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Lindependiente y la búsqueda

del equilibrio

a Banca Central

MANUEL MONTEAGUDO VALDEZ*

Desde fines del Siglo XX la autonomía de los Bancos Cen-

trales se ha extendido prácticamente en todos los conti-

nentes1, como un principio económico constitutivo de

las democracias modernas. La mejor demostración es su

consagración en textos constitucionales o internaciona-

les, como el artículo 108 del Tratado de la Comunidad Eu-

ropea que dice: “Ni el Banco Central Europeo, ni los ban-

cos centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de

sus órganos rectores podrán solicitar o aceptar instruc-

ciones de las instituciones y organismos comunitarios, ni

de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún

otro órgano...”

* Doctor en Derecho, Universidad de París I, Panthéon-Sorbonne, LLM Universidad de Houston,Abogado PUCP. Gerente Legal del Banco Central de Reserva del Perú. Las opiniones expresadas enel presente artículo son de exclusiva responsabilidad del autor.

““

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¿Qué es la autonomía constitucional de la bancacentral? Dos consideraciones nos pueden dar unaprimera aproximación. De un lado, el objeto queocupa al Banco Central, que es la moneda, consti-tuye el instrumento central para la organizacióneconómica de la vida colectiva. Todas las deudas,créditos, títulos, activos, pasivos del conjunto deuna sociedad están expresados en moneda. Deotro lado, la emisión de moneda se encuentra se-parada de la actividad fiscal del Estado, pues elpresupuesto público no se financia con el BancoCentral. Bajo este modelo, los poderes públicosque crean impuestos y gastan los recursos fiscales,están impedidos de disponer de la capacidad mo-netaria del Estado, que está reservada a regular lacantidad de moneda en la economía. La teoríamonetaria y la experiencia histórica muestran quela emisión para fines fiscales termina indefectible-mente en inflación. Entonces, si bien la acción delBanco Central supone un genuino ejercicio delpoder2 (emisión, imposición del encaje, interven-ción en los mercados monetarios y cambiarios,etc.), éste se realiza de manera independiente delos órganos políticos. ¿Cuáles son los límites delpoder de los Bancos Centrales independientes y

civiles (todo patrimonio se expresa monetaria-mente). En tanto reserva de valor la moneda essusceptible de apropiación, como hoy lo muestranla diversidad de activos financieros. La monedatambién es macroeconómica pues la masa mone-taria tiene una correspondencia con todos los bie-nes y servicios que se transan en la economía y hoysu multiplicación es generada principalmente porel conjunto del sistema financiero. Estas caracte-rísticas hacen de la moneda un medio de cohesiónsocial (M.Aglieta) y el contrato económico entresociedad y Estado.

Uno de los más importantes teóricos del dere-cho, Hans Kelsen, afirma que el Estado en su ver-sión primitiva aparece cuando las economías em-piezan a utilizar el instrumento monetario. Lamoneda, como superación del trueque, es aqueltercer bien al que los individuos dotarán de con-fianza y seguridad para realizar sus transacciones.En teoría, el poder público intervendrá para ga-rantizar la eficacia de este nuevo tercer bien, quepermitirá volver tangible lo intangible y viceversa.Si al inicio los individuos atesoraban su patrimo-nio en ganado o territorio, éste podrá convertirse– como lo sugiere Friedman- en simples piezas ria,

sus deberes frente a la sociedad? Para responderhagamos una brevísima revisión histórica de la in-terrelación entre el fenómeno del Estado y el de lamoneda, antes de abocarnos a los principales ele-mentos del modelo del Banco Central autónomo.

MONEDA Y ESTADOLas funciones clásicas de la moneda nos ilustranclaramente que ésta es el vehículo de todos los de-rechos patrimoniales. Como medio de cambio, lamoneda extingue obligaciones (curso legal y acep-tación forzosa) y como unidad de cuenta permitemedir obligaciones, créditos o exigir reparaciones

si bien la acción del Banco Central supone un genuino ejercicio del poder, este se

realiza de manera independiente de los órganos políticos.

metálicas, papeles o registros electrónicos alma-cenados en computadoras.

Durante el período metálico, la intervención delpoder público en la moneda fue largamente infe-rior que en la actualidad. En Roma, por ejemplo,la moneda del Imperio que servía para el pago deimpuestos (“Dadle al César”) convivía pacífica-mente con una pluralidad de monedas de las pro-vincias romanas, como refieren los Evangelios. LaEdad Media, consecuente con el sistema Feudal,supone una completa descentralización mone-taria, pues los grandes, medianos y pequeños seño-

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1 La mayoría de países de América Latina, Estados Unidos, la Unión Europa, un número creciente de países africanos, Japón, Nueva Zelanda entre otros.2 Además el Banco Central es usualmente de propiedad del Estado.3 La historia también la cuenta de severas desvalorizaciones monetarias en Grecia y Roma antiguas.4 El propio Keynes califica a la inflación como el medio mas sutil para pervertir una sociedad.5 Existen otros modelos en que se consigna la pluralidad de objetivos, como en Estados Unidos de América (y que está siendo objeto de un debate para limitarlos), o

casos en que el objetivo monetario es precisado por el gobierno (Inglaterra) o en acuerdo con éste (Nueva Zelanda).

res feudales acuñan moneda a lo largo y ancho deEuropa, garantizando la pureza del medio de cam-bio en puertos, ferias y mercados. El nacimientodel Estado Moderno a partir del siglo XVI traeráun fenómeno inverso: la centralización monetariaque más bien dará inicio a las primeras desvalori-zaciones monetarias generadas por la acción delpoder político nacional3. Y es precisamente en es-te período en que empieza a formularse la teoríacuantitativa del dinero (Bodin), exigiéndose –des-de la teología Cristiana- el deber de los monarcasde preservar el valor de la moneda.

El siglo XIX será el del patrón oro como sistemamonetario universal. Si bien los estados definiránel contenido metálico de su moneda, el sistemamonetario en su conjunto estará "anclado" en elpatrón metálico, asegurado por la convertibilidadde los depósitos. En realidad, hasta principios delsiglo XX los gobernantes no imaginaban la posibi-lidad de que el Estado podía regular la cantidad demoneda, ni pretender influir sobre la demandaagregada. Pero en el siglo XIX también traerá elrápido desarrollo de los bancos comerciales y los

primeros bancos de emisión (predecesores de losBancos Centrales). Estos últimos irán acumulandoprogresivamente el privilegio de la emisión de bi-lletes y excepciones a la regla de la convertibilidad,para convertirse en prestamistas de última instan-cia. Goodhart nos recuerda que justamente en elejercicio de esta última función, surge el arte de lapolítica monetaria.

El arribo definitivo de la política monetaria en elsiglo XX será también el de la era de la inflación yla hiperinflación. El Estado provocará hiperinfla-ciones, esta vez con devastadoras consecuenciaspolíticas y económicas4. En la década del setentaconfluirán las inflaciones de mundo industrializa-do, los preludios de la crisis de la deuda y el fin delas paridades fijas del FMI. Es en este escenarioque la teoría monetaria llega a un relativo consen-so sobre los efectos de la emisión en la economíareal, permitiendo separar definitivamente la acti-vidad fiscal de la monetaria. Las circunstanciaspolíticas y económicas ya están entonces prepara-das para nuevos modelos institucionales que ga-ranticen la regulación monetaria y la ausencia deinflación.

CONSOLIDACIÓN DEL MODELO DEBANCO CENTRAL INDEPENDIENTEEl Banco Central independiente evoca diferentesconcepciones de la independencia o neutralidad dela moneda. Podemos observarla en el sistema delpatrón oro, en la utopía de una moneda universaldurante la Edad Media, en la frase de Napoleón“que el Banco de Francia permanezca en las manosdel gobierno pero no demasiado” o incluso en elsistema de paridades fijas, en la medida que impo-nía una limitación exterior a las políticas naciona-les. Pero la ola de reformas de Bancos Centralesque se inicia a partir de los años ochenta, desdeAmérica Latina hasta el Japón, tiene como referen-tes a la Reserva Federal Americana y al Bundes-bank. Más tarde el Banco Central Europeo cobraráun liderazgo al ser parte de un sistema que hará delos Bancos Centrales independientes del gobiernoy al mismo tiempo de sus propios países, convir-tiéndose en una organización supranacional.

El modelo de Banco Central independiente supo-ne en primer lugar que las normas constitucionalesconsagren su finalidad única o principal (Unión Eu-ropea y algunos países de América Latina), que es lapreservación de la estabilidad monetaria. Ésta reafir-ma la independencia y la distingue de otros objeti-vos del poder público (actividad fiscal, redistribu-

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ción, promoción económica)5. La independencia oautonomía es funcional, en el sentido de que sus de-cisiones no están sujetas a confirmación ni modifi-cación del legislativo o Ejecutivo. También es políti-ca por cuanto la Constitución garantiza la estabili-dad de los miembros de su Directorio, que general-mente son nombrados por plazos que difieren delciclo político (Unión Europea, Francia, Alemania,Estados Unidos, Chile, México) y pueden ser remo-vidos solo por el Parlamento en casos excepciona-les6. En lo financiero,la independencia del Banco Centralsupone que éste cuente con autonomía para definir supresupuesto, sin la intervención del Congreso. Otro ele-mento crucial para la autonomía del Banco Central es laprohibición de financiamiento al Tesoro, lo que marca,como principio general, la separación entre la actividadfiscal y monetaria.

Como bien lo establece la teoría clásica de la di-visión de poderes, los órganos públicos antes quemantener una separación absoluta ejecutan susacciones en constantes relaciones de interdepen-

6 En el Perú esto es solo posible en casos de falta grave, definida ésta como la aprobación de políticas en contra de las prohibiciones monetarias (ejemplo: financiamien-to el gobierno).

7 El Bundesbank ha sido la institución más respetada por la opinión pública alemana durante la segunda mitad del siglo XX, como garante de la estabilidad de los contratos.

dencia. Ello resulta aplicable a la acción del BancoCentral, ya que la política monetaria puede verseafectada por el resto de políticas macroeconómi-cas. La política fiscal puede tener un efecto sobre laexpansión o la contracción de la liquidez, de lamisma forma que la administración de la deudapública. Y si bien los dirigentes del Banco Centralno tienen un origen electoral, éstos ejercen unacuota de poder sobre la que necesariamente debendar cuenta a la sociedad, con el propósito de rea-firmar su legitimidad y reputación7. Por ello, lamayoría de Bancos Centrales tienen la obligaciónde informar al Parlamento y a la opinión públicasobre la política monetaria y la evolución de laeconomía. Los actos jurídicos del Banco Centralson además susceptibles de revisión judicial, sinperjuicio del rol supervisor de organismos comola Contraloría o la Superintendencia de Banca.

El Perú tiene una tradición constitucional de in-dependencia del Banco Central. La Constituciónde 1933 hacía referencia a la obligación del Estadode mantener por los medios que estén a su alcan-ce la estabilidad de la moneda, y la Constituciónde 1979, verdaderamente precursora, consagra laautonomía del Banco Central de Reserva del Perú(BCRP) y muchas de las funciones que se encuen-tran recogidas, ya de una manera sistemática, en laConstitución de 1993. Esta última recoge práctica-mente todos los principios que hemos hecho refe-rencia, con el ingrediente de que la Ley Orgánicaes una norma de desarrollo constitucional en lamedida que la propia Constitución se remite a és-ta. (Artículo 84).

La autonomía del Banco Central tiene aun mu-chos retos para alcanzar su consolidación y ser unaexpresión de equilibrio entre Estado y sociedad. Enel Perú, por ejemplo, se han presentado proyectos deley para interrumpir el período de los miembros delDirectorio, generando incompatibilidades inexis-tentes al momento de su nombramiento o propues-tas que incluyen la gestión de personal del BCRP enun sistema estatal único dirigido por el Gobierno.Todo ello evidencia que aún falta comprender la im-portancia de asegurar al país un sistema monetariosólido, independiente y creíble. Aspectos como lasnuevas formas de moneda fiduciaria y la mejoracontinua de la transparencia en la información tam-bién son desafíos permanentes. Born resume el im-perativo ético de la función monetaria, señalandoque “la relación entre el dinero y la moral antes queun problema de dinero, es sobre todo, un problemaético para quienes definen su valor y para todosaquellos que lo utilizan”. ❚

OBJETIVO. El mode-lo de Banca CentralIndependiente supo-ne que la Constitu-ción consagre comoúnica finalidad la es-tabilidad monetaria.

Fuente: Instituto Apoyo, 2005. Economía para todos. Texto y guía de consulta. Tema 5 "La Actividad Financiera". Editorial Bruño. Lima: 28-31.

Fuente: Instituto Apoyo, 2005. Economía para todos. Texto y guía de consulta. Tema 5 "La Actividad Financiera". Editorial Bruño. Lima: 38-41.

Fuente: Instituto Apoyo, 2005. Economía para todos. Texto y guía de consulta. Tema 5 "La Actividad Financiera". Editorial Bruño. Lima: 38-41.

Fuente: Instituto Apoyo, 2005. Economía para todos. Texto y guía de consulta. Tema 5 "La Actividad Financiera". Editorial Bruño. Lima: 38-41.