Ejercicio del Presupuesto 2007para el Sector Rural con base en laPresencia de la Población Indígena

Héctor M. Robles BerlangaUniversidad Autónoma Metropolitana - Xochilmilco

Mexican RuralDevelopment

Research Reports

2010

Reporte 9

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Ejercicio del Presupuesto 2007 para el Sector Rural con base en la Presencia de la Población Indígena

Héctor M. Robles Berlanga Universidad Autónoma Metropolitana - Xochilmilco Resumen La presencia de la población indígena en nuestro país es importante por: el número de personas que representan (poco más del 10 por ciento de la población); los recursos naturales que poseen (la mitad de las selvas y un tercio de los bosques templados) y su gran diversidad; las regiones donde habitan son captadoras de agua. A pesar de que son dueños de bastos recursos la gran mayoría viven en condiciones de alta o muy alta marginación. El 60 por ciento de la población indígena vive en municipios, que de acuerdo a la composición de la población, son considerados indígenas. Estos municipios también son considerados como rurales. Por estas dos razones, el presente escrito tiene como objetivo contribuir al conocimiento del impacto del gasto público destinado a la población indígena dentro del Presupuesto Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC). El trabajo presenta las principales características del presupuesto destinado al sector rural, la composición del presupuesto por vertiente, los montos ejercidos a nivel municipal, el Índice de cobertura municipal por programa, el Índice de concurrencia, los montos per cápita por hogar y unidad de producción, el Índice de beneficiarios atendidos, el número de beneficiarias por programa y la distribución del crédito. Los resultados del estudio apuntan a lo siguiente:

• Por las condiciones de alta y muy alta marginación, el mayor gasto del PEC en los municipios indígenas es para la vertiente social, catalogados como de combate a la pobreza.

• Existe una contradicción, en los municipios indígenas se encuentran importantes recursos naturales y la mayoría de la población se dedica a actividades primarias, sin embargo el presupuesto de las vertientes de competitividad (fomento de actividades productivas) y medio ambiente son muy bajos y no pesan en la estructura del presupuesto.

• La mayoría de los programas que componen el PEC se encuentran ausentes de los municipios indígenas. Los que reportan presencia en este tipo de municipios alcanzan muy poca cobertura.

• Una de las estrategias más promocionadas por el gobierno es la concurrencia, situación que no se presenta en los municipios indígenas, lo que disminuye el impacto de la acción gubernamental.

• Uno de los instrumentos de política pública es el financiamiento de las actividades primarias, sin embargo, en los municipios indígenas sólo se ejerce el 2% de estos recursos. Se puede afirmar que ser indígena representa estar fuera de los esquemas de financiamiento para el desarrollo.

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Los datos anteriores explican porque en las zonas rurales (característica indígena), a pesar de la aplicación de recursos de combate a la pobreza, la pobreza se incrementó. De acuerdo con información difundida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CONEVAL, entre 2006 y 2008 la pobreza patrimonial en México aumentó, pasando de 42.6% a 47.4%, lo que representó un incremento en 5.9 millones de personas. En el ámbito rural ello significó un incremento de 6.1% equivalente a 2.3 millones de personas.

Pobreza por ingresos en México Gráfica 1

Fuente: Coneval, 2009. La pobreza alimentaria, que significa que las personas no tienen el ingreso suficiente para adquirir sus alimentos, pasó de representar el 13.8% al 18.2%, el incremento es equivalente a 5.1 millones de personas, lo cual quiere decir que 19.5 millones de habitantes padecían hambre en 2008, 7.2 millones (39.9%) habitaban en zonas urbanas (localidades de 15,000 o más habitantes) y 12.2 millones (62.6%) residían en el área rural. Con una diferencia de poco menos de 500 mil personas, en 2008 casi se llegó a las mismas personas en pobreza alimentaria de 1992.

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Fuente: Elaboración propia con información del Coneval 2009. Otro dato relevante en los municipios indígenas es la desnutrición. De los 484 municipios (70% y más de población indígena), 263 tienen un riesgo nutricional extremo y 193, muy alto. Esto significa que en casi la totalidad de éstos, se presentan los índices más críticos del país. En términos de población más de 4.2 millones de indígenas tienen problemas de desnutrición. La tasa de mortalidad infantil es mayor en municipios indígenas que en el nacional; lo que significa que hay un mayor número de muertes infantiles en los espacios indígenas. Asimismo, el porcentaje de personas alfabetas nos indica que es menor la proporción de personas que no saben leer ni escribir en estos municipios. Prácticamente todos los índices en los municipios indígenas se encuentren por debajo de los reportados a nivel nacional, lo que al final se traduce en un grado de desarrollo humano más bajo. I. Criterios de clasificación de la población indígena y distribución del presupuesto 1. La población indígena está distribuida en cerca de 40 mil localidades -20 mil con alta concentración de esta población-1 y se encuentra presente en todos los estados de la República Mexicana. Para establecer su importancia local, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), clasificó a los municipios de acuerdo con los siguientes criterios:

• Indígena. Municipios con 40% y más de población indígena. • Con presencia indígena. Municipios con menos de 40% de población indígena y

más de 5,000 indígenas en números absolutos

1 Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, “Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006,” CDI, México, 2001.

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• Población indígena dispersa. Municipios con menos de 40% de población indígena con presencia de hablantes de lenguas minoritarias

• Sin población indígena. Municipios donde no se identificó población indígena.

Población Total e Indígena, Núcleos Agrarios, Unidades de Producción y Población Económicamente Activa por tipo de municipio

Cuadro 1

Tipo de Municipio Población Total (1)

Población Indígena (1)

Núcleos agrarios

(2)

Núcleos agrarios

Superficie (2)

UP con actividades primarias

(3)

PEA Total (1)

PEA Primaria

(1)

Indígena 8,124,059 6,012,380 4,573 18,159,027 895,385 2,409,134 1,232,553 Con presencia indígena 49,133,348 3,284,135 6,046 22,336,738 677,727 18,663,404 1,158,364 Población Indígena dispersa 40,132,072 924,347 18,678 63,953,760 2,237,091 13,057,765 2,937,758 Sin población Indígena 93,933 - 136 602,845 12,860 24,551 9,624

Total 97,483,412 10,220,862 29,433 105,052,370 3,823,063 34,154,854 5,338,299 Fuentes: (1) INEGI, XI Censo General de Población y Vivienda 2005, (2) INEGI, VII Censo Ejidal 2001 y (3) INEGI, VII Censo Agrícola y Ganadero 1991. Por ser la CDI, la institución oficial encargada de la atención de los pueblos indígenas, se consideró conveniente usar dicha clasificación para analizar la distribución del ejercicio del presupuesto por municipio. 2. El segundo criterio utilizado corresponde a las vertientes del presupuesto del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC), el cual ordena los recursos en nueve vertientes: Financiera, Competitividad, Social, Educativa, Salud, Medio Ambiente, Infraestructura, Laboral, y Agraria. Se agruparon los recursos presupuestales de ese año en seis vertientes2: en la social los montos de los programas de SEDESOL, CDI, DICONSA y FONHAPO; en competitividad los programas de SRA, SECON, SECTUR y SAGARPA, salvo el PROGAN que está clasificado en la vertiente de medio ambiente; en la financiera, los programas de la Financiera Rural y FIRA, con excepción de programa Descuentos que es crédito y no está en el PEC; en infraestructura, los programas de CNA, uno de CONAFOR (equipamiento e infraestructura) y el FAISM del Ramo 33; en medio ambiente los programas de CONAFOR y el PROGAN, que pertenece a SAGARPA, y por último en la vertiente laboral el Programa de Empleo Temporal de la SCT (Cuadro 3). 3. En este estudio no se consideraron la vertiente de Educación, Salud y Agraria. Las dos primeras porque los recursos son para el gasto operativo y no llega como subsidio directo a la población. En el caso de la vertiente Agraria, igualmente, se descarta el gasto operativo, más no los montos destinados a los programas de subsidios que se encuentran clasificados en la vertiente de Competitividad.

2 Las vertientes es la forma en que a partir de 2008 el Ejecutivo Federal clasificó a los distintos programas que componen el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable.

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4. La información analizada que aquí se presenta fue solicitada oficialmente a los titulares de siete Secretarías y siete dependencias de gobierno: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA); Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), Secretaría de Economía (SECON), Secretaría de Comunicación y Transporte (SCT), Secretaría de Turismo (SECTUR), Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Financiera Rural (FR), Fideicomiso Instituidos en Relación a la Agricultura (FIRA), Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), Diconsa, Fondo Nacional de Habitación Popular (FONHAPO), Comisión Nacional del Agua (CNA) y Comisión Nacional Forestal (CONAFOR). Además, se consultó la página de Internet para obtener la información del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF). 5. Se obtuvo información de 59 programas o acciones de gobierno que son parte del PEC, dos programas del ramo 33 y el Programa de Descuentos de FIRA. Los datos solicitados se refieren al monto ejercido y número de beneficiarios por sexo durante el año fiscal 2007 a nivel municipal. Por la característica de la acción gubernamental algunas dependencias no desagregaron la información por sexo3. II. Acerca del presupuesto destinado a la población indígena Los recursos destinados a los pueblos indígenas no se desglosaba en el decreto de presupuesto federal por lo que era imposible saber cuantos recursos públicos se destinaban a estos; sólo era posible conocer el presupuesto destinado al Instituto Nacional Indigenista, entidad que se encargaba de la atención a los indígenas. Como señala Violeta Nuñez “para consultar el presupuesto dirigido al INI, era necesario recurrir a las entidades paraestatales y organismos públicos descentralizados de la Secretaría de Desarrollo Social. En éste se agregaba el gasto programable (contemplaba el programa para el desarrollo de los pueblos indígenas) y no programable; así como el gasto corriente y el gasto de capital”4. Con la reforma constitucional del 2001 en materia de derechos y cultura indígenas se establece en el apartado B del artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que “la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones [entre éstas, el desarrollo de pueblos y comunidades indígenas] en los presupuestos de egresos que aprueben…”5. Si bien la Constitución estableció la obligación de transparentar el presupuesto destinado a los pueblos indígenas, pasaron varios años para que se empiece a materializar este derecho.

3 Para mayores referencias revisar: Héctor Robles, “Apuntes sobre el ejercicio del presupuesto 2007 para el sector rural.” CEDRSSA. México, 2009 4 Violeta Nuñez, “El presupuesto en materia indígena 2001-2009,” CEDRSSA, 2009. 5 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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A partir del año 2002 se incluye en el Decreto de PEF, el monto total de las erogaciones para atender a la población indígena, el cual fue integrado un año después (2003) en un anexo específico, aunque no se desglosaban todas las partidas. Posteriormente algunos programas etiquetaron como indígena una parte de su presupuesto con el criterio de municipalización que estableció la CDI, más no con un padrón de productores indígenas y una política que recogiera las particularidades y necesidades de esta población. En el 2004 el Procampo “indígena” registró 1,570 millones de pesos. En el año 2008, como un hecho trascendente, se incluye por primera ocasión el desglose de estas erogaciones. Cómo lo señala Violeta Nuñez “en los años previos, sólo se integraban algunas partidas etiquetadas en materia indígena, que no mostraban el destino de las erogaciones totales… Ahora el presupuesto en materia indígena (que se anexa en el Decreto de PEF) está integrado por los programas y el monto de recursos que las diferentes secretarías y dependencias gubernamentales destinan a la atención de la población y comunidades indígenas”. En el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2010, en el anexo 7, se desglosan las erogaciones para el desarrollo integral de la población indígena. El monto total asignado es de 44,368.3 millones de pesos, de los cuales 36.5% se destina a desarrollo social, 17.6% a los programas de la CDI y 13.8% a educación pública. En contraste, sólo 5.1% se asignó al rubro de agricultura, ganadería, desarrollo rural, pesca y alimentación. Si bien es un avance el desglose del presupuesto destinado a la población indígena es necesario avanzar en su focalización pues la mayoría de los montos, salvo los de la CDI, se etiquetaron como indígena con el criterio municipal, lo que no necesariamente significa que le llegue a la población indígena. También será necesario cambiar la orientación del presupuesto pues se asocia lo indígena con pobreza y por lo tanto los mayores recursos son para el combate a la pobreza y no van al fomento de las actividades productivas. III. La importancia de lo indígena en el contexto nacional La población indígena es importante: 6. Por su diversidad. La población indígena del país presenta una gran diversidad de carácter étnico con 62 lenguas vivas y cerca de 100 variantes y dialectos6 (para el Instituto Nacional de Antropología e Historia son 364 variantes). El lenguaje, la lengua es civilización, símbolos, creencias, usos y costumbres, comunidad de valores. Es la palabra, soporte material y vehículo de nuestra memoria, respaldo de nuestras identidades, de nuestra nacionalidad pluricultural. 7. Por su magnitud. Con base en los datos del XII Censo General de Población y Vivienda7, la población indígena del país asciende a 7 millones de personas mayores de 5 años que

6 INI. Grupos Étnicos de México. Tomo I, México, página 11, sin fecha. 7 INEGI, “XII Censo General de Población y Vivienda,” México. 2000

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hablan alguna lengua indígena. Las estimaciones de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y del Consejo Nacional de Población (CONAPO), calculan que esta cifra asciende a cerca de 12.7 millones. 8. Por sus estrategias de sobrevivencia. La principal actividad económica es la agricultura, pero como ésta no logra satisfacer todos los requerimientos de la familia, los indígenas buscan otras fuentes de ingreso: jornaleros, empleadas domésticas, venta de artesanías, comercio, entre otras, incluso, 40% de la PEA en municipios indígenas se ubica en servicios e industrias. Sin embargo, lograr la subsistencia en la propia localidad es cada vez más difícil, debido al deterioro de los recursos naturales, a la inadecuada explotación de la tierra, a la carencia de infraestructura productiva, al minifundio, al escaso apoyo institucional y a la crisis que ha enfrentado el sector agropecuario en los últimos años. 9. Por sus condiciones de marginalidad. De acuerdo con los índices de marginalidad establecidos por el CONAPO, basados en cuatro dimensiones socioeconómicas: educación, condiciones de vivienda, distribución de la población e ingreso; la marginalidad en los municipios indígenas es “muy alta” o “alta” (de 83.3%) y media (de 11.8%). 10. Por la cantidad de superficie que poseen. Los ejidos y comunidades con población indígena, son dueños de 22 millones 624 mil hectáreas, que representan el 21.9% de la superficie de la tierra en manos de los núcleos agrarios. Además, existen 200 mil propietarios indígenas con 5 millones de hectáreas. En términos de unidades de producción, el VIII Censo Agrícola Ganadero 2007, identificó a un millón 76 mil Unidades de Producción (UP) con hablantes de lengua indígena, mismas que significan el 25% del total de las unidades. Estos datos muestran una mayor importancia de la población indígena como propietaria de tierra, con respecto al peso que tiene numéricamente su población en el contexto nacional. 11. Por sus recursos naturales. Una aproximación a la localización de los recursos naturales indica que de los 971 ejidos y comunidades que disponen de selvas en el país, poco más de la mitad (526), se ubican en regiones indígenas. Por otra parte, de los 6,402 núcleos agrarios con bosques, 35% cuenta con recursos naturales. IV. Ejercicio del presupuesto en los municipios indígenas 12. En donde se agrupa la población indígena predominan los recursos destinados al combate a la pobreza y pierden importancia los recursos destinados para el apoyo a las actividades productivas. En los municipios indígenas se destinó el 53% del gasto a la vertiente social mientras que en los municipios sin población indígena sólo se aplicó el 29.9%. En el caso de la vertiente de competitividad los porcentajes fueron 12.4 y 32% respectivamente. Es decir, existe una relación inversamente proporcional entre población indígena y presupuesto para el fomento productivo. 13. El segundo rubro en importancia es el que tiene que ver con la vertiente de infraestructura. En los municipios indígenas se ejerció el 27.3% del presupuesto. Este comportamiento se explica por la visión que tiene el gobierno federal respecto a la atención

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de la población indígena, pues considera que la dotación de infraestructura permite la integración de estos grupos sociales al desarrollo. Al respecto Luís H. Álvarez, actual responsable de la CDI, declaró “estoy convencido de que un camino integra a la gente con la civilización y de que una escuela cumple con el proceso de culturización para elevar la calidad y capacidad y conocimiento de los indígenas”8 . 14. Los recursos destinados al fomento de las actividades productivas apenas representaron 12.4% de la inversión total, 10% menos que el promedio nacional y 20% menos que lo que se aplicó en municipios sin población indígena. En la perspectiva gubernamental, combatir la pobreza y las desigualdades de la población indígena, no se hace con el apoyo de sus actividades productivas, sino sólo con recursos de la vertiente social. Esta forma de atención es contradictoria con los cerca de 30 millones de hectáreas que poseen los pueblos indígenas.

Composición del presupuesto por vertientes 2007 Cuadro 2

Tipos de municipio Indígena Con presencia

indígena Población indígena

dispersa Sin población

indígena Total*

Social 11,490,879,755 9,742,018,305 21,188,200,663 145,710,388 43,032,084,125 Infraestructura 5,900,018,569 7,170,906,907 12,545,526,478 69,365,946 25,891,841,874 Medio ambiente 1,334,112,531 2,383,054,067 6,717,531,846 87,536,957 10,562,401,915 Financiera 11,229,496 328,377,464 193,161,566 18,803,909 598,677,132 Competitividad 2,687,257,504 5,262,307,172 15,042,758,221 156,160,467 23,264,337,267 Laboral 197,042,231 87,611,563 372,909,720 9,888,546 673,101,434

PEC 21,620,540,088 24,974,275,478 56,060,088,495 487,466,215 104,022,443,748

Crédito 1,093,324,455 25,466,713,013 29,335,173,164 438,441,035 56,414,221,183 Ramo 33 2,064,831,257 11,697,524,667 10,831,869,543 28,010,376 24,689,638,913 PEC-Crédito Ramo 33 24,778,695,800 62,138,513,158 96,227,131,202 953,917,626 185,126,303,844

Porcentaje

Indígena Con presencia

indígena Población indígena

dispersa Sin población

indígena Total

Social 53.1 39.0 37.8 29.9 41.4 Infraestructura 27.3 28.7 22.4 14.2 24.9 Medio ambiente 6.2 9.5 12.0 18.0 10.2 Financiera 0.1 1.3 0.3 3.9 0.6 Competitividad 12.4 21.1 26.8 32.0 22.4 Laboral 0.9 0.4 0.7 2.0 0.6

PEC 100 100 100 100 100

PEC 87.3 40.2 58.3 51.1 56.2 Crédito 4.4 41.0 30.5 46.0 30.5 Ramo 33 8.3 18.8 11.3 2.9 13.3

PEC+Crédito+rRamo 33 100 100 100 100 100 * la suma no da el total, pues no se incluyeron los datos de los municipios que no tienen registrada a la población indígena, ya sea por que son municipios de reciente creación o porque aparecen con otro nombre. El cálculo del total sale directo de la base de datos incluyendo

8 Violeta Núñez Rodríguez, “Presupuesto en materia indígena 2001-2009.” CEDRSSA. México, 2009

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los municipios que no tienen registrada a la población indígena, los cuales no aparecen en el cuadro.

15. El presupuesto clasificado en la vertiente medio ambiente tiene muy poco peso en los municipios indígenas, al representar sólo el 6.2% de los recursos ejercidos. Lo anterior contrasta con los datos señalados en un principio en donde se menciona que la mitad de las selvas y un tercio de los bosques templados se localizan en las tierras que poseen los pueblos indígenas. 16. El presupuesto de la vertiente financiamiento es prácticamente inexistente al representar sólo el 0.1% del presupuesto ejercido en estos municipios. Si consideramos el crédito (que no forma parte del PEC) el resultado es similar, sólo el 4.4% de los recursos ejercidos en este rubro se aplicaron en municipios indígenas. Este último dato contrasta con lo que se aplica en municipios sin población indígena, que alcanza el 46% de los recursos. 17. El promedio nacional de monto recibido por municipio fue de 41 millones 792 mil pesos. En contraste, los municipios indígenas recibieron sólo 33 millones de pesos, sólo superior a los municipios sin población indígena, que se caracterizan por componerse principalmente de población urbana y por lo tanto las asignaciones del presupuesto destinado al campo son muy bajas. Es decir, que los municipios indígenas reciben menos apoyos, lo que disminuye la posibilidad de emprender acciones de impacto regional y superar sus rezagos. Además, esta distribución desigual de los recursos ahonda más las diferencias entre regiones y no como se pretendió en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), artículo 5°, fracción II de “Corregir disparidades de desarrollo regional a través de la atención diferenciada a las regiones de mayor rezago”

Distribución promedio de recursos por tipo de municipio Cuadro 3

Tipo de municipios PEC Promedio Indígena 21,620,540,088 33,008,458 Con presencia indígena 24,974,275,478 115,621,646 Pob. Indígena dispersa 56,060,088,495 36,355,440 Sin población indígena 368,407,848 12,280,262 Total 104,022,443,748 41,792,000

18. Al revisar como se distribuyeron los recursos del PEC por municipio encontramos que de los cincuenta ayuntamientos que más recursos recibieron, nueve de ellos corresponden a municipios indígenas: Ocosingo, Las Margaritas, Palenque y Chilón, en Chiapas; Papantla y Tantoyuca, en Veracruz; Etchojoa, Sinaloa y San Felipe del Progreso, México. Sin embargo, sólo cinco municipios indígenas se encuentran dentro del grupo de los 100 municipios que más recursos recibieron de la vertiente competitividad (Etchojoa, Ocosingo, San Felipe del Progreso, las Margaritas y Mezquital, Durango). Se puede concluir que a la población indígena, principalmente, se le entregan recursos asistenciales, que se distribuyen de manera individual, lo que limita la posibilidad de impulsar proyectos que fomenten las actividades productivas, generen empleo e impacten a una región.

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19. Índice de Cobertura Municipal por Programa. El Índice se obtiene dividiendo el número de municipios atendidos por cada programa entre el total de municipios que existen en el país. Este índice permite medir la presencia territorial de los programas. De los 59 programas analizados encontramos que cuatro de ellos tienen una cobertura “universal” en municipios indígenas, es decir, tienen al menos un beneficiario en la mayoría de los municipios9. Estos son: Oportunidades en sus distintas modalidades (alimentación, becas educativas, útiles escolares, componente energético y adultos mayores), Procampo tradicional, Atención a los Adultos Mayores de 70 Años y Más en Zonas Rurales y Programa de Abasto Rural (PAR). Cabe señalar que en este rubro no se encontraron diferencias significativas con los otros tipos de municipio.

Índice de Cobertura Municipal (Porcentaje) Cuadro 4

Institución Vertiente Programa Indígena

Con presencia indígena

Población Indígena dispersa

Sin población indígena Total

SEDESOL Social Oportunidades > Apoyos Ejercidos de Alimentación

100.0 95.4 99.8 100.0 98.0

SEDESOL Social Oportunidades > Apoyos Ejercidos de Becas Educativas

100.0 95.4 99.8 100.0 98.0

SEDESOL Social Oportunidades > Apoyos Ejercidos de Útiles Escolares

100.0 95.4 99.8 100.0 98.0

SEDESOL Social

Oportunidades > Apoyos Ejercidos del Componente Energético

100.0 95.4 99.8 100.0 98.0

SEDESOL Social Oportunidades > Apoyos Ejercidos para Adultos Mayores

100.0 95.4 99.8 100.0 98.0

SAGARPA Competitividad PROCAMPO Tradicional

98.5 90.7 98.6 100.0 96.4

SEDESOL Social

Atención a los Adultos Mayores de 70 Años y Más en Zonas Rurales

95.4 88.9 96.8 96.7 94.3

DICONSA Social Programa Abasto Rural PAR

93.0 88.4 88.5 86.7 88.1

SAGARPA Competitividad PROCAMPO Capitaliza

58.5 71.8 72.4 63.3 67.5

SAGARPA Medio ambiente PROGAN

58.5 61.6 61.7 70.0 60.2

SAGARPA Competitividad Programa de Fomento al Café

54.7 48.6 29.8 20.0 37.9

SEDESOL Social Microregiones

53.1 21.8 23.3 33.3 31.1

SCT Laboral Programa de Empleo Temporal – SCT

52.7 38.0 39.5 33.3 42.1

RAMO 33 Ramo 33

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal FAISM

52.1 82.9 70.2 80.0 65.7

RAMO 33 Ramo 33 Fortalecimiento Municipal FORTAMUN

51.3 81.9 70.5 80.0 65.6

FIRA Financiera Descuentos

50.2 90.3 75.5 46.7 68.4

SAGARPA Competitividad

Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural PROFEMOR

48.5 40.3 35.3 23.3 38.4

9 Es importante señalar, que los distintos programas que conforman el PEC no tienen establecido el criterio de atención de acuerdo a la condición étnica, salvo los que maneja la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, por lo que las reglas de operación de cada programa se aplican indistintamente en los municipios con o sin población indígena.

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Institución Vertiente Programa Indígena

Con presencia indígena

Población Indígena dispersa

Sin población indígena Total

CDI Social POPMI

47.3 34.7 1.6 - 16.5

SRA Competitividad Programa de Mujeres del Sector Agrario PROMUSAG

36.3 64.4 42.3 30.0 41.8

DICONSA Social Programa de Apoyo Alimentario PAL

36.0 69.9 43.5 6.7 42.8

CDI Social Infraestructura Básica a Indígenas PIBAI

34.4 19.0 0.8 - 11.2

SAGARPA Competitividad Apoyo a los Proyectos de Inversión Rural PAPIR

33.3 44.4 41.4 30.0 38.7

CDI Social Fondos Regionales Indígenas

32.5 44.4 2.5 - 13.9

CDI Social Promoción de Convenios en Materia de Justicia

31.6 48.1 1.3 - 13.4

CDI Social Fomento y Desarrollo

31.0 30.6 1.7 - 12.0

SAGARPA Competitividad Desarrollo Ganadero

30.4 48.1 40.5 40.0 37.8

FONHAPO Social Vivienda Rural

29.5 57.4 34.1 16.7 34.1

SECON Competitividad

Fondo Nacional de Apoyo para Empresas en Solidaridad (FONAES)

24.6 66.2 36.2 20.0 35.6

SRA Competitividad Fondo de Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios (FAPPA)

17.9 45.4 25.9 13.3 24.8

SAGARPA Competitividad Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural PRODESCA

17.4 23.6 17.1 20.0 17.5

SAGARPA Competitividad Programa Integral

16.8 39.8 29.1 20.0 26.2

SECON Competitividad Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales FOMMUR

15.7 38.9 18.7 6.7 19.3

CONAFOR Medio Ambiente Manejo Forestal

15.1 50.5 32.4 23.3 28.9

CDI Social PROCAPI

14.4 5.1 0.3 - 4.5

CONAFOR Medio Ambiente

Plantaciones Forestales Comerciales

11.6 37.0 20.2 16.7 19.1

CNA Infraestructura Agua Potable Nueva

11.5 14.8 14.3 13.3 13.4

CNA Infraestructura Estudios o Proyectos

8.5 14.4 9.5 16.7 9.6

CDI Social Turismo Alternativo

7.8 13.9 0.5 - 3.6

FIRA Financiera Estudios y Proyectos*****

6.7 45.4 16.7 - 16.1

CONAFOR Medio Ambiente

Áreas Naturales Protegidas (ANP)

6.1 30.6 12.1 3.3 11.7

SAGARPA Competitividad Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales

5.6 18.1 12.5 - 10.8

CONAFOR Medio Ambiente Servicios Ambientales

5.2 15.7 5.8 - 6.4

SRA Competitividad Joven Emprendedor

5.2 7.4 8.2 - 7.2

SAGARPA Competitividad

Factores Críticos de Comercialización (Cítricos Dulces)

4.7 4.6 2.1 - 3.1

FIRA Financiera Servicios de Asistencia Ténica Integral SATI

4.1 37.5 14.9 - 13.5

12

Institución Vertiente Programa Indígena

Con presencia indígena

Población Indígena dispersa

Sin población indígena Total

CNA Infraestructura Alcantarillado Nuevo

3.8 6.5 8.4 10.0 6.9

CONAFOR Infraestructura Equipamiento e Infraestructura

3.1 13.0 8.3 - 7.1

CNA Infraestructura Ampliación de Unidades de Riego

1.4 6.5 3.0 - 2.8

CNA Infraestructura Sanitarios Rurales

1.1 0.9 0.8 3.3 0.9

SAGARPA Competitividad Emergentes de Comercialización

0.9 11.6 11.2 3.3 8.4

SAGARPA Competitividad Recuperación de Tierras de Pastoreo

0.8 3.2 2.8 - 2.2

Financiera Rural Financiera Programa Integral

0.6 21.3 2.9 - 3.8

FIRA Financiera

Fortalecimiento de Competencias a Empresas y Organizaciones Económicas FORTA

0.5 10.6 1.9 - 2.2

SAGARPA Competitividad Investigación y Transferencia Tecnológica

0.5 5.6 2.5 - 2.2

SAGARPA Competitividad Sementales Bovinos

0.5 3.7 3.0 - 2.3

SAGARPA Competitividad Ingreso Objetivo

0.5 17.1 9.6 - 7.7

Financiera Rural Financiera Garantías y Reducciones

0.3 19.4 2.8 - 3.5

Financiera Rural Financiera Unidades de Promoción

0.3 13.0 1.3 - 2.0

SAGARPA Competitividad Agricultura por Contrato

0.3 7.9 4.3 - 3.5

SAGARPA Competitividad Programa Integral

0.2 7.9 2.2 - 2.1

SAGARPA Competitividad Mejoramiento Genético

0.2 1.9 2.0 - 1.4 CDI Social Albergues - 9.7 - - 0.8 CDI Social Tercer Nivel - 9.7 - - 0.8 CNA Infraestructura Agua Potable Rehabilitación - 0.5 1.4 6.7 1.0 SAGARPA Competitividad Fomento Ganadero Apícola - 0.5 0.2 - 0.2

SAGARPA Competitividad Desarrollo Ganadero (Mejoramiento Genético) - 1.4 2.1 10.0 1.5

SAGARPA Competitividad Fomento Lechero - 0.5 1.1 - 0.7

SAGARPA Competitividad Fortalecimiento de los Sistemas Producto Pecuarios - 4.6 0.8 - 0.9

SECTUR Competitividad Programa Ecoturismo y Turismo Rural - 0.5 0.3 - 0.3

20. De los programas analizados, 20 de ellos presentan una cobertura menor al 1% de los municipios indígenas. De los cuales, 12 pertenecen a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA). Esta institución tiene una presencia marginal en los municipios indígenas, su única intervención de envergadura es por medio de los programas Procampo y Fomento Café. 21. Para medir la concurrencia de las acciones gubernamentales se construyó el Índice de Concurrencia (IC), el cual se obtiene sumando el número de programas que reportaron actividad en un municipio entre el total registrado en el mismo. Cuando el Índice se acerca

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a “1” quiere decir que al menos la mayoría de los programas ejercieron recursos en un municipio y cuando es cercano a “0” significa que la acción gubernamental es mínima En los municipios indígenas el Índice de Concurrencia es prácticamente igual al reportado a nivel nacional, lo que indica, independientemente de la composición de la población por municipio, la baja concurrencia de la acción gubernamental en las zonas rurales. Si sumamos baja concurrencia, niveles mínimos de cobertura, recursos entregados de manera individual y de carácter asistencial, se obtiene como resultado que la intervención del Estado, mediante el presupuesto destinado al campo, en los municipios indígenas es mínima y no genera efectos positivos encaminados a alcanzar el desarrollo rural.

Índice de concurrencia Cuadro 5

Tipo de municipio Índice de concurrencia Indígena 0.2641 Con presencia indígena 0.3521 Población Indígena dispersa 0.2638 Sin población indígena 0.2237 Nacional 0.267310

22. Una de las formas de medir la desigualdad en la distribución del presupuesto es calculando el ingreso per cápita por municipio. Esta medición adquiere importancia a la luz del propósito establecido en la LDRS, artículo 8, que dice “Las acciones de desarrollo rural sustentable que efectúe el Estado atenderán de manera diferenciada y prioritaria a las regiones y zonas con mayor rezago social y económico…”. Al igual que en los casos anteriores, encontramos que en los municipios indígenas el PEC per cápita social por hogar y el PEC per cápita de infraestructura por hogar son superiores al nacional y a los registrados en los otros estratos de población. Por el contrario, el PEC per cápita de competitividad y de medio ambiente por unidad de producción es menor en todos los casos. Lo anterior reafirma la percepción de que en los municipios indígenas la acción gubernamental se concentra sólo en el combate a la pobreza sin estimular las actividades productivas y de protección a los recursos naturales. En el caso de los municipios con población indígena dispersa, los per cápita son bajos, no tanto porque se destinen menos montos a esta región, sino porque estos municipios, contienen: 58% de las unidades de producción con actividades primarias; 55% de la Población Económicamente Activa del sector primario, y 41% de la población nacional.

10 El Índice de Concurrencia tiene un comportamiento similar al Índice de Gini; si el valor se acerca a 1 existe concurrencia y si es a 0 la concurrencia es mínima.

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PEC per cápita por vertientes Cuadro 6

Tipo de municipio

PEC per cápita Social por hogar

PEC per cápita Infraestructura por hogar

PEC per cápita Medio Ambiente por Unidad de Producción

PEC per cápita Financiera por Unidad de Producción

PEC per cápita Competitividad por Unidad de Producción

PEC per cápita Laboral por hogar

PEC per cápita por hogar

PEC per cápita Laboral por Unidad de Producción

Indígena

6,912 3,549

1,490

13 3,001

119

13,005

24,147 Con presencia indígena

824 607

3,516

485 7,765

7

2,114

36,850

Pob. Indígena dispersa

2,319 1,373

3,003

86 6,724

41

6,137

25,059

Sin población indígena

6,374 3,034

6,807

1,462 12,143

433

21,323

74,177

Total

1,879 1,134

2,757

139 6,045

30

4,552

23,385

23. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo el “financiamiento debe procurar elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de los mexicanos que viven en las zonas rurales y costeras; al tiempo que busca superar los desequilibrios regionales aprovechando las ventajas competitivas de cada región”11. Al contrario de esta definición, en los municipios indígenas es prácticamente inexistente el crédito, pues el PEC per cápita de crédito es de solo 1,081 pesos por unidad de producción, once veces menos que el registrado a nivel nacional y 28 veces al de los municipios con menos de 40% de población indígena. Además, en donde se concentra la población indígena sólo se distribuye el 2% del crédito total, con lo que dificulta aún más la posibilidad de que estas regiones superen sus rezagos.

PEC per cápita vertiente Crédito Cuadro 7

Tipo de municipio Crédito Per cápita Indígena 1,093,324,455 1,081 Con presencia indígena 25,466,713,013 32,072 Población Indígena dispersa 29,335,173,164 11,335 Sin población indígena 15,950,550 1,115 Total 55,991,730,698 12,687

24. Una de las características del ejercicio del presupuesto en los últimos años es el creciente número de mujeres beneficiadas. A nivel nacional, el 49% de los que recibieron apoyos en el 2007 fueron mujeres mientras que en los municipios indígenas prácticamente fue el mismo porcentaje (48.8%). Al observar la tabla se encuentra una distribución muy similar en todos los grupos de municipio por lo que se puede considerar que el componente indígena no está incidiendo en la distribución de los recursos para las mujeres.

11 Luis Cruz Nieva, “Política de financiamiento rural. Elementos para la glosa 2009 y Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2010,” CEDRSSA. México, 2009

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Beneficiarios por género con base al tipo de municipio Cuadro 8

Género Indígena Con presencia

indígena

Población Indígena dispersa

Sin población indígena Total

Masculino 7,321,891 16,088,625 18,186,430 69,442 42,279,971 Femenino 6,991,600 15,568,959 17,869,966 66,972 40,973,249 Total 14,313,491 31,657,584 36,056,396 136,414 83,253,220 Masculino 51.2 50.8 50.4 50.9 50.8 Femenino 48.8 49.2 49.6 49.1 49.2 Total 100 100 100 100 100

Se sumaron los datos de SEDESOL que reporta como población atendida a la familia, por lo que los beneficiarios se refieren a los integrantes hombres o mujeres de la familia. Esta forma de calcularlo difiere del dato nacional reportado en otros trabajos en donde se calculó directamente el número de beneficiarios hombres y mujeres. 25. La información permite concluir que la distribución de beneficiarios por género e institución es muy similar en los municipios indígenas que en el nacional. Se mantienen prácticamente igual la asignación de recursos de la CDI, DICONSA, Financiera Rural, SECON, SEDESOL, SRA y SAGARPA mientras que en los casos de FIRA, FONHAPO y SCT es menor el número de mujeres beneficiadas en lo indígena. Por su parte, SECTUR, no distribuyó recursos en los municipios indígenas. En la composición del presupuesto se deberían destinar mayores montos a la vertiente infraestructura, lo que permitiría levantar la infraestructura rural que se perdió en los últimos años (bodegas, caminos, distritos de riego, etcétera). Esta acción impactaría regionalmente y no sólo a unas cuantas personas como sucede con la distribución actual del PEC. La política rural sería de carácter universal.

Distribución de beneficiarios por género e institución (Porcentaje) Cuadro 9

Institución Género Indígena

Con presencia indígena

Población Indígena dispersa

Sin población indígena Total

Masculino 49.4 49.2 50.1 - 49.4 Femenino 50.6 50.8 49.9 - 50.6 CDI Total 100 100 100 - 100 Masculino 88.7 82.9 82.8 88.6 83.8 Femenino 11.3 17.1 17.2 11.4 16.2 CONAFOR Total 100 100 100 100 100 Masculino 48.9 48.6 48.6 49.6 48.6 Femenino 51.1 51.4 51.4 50.4 51.4 DICONSA Total 100 100 100 100 100

FINANCIERA RURAL Masculino 60.1 65.6 63.0 - 64.4

16

Femenino 39.9 34.4 37.0 - 35.6 Total 100 100 100 - 100 Masculino 83.7 64.8 81.7 - 73.1 Femenino 16.3 35.2 18.3 - 26.9 FIRA Total 100 100 100 - 100 Masculino 53.1 43.2 44.4 66.7 45.7 Femenino 46.9 56.8 55.6 33.3 54.3 FONHAPO Total 100 100 100 100 100 Masculino 79.8 63.7 67.5 78.8 70.7 Femenino 20.2 36.3 32.5 21.2 29.3 SCT Total 100 100 100 100 100 Masculino 13.4 7.3 15.2 56.0 12.8 Femenino 86.6 92.7 84.8 44.0 87.2 SECON Total 100 100 100 100 100 Masculino - 48.0 47.5 - 48.1 Femenino - 52.0 52.5 - 51.9 SECTUR Total - 100 100 - 100 Masculino 48.7 48.1 48.3 45.7 48.4 Femenino 51.3 51.9 51.7 54.3 51.6 SEDESOL Total 100 100 100 100 100 Masculino 21.8 23.3 25.4 20.9 24.2 Femenino 78.2 76.7 74.6 79.1 75.8 SRA Total 100 100 100 100 100 Masculino 84.8 79.7 78.3 82.4 80.3 Femenino 15.2 20.3 21.7 17.6 19.7 SAGARPA Total 100 100 100 100 100