PNUD Nota práctica: Anticorrupción ii

Anticorrupción Versión final

Nota práctica

Febrero 2004

CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................ 1 2. LA CORRUPCIÓN EN OPOSICIÓN AL DESARROLLO: PROBLEMAS Y SUS DIMENSIONES .......... 2

2.1 Causas de la corrupción...............................................................................................................2 ................ 2.2. Consecuencias de la corrupción..............................................................................................3 3. EL NICHO DEL PNUD Y POSIBLES PUNTOS DE ENTRADA................................................................. 5 4. IMPLICACIONES OPERACIONALES....................................................................................................... 6 4.1. Lecciones y principios para la acción ......................................................................................6

4.1.1. Motivo para luchar contra la corrupción........................................................................................6 4.1.2. Diseño de enfoques para la lucha contra la corrupción................................................................6 4.1.3. Requerimientos para las reformas necesarias en la lucha contra la corrupción ................................... 7 4.1.4. Papel de los donantes y de la comunidad internacional........................................................................ 8

4.2. Una Estrategia de cinco puntos para las reformas en la lucha contra la corrupción ..............................................8 4.2.1.Prevenir la corrupción ............................................................................................................................. 9 4.2.2. Implementación de la responsabilidad ................................................................................................ 10 4.2.3. Aumento de la participación pública y la creación de coaliciones ...................................................... 11 4.2.4. Fortalecimiento de las Instituciones Nacionales de Integridad ............................................................ 12 4.2.5. Trabajo con la comunidad internacional .............................................................................................. 13

4.3. Guía práctica: sugerencia del PNUD sobre los puntos de entrada para tratar la corrupción ...............................13 4.3.1 Prevención y cumplimiento ................................................................................................................... 14 4.3.2 Muestra de la responsabilidad y transparencia interna del PNUD ....................................................... 15 4.3.3 Fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad .............................................................. 15 4.3.4 Preparación de un enfoque especial para el fortalecimiento de la responsabilidad, rendición de cuentas, transparencia y la integridad en situaciones posteriores a conflictos ............................................. 16 4.3.5 Aumento de la participación pública y la formación de coaliciones...................................................... 17 4.3.6 Trabajo con la comunidad internacional ............................................................................................... 17 4.3.7 Implementación y monitoreo de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción........... 18

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4.3.8 Codificación del conocimiento y medición del desempeño................................................................... 18 ANEXOS ........................................................................................................................................................ 19

ANEXO 1: DEFINICIÓN DE RESPONSABILIDAD, TRANSPARARENCIA E INTEGRIDAD......................................19 ANEXO 2: PANORAMA GENERAL DE LOS AGENTES PRINCIPALES QUE PARTICIPAN EN EL

COMBATE CONTRA LA CORRUPCIÓN Y SUS FUNCIONES ....................................................................20 AGENTES PRINCIPALES .....................................................................................................................

ANNEX 3: LOS ESTUDIOS DE CASOS DE PNUD SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN.....................22 ANEXO 4: EL PROGRAMA DEL PNUD SOBRE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA ..................................25 ANEXO 5: UN MODELO PARA EL INICIO DE UNA CAMPAÑA DE REFORMAS CONTRA LA

CORRUPCIÓN ...............................................................................................................................................27 ANEXO 6: LEYES QUE CONTRIBUYEN A LAS POLITICAS CONTRA LA CORRUPCIÓN......................................28 ANEXO 7: INSTRUMENTOS REGIONALES E INTERNACIONALES PARA LA LUCHA CONTRA LA

CORRUPCIÓN ...............................................................................................................................................29 ANEXO 8: ¿CON QUIEN PUEDE ENTONCES PROGRAMAR EL PNUD? ...............................................................30 ANEXO 9: ASOCIADOS, RECURSOS Y OTROS ENLACES UTILES EN LA RED DE INTERNET..........................31 ANEXO 10: ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS............................................................................................................34

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RESUMEN El impacto negativo que la corrupción tiene sobre el desarrollo no se pone en duda. La evidencia confirma en todo el mundo que la corrupción repercute de manera desproporcionada en los pobres. Ésta obstaculiza el desarrollo económico, reduce los servicios sociales y desvía las inversiones destinadas a programas de infraestructura, instituciones y servicios. Aún más, la corrupción fomenta un ambiente antidemocrático que se caracteriza por la incertidumbre, la duda y por la disminución de los valores morales, junto con la falta de respeto a las instituciones constitucionales y a la autoridad. También debilita los esfuerzos para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs). Por lo tanto, la corrupción refleja una falta de democracia, de derechos humanos y de gobernabilidad que repercute negativamente en la pobreza y la seguridad humana. Desde 1997 el PNUD ha estado involucrado en programas relativos a la responsabilidad y la rendición de cuentas, la transparencia y la integridad (RTI), como parte de sus esfuerzos para fortalecer la gobernabilidad democrática. Esos esfuerzos se iniciaron a través del Programa de Responsabilidad y Transparencia (PACT). El documento de política corporativa del PNUD titulado La Lucha contra la Corrupción para Mejorar la Gobernabilidad (1998) subrayó la importancia de abordar la corrupción como un fenómeno que afecta al desarrollo. Sin embargo, no explica detalladamente la manera de preparar medidas específicas sobre responsabilidad, transparencia e integridad y de lucha contra la corrupción, de tal forma que sea posible integrarlas efectivamente a programas de desarrollo más amplios. Las intervenciones del PNUD en las esferas de responsabilidad, transparencia, integridad y de la lucha contra la corrupción en los últimos cinco años (desde 1998 hasta 2003) han evolucionado principalmente desde el apoyo a la sensibilización y su promoción, hasta la asesoría a las contrapartes nacionales con enfoques más holísticos basados en las lecciones del pasado y que usan instrumentos para la aplicación de las políticas desarrolladas internamente en el mismo PNUD. Aunque queda mucho por hacer, especialmente en lo que se refiere al desarrollo de la capacidad interna del PNUD y a la revisión de sus estructuras corporativas para apoyar y canalizar adecuadamente la labor que se realiza en esta área, también es cierto que el PNUD ha progresado mucho en sus esfuerzos para adquirir y compartir conocimientos que contribuyan a mejorar los programas de responsabilidad, transparencia, integridad y para la lucha contra la corrupción. Esta nota práctica, junto con el Manual sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad y los estudios de casos, es una contribución a este esfuerzo. En La Lucha contra la Corrupción para Mejorar la Gobernabilidad, la imparcialidad política de la organización, su enfoque en asociaciones y gobernabilidad fueron mencionados específicamente como contribuciones de gran valor en el campo de la lucha contra la corrupción. Estas contribuciones continúan siendo la principal ventaja comparativa del PNUD. Esta nota práctica se basa en la capacidad de la organización para reunir conocimientos e ideas innovadoras, generando al mismo tiempo confianza para ayudar, de mejor manera, a los gobiernos a identificar e implementar políticas adecuadas por medio del diálogo abierto y participativo entre los principales interesados en el tema. Esta nota también aprovecha el estímulo logrado con las iniciativas sobre gobernabilidad y reducción de la pobreza para brindar una plataforma para un enfoque integrado y holístico en torno a este tema. También subraya una postura no partidaria, que contribuye a maniobrar adecuadamente en condiciones específicas bastante difíciles en el entorno específico de cada país, promoviendo al mismo tiempo el desarrollo democrático y el compromiso con la lucha contra la corrupción. De esa manera, el PNUD puede tener un efecto positivo en diversos puntos de entrada al tema en cuestión, usando la responsabilidad, la transparencia y la integridad como un tema interdisciplinario. Un desafío de gran importancia es determinar la factibilidad de lograr un cambio real dado el ambiente político. Existe un campo de acción considerable para la programación creativa en países que, en líneas generales, son “limpios” y gobernados por líderes políticos comprometidos con el proceso de reforma. Sin embargo, no ocurre lo mismo en países donde la corrupción es sistémica y se ha convertido en norma. Es muy importante estar consciente de las limitaciones políticas, así como de las oportunidades que existan en el mismo campo. Los estudios de casos indican que esas oportunidades existen y deben ser aprovechadas cuidadosamente.

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Como consecuencia de lo anterior, el PNUD está en una posición única para involucrar a una gran variedad de sectores nacionales interesados en un enfoque holístico de combate a la corrupción y para ofrecer apoyo y asesoría de alta calidad en las siguientes ocho áreas prioritarias: (1) La introducción, el desarrollo y la aplicación de estrategias contra la corrupción a nivel local y nacional. (2) La mejoría de la responsabilidad y rendición de cuentas. (3) El desarrollo de la capacidad de los organismos de responsabilidad, transparencia e integridad y de las instituciones nacionales de integridad. (4) Un mayor énfasis en el fortalecimiento de la responsabilidad, la transparencia y la integridad en situaciones posteriores a conflictos. (5) El logro de una mayor participación de las organizaciones de la sociedad civil en los programas y las políticas de responsabilidad, transparencia e integridad. (6) La coordinación de iniciativas contra la corrupción a nivel nacional. (7) La aplicación y el monitoreo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y (8) La codificación de conocimientos y la medición del desempeño.

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1. INTRODUCCIÓN El impacto negativo que la corrupción tiene sobre el desarrollo no se pone en duda. La evidencia confirma en todo el mundo que la corrupción repercute de manera desproporcionada en los pobres. La corrupción obstaculiza el desarrollo económico, reduce los servicios sociales y desvía las inversiones destinadas a programas de infraestructura, a instituciones y servicios. Aún más, la corrupción fomenta un ambiente antidemocrático que se caracteriza por la incertidumbre, la duda y por la disminución de los valores morales, junto con la falta de respeto a las instituciones constitucionales y a la autoridad. Por lo tanto, la corrupción refleja la falta de democracia, de derechos humanos y de gobernabilidad que repercute negativamente en la pobreza y la seguridad humana. A raíz de la globalización y de las crecientes presiones para mejorar “las instituciones del gobierno”, los proveedores de asistencia para el desarrollo comenzaron, a principios de la década de los noventa, a dejar de lado las inquietudes en la reforma de la administración pública tradicional (neutral) para enfrentar también áreas más sensitivas desde el punto de vista político, las cuales constituyen el meollo de la buena gobernabilidad. Desde entonces, una mayor responsabilidad, transparencia e integridad, así como la lucha contra la corrupción, se han convertido en aspectos prioritarios en las agendas de los organismos multilaterales y de cooperación. (Ver Anexo 1: Definiciones de la responsabilidad, la transparencia y la integridad, así como el Anexo 2: Panorama general de los agentes principales que participan en el combate contra la corrupción y sus funciones) La demanda global por una gobernabilidad responsable y transparente también obtuvo un nuevo impulso en la Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo en Monterrey (marzo del 2002), donde líderes de los países en desarrollo y de los países desarrollados se pusieron de acuerdo sobre el principio de “responsabilidad conjunta y rendición de cuentas”, subrayando la necesidad de un marco global en el que las reformas políticas y económicas sostenibles coincidan con un mayor apoyo de la comunidad de donantes. El éxito para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) dependerá de la “calidad” de la gobernabilidad y de su grado de efectividad, eficiencia y equidad en la generación, la distribución y el manejo de los recursos. Por consiguiente, los esfuerzos para combatir la corrupción apoyan directamente los objetivos de erradicación de la pobreza y la promoción de la seguridad humana de todos, y contribuyen asimismo a la agenda mundial de las Naciones Unidas en lo que respecta a la ayuda que los países deben recibir para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Se reconoce, sin embargo, que la corrupción es un asunto importante a abordar, tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo, y no es un problema que incumbe solamente a los países en desarrollo. A finales del año 2003, las Naciones Unidas culminaron sus negociaciones sobre la Convención de la ONU contra la Corrupción. Una vez que haya sido ratificada, los estados miembros tendrán que revisar o adoptar leyes nacionales contra la corrupción que sean compatibles con este tratado internacional. Las oficinas de país del PNUD deberán ayudar a los países miembros en sus esfuerzos para cumplir sus compromisos y obligaciones emanados de la Convención de la ONU, dando así un mayor impulso a una acción posterior y al logro de un mayor conocimiento en las áreas de responsabilidad, transparencia e integridad. Esta nota práctica tiene la finalidad de proporcionar un marco para el desarrollo de enfoques e intervenciones y facilitar una red de conocimientos sobre responsabilidad, transparencia e integridad y lucha contra la corrupción como un asunto interdisciplinario en la comunidad de la gobernabilidad democrática en conjunto. Sus objetivos específicos son los siguientes:

1. Contribuir a un mayor entendimiento entre los especialistas del desarrollo sobre los

principios de responsabilidad, transparencia, integridad y la lucha contra la corrupción frente al desarrollo y la gobernabilidad, tanto al nivel mundial, como al nivel nacional.

2. Presentar la experiencia del PNUD y las lecciones aprendidas en esta área, así como intercambiar el enfoque específico del PNUD, su papel y recomendaciones para actuar.

Esta nota práctica, que es producto de consultas en el ámbito de la organización, así como con otros expertos y asociados, se basa en: una planificación del conocimiento interno y en estudios de casos desarrollados, la investigación sobre nuevos problemas y un proceso extensivo de revisión.

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2. LA CORRUPCIÓN EN OPOSICIÓN AL DESARROLLO: PROBLEMAS Y SUS DIMENSIONES En su documento de política corporativa, La Lucha contra la Corrupción para Mejorar la Gobernabilidad, aprobado por el Comité Ejecutivo en julio de 1998, el PNUD definió la corrupción como el mal uso del poder público o de la autoridad para el beneficio particular, por medio del soborno, la extorsión, la venta de influencias, el nepotismo, el fraude, el tráfico de dinero y el desfalco. Aunque la corrupción es considerada a menudo como un pecado de los funcionarios del gobierno y del sector público, también prevalece en el sector privado. (Se puede encontrar una copia del documento de política en http://www.undp.org/governance/docsaccount/fighting corruption to improve governance.pdf. El documento explica con mayor detalle los tipos de corrupción (menor y mayor), así como las diferencias en las percepciones y prácticas entre diversas culturas. Este es un tema que no se analiza en esta nota). 2.1 Causas de la Corrupción Cuadro 1: Causas de la Corrupción

Robert Klitgaard, que es un destacado especialista en este campo, inventó una ecuación simple que identifica las causas de la corrupción: el control monopólico de funcionarios públicos que ejercen poderes discrecionales en ausencia de sistemas de responsabilidad y rendición de cuentas: C (Corrupción)= M (Monopolio)+D (Discreción)-A (Responsabilidad) El Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad (a punto de ser publicado, está disponible en http//intra.undp.org/bdp/anticorruption/sourcebook ati.htm) y también toma en cuenta otras dimensiones, la Integridad y la Transparencia, que también son importantes para crear un equilibrio frente al Monopolio y la Discreción. El Manual del PNUD propone la siguiente fórmula: Corrupción= (Monopolio + Discreción) - (Responsabilidad+Integridad+Transparencia) Esto sugiere que la ausencia de responsabilidad, transparencia e integridad (que es primordialmente una consecuencia de una gobernabilidad débil), sumada al Monopolio y a la Discreción, tiene como resultado la corrupción. Por lo tanto, la corrupción es mayormente una falla de la gobernabilidad.

La corrupción es primordialmente un asunto de gobernabilidad –una falla de las instituciones y una falta de capacidad para encauzar la sociedad por medio de una estructura de frenos y equilibrios sociales, judiciales, políticos y económicos. Cuando estos sistemas formales e informales dejan de funcionar, se hace más difícil implementar y hace cumplir las leyes y las políticas que aseguran la rendición de cuentas y la transparencia. Desde un punto de vista institucional, la corrupción surge cuando los funcionarios públicos tienen mayor autoridad, poca responsabilidad y estímulos perversos o cuando su manera de actuar responsablemente se encuadra en marcos reglamentarios informales y no en los realmente formales. (El Cuadro 1 presenta una fórmula representativa de esta situación). Las investigaciones sugieren que la estructura de compensaciones en la administración estatal es un elemento determinante fundamental de la evolución de la corrupción. La corrupción tiende a tener más éxito cuando los individuos involucrados reciben salarios insuficientes, tienen amplias oportunidades para ser corruptos y es poco probable que se les descubra en sus actividades corruptas o no corran el riesgo de ser castigados con severidad aún cuando sean descubiertos (Quah,1999, 7). Sin embargo, la introducción de salarios más altos, que vayan aumentando sea producto del crecimiento económico o de ajustes efectivos desde el punto de vista de los costos en el tamaño de la fuerza laboral del servicio civil, no tendrá el efecto deseado, al menos que exista también un sólido compromiso político para el cambio de actitudes con el fin de establecer un servicio público que funcione de acuerdo a los méritos y en el que se hagan cumplir estrictamente los reglamentos contra la corrupción. Otros factores que pueden contribuir a la corrupción incluyen el riesgo a la exposición (la probabilidad de ser descubierto) y las consecuencias para los funcionarios si son descubiertos en actividades corruptas. Las libertades de asociación y de prensa engendran en la sociedad civil, en los grupos de interés público, en los periodistas especializados en la investigación y en otros una misión y el derecho a exponer abusos. Un mayor compromiso cívico puede generar un monitoreo más cercano y por lo tanto las condiciones que no permiten un mayor escrutinio público brindan a menudo más oportunidades para la corrupción. Aún más, los castigos que se imponen ante los actos criminales son obviamente una

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determinante relevante para facilitar una conducta corrupta. Si los funcionarios corruptos no son sometidos a juicio con prontitud, no pierden sus trabajos o no enfrentan un estigma social cuando son descubiertos, sencillamente se puede facilitar la actividad criminal y nutrir la cultura de la impunidad que genera más corrupción.

Cuadro 2: Características típicas de un sistema propenso a la corrupción • Concentración del poder en el dirigente y

frenos y equilibrios débiles o inexistentes. Poca transparencia en el entorno de decisiones del dirigente combinado con el acceso restringido a la información. Sistemas regulatorios estructurados que permiten discreción en el proceso de toma de decisiones. Sistemas débiles de supervisión y de aplicación de la ley. Sistemas de control social inadecuados y un alto grado de tolerancia para las actividades corruptas.

También se presenta un conjunto de factores igualmente complicados y es el que tiene que ver con el balance que haría un funcionario en su razonamiento sobre los beneficios que se esperan de la corrupción frente a los costos que se esperan. La mayoría de los actos corruptos implica un negocio entre el funcionario público y algún agente del sector privado. El funcionario usa la autoridad del cargo para generar beneficios concentrados para su socio del sector privado, beneficios que van más allá de las que él o ella, pudieran obtener sin la intervención estatal (Treisman 1999). Es muy obvio entonces que mientras más grande sea el Estado y mayor sea la intervención estatal en la economía, más amplias serán las opciones disponibles (Tanzi 1994). En segundo lugar, la capacidad del funcionario para darle a su asociado del sector privado una protección ventajosa en algún mercado interno, dependerá de lo abierto que sea ese mercado a la competencia externa con los productos importados. Los especialistas sugieren que los países más abiertos al comercio internacional tienden a ser menos corruptos. Tercero, algunos ingresos pueden ser “naturales” y no creados artificialmente, pero aún así se genera una competencia corrupta en cuanto a su distribución. Por ejemplo, en los países que cuentan con grandes cantidades de materias primas –combustibles, minerales y metales- la corrupción puede brindarles más oportunidades a los funcionarios que asignan los derechos a la explotación de esos recursos (Ades y Di Tella 1999). La lista de factores que inciden en la corrupción puede cubrir una gran variedad de cuestiones, incluyendo asuntos tales como la estructura del mercado en el que operan los funcionarios para cometer sus actos corruptos individuales, así como el nivel de estabilidad o inestabilidad política del país. Por ejemplo, investigaciones recientes sugieren que las condiciones posteriores a un conflicto generan un campo propicio mayor para las conductas corruptas. Asimismo, las circunstancias específicas de la transición de las economías con planificación central a las de libre mercado, permitieron que en las ex repúblicas soviéticas abundaran los actos de toma estatal y de corrupción administrativa. Con relación a este tema, será importante entender las causas de la corrupción en el contexto específico de cada país con el fin de asegurar que cualquier programa o reforma que se introduzca, sirva para hacerles frente a las raíces mismas del problema, tema al que se referirán los siguientes segmentos de esta nota práctica. (El Cuadro 2 identifica algunas características típicas de un sistema de gobernabilidad propenso a la corrupción). 2.2. Consecuencias de la Corrupción La corrupción le cuesta al mundo en desarrollo miles de millones de dólares cada año. Absorbe los escasos recursos disponibles y disminuye las perspectivas de desarrollo del país afectado. En un país donde la corrupción es un problema endémico, las consecuencias son soportadas de una manera desproporcionada y cruel por los pobres que carecen de los recursos para competir con aquellos que pueden pagar sobornos y están dispuestos a hacerlo. En suma, la corrupción intensifica las trabas de la pobreza en países que están en las peores condiciones para afrontar esa situación, en sociedades que necesitan cada dólar para pagar importantes programas sociales y económicos. La corrupción también es una amenaza para los esfuerzos tendientes a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y es un obstáculo primordial para el suministro efectivo de los servicios públicos. La corrupción, consecuentemente tiene los siguientes efectos (Ver también el Trabajo del UNDP: La Corrupción y la Buena Gobernabilidad: http://magnet.undp.org/Docs/efa/corruption3/corruption3.htm).

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• Restringe el crecimiento económico y desalienta las inversiones extranjeras directas. La corrupción pone en riesgo al desempeño, la integridad y la efectividad del sector privado. Según un estudio del FMI, las distorsiones generadas por la corrupción tienen como resultado una reducción de las inversiones y del crecimiento económico.

• Disminuye y desvía los ingresos del gobierno. La corrupción en los organismos que generan

ingresos para el gobierno, significa que hay menos dinero para el presupuesto gubernamental y, en consecuencia, menos fondos para responder a las necesidades de la sociedad y, en especial, las de los pobres.

• Asigna inadecuadamente los escasos recursos. La corrupción en el proceso presupuestario

reduce importantes gastos para el desarrollo y para la formación de redes de seguridad social. Desvía los ya limitados fondos que se disponen para sectores sociales prioritarios a áreas que sólo benefician a unos pocos.

• Hace que los reglamentos del gobierno sean inefectivos. La evasión de necesidades de

salud pública, la protección del medio ambiente, etc., puede tener consecuencias desastrosas para el sustento del pueblo y para el medio ambiente y la biodiversidad de un país y de toda una región.

• Genera impunidad y adultera la integridad pública. Los funcionarios y jueces que aceptan

sobornos fortalecen el control y la influencia de los elementos delictivos y corruptos de la sociedad. Por lo tanto, la corrupción en el poder judicial genera impunidad, así como un clima de duda e incertidumbre para aquellos que recurren a la justicia, especialmente los pobres y las personas más marginadas de la sociedad.

• Viola los derechos humanos. Un estado corrupto crea un círculo vicioso en el que el estado

pierde rápidamente su autoridad y su capacidad para gobernar en pro del bien común. La corrupción hace posible la censura a los críticos, la subversión de la justicia y la impunidad en los abusos de los derechos humanos. Cuando reina la corrupción, los derechos humanos y las libertades más esenciales forman parte de la amenaza y los contratos económicos se vuelven impredecibles.

Cuadro 3: Evaluación de las pérdidas causadas por la corrupción • Un estudio de la autoridad fiscal de un país africano revela que los ingresos perdidos por concepto

de aranceles aduaneros no pagados equivalió a 70 billones en moneda local (o US$134,5 millones) durante el período de 1993 a 1994. En contraste con esa realidad, sólo se pagaron 28,4 billones en moneda local para ese mismo fin, lo que significa que por cada unidad de moneda local por concepto de aranceles aduaneros, 2,5 se perdieron debido a la corrupción.

• En un país en Asia, el alcance y la magnitud de la corrupción se estiman en un 30 a 45 por ciento

del presupuesto anual del estado. Un 30 por ciento o aproximadamente 12 trillones de moneda local en fondos para el desarrollo destinados al quinto año del Período Quinquenal de Desarrollo (1989-1993) fueron malversados. El sector privado estima que un mínimo del 30 por ciento de los costos de producción se destina al pago de tarifas no oficiales. Más de 100 trillones en moneda local del Bank Liquidity Support Fund en ese país, desaparecieron cuando docenas de bancos privados se declararon en bancarrota por ser víctimas de robos cometidos por sus propios dueños y funcionarios ejecutivos.

• En un estado árabe, la corrupción fluctúa entre un 20 y un 70 por ciento, alcanzando la suma de

US$ 1.500 millones a lo largo de nueve años, según cifras de gastos de capitales y estimados hechos por especialistas del porcentaje de corrupción en contratos. En una situación posbélica, el costo de la corrupción en esta nación árabe equivale al costo de la paz, la reconciliación, la reconstrucción y la actividad política en general.

• En un país de Asia, los antecedentes gubernamentales indican que durante el octavo período del

plan del gasto total para la reducción de la pobreza y para programas de desarrollo rural ha sido de Rs. 30.000/crores (un total de 8.000 crores). ¿Adónde ha ido el dinero? La respuesta más común es citar invariablemente las declaraciones del Primer Ministro sobre el fracaso de los programas de desarrollo rural, cuando dice que “de cada rupia gastada por el gobierno para la reducción de la pobreza, sólo el 15% llegó al pueblo”. El resto fue desperdiciado o fue a los bolsillos de algunos durante el proceso, sugirió el ministro. Las audiencias públicas revelaron lo que sucedió, demostrando dónde, cuándo y cómo ocurrieron las malversaciones de fondos y contribuyeron a destruir la imagen que se pretendió mostrar mediante documentos escritos. Las audiencias también indicaron que el nivel de fraude alcanzó a por lo menos el 30 por ciento del dinero que llegaba al nivel de los pueblos más pequeños. Los cálculos hechos rápidamente mostraron que en zonas donde la pobreza (y su reducción) eran materias de grandes negocios, este hecho constituiría la mayor estafa contra los pobres en este país.

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3. EL NICHO DEL PNUD Y POSIBLES PUNTOS DE ENTRADA El documento de política corporativa del PNUD, La Lucha contra la Corrupción para Mejorar la Gobernabilidad, mencionó con toda claridad que la imparcialidad, las asociaciones y el enfoque de gobernabilidad de la organización se asumen como su principal contribución en la lucha contra la corrupción. Como un proveedor de conocimientos y de ideas innovadoras, el PNUD tiene un enfoque que busca generar la confianza y la confiabilidad para ayudar, de mejor manera, a los gobiernos a identificar y poner en práctica políticas apropiadas por medio de un diálogo abierto y participativo entre los principales interesados. Nuestra concentración en la gobernabilidad también proporciona una plataforma ideal para un enfoque integral en el combate contra la corrupción. En estos programas, también se aprovecha la experiencia mundial y nacional de la comunidad que se especializa en la gobernabilidad democrática y, específicamente, en temas como las reformas legislativas y judiciales, los derechos humanos y el acceso a la justicia, las reformas de la administración pública y del servicio civil, el desarrollo urbano, la descentralización, el acceso a la información y el desarrollo de la capacidad. A su vez, todos estos elementos se integran en los componentes de la responsabilidad, la transparencia, la integridad y la lucha contra la corrupción. La promoción de asociaciones a nivel nacional, en las que se unan los interesados nacionales a fin de lograr un consenso para desarrollar la voluntad política para diseñar y manejar las reformas necesarias para el combate de la corrupción y la promoción de la transparencia constituyen los puntos fuertes primordiales de nuestra organización. El apoyo del PNUD no es condicional. Sin embargo, conlleva el mandato de crear un ambiente conducente a la gobernabilidad democrática y al desarrollo humano sostenible. También tiene el mandato de luchar contra la pobreza y de apoyar las medidas para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En vista de que resulta claro que la corrupción entorpece el logro de esos objetivos, el PNUD apoya proyectos y actividades que abordan los elementos fundamentales (y a menudo políticamente sensitivos) del problema de la corrupción, incluyendo sus consecuencias sociales, económica y políticas y su impacto sobre la pobreza, el medio ambiente, los derechos humanos, la equidad de género, etc. En consecuencia, el PNUD está en una posición muy especial para comprometer a una amplia gama de sectores nacionales interesados para que se unan en un enfoque integral para combatir la corrupción y a fin de brindar apoyo y asesoría de alta calidad. Los ocho puntos iniciales en el marco de un enfoque de cinco puntos que se sugiere (y que se analiza en la siguiente sección), son: 1. Concentración en la prevención y 2. Cumplimiento

• Lanzamiento, desarrollo, puesta en marcha y monitoreo de estrategias de lucha contra la corrupción a nivel nacional como local, que favorezcan a los pobres y al apoyo legislativo. Demostración de la responsabilidad y de la transparencia interna del PNUD mismo.

3. Fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad

• Desarrollo de la capacidad de los organismos de responsabilidad, transparencia e integridad y de las instituciones nacionales de integridad.

• Facilitación de un enfoque especial al fortalecimiento de la responsabilidad, la transparencia y la integridad en situaciones posteriores a conflictos.

4. Aumento de la participación pública y del establecimiento de coaliciones

• Promoción de la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la programación y en las políticas sobre responsabilidad, transparencia e integridad.

5. Trabajo con la comunidad internacional

• Coordinación de las iniciativas contra la corrupción al nivel de países y en el ámbito internacional. Implementación y monitoreo de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción

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• Codificación del conocimiento y la medición del desempeño en esta área.

4. IMPLICACIONES OPERACIONALES

4.1. Lecciones y Principios para la Acción Las lecciones importantes que surgen de los estudios de casos del PNUD recientemente documentados, los resultados de un ejercicio de estructuración de las actividades de las oficinas de país en esta área temática y la experiencia de los países que recibieron asistencia del Programa de Responsabilidad y Transparencia, se sintetizan a continuación en cuatro categorías principales: el motivo, los enfoques, los requerimientos y el papel de los donantes y de la comunidad internacional. Los anexos 3 y 4 contienen una descripción completa de los estudios de casos, de los resultados de la estructuración y del Programa de Responsabilidad y Transparencia, así como de sus enlaces en la red de Internet. 4.1.1. Justificación para Luchar Contra la Corrupción • La reducción de la pobreza es la justificación fundamental de la lucha contra la

corrupción. Los principios de la habilitación de poder, de la transparencia, de la participación y de la responsabilidad son los puntos centrales de un enfoque basado en los derechos humanos para la búsqueda de la reducción de la pobreza y son los aspectos cruciales de las actividades prioritarias del PNUD para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Esos son los mismos principios que guían los esfuerzos contra la corrupción. Los pobres deben ser considerados, en el contexto del combate contra la corrupción, como los principales agentes del desarrollo. Ya no pueden ser considerados como recipientes pasivos. Ellos son asociados estratégicos y no sólo grupos a los que se dirige el esfuerzo (India, Indonesia y Filipinas). Los esfuerzos del PNUD y de los gobiernos deben integrar estratégicamente los componentes de la lucha contra la corrupción dentro de los DELP (Kuirguiztán), incluyendo para ello metodologías de evaluación participativa que vinculen a los derechos, los obstáculos y los puntos fuertes en torno a los cuales la gente pobre puede asegurar su vida misma.

4.1.2. Diseño de Enfoques para la Lucha Contra la Corrupción • La lucha contra la corrupción y el perfeccionamiento de la responsabilidad, la

transparencia y la integridad es un esfuerzo a largo plazo, pero el tiempo es un factor clave (como se puede ver en las experiencias de Tanzania, Ecuador, Argentina, Kuirguiztán y Nicaragua). Muchos esfuerzos de lucha contra la corrupción fracasaron por una variedad de razones, entre las cuales se encuentra el desequilibrio entre la asignación de prioridad a objetivos a corto plazo, que son inmediatamente visibles, que generan un estímulo, pero que apenas rasguñan la superficie del problema, frente a reformas sistémicas que sean más profundas, más difíciles, así como costosas en cuanto a tiempo y recursos, pero que atacan a las raíces mismas de la corrupción. Una estrategia de reformas bien pensada en el campo de la lucha contra la corrupción, requiere de una visión a largo plazo y de un claro entendimiento de que los cambios fundamentales sólo pueden producirse en la próxima generación, como plazo mínimo, y no en la actual. Sin embargo, una combinación adecuada de acciones inmediatas y en un plazo mediano puede brindar resultados de crucial importancia que contribuyan a sentar las bases para el fortalecimiento de una cultura y de un sistema de responsabilidad, transparencia e integridad. (Ver el Anexo 3 para conocer el ejemplo del establecimiento en Nicaragua de una agenda de reformas para la lucha contra la corrupción).

• Se requiere de un enfoque integral que tenga como meta la introducción de reformas

básicas a nivel internacional, así como cambios culturales. Esto puede involucrar la realización de una combinación de programas implícitos y explícitos de reformas que se basen en los principios y esfuerzos correspondientes para fortalecer la gobernabilidad democrática. En muchos países, la corrupción es un aspecto central de las reformas institucionales y de la agenda de gobernabilidad democrática, que requiere de un esfuerzo constante y a largo plazo (Argentina, Filipinas, Rumania,

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Azerbaiyán, Bolivia, Indonesa, Kuirguiztán, Nicaragua y Tanzania). También debe integrar los esfuerzos de los poderes judiciales, legislativos e ejecutivos para constituir un enfoque holístico y no partidario (Nicaragua) y que realmente se ponga en práctica y aplique (Guyana, Filipinas y Paquistán).

• No existe un modelo único para luchar contra la corrupción y aunque existen algunas

“prácticas aceptables” que pueden dar ciertos lineamientos, no son aplicables automáticamente al contexto específico de cada país (Kuirguiztán, Lituania). En la región de la DRECEI (Dirección Regional para Europa y la Comunidad de Estados Independientes) donde se realizó un amplio estudio del PNUD sobre factores que afectan a la lucha contra la corrupción, las “mejores prácticas” fueron consideradas como útiles, pero difíciles de trasladar a otros contextos. El uso de modelos prefabricados requiere de cautela, así como del desarrollo de salvaguardias suficientes a nivel local para “hacer las cosas correctas”, como ocurrió en el caso de los Servicios para Investigaciones Especiales de Lituania. Otros modelos, especialmente los que cuentan con una amplia participación de la sociedad civil, han podido ser aplicados más universalmente, pero su impacto sólo ha sido parcial.

• Las reformas para la lucha contra la corrupción deben transformar los valores y los

marcos éticos, por medio de la educación y de la participación de la juventud con el fin de que queden plasmadas en la cultura pública. La plena integración de un mayor profesionalismo y de un sentido ético más profundo en el sector público, es una parte integral del compromiso de todos los involucrados en la gobernabilidad en los países participantes para desarrollar una cultura de integridad y prevenir la corrupción. La mayoría de los esfuerzos de reforma de la administración pública incluye programas de entrenamiento para generar un cambio positivo en la conducta de los funcionarios públicos hacia este fin. Sin embargo, la transformación de los valores y de la ética pública requiere que la próxima generación de líderes, que es la juventud, participe activamente en el proceso desde su inicio. La educación de los jóvenes sobre la corrupción es un paso importante para fortalecer la integridad pública (Líbano).

• Para tener efectividad, las instituciones que se dedican a luchar contra la corrupción

deben tener mandatos y poderes claramente delineados, así como suficientes recursos e independencia (Nigeria, Honduras y Mongolia). Sin embargo, las comisiones contra la corrupción por sí solas son inadecuadas para enfrentar la corrupción. El establecimiento de este tipo de comisiones debe basarse en una evaluación sistemática de las necesidades específicas y de las prioridades del país y también debe formar parte de un enfoque integrado y general. Algunos programas de reformas contra la corrupción pueden ser efectivos, sin que se establezca una comisión (como puede verse en las iniciativas locales para mejorar la participación, responsabilidad y transparencia, en los casos de Santa Rosa de Copán en Honduras y de Pedro Moncayo y Cayembe en Ecuador). Vea los estudios de casos del Anexo 3: Comisiones contra la Corrupción en DRECEI.

• Enfocarse en la responsabilidad local podría ser una parte efectiva para comenzar e

incorporar un mayor ímpetu (Mozambique, Ecuador y Honduras). Cuando las actividades que requieren mucha atención fracasan, especialmente aquellas que carecen de un compromiso político, otros enfoques que puedan brindar resultados concretos deben ser considerados (Rumania). Los enfoques ascendentes y las iniciativas con resultados específicos y oportunos pueden contribuir a generar responsabilidad y transparencia en el sector público. Esto puede ser logrado mientras se mantiene activo un diálogo de política general sobre medidas contra la corrupción, como es el caso señalado en Informes Oportunos de Advertencia e Informes sobre el Desempeño. (Vea también los estudios de caso del Anexo 3: Municipalidades Transparentes en Ecuador). Si bien es cierto que el proceso de descentralización ayuda idealmente a reducir las oportunidades para la corrupción al fortalecer la participación, la responsabilidad y la transparencia de los ciudadanos que se encuentran en los gobiernos locales, la experiencia ha mostrado que ésta puede también aumentar las actividades de corrupción. (Vea La Lucha contra la Corrupción en los Países tras la era comunistas: ¿Dónde estamos ahora? ¿Adónde vamos desde aquí? y la nota práctica sobre la Descentralización

4.1.3. Requerimientos para las Reformas en la Lucha Contra la Corrupción

PNUD Nota práctica: Anticorrupción 8

Un liderazgo sólido del gobierno y de la sociedad civil con un compromiso respaldado por una coalición que incluya instituciones políticas y partidos dispuestos a promover una mayor responsabilidad y transparencia es fundamental para cualquier programa de reforma (Argentina, Honduras, Bolivia e Indonesia). Para el PNUD, esto también subraya la importancia de apoyar el desarrollo de una amplia red de “paladines” de la lucha contra la corrupción. Esto incluye el desarrollo de redes de apoyo por parte de los defensores de la lucha contra la corrupción, los cuales a menudo asumen su papel en la lucha, sin perjuicio de enfrentar serios riesgos para su integridad personal (Camboya, Indonesia y Kuirguiztán). En algunos países, los gobiernos todavía se niegan a trabajar con la sociedad civil. Esto requiere mayores esfuerzos del PNUD para lograr un apoyo más amplio para la lucha contra la corrupción en esas situaciones (Moldavia). Si es que no existe apoyo político, aún así, el PNUD puede mostrar resultados trabajando más con la sociedad civil (Marruecos).

Una base de datos y análisis sólidos y confiables son de crucial importancia para evaluar los problemas, encontrar soluciones y determinar el progreso alcanzado (Tanzania y Mongolia). En algunos países, la información estadística inadecuada ha sido un obstáculo para un mayor progreso en la lucha contra la corrupción (Moldavia y Mongolia). En otros países, las decisiones políticas no tienen como base una evidencia objetiva. Por lo tanto, es de crucial importancia ofrecer evidencias que sean producto de buenas evaluaciones a través de una estrategia de sistema de promoción de la lucha contra la corrupción que permita proporcionar información válida y en el momento oportuno a los interesados nacionales e internacionales que tengan un papel estratégico en esta esfera, por ejemplo, los responsables de formular las políticas (Marruecos y Mongolia). Además de datos y análisis adecuados, la evaluación del contexto político, social, cultural y económico es un prerrequisito para entender mejor los diferentes parámetros del problema de la corrupción y de las principales instituciones involucradas en actividades corruptas (Laos, Mongolia, Paquistán y Filipinas). Otra oportunidad para evaluar sistemáticamente la vulnerabilidad de un país a la corrupción es la que brindan las evaluaciones de la capacidad para la gobernabilidad que se realizan como parte del proceso de las evaluaciones comunes de países dentro del CCA/UNDAF.

La lucha contra la corrupción requiere de una gran cantidad de recursos: financieros, técnicos y

humanos. Por lo tanto, es esencial contar con un análisis adecuado del problema de modo de poder estar en buenas condiciones para identificar y actuar oportunamente en áreas prioritarias de las reformas (Moldavia). En el Anexo 3 se sugieren parámetros para estimar los costos financieros asociados con el apoyo a una iniciativa de lucha contra la corrupción.

Es importante mantener informado al público, tal como se observa en los casos exitosos en Tanzania e Indonesia. La información ayuda a los ciudadanos, que muchas veces se sienten impotentes en sus vidas diarias para resistir la corrupción y actuar contra ella. Si los ciudadanos ignoran mayormente los enormes costos sociales y económicos de la corrupción, así como lo que se puede realizar ante este problema, es más probable que no luchen contra ese mal. Se necesita trabajar más para ayudar a la gente a identificar maneras prácticas para evitar involucrarse en actos corruptos. Por ejemplo, se puede crear un mecanismo efectivo para las quejas y ayudar en los esfuerzos para velar por el cumplimiento de la ley (Indonesia y Mongolia). Las campañas de concientización constituyen importantes pasos iniciales, pero es necesario realizar esfuerzos de mayor envergadura (Kuirguiztán, Lituania y Mongolia).

4.1.4. Papel de los Donantes y de la Comunidad Internacional Los donantes y las organizaciones internacionales pueden dar impulso a las reformas,

pero éstas deben ser “cultivadas en el país” e “impulsadas localmente” (Honduras, Kuirguiztán, Mongolia, Mozambique y Tanzania).

Los donantes también tienen que “dar el ejemplo” y demostrar que pueden rendir cuentas

internamente para señalar que están comprometidos de una manera seria en la lucha contra la corrupción con sus asociados en el país. Ver también el Anexo 3: Estudio de Caso Pionero sobre la Responsabilidad de los Donantes: PNUD Bangladesh.

PNUD Nota práctica: Anticorrupción 9

4.2. Una Estrategia de Cinco Puntos para la Reformas en la Lucha Contra la Corrupción Las lecciones y los principios analizados anteriormente en esta nota sugieren que una campaña exitosa contra la corrupción exige que se ponga en marcha un conjunto complejo de actividades aplicadas estratégicamente a corto, mediano y largo plazo. Se requiere una acción política que balancee y coordine las varias prioridades apremiantes, a veces en conflicto, de los diversos actores involucrados. Cuando la corrupción es endémica, no parece que exista diferencia alguna con los esfuerzos poco sistemáticos de reformas. Las soluciones parciales pueden ofrecerles alguna ayuda a los países que tienen tradiciones fuertes y limpias en sus gobiernos. Sin embargo, otros países requieren de reformas más amplias, ya que están en una “red de corrupción” en la que las actividades corruptas se multiplican para producir más corrupción. La historia de los esfuerzos en la lucha contra la corrupción está llena de programas que en sus comienzos tuvieron éxito, para verse luego amenazados por gobiernos subsiguientes o por crisis económicas y políticas. No hay arreglos rápidos o seguros pero las experiencias reformadoras de varios países, tales como las que ya analizamos, ofrecen algunas lecciones importantes y consejos prácticos. En vista de que la lucha contra la corrupción es un asunto sensitivo desde el punto de vista político y al mismo tiempo extremadamente complejo, la estrategia de cinco puntos que se sugiere aquí tiene la finalidad de brindar un menú simplificado de opciones para ayudar a las oficinas de país en el apoyo a los países partícipes para el comienzo sistemático de programas de reformas, la asignación de prioridades en la acción, implementación del mismo y su monitoreo. Los cinco puntos de la estrategia se clasifican en términos de sus elementos interrelacionados: (1) prevención, (2) cumplimiento de la ley, (3) participación del público y formación de coaliciones, (4) fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad, y (5) trabajo con la comunidad internacional. El esfuerzo que hace un país para realizar reformas puede contener todos los cinco puntos o una combinación de algunos de ellos, dependiendo de las necesidades que se determinen, de las prioridades que se acuerden, los recursos de que se disponga y del momento en que se realice el programa de lucha contra la corrupción. Una vez más, no hay una solución única, ni tampoco un modelo para este tipo de acción. Lo que es crucial, es que exista un compromiso político firme y una participación del público en una estrategia amplia y coherente que ataque a la corrupción desde diversos frentes y que favorezca la adhesión al esfuerzo del mayor número posible de sectores interesados. Sin embargo, la mayor parte de los países no podrá hacer todo al mismo tiempo. Los reformistas comprometidos con su esfuerzo deben decidir dónde se encuentran los principales problemas y qué tipo de políticas serán las más efectivas. Los puntos específicos para el inicio de estas acciones variarán dentro de cada región y las oficinas regionales pueden identificarlos de una manera estratégica para guiar el trabajo de las oficinas de país. 4.2.1. Prevenir la Corrupción El mejoramiento de la eficiencia, responsabilidad, rendición de cuentas y transparencia en el suministro y administración de los servicios públicos, muchas veces cierra las puertas a cualquier oportunidad para la corrupción. Es también el mejor mecanismo para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM): la minimización de la corrupción para mejorar el suministro de los servicios públicos. Las medidas preventivas implican una reforma de los procedimientos administrativos, de las prácticas de contabilidad y adquisiciones, así como la documentación adecuada, entre otras. Los esfuerzos reformadores contra la corrupción, que se concentran en el aspecto de la prevención, deben tomar en consideración e integrarse con otros programas de reformas, tales como los de la gestión financiera y la reforma del servicio civil. La nota práctica sobre Reforma de la Administración Pública analiza con mayor detalle muchas de estas medidas preventivas que se destacan a continuación. Para conocer mayores detalles, vea el sitio http://intra.undp.org/bdp/PAR/index.htm Disminuir las oportunidades para la corrupción mediante la simplificación de los

procedimientos y de los reglamentos, así como a través del uso de la tecnología de la información y las comunicaciones (TIC) para transformar el suministro de servicios públicos.

Minimizar los poderes discrecionales de los encargados de la toma de decisiones. Se

deben publicar lineamientos claros y escritos sobre el ejercicio de la discreción. También se deben publicar manuales de los funcionarios y sobre procedimientos, etc.

PNUD Nota práctica: Anticorrupción 10

Liberar al gobierno de cualquier tipo de misterio y de cualquier personalización. La

transparencia en el manejo de los asuntos públicos y el derecho al acceso a la información sobre los derechos de los ciudadanos y las funciones gubernamentales, son partes integrales de cualquier campaña contra la corrupción. La minimización de cualquier contacto personal y la rotación de funcionarios también disminuyen las posibilidades de corrupción, ya que habrá menos indicación previa de con quién está tratando el público. Los proyectos piloto han demostrado la utilidad de la TIC en la recaudación de impuestos, en el monitoreo de elecciones, en las adquisiciones públicas, en los antecedentes sobre propiedad de tierras, para mencionar algunos ejemplos, en el mejoramiento de la eficiencia y de la transparencia en las transacciones públicas y en los servicios. (Vea también la nota práctica A21 del PNUD http:www.undp.org/policy/docs/pn-accesstoinformation17oct03.pdfm)

Promover la meritocracia. Un aspecto crucial para cualquier esfuerzo destinado a prevenir la

corrupción es la compensación para los trabajadores del sector público mediante un salario que les permita vivir dignamente. Es aquí donde las reformas del servicio civil y las iniciativas contra la corrupción se unen con las políticas fiscales y económicas para estimular el crecimiento equitativo. Entre otras medidas, se pueden incluir la gestión del desempeño, la publicación de los papeles y responsabilidades, la seguridad de que existan mecanismos efectivos de apelación contra decisiones contenciosas y la implantación de un sentido de propósito y misión entre los funcionarios del servicio civil. Por ejemplo, el desarrollo de una campaña para fomentar el respeto para los funcionarios gubernamentales y civiles, así como un consenso sobre su misión y un sentido de orgullo al seguir su realización, puede ayudar a reducir la tolerancia para los actos corruptos.

Mejorar la gestión financiera pública y los controles para una supervisión más estricta:

prácticas adecuadas de gestión financiera con sistemas de contabilidad que sean eficientes y oportunos, combinados con revisiones de profesionales que sean puntuales y realizadas por auditores internos independientes. (Vea también la sección 4.2.4. Fortalecimiento de las Instituciones Nacionales de Integridad y de la Evaluación Nacional sobre Responsabilidad y Transparencia, en los capítulos 5 a 8 sobre lineamientos).

Apoyo a la legislación. Las leyes pueden contribuir de una manera positiva al establecimiento

de un sistema de valores que podría apoyar una cultura que no tolere las prácticas corruptas, si son preparadas con la participación amplia de todos los sectores interesados. Esto requiere de una supervisión firme e independiente, así como de la presencia de agentes encargados de velar por el cumplimiento de dichas leyes. (Vea la Nota de Política del PNUD sobre Fortalecimiento de los Parlamentos http://intra.undp.org/bdp/policy/docs/parliamentarydevelopment.doc y el Anexo 6 resume los aspectos primordiales de un paquete legal necesario para una política contra la corrupción que sea factible).

Educar a las nuevas generaciones sobre la importancia de una participación ciudadana

responsable: En este sentido se debe elevar la conciencia de las generaciones futuras sobre los principios cruciales de la gobernabilidad democrática y sobre las consecuencias negativas de las conductas corruptas. También es importante darle a la juventud una cultura que aliente la participación positiva, un respeto y las destrezas necesarias para un debate constructivo y profundo sobre la calidad de la gobernabilidad y su impacto sobre las vidas de los pueblos.

4.2.2. Implementación de la Responsabilidad Es necesario mantener la vigilancia durante el proceso de implementación de la legislación contra la corrupción y para la ejecución de los mecanismos de responsabilidad que hayan sido puestos en funcionamiento. Este papel es asignado con frecuencia a una agencia independiente contra la corrupción. Sin perjuicio de cuáles sean las opciones, las reformas en los programas y procedimientos públicos no pueden producirse de una manera aislada y se requiere de una diversidad de tipos de reformas para hacer más efectiva la aplicación de incentivos contra la corrupción. (En la nota práctica sobre Acceso a la Justicia se analizan estos mecanismos más detalladamente). La designación de investigadores, fiscales y adjudicadores independientes de modo

que se asegure un cumplimiento “igualitario” de las leyes y de los reglamentos.

PNUD Nota práctica: Anticorrupción 11

El refuerzo de la capacidad e integridad de la policía como agencia primordial para la

investigación de las infracciones criminales. El refuerzo del sistema judicial para asegurar su independencia y responsabilidad.

El otorgamiento de atribuciones adecuadas para la investigación y el enjuiciamiento,

dentro de los lineamientos de las normas internacionales sobre derechos humanos. La integración de los mecanismos de transparencia dentro de las reformas para evaluar

el cumplimiento de las leyes y normas, ya que con ello se eliminan privilegios que no tienen relación alguna con las necesidades del público y de los cuales hacen goce los funcionarios públicos simplemente por el ejercicio de sus cargos.

El desarrollo de mecanismos efectivos para canalizar las quejas y de procedimientos

para las apelaciones, sean éstas de naturaleza interna, o hechas por un trabajador del sector público, o externas, de un miembro del público. Debería explorarse la posibilidad de establecer un sistema de quejas en la red de Internet con el fin de ampliar el alcance de un mecanismo de retroalimentación.

El desarrollo de mecanismos para proteger a los denunciantes: Se debe alentar el

desarrollo de instituciones, leyes y prácticas que aseguren que los ciudadanos responsables puedan informar sobre prácticas corruptas sin temor a alguna represalia y, al mismo tiempo, asegurar que los medios de información estén autorizados para cumplir con su papel crucial de mantener en los individuos y las instituciones su responsabilidad.

La consideración, en el contexto de las reformas contra la corrupción, de

procedimientos para castigar a aquellos que se involucren en actos corruptos dentro del estado, pero que se encuentren fuera de la jurisdicción de ese estado.

La introducción de medidas que desalienten al que está por cometer actos de

corrupción, tales como penalidades civiles, la publicación de una lista negra que incluya a las compañías envueltas en actos corruptos, mecanismos para la extradición y otros marcos legales que permitan que las ganancias del corrupto sean confiscadas y expropiadas dentro y fuera del país.

4.2.3. Aumento de la participación del público y desarrollo de coaliciones Un factor generalizado que incide en el éxito de los esfuerzos contra la corrupción, es que tengan un amplio apoyo del público y que estén enérgicamente defendidos por los líderes políticos. Esto es válido tanto para esfuerzos que involucren la reforma de programas del sector público, como para los que reorganicen el gobierno o refuercen las medidas para el cumplimiento de leyes y reglamentos. Las campañas contra la corrupción no pueden tener éxito sin el respaldo del público. Por lo tanto, la concientización del público y el establecimiento de coaliciones son como el pegamento que mantiene unida a toda la campaña. Es allí también donde debe comenzar dicho esfuerzo, con la revisión pública del marco legal e institucional y con la evaluación de la naturaleza y del alcance de la corrupción en la sociedad.

Por lo general, la gente comprende la seriedad del problema de la corrupción. Sólo necesita entonces ser convencida de que algo se puede hacer con el problema. Varios grupos de la sociedad civil (líderes religiosos, organizaciones empresariales, asociaciones profesionales y grupos ad hoc) tienen papeles que desempeñar en la evaluación, el monitoreo y la concientización, con lo que se favorecería una participación activa y la supervisión por parte del público. Se pueden dar varios pasos para dar seguimiento a las campañas destinadas a elevar la conciencia del público y establecer coaliciones:

PNUD Nota práctica: Anticorrupción 12

Determinar cuál es la percepción pública sobre los niveles de la corrupción y sobre dónde es que están ocurriendo los actos corruptos con el fin de contar con un punto inicial que sirva para medir el progreso de las reformas contra la corrupción. (Vea también el Módulo 4: Maneras de documentar las malas prácticas, PNUD, Manual sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad).

Crear las condiciones que favorezcan la libertad de prensa: se deben aprobar leyes

sobre la libertad de información, revocar o reformar las leyes contra la difamación o los “insultos” a fin de evitar que éstas no sean usadas para amenazar a la prensa, eliminar la censura sobre la prensa y los medios de información, elevar el nivel profesional de los periodistas, poner fin a la discriminación gubernamental contra ciertos medios de información y asegurar que los empleados de los medios que sean de poder del estado puedan mantener los estándares profesionales de independencia y responsabilidad. (Ver también la nota práctica A21).

Estimular la capacidad de la sociedad civil para desempeñar funciones de control.

Además de contar con instituciones gubernamentales que funcionen bien, también es necesario fortalecer el rol y la capacidad de la sociedad civil, incluyendo los medios de información, para actuar como órganos independientes de control que deben elevar la conciencia pública sobre la seriedad del problema de la corrupción. La lucha contra la corrupción en los países en desarrollo requiere de un público comprometido y bien informado, así como una creciente demanda por una buena gobernabilidad. (Ver también El PNUD y la Organización de la Sociedad Civil: Una Nota de Política sobre el Compromiso http://intra.undp.org/bdp/policy/brsppolicynotes/UNDP%20CSO%20Policy.pdf

La participación activa del sector privado. En vista de su papel creciente en el

suministro de productos y servicios esenciales, el mejoramiento de la gobernabilidad corporativa privada y la transparencia en el sector privado son herramientas muy importantes en la lucha contra la corrupción. La gobernabilidad corporativa establece un sistema en el que la integridad en la práctica comercial se refuerza, no sólo por medio de reglamentos escritos, sino que también a través de estándares morales de ética empresarial y mediante una conducta corporativa rendidora de cuentas. El sector bancario desempeña un papel significativo en este campo al hacer un registro transparente de las transacciones, reduciendo así los niveles del lavado de dinero y facilitando la devolución de los fondos saqueados por los líderes corruptos a los países en desarrollo. Los códigos corporativos de conducta también pueden tener una influencia positiva, dependiendo del grado en que estén incorporados en la cultura corporativa y en que sean promovidos mediante la capacitación, el monitoreo y las actividades para su cumplimiento. (Nota: Esta nota práctica no analiza detalladamente el tema de la corrupción en cuanto al papel del sector privado. Esto será objeto de análisis en un documento por separado a realizarse sobre la transparencia en el sector privado y la responsabilidad social de las corporaciones).

4.2.4. Fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad Una nación que toma en serio la lucha contra la corrupción debe establecer o fortalecer instituciones y asegurar que cuenten con los funcionarios y el financiamiento adecuados para cumplir con algunas funciones específicas en el mandato de la lucha contra la corrupción. Entre las opciones que existen para ello, se pueden mencionar las siguientes: • Una comisión independiente contra la corrupción, que tenga amplias atribuciones para la

investigación y para el enjuiciamiento (que coopere muy de cerca con el poder judicial), así como un mandato con objeto de educar al público. Esta comisión debe ser totalmente independiente de los gobernantes del país, pero al mismo tiempo debe estar sujeta al imperio de la ley o corre el riesgo de convertirse en una fuerza represiva. Cualquier organismo encargado de investigar y enjuiciar a los corruptos debe contar con lo siguiente para funcionar con éxito: un firme apoyo político en los niveles más altos del gobierno; la independencia política y operativa para investigar incluso en los niveles gubernamentales más altos; la capacidad organizacional1 y una estrategia coherente; recursos

1 “¿Son los organismos independientes contra la corrupción una solución efectiva para el problema de dicha corrupción?” Documento presentado en la Novena Conferencia Internacional Contra la Corrupción por el Proyecto

PNUD Nota práctica: Anticorrupción 13

humanos, técnicos y financieros significativos, así como atribuciones adecuadas para tener acceso a documentos y para interrogar a testigos y un liderazgo que debe tener el más alto nivel de integridad.

Tal como se indicó anteriormente, la creación de comisiones independientes contra la corrupción no es una panacea para el problema. Es una señal de alarma que la mayoría de los países que iniciaron recientemente campañas contra la corrupción se concentraron solamente en la creación o el fortalecimiento de ese tipo de institución, ya que parece ser una solución rápida para el problema. En realidad, hay muy pocos ejemplos de comisiones independientes contra la corrupción que hayan tenido éxito. Se citan a menudo las experiencias de la Comisión Independiente de Hong Kong Contra la Corrupción, de la Oficina de Investigaciones de Singapur sobre las Prácticas Corruptas y del Directorado de Botswana sobre Crímenes Económicos y Corrupción. En muchos casos, resulta difícil copiar esos modelos, debido al contexto específico en que operan (y las circunstancias históricas especiales de su creación y evolución).

• La Oficina del Auditor General, la Oficina del Defensor del Pueblo y la Oficina del

Contralor General. Los funcionarios que mantengan estos cargos deben ser designados de tal manera que se asegure la independencia y profesionalismo de cada oficina. Los informes que surjan de esas oficinas deben recibir la difusión más amplia y el gobierno debe actuar para poner en práctica sus recomendaciones. Tanto el auditor general como el defensor del pueblo desempeñan un papel crucial en asegurar una supervisión adecuada y el defensor proporciona el mecanismo para que el público pueda presentar sus quejas y denunciar casos de mala administración. El Contralor General, especialmente en los países en que su oficina tiene cierta autonomía dentro del Ministerio de Finanzas, puede desempeñar un papel muy importante en el campo de la prevención, al asegurar que los gastos autorizados tengan plena justificación y transparencia. (Vea también la Evaluación del País sobre Responsabilidad y Transparencia, capítulos 3,7 y 8 en http://www.undp.org/governance/contact 2001.htm)

• Un organismo de adquisiciones transparente brindaría una supervisión independiente en las

adquisiciones que haga el gobierno, así como en los contratos y su cumplimiento. (Vea también la Evaluación del País sobre Responsabilidad y Transparencia capítulo 12).

• La junta directiva electoral, que asegura una revisión independiente e imparcial y que no

favorezca a partido o grupo político alguno. Los países deben ser capaces de resistir a cualquier influencia corrupta que el dinero tiene sobre muchos de sus procesos democráticos. Con el fin de estimular un clima de confianza, se requiere de la participación del público en el proceso de monitoreo. También es necesario la capacitación de los directivos de los partidos políticos para asegurar que estén familiarizados con el sistema y puedan hacer su monitoreo con profesionalismo. Se brindan más detalles sobre este tema en la nota práctica sobre Elecciones.

• Los mecanismos legislativos sólidos de rendición de cuentas, tales como un comité de

contaduría pública, son necesarios para asegurar el acceso del público a las audiencias sobre supervisión. Se debe incluir la supervisión de las corporaciones estatales, de los procesos financieros y presupuestarios, así como de los gastos e ingresos públicos. (Vea la Nota del PNUD de Política para el Fortalecimiento de los Parlamentos).

• El Poder Judicial vela por el cumplimiento de la ley y es por lo tanto un actor importante en los

esfuerzos para enfrentar a la corrupción. Se brindan más detalles en la nota práctica sobre Acceso a la Justicia.

4.2.5. Labor con la comunidad internacional Un campo en el que las organizaciones internacionales realzan los esfuerzos nacionales, es el de su capacidad para tener acceso a prácticas novedosas, innovadoras, efectivas y “buenas” en cuanto a la lucha contra la corrupción, así como en compartir recursos y experiencia. Un área primordial en el que los asociados internacionales pueden intervenir, es en el apoyo y monitoreo del desarrollo de la

de Investigación sobre Estrategias sobre la Corrupción y los Esfuerzos Contra la Corrupción financiado por el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, Octubre de 1999 (no ha sido publicado)

PNUD Nota práctica: Anticorrupción 14

capacidad nacional y local para analizar la naturaleza y el alcance de la corrupción, estimulando al mismo tiempo la búsqueda de soluciones nacionales y específicas por medio de procesos participativos que sean fomentados con las experiencias de otros países y regiones. Los asociados internacionales también pueden facilitar el acceso para el uso de la tecnología de la información y las comunicaciones, dentro del contexto de la lucha contra la corrupción, como parte integral de las reformas institucionales que se llevan a cabo en el país. Las organizaciones internacionales (los donantes) también tienen un papel decisivo a desempeñar en el apoyo a la ratificación e implementación de tratados mundiales y regionales (ver el Anexo 7 sobre Instrumentos Regionales e Internacionales para la Lucha contra la Corrupción) que atacan tanto los aspectos de la oferta y la demanda del soborno y la corrupción, dándole asimismo ímpetu a la cooperación internacional en esta lucha. 4.3. Guía práctica: sugerencia del PNUD sobre los puntos de entrada para tratar la corrupción Los servicios del PNUD pueden variar de país a país, dependiendo de la situación política del caso, del desarrollo democrático y del compromiso. El PNUD podrá lograr soluciones que rindan frutos productivos al usar diferentes puntos de entrada al tema, usando a la responsabilidad, la transparencia y la integridad como tópicos centrales en cada uno de ellos. Sin embargo, uno de los problemas cruciales que deberá enfrentar el PNUD desde el comienzo, será el de la factibilidad de lograr algún cambio genuino en vista de la situación política en el cual opera la oficina de país. Cuando un país es “limpio” en líneas generales y hay un compromiso de los líderes políticos del país con el proceso de reformas, puede haber un campo propicio para la acción y un espacio adecuado para una programación creativa. Sin embargo, las dificultades para el diseño y la puesta en marcha con los asociados locales de una reforma de gobernabilidad en un país donde la corrupción es sistémica y la norma en vez de la excepción, son muy diferentes. Las oficinas de país del PNUD deben estar muy conscientes de las limitaciones políticas y de las oportunidades que puedan existir. También deben tener cuidado al identificar quiénes son sus aliados políticos. Esas oportunidades existen, tal como lo señalaron los estudios de casos documentados por el PNUD. Sólo resta aprovecharlas cuidadosamente. Uno de los asuntos sensitivos desde el punto de vista político es la colaboración con los agentes no gubernamentales y su apoyo en situaciones en las que sea muy difícil (si es que no es imposible) enfrentar los problemas de la lucha contra la corrupción con el gobierno. Es importante recordar que el gobierno no es monolítico en la mayoría de los casos, lo que le ofrece al PNUD la oportunidad de encontrar “paladines” dentro de la esfera gubernamental para complementar a los “paladines” que puedan encontrarse fuera del gobierno en las empresas, las organizaciones no gubernamentales, el mundo académico y en las entidades religiosas. (Se dan más detalles sobre este tema en el Módulo 6: “Con quién trabajar en la Programación sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad”, en la Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad, del cual se pueden encontrar partes en el Anexo 8 sobre ¿Con quién puede el PNUD programar?) 4.3.1 Prevención y cumplimiento Inicio, desarrollo, implementación y monitoreo de estrategias nacionales y locales a favor de los pobres y contra la corrupción, así como de la legislación para apoyar a dichas estrategias. El PNUD aprovecha su experiencia comparativa en el desarrollo de programas de gobernabilidad democrática holísticos, participativos y generales con el fin de facilitar planes y estrategias de los asociados nacionales para la lucha contra la corrupción en el ámbito nacional y en el local, tomando en cuenta que deben favorecer a los pobres. Un punto inicial útil es una evaluación de las vulnerabilidades sistémicas para la corrupción, con el fin de dar los lineamientos para planificar las acciones y establecer las prioridades. En el Anexo 5 se presenta un modelo sobre cómo emprender un programa de reformas contra la corrupción y en el Capítulo 13 de la Evaluación del País sobre la Responsabilidad y la Transparencia se puede ver una lista y un cuestionario sobre cómo evaluar a las instituciones, los procesos y los mecanismos que se requieren para mejorar la responsabilidad, la transparencia y la integridad. El PNUD tiene la oportunidad de identificar, estimular, apoyar y proteger a aquellos que desean ayudar a los pobres en sus batallas contra la corrupción. Sin embargo, dicha batalla debe comenzar asegurándose de que los pobres estén conscientes de la magnitud del esfuerzo que están emprendiendo, ya que es bastante posible, en los casos de países donde la corrupción es sistémica, que

PNUD Nota práctica: Anticorrupción 15

el trabajo destinado primordialmente a ayudar a los pobres dé como resultado venganzas y castigos contra ellos por parte de los organizadores poderosos de la maquinaria de corrupción, quienes se dan cuenta de las implicaciones de perder los enormes beneficios que ellos obtienen extorsionando a los pobres. Esto puede lograrse de diversas maneras, como por ejemplo, el inicio de un diálogo al nivel local sobre políticas (algunas oficinas de país han usado el informe nacional sobre desarrollo humano como un instrumento útil para la promoción y el establecimiento de agendas para la acción), la realización de investigaciones de alta calidad y de evaluaciones sistemáticas al nivel social e institucional (que incluyan a los pobres y a sus comunidades), el establecimiento de coaliciones, el proporcionar asesoría sobre políticas que respondan a las necesidades de los pobres, la facilitación de la transmisión de conocimientos y la toma de conciencia sobre el problema. (Vea el Módulo 5: La Programación con los Pobres, en el Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad). La asistencia del PNUD también puede concentrarse en ayudar a las instituciones gobernantes en la preparación de reformas constitucionales, legislativas y regulativas que apoyen la puesta en marcha de estas estrategias a favor de los pobres y contra la corrupción (Ver en el Anexo 6 la Nota de Política del PNUD sobre el Fortalecimiento de los Parlamentos). Entre otras medidas prácticas, se pueden mencionar el desarrollo de la responsabilidad social y pública, así como componentes de supervisión por la sociedad civil y la comunidad dentro de los proyectos del PNUD sobre gobernabilidad y pobreza. 4.3.2 Demostración de la responsabilidad interna y transparencia del PNUD El PNUD tiene el potencial de generar un mayor impacto en el área de responsabilidad, rendición de cuentas y transparencia mediante la demostración de la mayor calidad profesional y su alto sentido de ética en todas las esferas de su labor. La responsabilidad, la transparencia y la integridad en nuestros propios proyectos, programas, la gestión y nuestras formas internas de gobernabilidad, se constituirán en la señal más contundente y en la mejor manifestación de credibilidad al comprometer a nuestros asociados nacionales en la lucha contra la corrupción. Una práctica que tiene un buen potencial es la experiencia del PNUD en Bangladesh (Anexo 4), donde se está trabajando en el mejoramiento de la responsabilidad, la rendición de cuentas, la transparencia y la eficiencia en todos los procesos internos del país, así como en programas de desarrollo en los que se ha comprometido la participación de asociados gubernamentales. Una iniciativa similar en el campo de la responsabilidad interna es la que ha comenzado el PNUD en Burkina Faso con la creación de un comité de ética para mejorar la responsabilidad y la transparencia en el caso de los contratos, entre otros. Cabe destacar que el PNUD está comprometido en Burkina Faso con el gobierno y la sociedad civil en el desarrollo de políticas nacionales para combatir la corrupción, tarea que se inició con promoción e investigación realizadas por los Informes Nacionales sobre el Desarrollo Humano. Se han emprendido asimismo diversas iniciativas para examinar la responsabilidad interna de las instituciones donantes e internacionales. La Oficina de las Naciones Unidas de Servicios de Supervisión Interna ha lanzado recientemente la Iniciativa sobre Integridad Organizacional, cuyo objetivo es promover la ética y aumentar la integridad dentro de las Naciones Unidas. Dicha iniciativa, que se inició en mayo del año 2003, permitirá que las Naciones Unidas apliquen internamente los nuevos enfoques sobre control de la corrupción y fortalezcan la cultura del buen desempeño, de la responsabilidad y rendición de cuentas y del logro de resultados positivos. La iniciativa incluye diagnóstico de la capacitación, publicidad, medidas para el cumplimiento y el pronto descubrimiento de los problemas, así como encuestas sobre percepciones. Aunque sus propósitos son dignos de elogio, la iniciativa deberá demostrar “resultados oportunos”, crear entusiasmo y superar la resistencia organizacional al cambio para poder alcanzar los objetivos de mejorar la ética y la integridad de una manera similar como se haría en un esfuerzo nacional. EL PNUD puede aprovechar algunas de las lecciones de esta iniciativa para emprender esfuerzos similares con el fin de mejorar la responsabilidad y rendición de cuentas interna como una prioridad corporativa. Otras medidas prácticas que se deben considerar son: el establecimiento de canales y líneas de emergencia para las quejas anónimas, así como la protección de los denunciantes en el seno de las

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oficinas de país del PNUD (siguiendo los lineamientos de la recién creada Oficina del Defensor del Pueblo dentro del PNUD). Aún más, las oficinas de país que emprendan campañas de responsabilidad interna deben ser apoyadas corporativamente para asegurar que los desafíos que se encuentren al nivel del país sean enfrentados de una manera uniforme y dentro de los lineamientos de las buenas prácticas en este campo. 4.3.3 Fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad El desarrollo de la capacidad de los organismos nacionales de responsabilidad, transparencia e integridad, así como de las instituciones nacionales de integridad El PNUD se encuentra en una etapa que presenta grandes oportunidades, ya que la mayoría de los gobiernos eligen a la organización para que los ayude a navegar por el ambiente altamente politizado de la lucha contra la corrupción. Donde eso sea posible, el PNUD debería comenzar a ayudar a los países demostrando un compromiso político mediante el logro de resultados “oportunos” que estimulen el proceso de reformas a largo plazo. Una manera de lograr eso es la coordinación estratégica de los programas de reforma de gobernabilidad que están en progreso (sean éstos del PNUD o de otros donantes) con iniciativas específicas contra la corrupción, generando un paquete holístico que refuerce los sistemas nacionales de integridad. En este terreno, el PNUD puede aprovechar los esfuerzos de las reformas institucionales y sectoriales que tienen como meta el fortalecimiento de la responsabilidad, la rendición de cuentas y de la transparencia (reformas implícitas en las anteriores) y que a su vez abren las puertas para que pueda llevarse la campaña para prevenir la corrupción. El PNUD tiene una experiencia significativa en el apoyo a las reformas implícitas (el fortalecimiento institucional), incluyendo las medidas para promover la responsabilidad, la rendición de cuentas, la transparencia y la integridad como parte de la gobernabilidad democrática. Éstas medidas incluyen, entre otras, el apoyo a la Oficina del Auditor General, a las agencias de adquisiciones, a las gestiones aduanales e impositivas, a los comités parlamentarios de supervisión, a las juntas de gestión electoral, al defensor del pueblo y a las comisiones de derechos humanos (ver también la sección 4.2.4. sobre Fortalecimiento de las Instituciones Nacionales de Integridad y el Anexo 2: Panorama general de los agentes principales que participan en el combate contra la corrupción y sus funciones). Un aspecto en el que el PNUD puede tener una ventaja comparativa en estas medidas implícitas de reforma, es la transparencia en las adquisiciones públicas. La experiencia del PNUD en la región de América Latina y el Caribe para ayudar a los países asociados a mejorar la transparencia en las adquisiciones públicas ofrece muchas lecciones significativas. El PNUD, al concentrarse en acciones explícitas que estimulan la capacidad de organismos específicos de responsabilidad, transparencia e integridad, puede canalizar sus limitados recursos hacia la generación de un mayor impulso en la lucha contra la corrupción en una institución a la vez. En la sección anterior se analizaron varios enfoques que varían desde la prevención, el fortalecimiento de las instituciones nacionales de integridad hasta las medidas para su ejecución. Sin embargo, una de las medidas específicas y prácticas que el PNUD puede considerar, es el desarrollo de sistemas de toma de decisiones basados en la retroalimentación en importantes instituciones asociadas, como lo son los ministerios de finanzas y de planificación. No obstante, el PNUD tendrá que aprovechar lecciones específicas de su experiencia y especialización en el desarrollo de la capacidad de las instituciones de gobernabilidad democrática (reformas implícitas). También deberá examinar su aplicabilidad en los organismos e instituciones de responsabilidad, transparencia e integridad y asegurar que los esfuerzos en dichas áreas sean coordinados de una manera efectiva y estratégica con los programas relacionados con la gobernabilidad y la reducción de la pobreza. 4.3.4 Preparación de un enfoque especial para el fortalecimiento de la responsabilidad, rendición de cuentas, transparencia y la integridad en situaciones posteriores a conflictos El PNUD es invitado cada vez más para trabajar con administraciones en transición para ayudar en la rehabilitación del proceso y de las instituciones de gobernabilidad democrática en países que se encuentran en la etapa posterior a un conflicto. En este sentido, el PNUD se encuentra en una situación especial para integrar la responsabilidad, la transparencia y la integridad dentro del proceso de paz, en la reconstrucción nacional en el desarrollo de las instituciones que se requieran tras el conflicto. En estas

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situaciones, surgen muchas oportunidades para cambios dramáticos y los programas de reforma de la gobernabilidad democrática implementados por el PNUD deben aprovechar el ímpetu social y político para mejorar la responsabilidad, la transparencia y la integridad. Aún más imperiosa se hace la necesidad de emprender acciones amplias y holísticas que enfrenten a la corrupción como un problema que pudiera presentarse en el nuevo sistema de gobernabilidad antes de que el problema quede más arraigado. Por lo tanto, el enfoque del PNUD debería consistir en la revisión de esas situaciones especiales, considerándolas como casos especiales que tienen necesidades específicas. Por ejemplo, las oficinas de país del PNUD en Afganistán, la República de África Central, la República Democrática del Congo y de Kosovo están desarrollando programas contra la corrupción con una concentración especial en las necesidades posteriores a conflictos. Con el fin de desarrollar la capacidad de la organización para enfrentar a la corrupción en situaciones posteriores a conflictos, se codificarán y compartirán las lecciones y buenas prácticas que dejen esas experiencias en el terreno. Ese es el caso de un proyecto de investigación que se está llevando a cabo con los asociados de las organizaciones de la sociedad civil y que se puso en marcha en un taller inicial sobre “La Reconstrucción Después de la Guerra y la Dimensión de la Corrupción”, realizado durante la Conferencia Internacional Contra la Corrupción que se realizó en Seúl en mayo del año 2003. 4.3.5 Aumento de la participación del público y la formación de coaliciones La participación de las organizaciones de la sociedad civil en la programación y las políticas sobre responsabilidad, rendición de cuentas, transparencia e integridad En el pasado, el PNUD ha involucrado a la sociedad civil (incluyendo al sector privado y a los medios de información) en consultas sobre políticas y actividades que están dirigidas al logro de una mayor responsabilidad, rendición de cuentas y transparencia (por ejemplo, las auditorías sociales). Sin embargo, hasta esta fecha, las organizaciones de la sociedad civil no participan suficiente o sistemáticamente en el diálogo sobre políticas y especialmente en el desarrollo de estrategias y políticas nacionales para el fortalecimiento de la responsabilidad, la rendición de cuentas y de la transparencia en la gobernabilidad pública y corporativa. El enfoque del PNUD debe asegurar que la sociedad civil participe realmente como un asociado en la tarea del desarrollo y no se limite solamente a aprobar o monitorear las políticas y los programas del gobierno en la lucha contra la corrupción. Para hacer eso de una manera efectiva, el PNUD también debería desarrollar la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para que no sólo participen en la promoción, sino en la aplicación y en el monitoreo de las estrategias y de los programas nacionales o locales contra la corrupción. El PNUD también puede ofrecer capacitación a los instructores en el seno de las organizaciones de la sociedad civil para aumentar su capacidad en la promoción, aplicación y monitoreo. Otras medidas prácticas incluyen la facilitación de la formación de coaliciones para el intercambio de conocimientos y experiencias al nivel Sur-Sur. (Ver también PNUD y las Organizaciones de la Sociedad Civil: Una Nota de Política sobre la Participación en la nota práctica sobre Acceso a la Información, así como el Módulo 6 de el Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad). 4.3.6 Labor con la comunidad internacional Coordinación de las iniciativas contra la corrupción al nivel nacional e internacional Al nivel nacional, el PNUD, a través del papel de Coordinador Residente de las Naciones Unidas, cuenta con el consenso y el mandato para crear foros o para usar la plataforma del diálogo para el desarrollo que ya existe con la finalidad de iniciar discusiones, identificar requerimientos y prioridades, así como llevar a los interesados en el tema a la mesa de discusiones para asegurar una respuesta coordinada frente al problema de la corrupción. Dentro del sistema de las Naciones Unidas, este papel de coordinador le permitirá al PNUD promover la plena integración de la responsabilidad, la transparencia y la integridad, y analizar el impacto de la corrupción y la integración contra la corrupción dentro de la CCA/UNDAF. El PNUD también podría facilitar la coordinación y aplicación al nivel local de los tratados de las Naciones Unidas, funcionando como el instrumento operacional del sistema de la ONU en los países. La coordinación efectiva y las asociaciones estratégicas en los esfuerzos para combatir la corrupción, pueden contribuir mucho en los esfuerzos para asegurar que las acciones sostenidas y concertadas, así como los recursos, perduren a largo plazo. Debido a su ventaja comparativa,

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imparcialidad y por contar con la confianza del gobierno, el PNUD puede brindar la coherencia política y asegurar que las acciones de los donantes apoyen estratégicamente las prioridades del gobierno, previniendo así las duplicaciones y las superposiciones. La coordinación efectiva y las asociaciones también pueden ejercer más presión sobre las contrapartes nacionales cuando su compromiso político sea débil. Al nivel internacional, la coordinación del PNUD y su papel como formador de asociaciones también son de importancia significativa para asegurar que las lecciones aprendidas, las sinergias generadas y la colaboración efectiva al nivel nacional se reflejen en las políticas y en los programas al nivel mundial. Estos últimos, a su vez, contribuyen a darles forma a las estrategias nacionales. Es claro entonces que existe un papel del PNUD para estimular las políticas cultivadas en el país que se hayan beneficiado de la experiencia comparativa internacional y viceversa. El Grupo Internacional para la Coordinación de la Lucha Contra la Corrupción (IGAC) es un foro apropiado para ese intercambio de conocimientos y para la colaboración. Es una iniciativa reciente que unió a todas las agencias de la ONU dentro de un mecanismo informal de coordinación. Ese grupo comenzó como un órgano interinstitucional de la ONU y ahora incluye a otras agencias bilaterales y multilaterales de desarrollo, junto con representantes de organizaciones de la sociedad civil. Su objetivo es una coordinación y colaboración más sistemáticas entre las organizaciones internacionales en la lucha contra la corrupción. La sede de su secretaría es el Centro Internacional para la Prevención del Crimen y la ONUDD en Viena, organismo que también tiene la responsabilidad de llevar adelante la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción. 4.3.7 Implementación y monitoreo de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción Las negociaciones para lograr un instrumento legal internacional ambicioso y amplio para luchar contra la corrupción quedarán completadas en las Naciones Unidas en el año 2003. Sólo se requiere de la firma de este instrumento por 40 países para que entre en efecto y muchos gobiernos lo consideran como un marco importante para elevar la legislación nacional contra la corrupción al nivel de estándares internacionales. Aunque hay un consenso general de apoyo para la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, hay muchos que la encuentran difícil de aplicar y de monitorear. El PNUD, como consecuencia de contar con una extensa red en el terreno, tiene que desempeñar un papel crucial para asegurar que los asociados nacionales estén conscientes de la existencia del tratado y lo entiendan, adquiriendo al mismo tiempo la capacidad para ponerlo en práctica. El PNUD también debe apoyar la movilización de la comunidad de donantes para que apoye la convención. Con el fin de ayudar a los gobiernos en la tarea de cumplir los compromisos que contempla la Convención de las Naciones Unidas, el PNUD, trabajando en colaboración estrecha con el Centro Internacional para la Prevención del Crimen, estará en la posición de ayudar a los países en la revisión de sus necesidades de capacidad de sus legislaturas nacionales a través del entrenamiento especializado, como parte integral del programa de fortalecimiento de los parlamentos que ya está en ejecución. Entre las iniciativas de apoyo que se realizarían en un comienzo y sobre la base de una encuesta inicial, está la de la concientización del público sobre el alcance, la naturaleza y el proceso de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción y sobre el papel que le corresponde a dicho público en la aplicación y el monitoreo de la misma. También surgirá la necesidad de evaluar las limitaciones de la capacidad para poner en práctica la Convención, no sólo mediante la revisión de la legislación nacional para cumplir los estándares internacionales dispuestos por el tratado, sino que también para promover lazos, la integración y la armonización con otros instrumentos legales regionales y/o otras iniciativas existentes en la esfera de responsabilidad, rendición de cuentas, transparencia e integridad. 4.3.8 Codificación del conocimiento y medición del desempeño Como una organización de aprendizaje, el PNUD está en buenas condiciones para aprovechar su experiencia y aprender más de ella. Esto se podría lograr con la documentación sistemática de los resultados, así como de las buenas (y también las malas) prácticas, a través del monitoreo y la evaluación del impacto que han tenido las reformas sobre la corrupción o mediante la realización de estudios de casos que proporcionen elementos sobre el progreso alcanzado. Asimismo se podrían realizar investigaciones sobre nuevos asuntos que vayan surgiendo (por ejemplo, las dimensiones de la corrupción en situaciones posteriores a conflictos, la igualdad de géneros, la responsabilidad social de las corporaciones y el financiamiento para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a través de

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dividendos de integridad). El proceso de planificación, las auditorías sociales, los sistemas de tarjetas de informes, las estrategias para el mercadeo social, etc., son algunos de los instrumentos que pueden ser usados para asegurar un monitoreo efectivo de los programas de responsabilidad, transparencia e integridad. En cuanto a las estrategias para el futuro, las reformas contra la corrupción que se realicen en una segunda generación de las mismas deberían incluir evaluaciones de su impacto y resultados que midan cuantitativa y cualitativamente el desempeño y la efectividad de las acciones del PNUD. Los resultados de esas evaluaciones deberían guiar la posición del PNUD y sus áreas prioritarias de concentración para los próximos cinco años.

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ANEXOS ANEXO 1: DEFINICION RESPONSABILIDAD, TRANSPARARENCIA E INTEGRIDAD La responsabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia son pilares indispensables de la gobernabilidad democrática que obligan al estado, al sector privado y a la sociedad civil a concentrarse en los resultados, a buscar objetivos claros, a desarrollar estrategias efectivas y a monitorear e informar sobre su desempeño. Es por medio de la responsabilidad y la transparencia públicas que los gobiernos (en conjunto con la sociedad civil y el sector privado) pueden alcanzar la congruencia entre las políticas públicas, su aplicación y la asignación eficiente de los recursos. RESPONSABILIDAD significa el cumplimiento por parte de los individuos y las organizaciones de su responsabilidad medida de la manera más objetiva posible. La responsabilidad se sustenta en tres pilares:

1. La responsabilidad y rendición de cuentas financiera es la obligación de cualquier persona que maneja recursos, un cargo público o cualquier otra posición de confianza, de informar sobre su intención de uso y luego la realidad del mismo en cuanto a los recursos de su oficina. Esto incluye asegurar la transparencia en el proceso y en los procedimientos para cumplir con esa obligación.

2. La responsabilidad y rendición de cuentas administrativa incluye sistemas cruciales de control interno

dentro del gobierno, que complementan y aseguran el funcionamiento adecuado del sistema de revisiones provisto por el gobierno constitucional y por una ciudadanía que participa en el proceso. Estos sistemas incluyen estándares para el servicio civil e incentivos para el mismo, códigos de ética, penalidades criminales y revisiones administrativas.

3. La responsabilidad política, que en lo fundamental comienza con elecciones libres y transparentes y

constituye un punto inicial efectivo para la supervisión. En una democracia electoral, la gente cuenta con un método regularizado y abierto para sancionar o recompensar a aquellos que se encuentren en cargos de confianza pública. Por medio de elecciones periódicas y un mecanismo de control, los funcionarios elegidos y los designados deben asumir la responsabilidad por sus acciones mientras desempeñan cargos públicos. Otro mecanismo para una supervisión más específica es lograr que las tres ramas políticas (el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial) se vigilen mutuamente. Además, la separación de la institución que recolecta fondos y los gasta, de aquella que realmente ejecuta las decisiones del gasto contribuye a asegurar que se cumplan las decisiones de acuerdo con los intereses del público.

4. La responsabilidad social, un enfoque orientado por la demanda, que depende del compromiso cívico e

involucra a ciudadanos y grupos ordinarios que exigen una mayor responsabilidad en las actividades públicas y los resultados.

TRANSPARENCIA incluye todos los medios para facilitar el acceso de los ciudadanos a la información, así como su entendimiento de los mecanismos para la toma de decisiones. La transparencia del sector público comienza con la aplicación clara de los estándares y del acceso a la información. INTEGRIDAD es un elemento básico que completa la noción de responsabilidad y transparencia. Se define como la incorruptibilidad, una condición incólume o de firmeza, y es sinónimo de honestidad. En cuanto al servicio público, la integridad requiere que quienes ocupen un cargo público no adquieran obligaciones financieras o de otra índole con individuos u organizaciones externas y que puedan influenciarlos en el desempeño de sus deberes oficiales. La integridad no es una finalidad por si misma, sino que un camino para el suministro efectivo de los servicios y para el desempeño de las funciones, que son elementos a los que el público tiene derecho de recibir de quienes los gobiernan. Fuente: Country Assessment in Accountability and Transparency(CONTACT) guidelines, PNUD, 2002 (http//www.undp.org/governance/contact 2001.htm)

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ANEXO 2: PANORAMA GENERAL DE LOS AGENTES PRINCIPALES QUE PARTICIPAN EN EL COMBATE CONTRA LA CORRUPCIÓN Y SUS FUNCIONES

AGENTES PRINCIPALES

PAPEL EN EL COMBATE CONTRA LA CORRUPCIÓN

El parlamento elegido libremente

Una de las principales funciones de los representantes del pueblo es la de mantener al poder ejecutivo responsable por sus acciones. Un escrutinio público hecho de manera regular, mediante el debate y el tiempo para hacer preguntas, promueve tanto la transparencia como la responsabilidad. Los parlamentos también promulgan la legislación contra la corrupción que ayuda a establecer un sistema de valores que contribuye a la generación de una cultura contraria a las prácticas corruptas en el país. La Organización Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupción es una buena red para los legisladores que realizan esfuerzos contra la corrupción http://www.parlcent.ca/gopac/index e.php

El liderazgo al nivel central y local

Un compromiso político fuerte, consistente y coherente con la firme determinación de combatir la corrupción. Un ejemplo de iniciativa local en el campo de la responsabilidad es el sistema ABIERTO de Seúl por el cual se les da a los ciudadanos la capacidad para seguir por la red de internet el progreso de su solicitud para recibir servicios http://english.metro.seoul.kr/government/policies/anti/civilapplications/

El gobierno central

El crecimiento económico, como resultado de buenas políticas macroeconómicas e industriales es una condición esencial para reducir la corrupción. La disponibilidad o el exceso de reglamentos pueden crear o eliminar oportunidades para la corrupción. El gobierno central también tiene la responsabilidad de crear el espacio y las condiciones necesarias para que la sociedad civil (y la prensa) puedan operar.

Los directores a todos los niveles (sector público)

Deben adherirse a los principios básicos del derecho administrativo: “desinterés, integridad, objetividad, responsabilidad, rendición de cuentas, transparencia, honestidad y excelencia en el liderazgo al dirigir dando un buen ejemplo”. Para obtener un ejemplo de los sistemas de declaración, vea México Declaranet http://www.declaranet.gob.mx y respecto a los esfuerzos para mejorar la ética y la integridad en el servicio civil, visite UNPAN http://unpan.org/EthicsWebSite/inc/ethicspg.htm

La administración pública en general

Un servicio público basado en la meritocracia y receptivo es una condición esencial para minimizar las oportunidades para la corrupción. El servicio público, por medio de su actitud moral, su conducta orientada al suministro de servicios y cultura de entrega de la información, ayuda a inculcar a la sociedad valores de honestidad, sinceridad e integridad que contribuyen a prevenir la corrupción. Para algunos ejemplo del trabajo de estos agentes vea: Transparencia en la Gestión Pública http://www.cristal.gov.ar/Englishindex.html

El Ministerio de Educación

Educa a las generaciones más jóvenes sobre los valores que constituyen la base de la buena gobernabilidad. Promueve una cultura de participación positiva y de respeto y destrezas para un debate constructivo. Educación y capacitación en ética http://www.iipe.org/resourcedocs/training.html

El poder judicial

Asegura una mayor confiabilidad en la sociedad al brindar la protección legal de los contratos y de los derechos de propiedad y, en líneas generales, asegura la protección de los derechos humanos básicos, que son violados frecuentemente por las actividades corruptas

Las agencias encargadas del cumplimiento de las leyes y normas

Su papel es asegurar el cumplimiento consistente y objetivo de las leyes contra la corrupción y la protección de los denunciantes, así como de las organizaciones de control. Un ejemplo de esta clase de actividad es el Servicio de Investigaciones Especiales de Lituania http://64.49.225.236/rc Lithuania.htm

La comisión contra la corrupción

Generalmente es responsable ante la legislatura o el Jefe de Gobierno. Normalmente tiene un papel con tres dimensiones: (1) prevención y educación, (2) investigación y (3) represión y cumplimiento legal. Algunos ejemplos son la Comisión Independiente de Hong Kong Contra la Corrupción http://www.icac.org.hk/eng/main/index.html , la Comisión Central de Vigilancia, Indica, http://cvc.nic.in , el Directorado de Botswana sobre la Corrupción y los Delitos Económicos http://www.gov.bw/government/directorate en corrupción y delitos economicos.html

El auditor general

Es responsable de la auditoría de los ingresos y gastos del gobierno para reducir de una manera efectiva la incidencia de la corrupción y aumentar las posibilidades de detección de actos corruptos. El trabajo de la OAG en Canadá es un ejemplo útil http://www.oag-bvg.gc.ca/domino/oag-bvg.nsf/html/menue.html

El defensor del pueblo

Recibe e investiga las denuncias sobre mala administración, incluyendo casos de corrupción, falta de responsabilidad y rendición de cuentas además de transparencia. Por lo general, no tiene el poder para que sus decisiones sean de cumplimiento obligatorio, pero tiene autoridad moral e impacto popular.

El contralor general

Responsable de proporcionar informes transparentes y ciertos sobre los ingresos y los gastos públicos. Vean el ejemplo sobre el apoyo a Tanzania http://www.u4.no/projects/project.cfm?id=480

El organismo encargado de las adquisiciones públicas

Provee una supervisión independiente de las adquisiciones hechas por el gobierno, de sus contratos y del cumplimiento de los mismos. Algunos ejemplos de iniciativas de adquisiciones electrónicas para mejorar la transparencia y la eficiencia: Filipinas http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/phillippines eproc.htm , Chile http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/eprocurement chile.htm

Los medios de información

Desempeñan un papel importante al descubrir la corrupción y en estimular el apoyo a los esfuerzos para combatirla. Tienen la responsabilidad de mantener un monitoreo cuidadoso de la legislatura, del poder ejecutivo y del judicial para comprobar si existe corrupción. Al mismo tiempo pueden contribuir a mejorar la credibilidad de las instituciones estatales y así volver a impulsar una cultura de lealtad a la nación y a la sociedad. Vea el ejemplo del Centro Filipino para el Periodismo de Investigación http://www.pcij.org/

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AGENTES PRINCIPALES

PAPEL EN EL COMBATE CONTRA LA CORRUPCIÓN

La gestión electoral

Su papel es de crucial importancia al asegurar la independencia y la transparencia de los sistemas electorales y la imparcialidad en las elecciones. Una importante fuente de información en esta materia es ACE, el proyecto sobre Administración y Costo de las Elecciones http://www.aceproject.org/main/english/et/et.htm

La sociedad civil

Tiene un papel de importancia vital en la reformación de las actitudes, en poner fin a la apatía y la tolerancia del público frente a la corrupción y en el monitoreo del desempeño social y ético de los funcionarios públicos. Ejerce presión sobre el gobierno y el sector privado para una mayor transparencia y responsabilidad. La sociedad civil también asegura que las medidas de reformas para combatir la corrupción estén de acuerdo con las percepciones y expectativas del pueblo. Una fuente importante de información es Transparencia Internacional http://www.transparency.org

El sector privado

Participa activamente en asegurar el éxito de la estrategia gubernamental contra la corrupción al ejercer negocios seguros y al aceptar someter su actuación social y ética al monitoreo y al escrutinio del público (la rendición de cuentas corporativa). Puede ser un importante elemento de control del ejercicio arbitrario del gobierno por sus poderes discrecionales. Los Principios de Wolfsberg constituyen un esfuerzo de compañías privadas para combatir la corrupción http://www.wolfsbeg-principles.com/

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ANNEX 3: LOS ESTUDIOS DE CASOS DE PNUD SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Las intervenciones del PNUD en las esferas de responsabilidad, rendición de cuentas, transparencia, integridad y lucha contra la corrupción han evolucionado en los últimos cinco años (entre 1998 y 2003) desde el apoyo principalmente a los esfuerzos de concientización y promoción a todos los niveles, la realización de diagnósticos con mediciones sobre el alcance del problema y la experimentación con posibles soluciones en un grupo de países que participaron en este plan piloto, hasta la asesoría a asociados nacionales con el apoyo de enfoques más holísticos que se han basado en las lecciones de las experiencias anteriores y en instrumentos de política desarrollados internamente. Los tipos de actividades financiados recientemente a través del Fondo Fiduciario Temático sobre la Gobernabilidad Democrática (DGTTF) durante los años 2002 y 2003, variaron entre: el fortalecimiento de la transparencia y la responsabilidad por medio de la formación de coaliciones y las consultas nacionales para establecer estrategias contra la corrupción, el desarrollo de la capacidad de comisiones independientes contra la corrupción, el desarrollo de una específica legislación anticorrupción y de códigos de conducta, el mejoramiento del acceso a la información y el fortalecimiento de instituciones independientes y procesos específicos para la supervisión (incluyendo las organizaciones de la sociedad civil y los medios de información). También se financiaron actividades sobre gestión financiera y un proceso presupuestario transparente (algunos al nivel municipal), para el monitoreo y el cumplimiento de medidas y para el gobierno electrónico destinado a mejorar el suministro de servicios. En un reciente ejercicio de planificación, unas 70 oficinas de país informaron que tenían iniciativas sobre responsabilidad, transparencia e integridad, sean éstas en la forma de un componente prioritario de un programa sobre gobernabilidad o en forma de un esfuerzo explícito para luchar contra la corrupción. (Con el fin de tener acceso a los resultados de la Planificación de la Anticorrupción, visite http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/docs/inventory%20o1%/Anti-CorruptionProjects%200721803.xls) Aunque todavía queda mucho por hacer, especialmente en lo que se refiere al desarrollo de la capacidad interna del PNUD para enfrentar a la corrupción como un problema del desarrollo y a la revisión de las estructuras corporativas para apoyar adecuadamente y aprovechar el trabajo de la organización en este tema, el PNUD ha avanzado mucho en la codificación y difusión del conocimiento para mejorar los programas contra la corrupción y de responsabilidad, transparencia e integridad. Esta nota práctica, junto con el Manual sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad (http://intra.org/bdp/anti-corruption/sourcebook ati.htm y los estudios de casos (http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/casestudies.htm) desarrollados por el PNUD, representan una contribución a este esfuerzo. Con el fin de entender mejor las lecciones que dejaron las intervenciones emprendidas por el PNUD, se ordenaron estudios de casos para documentar las buenas y malas prácticas, así como otras lecciones que dejaron las experiencias del PNUD. Los estudios de casos cubren una gran variedad de intervenciones y pretenden brindar lecciones de las cinco2 regiones. Son los siguientes:

Apoyo a los procesos y consultas nacionales para concientizar al público y para el desarrollo de un programa o de una estrategia contra la corrupción. Tanzania, Mongolia y Mozambique.

Fortalecimiento de la responsabilidad, rendición de cuentas interna y mejoramiento de la gobernabilidad de los donantes: Bangladesh

Mejoramiento de la responsabilidad al nivel municipal: Ecuador y Mozambique3 Apoyo a las comisiones nacionales contra la corrupción: Honduras El trabajo con los asociados de la sociedad civil: Moldavia y Georgia4 La asistencia a los mecanismos de asociaciones externas o el enfoque en la coordinación entre donantes:

Indonesia y Tayikistán5 El análisis de la corrupción en un estado de partido único: Laos6

Actualmente se está realizando un análisis más profundo de las lecciones presentadas por los estudios de casos, de las evaluaciones disponibles y de los informes sobre proyectos, como parte de la serie de instrumentos del PNUD sobre anticorrupción. En esta serie se incluye un estudio que se enfoca en la experiencia del PNUD en la región de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad de Estados Independientes. Los enfoques específicos del PNUD, que se proponen en esta nota práctica se basan en nuevas lecciones que ya han sido codificadas.

2 Estudios de casos de la región de los estados árabes pueden ser encomendados en una fecha posterior y se basarán en la encuesta realizada en 6 países (El Líbano, Jordania, Marruecos, Yemen, etc.) por POGAR. 3 Un experimento piloto con la Tarjeta de Informe TUGI sobre la corrupción realizado en junio del año 2003, cuyas lecciones serán documentadas como parte de la serie de estudios de casos que se han de encomendar. 4 Los estudios de casos sobre Moldavia y Georgia usarán materiales de la OCDE, como parte del Proyecto de normas del Donante. 5 El estudio de caso sobre Tayikistán usará material del Proyecto de la OCDE sobre Normas del Donante. 6 El estudio de caso sobre Laos fue usado también para discutir la responsabilidad, la transparencia y la integridad en el Taller sobre la Subpráctica del PNUD sobre Anticorrupción que se realizó en mayo del año 2003 en Seúl.

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A continuación se presentan partes de los estudios de casos y de los estudios de evaluación preliminares con el fin de ilustrar algunas de las lecciones cruciales y de los principios que se detallan en la Sección 4.A Lecciones y Principios para la Acción. 1. Establecimiento de una agenda de reforma contra la corrupción en Nicaragua Los casos investigados recientemente por el Fiscal Público (la Unidad de Investigaciones y Asesoría) y que van contra el ex Presidente Alemán y el jefe de su organismo nacional en materia tributaria, demuestran hasta qué punto ha avanzado la corrupción en Nicaragua. Estos casos han afectado dramáticamente al sistema de padrinazgo. La investigación de estos casos de alto nivel, combinada con los informes de los medios de prensa y una presión pública concertada para obligar a la legislatura a retirar la inmunidad y al poder judicial a proceder, representan uno de los ejemplos más efectivos de lucha contra la corrupción en la región. Esto ha abierto las puertas a un cambio profundo. En otros países, la rápida investigación y el enjuiciamiento de casos de corrupción entre personas de “alto nivel”, demuestra efectivamente la voluntad política y da un nuevo impulso a la lucha contra la corrupción. Sin embargo, si la independencia judicial y la integridad son cuestionadas en esos países, el enjuiciamiento de esos casos puede no resultar necesariamente en el veredicto apropiado y eso puede a su vez generar una gran suspicacia del público. La experiencia de Nicaragua es una ilustración promisoria de cómo crear un equilibrio entre el objetivo inmediato del enjuiciamiento y las metas a plazo más largo para reformar las estructuras de la gobernabilidad y los marcos legales. Fuente: David Pezzullo, Anti-Corruption Strategy for Nicaragua (2003) 2. Comisiones contra la corrupción en los países de la Dirección Regional para Europa y la Comunidad de Estados Independientes (DRECEI) Los organismos especializados en la lucha contra la corrupción son usados cada vez más como bases institucionales para combatir la corrupción. Los llamados para el establecimiento de una institución independiente contra la corrupción, son a menudo un síntoma de una dramática incapacidad de las instituciones existentes del gobierno para reducir efectivamente la corrupción. Formadas en respuesta a escándalos específicos o debido a la presión de la comunidad internacional (Rumania y Eslovenia), y/o de grupos de la sociedad civil (Montenegro), dichas comisiones tienen como objetivos la prevención, la educación y la capacitación, pero casi nunca la investigación (Lituana y Serbia). Lamentablemente, los organismos especializados en la lucha contra la corrupción no han satisfecho las esperanzas (excepto en el caso de la SIS de Lituania). Hasta ahora, son pocos los que han tenido éxito. Las principales causas del fracaso: la falta de voluntad política, la ausencia de una estrategia nacional que sea amplia, un marco legal inadecuado, la falta de recursos, la limitación de la independencia y de la confianza del público, la carencia de un clima propicio y de conocimientos y la ausencia de valores éticos básicos. Fuente: Tomasz Anusiewicz, Fighting Corruption in Post Communist Countries: Where are we now? Where do we go from here? UNDP, 2003 (a ser publicado pronto). 3. Estimación de los requerimientos financieros para apoyar una iniciativa contra la corrupción: La

experiencia del Programa sobre Responsabilidad y Transparencia Aunque no se ha realizado aún un esfuerzo sistemático para determinar los costos reales de las acciones sobre responsabilidad, transparencia e integridad, así como contra la corrupción, los requerimientos de recursos financieros pueden ser estimados someramente, dependiendo del nivel y de la envergadura de los esfuerzos y de cuáles son los asociados los que participen en las luchas (locales o internacionales). Los programas iniciales de lucha contra la corrupción, por ejemplo, que anteriormente eran apoyados por el Programa sobre Responsabilidad y Transparencia, y que se concentran en el diagnóstico del problema, pueden costar entre 50.000 y 100.000 dólares (y posiblemente más) para actividades que fluctúan entre encuestas locales de percepción hasta estudios de evaluación más detallados sobre la lucha contra la corrupción y la gobernabilidad. Los programas de desarrollo de la capacidad y de las instituciones, teniendo en cuenta la experiencia del PNUD en otras áreas, cuestan significativamente más. Aún así, se sugiere simplemente que será importante que las oficinas de país del PNUD canalicen los recursos programáticos ya existentes, acudan a la experiencia y la capacidad local (lo que también contribuye a que las soluciones sean genuinamente del propio país) y muestren resultados concretos de una manera oportuna. La comprobación de un desempeño adecuado no sólo genera impulso, sino que también atrae recursos adicionales y el apoyo de los asociados y de los donantes. 4. Municipalidades transparentes en Ecuador El proyecto piloto Municipalidades Transparentes, administrado por la oficina del PNUD en Ecuador en cooperación con la Comisión Cívica Ecuatoriana Contra la Corrupción y con el financiamiento del Fondo Fiduciario Temático sobre Gobernabilidad Democrática, ha experimentado con una metodología participativa y con una lista de posibilidades de acciones para fomentar la transparencia en cuatro municipalidades ecuatorianas. Esto ha significado que en cuatro municipalidades del plan piloto, la sociedad civil, los empleados municipales y otros

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funcionarios trabajando mancomunadamente han generado planes de acción amplios para abrir por lo menos partes del proceso presupuestario y del gasto al escrutinio público. En un corto plazo esto permitirá que dos de las cuatro municipalidades del plan piloto (Pedro Moncayo y Cayembe) completen, con la ayuda del PNUD, un amplio proceso presupuestario participativo en el curso de un año presupuestario completo. La institucionalización del presupuesto participativo hará que la rendición de cuentas a lo largo del ciclo de la planificación, del proceso presupuestario y de las contrataciones sea sistemática. En Rumiñahui y Esmeraldas, la aplicación de los planes generados por este proyecto piloto mejoraría significativamente e institucionalizaría la supervisión de las contrataciones y del presupuesto, el acceso a la información y la implementación estratégica del plan. Por medio de este proyecto, además, la sociedad civil y los trabajadores y funcionarios municipales han visto como funciona el proceso presupuestario participativo y los beneficios que conlleva, gracias a la realización allí de un ejercicio de simulación de preparación de un presupuesto con amplia participación. Actualmente, ese ejercicio representa algo a lo que ellos podrían aspirar. En Esmeraldas, los prerrequisitos para su adopción probablemente no se den por algún tiempo. En Rumiñahui, el progreso que se observa en las relaciones entre la sociedad civil y el municipio, demostrado en la apertura municipal del proceso de toma de decisiones, así como de la aplicación de los planes, sugiere que el presupuesto participativo puede ser una realidad en tres años aproximadamente. Según ciudadanos y funcionarios, la adopción incluso de estas medidas menos ambiciosas de una manera participativa será un hecho irreversible porque, tal como lo señaló un alcalde, “una vez que los ciudadanos estén dentro del proceso, no se van a ir”. Fuente: Estudio de Caso del PNUD sobre Ecuador (2003) 5. Innovación de la responsabilidad de los donantes: la experiencia del PNUD en Bangladesh El combate contra la corrupción puede ser un instrumento muy poderoso en el contexto del PNUD. Al practicar lo que predica, tal como ocurre en el caso del PNUD en Bangladesh, la organización demostró su compromiso sólido con la gobernabilidad y que en realidad tenía la capacidad para estimular cambios. Frente al pesimismo general generado por aquellos tantos que consideraban que la corrupción está demasiado enraizada en la estructura del poder en Bangladesh y ya forma una parte intrínseca de sus prácticas en los negocios, resultó ser un ejemplo alentador que la corrupción pudo ser minimizada mediante una voluntad política sólida y con mecanismos apropiados para la gestión. Los esfuerzos de la oficina del PNUD para lograr transformaciones, no sólo solidificaron la calidad de su programa, sino que mejoraron su imagen entre sus asociados en la tarea del desarrollo (el gobierno y los demás donantes) como un promotor confiable, comprometido y efectivo de las prácticas positivas del desarrollo. No es coincidencia que dicha oficina ha llegado a ser más efectiva en la coordinación con los donantes y en la promoción de la lucha contra la corrupción en el contexto del país. Fuente: Estudio de Caso del PNUD sobre Bangladesh, 2003, enlace en la red de internet.

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ANEXO 4: EL PROGRAMA DEL PNUD SOBRE RESPONSABILIDAD Y TRANSPARENCIA El PNUD desde 1967 ha participado cada vez más en programas de responsabilidad, rendición de cuentas, transparencia e integridad como parte sus acciones para fortalecer la gobernabilidad democrática. El apoyo inicial del Programa sobre Responsabilidad y Transparencia, un fondo fiduciario independiente establecido con la ayuda de los gobiernos de Dinamarca y del Reino de los Países Bajos y, posteriormente, de Alemania, le permitió al PNUD enfrentar las nuevas preocupaciones relacionadas con el combate a la corrupción como parte de la gobernabilidad democrática. En su comienzo, dicho programa se concentró en ayudar a los países a mejorar la gestión financiera y la responsabilidad por medio de la asistencia técnica y el desarrollo de instrumentos. La Evaluación del País sobre Responsabilidad y Transparencia es uno de los mecanismos principales desarrollados por el programa para ayudar a los gobiernos a llevar a cabo evaluaciones internas amplias de sus sistemas públicos de gestión financiera. (Para obtener más información sobre La Evaluación del País sobre Responsabilidad y Transparencia y para obtener acceso a los lineamientos y módulos de entrenamiento para Asia y África, visite http://www.undp.org/governance/contact 2001.htm) Entre otras contribuciones significativas hechas desde 1967 por el Programa sobre Responsabilidad y Transparencia en la lucha contra la corrupción, se pueden mencionar las siguientes:

a) La producción de información, recursos y materiales de promoción ayuda a ampliar el debate sobre políticas y a facilitar la acción internacional contra la corrupción. Se puede destacar el documento La Corrupción y la Buena Gobernabilidad, Trabajo para la Discusión No. 3 (julio de 1997), así como el informe conjunto PNUD/OCDE acerca de Iniciativas sobre la Corrupción y el Mejoramiento de la Integridad en los Países en Desarrollo (junio de 1998);

b) El desarrollo del documento corporativo del PNUD sobre su posición frente al tema, La Lucha contra

la corrupción para mejorar la gobernabilidad, aprobado por el Comité Ejecutivo en julio del año 1998. El documento representa un intento de proporcionar una política cohesiva sobre la corrupción para uso de los funcionarios del PNUD en los países que participan en el programa y también sugiere un marco para abordar el problema. La nota práctica de seguimiento tiene la finalidad de ayudar a las oficinas de país del PNUD a enfocar de una manera concreta el tema de la corrupción, aprovechando las lecciones aprendidas hasta ahora de otros países. (Ver también Una Estructuración de las actividades del PNUD en anticorrupción, que también brinda una visión sobre las experiencias de las oficinas de país http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/docs/Inventory%20of%Anti-CorruptionProjects%20071803.xls)

c) La realización de investigaciones y el desarrollo de estrategias innovadoras, como es el trabajo

conjunto PNUD/OCDE en el Estudio de Caso Comparativo de Países sobre Anticorrupción, que incluye a cinco países que son Benín, Bolivia, Marruecos, Paquistán y Filipinas. En el año 2003 se prepararon siete estudios de casos sobre las experiencias del PNUD en Honduras, Ecuador, Mongolia, Tanzania, Mozambique, Bangladesh e Indonesia. Estos estudios son para el uso de otras oficinas de país http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/casestudies.htm Un proyecto conjunto de investigación con Transparencia Internacional, el Centro de Gobernabilidad del PNUD en Oslo y la Dirección de Políticas de Desarrollo en cuanto al tema de la Reconstrucción Tras la Guerra y la Dimensión de la Corrupción fue iniciado en la 11ª. Conferencia Internacional sobre Anticorrupción en Seúl. Las investigaciones identificarán un marco para mejorar la responsabilidad en situaciones posbélicas, casos en los que los mecanismos tradicionales de supervisión y responsabilidad no funcionan, lo que también ocurre con otras estructuras de la gobernabilidad. Entre otras investigaciones en progreso y planeadas se pueden mencionar las siguientes: las políticas de la corrupción y los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el dividendo de integridad.

d) La facilitación del diálogo regional y global sobre políticas, en casos tales como la serie de Conferencias Internacionales sobre Anticorrupción, organizada por Transparencia Internacional, y el Foro Mundial sobre la Salvaguarda de la Integridad. Durante la 9ª. Conferencia Internacional Anticorrupción (Durban, 1999) y en la 10ª (Praga, 2001), el PNUD dirigió una vez más los debates regionales sobre políticas en África, Asia y el Pacífico, América Latina y el Caribe, los Estados Árabes y Europa Central y Oriental, así como la Comunidad de Estados Independientes. Estos debates sobre políticas regionales se beneficiaron de los debates preliminares en línea, que ampliaron la participación en un esfuerzo para obtener las experiencias de los países y sus contribuciones para las acciones de seguimiento. Los logros principales de la participación del PNUD en esos foros sobre políticas incluyen la formación de redes innovadoras de conocimientos, la difusión de lecciones sobre políticas y el desarrollo de enfoques regionales y de coaliciones para combatir la corrupción. En la 11ª. Conferencia Internacional Anticorrupción (Seúl, mayo de 2003), el PNUD apoyó algunos temas principales (la Reconstrucción tras la Guerra y la Dimensión de la Corrupción, así como los Próximos Pasos sobre Instrumentos Internacionales) y talleres regionales

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(Estados Árabes, sobre El Desarrollo Humano y la Corrupción, y América Central, sobre La impunidad política de los líderes).

e) Estableció relaciones de trabajo con importantes interesados internacionales y regionales incluyendo la firma

de un Memorando de Entendimiento con Transparencia Internacional en 1998. El PNUD también está apoyando al Partnership Fund for Transparency . El PTF es producto de una colaboración entre Transparencia Internacional, el PNUD y otros donantes. Apoya un papel independiente y efectivo de la sociedad civil en el diseño, la aplicación y el monitoreo de programas contra la corrupción en los países en desarrollo. El Fondo también promueve los intercambios Sur-Sur y desarrolla sus programas de modo que sean experiencias de aprendizaje.

f) Facilitó el desarrollo de la capacidad nacional en un grupo piloto de países seleccionados, lo que también

incluyó apoyo continuado y planeado para el desarrollo de planes nacionales de acción para prevenir y controlar la corrupción en Mongolia, Nigeria, Mozambique, Bangladesh, las islas Mauricio y Armenia, entre otros.

g) En cuanto al desarrollo de instrumentos y metodologías para la evaluación, el Programa de

Responsabilidad y Transparencia también ha impulsado la generación de lineamientos para la evaluación del país sobre responsabilidad y transparencia. Este programa es una serie de lineamientos para misiones que tengan por finalidad la evaluación de los sistemas financieros públicos de un país. Estos lineamientos pretenden ser un instrumento para la revisión de la efectividad de la rendición de cuentas financiera en el sector público del país. Sobre esa base, se desarrollará una evaluación para complementar las recomendaciones sobre la manera en que la gestión financiera y las funciones de auditoría pueden ser mejoradas en el sector público. La versión electrónica del documento se encuentra disponible en http://www.undp.org/governance/contact 2001.htm Se realizaron talleres piloto de capacitación regional en Asia (Bangkok, junio del 2002) y África (Dar-es-Salaam, junio del 2003), así como talleres al nivel nacional (Mongolia, 2002).

El PNUD también está trabajando en el desarrollo de un Manual sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad, http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/sourcebook ati.htm, que analizará con mayor detalle la información práctica sobre cómo programar la lucha contra la corrupción y esto será luego tema de la nota práctica sobre Anticorrupción, que también se completará en el año 2003. El Manual también incluirá indicadores para medir el desempeño, experiencias comparativas e instrumentos de otras organizaciones y de países, así como referencias sobre otros recursos y modelos sugeridos para la identificación y el análisis del problema y la aplicación de soluciones.

h) La concientización, la promoción y el desarrollo de la capacidad para apoyar la aplicación y el monitoreo de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción. A fines del año 2003, las Naciones Unidas completaron las negociaciones para contar con un instrumento legal amplio contra la corrupción. El PNUD se dedicará a aumentar la conciencia del público y la promoción sobre este instrumento, concentrándose en los esfuerzos nacionales para involucrar a una gran variedad de sectores interesados con el fin de asegurar el cumplimiento de los compromisos gubernamentales. Los esfuerzos para el desarrollo de la capacidad serán integrados en acciones para el fortalecimiento legislativo y el acceso a la información, incluyéndose la posibilidad de realizar talleres focales de grupo al nivel regional para la evaluación de la legislación nacional contra la corrupción y la necesidad de hacer que se ajusten a los estándares internacionales provistos en la Convención de las Naciones Unidas.

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ANEXO 5: UN MODELO PARA EL INICIO DE UNA CAMPAÑA DE REFORMAS CONTRA LA CORRUPCION Si bien no existe ni un modelo único, ni una solución única para combatir la corrupción, a continuación se presentan algunas sugerencias para el inicio de una campaña, las cuales pueden ser adaptadas y aplicadas en diferentes situaciones contextuales:

(1) Identificar “paladines importantes” dentro del gobierno (especialmente entre los líderes políticos), en la sociedad civil y en el sector privado y formar una coalición de interesados que dirigirán el esfuerzo de las reformas contra la corrupción. Dentro de esa coalición, es posible que sea necesario establecer un grupo de trabajo más pequeño sobre el tema de integridad nacional. (Ver también el Anexo 4 sobre un panorama general de los agentes fundamentales y el Módulo 6 el Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad sobre con quién trabajar).

(2) Realizar una evaluación profunda de las instituciones de gobernabilidad y de los sistemas y procesos para

determinar las áreas y los grupos más vulnerables a la corrupción y para documentar sistemáticamente la situación. (Puede que sea útil comenzar con evaluaciones de la capacidad general de gobernabilidad que se realizan como parte del proceso CCA/UNDAF). Analizar el contexto actual y la naturaleza de la corrupción e identificar áreas para las reformas con el fin de desarrollar un plan general que incluya objetivos a corto, mediano y largo plazo (incluyendo un programa de concientización pública) y asignar al grupo de trabajo responsabilidades para las acciones de seguimiento y de información. (Ver también los Módulos 3 y 4 del Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad en cuanto a maneras de documentar las malas prácticas de gobernabilidad).

(3) Difundir la formación de la coalición, el establecimiento del grupo de trabajo y los primeros resultados de la

evaluación. Solicitar contribuciones y estimular la participación amplia del público en el desarrollo, la implementación y el monitoreo de los programas de reformas y planes de acción, encabezados por la coalición y el grupo de trabajo. Por ejemplo, el establecimiento de un sitio en internet para difundir la campaña y para alentar la participación de los ciudadanos mediante sus reacciones, podría ser útil.

(4) Seguir buscando el apoyo de los líderes políticos para el plan.

(5) Programar reuniones regulares del grupo de trabajo y hacer una difusión apropiada de su labor, poniendo

especial énfasis en el logro de resultados positivos rápidos con el fin de desarrollar la credibilidad y la confianza del público.

(6) Establecer un sistema para la información y el monitoreo con el fin de medir el progreso. (Para obtener

información adicional, vea el Módulo 8: Medición del Desempeño en el Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad).

En el esfuerzo para poner en marcha las reformas contra la corrupción –con todos sus procesos y procedimientos, sus posibilidades y opciones es importante recordar que éste sea un proceso a largo plazo que debe ser apoyado abiertamente desde los niveles más altos y uno en el que las actitudes y la conducta sean objeto de aprendizaje y refuerzo en todos los niveles. Las reformas deben enfrentar inicialmente los únicos problemas en donde puedan ser más efectivas y donde exista un mayor valor agregado, teniendo en cuenta la importancia del momento y del seguimiento, así como del estímulo de la confianza del público en la transparencia y responsabilidad del estado. Un desafío primordial al evaluar el compromiso político es la capacidad para distinguir entre los enfoques reformistas que son superficiales y diseñados exclusivamente para mejorar la imagen de los líderes políticos y aquellas que constituyan esfuerzos sustanciales para crear un cambio real y sostenible. Se dan más detalles sobre las formas de programar los esfuerzos contra la corrupción y sobre la responsabilidad, la transparencia y la integridad en el Manual sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad que se publicará próximamente y que es un componente esencial de la serie de instrumentos del PNUD contra la corrupción http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/sourcebook ati.htm

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ANEXO 6: LEYES QUE CONTRIBUYEN A LAS POLITICAS CONTRA LA CORRUPCION Entre las leyes que contribuyen a las políticas contra la corrupción, se puede mencionar aquellas que:

Criminalizan las actividades corruptas Autorizan la búsqueda, la confiscación, el congelamiento y la expropiación de las ganancias ilícitas

provenientes de la corrupción Requieren que los funcionarios públicos declaren con regularidad sus bienes Identifiquen, prevengan o resuelvan los conflictos de interés Protejan a los denunciantes Mejoren el acceso a la información (permitiendo que los ciudadanos puedan obtener información del

estado) Regulen la aplicación del derecho constitucional a la libertad de expresión y asociación Definan los principios básicos para la toma de decisiones en la administración pública (objetividad,

imparcialidad, igualdad, obligatoriedad de las justificaciones y el derecho a apelar)} Estimulen la transparencia en las adquisiciones públicas

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ANEXO 7: INSTRUMENTOS REGIONALES E INTERNACIONALES PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION Protocolo de la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo contra la Corrupción (SADC) http://www.safac.org.zw/pages/SADCProtocol.htm Convención de la Unión Africana para prevenir y combatir la corrupción http://www.transparency.org/pressreleases archive/2003/2003.03.03.au anti-corr.convention.html Convención Interamericana contra la Corrupción, Organización de los Estados Americanos (OEA) http://www.oas.org/jurídico/spanish/Treaties/b-58.html Plan de Acción contra la corrupción de BAD y OCDE para Asia y el Pacífico http://www1.oecd.org/daf/ASIAcom/ActionPlan.htm OCDE Convenio sobre la lucha contra el soborno de los funcionarios públicos extranjeros http://www.oecd.org/oecd/pages/home/displaygeneral/0,3380,EN-document-88-nodirectorate-no-no-7198-31,00.html Plan de Acción de la Red Anticorrupción de la OCDE http://www.oecd.org/dataoecd/60/59/12593443.pdf Convenciones de Derecho Penal y Civil del Consejo de Europa sobre corrupción http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/174.htmhttp://conventions.coe.int/treaty/en/Treaties/Html/173.htm Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción http://www.unodc.org/un odc/en/crine cicp committee corruption session 7.html http://www.unodc.org/unodc/en/convention corruption merida.html

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ANEXO 8: ¿CON QUIÉN PUEDE ENTONCES PROGRAMAR EL PNUD?

1. Los asociados más obvios pueden ser aquellos con los que usted no desea trabajar. Pueden ser, por ejemplo, las comisiones gubernamentales contra la corrupción, las autoridades estatales de auditoría o los defensores del pueblo. Puede que éstas ya estén comprometidas o estén condenadas al fracaso o ser inefectivas. Sin embargo, pueden incluir a funcionarios que se encuentran frustrados por su incapacidad de usar sus organizaciones para los propósitos de la buena gobernabilidad y que pueden estar buscando una manera para poder trabajar mejor.

2. La segunda colección más obvia de asociados –las organizaciones no gubernamentales contra la

corrupción—también pueden ser aquellas con las cuales usted no quisiera trabajar porque es posible que no tengan muchos miembros y porque su postura estridente y antigubernamental puede hacerlas muy visibles, pero no necesariamente tienen un gran impacto.

3. Eso no quiere decir que no se podrán encontrar organizaciones no gubernamentales que sean valiosas en

este ámbito. Las más útiles son las organizaciones de ciudadanos, que tienen muchos miembros y que están preparadas para formar coaliciones con otros y tienen objetivos específicos como, por ejemplo, los servicios gubernamentales para los pobres o el costo de las multas que impone la policía o las conexiones de agua.

4. Los paladines de la anticorrupción son difíciles de identificar y deben ser investigados cuidadosamente.

Cualquier organización contra la corrupción que ataca al gobierno (y la mayoría lo hará), puede que sea objeto de contraataques del gobierno y esos ataques posiblemente serán intentos para probar que el paladín de la anticorrupción es tan corrupto como cualquier otro. Es difícil encontrar personas que estén limpias en países donde la corrupción es sistémica y realmente esas personas tienen que ser muy limpias para resistir a los ataques de los que serán objeto.

5. Los donantes constituyen una posible fuerza contra la corrupción, pero los imperativos específicos de su

organización en el sentido de “sacar el dinero” pueden contradecir su retórica sobre la buena gobernabilidad. Muchas organizaciones de donantes también son muy cautelosos en admitir que han hecho algo incorrecto y han librado obstáculos públicamente, aunque eso sería un aliciente muy poderoso para otros.

6. Cualquier organización que aliente y ayude a los paladines a luchar y a ser escuchados tiene que actuar

con mucha responsabilidad al adoptar esa postura, ya que corre el riesgo de provocar la aniquilación de ese paladín. El PNUD, al apoyar los trabajos sobre la buena gobernabilidad en un país que tiene una corrupción sistémica, no debe hacerse ilusiones (ellos están comprometidos en una labor radical y revolucionaria) y esto trae consigo posibles riesgos.

Fuente: Módulo 6: Con quién trabajar, Manual del PNUD sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad

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ANEXO 9: ASOCIADOS, RECURSOS Y OTROS ENLACES UTILES EN LA RED DE INTERNET RECURSOS DE LA ONU Y DEL PNUD Manual sobre Responsabilidad, Transparencia e Integridad (Módulo 10: Recursos sobre la Responsabilidad, la Transparencia y la Integridad, da una lista completa de referencias, enlaces de internet y fuentes de información). http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/sourcebook ati.htm Estudios de Casos del PNUD sobre Anticorrupción http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/casestudies.htm Inventario del PNUD de Proyectos contra la corrupción http://intra.undp.org/bdp/anti-corruption/docs/Inventory%20of%Anti-CorruptionProjects%20071803.xls CONTACT: Evaluación del País en Responsabilidad y Lineamientos para la Transparencia http://www.undp.org/governance/contact 2001.htm La lucha contra la corrupción para mejorar la gobernabilidad http://www.undp.org/governance/docsaccount/fighting corruption to improve governance.pdf Iniciativas del PNUD y de OCDE para mejorar la integridad en los países en desarrollo http://magnet.undp.org/Docs/efa/corruption/Corrupti.htm La Corrupción y la Buena Gobernabilidad (Trabajo del PNUD para las discusiones) http://magnet.undp.org/Docs/efa/corruption3/corruption3.htm Fighting Corruption in Post Communist States: Where are we now? Where do we go from here? (enlace internet) Fighting Corruption in Post Communist States: Lessons from Practice PNUD/PARAGON (Módulo de Entrenamiento sobre la ética y la responsabilidad en los servicios públicos) http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/eropa/unpan002651.pdf Red de las Naciones Unidas sobre Administración Pública (UNPAN) http://www.unpan.org/ ONU CICP (Centro para la Prevención Internacional del Crimen, Serie de Instrumentos sobre Anticorrupción http://www.odccp.org/corruption_toolkit.html Red de Información de las Naciones Unidas sobre el Crimen y la Justicia www.uncjin.org Centro de las Naciones Unidas para la Prevención Internacional del Crimen www.undcp.org/odccp Instituto de las Naciones Unidas para la Investigación Interregional del Crimen y de la Justicia www.unicri.it UNESCO www.unesco.org/iiep/eng LIBROS A Handbook for Fighting Corruption – USAID A Moral Economy of Corruption in Africa – J.P.Olivier de Sardan (Journal of Modern African Studies) Anti-Corruption in Transition – a contribution to the policy debate – Banco Mundial Bribes – a natural history – John Noonan Combating Corruption in Asian and Pacific Economies – Sheila Coronel Controlling Corruption – Robert Klitgaard – University of California press Corrupt Cities – a practical guide to cure and prevention – Banco Mundial Corruption – its causes, nature, and function – Syed Hussein Alatas Corruption and Democracy in Thailand – Pasuk Phongpaichit and Piriyarangsan Sungsidh Country Governance Assessment Report – Indonesia: Asian Development Bank Liberalization and the new corruption – IDS Bulletin 1996 Participatory Corruption Appraisal – The Partnership for governance reform in Indonesia Stealing from the People – The Partnership for Governance reform in Indonesia

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The Anti-Corruption Handbook – World Bank The Other Path – Hermano de Soto The Problem of Corruption – Syed Hussein Alatas TI Libro de Consulta 2000 – Transparencia Internacional SITIOS EN INTERNET a. Banco Mundial CFAA (Evaluación de la Rendición de Cuentas Financieras por País) http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/PEMworkshopJune22.pptPER Control de los gastos públicos) http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/p1pers.htmManual sobre la gestión del gasto público http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/english.htmCPAR (Revisión de la Evaluación de Adquisiciones de los Países) http://www.worldbank.org/html/opr/procure/borrower.htmlIGR (Revisiones Institucionales y sobre Gobernabilidad) http://www1.worldbank.org/publicsector/igrs.htmHIPC (Ejercicio de rastreo de los gastos) http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/tracking.htmNuevos Instrumentos Empíricos para la Anticorrupción y la Reforma Institucional lhttp://www.worldbank.org/wbi/governance/guide.htmTrabajo Analítico de los Países http://www.countryanalyticwork.net b. Fondo Monetario Internacional ROSC (Informes sobre la Observancia de los Estándares y de los Códigos) http://www.imf.org/external/np/rosc/rosc.aspObra de referencia del FMI sobre la Transparencia Fiscal http://www.imf.org/external/np/fad/trans/obra de referencia/index.htm c. USAID USAID (La realización de una evaluación de la gobernabilidad democrática-un Marco para el Desarrollo Estratégico) http://www.usaid.gov/democracy/techpubs/pnach305.pdfUSAID Evaluaciones Estratégicas http://www.usaid.gov/democracy/center/sa.htmlUSAID Recursos sobre anticorrupción http://www.usaid.gov/deomcracy/anticorruption d. OCDE http://www.oecd.org/EN/document/0,,EN-document-0-nodirectorate-no-21-42047-0,00.htmlwww.anti-corruptionnet.org www.oecd.org/daf/nocorruption/index.htm www.oecd.org/EN www.oecd.org/fatf/http://www1.oecd.org/daf/nocorruptionweb/index.htmhttp://www1.oecd.org/puma/ethics/index.htm e. Organizaciones de la sociedad civil, del mundo académico, medios de información y otras fuentes de

información Facilidad contra la corrupción para Europa y Eurasia http://nobribes.orgAgencia Noticiosa Beta, páginas de las Manos Limpias www.beta.co.yu/korupcija/engCentro para la Empresa Internacional Privada www.cipe.org/programs/corruptionUniversidad Colgate, Bibliografía sobre Corrupción http://people/colgate.edu/mjohnstonComité para la Protección de los Periodistas www.cpj.orgCentro de Recursos sobre la Ética www.ethics.orgLeyes sobre la Libertad de Información http://home.online.no/~wkeim/foil.htm Portales sobre la Libertad de Información www.freedominfo.org and www.accessinitiative.orgProyecto sobre el Acceso Global (Centro para la Integridad Pública) http://www.publicintegrity.orgTestigo Global (Iniciativa sobre Publique lo que Paga, en conjunto con Transparencia Internacional y Global Compact) www.globalwitness.org/campaigns/oil/publish_what_pay.html Fondo Fiduciario de África del Sur sobre los Derechos Humanos www.sahrit.orgDeclaración de París www.parisdeclaration.orgCentro filipino sobre el Periodismo Investigativo www.pcij.orgRespondanet www.respondanet.comLa Lista de la Corrupción www.corruptionlist.com Centro para las investigaciones en línea sobre Corrupción y para la información (CORIS) http://www.transparency.org/corisEl proyecto internacional sobre el presupuesto http://www.internationalbudget.org/index/htmIniciativa de Desarrollo Legal de SEE www.seldi.net/anti_corruption.htmLa Iniciativa sobre Gobernabilidad Rural http://www.tugiapdip.netTIRI www.tiri.orgCentro sobre el Crimen Transnacional y la Corrupción, en la American University www.american.edu/traccc

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Manual de Transparencia Internacionalhttp://wwww.transparency.org/sourcebook.index.html Transparencia Internacional, Serie de Herramientas para los que luchan contra la corrupción http://www.transparency.org/toolkits/index.html f. Otros organismos intergubernamentales Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo BERD www.ebrd.org EUROSAI www.eurosai .org GOPAC Global Organization of Parliamentarians Against Corruption www.parlcent.ca/gopac/index_e.phpFundación para el Periodismo Independiente www.greco.coe.intCámara Internacional de Comercio www.ijf-cij.orgOrganización Internacional de Policía Criminal (ICPO-Interpol) www.interpol.intCentro de Internet para las Investigaciones sobre la Corrupción (en la Universidad Goettingen) www.gwdg.de/~uwvw/icr.htmCentro Nathanson para el Estudio del Crimen Organizado y la Corrupción www.yorku.ca/nathanson/Links/links.htmInstituto de la Sociedad Abierta, Programa de Monitoreo del Acceso a la Unión Europea www.eumap.org/reportsOSCE www.osce.org/eeaProtocolo contra la Corrupción de la Comunidad para el Desarrollo de África del Sur http://www.safac.org.zw/pages/SADCProtocol.htmGrupo de trabajo sobre crimen organizado en la región del Mar Báltico www.balticseataskforce.dk/Corruption/Corruption.htmCentro de Recursos Utstein sobre la Anticorrupción http://wwwU4.no

PNUD Nota Práctica: Anticorrupción 35

ANEXO 10: ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS A2I - Acceso a la información A2J - Acceso a la justicia ACC - Comisión contra la Corrupción ATI - Responsabilidad, Transparencia e Integridad CCA - Sistema de Evaluación Común de los Países CEE y CEI - Europa Central y Oriental y Comunidad de Estados Independientes CICP - Centro para la Prevención Internacional del Crimen (UNODC) CONTACT - Evaluación del país sobre Responsabilidad y Transparencia CSO - Organización de la sociedad civil DGTTF - Fondo Fiduciario Temático para la Gobernabilidad Democrática (PNUD) IACC - Conferencia Internacional anticorrupción IGAC - Grupo Internacional de Coordinación sobre la Anticorrupción FMI - Fondo Monetario Internacional NU - Naciones Unidas ODM - Objetivos de Desarrollo del Milenio ONG - Organización no gubernamental OII - Iniciativa sobre la Integridad Organizacional PACT - Programa para la Responsabilidad y la Transparencia PAR - Reforma de la Administración Pública PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo TI - Transparencia Internacional TIC - Tecnologías de la información y de las comunicaciones UNDAF - Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo ONUDD - Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ONU OSSI - Oficina las Naciones Unidas de Servicios de Supervisión Interna