política educativa. El “pacto” entre el magisterio y el Estado para administrar la educación3 surgió a partir de la Revolución de 1952. La disolución de la estructura feudalista de la sociedad, la nacionalización de los sectores claves como la minería y la introducción de reformas sociales como el derecho universal a la educación, el voto para las mujeres, etc. fueron en mucho resultado de la presión de organizaciones sindicales. En consecuencia, al momento de redefinir la estructura del sector educativo, se tomó en cuenta como un actor clave al sindicato de maestros. El Estado y la dirección sindical compartieron a partir de este momento la tarea de dirigir, ejecutar y controlar la educación.4 Consecuentemente, la organización del sistema educativo respondió a una lógica funcional y centralista, en la que si bien se adoptó la división política del país para diseñar los niveles de administración del sistema, la formulación y gestión de la política educativa estuvo centralizada en la ciudad de La Paz. Así se tiene un Ministerio (donde durante muchos años los ministros fueron maestros), direcciones departamentales y direcciones distritales de educación. Mientras que la dirección departamental tenía algunas atribuciones con relación a los cambios y modificaciones a la planilla en cada departamento, las direcciones distritales fueron creadas más en base a la capacidad de demanda existente en los niveles provincial y seccional y servían exclusivamente para fines administrativos, sin ningún tipo de injerencia de las instituciones de la sociedad civil.5 A través de esta estructura se canalizó durante casi 50 años tanto el gasto corriente como de inversión en educación. A partir de 1994, se genera un cambio en la división política del país, priorizándose como unidad administrativa a la antigua sección de provincia y creándose el municipio. Para esto se amplían sus competencias y se incrementan los recursos en “procura de mejorar la calidad de vida, con una más justa distribución y mejor administración de los recursos públicos”6. Además se incorpora la participación ciudadana en un proceso de democracia participativa y se transfiere a los gobiernos municipales la propiedad sobre la infraestructura física de educación, salud, deportes, caminos vecinales y micro-riego, con la

3 Orozco, N (2003), Pág. 5 4 Sin embargo las buenas relaciones entre el Estado y el magisterio duraron poco. Ya en 1958 surgieron las primeras confrontaciones y desde entonces la relación se basó en presiones por parte del magisterio para lograr mejores condiciones salariales y la imposibilidad del Estado por cumplir con estos requerimientos. Ver Orozco (2003). 5 Hasta antes de la Reforma de Participación Popular la división política de Bolivia era departamento, provincia, sección de provincia, cantón. 6 Ley 1551 de Participación Popular, Art. 1.


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obligación de administrarla, mantenerla y renovarla. En este marco es donde se inscribe el proceso de descentralización de la educación. Por tanto, la descentralización de la educación en Bolivia, se caracteriza por ser un proceso resultante y paralelo al proceso de descentralización administrativa, antes que un proceso resultante de la necesidad de mejorar la prestación del servicio. Es por esto que en la implementación, se pueden observar una serie de problemas que surgen de no contar con una estrategia específica y propia para la descentralización del sector.

2.2 El plan original de descentralización educativa El documento “Diagnóstico y Propuesta de Descentralización del Sector Educación”7 elaborado en el marco de los trabajos preparativos a la Reforma por el Equipo Técnico de Apoyo a la Reforma Educativa (ETARE), previa la descentralización del sector educación a través del fortalecimiento de las capacidades departamentales en base a las siguientes premisas:8

• Reestructuración y fortalecimiento del nivel central, teniendo como roles principales la planificación integral, la capacidad normativa y el control eficiente del proceso educativo.

• Creación de organismos departamentales encargados de la conducción del sector.

• Optimización del uso de recursos humanos y financieros.

• Efectivización de la descentralización hasta la base de la pirámide departamental.

Según este documento, la descentralización debería tomar como unidad administrativa y de formulación de políticas, al nivel departamental con atribuciones y funciones en la administración y gestión curricular del sistema, para que sea ésta instancia la encargada de administrar la educación hacia los niveles inferiores. Esta propuesta no llegó a ser implementada y sus contenidos tuvieron que ser dejados de lado, puesto que en 1994 se sancionó la Ley de Participación Popular, que creó un nuevo contexto para la administración del Estado. Es así que la Reforma Educativa tuvo que acomodar sus propuestas de descentralización a las contenidas en la Ley de Participación Popular. El hecho de que la estrategia de descentralización de la educación no pudiera ser concluida e implementada, determina que el modelo boliviano carezca de coherencia interna, como ser falta de instrumentos para el de control de calidad y de un sistema de transferencias que incentive la eficiencia técnica, como se verá más adelante.

7 Ver Alcoba y Ruiz (1990). 8 Ver Alcoba y Ruiz (1990), Pág. 6


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2.3 El marco legal de la descentralización en educación La Ley de Participación Popular9 promulgada el 20 de abril de 1994, tuvo por fin acercar al Estado a la población boliviana y crear el marco legal y los mecanismos para la participación ciudadana en la toma de decisiones. Asimismo fortaleció los instrumentos políticos y económicos necesarios para perfeccionar la democracia representativa facilitando la participación ciudadana a hombres y mujeres por igual. Además:

• Creó los municipios como unidades de administración territorial en base a las antiguas secciones de provincia, incrementando su número total a 327.

• Elevó del 10% al 20% el porcentaje de recursos a ser distribuidos entre las municipalidades.

• Transfirió a las municipalidades la infraestructura educativa y la responsabilidad de proporcionar mantenimiento y suministros escolares.

• Estableció canales de participación ciudadana reconociendo a las organizaciones indígenas y a las comunidades tradicionales y fijando sus derechos en cuanto a la ratificación o el cambio de las autoridades educativas.

• Estableció juntas escolares para cada nivel de gobierno y estableció los Consejos Educativos de los Pueblos Originarios.

Asimismo, establece el principio de distribución igualitaria de los recursos de coparticipación tributaria asignados a los municipios de acuerdo a criterios poblacionales. La Ley de Reforma Educativa10 promulgada el 7 de julio de 1994, posterior a la Ley de Participación Popular y por esta razón introduce desde su concepción una estructura sectorial que reconoce los nuevos niveles y jurisdicciones territoriales, estableciendo los mecanismos para la participación de la población en las decisiones sobre educación. La Reforma Educativa introduce importantes cambios al sistema educativo en base a 4 ejes:

• La Estructura de Participación Popular, determina los niveles de organización de la comunidad para apoyar el proceso educativo y los mecanismos de participación.

• La estructura de Organización Curricular, define los objetivos, las áreas, niveles, ciclos del sistema educativo así como las modalidades de aprendizaje, de docencia, de lengua y de atención.

• La estructura de administración curricular, determina los objetivos, las áreas y niveles de responsabilidad en la administración de las actividades educativas.

• La estructura de servicios técnico pedagógicos y administración de recursos, tiene por objetivo brindar apoyo técnico pedagógico a las autoridades y personal docente.

9 Ver Ley 1551 de Participación Popular y Ley 1702 de Modificaciones y Ampliaciones a la Ley de Participación Popular. 10 Ver Ley 1565 de Reforma Educativa.


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La Ley de Descentralización Administrativa,11 promulgada el 28 de julio de 1995, persigue como objetivos:

• Desarrollar una nueva lógica de gestión pública para acercar las decisiones sobre la solución de los problemas a la población.

• Articular el territorio y las instancias de administración del Estado, mejorando y fortaleciendo la eficiencia y eficacia de la Administración Pública.

• Establecer el régimen de recursos económicos y financieros departamentales definiendo la estructura del poder Ejecutivo a nivel Departamental.

La Ley de Descentralización Administrativa complementa a la Ley de Participación Popular en el tema educativo, puesto que introduce el segundo nivel de administración en las prefecturas departamentales a través de los Servicios Departamentales de Educación (SEDUCAs).12 La Ley del Diálogo Nacional 200013, tiene por objetivo establecer los lineamientos básicos para la gestión de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza14, disponiendo las modificaciones en las estructuras de las instancias institucionales pertinentes. La Ley dispone además:

• Los criterios para la distribución de los recursos provenientes del Programa del Alivio de Deuda Externa y los procedimientos aplicables para la Política Nacional de Compensación.15

• La creación del Fondo Nacional Para Educación y Salud, con una asignación anual de 27 millones de dólares, para cubrir el déficit de ítems en educación y salud acumulados hasta el año 2001.16

11 Ver Ley 1645 de Descentralización Administrativa. 12 Complementariamente a la Ley de Descentralización Administrativa –aunque antes- se aprueba la Ley de Modificaciones a la Ley de Reforma Tributaria (22 de diciembre de 1994), mediante la cual se transfiere la autoridad sobre la recolección del impuesto a la propiedad de bienes inmuebles y vehículos a los Gobiernos Municipales y crea el Impuesto Especial a los Hidrocarburos (IEHD), el cual se coparticipa a las prefecturas. 13 Ver Ley 2235 del Diálogo Nacional 2000. 14 La Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) fue elaborada para poder acceder a la reducción de la deuda externa en el marco del Programa de Alivio de Deuda Externa (Heavily Indebted Poor Countries, HIPC II). Además de ello, se pretendía tener una política de Estado que organice para mejorar el bienestar de la población. 15 La Política Nacional de Compensación consiste en un sistema de compensación formado por recursos de la cooperación internacional y del Estado Boliviano para apoyar, mediante transferencias, a las Municipalidades en actividades de inversión pública de competencia municipal. Mediante este mecanismo se fijan porcentajes variables de contraparte municipal según el nivel de pobreza de cada municipio. El Fondo de Inversión Productiva y Social es la instancia encargada de manejar y canalizar estos recursos. 16 En el marco de las negociaciones realizadas para determinar el uso de los recursos HIPC, el Estado presentó una propuesta dirigida a lograr que los municipios asuman una parte del gasto corriente de educación. Esta propuesta fue rechazada por la Asociación de Municipios argumentando que estos recursos no eran sostenibles y que por tanto no podían asumir esa responsabilidad. Sin embargo ante la necesidad de incrementar el número de docentes y la falta de recursos públicos para esto, se determinó crear un fondo especial para educación y salud de 27 millones de dólares anuales.


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Los recursos del alivio de deuda externa se distribuyen de acuerdo a variables poblacionales y de pobreza. Debido a que estos fondos tienen la particularidad de ayudar a los municipios a la lucha contra la pobreza, su destino está fijado por ley, debiendo ser asignados en un 10% a salud, 20% a educación y 70% a la creación de infraestructura productiva y social. La Tabla 2.1 resume las principales características de cada una de éstas leyes así como sus implicaciones para el sector educación.

Como se puede observar, la descentralización de la educación en Bolivia se encuadra en un marco amplio de descentralización de la administración del Estado. Sin embargo, aunque las leyes mencionadas crean el marco suficiente para descentralizar los recursos destinados a inversión en educación, carecen de elementos suficientes destinados a descentralizar la gestión y administración de la prestación del servicio educativo.

Tabla 2-1: Marco Legal para la descentralización de la educación

Ley Fecha Objetivo Principal Implicancias para el sector educación

Ley 1551 de Participación Popular

20 de abril de 1994

Incluir la participación ciudadana como forma de administración del

Estado en Bolivia

Se transfiere la propiedad física de la infraestructura pública de Educación a los Municipios

Ley 1565 de Reforma Educativa

7 de julio de 1994

Establecer la creación de un sistema educativo universal y participativo, intercultural y plurilingüe, gratuito en los establecimientos públicos y, obligatorio en el nivel de primaria.

Se establece una estructura desconcentrada de administración

del Sistema y determina los niveles de organización de la comunidad

para apoyar el proceso educativo y los mecanismos de participación

Ley 1654 de Descentralización Administrativa

28 de julio 1995

Definir la estructura del poder ejecutivo a nivel departamental, delegar responsabilidades del

Gobierno Central a las Prefecturas y establecer los recursos económicos a ser transferidos y los mecanismos

de asignación.

Determina la transferencia del 20% de los recursos de recaudación fiscal (excluido el IEHD) a los municipios mediante el criterio poblacional, para -entre otros-

financiar el gasto de inversión en educación

Creación del Fondo Solidario Municipal para Educación y Salud

Ley 2235 del Diálogo Nacional 2000

31 de julio de 2001

Establecer los lineamientos básicos para la implementación de la

Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza

20% de recursos se destinan para mejoramiento de la calidad de la

Educación y se reparten de acuerdo a la población escolarizada por

municipio

Fuente: Elaboración propia. En la práctica, la existencia de este nuevo marco legal determinó que el proceso de descentralización educativa se realizara rápidamente, sin una progresión secuencial entre municipios ni una estrategia clara de parte del sector para implementar la descentralización.


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Por ejemplo no se cuenta con una estrategia que tome en cuenta a la escuela como unidad de responsabilidades delegadas. Además, el proceso de conformación de las instancias de participación ciudadana se realizó en forma paralela a la implementación de la Reforma Educativa, por lo que en muchos casos no existieron sólidas y probadas bases para asegurar la participación.

2.4 El modelo de descentralización Las principales características del modelo de descentralización boliviano son:17

• La introducción de una nueva lógica de gestión pública con cambios político administrativos que sobrepasan las consideraciones sectoriales.

• El cambio de una lógica ad hoc en la asignación de recursos a una lógica basada en criterios poblacionales.

• La organización de la estructura de gobierno en dos niveles de decisión (central y municipal) con autonomía, y tres niveles de administración (central, departamental y distrital).

• El traspaso sobre la propiedad de los activos de los servicios sociales a los municipios y a descentralización del gasto de inversión, lo que implica que cada nivel tiene control y decisión sobre un conjunto diferente de insumos.

• La creación de mecanismos de participación de la sociedad civil en la toma de decisiones y el control social.

Por tanto, el modelo de descentralización boliviano según la caracterización de la CEPAL18 corresponde a un modelo de devolución de funciones específicas desde el nivel central hacia las municipalidades, las cuales poseen autoridad independiente y autonomía para ejercer sus funciones en el espacio geográfico y funcional definido. En cuanto al sector educación y en la práctica, la descentralización significó que se comenzara a trabajar en un nuevo contexto, sin tener en claro el modelo que se quería o debería aplicar. Si bien la Ley y el Programa de Reforma Educativa prevén algunos elementos de coordinación entre el nivel central, el departamental y el municipal, el modelo carece de una lógica propia de descentralización en educación.

17 Ver Faguet (2000), Contreras y Talavera (2005), Giussani y Ruiz-Mier (1997). 18 Ver Cominetti y di Gropello (1998), Pág. 22 sigts.


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Tabla 2-2: Funciones y responsabilidades principales en el modelo de descentralización boliviano

Áreas Administración

Instituciones

Conducción regulación evaluación

Financiamiento de personal de unidades

educativas Gobierno Central

Transferencias a las Prefecturas para pago de sueldos y salarios Ministerio de

Educación

Formulación de la política educativa, control y regulación del sistema Financiamiento de la

Reforma Educativa

Nivel Intermedio

Servicio Departamental de Educación (SEDUCA)

Planificación, ejecución y evaluación de la gestión en coordinación con la junta distrital

Manejo de la planilla, apoyo técnico y supervisión del calendario departamental

Coordinar la atención en educación con los municipios

Supervisar al personal en coordinación con la sociedad civil

Coordinar con los Municipios la elaboración del Programa Educativo Municipal

Direcciones Distritales de Educación

Aprobar la carga horaria de los docentes respetando los techos presupuestarios

Provisión del servicio, mantenimiento de la infraestructura

Gobierno Local Inversión y mantenimiento de las escuelas Equipamiento y mejoras de la calidad

Municipio

Desayuno escolar

Unidad de Producción Escuela (Directores)

Supervisión de personal

Sociedad Civil

Evaluación de los recursos humanos

Consejos Departamentales, juntas distritales, junta de núcleo, junta de escuela

Supervisión de la infraestructura

Identificación de las necesidades de la comunidad y canalización hacia el Gobierno Municipal

Fuente: Elaboración propia en base a Giusanni, Ruiz (1997) y Contreras,Talavera (2005) Como se puede apreciar en la Tabla 2-2, las competencias de los actores en lo que respecta a instrumentos de control de calidad, rendición de cuentas, etc. no fueron definidas oportunamente, sino solamente las responsabilidades de los diferentes niveles en el tema de financiamiento.


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Además, el modelo boliviano combina dos lógicas diferentes. Por una parte pervive la lógica funcional de conducción y regulación del sistema, en la que los roles principales corresponden al Ministerio de Educación, las prefecturas (que no poseen autonomía) y las direcciones distritales, y por otra la lógica territorial para el financiamiento, en la que por una parte el Ministerio de Educación cubre el gasto corriente y por otra los municipios asumen el gasto de inversión y mantenimiento, con autonomía de gestión y decisión en este rubro, pero sin injerencia real en la formulación de la política educativa ni en cuanto a su gestión. En cuanto a los mecanismos de participación de la sociedad civil, el modelo boliviano es innovador puesto que identifica canales de participación para las organizaciones comunales e instituciones de la sociedad civil en los diferentes niveles de decisión que atañen al gasto de inversión y en algunos casos para la gestión de la educación. Sin embargo, por problemas relativos a la fuerte injerencia del sindicato de maestros en la administración del sistema y la falta de lineamientos claros del Ministerio de Educación para trabajar en un contexto descentralizado, estos mecanismos no funcionan de forma adecuada.

3 LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA EDUCACIÓN: DESCRIPCIÓN Y ESTADO ACTUAL

3.1 El modelo de descentralización: Evaluación El conjunto de Reformas introducidas a mediados de los años 90, han cambiado significativamente la organización y administración del Estado. Las reformas fueron novedosas sobre todo en sentido de abrir canales de participación a nuevos actores municipales, que permiten que la población se involucre efectivamente en la toma de decisiones. De igual manera el proceso de descentralización trajo consigo cambios fundamentales para el sector educación, puesto que descentralizó el gasto de inversión al nivel municipal, creó canales para la participación ciudadana en la toma de decisiones, e intentó de esta manera acercar los servicios educativos a la población. Sin embargo, a 10 años de funcionamiento del modelo y en lo que concierne al sector educación se puede percibir la existencia de un conflicto entre las lógicas funcional y territorial con la que se administra el sistema por una parte y en la propia legislación por otra. Las razones para estas contradicciones se deben a la falta de mecanismos de coordinación entre instancias que definen el gasto corriente y el gasto de inversión por una parte, y entre la estrategia de descentralización del Gobierno y del Ministerio de Educación por otra. En el primer caso se puede observar que mientras el gasto corriente se continúa ejecutando de forma centralizada, en una lógica funcional al sistema de administración anterior (Ministerio, prefecturas, distritos educativos), el gasto de inversión ha adquirido una lógica territorial con autonomía propia de gestión y decisión. En ambos casos no existen


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mecanismos de coordinación ni elementos previstos para la rendición de cuentas sobre el uso de recursos del nivel central ante los municipios, ni de los municipios hacia el nivel central. En cuanto al segundo problema, se puede percibir una contradicción entre la propuesta de descentralización de la Reforma Educativa y la propuesta de descentralización administrativa que se pretende implementar desde el gobierno. Mientras que la propuesta del Ministerio de Educación pretende transferir las responsabilidades sobre educación a las oficinas de los Servicios Departamentales de Educación (SEDUCA), brazo operativo de la Reforma, cuya conformación tiene un carácter técnico (de hecho éstas manejan ya la planilla de maestros),19 la propuesta de descentralización prevé la transferencia de todas las responsabilidades, -incluyendo la de administración educativa- a las prefecturas, que tienen un carácter político. Esta contradicción ha retrasado el avance de la descentralización de la educación hacia el nivel departamental.20 En este proceso, los principales problemas parecen ser:

• La existencia de intereses políticos opuestos, puesto que mientras el nombramiento de los prefectos es un tema político, los alcaldes son elegidos democráticamente y pueden provenir de partidos de la oposición. Esto obstaculiza la coordinación entre los niveles municipal y departamental, por lo que se presentan ineficiencias en la asignación de recursos. Por ejemplo puede ocurrir que una escuela (inversión municipal) acabe sin asignación de maestros (responsabilidad prefectural, delegada por el nivel central).

• Falta de capacidad técnica en el ámbito descentralizado, debido a que las competencias con respecto a la educación se limitan a actividades de inversión. Este parece ser un problema recurrente sobre todo en relación con las actividades desarrolladas por la Reforma Educativa en Bolivia que no pudieron ser llevadas a cabo por falta de capacidad técnica municipal.

• La existencia de una mentalidad centralizadora de quienes implementan la descentralización, este es un problema recurrente y parte de la mentalidad de administrador de escuelas que pervive en el Ministerio de Educación, quien no termina de diseñar una estrategia real de descentralización para la educación, puesto que esto significaría limitar sus roles.21 Es por esto que las escuelas no tienen ninguna autonomía ni responsabilidades en lo que se refiere a la calidad y pertinencia de la prestación del servicio.

19 De hecho en el proceso de conformación de los SEDUCAs existieron problemas por la lógica política con que pretenden manejarlos las prefecturas. 20 De hecho, en abril de 2004 se firmó el DS 27457 mediante el cual se pretendía definir redefinir la estructura organizacional de las prefecturas afectando de esta manera la forma de administración de los SEDUCA. Este hecho motivó una serie de manifestaciones y paros de parte del Magisterio arguyendo que el Estado pretendía descentralizar la educación entregando su administración a las Prefecturas. La presión sindical determinó que una semana después de ser sancionado, dicho decreto tuviera que ser derogado. 21 Sin embargo, probablemente el rol limitado en el tema administrativo permitiría al Ministerio de Educación convertirse en una instancia generadora de política educativa y en un motor de la generación de conocimiento.


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• Falta de instrumentos de planificación universales. Si bien es cierto que en el contexto del Programa de Reforma Educativa se han aplicado una serie de instrumentos de planificación, tratando de impulsar la dimensión pedagógica de la educación, como ser el Programa de Mejoramiento Educativo (PROME) y el Proyecto Educativo (PE)22; la implementación de estos programas depende de la capacidad de gestión de los municipios y no es una estrategia universal.

De acuerdo a estas características y desde la perspectiva de la teoría institucional, el modelo boliviano responde a un modelo principal/agente de intensidad débil.23 En este tipo de modelos se lleva a cabo una devolución híbrida de responsabilidades a los municipios, ya que el poder central sigue financiando una parte importante de la provisión de los servicios. En el caso de Bolivia el nivel central continúa financiando el gasto corriente mientras que los municipios financian el gasto de inversión, pero con recursos provenientes de la recaudación central. En el tipo de modelo asumido los municipios tienen un alto grado de autonomía en todas las decisiones que atañen al gasto de inversión. El nivel central solamente tiene la capacidad de dirigir el gasto de inversión a través de incentivos para cofinanciar algunos itemes identificados como importantes. Para esto, en el marco de la Reforma Educativa se crearon los programas PROME y PE destinados a canalizar la inversión municipal con miras a mejorar el equipamiento de las escuelas. Por otra parte y también con el objetivo de de canalizar la inversión municipal hacia educación, se destinaron fondos de contraparte (provenientes de la cooperación internacional), manejados por el Fondo Productivo y Social y puestos a disposición de los municipios, según techos presupuestarios establecidos en función de parámetros de necesidades y nivel de pobreza. El Fondo de Inversión Productiva y Social (antiguo Fondo Social de Emergencia y Fondo de Inversión Social), constituyeron hasta 1994 el canal principal para ejecutar inversión en infraestructura educativa.24 Como bien alerta la literatura, esta forma de descentralización puede llevar a problemas de abandono de responsabilidades de cada nivel con respecto al otro, generando a su vez problemas de rendición de cuentas y de coordinación entre niveles.25 La poca claridad y/o

22 Estas acciones se desarrollaron a través de los Proyectos Educativos de Núcleo (PEN), los Proyectos Educativos en Red (PER) y los Proyectos Educativos Indígenas (PEI), que preveían impulsar la dimensión pedagógica de la educación desde el municipio, brindando una serie de incentivos económicos a los municipios participantes de esta iniciativa. Ver Contreras y Talavera (2005). 23 Ver la categorización realizada por di Gropello (1997 y 1998) 24 Los Fondos de Inversión Social se enmarcan dentro de la lógica de programas de protección social destinados a mitigar las consecuencias de crisis sobre la población vulnerable. Bolivia tiene una larga experiencia de trabajo con este tipo de Fondos. En 1985 se creó el Fondo Social de Emergencia, en 1989 el Fondo de Inversión Social y a partir de 1997 el Fondo Productivo y Social y otros fondos como el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC). Actualmente existe un Directorio Único de Fondos (DUF) destinado a lograr mayor eficiencia en el trabajo conjunto a cuyo cargo esta la implementación de la Política Nacional de Compensación. 25 Ver Cominetti y di Gropello (1998).


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la inexistencia de responsabilidades reciprocas puede determinar el abandono de responsabilidades de los diferentes niveles. Esta situación se presenta ya en Bolivia, debido a que el Estado Central no se siente responsable por la calidad, cantidad ni pertinencia de la inversión en educación y por otra parte el nivel municipal no tiene ningún tipo de injerencia en la gestión educativa como se demostrará más adelante.

3.2 La transferencia de responsabilidades Para la mejor administración del sistema educativo el modelo de descentralización boliviano además de transferir competencias (y recursos), transfirió responsabilidades concretas a organizaciones de la sociedad civil. Las juntas vecinales, comunidades campesinas y pueblos indígenas reconocidos por la ley de Participación Popular tienen asignadas responsabilidades en cuanto a identificar, proponer, y priorizar proyectos de desarrollo para el municipio y controlar y fiscalizar su ejecución a través del Comité de Vigilancia. En el caso de la administración del sistema educativo, la legislación existente identifica los nexos entre la estructura de participación popular y la estructura de administración del sistema educativo para cada nivel de decisión. Como se puede ver en la Ilustración 3-1, cada junta escolar tiene la potestad de tomar decisiones conjuntamente con la dirección de la unidad educativa. En el caso de núcleo escolar, existe la dirección de núcleo quien toma decisiones acerca de las políticas del núcleo conjuntamente con la Junta de Núcleo y así sucesivamente. De esta manera se garantiza la participación ciudadana en las decisiones que afectan a la educación y además se garantiza que actores de la comunidad sean los que eleven las demandas educativas ante su municipio.

Ilustración 3-1:Niveles de participación comunal en el sistema educativo

Consejo Nal. de Educación

Dir. Departamental de Educación

Prefectura

Consejo Dptal. de Educación

Junta de distrito

Junta de Núcleo

Junta escolar

Dir. Distrital de Educación

Dirección de Núcleo

Dir. de Unidad Educativa

Ministerio de Educación

Estructura de Participación Popular

Estructura de Administración

CurricularConsejo Nal. de

Educación

Dir. Departamental de Educación

Prefectura

Consejo Dptal. de Educación

Junta de distrito

Junta de Núcleo

Junta escolar

Dir. Distrital de Educación

Dirección de Núcleo

Dir. de Unidad Educativa

Ministerio de Educación

Estructura de Participación Popular

Estructura de Administración

Curricular

Fuente : SIE 2001


123

Los niveles de relación están pensados para que desde la esfera de estructura municipal (territorial) se realice un seguimiento a la estructura del sistema educativo funcional. En este caso se presentan problemas debido a la imposibilidad de coordinar la administración del sistema puesto que no en todos los municipios existe una contraparte del Ministerio de Educación. Sobre todo en municipios pequeños, aquellos que no cuentan con una dirección distrital propia, se puede encontrar esta situación.26 Además:

• La existencia de un fuerte sindicato de maestros, no permite que decisiones como por ejemplo el cambio de maestros, o la contratación o despido de maestros sean afectadas por otros actores de la sociedad civil.

• La no correspondencia en todos los casos de las fronteras municipales con la delimitación de los distritos educativos. En este caso el problema se presenta cuando las decisiones de la junta de distrito (en la que están presentes los representantes de núcleo) atañen a dos o más municipios.

Esta situación evitó por ejemplo que en Bolivia se pudiera contar con los municipios como aliados al momento de confrontar a los sindicatos de maestros que se oponían a los cambios previstos. Aunque se utilizó la fuerza de la opinión pública, que era contraria a las demandas de los sindicatos, para imponer la propuesta de Reforma Educativa, la intensidad del conflicto entre Estado y maestros y la falta de aliados municipales, perjudicó la implementación del programa de Reforma Educativa27 justamente en el tema de posibilitar la participación de la sociedad civil en ámbitos que atañen a la calidad y pertinencia de la educación.

3.3 Transferencia de recursos y estructura de financiamiento de la educación Las reformas estructurales determinaron la creación de una nueva estructura de financiamiento para los servicios sociales, tocando también al sector educación, que hasta antes de las reformas había sido financiado prioritariamente a través del Gobierno Central. Actualmente la educación se financia a través de ingresos centrales e ingresos municipales (ver Ilustración 3-2) que provienen de recaudación fiscal y en algunos casos como los programas de la Reforma Educativa constituyen fondos de cooperación internacional. Financiamiento central: El financiamiento central proviene de los ingresos por recaudación fiscal, incluido el impuesto a los hidrocarburos. Para el sector educación, los recursos se canalizan a través de las Prefecturas las cuales están encargadas de la elaboración de las planillas de docentes y de ejecutar el gasto corriente (ver Ilustración 3-2). El funcionamiento del Ministerio de Educación continúa siendo cubierto centralmente.

26 De hecho en números, los municipios al año 2002 el número de municipios alcanzaba a 319 y el número de direcciones distritales a 275 donde los municipios grandes poseen dos o más distritos educativos. 27 Ver Grindle (2004).


124

Ilustración 3-2

Esquema descentralizado de transferencias fiscales

Imgresos departamentales

Regalías

Imgresos municipales

1.Patentes e impuestos establecidos por ordenanza municipal

2.Impuesto a la propiedad de bienes1. Propiedad rural2. Bienes inmuebles urbanos3. Vehículos automotores

Impuesto especial a los hidrocarburos

1. Impuesto al valor agregado2. Régimen complementario IVA

(RC-IVA)3. Impuesto a las utiidades IU4. Impuesto a las transacciones IT5. Impuesto a los consumos

específicos (ICE)6. Impuestos a las sucesiones (TGB)7. Impuesto a los viajes al exterior

(IVE)8. Gravamén aduanero consolidado

(GAC)

Imgresos nacionales

Gastos de AdministraciónSalarios sector públicoPensiones beneméritosFuerzas Armadas y PolicíaServicio de la Deuda Externa

Planillas de Educación, Salud y Asistencia Social

Administración central

Municipios

20% Coparticipación tributrariaRecursos propios

Universidades

Subsidios5% coparticipación tributaria

Prefecturas

25% Coparticipación IEHRegalíasFondo Compensatorio Departamental

TGN

Presupuesto

Coparticipación

25%

75%

25%

75% TRANSFERENCIAS


Regalías


Regalías












(GAC)

Imgresos nacionales






(GAC)

Imgresos nacionales





(GAC)

Imgresos nacionales







Municipios


Municipios


Universidades


Universidades


Prefecturas


Prefecturas


TGN

Presupuesto

Coparticipación

25%

75%

25%

75% TRANSFERENCIAS

Fuente: Guissani / Ruiz (1997)

Por otra parte aunque no incluido en el flujo de ingresos y gastos fiscales, el gobierno central financia el gasto de inversión en educación a través del Fondo Productivo y Social. Los recursos que ejecutan éste Fondo provienen de la Cooperación Internacional y se canalizan a los municipios como fondos de contraparte (desde la descentralización) para actividades de inversión social y productiva. Financiamiento municipal: Los gobiernos municipales son los encargados de la construcción, el mantenimiento y el equipamiento de la infraestructura educativa y por tanto canalizan prioritariamente el gasto de inversión. Este gasto es financiado mediante el 20% de las recaudaciones impositivas a través del esquema de coparticipación tributaria de la Ilustración 3-2. Las fuentes de financiamiento municipal fue incrementada en 2001 a través de la Ley del Diálogo con los recursos provenientes del alivio de la deuda externa. Un 20% de estos recursos, después de descontar 27 millones de dólares anuales destinados al Fondo Solidario para Educación y Salud, se destinan a educación para cubrir gastos referentes a equipamiento y actividades relacionadas con el mejoramiento de la calidad. Estos recursos se reparten a los municipios mediante criterios de población y pobreza. Los criterios de pobreza ponderan además diversos indicadores, entre los cuales se encuentra la situación educativa de la población en cada municipio.28

28 Ver Ley del Diálogo Nacional.


125

En cuanto a la asignación de recursos, la mayoría de los municipios ha priorizado la inversión en educación primaria e inicial. Este comportamiento se muestra debido principalmente a dos elementos:

1) La Reforma Educativa prevé el mejoramiento de la educación primaria dirigiendo todos los instrumentos y programas hacia este nivel. Esto significa que la inversión en infraestructura primaria municipal tuvo contraparte de recursos en cuanto a gasto corriente (itemes de maestros) provenientes del programa de Reforma Educativa y por esto se priorizó éste nivel.

2) La mayoría de los municipios pequeños (157 con menos de 10.000 habitantes) no tienen la capacidad de demanda para el nivel secundario, sobre todo si es que en el municipio no se encuentran ubicadas ciudades intermedias. Estos municipios priorizan la inversión en primaria e inicial.

Si bien los canales de financiamiento del gasto público en educación en la actualidad están claramente establecidos y existen fuentes sostenibles; por el lado de los usos existen aún grandes problemas. Estos problemas tienen que ver con la asignación de los recursos hacia los diferentes niveles y con la contabilización de partidas de financiamiento, sobre todo las procedentes de la cooperación internacional.29

3.3.1 Gasto público total en educación Como se puede ver el gráfico 3-1, el gasto total en educación (incluye universidades) como porcentaje del PIB muestra una evolución que se puede dividir en dos etapas: pre y post descentralización y reforma educativa. En ambos casos, el gasto total en educación está compuesto mayoritariamente por el gasto corriente. En la etapa pre descentralización y reforma, el gasto tiene un comportamiento errático, Incluso en la década del 70, caracterizada por ser la etapa de mayores ingresos para Bolivia generados por la exportación de materias primas, el comportamiento no muestra una tendencia clara. En la década del 80 el gasto se torna particularmente inestable. Recién a partir de los años 90 se puede notar un incremento sostenido del gasto en educación, impulsado sobre todo por el incremento del gasto corriente y el gasto de inversión municipal. En cuanto al gasto de inversión, durante la década del 70 se nota un comportamiento relativamente estable, pero no significativo. Durante la década del 80 el gasto de inversión se mantiene en niveles altos, tomando en cuenta las fluctuaciones del gasto corriente. Esta situación tiene que ver con el trabajo de los Fondos (Fondo Social de Emergencia y Fondo 29 En Bolivia existen Organizaciones no Gubernamentales, las Iglesias y otras instituciones que trabajan en educación, pero que en la mayoría de los casos no reportan al Estado el gasto que realizan. Por otra parte, el hecho de que el ordenamiento del sistema educativo no es claro (como por ejemplo en el caso de la formación técnica), es difícil desagregar el gasto en educación para cada uno de los niveles.


126

de Inversión Social) en el área educativa, particularmente a través de la construcción de escuelas en el área rural.

Gráfico 3-1 Serie histórica del gasto en educación (% PIB)

2.3

3.63.3

4.24.0

3.6

4.5

3.3

4.0 3.8

3.1

3.9

4.8

5.15.2

6.7

5.5

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.019

70

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

porc

enta

je

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

porc

enta

je

Gasto Corriente Total Inversión Cop+HIPC Inversión total

Descentralización y Reforma Educativa

Fuente: 1970-1989 Boletines Estadísticos del BCB, 1990-2002 Ministerio de Educación.

A partir de 1994 el gasto de inversión se incrementa tanto en inversión realizada por el gobierno central (Reforma y Fondos), como en cuanto a la inversión municipal de las fuentes coparticipación y posteriormente HIPC.30 El incremento en la inversión del nivel central se explica por la inversión en el marco de la Reforma Educativa, mientras que en las partidas municipales por la inversión en infraestructura y equipamiento.31

3.3.2 Evolución del gasto público por fuentes de financiamiento

3.3.2.1 Gobierno Central El Gráfico 3-2 muestra la evolución del gasto corriente (incluyendo gasto de Reforma Educativa32) durante la década del 90. En principio resalta el fuerte incremento del gasto

30 La serie desagregada de gasto municipal de coparticipación para el sector educación se tiene recién a partir de 1996. Hasta antes de ese año, la inversión en educación estuvo considerada dentro de la inversión en el sector social de forma agregada. 31 Una parte del gasto municipal en educación corresponde a gasto corriente, entendido como el pago de los costos de servicios de agua y luz por los gobiernos municipales o algún otro gasto administrativo. Sin embargo debido a que los recursos destinados a gastos de este tipo son poco significativos y debido a que los gobiernos municipales reportan este gasto también como de inversión, es que se decidió no desagregarlo. 32 En este gasto se incluyen por ejemplo los recursos utilizados en el Programa de Incentivos de la Reforma Educativa, recursos destinados a la administración de la Reforma, etc.


127

corriente en los años analizados. Esta situación fue impulsada por el crecimiento vegetativo del sistema que es mayor que el crecimiento poblacional y la mayor valoración que se da a la educación dentro de las políticas públicas. Este último aspecto se refleja en la implementación de las acciones de la Reforma Educativa, sobre todo aquella destinada a incrementar el número de años de escolaridad obligatorios de 5 a 8 y el aumento de la carga horaria total. El incremento de la carga horaria tiene que ver con los principios de la Reforma en cuanto a los cambios curriculares, destinados a mejorar la calidad de la educación. Estos cambios prevén el incremento de horas aula, lo que determina un mayor número de horas trabajadas por maestro y por lo tanto un incremento en los salarios. Sin embargo, los efectos de la descentralización son también importantes, puesto que la construcción y/o mejoramiento de la infraestructura escolar, determinó que se deba incrementar el número de docentes y por tanto erogar mayor cantidad de recursos.

Gráfico 3-2 Ejecución del gasto corriente del gobierno central (en dólares corrientes)

0

100.000.000

200.000.000

300.000.000

400.000.000

500.000.000

600.000.000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002*

Dól

ares

am

eric

anos

Gasto corriente

Fuente: Ministerio de Educación 2003 En el marco de la Reforma Educativa también se incrementó el gasto del gobierno central en inversión. Como se observó en el Gráfico 3-1 el incremento es significativo y responde a los gastos de inversión realizados en el marco de la Reforma Educativa y el trabajo de los Fondos de Inversión.


128

3.3.2.2 Gobiernos municipales Como ya se mencionó, el gasto municipal en educación está sobre todo destinado a inversión. Según la Ley de Descentralización Administrativa, del total de recursos de coparticipación tributaria, los municipios pueden destinar hasta 85% a gastos de inversión de acuerdo a sus necesidades y carencias. El restante 15% puede ser utilizado en gasto corriente. Debido a que los municipios históricamente presentaban un déficit en infraestructura educativa, los recursos de coparticipación al inicio del proceso de descentralización fueron destinados sobre todo a la construcción y mejoramiento de escuelas.33 Es por esto, que el gasto de inversión en educación es alto en los primeros años, disminuyendo posteriormente. Por otra parte, a partir de 2001 los municipios recibieron recursos provenientes de la condonación de la deuda externa en el marco de la iniciativa HIPC, destinados en un 20% al sector de educación. La ejecución presupuestaria de esos recursos se incluye en el Gráfico 3-3 aunque no es relevante durante el año 200134, a partir del año 2002 se puede ver su importancia.

Gráfico 3-3: Gasto público municipal de inversión en educación (dólares corrientes)

0

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

30.000.000

35.000.000

1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002

Dól

ares

am

eric

anos

Coparticipación HIPC

Fuente: Ministerio de Hacienda, Departamento de Contaduría

33 Estas acciones fueron llevadas a cabo durante los primeros años muchas veces sin tomar en cuenta las limitaciones del Estado para cubrir el gasto corriente, sobre todo el referido a la asignación de itemes, en áreas que no cuentan con demanda potencial. 34 La transferencia de recursos se comenzó a realizar desde agosto de 2001.


129

La no desagregación de los gastos municipales por niveles educativos, impide realizar un análisis pormenorizado del comportamiento de la inversión municipal en educación en cada nivel. Sin embargo el hecho de que la Ley de Participación Popular autorice a los municipios a invertir solo en inicial, primaria y secundaria, indica que estos fueron los niveles en los que prioritariamente se realizó la inversión. De hecho, el incremento de la infraestructura educativa para primaria y secundaria según los datos generados por el SIE35, muestran que los municipios han priorizado esos niveles.

4 EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y SUS IMPACTOS SOBRE LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD

Se supone que una reforma descentralizadora del servicio de educación debería mejorar la eficiencia del gasto público, debido al mejor conocimiento de las unidades subnacionales (los municipios) con relación al Estado Central acerca de las necesidades y preferencias de la población. Este argumento se basa en el hecho de que el mejoramiento del flujo de información constituye el elemento más importante en el mejoramiento de los servicios por su impacto sobre los resultados y por la mejora en la eficiencia de la realización el gasto. 36 Además:

La descentralización debería llevar a una gestión más flexible y más cercana a las necesidades y preferencias locales, que mejoraría el rendimiento de los servicios y actuaría tanto sobre la eficiencia técnica como sobre la eficiencia social de su provisión.

La descentralización promueve una nueva distribución de papeles y poderes entre los actores institucionales, y trae consigo modificaciones profundas en el ámbito político.

En general, la descentralización debería permitir avanzar hacia una asignación más eficiente de los recursos y favorecer así el crecimiento económico.

Como muestra la Tabla 4-1, los primeros años de la aplicación de la descentralización mostraron fuertes cambios en el número promedio de municipios que invirtieron sobre todo en los sectores sociales, con respecto al número promedio de municipios que recibieron inversión desde el nivel central los años anteriores. Si bien es cierto que estas cifras no consideran la inversión realizada a través del Fondo de Inversión Social, permiten crearse una idea de la magnitud del cambio para Bolivia. Como se puede apreciar mientras que el gobierno central invirtió en solo 11 municipios en educación por año, bajo el sistema de inversión descentralizado, 274 municipios en

35 Ver Ministerio de Educación, Sistema de Información Educativa. 36 Este es el argumento de la información asimétrica, que se basa en que los actores locales tienen un mejor conocimiento de las condiciones sobre las cuales se puede prestar el servicio, sobre las preferencias locales y sobre las características de estas preferencias. Ver Gropello (2004), Faguet (2000).


130

promedio invirtieron en educación. De hecho, educación fue uno de los sectores en ser más beneficiados por la inversión descentralizada, puesto que los municipios confrontaban un déficit histórico de infraestructura educativa.

Tabla 4-1: Promedio anual de municipalidades en recibir inversión

Sector 1987-1993 1994-1996 Desarrollo Urbano 9 270 Educación 11 274 Salud 14 194 Manejo de Agua 7 70 Comunicaciones 5 39 Saneamiento básico 29 202 Energía 26 104 Industria y Turismo 6 24 Transporte 51 178 Agricultura 49 124 Hidrocarburos 11 0 Minería 6 0

Fuente: Faguet (2000) Aunque para Bolivia resulta difícil aislar el efecto descentralización, del efecto Reforma Educativa sobre los indicadores de educación, en esta sección se analizara algunos parámetros que den luces sobre la eficiencia técnica y social de la descentralización en educación llevada a cabo.

4.1 Los efectos sobre la cobertura y la equidad Los avances en educación en Bolivia son significativos en los últimos años. Como puede verse en el Gráfico 4-1, la matricula presenta una tendencia creciente entre 1975-2002, con una mayor pendiente de la serie total a partir de 1994 con la introducción de la descentralización de la educación y la Reforma Educativa.37

37 Se estima que la matrícula privada en Bolivia corresponde a entre 9 y 10% de la matrícula total.


131

Gráfico 4-1 Evolución de la Matrícula (dependencia pública y privada) 1975-2002

y = 113692e0,0504x

R2 = 0,967

y = 825344e0,0293x

R2 = 0,9892

y = 933915e0,0327x

R2 = 0,9868

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Años

Núm

ero

de A

lum

nos

PRIMARIA SECUNDARIA TOTALExponencial (SECUNDARIA) Exponencial (PRIMARIA) Exponencial (TOTAL)

Fuente: Secretaría Nacional de Educación (1997) y Ministerio de Educación 2005. Las tasas de crecimiento de la matrícula por niveles y en total, muestran que el sistema educativo en primaria y secundaria ha crecido a un ritmo mayor que el crecimiento poblacional en promedio. Para calcular la tasa de crecimiento de la matrícula en primaria, se probaron varios métodos, demostrándose que el mejor ajuste adquiere la forma exponencial con valores para primaria equivalentes a 2,9% y para secundaria a 5.04%. Esto muestra que mientras la población boliviana en el rango de edad de 6-17 años crecía a ritmo promedio de 2,14%38, la matrícula educativa crecía a un ritmo promedio total de 3,27%39, siendo el crecimiento porcentualmente mayor en secundaria que en primaria. Si bien es cierto que estos cambios no estuvieron determinados únicamente por la descentralización de la educación, se puede inferir que fue uno de los instrumentos que tiene mayor incidencia sobre los resultados. Esto porque:

• El ámbito de aplicación de la descentralización es universal, mientras que la Reforma Educativa, por lo menos durante los primeros años, fue una política de implementación gradual en algunos municipios y algunas escuelas.40

38 El cálculo se realizó en base a los datos de población intercensales generados por el INE y procesados por el CELADE. 39 Debe tomarse en cuenta que las tasas de crecimiento de la matrícula educativa están calculadas en base a valores brutos, es decir el número de alumnos inscritos sin importar su edad. El error incurrido en este cálculo es sin embargo no significativo, ya que la tasa de crecimiento poblacional total alcanza a 2,3% que sigue siendo menor que la tasa de crecimiento de la matrícula. 40 Como muestran los reportes el Ministerio de Educación, recién en 1996 se comienza con la implementación gradual de la Reforma Educativa y esta se comienza a implementar en el primer año de primaria. Para el año 2002 la mayoría de las unidades educativas públicas del país habían ingresado en el programa de transformación de la Reforma Educativa, pero solamente el 15% estaban aplicando la Reforma a 7mo. de primaria.

Descentralización y Reforma Educativa


132

• La descentralización ha sido el instrumento mas eficiente para incrementar la cobertura educativa publica sobre todo en el sector rural en primaria, y en secundaria en el área urbana, debido a que la inversión en nueva infraestructura y el mejoramiento de la existente ha logrado expandir el servicio educativo en forma horizontal y vertical en todo el territorio de la república. En forma horizontal se ha incrementado la oferta educativa sobre todo en el área rural y en forma vertical se ha puesto a disposición la infraestructura necesaria para garantizar los ocho años de escolaridad obligatorios que prevé la Reforma Educativa.41

• Estudios realizados sobre los efectos de la descentralización sobre la provisión de bienes públicos, encuentran una alta correlación entre inversión descentralizada en educación y necesidades insatisfechas de la comunidad. También se muestra, que antes de la descentralización, la inversión en educación no tenía ninguna correlación con las necesidades locales.42

La existencia de brechas educativas entre áreas urbana y rural, muestra que en el sistema educativa boliviano aun queda mucho espacio para el mejoramiento de la educación aunque en perspectiva comparada se ha avanzado significativamente.43 Sin embargo, el hecho de que la cobertura bruta para los niveles inicial, primaria y secundaria alcance un incremento de mas de 11 puntos porcentuales en el caso de los hombres y cerca de 15 puntos porcentuales en el caso de las mujeres, muestra que los avances por el mejoramiento de la educación son importantes y que están ayudando a cerrar las brechas históricas entre áreas urbana y rural y entre hombres y mujeres. Este es un logro que sin duda no podría realizarse sin una política de descentralización del gasto en educación.

4.2 La eficiencia del gasto en educación La asignación del sector público a educación fue en 2002 de aproximadamente 6,7% del PIB lo que equivale a aproximadamente 520 millones de dólares, con una asignación promedio de 62 dólares por habitante. En comparación con los años pre descentralización y Reforma Educativa44, el gasto en educación muestra que:

• Los recursos destinados al sector educación se han incrementado, antes de la descentralización, el gasto en educación consistía sobre todo en gasto corriente. Con la descentralización, los recursos municipales se convierten en recursos adicionales para el sector destinados a itemes que prácticamente no existían en el esquema centralizado. Además, la inversión municipal en educación actúa como locomotora para el gasto corriente, puesto que determina la creación de nuevos itemes de maestros para atender las necesidades de las nuevas escuelas.

41 Cabe recordar que hasta antes de las Reformas de mediados de los noventa, los años de escolaridad obligatorios y por tanto los que garantizaba el Estado eran tan solo 5, el antiguo ciclo básico. 42 Ver Faguet (2000). En otras palabras se invertía donde no siempre era necesario y esto dependía de la capacidad de lobby de las regiones ante el gobierno central. 43 Ver Pereira (1993). 44 El 1993 se asignaron 256 millones de dólares a educación, con una asignación per cápita de 38 dólares.


133

• La inversión en educación ha aumentado significativamente y se coordina de mejor manera con el gasto corriente. Antes de la descentralización la inversión en educación se realizaba principalmente a través de los Fondos de Inversión sin existir ninguna coordinación con el nivel central acerca de la disposición de ítems (gasto corriente) para el normal funcionamiento de las unidades educativas. Con la descentralización los recursos municipales y los de los Fondos de Inversión se coordinan de mejor manera y así se intenta optimizar ambos tipos de inversiones.

• Existe falta de coordinación entre la demanda potencial municipal y la inversión en educación. Sobre todo en los municipios pequeños existe sobre-inversión en infraestructura educativa. De hecho existen estudios que afirman que de acuerdo al crecimiento poblacional en los municipios más pequeños (generalmente negativo), éstos ya han sobre-invertido en educación45 y de continuar la tendencia, el gasto necesario además de no poder ser cubierto solo por recursos propios, resulta innecesario.

• La proporción de los recursos municipales asignados al sector educación es alta. Considerando que los municipios deben destinar sus recursos a otros sectores sociales, así como a la construcción y mantenimiento de infraestructura productiva y caminos vecinales, el gasto destinado a educación sobre todo en los primeros años de la descentralización es alto y demuestra el grado de priorización que la población tiene hacia este sector.

En cuanto a los resultados de la inversión municipal en educación, el número de locales educativos de dependencia pública para el área urbana y rural de Bolivia ha ascendido significativamente. Como se puede apreciar en el Gráfico 4.2desde 1997, año a partir del cual el Sistema de Información Educativa reporta esta variable, se observa un incremento promedio de 169 locales educativos por año. Es decir, cada año se construyen escuelas en por lo menos el 50% de los municipios, aunque vale la pena aclarar que en los últimos años sobre todo los municipios grandes son los que presentan mayor número de construcciones.

45 Ver Morales (2003).


134

Gráfico 4-2 Número de locales educativos públicos

13,054

12,737

12,48012,330

12,09312,041

11,40011,600

11,80012,00012,200

12,40012,60012,800

13,00013,200

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Fuente: Ministerio de Educación (2004)

Este ritmo de creación e infraestructura educativa muestra, que en efecto la inversión municipal ha apuntalado el proceso de expansión de la cobertura. Además según datos del Ministerio, la relación alumno/aula se ha mantenido constante durante los últimos 5 años en un promedio de 14 alumnos por aula en el área rural y 36 alumnos por aula en el área urbana.46

Gráfico 4-3 Número de municipios según porcentaje de inversión en infraestructura educativa

147140

165

183 180

87 9082

64 63

120

58

39

51

8893

52

73

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

1997 1998 1999 2000 2001 2002

Núm

ero

de m

unic

ipio

s

0%-10% 10%-20% más de 20% Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Contaduría General del Estado.

46 Ver Ministerio de Educación (2004) Pág. 64


135

Sin embargo, como se puede observar en el Gráfico 4-3, la asignación porcentual de los recursos de coparticipación hacia educación ha disminuido significativamente. En 199747 tan solo 88 municipios destinaban hasta 10% de recursos de coparticipación para educación. Al año 2002 este número había crecido hasta 180 municipios. De igual manera mientras que en 1997, 120 municipios destinaron más de 20% de recursos para educación, el número se había reducido para 2002 a tan solo 52 municipios. Es decir, cada vez, un mayor número de municipios destinan menos recursos a la inversión en infraestructura educativa. El hecho de que la inversión municipal en educación muestre una tendencia negativa en los últimos años, permite suponer que las necesidades de infraestructura educativa para la primaria ya han sido atendidas o están en proceso de ser atendidas. Por tanto parece ser que la descentralización el gasto como instrumento utilizado para mejorar la provisión del servicio educativo está llegando a su límite y se necesitan nuevas directrices o priorizar otros niveles educativos (como por ejemplo continuar con la Reforma Educativa de secundaria) para que el gasto de inversión pueda seguir apuntalando el proceso de mejoramiento de la educación.

4.3 Los avances en cuanto a participación Como se puede apreciar en la Tabla 4-2 los avances de las acciones con miras a fortalecer el proceso de participación ciudadana programadas en el marco de la Reforma Educativa muestran avances solo en el tema referente a inversión.

• En cuanto al financiamiento de la construcción, reposición y mantenimiento de la inversión educativa, se pueden notar importantes avances en la mayoría de los municipios sobre todo en la infraestructura para primaria.

• En el tema de financiamiento del equipamiento mobiliario y material didáctico, los avances son menores y sobre todo no universales. Esto porque la ley de Participación Popular no prevé el financiamiento de los gastos de equipamiento.

• En cuanto al pago de gastos de administración de la infraestructura municipal no se presenta avances importantes, exceptuando en los municipios grandes, probablemente porque la Ley de Participación Popular autoriza a los municipios a destinar tan solo el 15% de los recursos de coparticipación para gastos administrativos. Por otra parte muchos de los ítems del personal administrativo se manejan por planilla centralizada, perteneciendo los empleados administrativos al sindicato de maestros.

• En cuanto a la supervisión del desempeño de autoridades educativas y personal docente y las propuestas para su ratificación o remoción, los avances son nulos. Esto se explica por el hecho de que el sindicato de maestros protege a sus afiliados (los maestros) de cualquier remoción y mediante la dirección sindical se deciden los

47 A partir de 1997 recién se reporte el gasto en educación en forma desagregada. Antes de este año los municipios reportaban el gasto para el sector social en su conjunto.


136

cambios de destino. Es por esto que cualquier decisión de las juntas escolares o de núcleo queda sin validez.

• En el tema del desayuno escolar se ha avanzado significativamente sobre todo en los últimos años. Estudios preliminares sobre el uso de los recursos HIPC, muestran que éstos han sido destinados prioritariamente a cubrir el costo del desayuno escolar, yendo más allá incluso del 20% destinado a educación.48

Tabla 4-2 Estado de la transferencia de competencias en gestión educativa a los municipios

Acción Estado actual Comentarios Financiar la construcción, reposición y mantenimiento de la infraestructura educativa, así como financiar su equipamiento mobiliario y material didáctico.

Muy avanzado en la construcción, reposición y

mantenimiento y con avances interesantes en

equipamiento a partir del PROME

Se espera que el tema de equipamiento mejore en el marco de la utilización de los recursos HIPC

Administrar la infraestructura, cubriendo el pago a sus propios administradores

Sin avances El personal administrativo continúa siendo administrado y financiado por

el TGN.

Supervisar el desempeño de autoridades educativas, directores y personal docente y proponer la ratificación o remoción de los mismos

Sin avances Este rol no fue asumido por los municipios por los costos políticos

con el sindicato de maestros.

Atender los programas de desayuno escolar

Muy avanzado La atención se consolidó en muchos municipios a partir de los recursos

provenientes del HIPC

Fuente: Contreras y Talavera (2005) Por tanto el modelo de descentralización boliviano muestra avances significativos en cuanto a promover la participación de la sociedad civil en las decisiones de inversión destinadas a crear las condiciones de infraestructura necesarias para proveer el servicio educativo. Las limitaciones del modelo se dan en cuanto a promover la coordinación vertical de los actores en la provisión del servicio educativo. La participación de la comunidad en se limita al ámbito fiscal y al aspecto de inversión. Los demás canales de participación en aspectos que hacen a la calidad de la prestación del servicio no funcionan adecuadamente. Este elemento se presenta como se menciono, debido a la falta de mecanismos y órganos que faciliten una labor coordinada entre el Ministerio de Educación, los servicios

48 Ver Gobierno de Bolivia (2004).


137

departamentales, las direcciones distritales, direcciones de núcleo, directores de escuela y, estos con los municipios para tomar decisiones en todos los aspectos que determinan una gestión eficiente y con calidad de la educación. Es este sentido es necesario avanzar hacia el establecimiento de una mejor coordinación de los tres niveles involucrados en la provisión del servicio. Otro elemento a tomar en cuenta al momento de evaluar el proceso de descentralización educativo en Bolivia, es que el establecimiento de mecanismos de “castigo” para la gestión docente (“proponer la ratificación o remoción de personal”) debe estar acompañado de un sistema de premios de manera que se evite la oposición de los maestros ante los cambios. Actualmente los maestros actúan con una lógica corporativa, orientada a defender sus intereses y puestos de trabajo, en la mayoría de los casos contraria al espíritu de descentralización del servicio. Este aspecto dificulta el buen funcionamiento del modelo y la participación efectiva de la sociedad civil en aspectos relativos a la administración de personal.

5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES El modelo de descentralización en educación boliviano muestra avances significativos en cuanto a eficiencia social medida por la participación ciudadana en las decisiones sobre la cantidad y calidad de los servicios que recibe y aquellos espacios en los cuales la participación está prevista. Por otra parte:

• El acercar las decisiones sobre la cantidad y calidad de la infraestructura educativa a la población, ha posibilitado una mayor correlación entre las preferencias de la población y el tipo y la cantidad de servicios que demanda y ha mostrado el alto grado de valoración que la población boliviana confiere a la educación.

• Los mecanismos y canales de participación existentes, como el de elevar al gobierno municipal las necesidades de las comunidades identificadas a través de las Juntas de Escuela, de Núcleo y de Distrito para ser incorporados en el Plan de Desarrollo Municipal, han sido y están siendo utilizados por la población para comunicar sus preferencias de acuerdo a lo planificado.

• El involucramiento de la población en las decisiones sobre el uso de recursos ha mejorado la valoración de la comunidad en relación con la educación de sus hijos y ha generado una presión hacia otros niveles educativos como ser el de educación secundaria y formación técnica, para que se realicen mejoras en la política educativa de esos sectores.49

Sin embargo, existen elementos que hacen suponer que la descentralización de solo uno de los elementos que hacen al servicio educativo, como es el financiamiento, a largo plazo enfrenta restricciones. Esto porque la eficiencia técnica, es decir, el costo de producir servicios con la combinación adecuada de insumos, en muchos casos no está dada. Si bien es cierto que la descentralización del gasto ha influido positivamente sobre la ampliación de 49 Ver Gobierno de Bolivia (2003) y Lizárraga (2004)


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la cobertura vertical y horizontal, se pueden identificar algunos elementos que deberían ser reajustados:

• La asignación de recursos no siempre se basa en criterios técnicos. Los recursos no se asignan de acuerdo a márgenes establecidos de demanda ni en base a tendencias de crecimiento poblacional, sino simplemente en base a las necesidades identificadas por la población. Este hecho crea problemas como por ejemplo la asignación no óptima de maestros entre los diferentes municipios.50

• La falta de coordinación vertical entre el Ministerio de Educación y los municipios y la existencia de dos lógicas diferentes en la administración de la educación, afecta la relación inversión/gasto corriente. Esto dificulta establecer una combinación óptima de insumos. Si bien la falta de elementos de coordinación fue subsanada en parte con la creación del Programa de Mejoramiento Educativo (PROME), la aplicación de este programa dependió de la capacidad técnica de los municipios y no tuvo un carácter universal.

• Las disparidades en materia de necesidades educativas no se reflejan en los recursos asignados por la descentralización. El hecho de que los recursos sean destinados a los municipios según criterios poblacionales no corresponde con las desigualdades educativas de los municipios ni con su capacidad de organización y demanda. Esto es particularmente visible en municipios muy pequeños.51

• No se toma en cuenta a la unidad de producción que es la escuela en decisiones que afectan la combinación de insumos y otros aspectos de la provisión del servicio. La planilla es definida por el nivel central y la ejecución del gasto asignado a educación de los recursos de coparticipación y HIPC son ejecutados por el nivel municipal. Esto dificulta la normal gestión educativa en las escuelas.

• No se toman en cuenta las externalidades positivas de la educación al momento de diseñar la provisión del servicio. Este problema se presenta debido a que la descentralización prevé la ejecución del gasto de inversión en cada municipio y no así en coordinación con otras instancias como ser municipios vecinos o mancomunidades de municipios, aspecto que dificulta el tomar en cuenta las externalidades positivas de la educación y optimizarlas.

En base a estos reconocimientos se pueden formular las siguientes recomendaciones, destinadas a optimizar el proceso de descentralización de la educación en Bolivia:

50 Uno de los retos fundamentales de los SEDUCA es racionalizar la asignación de itemes de acuerdo a las necesidades poblacionales de los municipios. Sin embargo en entrevistas realizadas, los directores de SEDUCAS afirman que existe una negativa de parte de los municipios para aceptar una reasignación de itemes intermunicipal una vez que se ha conseguido un ítem. En otras palabras los itemes son considerados “un logro municipal”. 51 Los recursos del Programa de Alivio de la Deuda Externa toman en cuenta disparidades en materia educativa para el 20% de los fondos destinados a educación. Sin embargo, presentan inflexibilidad en el gasto.


139

• Es necesario complementar el proceso de descentralización de la educación en

Bolivia a través de mecanismos y organismos que respondan a una lógica propia de descentralización de la educación. Los resultados de la descentralización del gasto en educación sobre la cobertura, la equidad y la eficiencia social son alentadores, pero la tendencia del gasto municipal muestra que tan solo la descentralización de la inversión parece haber alcanzado su límite.

• Es necesario mejorar la coordinación entre todos los niveles, con autonomía o no, que están involucrados en la provisión del servicio. Particularmente importante es redefinir el rol de los departamentos y las Prefecturas en educación.

• Es necesario restituir la responsabilidad sobre la planificación integral de la provisión del servicio educativo al nivel central y probablemente a los niveles departamentales. Actualmente las responsabilidades sobre la provisión del servicio de educación está diluida, ya que en el modelo actual cada nivel tiene responsabilidad sobre un conjunto específico de insumos, pero no sobre la calidad y pertinencia del servicio educativo.

En general, para que la descentralización continúe apoyando el proceso de mejoramiento de la de la educación en Bolivia, es necesario dotar al modelo de elementos que mejoren su coherencia interna, incluyendo indicadores de eficiencia y calidad no solo para las decisiones sobre gasto de inversión, sino sobre todos los ámbitos que hacen a la educación.


140

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ANEXOS

Anexo 1 Alumnos matriculados por niveles y grados - años 1975 – 2002 educación publica total

NIVEL/GRADO 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988TOTAL 1.012.195 1.062.431 1.101.205 1.154.616 1.208.546 1.274.488 1.319.772 1.366.940 1.383.901 1.413.076 1.444.960 1.426.800 1.529.550 1.537.707PRE-ESCOLAR 50.856 55.343 65.436 73.434 88.149 95.185 98.847 109.797 111.712 112.581 111.879 113.051 116.822 112.5511ra. Sección 14.607 16.687 14.331 14.673 21.405 23.235 22.137 22.861 23.620 22.381 25.480 28.929 27.905 22.6032da. Sección 36.249 38.656 51.105 58.761 66.744 71.950 76.710 86.937 88.092 90.201 86.399 84.122 88.917 89.948PRIMARIA 843.624 879.706 902.922 937.436 970.366 1.013.752 1.046.031 1.076.659 1.087.575 1.102.569 1.135.754 1.102.535 1.192.740 1.202.8621er. Grado 232.249 233.731 219.715 227.498 228.285 232.559 223.535 238.610 237.411 241.025 252.690 250.777 267.400 259.1022do. Grado 150.287 161.495 167.291 174.567 170.301 179.221 190.293 186.481 184.999 192.463 194.707 189.095 207.295 208.4133er. Grado 126.303 127.881 137.373 152.038 148.307 149.954 160.674 163.590 161.919 169.396 166.043 159.922 174.938 182.2784to. Grado 97.913 104.710 108.491 120.065 121.590 125.800 129.866 135.158 137.042 137.077 141.347 133.753 145.999 148.3465to. Grado 78.186 83.132 88.933 90.330 99.861 104.719 110.484 111.516 113.945 116.290 121.492 113.802 125.409 125.3446to. Grado 61.588 66.240 71.287 71.729 81.071 85.313 92.408 96.303 97.055 97.643 102.144 99.439 108.547 109.2817mo. Grado 52.826 55.992 60.370 56.151 67.168 73.782 75.901 79.940 83.992 81.248 86.050 84.570 88.436 93.3358vo. Grado 44.271 46.526 49.462 45.058 53.783 62.404 62.870 65.062 71.213 67.427 71.282 71.176 74.716 76.763SECUNDARIA 117.715 127.382 132.847 143.746 150.031 165.551 174.894 180.483 184.614 197.926 197.327 211.214 219.988 222.2941er. Grado 44.005 46.298 47.919 50.989 53.535 52.938 60.419 66.221 64.199 70.482 70.098 72.567 75.788 77.5692do. Grado 31.393 34.273 35.704 38.026 39.905 46.641 46.195 47.584 49.581 52.356 52.168 55.673 57.919 59.8023er. Grado 23.924 26.706 28.195 30.638 31.434 35.624 39.169 37.605 40.401 41.957 42.030 45.895 47.409 47.8634to. Grado 18.394 20.106 21.029 24.094 25.157 30.348 29.111 29.074 30.432 33.132 33.031 37.079 38.872 37.060

NIVEL/GRADO 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002TOTAL 1.558.750 1.617.361 1.696.923 1.746.582 1.831.990 1.907.143 1.988.522 2.101.009 2.306.701 2.290.542 2.346.351 2.477.525 2.534.599 2.634.436PRE-ESCOLAR 112.086 118.613 126.340 136.520 143.479 149.724 156.912 172.295 198.732 205.784 204.565 215.602 218.237 222.3131ra. Sección 28.419 33.361 33.412 40.142 40.225 37.969 33.189 43.934 52.353 64.381 49.986 51.015 49.152 49.3282da. Sección 83.667 85.252 92.928 96.378 103.254 111.755 123.723 128.360 146.379 141.402 154.580 164.587 169.085 172.985PRIMARIA 1.229.024 1.273.561 1.334.154 1.359.891 1.419.634 1.477.000 1.538.454 1.598.954 1.717.726 1.686.982 1.719.366 1.800.738 1.829.018 1.877.5361er. Grado 254.472 266.181 263.802 274.981 274.240 283.683 292.838 303.173 309.369 291.481 285.408 287.432 285.260 286.8202do. Grado 212.618 217.336 218.154 221.314 225.484 234.479 244.013 254.544 266.196 256.209 253.403 261.617 258.058 262.4653er. Grado 187.956 194.139 194.370 199.065 200.728 208.680 217.182 231.805 247.727 241.854 243.772 249.431 251.507 253.5964to. Grado 161.470 165.655 172.053 175.470 179.466 186.435 194.236 203.713 223.327 221.156 223.627 235.550 234.301 239.7255to. Grado 134.894 140.246 151.836 155.587 162.457 169.093 175.849 183.138 200.651 202.780 208.791 219.757 226.742 229.4266to. Grado 109.044 115.825 133.585 130.264 147.399 153.945 161.483 162.848 184.076 183.752 194.106 208.029 213.690 225.1727mo. Grado 91.304 94.764 109.118 110.407 123.143 128.846 135.226 138.210 153.134 156.669 165.996 181.561 190.845 198.9358vo. Grado 77.266 79.415 91.235 92.804 106.717 111.839 117.628 121.524 133.246 133.081 144.264 157.361 168.615 181.397SECUNDARIA 217.640 225.188 236.429 250.170 268.877 280.419 293.157 329.760 390.243 397.776 422.420 461.185 487.344 534.5871er. Grado 73.708 76.867 78.973 84.422 90.095 94.224 99.349 107.990 128.785 129.415 136.660 151.547 161.069 175.1302do. Grado 58.714 60.854 63.221 66.332 70.447 73.752 78.944 87.319 102.861 105.132 111.181 119.950 129.862 143.0353er. Grado 47.139 47.912 51.322 55.496 59.307 61.518 63.528 73.325 86.857 88.163 94.725 101.721 106.489 118.6584to. Grado 38.079 39.555 42.913 43.921 49.028 50.926 51.336 61.127 71.739 75.066 79.854 87.967 89.924 97.764 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Departamento de Información Educativa - UNPDI - SNE y el Sistema de Información Educativa - SIE


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Anexo 2 Coparticipación tributaria

Ejecución presupuestaria de gastos según entidades, funciones y la clasificación económica (en dólares americanos)* gestiones 1996-2002

DescripciónG. Corrient G. CapitalG. Corriente G. CapitalG. Corriente G. Capital G. Corrientes G. Capital G. Corrientes G. Capital G. Corrientes G. Capital G. Corrientes G. Capital

091 E. pre-escolar y primaria 259,544 15,022,259 372,176 13,985,336 2,242,352 13,269,161 3,918,793 9,924,433 2,908,719 10,683,903 1,149,067 12,087,682092 Enseñanza secundaria 79,516 3,967 2,601,720 7,779 1,959,666 112,613 2,788,870 102,828 2,795,370 96,186 988,451 383,793 2,083,352093 E. postsecundaria no terciaria 13,138 1,313 14,187 614 14,814 1,893 6,288 1,114 10094 Enseñanza terciaria 6,847 10,339 4,071 7,613 925 1,669 2,705 915 765095 E. no atribuible a ningún nivel 1,030 21,099 24,019 8,801 17,105 7,521 5,962 44,335 10,699 3,263 9,119 544096 Servicios aux. de la educación 517,118 596,122 10,984,622 1,112,054 7,486,277 850,874 2,923,807 924,385 788,801 581,352 1,280,067 747,263 1,241,181098 Enseñanza n.e.p. 200,374 1,358,106 142,963 635,567 126,724 1,398,561 1,199,082 2,372,477 1,161,247 2,888,070 735,000 1,628,534 484,571 689,921

09 EDUCACIÓN 200,374 1,954,740 1,010,473 29,288,745 1,648,137 24,860,440 4,423,563 21,376,650 6,116,777 16,447,297 4,334,661 14,586,248 2,774,577 16,102,689

2000 2001 20021996 1997 1998 1999

Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección General de Contaduría *Para el tipo de cambio del dólar en el periodo 1990-2002, se tomo un promedio del tipo de cambio en el mercado oficial entre compra y venta (UDAPE, 2004)


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Anexo 3 Gasto corriente y de inversión central (ministerio de educación)

Estructura de gastos y variación porcentual (en dólares americanos)* gestiones 1990 a 2002 sin universidades

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO

ADMINISTRACIÓN CENTRAL 3,751,854 4,390,665 5,005,892 6,456,924 6,869,240 9,236,148 2,481,940DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL Y DISTRITAL 3,751,854 5,886,674 6,711,525 8,656,960 9,209,761 10,879,158 9,926,222EDUCACIÓN INICIAL 4,495,426 5,260,842 5,998,000 7,736,609 8,230,640 9,735,832 9,984,901EDUCACIÓN PRIMARIA 78,762,820 92,018,350 104,735,723 134,867,908 134,982,491 150,197,303 178,337,450EDUCACIÓN SECUNDARIA 18,769,757 21,965,598 25,043,455 32,302,672 34,365,401 31,095,861 34,598,082EDUCACIÓN SUPERIOR NO UNIVERSITARIA 4,071,732 4,765,007 5,432,688 7,007,434 7,454,902 8,579,140 9,627,428EDUCACIÓN ALTERNATIVA 3,659,073 4,282,087 4,882,100 6,297,249 6,699,368 8,046,778 9,508,204EDUCACIÓN ESPECIAL 0 0 0 0 0 0 0EDUCACIÓN TÉCNICA 0 0 0 0 0 0 2,862,819

TOTAL GASTO CORRIENTE 118,540,865 138,569,223 157,809,383 203,325,755 207,811,803 227,770,220 257,327,046TOTAL INVERSIÓN 96,000 1,650,769 1,040,569 2,674,018 1,903,838 11,516,661 19,669,240

TOTAL GASTO 118,636,865 140,219,992 158,849,952 205,999,773 209,715,641 239,286,881 276,996,286

1997 1998 1999 2000 2001 2002*EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO EJECUTADO

ADMINISTRACIÓN CENTRAL 6,037,917 8,270,921 3,725,129 7,443,797 7,911,777 8558681.869DIRECCIÓN DEPARTAMENTAL Y DISTRITAL 16,621,948 16,976,091 17,728,751 17,083,270 7,504,009 18757827.6EDUCACIÓN INICIAL 11,842,405 11,942,209 12,332,121 11,896,271 12,594,167 12390827.96EDUCACIÓN PRIMARIA 181,966,571 187,979,537 193,001,364 185,970,846 196,160,375 217688218.3EDUCACIÓN SECUNDARIA 39,968,293 41,637,110 42,218,628 40,678,480 45,458,124 50186313.75EDUCACIÓN SUPERIOR NO UNIVERSITARIA 10,165,463 10,988,469 10,833,960 10,430,379 7,122,841 7907334.75EDUCACIÓN ALTERNATIVA 10,987,301 11,347,109 11,489,879 11,078,754 10,750,158 11051958.64EDUCACIÓN ESPECIAL 0 0 0 0 1,320,785 1261616.874EDUCACIÓN TÉCNICA 3,237,606 3,477,191 3,307,768 3,185,494 3,273,111 3310175.611

TOTAL GASTO CORRIENTE 280,827,504 292,618,638 294,637,600 287,767,291 292,095,348 331112955.4TOTAL INVERSIÓN 15,020,407 13,898,359 24,580,774 35,994,729 41,810,899 36063651.88

TOTAL GASTO 295,847,910 306,516,997 319,218,373 323,762,019 333,906,247 367176607.2

DETALLE

DETALLE

Fuente: Departamento de Presupuesto ME y Departamento de Finanzas GTZ - UDAPRE. Nota: La inversión en el período 1990-1996 incluye la inversión total del gobierno central, mientras que para el período 1997-2001 la inversión comprende la ejecución del VEIPS, VEA, VESCyT y el Viceministerio de Cultura.*Para el tipo de cambio del dólar en el periodo 1990-2002, se tomo un promedio del tipo de cambio en el mercado oficial entre compra y venta (UDAPE, 2004)


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Anexo 4 Donaciones HIPC II

Ejecución presupuestaria de gastos según entidades, funciones y la clasificación económica (en dólares americanos)*

DescripciónG. Corrientes G. Capital G. Corrientes G. Capital

091 Enseñanza pre-escolar y enseñanza primaria 685,942.60 1,066,177.49 2,542,470.27 5,891,093.86092 Enseñanza secundaria 50,710.45 123,108.28 2,016,475.26093 Enseñanza postsecundaria no terciaria 1,504.81094 Enseñanza terciaria 2,223.96 8,771.87095 Enseñanza no atribuible a ningún nivel 6,568.20 22,983.48096 Servicios auxiliares de la educación 9,456.13 47,277.45 657,648.55 1,837,952.76098 Enseñanza n.e.p. 13,223.68 87,281.50 84,739.28 3,544,872.18

09 EDUCACIÓN 710,846.37 1,251,446.89 3,423,306.45 13,314,882.35

2001 2002

Fuente: Ministerio de Hacienda, Dirección General de Contaduría *Para el tipo de cambio del dólar en el periodo 1990-2002, se tomo un promedio del tipo de cambio en el mercado oficial entre compra y venta (UDAPE, 2004)


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Anexo 5 Serie histórica del gasto en educación (porcentaje del PIB)

AñoGasto

CorrienteGasto de Inversión TOTAL

1970 3,4 0,2 3,61971 3,3 0,1 3,41972 3,1 0,2 3,31973 3,5 0,1 3,61974 4,1 0,1 4,21975 3,7 0,1 3,81976 3,8 0,2 4,01977 3,3 0,1 3,41978 3,4 0,2 3,61979 4,0 0,1 4,11980 4,2 0,3 4,51981 3,3 0,3 3,61982 3,2 0,1 3,31983 3,4 0,2 3,61984 3,9 0,1 4,01985 2,2 0,2 2,41986 2,2 0,1 2,31987 3,7 0,2 3,91988 3,7 0,1 3,81989 3,8 0,3 4,11990 3,1 0,0 3,11991 3,6 0,0 3,61992 3,9 0,1 3,91993 4,7 0,0 4,71994 4,8 0,0 4,81995 4,6 0,2 4,91996 4,8 0,3 5,01997 4,9 0,2 5,11998 4,7 0,2 4,91999 4,8 0,3 5,12000 4,7 0,5 5,22001 5,5 0,1 5,62002 6,0 0,2 6,2

Gastos en Educación

Fuente: 1970-1989 Boletines Estadísticos del BCB, 1990-2002 Ministerio de Educación.

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ANÁLISIS ECONÓMICO · REVISTA ANÁLISIS ECONÓMICO UDAPE – VOL. 21 114 2.3 El marco legal de la descentralización en educación La Ley de Participación Popular9 promulgada el