REPÚBÜCA DE COLOMBIA

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

RESOLUCIÓN No.

Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución8886 del 10 de junio de 2020

EL SUBDIRECTOR DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIORen ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las que le confiere el artículo 29 del Decreto

5012 de 2009 y la Resolución 17562 del 31 de diciembre de 2019, y

CONSIDERANDO

Que mediante la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020, el Ministerio de Educación Nacional resolvió: “Negarla convalidación del título de MÉDICO ESPECIALISTA EN CIRUGÍA TORÁCICA, otorgado el 24 de septiembre de 2019, por la institución de educación superior MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES, ESPAÑA, a JUAN PABLO OVALLE GRANADOS, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 13958740.”, con ocasión al trámite radicado en el Ministerio de Educación Nacional con el No. 2019-EE-190674.

Que mediante escritos con radicados 2020-ER-132919 y 2020-ER-132907 del 23 de junio de 2020, el señor JUAN PABLO OVALLE GRANADOS, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la decisión contenida en la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020.

PROCEDENCIA DEL RECURSO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los recursos tienen como finalidad aclarar, modificar, adicionar o revocar los actos administrativos definitivos.

Por cumplir con los requisitos y encontrarse dentro de los términos legales para su interposición, según lo estipulado en los artículos 76 y 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior procede al recibo del medio de impugnación interpuesto y al estudio del caso concreto.

ARGUMENTOS DEL RECURRENTE

El medio de impugnación interpuesto por el recurrente está destinado a lograr la convalidación del título que ostenta, advirtiendo su desacuerdo con lo manifestado por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES en la evaluación académica adelantada para su caso, ya que, a su juicio, el título académico del cual solicitó la convalidación cumple con los requisitos y el desarrollo de competencias exigidas para la obtención del mismo título en Colombia por el Ministerio de Educación Nacional, conforme a los siguientes argumentos:

Primero: El convalidante manifiesta que a su consideración no se realizó una valoración adecuada de los documentos allegados al proceso de convalidación por parte de la sala de evaluación CONACES.

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Continuación de la Resolución; "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición Interpuesto en contra de la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020".

De igual forma aduce que no se realizo una comparación con evaluaciones académicas realizadas anteriormente que versan sobre el mismo programa académico citando casos que a su consideración debieron ser tenidos en cuenta y que al no realizar esto se esta vulnerando su derecho a la igualdad.

Segundo: El recurrente argumenta que la intensidad horaria vista en el programa objeto de la presente solicitud es equiparable a los programas de especialización de Cirugía de Tórax otorgados en el territorio nacional, aclarando que su programa tiene una formación teórica de 10 horas semanales y una formación práctica asistencial bajo supervisión docente de 38 horas semanales, adicional de la formación practica asistencial durante las guardias, lo cual a su consideración es superior la intensidad horaria vista en su programa a los programas ofrecidos en el territorio nacional, adicional indica que se debe tener en cuenta los 5 años y 3 meses dedicados ai programa objeto de la presente convalidación y el certificado del 20 de agosto de 2019 allegado al expediente, donde da cuenta de dicha información.

Tercero: Manifiesta el señor Ovalle Granados que en el documento denominado Récord de Procedimientos, se discrimina cada uno de los procedimientos de reconstrucción Bronquial, traqueal, diagramática y esofágica, realizados como cirujano principal, resaltando que el programa ofrecido por la Universidad de A Coruña y Vigo cuenta además con una formación intensa y completa adicional en trasplante pulmonar.

Cuarto: Finalmente el convalidante invoca el acuerdo de reconocimiento muto de títulos y grados académicos de educación superior universitaria entre el gobierno del Reino de España y el gobierno de la República de Colombia, por lo que solicita sea convalidado el titulo objeto del presente recurso de alzada.

DEL CASO CONCRETO

El Ministerio de Educación Nacional, en aras de aplicar a sus procedimientos los principios propios de la administración pública, expidió la Resolución 10687 de 2019, la cual establece el procedimiento, los requisitos que se deben cumplir y los criterios aplicables para proceder a determinar la equivalencia de los títulos académicos obtenidos en el exterior y su posterior convalidación.

En este orden de ideas, se debe tener en cuenta que el artículo 17 de la precitada resolución, consagra que uno de los criterios aplicables para efectos de la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones extranjeras, es el de evaluación académica, que '"tiene como finalidad, estudiar, valorar y emitir un concepto sobre la formación académica adquirida en el exterior por el solicitante, con relación a los programas ofertados en el territorio nacional, que permitan o nieguen la convalidación del título, a través de un análisis técnico integral, en el que se evalúan aspectos como: i) contenidos; ii) carga horaria del programa académico; ili) duración de los períodos académicos; y, iv) modalidad.”.

De igual manera, el articulo 24 de la Resolución 10687 de 2019, para efectos de la convalidación de títulos en el área de la salud, establece que "la evaluación académica de títulos del área de la salud, se estudia, valora y emite un concepto sobre la formación académica adquirida en el exterior por el solicitante, con la finalidad de establecer la equivalencia con los programas activos ofertados en el territorio nacional, que permitan o impidan la convalidación del título, mediante un análisis técnico integral del contenido del programa académico, la intensidad horaria exigida, el número de créditos, la duración del programa y de los períodos académicos, la modalidad de ofrecimiento, las prácticas clínicas asistenciales o internado rotatorio (tratándose de programas de pregrado), las actividades académicas y asistenciales, los escenarios de práctica, el récord de procedimientos, y la existencia de una Especialidad Base o Primera Especialidad, cuando aplique.".

Así mismo, el parágrafo 4 del articulo 24 de la Resolución 10687 de 2019, consagra en el parágrafo 4 del artículo citado que "La solicitud de convalidación de títulos de pregrado y posgrado del área de la salud se surtirá exclusivamente bajo el criterio de evaluación académica en un término no mayor a 180 días calendario contados a partir del día siguiente hábil al reporte de pago en la plataforma o a la verificación de la condición de víctima en el Registro Único de Víctimas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas”.

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Continuación de la Resolución: “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020”.

El hecho de que el trámite deba surtirse de conformidad con el criterio arriba señalado implica que el asunto debe ser evaluado por la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES- con la finalidad de que se haga el respectivo análisis académico que determine la equivalencia de los estudios en comparación con los que se ofertan en Colombia y como consecuencia la idoneidad del título que se pretende convalidar.

Derivado de lo anterior, la solicitud de convalidación del recurrente, se sometió a la valoración técnico- académica que realizan los expertos académicos de la sala de Salud y Bienestar de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior - CONACES, la cual, mediante concepto académico del 29 de abril de 2020, recomendó al Ministerio de Educación Nacional no convalidar el título académico sometido a consideración, con base en los siguientes argumentos:

‘‘4. Aspectos Académicos (argumentación)

El convalidante es ciudadano colombiano, con titulo de Médico Cirujano otorgado por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en junio de 2006, quien presenta para convalidación el certificado sustitutorio del título oficial como Médico Especialista en Cirugía Torácica, expedido por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, en España, el 24 de septiembre de 2019. Se evidencia copia del documento de identidad, copia del titulo de pregrado, certificado sustitutorio a convalidar, certificado del programa académico, certificado de asignaturas y certificado de actividades académicas y asistenciales.

4.1. Requisito de Ingreso. Médico (a)

4.2. Contenidos del programa académico. En el certificado del programa académico se presenta un plan de estudios de cinco años de duración, correspondiente al “Programa Nacional de la Especialidad” (Real Decreto 183 de 2008 - BOE), desarrollado en la modalidad de residencia en el Complejo Hospitalario Universitario de A Coruña y Vigo, entre otros, entre mayo de 2011 y mayo de 2019. En la información aportada, aunque para las actividades realizadas se reporta el horario semanal, no es posible conocer la dedicación total exigida por el programa, discriminada en horas teóricas, teórico - prácticas y prácticas asistenciales bajo supervisión docente.

4.3. Asignaturas cursadas. El plan de estudios contempla espacios académicos orientados a la formación en historia de la cirugía torácica, embriología y anatomía de tórax, función pulmonar, fisiopatología torácica, imágenes diagnósticas, broncoscopia y esofagoscopia, reanimación, circulación extracorpórea, lesiones congénitas, neoplasias, cirugía torácica infantil, trauma, cirugía torácica, patología pulmonar, cirugía endoscópica, videolaparoscopía, láser y crioterapia, entre otros, además de formación en investigación.

4.4. Duración del Programa ANOS 5

4.4.1. Carga horaria 0

4.5. Número de créditos. 0.

4.6. Prácticas. Se certifica la realización de rotaciones por los servicios de cirugía torácica, cirugía general (10 meses), cirugía vascular, cirugía pediátrica y oncología (Hospital de Lovaina), medicina intensiva, neumología, cirugía vascular periférica, cirugía cardiovascular, radiología de tórax, unidad de reanimación, unidad de broncoscopias y trasplante pulmonar, para las cuales se señala la duración, objetivos de formación, actividades, escenario de práctica y docente supervisor. No se certifican las rotaciones realizadas durante la formación en cirugía general (Primer año de residencia).

En el récord aportado se certifica que el convalidante realizó, en calidad de cirujano principal, procedimientos como: apendicectomías, resección de quistes y lipomas, broncoscopias, biopsia pulmonar, biopsia de masa mediastínica, toracotomía exploradora, lobectomía pulmonar.

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Continuación de la Resolución- “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra déla Resolución 8886 del 10 de junio de 2020".

mediastinoscopia, extracción pulmonar para trasplantes, trasplantes pulmonares, linfadenectomías, hemitiroidectomia, entre otros. No se evidencia la realización de procedimientos como reconstrucción esófago, tráquea, bronquios y diafragma.

4.7. Investigaciones. No se aporta información.

4.8 Coherencia del nombre del titulo y del certificado de asignaturas con el plan de estudios Cursado. El certificado sustitutorio del título oficial a convalidar, corresponde al plan de estudios aportado.El certificado de asignaturas corresponde con el plan de estudios aportado.

5. Concepto técnico. De conformidad con los argumentos expuestos, se recomienda al Ministerio de Educación Nacional: No Convalidar.

5.1 Explicación del concepto. La Sala de Evaluación de Salud y Bienestar de la CONACES recomienda al Ministerio de Educación Nacional no convalidar el certificado supletorio aportado, teniendo en cuenta que en Colombia los programas de Especialización en Cirugía de Tórax corresponden a una segunda especialidad derivada de la Cirugía General, con dedicación de cuatro años, por considerar que esta última aporta los fundamentos necesarios para desarrollar y ejercer la especialidad en Cirugía de Tórax.

Los programas en Cirugía de Tórax ofrecidos en Colombia, tienen una duración de dos años y contemplan, entre otros aspectos, la realización de rotaciones asistenciales consideradas fundamentales en la formación de ese tipo de especialistas y la participación de residente, en calidad de cirujano principal, en la realización de procedimientos de diferente tipo y complejidad, que lo preparan para su desempeño autónomo como especialista en cirugía de tórax. Lo cursado por el convalidante correspondió a un programa de cinco años de duración, para el que no se certifica la dedicación total exigida por el programa, discriminada en horas teóricas, teórico - prácticas y prácticas asistenciales bajo supervisión docente, no se certifican las rotaciones realizadas durante la formación en cirugía general (Primer año de residencia) y además, no se evidencia la realización, en calidad de cirujano principal, de procedimientos como reconstrucción esófago, tráquea, bronquios y diafragma.

Para la Sala, con la información aportada, no es posible evidenciar equivalencia entre lo cursado y lo exigido en los programa de Especialización en Cirugía de Tórax ofrecidos en Colombia. ”

Dicho concepto se convirtió en el principal antecedente para la decisión tomada en el acto administrativo recurrido. Ahora bien, teniendo en cuenta la información allegada por la convalidante con el medio de impugnación estudiado, se consideró pertinente solicitar una nueva valoración académica del caso por parte de la Sala de Evaluación de Salud y Bienestar de la CONACES, a efectos de establecer si el programa cursado cumple con la exigencias técnico-académicas que se establecen en Colombia para el título que se pretende convalidar.

En virtud de lo anterior, el 30 de septiembre de 2020 la CONACES emitió nuevo concepto académico, en el cual reiteró la recomendación de no convalidar el título académico aportado, de acuerdo con los siguientes argumentos;

“2. ASPECTOS ACADÉMICOS - DESCRIPCIÓN

“4. Aspectos académicos (argumentación)El convalidante es ciudadano colombiano, con titulo de Médico Cirujano otorgado por la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en junio de 2006, quien presenta para convalidación el certificado sustitutorio del título oficial como Médico Especialista en Cirugía Torácica, expedido por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, en España, el 24 de septiembre de 2019. Se evidencia copia del documento de identidad, copia del título de pregrado, certificado sustitutorio a convalidar, certificado del programa académico, certificado de asignaturas y certificado de actividades académicas y asistenciales.

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Continuación de la Resolución: "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020"

4.1 Requisito de Ingreso Médico (a)

4.2 Contenidos del programa académicoEn el certificado del programa académico se presenta un plan de estudios de cinco años de duración, correspondiente al "Programa Nacional de la Especialidad” (Real Decreto 183 de 2008 - BOE), desarrollado en la modalidad de residencia en el Complejo Hospitalario Universitario de A Coruña y Vigo, entre otros, entre mayo de 2011 y mayo de 2019. En la información aportada, aunque para las actividades realizadas se reporta el horario semanal, no es posible conocer la dedicación total exigida por el programa, discriminada en horas teóricas, teórico-prácticas y prácticas asistenciales bajo supervisión docente.

4.3 Asignaturas cursadasEl plan de estudios contempla espacios académicos orientados a la formación en historia de la cirugía torácica, embriología y anatomía de tórax, función pulmonar, fisiopatología torácica, imágenes diagnósticas, broncoscopia y esofagoscopia, reanimación, circulación extracorpórea, lesiones congénitas, neoplasias, cirugía torácica infantil, trauma, cirugía torácica, patología pulmonar, cirugía endoscópica, videolaparoscopia, láser y crioterapia, entre otros, además de formación en investigación.

4.4 Duración del programa. AÑOS 5

4.4.1. Carga horaria. 0

4.5 Número de créditos. 0

4.6 PrácticasSe certifica ¡a realización de rotaciones por los servicios de cirugía torácica, cirugía general (10 meses), cirugía vascular, cirugía pediátrica y oncología (Hospital de Lovaina), medicina intensiva, neumología, cirugía vascular periférica, cirugía cardiovascular, radiología de tórax, unidad de reanimación, unidad de broncoscopias y trasplante pulmonar, para las cuales se señala la duración, objetivos de formación, actividades, escenario de práctica y docente supervisor. No se certifican las rotaciones realizadas durante la formación en cirugía general (Primer año de residencia).

En el récord aportado se certifica que el convalidante realizó, en calidad de cirujano principal, procedimientos como: apendicectomías, resección de quistes y lipomas, broncoscopias, biopsia pulmonar, biopsia de masa mediastínica, toracotomía exploradora, lobectomía pulmonar, mediastinoscopia, extracción pulmonar para trasplantes, trasplantes pulmonares, linfadenectomías, hemitiroidectomía, entre otros. No se evidencia la realización de procedimientos como reconstrucción de esófago, tráquea, bronquios y diafragma.

4.7 Investigaciones. No se aporta información.

4.8 Coherencia del nombre del título y del certificado de asignaturas con el plan de estudios cursado. El certificado sustitutorio del titulo oficial a convalidar corresponde al plan de estudios aportado. El certificado de asignaturas corresponde con el plan de estudios aportado”.

En sesión del 29 de abril de 2020, la Sala de Evaluación de Salud y Bienestar de la CONACES recomendó al Ministerio de Educación Nacional "no convalidar el certificado supletorio aportado, teniendo en cuenta que en Colombia los programas de Especialización en Cirugía de Tórax corresponden a una segunda especialidad derivada de la Cirugía General, con dedicación de cuatro años, por considerar que esta última aporta los fundamentos necesarios para desarrollar y ejercer la especialidad en Cirugía de Tórax. Los programas en Cirugía de Tórax ofrecidos en Colombia tienen una duración de dos años y contemplan, entre otros aspectos, la realización de rotaciones asistenciales consideradas fundamentales en la formación de ese tipo de especialistas y la participación de residente, en calidad de cirujano principal, en la realización de procedimientos de diferente tipo y complejidad, que lo preparan para su desempeño autónomo como especialista

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Continuación de la Resolución; "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición Interpuesto en contra de la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020"

en cirugía de tórax. Lo cursado por el convalidante correspondió a un programa de cinco años de duración, para el que no se certifica la dedicación total exigida por el programa, discriminada en horas teóricas, teórico-prácticas y prácticas asistenciales bajo supervisión docente, no se certifican las rotaciones realizadas durante la formación en cirugía general (Primer año de residencia) y además, no se evidencia la realización, en calidad de cirujano principal, de procedimientos como reconstrucción de esófago, tráquea, bronquios y diafragma. Para la Sala, con la información aportada, no es posible evidenciar equivalencia entre lo cursado y lo exigido en los programas de Especialización en Cirugía de Tórax ofrecidos en Colombia”.

En respuesta a lo anterior, el convalidante interpone recurso de reposición y en subsidio apelación, con Radicado N°2020-ER-132919, contra la Resolución N°008886 del 10 de junio de 2020, a través de la cual el Ministerio de Educación Nacional decide no convalidar el título presentado, en el que expone argumentos personales y jurídicos como el precedente administrativo, el derecho a la igualdad y el acuerdo de reconocimiento mutuo de títulos, así como los siguientes argumentos de tipo académico:

1. Que el programa cursado por el convalidante cuenta además con una formación intensa y completa adicional en Trasplante Pulmonar.

2. Que el Programa de especialización en Cirugía de Tórax en Colombia no dista sustancialmente en sus contenidos y desarrollo al plan de Formación del Programa Nacional de la Especialidad de Cirugía Torácica de España.

3. Que si se suman estrictamente todas las rotaciones realizadas por el convalidante durante su formación como especialista en Cirugía Torácica, esta fue en total de 5 años y 3 meses.

En su recurso el convalidante aporta la siguiente información académica:

1. “Récord de procedimientos - Anexo”, expedido por la institución formadora, en el que se certifica la participación del convalidante, en calidad de cirujano principal, en la realización de los siguientes procedimientos: esofagorrafia y plastia esofágica, resección y reconstrucción diafragmática, bilobectomía, resección traqueal y traqueoplastia, reconstrucción bronquial, pleuroneumonectomía extrapleural, esofaguectomía parcial con anastomosis esófago-gástrica, esófago-gastrectomía con anastomosis esófago-yeyunal, trasplante unipulmonary bipulmonar con broncoplastia término-terminal.

2. “Certificado de actividades académicas y asistenciales - Anexo”, emitido por la institución formadora, en el que se informa que el convalidante realizó la rotación de Cirugía General en el Complejo Hospitalario Universitario de Vigo, entre el 1 de julio de 2011 y el 30 de abril de 2012, desarrollando actividades en las siguientes unidades asistenciales: cirugía esófago-gástrica y bariátrica, coloproctología, cirugía hepato-bilio-pancreática, cirugía de pared y corta estancia, cirugía endocrina y patología mamaria.

3. Constancia emitida por la institución formadora, en la que se informa que, de acuerdo al Real Decreto 1146/2006, el convalidante cursó un programa de tiempo completo y dedicación exclusiva y que, de acuerdo al Programa Nacional de Formación de Cirugía Torácica, se contempla actividades de formación teórica con una intensidad horaria semanal de 10 horas, y una formación práctica asistencial bajo supervisión docente con una intensidad horaria semanal de 38 horas, además de las guardias (6 guardias en promedio por mes) de 17 horas diarias de lunes a sábado y de 22 horas diarias en días domingos y festivos.

Al realizar una evaluación académica integral de la información aportada por el convalidante se puede evidenciar que, aunque en los certificados de asignaturas y de actividades prácticas asistenciales se describe la duración en meses de cada rotación, y se especifica la carga horaria semana cumplida en las actividades de formación teórica y práctica asistencial, para la Sala no es posible establecer la duración en semanas de cada periodo académico, así como el total de guardias desarrolladas durante el periodo de formación, con lo que sea posible establecerla carga horaria total cursada por el convalidante, y su distribución en horas totales teóricas, teórico- prácticas y de prácticas asistenciales.

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Continuación de la Resolución; “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposicióninferpuesto er) contra déla Resolución 8886 del 10 de junio de 2020".

3. CONCEPTO TÉCNICO: No convalidar

4. EXPLICACIÓN DEL CONCEPTO: La Sala de Evaluación de Salud y Bienestar de la CONACES recomienda al Ministerio de Educación Nacional no reponer la Resolución N°008886 del 10 de junio de 2020 y en consecuencia no convalidar, teniendo en cuenta que con la información aportada por el convalidante no es posible establecer la carga horaria total del programa cursado, ni su distribución en horas totales teóricas, teórico-practicas y de prácticas clínicas supervisadas, incluidas las guardias.

Por lo anterior, para la Sala de Evaluación de Salud y Bienestar de la CONACES, con la información aportada no es posible establecer una equivalencia entre lo cursado por el convalidante y lo exigido en los programas de Especialización en Cirugía de Tórax ofrecidos en Colombia. ”

Como se observa, luego de efectuarse el respectivo análisis de la información presentada por el recurrente, la CONACES insiste en la recomendación de no convalidación del título sujeto a consideración, pues no se logró justificar que lo cursado por el señor SILVA GONZALEZ cumpliera con los requisitos y el desarrollo de competencias exigidas para demostrar la equivalencia del mismo título en Colombia.

En lo referente a una presunta violación al debido proceso, es importante indicar que la evaluación académica surtida por la CONACES, se agotó en observancia de los documentos aportados tanto en el trámite de convalidación de la referencia como en el recurso interpuesto por el recurrente, ello atendiendo a lo preceptuado al articulo 167 del Código General del Proceso, el cual indica que: "... Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen...” y el artículo 164 de la precitada norma que reza: “Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso...”

Es preciso señalar, que el trámite de convalidación de títulos de educación superior resulta necesario porque, entre otras cosas, pretende la garantía del derecho a la igualdad entre quienes obtienen formación de educación superior conducente a título en el extranjero y que pretenden ejercer las respectivas profesiones a las que habilitan esos títulos, y quienes obtienen la titulación en el país conforme a exigencias académicas que se hacen en las instituciones de educación superior en el territorio nacional, por lo que la Corte Constitucional ha dicho que la reserva de control de inspección en la convalidación de títulos extranjeros, obedece claramente a la exigencia que en el territorio Nacional se hace a los profesionales, a los cuales se les exige títulos de idoneidad, y que dicho título de idoneidad no es una mera exigencia potestativa sino necesaria, en el que se analiza que se haya cumplido con determinados requisitos que se exigen en la formación académica.

Ahora, en cuanto a los argumentos presentados en el escrito de recurso y que versan en la violación al derecho de la igualdad, considera este Ministerio que no encuentran lugar pues la concepción de éste derecho fundamental en palabras de la Corte Constitucional implica “un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas”^ al respecto, vale la pena indicar que el trámite de convalidación elevado por el ciudadano tuvo la oportunidad de ser evaluado académicamente como todos los procesos de convalidación y gozó de las garantías mínimas que demanda el debido proceso administrativo, garantías que no pueden ser desvirtuadas por una simple aseveración en la cual se indica que el título de Médico Especialista en Cirugía Torácica que comportan las mismas características al exhibido por el recurrente ha sido convalidado previamente, ya que para poder invocar el principio de igualdad en el caso “sub examine”, el convalidante tendría que haber actuado dentro de los mismos procedimientos de ios casos convalidados, bajo las mismas circunstancias y bajo las mismas calidades, situación que resulta imposible si se tiene en cuenta que los procedimientos médicos se realizan sobre cada paciente de forma individual con las particularidades propias del caso, pero especialmente porque las calidades en las que se actúa dentro de estos no son colectivas, más aun cuando se trata del operador principal.

Corte Constitucional, sentencia C-178 de 2014, M. P. María Victoria Calle Correa

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Continuación de la Resolución; "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020".

Siendo así, es claro que, dentro del proceso de formación de cada médico, las competencias y habilidades adquiridas se consiguen de forma individual por la naturaleza misma del proceso. Es por esta razón que la verificación que se hace de las solicitudes de convalidación se hace a partir de las pruebas allegadas por el convalidante con el fin de demostrar el cumplimiento de requisitos dentro de sus procesos de formación, pero siempre de forma particular.

En virtud de lo expuesto, el trámite adelantado no puede ser tachado como vioíatorio del derecho a la igualdad; por el contrario, ei trámite de convalidación vela por garantizar el derecho a la igualdad a la sociedad colombiana, toda vez que la convalidación evita que personas con preparación inferior a tas impartidas en las universidades colombianas, puedan por el simple hecho de exhibir un titulo académico obtenido en el extranjero, ejercer su profesión en el país, disposición contenida en la sentencia C-050 de 1997, la cual manifestó que:

“Esta disposición es violatoria del principio de igualdad contenido en el citado inciso del artículo 13 de la Carta, porque, sin una clara justificación, permite que personas con preparación inferior a la impartida en las universidades colombianas, puedan, por el simple hecho de exhibir un título expedido por un centro educativo extranjero, ejercer su profesión en nuestro país, en igualdad de condiciones con los profesionales formados en Colombia. Lo dicho se evidencia con el siguiente ejemplo, traído a colación por el Procurador:

“(...) en muchos casos, las denominaciones del título otorgado en el exterior, aun cuando la institución que lo confiera esté reconocida por el Estado de que se trate, no se identifican con las de los otorgados en nuestro país; así, a manera de ejemplo, se puede citar el caso de Rusia, en donde al título de pregrado se le da la denominación de magister, o de otro lado, en el caso de Estados Unidos, se confiere un titulo genérico y no particular como sucede en Colombia. Acudiendo a un ejemplo extremo pero posible, podría suceder que un albañil que hubiera realizado algún curso en el exterior con una duración mínima quisiera ejercer su profesión como arquitecto o ingeniero”.

Así mismo, vale la pena indicar que la decisión adoptada por este Ministerio se dio estricta aplicación a la Resolución 10687 de 2019, que reglamentaba el trámite de convalidación, pues, como ya se indicó, en ella se precavió una excepción clara y determinante para el trámite de convalidación de títulos del área de la salud, consistente en que no se aplicaría criterio diferente al de la evaluación académica, y así quedó establecido en el parágrafo cuatro del artículo 24 “... La solicitud de convalidación de títulos de pregrado y posgrado de la salud se surtirá exclusivamente bajo criterio de evaluación académica

En lo referente a la evaluación adelantada por la CONACES, esta Cartera Ministerial indica que la CONACES es el órgano con la experticia necesaria para deliberar, evaluar y en tal caso recomendar o no la convalidación de un título. Se debe tener en cuenta que de conformidad con el artículo 3 de la Ley 1188 de 2008, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1.1.3.3 del Decreto 1075 de 2015, las competencias de la CONACES están relacionadas con el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. Así mismo, el artículo 13 de la Resolución 10414 de 2018, proferida por esta Ministerio, consagra lo siguiente:

“Funciones generales de las Salas de Evaluación. De acuerdo con su naturaleza, son funciones generales de las Salas de Evaluación: (...) 3. Apoyar el proceso de evaluación de convalidación de títulos de educación superior y de los programas de formación complementaria, requeridos por el Ministerio de Educación Nacional, conforme las normas vigentes que rigen y reglamenten el procedimiento en la materia, emitiendo para ello conceptos de recomendación que el Ministerio requiera”.

Al respecto, cabe resaltar que la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior -CONACES-, órgano de asesoría y coordinación sectorial perteneciente al Sector Administrativo de la Educación encargado de llevar a cabo la evaluación académica, posee el conocimiento requerido y la amplia experiencia para determinar si el título sometido a convalidación tiene la formación que en Colombia se exige, considerando aspectos como formación previa cuando

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Continuación de la Resolución: "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020".

sea requisito, contenidos curriculares, metodología, orientación de las asignaturas, prácticas.procedimientos desarrollados, duración y carga horaria de exposición ai aprendizaje.

En virtud de lo anteriormente transcrito, se encuentra que la evaluación académica surtida por la CONACES, se realizó con observancia de los documentos aportados en el trámite de convalidación de la referencia y en el recurso interpuesto y se soportó en el criterio de expertos académicos que poseen el conocimiento requerido y la amplia experiencia para determinar si el título sometido a convalidación tiene la formación que en Colombia se exige {considerando todos los aspectos como duración, formación previa cuando sea requisito, contenidos curriculares, metodología, orientación de las asignaturas, prácticas y procedimientos desarrollados, entre otros), y así poder establecer si la persona desarrolló las competencias necesarias para obtener la convalidación del título, motivo por el cual este Ministerio no encuentra razón alguna en este caso para apartarse de la recomendación efectuada por los expertos académicos que conforman dicha Comisión.

De acuerdo a lo anterior, es importante recalcar que la decisión de no convalidar el título académico aportado, se adoptó como resultado de un proceso que cuenta con todas las garantías del debido proceso, como está establecido por mandato constitucional en el artículo 29 de nuestra Carta Política y que el mismo contiene tanto unas garantías mínimas previas como posteriores, como bien lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia C- 034 de 2014, en el siguiente sentido:

Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras. De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa. ”

Todo lo anterior, sin ignorar además que la principal razón para someter a evaluación académica el asunto sub examine, está íntimamente ligada a la necesidad y responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional como entidad encargada, entre otras funciones, de ejercer la Inspección y Vigilancia de las Instituciones de Educación Superior en el país, con la particularidad de que, como no le es posible ejercer dicho control frente a instituciones de educación extranjeras, es necesario, lógico y viable que se encargue de ejercer cierto control sobre ios títulos que convalida para determinar la idoneidad de los mismos:

“(...) precisamente, el continuo control que las autoridades educativas colombianas ejercen sobre los centros de educación superior imprime seriedad a sus títulos, haciendo innecesaria la presencia del Estado en el trámite de su expedición. Pero como al Estado colombiano le es imposible ejercer la misma vigilancia sobre los centros de educación extranjeros, es perfectamente explicable que éste se reserve el derecho de homologar o reconocer los estudios parciales efectuados en una institución extranjera, y de aceptar los títulos extranjeros, a fin de reconocer la idoneidad de sus poseedores y otorgarles el mismo tratamiento concebido a las personas con similares títulos de origen nacionat'^

Lo anterior se hace efectivo a fin de velar por el cumplimiento del deber constitucional que se desprende del articulo 26 de la Carta Política, en el que se especifica que:

“ Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que Impliquen un riesgo sociaf’.

Es pertinente señalar que el Ministerio de Educación Nacional se soportó en el criterio de los expertos académicos de la CONACES, quienes poseen el conocimiento requerido y la amplia experiencia para determinar si el título sometido a convalidación tiene la formación que en Colombia se exige (considerando todos los aspectos como la duración, la formación previa cuando sea requisito, los

^ Corte Constitucional. Sentencia. C-050 de 1997. M.P. Dr. Jorge Arango Mejia

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Continuación de la Resolución: ‘Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020".

contenidos curriculares, la metodología, la orientación de las asignaturas, las prácticas y los procedimientos desarrollados, entre otros) y así poder establecer si la persona desarrolló las amplias competencias necesarias para acreditar la idoneidad del título, el cual, en caso de convalidarse, podría traer aparejado un riesgo social.

A su vez, la Corte Constitucional en sentencia C-109 de 2002 respecto al mencionado riesgo social que implica el ejercicio de la medicina manifestó;

“La Corte encuentra que, en este caso específico, los empleados que trabajan en el campo médico asistencial no se encuentran en similares condiciones a aquellos que ejercen sus labores en otras esferas, debido a los intereses y derechos fundamentales comprometidos en la prestación del servicio de salud, esto es, el derecho a la vida, a la integridad física y a la salud y, en tal virtud, la diferencia de trato se halla plenamente justificada.

Claro es que con la Medicina se busca proteger el derecho a la vida, derecho fundamental que es condición necesaria para e/ ejercicio v disfrute de otros derechos, ya que sin vida no hay libertad personal, libertad de pensamiento, de cultos, de reunión o asociación, etc. Esto hace que la vida v su protección no puedan dejarse en manos de cualesquiera personas, justificándose a la vez el que no todos puedan cuidarla, v mucho menos en sus momentosmás críticos, como sucede cuando el paciente se halla en cuidados intensivos.

Ciertamente, los conocimientos que se adquieren en la prosecución de la carrera de medicina, v que se requieren para practicarla, son altamente especializados v específicos,teniendo en cuenta la complejidad de su objeto • la salud de las personas, tanto física, comomental •. v los bienes jurídicos que están de por medio, proteqidos por la CartaFundamental. Esta Corporación, al referirse a la exigencia de títulos de idoneidad para ejercer la profesión médica, sostuvo:

“(...) el título, expedido de conformidad con la propia ley que lo exige, es la prueba, en principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que éste cursó unos estudios. Dicho en términos más sencillos: el título leqalmente expedido, prueba la formación académica. Y la facultad del legislador para exigirlo no resulta de abetrusos razonamientos, sino del texto inequívoco de la norma constitucional. Es claro que la exiqencia de títulos de idoneidad apunta al ejercicio de la profesión, porque es una manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a laformación académica. Y, en general, todo ejercicio de una profesión tiene que ver con los demás, no solamente con quien la ejerce. (...)” (Negrillas y subrayas fuera de texto)

Como se viene exponiendo, es claro que dentro de una alta variedad de profesiones que pueden implicar el riesgo mencionado para el conglomerado social, evidentemente están las del área de la salud, pues específicamente éstas tienen un impacto directo sobre los derechos fundamentales de las personas que hacen parte del grupo social en el cual los convalidantes eventualmente ejercerían su profesión, de lo cual se deriva que el Ministerio de Educación Nacional de Colombia deba imprimir especial cuidado, observancia y análisis para la exigencia de títulos de idoneidad (conforme a las exigencias técnico-académicas que se hacen en Colombia) y su posterior convalidación, con la finalidad de proteger y salvaguardar intereses colectivos.

Es necesario resaltar que el área de la salud es un campo que causa un impacto directo a la sociedad, siendo la obligación del Estado, representado a través de este Ministerio, cerciorarse de la idoneidad de los profesionales que ingresan al país a ejercer sus estudios, teniendo como principio el interés social el cual es definido por esta autoridad administrativa como el Derecho de la sociedad colombiana de contar con profesionales con las más altas aptitudes para ejercer una determinada profesión, lo cual, sin duda, torna mayor relevancia cuando se trata de profesionales de la salud, pues a ellos la sociedad les encomienda el completo bienestar físico, mental y social de los colombianos.

Es así como la Corte Constitucional ha dicho que la reserva de control de inspección en la convalidación de títulos extranjeros, obedece claramente a la exigencia de títulos de idoneidad que en el territorio nacional se hace a los profesionales y que dicho título de idoneidad no es una mera exigencia potestativa sino necesaria, en el que se analiza que se haya cumplido con determinados

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requisitos que se exigen en la formación académica a fin de “proteger a la colectividad en general para que no resulte afectada por el inadecuado ejercicio de estas profesiones, asegurando que las personas que se anuncian para ello están en capacidad suficiente para desempeñarse en ese campo, es decir, son idóneas, y proteger asi a toda la sociedad controlando las profesiones para que con estas labores o actividades no se cause daño o perjuicio a terceros y no se atente contra las buenas costumbres, la salud o la integridad física de las personas"^.

Respecto del artículo 26 de la Constitución Política, la Corte Constitucional con relación de los títulos de idoneidad ha expresado:

“(...) Lo expuesto se fundamenta en que el constituyente supone que las profesiones van ligadas a una necesaria cuota de escolaridad, la cual se presentaría como garantía de aptitud para realizar la labor profesional. De esa manera se reduce el riesgo social que puede implicar para la sociedad el ejercicio de una actividad profesional.

(...) En ese orden de ideas, las fronteras que demarcan el derecho de ejercicio de una profesión son el respeto por los derechos ajenos y la protección de los riesgos sociales. Esto explica que la Constitución autorice formas de regulación de las profesiones y de ciertos oficios como reconocimiento de la necesaria formación académica y riesgo de carácter social de estas actividades"^.

Frente a la mención que hace el recurrente sobre el Tratado de reconocimiento mutuo de títulos celebrado entre el Gobierno de España y Colombia desarrollado a través de la Ley 1611 de 2013, se debe tener en cuenta que el artículo 2, inciso 2, de la precitada Ley establece que “(...) Este reconocimiento procederá siempre que dichos títulos guarden equivalencia en cuanto a /oscréditos y/o cuenten con verificación o acreditación vigente perlas respectivas agencias u órganos de acreditación a nivel de programas o instituciones, siendo en la República de Colombia el Consejo Nacional de Acreditación y en el Reino de España, el Consejo de Universidades previa evaluación de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) o de las agencias evaluadoras dependientes de las Comunidades Autónomas habilitadas por la normativa española". (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Así mismo, el artículo 4 de la referida ley establece que “El reconocimiento de títulos en virtud del presente acuerdo producirá los efectos que cada parte confiera a sus propios títulos oficiales, aexcepción de aquellos títulos que estén vinculados al ejercicio de profesiones reguladas, paralos que será necesario, además de cumplir con las reglamentaciones que cada país impone asus nacionales, de acuerdo con las normas legales vigentes para cada profesión, someterse alos procedimientos de reconocimiento específicos vigentes en cada una de las partes”.(Negrillas y subrayas fuera de texto).

En cuanto al Convenio Cultural entre Colombia y España, expuesto en la Ley 139 de 1963, el artículo 4 ibídem establece “Adóptase por el presente Acuerdo la convalidación automática de títulos universitarios entre las dos Altas Partes Contratantes, de forma que quienes se encuentren en posesión de uno que les capacite para el ejercicio de la profesión en el país en que haya sido otorgado, podrán desempeñarla libremente en el otro, siempre que lo autorice la lewslación y reglamentación internas del Estado en que haya de ejercerse la respectiva profesión L..L’(Negrillas y subrayas fuera de texto).

De lo anterior se concluye que con la decisión adoptada por este Ministerio en el acto administrativo objeto de recurso, no se está desconociendo el Convenio Cultural traído a colación por el convalidante, toda vez que en el presente asunto se evidencia la estricta observancia de lo acordado en dicho convenio, sumado a que el articulado del mismo no señala que dicho reconocimiento tenga carácter automático.

Con esto, las disposiciones del convenio son armónicas con la Resolución 10687 de 2019 y terminan siendo complementarias en una forma sistemática, sumado a que en la Sentencia C-050 de 1997, la

^ Ibid^ Corte Constitucional. Sentencia C-226 de 1994. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

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Corte Constitucional estableció la obligación de evaluar los títulos que fueron obtenidos en el exterior y se someten al procedimiento de convalidación, independientemente de la existencia de un acuerdo de reconocimiento reciproco entre el país de origen del titulo y Colombia:

“Para la Corte: de cara a la necesidad de garantizar la idoneidad de los profesionales titulados en el extranjero, y frente al respeto que se debe a lo dispuesto por el artículo 13 (derecho a la igualdad) de la Constitución, la diferencia anotada es irrelevante, porque, como lo señala el Ministerio Público, la sola existencia de convenios culturales no es aval suficiente “de la igualdad de títulos y, por consiguiente, de la idoneidad de quienes los obtuvieron, pues es necesario que se verifique en cada caso concreto las materias y el tiempo requerido para su otorgamiento”.

Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, a juicio de esta Subdirección no es posible acceder a lo solicitado por el recurrente en relación a este tema.

Es menester traer a colación la Sentencia C-582 de 1999, proferida por la honorable Corte Constitucional, cuando estudia y analiza el concepto de bloque de constitucionalidad, señalando al respecto que:

“No todos los tratados y convenios internacionales hacen parte del bloque de constitucionalidad, pues tal y como la jurisprudencia de esta Corporación lo ha señalado en varias oportunidades, “los tratados internacionales, por el sólo hecho de serlo, no forman parte del bloque de constitucionalidad y, por tanto, no ostentan una jerarquía normativa superior a la de las leyes ordinarias”. En efecto, la Corte ha señalado que, salvo remisión expresa de normas superiores, sólo constituyen parámetros de control constitucional aquellos tratados y convenios internacionales que reconocen derechos humanos (i) y, que prohíben su limitación en estados de excepción (ii)”.

Ahora bien, con relación a la sentencia de la Corte Constitucional T-956 de 2011, es importante resaltar que la misma refiere lo siguiente:

“El Estado colombiano tiene la facultad y el deber de inspeccionar y vigilar las profesiones y ocupaciones que impliquen un riesgo social, con el objeto de protegerá la sociedad en su conjunto. Por este motivo, puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de esas actividades, así como controlar e investigar las instituciones y programas académicos que los confieren. Sin embargo, en la medida en que no le es posible ejercer esta vigilancia directa en el extranjero, se reserva el derecho de aceptar y reconocer los títulos otorgados por instituciones ubicadas en el exterior. Por otro lado, la convalidación tiene por objeto establecer la equivalencia en las condiciones de los programas académicos impartidos en Colombia y en el extranjero.

En la medida en que para el otorgamiento de los títulos nacionales el Estado colombiano ha fijado ciertos requisitos encaminados a garantizar la idoneidad de quienes ejercen actividades que implican riesgo social, quienes pretendan hacer valer títulos foráneos deben acreditar que las condiciones para su obtención son similares o equivalentes a las nacionales. Es importante señalar que la convalidación de títulos no es una actividad de la administración pública discrecional sino reglada. En esa medida, si materialmente el programa cursado en el exterior se ajusta a los estándares de calidad y a los requisitos exigidos por el Estado colombiano, no podrá la administración negarse a la convalidación. Y por el contrario, si no cumple con estos patrones, no podrá aceptarse la respectiva solicitud

Con esto, la afirmación del recurrente frente al presunto desconocimiento por parte de esta Subdirección de convenios internacionales carece de fundamento, toda vez que el actuar del Ministerio de Educación Nacional se encuentra ajustado tanto a las disposiciones del ordenamiento interno, como al bloque de constitucionalidad en lo que refiere tanto al cumplimiento de normas constitucionales como de tratados internacionales suscritos por Colombia.

Por último, sea del caso aclarar, que mediante la convalidación de títulos en Colombia no se declara la idoneidad de las personas, ni cuestiona la formación obtenida en el extranjero, tan solo se somete a estudio el título, a fin de establecer si cumple con las condiciones académicas y de formación que se

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Continuación de la Resolución: "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 8686 del 10 de junio de 2020".

exigirían en Colombia para este tipo de titulación, teniendo en cuenta las condiciones de calidad que se imponen a los programas que se imparten en el país y que son ofertados de conformidad con la Ley. es decir, que previamente han sido objeto de análisis y otorgamiento de los respectivos registros de funcionamiento y según los cuales, se debe cumplir con unas condiciones de formación que comprenden tiempos de dedicación, prácticas de cada especialidad, créditos, formación previa, entre otras exigencias, para lograr la respectiva titulación.

CONSIDERACIONES FINALES

Una vez analizados los argumentos expuestos por el recurrente y siendo un aspecto eminentemente técnico-académico el desarrollado por la Sala de Salud y Bienestar de la CONACES, la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior acoge el concepto emitido el 30 de septiembre de 2020 y procederá a confirmar la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020.

En mérito de lo expuesto

RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la Resolución 8886 del 10 de junio de 2020, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional resolvió "Negar la convalidación del título de MÉDICO ESPECIALISTA EN CIRUGÍA TORÁCICA, otorgado el 24 de septiembre de 2019, por la institución de educación superior MINISTERIO DE CIENCIA, INNOVACIÓN Y UNIVERSIDADES, ESPAÑA, a JUAN PABLO OVALLE GRANADOS, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 13958740.’’.

ARTÍCULO SEGUNDO: Conceder el recurso de apelación ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior y remitir el expediente 2019-EE-190674 para el efecto.

ARTÍCULO TERCERO: Oficiar a la Unidad de Atención al Ciudadano - UAC, para que una vez surtida la notificación del presente acto administrativo, se informe y se remita copia de esta ante la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Dada en Bogotá D.C.

EL SUBDIRECTOR DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR

7jGERMAN AURIO'CORDON GUAYAMBOCO

Proyectó; MOVALLE - Profesional del Grupo de convalidaciOBes_ Revisó: JBASTIDAS - Profesional del Grupo de convalidacionei Revisó: BARIAS - Coordinadora Grupo de Convalidaciones.

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