THE FOREIGN POLICY

BUREAUCRACY

AND

FOREIGN POLICY MAKING報告學生：徐雍 601341019

指導教授：陳亮智

報告項目

• 國務院組織架構、執掌、組織文化、與政府關係、國務卿

• 國防部組織架構、執掌、國防部長、部長辦公室、政策商店、參謀長聯席會議

• 美國情報社群各級組織、國防部、國務院、其他局處、中央情報局

• 美國經濟主體財政部、商務部、農業部、勞工部

國務院組織架構、執掌、組織文化、與政府關係、國務卿、未來挑戰

執掌

• 負責美國外交事務

• 各式有關外交問題(安全、武器擴散、人權、毒品、環境…

等等)

• 各式問題由階級架構下各區域以及專責局處負責協調

外交與組織文化

• 組織

• 外交官與公務員分離所產生的菁英主義

• 對於外界意見的排斥

• 在外國的外交經驗才是經驗，通才勝於專才

• 強調談判negotiation、代表representation、回報reporting

• 個人

• 只能向上或向外的晉升體系造成謹慎、風險規避的特質

• 壓制創造性、阻礙風險思考、鼓勵一致性；避開對上級造成的爭議

• 綜合起來為謹慎caution、一致性conformity、判斷discretion、保守prudence，依法行政規避責任。

國務院於政府中角色

• 進退困頓的部門

• 標準職員與任期制官員的對立立場

• 酬庸大使、體制外的特殊使節任命

• 軍事總司令於外交上的影響

• 預算資源的分配差距

• 白宮對於外交的自主決定

• 國務卿的決策與態度

國務卿與國務院

• 與總統交好 vs 全力領導部門，還是兩者兼顧亦或兩者兼拋？

歷屆國務卿比較

國務卿 偏總統 偏部門 附註

John Foster Dulles (1953-59) √ 20世紀最有影響力

Dean Rusk (1961-69) √ 專注解決越戰問題

Kissinger (1973-77) √ 從國安會帶很多人來，但不怎麼搭理自身部門

Vance (1977-1980) √ 前任脾氣很差

Alexander Haig (1981-82) 被白宮、部門職員所孤立

George Shultz (1982-89) √ √ 兩邊都討好

James A. Baker (1989-92) √ 有自己的小圈圈，不尊重部門內資深外交官

Warren Christopher (1993-97) √ √ 兩邊討好但沒什麼效率

Madeleine Albright (1997-2001) 廣受注意卻表現不佳

Colin Powell (2001-05) √ 在白宮弱、部門內猛

Condoleezza Rice(2005-08) √ *出書時還在任期內

Colin powell

• 被排除於總統決策圈外，但在部門內影響力巨大

• -對外努力建構美國的國際反恐聯盟，但在許多議題上因美國自身的決策而常常失敗。(中東、北韓和平對談失敗；國際條約拒絕

簽署)

• -對內(在規避風險的組織文化下)

• 改善國務院中高階人員訓練、到職問題• 改善國務院與國會關係• 在預算範圍內進行資訊科技改革並加強海外建設

• 成功提升整體國務院士氣

國務院的未來挑戰

• 國會關係

• 資訊科技

• 預算問題

• 後911時代造成軍事及情報體系的排擠資源

國防部組織架構、執掌、

國防部長與部長辦公室、參謀長聯席會議、未來挑戰

國防部長與部長辦公室

• 文人官職

• 管理軍隊數量及組織架構

• 武器採購

• 管理軍隊方式

• 去中心化decentralization

• 採購過程管理management of the acquisition process

• 由上而下指令計畫指導top-down, directive planning

guidance

• 中央資源管理central resource management

Donald Rumsfeld

• 大幅度的改革國防部組織與計劃

• 將文職人員制度改變為績效工資制度

• 將行政單位外包、縮減21%的高階官位

• 將部長辦公室改制為積極的政策商店(policy shop)

• 駐紮於歐洲及東亞的大規模部隊改為較小基地、駐紮於中東、中亞

• 在後911時代中整體改變部隊的作戰形式(輕量化、小型化、資訊化)

• 對於二次波灣戰爭中注重進擊而忽視占領後的後續作業

• 可能帶來的「伊拉克症候群」

部長辦公室

• 過去主要於協助各軍種的資源分配及管理

• 2002年設立特別計畫室(office of special plans)進行積極的資源爭取

• 積極的政策商店(policy shop)

• 分析、形塑政策選項

• 更有效的影響國外以及國內安全政策

• 被批判為用鷹派觀點去形塑影響國防部政策的機構

參謀長聯席會議Joint Chiefs of Staff

• 主要職能是進行各兵種的協調及合作、政策規劃、軍事建議；與國防部長皆是總統的首席軍事顧問。

• 總統指派主席、副主席；美國陸軍參謀長、美國空軍參謀長、美國海軍作戰部長和美國海軍陸戰隊司令。戰區指揮官則受總統、國防部指揮。

• 經歷1986年的國防部重組法案(Goldwater-Nichols Act)後，各軍種間的觀點、軍事力量逐漸進行整合。

國防部未來的挑戰

• 伊拉克戰爭對於Rumsfeld軍事轉型計畫的影響

• 中國崛起所帶來的潛在威脅

• 國防預算與國家預算赤字的衝突

• 文官與武官的權力衝突、軍隊與社會的價值衝突

美國情報社群組織、執掌、國防部、國務院、其他局處、中央情報局

• Air Force Intelligence

• Army Intelligence

• Central Intelligence Agency

• Coast Guard Intelligence

• Defense Intelligence Agency

• Department of Energy

• Department of Homeland Security

• Department of State

• Department of the Treasury

• Drug Enforcement Administration

• Federal Bureau of Investigation

• Marine Corps Intelligence

• National Geospatial-Intelligence Agency

• National Reconnaissance Office

• National Security Agency

• Navy Intelligence

• Office of the Director of National Intelligence

組織與職掌

• 人際情報 Human intelligence HUMINT

• 圖像情報 Imagery intelligence IMINT

• 訊號情報 Signal intelligence SIGINT

• 建構於中央情報局(CIA)、國防情報局(DIA)、國家安全局(NSA)、國家偵查局(NRO)、國家地理空間情報局(NGA)的架構。

• 情報改革及反恐法案聯合產生出管理情報體系的國家情報

總監(director of national intelligence)。

國家情報總監 Director of National Intelligence

• 國家情報總監有國家情報總監辦公室協助管理。旗下管轄國家反恐中心、國家反擴散中心、國家反情報中心，並有數個聯合情報委員會提供資源。

• 協調各情報單位的資訊分享

• 指導各局處的預算資源使用

• 爭取並執行年度預算

• 提供總統、國安會、國土安全部情報資源

• 與外國情報單位做聯繫

國防部與情報

• 國防部是情報體系中的最大組成單位

• 國家偵查局(NRO)負責衛星情報，CIA與國防部共同使用

• 國家安全局(NSA)負責訊號情報，911後有更大權力偵查

• 國家地理空間情報局(NGA)，主要負責地形及水文的製圖及判讀。

• 國防情報局(DIA)則負責軍事戰術情報的蒐集分析與使用。

• 人際情報則多由中央情報局(CIA)所負責。

• 上述單位近年進行緊密合作，資訊做出重大整合。

國務院與情報

• 情報研究局(Bureau of Intelligence and Research,INR)

• 主要負責外國事務，局長同時也是國務院情報顧問

• 報告外交敏感情報

• 主要依靠海外回報以及普通資訊來源

• 屬於情報體系中的小單位

其他局處• 財政部主要負責外國經濟事務，有其海外派員進行蒐集、分析、反情報以及執法(ex凍結資產)，近年主要目標為流氓國家、恐怖分子、洗錢、毒品交易及其他可能威脅。

• 能源部蒐集及分析能源情報、政策及發展規模，負責能源安全、核武監控及反擴散、能源科技、核武研究、發展及製造。

• 聯邦調查局(FBI)

國內執法單位，負責打擊恐怖分子、間諜活動、跨國犯罪、國內反情報、電子監控，常與CIA合作，也有海外派駐人員。

• 緝毒局(DEA)

主要負責毒品交易及走私，近年因國際犯罪增加也與FBI、CIA有多家合作。

• 國土安全部(Department of Homeland Security)

旗下有海岸防衛隊負責水上安全，多負責毒品以及非法移民業務；常與其他單位分享、分析情報，也常與CIA、FBI合作。

中央情報局

中央情報局

• 在國家安全會議提供國安情報顧問

• 協調國家情報安全活動及佈署

• 國外情報蒐集

• 集中評估情報並協助傳達

• 提供國家情報所需服務(心理、政治、準軍事、經濟…等等)

• 多與FBI、國防部合作，提供許多人際情報

中央情報局

• 蒐集情報

人際情報為主，911之後人員有超過50%的成長

• 情報分析

各式情報來源分析成可給決策者使用的資訊，提供總統每日

簡報、國家情報評估(NIEs)、特別國家情報評估(SNIEs)等資訊。

• 管理及監控秘密行動

進行國內外私下政治利益的交換或談判，近年對恐怖分子的

處分與傳言較多。

情報體系的未來的挑戰

• 各情報體系間的競爭與缺乏合作

• 國家情報總監需要作出體系的管理以及協調

• 國防部仍掌控近80%的情報資源

全球化與經濟主體

• 財政部

美元匯率的掌控、經濟政策的運用、國際基金及組織的地位

• 商務部

美國對外經濟政策的擴展與保護、貿易政策的拓展、美國對外經濟利益條約與法案、國內外基礎建設及出口貿易掌控

• 農業部

農產品貿易、食物換取和平計畫、農業外交

• 勞工部

人力資源的發展與分配，在外交關係、貿易協定、國際經濟、童工議題、國際組織、移民勞工政策等議題上有重大影響

結語

• 國家對外事務並非單一部門局處可以處理，需要整個國家體系、不同的專業人才來互相合作，並挹注大量資源才能成功發展。

• 整體體系的合作已成為常態，隨著政經貿易、新型威脅的產生，已非過去能夠單一局處所能解決。

• 國家對外事務不僅傳統政治及外交的手段，商業可以提供更多彈性的處理手法。

• 組織必須保持靈活以面對未來的各式挑戰。