03.Acciones Final[1]

8/6/2019 03.Acciones Final[1]

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ACCIONES COLECTIVAS PARA REDUCIRLA CORRUPCIN EN ARGENTINA

LMITES Y OPORTUNIDADES

Proyecto

Towards a Culture of Anti-Corruption Compliance in Argentina:Reorienting Incentives through Collective Action

[Hacia una cultura de cumplimiento anticorrupcin:reorientando los incentivos a travs de la accin colectiva]

Equipo de Trabajo:

Sergio Berenzstein

Martn BhmerAberto FhrigGuillermo JorgeEzequiel Nino

Asistentes:

Ana Bovino

Celeste Braga BeatoveDalila BrostoCatherine GreeneMara de la Paz Herrera

Cecilia A. Kralj

Malena Moreno HueyoNatalia TorresLuis Villanueva


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Diseo grfco

mono | Diego Grinbaum

Este documento fue elaborado en el marco del proyecto Towards a Culture of Anti-CorruptionCompliance in Argentina: Reorienting Incentives Through Collective Action por el Programa deControl de Corrupcin del Departamento de Derecho de la Universidad de San Andrs, la AsociacinCivil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para laEquidad y el Crecimiento (CIPPEC). El objetivo del proyecto es aumentar el conocimiento disponiblesobre los incentivos institucionales, polticos y empresariales que contribuyen a la regularidadde ciertas prcticas corruptas, el costo de dichas prcticas y los mecanismos que pueden inducira los actores hacia reformas en nuestro pas. Las opiniones de este documento son de exclusiva

responsabilidad de los autores. El proyecto es nanciado por la Siemens Integrity Initiative.


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1. Presentacin

2. Iniciativasdeaccincolectivaparareducirlacorrupcin

2.1. Estndares industriales globales

2.2. Pactos de integridad

2.3. Iniciativasorientadasacrearcondicionesmnimasdeconfanza

3. AccincolectivaycorrupcinenArgentina

4. Losmbitosdetrabajodelproyecto

4.1.Oportunidadesdecorrupcinenelfnanciamiento

de la actividad poltica

4.1.1. Las relaciones entre el mercado, el Estado y la poltica

4.1.2. La estructura de incentivos del marco regulatorio

4.1.3. Preguntas relevantes para el diagnstico

4.2. Compras pblicas en el mercado de medicamento 4.2.1. La estructura de competencia imperfecta del mercado

de medicamentos y los actores involucrados

4.2.2. El marco regultorio para las compras pblicas de medicamentos


4.3. Riesgos para las personas jurdicas de participar

en hechos de corrupcin

4.3.1. La responsabilidad de las personas jurdicas

4.3.1.1. Responsabilidad penal

4.3.1.2. Responsabilidad administrativa

4.3.2. Remedios para las victimas e incentivos para los denunciantes


4.4. El rol de los intermediarios profesionales

4.4.1. La prctica de la abogaca y el Estndar tico Bsico (EEB)

4.4.2. Normas que regulan el ejercicio profesional


5. Conclusiones

6. ReferenciasBibliogrcas

ndice

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Este documento delinea el plan de trabajo del

proyecto Towards a Culture of Anti-Corrup-

tion Compliance in Argentina: Reorienting

Incentives Through Collective Action, [Hacia

una cultura de cumplimiento anti-Corrupcin:

reorientando los incentivos a travs de la ac-

cin colectiva] que, con el apoyo de la Sie-

mens Integrity Initiative, desarrollan el Pro-

grama de Control de Corrupcin del Depar-

tamento de Derecho de la Universidad de San

Andrs (UDESA), Sergio Berensztein (UTDT

y Poliarquia Consultores), la Asociacin Civil

por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro

para la Implementacin de Polticas Pblicas

para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).

El proyecto ha sido seleccionado luego deun proceso competitivo llevado a cabo entre enero ydiciembre de 200. De las ms de 300 propuestas pre-sentadas en todo el mundo, han sido seleccionadas 38,de las cuales solo 3 conciernen a pases de Amrica La-tina. Los detalles del proceso y de la iniciativa estndisponibles en http://www.siemens.com/sustainability/en/compliance/collective_action/integrity_initiative.php ltima vez visitada 26 de abril de 20). La pro- puesta del proyecto, en http://www.udesa.edu.ar/Uni-

dades-Academicas/departamentos-y-escuelas/Departa-mento-de-Derecho/Programa-control-de-corrupcion.

El proyecto se dirige a reducir oportunidades

de corrupcin a travs de la generacin de ac-

ciones colectivas -pblicas, pblico-privadas

o privadas- en cuatro mbitos especcos so-

bre los cuales nos proponemos inuir coordi-

nadamente. Dos de ellos se reeren a espacios

con intensos intercambios pblico-privados:

1. El nanciamiento de la actividad poltica

2. Las compras y contrataciones pbli-

cas en el mercado de medicamentos y

equipamiento mdico.

En ambos casos, nuestro esfuerzo consisti-

r en echar luz sobre algunas oportunidades

de corrupcin que dan lugar a prcticas que

ocurren con regularidad en estos mbitos, de-linear la estructura de incentivos que permite

canalizarlas, compararla con la que prevn las

instituciones formales que tales prcticas inhi-

ben y encontrar lneas de trabajo que permitan

discutir, con los interesados, opciones de ac-

cin colectiva para reducir la brecha entre am-

bas. En el caso de las compras y contratacio-

nes pblicas, dada la multiplicidad de lgicas,

1.Presentacin


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actores y marcos regulatorios que operan en

cada mercado, hemos decidido concentrarnos

en el de los medicamentos y el equipamiento

mdico, tanto por la relevancia que tienen las

polticas de salud, como por las reformas que

se discuten a partir de los escndalos recientes

en el rea.

Los dos restantes espacios sobre los que tra-

bajaremos se concentran en el rol de determi-

nados actores que podran contribuir con la

reduccin de las prcticas en las que concen-traremos nuestra atencin. Ellos son:

3. Las sociedades comerciales

4. Los profesionales que estructuran, in-

termedian y controlan transacciones

abogados, contadores, auditores en

relacin al rol que podran cumplir en

la prevencin y deteccin de algunas

de estas prcticas.Tambin aqu nos interesa comprender la in-

terface formal/informal y proponer estructuras

de incentivos que permitan obtener resultados

que se acerquen ms al ideal que proponen

las instituciones formales. En relacin con las

empresas, nos interesa explorar por un lado,

los incentivos que actan a la hora de decidir

participar en esquemas corruptos en determi-

nados mercados y contextos sin dudas, aun-

que no exclusivamente, los vinculados a la

nanciacin de la poltica y a las compras y

contrataciones pblicas de medicamentos- y

los modos de resolucin de conictos infor-

males que se utilizan con regularidad cuando

los acuerdos venales no funcionan para algu-

na de las partes. En paralelo, estudiaremos el

diseo y funcionamiento prctico de los reg-

menes jurdicos que estructuran los contratos

pblicos, y cmo operan los sistemas de atri-

bucin de responsabilidad por participar en

episodios de corrupcin pblica, tanto frente

al Estado penal o administrativo- como frente

a sus accionistas, competidores, trabajadores,

consumidores o ciudadanos afectados por la

conducta deshonesta. Aunque una mirada su-

percial a lo que ocurre en nuestros tribunales

sugiere que estos temas no se discuten en la

justicia, intuimos que el aparato jurdico y re-gulatorio transnacional generado en la ltima

dcada a nivel global para reducir la corrup-

cin ha comenzado a impactar sobre viejas

prcticas. Utilizaremos un esquema similar en

relacin con los profesionales intermediarios,

cuyo rol en el asesoramiento de clientes que

incurren en transacciones corruptas tambin

ha variado notablemente en los ltimos aos.Efectivamente, el espiral regulatorio trans-

nacional ha revitalizado discusiones sobre el

rol de estos profesionales en las democracias

constitucionales, asignndoles funciones de

deteccin cuyo incumplimiento genera res-

ponsabilidades legales.

Nuestro plan de trabajo est estructurado en

dos etapas. La primera -marzo 20/abril

202- est orientada a comprender, producir

y difundir conocimiento sobre la estructura

de incentivos que permite la regularidad de

prcticas corruptas en los mbitos de traba-

jo seleccionados, y a identicar a los actores

claves que podran participar en procesos de

accin colectiva dirigidos a modicar tales in-

centivos. Los diagnsticos resultantes de este

proceso sern presentados en una conferencia

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internacional, prevista para el otoo de 202,

que marcar la nalizacin de la primera eta-

pa del proyecto.En la segunda etapa -Mayo 202/Diciembre

203- desarrollaremos los procesos de accin

colectiva identicados como posibles en la

primera etapa, de manera coordinada entre en

los 4 mbitos seleccionados, de modo de po-

tenciar nuestros resultados. Para ello se pre-

v la creacin de una plataforma que permita

la produccin de informacin, la interaccinentre todos los actores interesados y la par-

ticipacin en mecanismos de generacin de

consensos para la redaccin, presentacin,

implementacin y monitoreo de las reformas.

La experiencia ser presentada en una segun-

da conferencia internacional que concluir las

actividades del proyecto2.

A continuacin sintetizamos algunas iniciati-

vas de accin colectiva dirigidas a reducir lacorrupcin para comprender su lgica y su uti-

lidad para el proyecto. La seccin 3 especula

sobre algunas caractersticas de la corrupcin

en Argentina y, en funcin de ellas, las posibi-

lidades de organizar acciones colectivas para

reducirla. La seccin 4 presenta nuestro cono-

cimiento sobre las lgicas que operan en los

mbitos sobre los cuales el proyecto inuir yanticipan las principales preguntas que guia-

rn los diagnsticos que realizaremos durante

el resto de 20. La Seccin 5 concluye.

Para mayor informacin sobre las actividadesdel proyecto, consultarhttp://www.udesa.edu.ar/Uni-dades-Academicas/departamentos-y-escuelas/Departa-mento-de-Derecho/Programa-control-de-corrupcion


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El n de la guerra fra coloc la reduccin de

la corrupcin pblica en el centro de la agenda

internacional. Con la cada del muro de Ber-

ln, cayeron tambin muchos de los incentivos

para sostener alianzas polticas que incluan no

inmiscuirse en los destinos de la asistencia -

nanciera internacional. An ms signicativa-

mente, la apertura de nuevos mercados gener,

especialmente entre los pases exportadores, la

necesidad de establecer reglas mnimas para las

oportunidades de inversin que se abran en el

mundo en desarrollo. La combinacin de esos

factores permiti que la corrupcin pblica de-

jara de ser un asunto interno, protegido por el

principio de soberana, para convertirse en mo-tivo de escrutinio internacional (Jorge 2008).

Durante los aos 90s proliferaron estudios

que conrmaron que la corrupcin o, ms

precisamente, algunas expresiones de este fe-

nmeno, constituyen un importante obstculo

para el desarrollo econmico (Rose-Acker-

man 2002; Bardhan 2002) y para la consoli-

dacin del sistema democrtico (ODonnell

996; Mainwaring 999; Brusco et al. 2004;

Levitsky y Helmke 2006). Estos hallazgos

derivaron en una variedad de iniciativas inter-

nacionales -tratados multilaterales3, polticas

internas en los Bancos Multilaterales de Cr-

dito4- e innidad de programas de asistencia

nanciera internacional, especialmente para

el centenar de pases que abrazaba el ideal de

las democracias de mercado.

En el mundo en desarrollo, estos esfuerzos

se concentraron inicialmente en apoyar los

Convencin Interamericana contra la Co-

rrupcin (CICC), 996; Convencin para Combatirel Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en

Transacciones Comerciales Internacionales, (OCDE),997; Convenio de Derecho Penal sobre la Corrup-cin, (CdE), 999; Convenio de Derecho Civil sobre laCorrupcin (CdE) 999; Convencin de la Unin Afri-cana para Prevenir y Combatir la Corrupcin, (UA),2003; Convencinde las Naciones Unidas contra laCorrupcin, (ONU), 2003. Acuerdo de Aplicacin Mutua de las Decisio-

nes de Inhabilitacin, suscriptoen 200 por el Grupodel Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiticode Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstruccin yDesarrollo, el Grupo del Banco Interamericano de De-sarrollo, y el Grupo del Banco Mundial.

2.Iniciativas de accin colectiva para reducir la corrupcin


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procesos de liberalizacin econmica, bajo

la premisa de que una parte importante de la

corrupcin pblica se origina en la bsquedade rentas que ofrece una economa con alta

participacin estatal. La mayora de estos

programas fracas, en cuanto a la reduccin

de la corrupcin se referan, al toparse con

las consecuencias de liberalizar economas

en contextos con instituciones formales muy

dbiles e instituciones informales relativa-

mente estables. La experiencia latinoame-ricana es un buen ejemplo de tales fracasos

(Whitehead 2002).

Una segunda generacin de programas de asis-

tencia an vigente- se ha concentrado en el

fortalecimiento del Estado de Derecho marcos

jurdicos, construccin y desarrollo de capaci-

dades institucionales-, incluyendo el de actores

no gubernamentales, especialmente la prensay organizaciones de la sociedad civil. Hasta el

momento, los resultados de estos esfuerzos son

variados, pero en lneas generales, al menos en

nuestra regin, parecen ser relativamente mo-

destos (DeShazo 2008). La mayora de los ob-

servadores de estos procesos coinciden en que

se requieren estrategias de largo plazo, dispues-

tas a acompaar el ritmo -de avances y retroce-

sos- de desarrollo institucional y econmico de

cada pas (Johnston 2005).

Por el contrario, el espiral normativo y regula-

torio producido en el mundo desarrollado, es-

pecialmente a raz de la entrada en vigor de la

Convencin OCDE contra el soborno de fun-

cionarios pblicos extranjeros en transaccio-

nes comerciales internacionales (en adelante,

Convencin OCDE) y de la Convencin de

las Naciones Unidas contra la Corrupcin (en

adelante CNUCC), parecen haber generado

un aumento geomtrico de los riesgos legalesy a la reputacin que enfrentan las empresas

multinacionales cuando pagan sobornos para

obtener negocios.

Estados Unidos, el pas ms activo en la ge-

neracin de esta tendencia, ha expandido

exponencialemente el alcance de la Foreign

Corrupt Practices Act (FCPA) a todas las em-

presas que cotizan en su mercado de valores con independencia de su nacionalidad-; ha

aumentado proporcionalmente los recursos

para investigar del Departamento de Justicia

(DOJ) y en la Securities and Exchange Com-

mission (SEC); ha modicado el modo de cal-

cular las sanciones pecuniarias, permitiendo

que las multas aplicadas por SEC cubran la to-

talidad de las ganancias obtenidas y se sumena las aplicadas por el DOJ, que se calculan en

relacin al grado de reproche. Ha expandido

la litigiosidad derivada de los pagos ilcitos a

funcionarios pblicos extranjeros permitien-

do el ejercicio de derechos de accionistas,

trabajadores, competidores e incluso de los

Estados cuyos funcionarios recibieron los so-

bornos. Aunque no todos los miembros de la

OECD son tan activos, muchos otros pases

estn adoptando polticas similares. En ms

de 0 aos de vigencia, la OECD report ms

de 280 investigaciones iniciadas en 2 pases

miembros del tratado (OECD, 200).

Los bancos multilaterales de crdito tambin

han aumentado los riesgos para las empresas

que participan en actividades corruptas. En

abril de 200, el Banco Mundial, el Banco Inte-

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ramericano, el Banco Europeo, el Banco Asi-

tico y el Banco Africano suscribieron un acuer-

do por el cual no solamente armonizaron las

prcticas corruptas que dan lugar a la prohibi-

cin de participar en licitaciones pblicas total

o parcialmente nanciadas por alguna de estas

entidades, sino que han acordado que aquellas

empresas sancionadas por uno de los bancos,

bajo ciertas condiciones, perder la chance de

participar en proyectos nanciados por cual-

quiera de ellos. Como fuera sealado al presen-tar la iniciativa, el mensaje para las empresas es

claro: defrauda a uno y sers sancionado por

todos (Zoellick 200).

Con el nombre de iniciativas de accin colec-

tiva para reducir la corrupcin se identican

aquellos programas que se concentran en el rol

del sector privado en la reduccin de prcticas

corruptas. Como veremos a continuacin, lalgica de estos programas est generalmente

asociada a la necesidad de reducir la brecha

entre los nuevos riesgos generados en el mun-

do desarrollado y los bajos riesgos asociados

a la corrupcin en una parte importante del

mundo en desarrollo.

Popularizado por Mancur Olson a mediados

de la dcada del 60 en su bsqueda a la so-lucin de la paradoja del free rider(Olson,

965), el trmino accin colectiva es utili-

zado en diferentes contextos para explicar la

necesidad de crear incentivos que impulsen

a individuos a cooperar para la provisin de

bienes pblicos. La paradoja es la siguiente:

todos los miembros de un grupo pueden be-

neciarse de los esfuerzos de cada miembro y

cada miembro puede, a su vez, beneciarse de

la accin colectiva. Pero si uno o varios miem-

bros del grupo no cooperan, sea para aprove-

charse de la contribucin de los restantes el

caso delfree rider-, o por la incertidumbre so-

bre el comportamiento de los dems el caso

del dilema del prisionero- los benecios de la

accin colectiva se pierden.

En el marco de las iniciativas para reducir la

corrupcin, el trmino ha sido aplicado espe-

cialmente para disear estrategias para el sec-

tor privado en contextos de corrupcin estruc-tural. En este caso, la paradoja podra expre-

sarse as: la mayora de los actores privados

se beneciara de un mercado que opere libre

de prcticas corruptas y ello podra lograrse si

cada uno se abstuviera de intercambiar bene-

cios indebidos. Sin embargo, el costo de abs-

tenerse prdida de negocios, exclusin del

mercado, represalias- y la incertidumbre sobreel comportamiento de los restantes miembros

del grupo si yo no lo hago, mis competido-

res lo harn- impiden la cooperacin necesa-

ria para mejorar el ambiente de negocios. Las

claves para la solucin de estas paradojas se

distribuyen entre la generacin de incenti-

vos individuales que alienten la cooperacin

econmicos, legales, reputacionales, etc- y lageneracin de mecanismos que permitan au-

mentar la conanza entre el grupo de jugado-

res que se beneciaria de la accin colectiva.

En la escasa literatura que existe sobre pro-

gramas de accin colectiva para reducir la

corrupcin (Braithwaite 2006; Majluf y Na-

varrete 200; Petkoski, Jarvis y Frauscher

2009; Petkoski, Warren y Laufer 200; Wel-

tzien Hoivik y Shankar 200), elproblema es


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usualmente planteado como un dilema para

las compaas multinacionales cuyos pases

de origen prohben el pago de sobornos afuncionarios pblicos extranjeros, por la

desventaja competitiva que enfrentan frente

a las compaas (internacionales o doms-

ticas) que no se motivan por tales reglas

aunque formalmente existan. Por ello, estas

iniciativas son identicadas, en cuanto a los

actores, como estrategias del sector privado

muchas veces con participacin del Esta-do, pero con un rol prominente del sector

privado- que, colectivamente, se propone

cooperar para reducir determinadas prcti-

cas, usualmente, con estrategias de regula-

cin o auto-regulacin sectorial.

En nuestro pas ha habido un puado de in-

tentos de trabajar colectivamente con el sector

privado pero, hasta el momento, tales esfuer-zos han fracasado lo que da cuenta del desa-

fo que proponen estas acciones.

A continuacin sintetizaremos tres tipos de

iniciativas cuyo anlisis consideramos rele-

vante para nuestro proyecto.

2.1.Estndaresindustrialesglobales

A nivel global, algunas industrias han acor-

dado estndares privados para reducir prc-

ticas concretas. Estas iniciativas estn, en

general, dirigidas a acelerar procesos de ar-

monizacin normativa.

En la industria bancaria, por ejemplo, a partir

del ao 2000, 2 bancos internacionales que

en conjunto detentan alrededor del 70% del

segmento de private banking5, unidos bajo el

Con este trmino se designa al segmento de

nombre de Wolfsberg Group, suscribieron di-

versos acuerdos para prevenir el lavado de di-

nero procedente de varios delitos, incluyendolos asociados a la corrupcin6.

Algo similar est ocurriendo en la industria de

defensa. En 2009, laAerospace Industries As-

sociation of America (AIA que rene a ms

de 00 compaas estadounidenses- y la Ae-

roSpace and Defence Industries Association

of Europe (ASD) que rene a casi 30 y re-

presenta a ms de 2000 compaas europeas-acordaron los Global Principles of Business

Ethics for the Aerospace and Defense Indus-

try7. Entre otras declaraciones ms generales,

los rmantes se concentraron en el rol de los

intermediarios en los pagos ilcitos sin duda

el denominador comn de la corrupcin en

esta industria- y acordaron una denicin am-

plia de intermediarios, el monitoreo previo desus contrataciones y reglas para canalizar los

pagos de sus servicios prohibicin de pagos

en efectivo, limitacin de pagos fuera de la

jurisdiccin de residencia del agente, regis-

tro de todos los pagos en los libros contables,

etc.-. La iniciativa transatlntica tiene antece-

dentes de regulacin privada, surgidas como

respuesta a sendos escndalos a ambos lados

la industria que brinda servicios personalizados a in-dividuos que invierten activos superiores al milln dedlares aunque esta cifra actualmente vare. El trmi-no privada se reere tanto a la atencin personalizadacomo a la privacidad de la que estn rodeados estosservicios. Los estndares alcanzados estn disponiblesen www.wolfsberg-principles.com. (Consultados porltima vez el 2 de mayo de 20) Verhttp://www.asd-europe.org/site/leadmin/

user_upload/07_4PGlobalPrinciples_A4.pdf (Consul-tados por ltima vez el 26 de abril de 20)

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del ocano. El acuerdo global es un consenso

entre ambos catlogos de principios8.

Varias empresas de la industria de logsticahan encarando un proceso similar. A diferen-

cia de la industria de defensa, cuyos clientes

habituales son los Estados, el punto neurl-

gico de la corrupcin en estas industrias son

los pagos de facilitacin9, especialmente en

las aduanas, tema alrededor del cual giran las

incipientes discusiones entre los principales

jugadores globales del sector.Los estndares industriales tienen un fuerte

potencial para evitar que la corrupcin integre

regularmente el abanico de estrategias para

conseguir negocios. En el caso de la industria

bancaria multinacional, algunos efectos posi-

tivos son evidentes. Por ejemplo, el hecho de

que los mayores competidores de los segmen-

tos ms sensibles al lavado de dinero origina-do en la corrupcin banca privada, banca co-

rresponsal- acuerden aplicaren todas sus sub-

sidiarias y liales estndares ms altos que los

requeridos por los reguladores de la mayora

de los centros offshore y de la mayora de los

pases en desarrollo, tiene el potencial de mo-

En 986, tras un escndalo entre contratistas

y agencias del gobierno norteamericano, la industria seagrup bajo la Defense Industry Initiative (DII), una plataforma abierta para compartir mejores prcticasentre 85 empresas. Los Common Industry Standards(CIS) europeos, ya suscriptos por ms de 400 empresasen Europa, son el resultado acumulado de esfuerzosde la sociedad civil (el Basel Institute on Governance)y los principales jugadores de la industria de defensaEuropea. Con este trmino se designan los pagos depequeas ddivas a funcionarios pblicos tanto paraobtener un benecio menor e.g.. acelerar un trmite-

como para asegurar que realizarn su trabajo en elplazo legal.

dicar el ambiente regulatorio en los llamados

parasos scales (Pieth y Aiol 2003).

Por supuesto, esta modicacin requiere que elacuerdo sea implementado en todas las subsi-

diarias y liales de cada institucin miembro,

lo que implica, para las instituciones rman-

tes, asumir el desafo y los costos- de imple-

mentar globalmente polticas homogneas en

espacios culturales y sociales donde imperan

regulaciones y prcticas muy divergentes. En

atencin al grado de descentralizacin que ca-racteriza a las corporaciones multinacionales,

no se trata de un desafo menor. Y an cuan-

do existe voluntad para asumirlos, no es in-

frecuente encontrar ociales de cumplimiento

con responsabilidades globales frustrados por

no encontrar la estrategia adecuada para que

los empleados internalicen que los estndares

de la compaa impiden recurrir a determina-das prcticas para competir.

Los estndares sectoriales, en tanto instan-

cias de auto-regulacin global, colaboran con

la formulacin de estndares generales, e in-

directamente con la generacin de normas

domsticas. El aporte de los competidores

multinacionales se orienta en general hacia la

reduccin de las desventajas competitivas ori-

ginadas en la falta de reglas globales homog-

neas. En algunos casos, su mejor posicin para

evaluar los costos que origina una regulacin

en cada pas -en relacin con cada regulador

domstico- les permite alertar sobre modelos

para alcanzar los mismos objetivos por me-

dios ms ecientes. Esto ltimo, por supuesto,

genera la percepcin a veces fundada- de que

se trata de un grupo de inters previniendo el


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aumento de la presin regulatoria.

En nuestro ejemplo del Wolfsberg Group,

aunque algunos observadores atribuyeron laformacin de la iniciativa a la prdida de re-

putacin originada en publicitados escndalos

Marcos, Abacha, Salinas, Montesinos, Duva-

lier, Suharto-, existan fuertes incentivos para

prevenir las desventajas competitivas origi-

nadas en regulaciones que imponan costos

dispares de cumplimiento de las regulaciones

de prevencin del lavado de dinero. Ello ocu-rra, por un lado, por la falta de homogeneidad

de las regulaciones domsticas y los recursos

destinados por cada pas para hacerlas cum-

plir. Y, por otro, por el enfoque regulatorio

que se desprenda de las 40 recomendaciones

del GAFI vigentes en 2000, que impona a los

bancos los mismos costos de identicacin

para todos sus clientes, con independenciadel tipo de transacciones que realizaran. Ello

implicaba que los bancos que concentran sus

negocios en segmentos con muchos clientes

de bajo riesgo e.g. banca minorista- sufran

una desventaja competitiva respecto de los

bancos que concentran sus negocios en seg-

mentos de pocos clientes de alto riesgo e.g.

banca privada. Por ello, para los primeros era

importante asociar los costos de cumplir con

las normas de prevencin del lavado de dine-

ro a los riesgos derivados de cada cliente y/

o tipo de transaccin. Estas inquietudes, que

estaban siendo estudiadas en paralelo por el

Comit de Basilea para la Supervisin Ban-

caria, se vieron luego reejadas en la versin

2003 de las 40 Recomendaciones del GAFI a

travs de la inclusin del enfoque basado en

el riesgo que actualmente gobierna la mane-

ra de entender la debida diligencia del cliente

en materia de prevencin del lavado de dinero

(Pieth y Aiol 2003), y que, probablemente,

se profundice en la prxima revisin de las 40

recomendaciones (Wolfsberg 20).

Estos acuerdos generan legtimas preguntas

respecto del impacto que tienen sobre los com-

petidores locales. Cuando se trata de la provi-

sin de bienes pblicos e.g., reducir la corrup-

cin- la prdida de poder de negociacin de loscompetidores locales no parece ser un proble-

ma si los costos que impone el cumplimiento

son razonables. Siguiendo con nuestro ejemplo

de la industria bancaria, cuando un regulador

e.g., la UIF- impone un estndar requerido

por el GAFI que en general son iguales o infe-

riores a los acordados por el Wolfsberg Group-

, las subsidiarias de los miembros del acuerdoen Argentina tendrn incentivos para apoyar la

regulacin porque alinear los costos de sus

competidores locales a los ya asumidos por su

casa matriz que, por la escala, son sensible-

mente menores (Dolar y Shughart 2007). Esta

diferencia en los costos de transaccin obliga

a los polticos que participan de estrategias de

desarrollo orientadas al fortalecimiento de la

industria local, a asegurarse de que los costos

que la regulacin impondr a los competido-

res locales son necesarios para la provisin del

bien pblico buscado.

Aunque haya quedado dicho entre lneas, pa-

rece claro que los incentivos que impulsan al

sector privado a auto-regularse colectivamen-

te a travs de estos acuerdos entre competi-

dores globales provienen de estndares inter-

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nacionales o regulaciones estatales de alcance

extraterritorial, que en los ltimos aos han

aumentado sensiblemente los riesgos asocia-dos a utilizar la corrupcin para conseguir

negocios en el mundo en desarrollo. Como

grcamente sealan Heuritier y Lehmkihl,

la autoregulacin sectorial nace a la sombra

de la jerarqua (2008), expresin con la que

sintetizan que inclusive la regulacin sectorial

nace como consecuencia de la entrada en vi-

gor -o de la amenaza de la entrada en vigor-de estndares y leyes generales.

Como seal Laufer para el caso de las multi-

nacionales estadounidenses, la responsabilidad

penal es el ltimo eslabn de otros controles

menos formales, como la auto-regulacin u

otras formas de cooperacin empresarial

(Laufer 2006). Ello sugiere que la implementa-

cin domstica de los estndares establecidosen la Convencin OCDE, la formidable expan-

sin en la aplicacin de la FCPA a compaas

no estadounidenses, la inminente entrada en

vigor de la Ley contra el Soborno del Reino

Unido, las prohibiciones cruzadas entre los

bancos multilaterales de crdito para ser con-

tratista en obras co-nanciadas por cualquiera

de ellos y los sistemas de deteccin de transac-

ciones sospechosas impuestos por las regula-

ciones de prevencin del lavado de dinero han

creado un marco regulatorio global sin el cual

sera difcil imaginar estas instancias de auto-

regulacin. Sin un Estado capaz de persuadir

y sancionar, deca Braithwhite, las formas de

cooperacin del sector privado carecern de

incentivos estables (998, 356).

A los efectos de nuestro proyecto, ello requiere

conocer los incentivos que imponen los mar-

cos regulatorios a los cuales est sujeto cada

actor relevante, las polticas internas para ade-cuarse a esos estndares y su aplicacin efec-

tiva en nuestro pas.

2.2.Pactosdeintegridad

Una segunda modalidad de accin colectiva

son los llamados pactos de integridad. A di-

ferencia de los estndares industriales, estosacuerdos se dirigen a prevenir la corrupcin

especcamente en el mbito de las compras

y contrataciones pblicas. Diseados origi-

nalmente por Transparencia Internacional a

comienzos de los aos 90s, los pactos de in-

tegridad son acuerdos mediante los cuales un

organismo pblico encargado de administrar

una licitacin y quienes compiten para obte-

nerla establecen reglas para evitar el ofreci-

miento y aceptacin de sobornos, los acuerdos

de precios entre competidores y/u otras prcti-

cas corruptas.

El cumplimiento de los pactos de integridad

es, en general, monitoreado por miembros

de la sociedad civil -ONGs que promueven

la transparencia. El acuerdo puede incluir

sanciones por incumplimiento de alguna delas obligaciones acordadas -con independen-

cia de las acciones penales o administrativas

previstas por la legislacin- que en general se

basan en la idea de afectar la reputacin del

incumplidor y, a veces, la posibilidad de par-

ticipar como oferente en contratos futuros. En

la ltima dcada se han implementado, en el

mundo, decenas de pactos que dieren en el


17/85

nivel de monitoreo y en la posibilidad de apli-

car sanciones10.

Algunas iniciativas sectoriales de alcance glo-bal utilizan esta herramienta cuando se presen-

ta la oportunidad en contextos domsticos. Los

ejemplos ms conocidos son la Iniciativa de

Transparencia de las Industrias Extractivas11,

la Iniciativa de Transparencia en el Sector de

la Construccin12, la Iniciativa Defensa contra

la Corrupcin13 y la Red de Integridad por el

Agua14. Todos estos esfuerzos involucran alEstado, al sector privado y a la sociedad civil

y combinan herramientas que se acercan a los

estndares industriales, a la hora de jar prin-

cipios generales, y a los pactos de integridad,

a la hora de implementarlos en cada pas.

En Argentina, Poder Ciudadano, el captulo

argentino de Transparencia Internacional, ha

realizado con xito, el monitoreo del procesolicitatorio para la adjudicacin de contratos de

recoleccin de residuos en 2 municipios Mo-

rn y Esteban Echeverra- y en la Ciudad de

Buenos Aires5. Aunque la iniciativa persigue

nes similares a un pacto de integridad, es-

tos procesos no siguen la lgica de las inicia-

0 La informacin bsica sobre cada una de

estas experiencias puede consultarse en www.transpa-rency.org y en http://info.worldbank.org/etools/antic/CaseStudies.asp (Consultados por ltima vez el 9 de

abril de 20) Disponible en http://eiti.org Disponible en http://www.constructiontrans-parency.org/ Disponible en http://www.defenceagainstcor-ruption.org/our-work Disponible en www.waterintegritynetwork.net

Para conocer ms sobre la iniciativa consul-tar www.poderciudadano.org.ar

tivas de accin colectiva porque no existe una

instancia en la cual el sector privado consen-

sue determinadas reglas y suscriba un acuerdopara su cumplimiento. El monitoreo de con-

trataciones pblicas como se denomina esta

iniciativa- es una herramienta de participacin

promovida por el Estado -Poder Ciudadano

es convocado por funcionarios para quienes la

transparencia en la gestin es una parte im-

portante de la construccin de su carrera pol-

tica. Si bien el proceso permite a potencialesoferentes discutir los trminos del pliego lici-

tatorio en audiencias pblicas u otro tipo de

instancias participativas, los oferentes pueden

no participar del proceso. El compromiso del

sector privado se materializa en la suscripcin

de una clusula de transparencia, usualmen-

te incluida en el pliego de licitacin, cuya r-

ma es requisito para la aceptacin de la oferta.En las experiencias llevadas a cabo hasta el

momento, la participacin del sector privado

en la discusin del pliego slo fue signica-

tiva en el proceso llevado a cabo en la ciudad

de Buenos Aires.

Una iniciativa que s funciona con la lgica de

la accin colectiva son los llamados acuer-

dos sectoriales de transparencia, una variante

domstica de los estndares industriales. Tam-

bin la Fundacin Poder Ciudadano ha sido, en

nuestro pas, pionera en intentar facilitar estos

acuerdos, aunque hasta el momento no ha te-

nido resultados exitosos. La experiencia que

ms lejos ha llegado ha sido la llevada a cabo

entre 9 empresas fabricantes de tuberas para

infraestructura de agua potable y desages.

El grupo -que controla una parte importante

18


18/85

19

del mercado local y combina subsidiarias de

empresas multinacionales, algunas con sede

en pases de la regin, y otras estrictamentelocales- suscribi un ambicioso acuerdo que

abarcaba principios en materia de compras

pblicas, nanciamiento poltico, controles

sobre integrantes de la cadena de valor e, in-

clusive, evasin impositiva. El acuerdo, ade-

ms, prevea sanciones y un comit privado

que evaluara los reclamos entre los miembros

para su aplicacin. Tal vez por su falta de an-claje a algn negocio concreto, tal vez por su

ambicioso alcance, tal vez por los costos de

implementacin, los rmantes perdieron el

entusiasmo inicial, no implementan polticas

internar para poner en marcha el convenio y el

acuerdo perdi vigencia16.

El estudio de las experiencias exitosas, pero

sobre todo de los fracasos, da cuenta de la di-cultad, no ya de rmar un acuerdo, sino simple-

mente de lograr que competidores de un merca-

do compartan informacin, por irrelevante que

ella resulte en trminos competitivos.

2.3.Iniciativasorientadasacrear

condicionesmnimasdeconanza

Del mismo modo que los estndares industria-

les o acuerdos sectoriales de transparencia-,

los pactos de integridad requieren un alto grado

de conanza entre sus participantes. Quienes

han facilitado este tipo de iniciativas coinciden

en destacar los esfuerzos dedicados a conven-

cer a algunos participantes de que acepten la

Entrevista telefnica con Federico Arenoso,

responsable de las relaciones con el sector privado enPoder Ciudadano, 22 de abril de 20.

invitacin y la cautela con la que la mayora se

maneja7. En el caso del Wolfsberg Group, por

ejemplo, slo cuando dos miembros decidieroncompartir con el resto del grupo sus programas

internos de cumplimiento, el proceso cobr el

dinamismo necesario para alcanzar los estn-

dares iniciales (Pieth y Aiol 2003).

Al tratarse de instancias de cooperacin depen-

dientes de la contribucin individual de cada

miembro, la tentacin para aprovecharse de

las contribuciones ajenas y la incertidumbresobre el comportamiento de los competidores

conforman una barrera que slo se destraba en

contextos en los cuales los costos del esfuerzo

individual son mnimos o incluso inexisten-

tes-. Por ello, los escenarios de mayor xito

en nuestra regin han sido los de oligopolios

formados por compaas multinacionales que

dominan una parte sustancial de un mercadoespecco. En muchos casos, inclusive, alguna

de ellas ha sido sancionada o se encuentra bajo

investigacin, monitoreo o probation lo que

aumenta los incentivos para participar en acuer-

dos de esta naturaleza. Cuando estos acuerdos

son integrados, adems, por compaas locales,

o bien stas ya integran la cadena de valor de

las multinacionales a veces con otras lneas de

productos- o bien existen condiciones de mer-

cado favorables para hacerlo, o bien su partici-

pacin en el mercado es pequea.

Por ello, en contextos de debilidad institucio-

nal, donde no existen ni incentivos creados

por el Estado, y los creados por estados ex-

Entrevista telefnica con Virginia Lencina,

ex responsable del Acuerdo Sectorial de Transparenciade Poder Ciudadado, 4 de abril de 20.


19/85

tranjeros son aun incipientes, las iniciativas

que involucran al sector privado se limitan a

crear las condiciones para generar conanza.Aqu agrupamos una variedad de proyectos e

iniciativas que tienen por objeto crear redes,

diseminar informacin y generar instancias

para intercambiar experiencias8.

En nuestro pas recientemente se fundaron dos

asociaciones que, entre sus principales activi-

dades, se proponen crear un mbito propicio

para que ociales de cumplimientoo profesio-nales que desarrollan funciones similares en

el sector privado puedan generar la conanza

necesaria que permita, en un futuro, proyec-

tar acciones colectivas9. Representantes de

ambas asociaciones destacaron, por una parte,

la necesidad que haba en Argentina de crear

instancias en las cuales las personas que de-

ben velar por el cumplimiento normativo enel sector privado puedan compartir problemas

y soluciones. Sin embargo, al mismo tiempo,

manifestaron que rara vez los intercambios se

Ver ejemplos en http://info.worldbank.org/etools/antic/CaseStudies.asp (Consultado por ltimavez el 26 de abril de 20) El Instituto Argentino de la Empresa (IAE)de la Universidad Austral cre en 2009 el Centro de

Gobernabilidad y Transparencia (Visitarwww.iae.edu.ar/pi/centros/Governance/Paginas/Home.aspx) cuyamisin, adems de la educacin de ejecutivos, es la promocin de prcticas ticas en negocios a travsde la investigacin, diseo, implementacin y difusin

de programas de compliance basados en estrategiasde integridad tanto a nivel local como regional . En2010, socios jvenes de una rma de auditora y de dosestudios jurdicos, con el apoyo de un diverso grupode empresas, crearon la Asociacin Argentina de ticay Compliance, (Visitarwww.eticaycompliance.com.ar) una organizacin no gubernamental orientada a nes

similares.

generan espontneamente por lo que es ne-

cesario recurrir a estrategias especcas para

alentarlos. Probablemente por ello ambas aso-ciaciones concentraron sus esfuerzos del pri-

mer ao de trabajo en la difusin de informa-

cin, la realizacin de eventos y la creacin de

foros electrnicos para aumentar la comunica-

cin entre sus asociados.

Las principales conclusiones prcticas que ex-

traemos del estudio de las iniciativas de accin

colectiva son las siguientes. En primer lugar,las iniciativas exitosas para movilizar colecti-

vamente al sector privado contra la corrupcin

nacen y crecen a la sombra de la jerarqua

jurdica de estndares internacionales o legis-

laciones extranjeras con alcance extraterrito-

rial. En segundo lugar, el fracaso de las ini-

ciativas intentadas en nuestro pas se explica

por la facilidad con la que se vislumbran loscostos de participar en estos acuerdos frente a

la incertidumbre sobre los benecios. De las

entrevistas realizadas para la elaboracin de

este documento, varios de los entrevistados

del sector privado mencionaron la debilidad

institucional Argentina como el principal

obstculo para encarar estos procesos.

20


20/85

21

La debilidad institucional Argentina ha sido

estudiada en diferentes contextos (Helmke y

Murillo 2005; Nino 992, 996; Tomassi y

Spiller 2008). La literatura caracteriza a las

instituciones como fuertes cuando son esta-

bles, sus reglas cumplidas y sus sistemas desanciones aplicados; y como dbiles cuando

son inestables y su aplicacin o bien no es

uniforme existen privilegios- o bien es infre-

cuente (Levitsky y Murillo, 2005: 270).

Aunque algunas instituciones bsicas del juego

democrtico en Argentina gozan de cierta estabi-

lidad, muchas otras parecen ser extremadamen-

te dbiles. Por slo poner algunos ejemplos, el

Congreso Nacional ha sido caracterizado como

un espacio poco propicio para negociar las pol-

ticas nacionales. Los legisladores tienen mayores

incentivos para responder a las lites partidarias

provinciales a travs de las cuales construyen

sus carreras polticas- que para preocuparse por

la calidad de las polticas nacionales (Tommasi y

Spiller 2008). En relacin con el Poder Judicial,

pese a las garantas formales de estabilidad, entre

960 y 999 el promedio de duracin de un Juez

de la Corte Suprema fue menor a 4 aos, lo que

diculta construir la legitimidad necesaria para

imponer el cumplimiento de sus sentencias. El

Poder Ejecutivo goza en cambio de mayores po-

deres que los conferidos formalmente. Sin su-cientes controles legislativos o judiciales, cuenta

con un amplio margen de maniobra para negociar

instancias de gobernabilidad con diferentes gru-

pos corporativos que tambin detentan impor-

tantes cuotas de poder (Nino,996; Etchemendy

2006). Los gobernadores provinciales, personal-

mente o a travs de sus delegados en el Congreso

Nacional, negocian su apoyo a estos acuerdos en

la medida en que el Ejecutivo garantice o aumen-

te su porcin de fondos federales para que pue-

dan nanciar su aparato poltico y las actividades

del sector privado en sus provincias (Tomassi y

Spiller, 2008). Todo ello ocurre en un contexto de

anomia social que muchas veces asume la forma

de lo que Nino denomin anomia boba, es de-

cir, cuando la inobservancia de las normas no es

eciente, ni siquiera, para quien la viola (1992).

3.Accin Colectiva y Corrupcin en Argentina


21/85

La debilidad de las instituciones formales ge-

nera incertidumbre y, consecuentemente, fo-

menta acuerdos de corto plazo. Por eso ha sido

sealada como una de las principales causas de

la falta de cooperacin para realizar acuerdos

de largo plazo y de la cooperacin y conanza

que permiten la accin colectiva (Tommasi y

Spiller 2008; Levitsky y Murillo 2005).

La incertidumbre que genera la debilidad ins-

titucional crea fuertes incentivos para que los

actores polticos y econmicos persigan susobjetivos y aseguren sus acuerdos a travs de

canales informales que, con el tiempo, pue-

den institucionalizarse y convertirse en reglas

o procedimientos ampliamente conocidos y

cumplidos, an cuando no estn escritos (Hel-

mke y Levitsky 2006).

Algunas formas de corrupcin en nuestro pas

funcionan como instituciones informales quecompiten con instituciones formales dbiles

(Helmke y Levitsky 2006). En algunos merca-

dos, y por algunos periodos, la corrupcin gira

en torno a reglas relativamente estables y com-

partidas entre los actores que las conocen, quie-

nes deciden sus comportamientos en funcin de

las expectativas que tales reglas les generan.

A diferencia de otras instituciones informalesque sustituyen, se acomodan o complemen-

tan las instituciones formales- las instituciones

informales que, como la corrupcin, compiten

con instituciones formales dbiles, estructu-

ran los incentivos de modo incompatible con

las reglas formales: para seguir una regla, los

actores deben violar la otra. Estas institucio-

nes informales matan a sus contrapartes

formales generando resultados que dieren

marcadamente de los esperables de las reglas

formales (Helmke y Levitsky 2006, 5). La

literatura es abundante en mostrar que la co-

rrupcin, el clientelismo y el patrimonialis-

mo son instituciones informales que cuando

compiten con instituciones formales dbiles

subvierten el Estado, el mercado y las reglas

electorales (Della Porta y Vannucci 999, 5;

ODonnell 996; Borozc 2000; Lauth 2000).Comparada con otros pases de la regin, Ar-

gentina goza de indicadores relativamente salu-

dables de conanza en el sistema de gobierno

(BTI 200) cuenta con una sociedad civil relati-

vamente robusta y con una prensa generalmen-

te vigilante de los actos de corrupcin pblica

(Global Integrity Report 2008).

Aun con las precauciones que requiere guiar-se por ndices de percepcin e indicadores de

gobernabilidad (Davis 2004; Arndt y Oman

2006), algunos datos son elocuentes. La vigen-

cia de determinados derechos en Argentina,

por ejemlo, es percibida como notablemente

superior a la media de la regin, y a la media

de pases con indicadores socio-econmicos

similares al de nuestro pas. El Rule of LawIndex (200), muestra que, con excepcin de

la estabilidad y la claridad de las leyes, la per-

cepcin sobre la ausencia de discriminacin,

el derecho a la vida y a la integridad, la li-

bertad de pensamiento y religin y el respecto

por el debido proceso igualan o superan a la

media (Grco 1).22


22/85

23

Argentina Amrica Latina y el Caribe

Pases de ingreso medio Score ms alto del mundo

Las leyes son claras

Las leyes son publicadas

Leyes son estables

Ausencia de crimen

Las personas no recurren a la violencia

para reparar los agravios personales

Igualdad de trato y no discriminacin

Derecho a la vida y

la seguridad de la persona

Debido proceso de la ley

Libertad de opinin y expresin

Libertad de pensamiento,de conciencia y de religin

Interferencia arbitrariaen la vida privada

Derechos fundamentalesdel trabajo

Grco 1: Seguridad y Derechos Fundamentales

Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index.Washington, D.C.: The world Justice Project

Algo similar ocurre con los indicadores que el

mismo ndice agrupa bajo el ttulo de acceso a

la justicia: el acceso a un abogado, el respeto

por el derecho de defensa, el acceso, efectivi-

dad e imparcialidad de los sistemas alternativos

de resolucin de conictos, superan a la media

regional y superan o igualan a la media de pa-

ses con indicadores socioeconmicos similares

(Grco 2).

Las personas pueden acceder ypagar asesora legal en litigios civiles

Las personas pueden acceder y pagar tribunales civiles

La Justicia civil es imparcial

La justicia civil est librede influencias indebidas

La justicia civil no est sujetaa demoras injustificadas

La justicia civil es aplicadade manera efectiva

Los mtodos de resolucin de conflictosson accesibles, imparciales y efectivos

El sistema de investigacincriminal es eficaz

El sistema de adjudicacinpenal es eficaz

El sistema criminales imparcial

El sistema penal est libre

de influencias indebidas

Debido proceso legal yde derechos de los acusados

Grco 2: Acceso a la Justicia

Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index. Washington, D.C.: The world Justice Project



0.0

0.5

1

0.0

0.5

1


23/85

24

Sin embargo, es notable cmo los indicadores

sobre el funcionamiento de la justicia penal

efectividad de la investigacin, imparcialidad,duracin de los procesos, inuencias indebi-

das- en el mismo grco son sensiblemente

inferiores a la media regional y de pases con

similares ingresosper capita.

La brecha se profundiza an ms con la mayo-

ra de los indicadores agrupados bajo el rtulo

rendicin de cuentas del gobierno, que mues-

tra percepciones notablemente inferiores tanto alas regionales como a las de pases con niveles

Grco 3: Rendicin de Cuentas del Gobierno

Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index. Washington, D.C.: The world Justice Project



socioeconmicos similares. Con excepcin de los

indicadores relativos a la pro-actividad de los fun-

cionarios para requerir sobornos o ejercer inuen-

cias indebidas, que en Argentina es relativamente

bajo, los encuestados perciben que los organismos

de control no funcionan, que ni el Congreso ni el

Poder Judicial limitan al Ejecutivo y que los fun-

cionarios pblicos que cometen faltas, o delitos,

no son sancionados (Grco 3). Varios estudiosrealizados sobre el Poder Judicial y los organis-

mos de control conrman esta percepcin (Jorge

2009; Dassen, Arias y Freser 2008).

Estas diferencias, que se repiten con relativa

similitud en todos los indicadores consultados

(WGI 200, BTI 200, WJP 200, GII 200,

CPI 200, Global GCI 200, Latinobarme-

tro 200, ndices de Poliarqua Consultores2010, ndice de Conanza en el Gobierno 2010

(UTDT/Poliarqua Consultores), muestran evi-

dentes conquistas y la paulatina consolidacin

de varios aspectos fundamentales de la vida

democrtica, pero un estancamiento notable de

algunos indicadores, entre los que sobresalen

aquellos que se relacionan con la transparen-

El poder legislativo limita al poder ejecutivo

El poder judicial limitaal poder ejecutivo

Organismos decontrol independientes

Funcionarios pblicos sonsancionados por mala conducta

Libertad de opinin y expresin

Funcionarios pblicos no pidenni reciben sobornos

Funcionarios pblicos no ejerceninfluencias indebidas

0.0

0.5

1


24/85

25Argentina Brasil Bolivia Chile Colombia

Mxico Paraguay Per Uruguay Venezuela

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Grco 4: Percepcin Ciudadana de la Corrupcin

en Amrica Latina: 1996-2009

Elaboracin propia sobre la base de los ndices del World Governance Indicators,World Bank 2011.

cia, la rendicin de cuentas, los esfuerzos para

reducir la corrupcin y la disminucin de la

impunidad por los delitos asociados a ella.Sea medida por la percepcin de los ciudada-

nos de a pie, por inversores extranjeros, em-

presarios locales, periodistas o acadmicos,

Argentina siempre se ha ubicado en el tercer

peor cuarto del ranking, independientemente

de cuantos pases integren la muestra. Las m-

nimas variaciones en los ltimos 5 aos se

explican ms por factores externos que por ac-ciones concretas para enfrentar el fenmeno.

En efecto, regularmente la percepcin ciuda-

dana sobre el nivel de corrupcin aumenta al

nal de cada administracin y disminuye al

comienzo de la siguiente si es de diferente sig-

no poltico. Algo similar sucede con los perio-

dos de inestabilidad macroeconmica, frente

a los cuales existe una tendencia a culpar almanejo corrupto de los fondos pblicos como

causante de la crisis.

El Grco 4 compara la percepcin ciudadana

sobre los niveles de corrupcin en Argentina

con otros pases de la regin. El patrn general

es relativamente similar: las variaciones se co-

rresponden con cambios de gobiernos o crisis.Ello ha llevado a sealar que, pese a los esfuer-

zos internacionales, los avances regionales en

materia de control de corrupcin en la ltima

dcada han sido, en el mejor de los casos, rela-

tivamente modestos (DeShazo 2008).

En Argentina, la estabilidad sobre la percep-

cin de la corrupcin se mantiene, inclusive,

frente al estallido de escndalos que ocupan,a veces por semanas, la tapa de los medios de

comunicacin, lo que muestra un importante

nivel de acostumbramiento de la poblacin a

convivir con el fenmeno (Grco 5).

La estabilidad en la percepcin de la corrup-

cin tambin se expresa en las ancdotas que,

a diario, se escuchan en el mundo de los ne-

gocios y la poltica. Whitehead, por ejemplo,cuenta que informantes del mundo de los

negocios en Argentina me han explicado (de

manera anecdtica por supuesto) que en los

80s, bajo la primera administracin democr-


25/85

26

Grco 5: Percepcin Ciudadana de la Corrupcin Argentina: 1996-2009

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de los ndices del World Governance Indicators, World Bank 2011.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

Sobornos y trfico de

influencias

Defraudacin al Estado Enriquecimiento ilcito

Denuncias

condenas

Grco 6: Denuncias y Condenas por hechos de corrupcin 2000-2009

Fuente: Ministerio Pblico Fiscal Argentino. Ocina de Investigacin y Estadsticas Poltico Criminales (2010).

tica del Presidente Alfonsn, era difcil sabercuando un soborno era esperado, qu funcio-

narios eran o no corruptos, o cul era la tarifa

apropiada. En los 90s, bajo la presidencia de

Menem, por el contrario, no haba, segn las

mismas fuentes, ni ambigedad ni desvergen-

za, y las tarifas y los procedimientos eran cla-

ros y predecibles (Whitehead, 200, 805).

Las reglas que rigen los acuerdos corruptos en

cada mercado son comunicadas a travs de re-

des personales integradas por quienes gozan de

relativa conanza del resto del grupo. Aunque los

actores, mercados y lgicas a travs de las cuales

la corrupcin se institucionaliza varen en conso-

nancia con la poltica econmica de cada admi-

nistracin, la estabilidad de la corrupcin como

una modalidad para construir poder econmico y

poltico sugiere que ciertas reglas estables subya-cen a tales variaciones. Varios entrevistados para

este trabajo, en estrictooff the record, conrmaron

que en varios mercados existen redes sociales que

transmiten e integran estas variaciones cuando

cambia una administracin o cuando un episodio

adquiere carcter pblico.

La impunidad tambin es, sin dudas, otra forma

eciente de comunicar la vigencia de la corrup-

cin. Las estadsticas del Ministerio Pblico Fis-

cal de los ltimos diez aos (Graco 6) muestran

una tasa de condenas menor al 3% en relacin

con las denuncias recibidas que, con la relativa

excepcin del caso de Mara Julia Alsogaray, se

reeren a hechos de menor cuanta.

En el mismo sentido, la captura de los organis-

mos de control (Dassen, Arias y Freser 2008)

Caso Siemens

Caso BanelcoCaso

Southern Winds

Casos:Skanka Enargas

Miceli

A. Wilson


26/85

2719

21

21

23

3132

32

3637

4043

50

56

0 10 20 30 40 50 60

Guatemala

Argentina

PerR.

El Salvador

Mxico

Nicaragua

HondurasVenezuela

BrasilChile

EcuadorUruguay

Fuente: Latinobarmetro 2010

Grco 7: Progreso Institucional en la Reduccin de la Corrupcin

como la falta de un cuerpo de abogados del

Estado orientado a defender el erario pblico

(Jorge, 2009) son consistentes con la percep-cion de los argentinos sobre el escaso progreso

en reducir la corrupcin. Aunque los datos del

Grco 7 corresponden a encuestas realizadas

entre 2006 y 2008, la tabla no vara signica-

tivamente si la muestra se extiende a la ltima

dcada.

Como la mayora de los indicadores dispo-

nibles estn relacionados con el desempeoinstitucional, usualmente la corrupcin es

asociada a actividades promovidas por los

funcionarios pblicos. Sin embargo, con in-

dependencia de quin est en condiciones de

establecer ciertas variaciones a las reglas, la

corrupcin no podra gozar de la estabilidad

que sealamos si de ella no participaran regu-

larmente, adems de funcionarios, otros ac-tores, inclusive ms permanentes, como em-

presarios, jueces, lobbystas sectoriales, etc.

El sector privado tiene un prominente inte-

rs en inuir en las polticas pblicas y, para

ello, puede recurrir a diferentes medios: ex-

presar sus intereses a travs de asociaciones,

gestionar sus intereses a travs de contactos personales, nanciar partidos polticos que

propongan polticas anes con sus intereses

o, directamente, comprar inuencia a travs

de sobornos (Schneider 200). En la Tabla ,

Schneider especula sobre cmo el sector pri-

vado de diferentes pases latinoamericanos

distribuye su portfolio de inversiones para

inuenciar las polticas pblicas que los afec-tan, teniendo en cuenta entre otros factores

las caractersticas y tradiciones de las asocia-

ciones empresariales, la estructura socio-eco-

nmica, la incorporacin de representantes

del sector privado en posiciones ministeriales

y el proceso de formacin e implementacin

de polticas pblicas.

En relacin con el contexto argentino, la tablamuestra que para el sector privado local invertir

en corrupcin en los aos 90s ha sido la manera

ms racional de maximizar los benecios que

ofreca el sistema poltico. Ms cercano en el


27/85

28 0 1 2 3 4 5 6

Uruguay

Chile

Costa Rica

Per

ColombiaBolivia

Brazil

Ecuador

Argentina

Venezuela

Grco 8: Comportamiento tico de las Empresas

World Economic Forum, Executive Opinion Survey. The Global Competitiveness Report 2010-2011.

Campaas y

Elecciones

Lobby en elCongreso

Asociaciones

Empresarias

Redes

Personales Corrupcin

Argentina 1990s Medio Medio Bajo Medio Alto

Brasil 1990s Medio Medio Bajo Medio Medio

Chile 1990s Medio Bajo Alto Bajo Bajo

Colombia 1990s Medio Bajo Alto Alto Medio

Mxico 1990s Bajo Bajo Alto Bajo Medio

Mxico 2000 Medio Medio Medio Medio Medio

Tabla 1: Distribucin del Portfolio de Actividades Polticas por Empresa desde 1990

Fuente: Schneider 2010

tiempo, la armacin segn la cual [l]os inver-

sionistas extranjeros se quejan de la corrupcin

en el gobierno y el sector privado (BTI 200,

33) es consistente con la posicin que ocupan las

rmas argentinas en el ndice de percepcin de

su comportamiento tico. (Grco 8).

La percepcin de estabilidad sobre la co-

rrupcin, tanto en el sector pblico como en

el sector privado, la impunidad de los casos

denunciados y la aplicacin de sanciones in-

formales a los pocos arrepentidos que han

confesado su participacin en algunos hechos

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conocidos, sugiere la institucionalizacin de,

al menos, algunas prcticas.

Cartier Bresson utiliza el trmino redes decorrupcin para diferenciar la lgica de la

corrupcin institucionalizada de los intercam-

bios corruptos puntuales. Mientras estos lti-

mos son usualmente analizados como inter-

cambios de mercado regidos por la maximi-

zacin de benecios-, [E]n este contexto de

intercambio de favores no se busca maximiza-

cin alguna de recursos, porque ello signi-

cara correr el riesgo de destruir la dimensin

social del intercambio. La alianza ilegal entre

los polticos y los empresarios se propone,

para ambas partes, reducir la competencia.

Unos demandan rentas de tipo econmico,

mientras que otros desean rentas de tipo pol-

tico (Cartier Bresson 996, 4).

Cartier Bresson describe las dos principalesfunciones que cumplen las redes de corrup-

cin que, por su elocuencia, preferimos citar

textualmente:

a) La heterogeneidad de los bienes intercam-

biados en las transacciones corruptivas y los

diferimientos temporales. La red desempea el

papel de traductor de intereses, creando as un

patrn de medida (un equivalente) para bienes

y objetivos muy diferentes. La red es entonces

un intermediario de intercambios complejos.

Permite intercambiar recursos diferentes sin

que necesariamente se tenga que pasar por

una monetizacin (soborno) y autoriza diferi-

mientos en el tiempo, lo que llevaba a Mny a

decir: La corrupcin moderna, como la mo-

neda, se desmaterializa. En otras palabras,

los recursos que se intercambian son diversos

(econmicos, polticos, sociales, simblicos,

etc.) y para evitar los costos de espera y tran-

saccin vinculados al trueque (problema de la

doble coincidencia), se hacen necesarios cier-

tos sistemas de medicin y compensacin. En

su regularidad, los intercambios de favores no

siempre se monetizan y pagan de contado. Se

tiene un banco de favores o bien un mercado a

plazo del favor y de la informacin privilegia-

da sin denominador comn. La red autoriza

los sistemas de diferimientos y de compensa-

ciones mltiples y multilaterales en el tiempo

y el espacio. Por ejemplo, una contribucin de

campaa electoral ofrecida por una empresa,

o el rescate de un peridico local, o el pago

de un asistente, etc., conduce mucho despus

a una informacin condencial (que ser o no

utilizada), un contacto (tambin l activado

o no), un contrato, etc. Las deudas existen-tes entre las diferentes entidades nunca estn

totalmente saldadas. Al circular, estas deudas

mantienen los nexos de la red. La red es as

una organizacin exible y virtual.

b) Clandestinidad, conocimiento personal,

conanza, seguridad y proteccin. Dado que

el intercambio corrompido no puede ser ga-

rantizado por una instancia jurdica neutra a

la que puedan referirse los participantes en

caso de conicto, la red es un espacio de rela-

ciones interpersonales complejas que permite

crear conanza segn un proceso de apren-

dizaje. La forma organizada de las transac-

ciones ofrece una garanta acerca del buen

desenvolvimiento de las operaciones que tien-

den a cartelizar informaciones y decisiones.

(Cartier Bresson, 996, 5-6).


29/85

Esta caracterizacin, desarrollada en el con-

texto de la corrupcin poltica francesa, pro-

fundiza la denicin de la corrupcin comoinstitucin informal. Pero adems, sugiere

que las redes de corrupcin se mantienen gra-

cias a la efectividad con la que, a su interior,

operan muchos de los principios de coordina-

cin necesarios para la accin colectiva: so-

lidaridad, conanza, reputacin, repeticin,

cierta jerarqua. En tal sentido, las redes de

corrupcin actan como mecanismos de co-ordinacin muy articulados para el reducido

colectivo que comparte las reglas y excluye

a quienes no las comparten. Los intercambios

de recursos heterogneos a los que se reere

Cartier Bresson sin dudas varan en sus nive-

les de ilegalidad y, por ello, requieren que los

actores que actan en estas redes naveguen,

con particular destreza, entre las institucio-nes formales y las informales dependiendo de

los interlocutores y el contexto. La evidencia

anecdtica disponible sugiere que la cantidad

de actores que comparten el conocimientode cada prctica es proporcional al grado de

ilegalidad del intercambio. Por ejemplo, las

pequeas atenciones con funcionarios e.g.

llevar medialunas a una ocina administrativa

o judicial- para acelerar un trmite es, en mu-

chos mbitos, una prctica que, aunque prohi-

bida, es traducida como una regla de cortesa

y por ello ampliamente tolerada y compartida;en cambio, pagar un soborno para obtener una

decisin administrativa o judicial favorable,

especialmente en el mundo de los negocios, es

un prctica compartida por un grupo much-

simo ms reducido de personas. En el medio,

existe un continuo de prcticas que despierta

nuestro inters en cada uno de los mbitos de

trabajo seleccionados.

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Como sealamos en la introduccin, el pro-

yecto se dirige a reducir oportunidades de co-

rrupcin a travs de la generacin de acciones

colectivas (pblicas, pblico-privadas o pri-

vadas) en dos mercados y en relacin con

dos grupos de actores:

1. El nanciamiento de la actividad poltica

2. Las compras y contrataciones pbli-

cas en el mercado de medicamentos y equipa-

miento mdico.

3. Las empresas

4. Los profesionales que estructuran, in-

termedian y controlan transacciones aboga-

dos, contadores, auditores en relacin al rol

que podran cumplir en la prevencin y detec-cin de algunas de estas prcticas.

Nuestro esfuerzo durante la primera etapa del

proyecto consistir en echar luz sobre algunas

oportunidades de corrupcin que dan lugar a

prcticas regulares en cada uno de estos es-

pacios, delinear la estructura de incentivos

que permite canalizarlas y compararla con la

que prevn las instituciones formales que ta-

les prcticas inhiben. En una segunda etapa,

desarrollaremos iniciativas de accin colecti-

va que permitan discutir con los interesados

opciones para reducir la brecha entre ambas y

modos de llevarlas a la prctica.

Nuestro punto de partida, que ofrecemos a

continuacin, es el conocimiento basado en

nuestras experiencias anteriores en relacin

con cada uno de estos mbitos.

4.1.Oportunidadesdecorrupcinenelnanciamientodelaactividadpoltica

Los sistemas electorales de la democracia es-

tn basados en la premisa bsica de que cada

ciudadano posee un voto y que cada uno deesos votos vale exactamente lo mismo para

determinar preferencias mayoritarias. Estos

sistemas tienden a ser ms dbiles y a empeo-

rar su calidad cuando determinadas personas

o grupos poseen sustancialmente ms poder

que otras para determinar preferencias mayo-

ritarias. En consecuencia, la construccin de

sistemas democrticos de calidad requiere re-

4.Los mbitos de trabajo del proyecto


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gular el impacto que tienen los grupos econ-

micos poderosos en la formulacin de la agen-

da pblica y en el diseo e implementacin depolticas que, por denicin, desplazan los in-

tereses mayoritarios. Esta tensin histrica es

inherente a las democracias contemporneas,

ya que las democracias realmente existentes

son capitalistas, y es una tensin constitutiva

de la relacin entre democracia y capitalismo.

Sin embargo, en algunas sociedades la capaci-

dad de controlar la inuencia de ciertos gruposen la poltica a travs de recursos econmicos

es menor que en otras. En denitiva, la rela-

cin entre dinero y poltica reproduce la dis-

tribucin de poder existente en una sociedad

(Acua 20). Por esta razn, nos interesa

explorar la relacin entre el nanciamiento de

la poltica y los grupos econmicos. En este

contexto, la corrupcin surge como una va al-ternativa a los medios legales para nanciar la

actividad poltica, cuyo resultado es restringir,

a un tiempo, la competencia poltica como la

de los mercados.

4.1.1. Lasrelacionesentreelmercado,

elEstadoylapoltica

Para analizar la dinmica de la corrupcin esnecesario operar sobre la interfase entre el sec-

tor pblico y el sector privado. El funciona-

miento de la corrupcin no depende exclusiva-

mente de la organizacin del sistema poltico,

sino tambin de la organizacin y el poder de

los actores privados. Una democracia exitosa

no necesita solamente sistemas polticos com-

petitivos sino tambin mercados competitivos.

Mientras que se establezca slo la primera

condicin, el poder estara disperso entre va-

rios actores pblicos, dndoles escaso poderde negociacin en relacin a los intereses pri-

vados. El asunto crtico reside en el hecho de

que ni los actores polticos ni el sector privado

goce de un poder de negociacin monoplico

u oligoplico (Rose-Ackerman 999).

En esta lnea, entendemos al nanciamiento

poltico como una relacin donde operan le-

yes de oferta y demanda: los actores polticosintercambian polticas pblicas por dinero y

donaciones de campaa realizadas por actores

privados (Przeworski 2003; Samuels 2006).

Para comprender la relacin entre el mercado,

el Estado y la poltica en Argentina es impor-

tante entender que la poltica en nuestro pas

se ha transformado en una actividad capital

intensiva (Mller y Strom 999). Para interve-nir de manera relevante en el sistema poltico

argentino, las organizaciones partidarias re-

quieren cada vez ms capital. Generalmente,

los gastos de la poltica son asociados exclusi-

vamente con las campaas para las elecciones

generales. Sin embargo, aunque estas repre-

sentan un egreso signicante para la poltica,

dado el enorme peso econmico que implica

el acceso a los medios de comunicacin, tam-

bin debe considerarse el peso monetario de

una multiplicidad de otros aspectos que au-

mentan la necesidad de dinero por parte de los

actores polticos y que muchas veces son pa-

sados por alto. Especcamente, las campaas

para las elecciones internas, la construccin de

consensos, la retribucin de los cuadros tcn-

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cos y polticos, la coordinacin territorial y el

clientelismo implican una importante masa de

recursos e inciden de manera estructural en elmodo de articulacin entre el sistema econ-

mico y el sistema poltico.

En primer lugar, la construccin de consensos

partidarios y legislativos en el contexto argen-

tino requiere de cantidades signicativas de

dinero. Dado que los partidos no privilegian

discusiones programticas a su interior, ni con

la sociedad, y se discute poco temas sustanti-vos e ideolgicos, la accin colectiva se vuel-

ve problemtica porque no es posible anclar

referencias simblicas. Por el contrario, en

lgicas no programticas y ausentes de con-

tenidos ideolgicos, las disputas personales

entre guras aumentan su importancia relati-

va. En este contexto resulta difcil construir

consensos sobre programas e ideas, y por lotanto aumenta la resolucin de conictos por

vas alternativas. Estas vas tienen escaso o

nulo contenido deliberativo y ocasionalmen-

te requieren de recursos monetarios, como es

el caso de las movilizaciones y la compra de

votos en mbitos legislativos y partidarios.

Aunque sta no es una prctica fcil de cuan-

ticar, han existido denuncias de consensos

obtenidos a travs de la compra de votos tanto

en mbitos legislativos como en el seno de los

distintos bloques partidarios.

En segundo lugar, el creciente proceso de pro-

fesionalizacin de la poltica la ha tornado

una actividad cada vez ms cara. A diferencia

del punto anterior, que involucra aspectos de

maniesta ilegalidad, esta es una dimensin

legal que ha implicado un importante cambio

en los gastos que enfrentan los partidos pol-

ticos y altera sustancialmente el modo en que

se organiza la actividad partidaria. En la ac-tualidad, la militancia voluntaria es muy li-

mitada y ha sido en gran medida reemplazada

por militantes, cuadros tcnicos y polticos

profesionales que son compensados con bene-

cios monetarios, cuyo impacto agregado es

muy signicativo. Los activistas o militantes

que solan desempear funciones sin requerir

erogaciones de tipo monetario, por ejemplo atravs de la participacin en la formulacin

de polticas pblicas alineadas con sus prefe-

rencias, hoy tambin requieren de compensa-

ciones econmicas. En trminos monetarios,

entonces, los activistas o militantes conforma-

ban una parte importante del trabajo partidario

y no requeran desembolso monetario alguno.

Con la profesionalizacin de la poltica, tam-bin los activistas o militantes comenzaron a

desempear tareas organizativas y servicios

profesionales muy demandantes de recursos,

por lo cual la compensacin a partir de la par-

ticipacin en la formulacin de polticas se ha

vuelto insuciente. Actualmente, los activistas

o militantes que proveen servicios de este tipo

son compensados, al menos parcialmente, por

benecios privados y muchas veces moneta-

rios (Mller y Strom 999).

En tercer lugar, la territorializacin de la pol-

tica ha incrementado sus costos signicativa-

mentel La territorializacin es un producto de

la descentralizacin poltico-administrativa

de diversas polticas pblicas implementadas

desde la dcada del noventa por administracio-

nes provinciales. Dos efectos de este proceso


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encarecieron la actividad poltica. En primer

lugar, en un contexto de territorializacin, la

formacin de coaliciones polticas en las dis-tintas unidades subnacionales se torna una

estrategia fundamental para ganar elecciones

a nivel nacional. Esta estrategia genera pro-

blemas de coordinacin, tanto en trminos de

coaliciones nacin-provincia, como de imple-

mentacin de la poltica pblica especca ob-

jeto de discusin (Calvo y Escolar 2005). Una

coordinacin estratgica de implementacinde la poltica en distintas reas geogrcas

genera importantes costos logsticos. En se-

gundo lugar, los procesos de territorializacin

tienden a estar ntimamente vinculados con

procesos de personalizacin del voto, debido

al esfuerzo de los candidatos de ser elegidos

por electorados territorialmente concentrados

(Calvo y Escolar 2005). La personalizacindel voto implica que la etiqueta partidaria deja

de ser suciente para cosechar votos y conse-

cuentemente encarece la campaa electoral.

Por ltimo, las prcticas clientelares, cons-

titutivas de la poltica argentina, encarecen

signicativamente la actividad poltica, prin-

cipalmente por dos motivos. Por una lado, los

vnculos clientelares entre polticos y ciudada-

nos requieren de una importante inversin en

infraestructura tcnica y administrativa. Por

otro, los vnculos que se crean estn basados

en la entrega directa de incentivos selectivos,

que son tpicamente materiales. No slo es el

clientelismo una prctica que por su naturale-

za es capital intensiva, cara e ineciente, sino

que el clientelismo que se emplea actualmente

en Argentina se ha vuelto mucho ms costoso

que el clientelismo tradicional. Mientras que el

clientelismo tradicional se basaba en la lealtad

entre el patrn y el cliente, a travs de relacio-nes personalistas cara-a-cara, el clientelismo

moderno es mucho ms annimo y requiere

de la movilizacin de una importante maqui-

naria poltica con recursos brindados a clien-

telas ms amplias que las tradicionales, dado

el debilitamiento de los lazos personales. Dada

la estructura federal del sistema poltico argen-

tino, estas maquinarias son establecidas en lostres niveles de gobierno, desde la cpula de la

poltica nacional, hasta el nivel municipal y

local (Kitschelt 2000). Adems, en las prcti-

cas modernas de clientelismo existe una fuerte

competencia entre los distintos proveedores de

incentivos selectivos, haciendo que sea necesa-

ria una inversin cada vez mayor en el tipo de

incentivo que se les ofrecen a los clientes.Todas estas actividades implican una enor-

me masa de recursos con la cual debe contar

un partido poltico para ser competitivo. Las

fuentes que tiene para conseguirlos son diver-

sas. En primer lugar, el Estado garantiza a to-

dos los partidos polticos una cantidad deter-

minada de dinero para enfrentar sus gastos de

campaa y sus gastos permanentes, a travs

del Fondo Partidario Permanente. La legis-

lacin sobre nanciamiento poltico tambin

permite el nanciamiento privado, aunque

este est siendo paulatinamente restringido de

modo de garantizar condiciones ms ecuni-

mes de competencia. Esta restriccin comen-

z con la sancin de la Ley 25.600 en 2002 y

se profundiz en la reforma poltica de 2009

-que ser detallada en el segundo apartado de

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esta seccin. El nanciamiento estatal suele

ser insuciente con respecto a los gastos que

los partidos deben enfrentar. Por esta razn,los partidos polticos generalmente recurren a

fuentes alternativas de nanciamiento: a tra-

vs de relaciones con sindicatos, con actores

de mercado y con el aprovechamiento del

aparato estatal. Sin embargo, estas fuentes

alternativas generan una competencia muy

desigual, ya que tanto los sindicatos como los

empresarios aportan recursos a aquellos parti-dos que los benecian y el acceso al aparato

estatal benecia en mayor medida a los par-

tidos en el gobierno que a los partidos de la

oposicin. El sesgo ocialista en las fuentes

alternativas de nanciamiento se incrementa

an ms por el hecho de que los grupos eco-

nmicos preeren invertir en aquellos parti-

dos que tengan capacidad para implementarsus compromisos. Los partidos ocialistas

no slo se encuentran en una posicin favo-

rable respecto a las siguientes elecciones sino

que adems pueden devolver los favores en

tiempo presente. En esta lnea, la publicidad

ocial tambin es una importante fuente de -

nanciamiento de los partidos en el gobierno

que altera la igualdad en la competencia a fa-

vor de los ocialismos.

En los siguientes prrafos exploraremos diver-

sas dimensiones de la relacin entre Estado,

mercado y poltica que derivan en la utiliza-

cin de los dos primeros como fuente alterna-

tiva de nanciamiento de la actividad poltica.

En esta compleja interaccin identicamos a

cuatro actores principales: los actores priva-

dos, los actores polticos, los burcratas y los

votantes. Los actores privados que participan

en este intercambio son los grupos de inters

que disponen de recursos y que tienen incen-tivos para inuir en la formulacin e imple-

mentacin de polticas pblicas y/o obtener

benecios del Estado, tales como contratos

de obras pblicas, compras directas realizadas

por el Estado, decisiones regulatorias de orga-

nismos pblicos que favorecen determinados

actores econmicos, concesiones que otorgan

benecios monoplicos u oligoplicos por pe-rodos extendidos de tiempo o el otorgamiento

de subsidios que favorecen la rentabilidad de

determinados sectores o actividades econmi-

cas. Los actores polticos implicados en esta

interaccin son aquellos con acceso al diseo

y formulacin de polticas pblicas, a saber

los legisladores o miembros del partido con

inuencia en las decisiones legislativas y eje-cutivas as como a la direccin de instancias

de implementacin de polticas pblicas. Los

grupos de inters no solamente interactan con

los actores polticos sino tambin con los bu-

rcratas, ya que buscan inuenciar no slo el

diseo de polticas sino tambin su implemen-

tacin, ubicando a los burcratas como acto-

res relevantes. Por ltimo, los votantes son un

actor central por el simple hecho de que en un

sistema poltico democrtico los actores po-

lticos directamente, y los burcratas indirec-

tamente, deben considerar las preferencias de

sus electores. De este modo, para comprender

la compleja interaccin que caracteriza a los

acuerdos de intercambio tanto los de natu-

raleza legal cuanto los de naturaleza ilegal-,

es necesario comprender los incentivos detrs


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del comportamiento de cada uno de estos cua-

tro actores.

Los grupos de inters maximizan su bienes-tar con respecto a determinadas polticas p-

blicas, buscando inuir en las decisiones de

los polticos electos y obtener el mejor resul-

tado a un menor costo (Grossman y Helpman

200). Segn Samuels, mientras exista una

oferta de servicios de gobierno y los funcio-

narios electos ejerzan al menos un mnimo

control sobre la misma, los grupos de inters,que tienen dinero para distribuir, buscarn un

modo de acceder a esta oferta. En otras pala-

bras, estn interesados en comprar servicios

gubernamentales a travs de aportes a los par-

tidos polticos (2006). Grossman y Helpman

distinguen el motivo inuencial del moti-

vo electoral de los grupos de inters por -

nanciar una campaa. Mientras que a travsdel primero se busca inuenciar la direccin

de las polticas, a travs del segundo se busca

incrementar las posibilidades electorales de

aquellos candidatos con quienes comparten

posiciones (200).

El segundo actor, los actores polticos, estn

motivados por la reproduccin de su poder

(Ames 987). Dada la importancia que tiene el

di

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03.Acciones Final[1]