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교육감 선거제도 개선방안 75

교육감 선거제도 개선방안

최 출(충북 학교)

Ⅰ. 서 론

2010년 6월 2일, 국 동시 지방선거가 실시되었다. 이번 지방선거는 지방교육자

치에 있어서 의결기 인 교육 원회가 시·도의회 상임 원회로 그 상이 변화된

이후 처음 실시되는 선거 을 뿐 아니라, 교육감과 교육의원을 지방교육자치 역사

상 처음으로 주민직선으로 선출하는 방식이었다는 에서 큰 변화가 있었다. 특히

지방교육자치의 수장인 교육감 선출에 해서는 선거과정 뿐 아니라 선거결과에

해서도 매우 심이 높았다.

그동안 교육계에서는 1991년 처음 지방교육자치가 실시된 이후, 그 성격과 상,

원리, 집행기 과 의결기 의 구성 선출방식, 자격조건, 일반행정과의 계 정립

등을 둘러싸고 오랜 기간 논쟁이 있었다. 그런데 2006년 지방교육자치에 한 법률

개정 이후 이번에 실시된 새로운 방식의 교육감 선거는 역자치단체에 따라 부분

으로 이루어져 왔지만 교육의원 선거는 제주특별자치도를 제외하고는 처음 실시

되는 것이었다.

그런데 그동안 부분 으로 이루어진 선거 과정에서 낮은 투표율, 선거비용에 따른

비리, 교육의 정치 립성 등에 한 잡음이 끊이지 않았고 다양한 문제들이 계

속 으로 제기되어 오고 있으며, 이번 선거에서도 이러한 문제가 일부분 나타나기

도 하 다. 따라서 지방교육자치제도가 제 로 정착되고 지방교육의 발 을 가져오

기 해서는, 2010년 교육감 교육의원 선출 방식과 결과에 한 분석이 매우 필

요한 시 이다.

본 연구는 지방교육자치를 둘러싼 다양한 쟁 에서 ‘교육감 선출방식’에

을 맞추어 개선방안을 제시하는데 목 을 두고 수행되었다. 이를 하여 본 연구에

서는 문헌분석, 2010 선거결과 분석, 문가 설문조사 등의 연구방법을 사용하 다.

먼 교육감 선출제도의 역사 변천과정, 외국사례 등 선행연구를 분석하여 교육

감 선출제도 안의 종류 안별 장·단 을 분석하 다. 한 2010년 교육감 선

출과정 결과 분석을 실시하 는데, 교육감 선출과정에서는 비후보자 후보

자 등록 황, 언론기사에 나타난 쟁 을 심으로 분석하 다. 2010년 선거의 교육

감 선출결과는 당선자 투표율, 득표율, 투표 상 등을 분석하 다. 본 연구에서

76 교육감 선거제도 개선방안

구 분 선출방식 자격 임 기

1991-1996년간선제

(교육 원회)

․학식과 덕망이 높음

․시․도의회의원 피선거권

․비정당원

․교육경력 는 교육 문직원

경력 20년 이상*

․4년

․ 임 1회

1997-1999년

간선제

(학교운 원회선거인과

교원단체선거인으로

구성된 선거인단)


․시․도지사 피선거권

․비정당원

․교육경력 는 교육행정경력

5년 이상

․4년

․ 임 1회

2000-2006년

간선제

(학교운 원회 원

원으로 구성된 선거인단)



․비정당원(2년)


5년 이상

․4년

․ 임 1회

2007년- 재 주민직선제


․비정당원(2년)


5년 이상

․4년

․ 임 3회

는 학교운 원, 교원, 교육행정학자, 일반행정학자 등의 문가를 상으로 한

AHP를 실시하여 교육감 선거제도 개선방안을 제시하는 기 자료로 사용하 다.

II. 교육감 선거제도 개

1. 변천과정

복 후 1980년 까지 각 시·도의 교육행정기 장은 통령이 임명하 고, 교육감

의 상과 명칭은 다소 변화가 있었다. 『지방교육자치에 한 법률』이 제정되고

실질 인 의미의 교육자치제가 출범한 것은 1991년 이후로, 교육감은 ‘시·도의 교

육·학 에 한 사무의 집행기 ’이라는 법 상을 가지고 종 과는 다른 방식으

로 선출되었다. 교육감 선출제도는 3가지 방식의 간선제를 거쳐 재와 같은 주민

직선제로 변경되었다. 이러한 변천과정의 개요를 살펴보면 <표 Ⅱ-1>과 같다.

<표 Ⅱ-1> 교육감 선출제도의 변천과정

※ 출처 : 『지방교육자치에 한 법률』

* 주: 1995년에 시·도지사 피선거권, 교육경력 는 교육행정경력 15년으로 변경됨.

앙집권 인 통령 임명제에서 환하여 최 로 시도된 교육감 선출제도는 교

육 원회에 의한 간선제 다. 이 방식은 『교육법』에서 지방교육자치에 한 사항


을 별도의 법률로 규정한 『지방교육자치에 한 법률』의 제정에 따라 새롭게 도

입되었다. 교육 원회는 교육·학 에 한 심의·의결기 으로서, 당해 시·도의회에서

시·군 자치구의회가 추천한 자 에서 무기명 투표로 선출하 고, 정수의 2분의

1이상은 교육 는 교육행정경력이 15년 이상 있는 자로 하 다. 교육감은 교육·학

에 한 사무의 집행기 으로서, 시·도의회를 통해 선출된 교육 원회에서 무기명

투표로 선출하 다. 교육 원회에서 재 교육 원 과반수의 찬성으로 선출되고, 과

반수 득표자가 없을 때에는 2차 투표를 하고, 2차 투표에도 과반수의 득표자가 없

을 때에는 최고득표자가 1인이면 최고득표자와 차 자에 하여, 최고득표자가 2인

이상이면 최고득표자에 하여 결선투표를 하여 다수 득표자를 당선자로 하고 다수

득표자가 2인 이상인 경우에는 연장자를 당선자로 하 다. 교육감의 자격은 학식과

덕망이 높고 시․도의회 의원의 피선거권이 있는 자로서 정당의 당원이 아니어야

하고, 교육경력 는 교육 문직 경력이 20년 이상 있거나, 양경력을 합하여 20년

이상 있는 자 으나, 1995년에 시·도지사 피선거권과 교육경력 는 교육행정경력

15년으로 변경되었다.

이러한 교육감 선출방식은 추천이나 출마의 과정이 없어서 후보자의 포부나 소신

을 알 수 있는 기회가 없고, 한 후보자를 모색하는 과정에서 음성 인 거래나

부작용이 발생하는 문제가 있었다. 당시 교육감 후보 등록이나 후보추천제를 채택

하는 경우 교육자 집단 내에 선거 열풍이 불어 각종 선거비리가 발생할 것을 우려

하여 이러한 교황선출제 모델을 채택하 다고 하나, 이론과 실제의 괴리가 표출되

었던 것이다. 한 의결기 과 집행기 을 분리시킨 구조에서 교육 원회가 교육감

을 선출하는 것이 기 독립의 정신에 부합하지 않는다는 도 지 되었다(윤정일

외, 1996: 705-706).

이러한 교육감 선출제도는 1997년부터 선거인단에 의한 간선제로 환되었다. 학

교운 원회에서 선출한 선거인(학교당 1인:학부모 는 지역사회인사)과 시·도에

조직된 교원단체에서 추천한 교원의 선거인(학교운 원회선거인 총수의 100분의

3)으로 구성된 시·도교육감선거인단에서 선출하 고, 교육 원도 동일한 방식으로

시․도교육 원 선거인단을 구성하여 선출하 다. 학교운 원회 선거인의 선출과

교원단체선거인의 추천은 교육감 선출일 공고일부터 선출일 20일 까지 하고, 교육

감 후보가 되고자 하는 자는 선출일 20일 까지 교육 원회의 교육감 의사국에 등

록하도록 했다. 교육감은 교육감선거인단에서 무기명투표로 선출하되, 체 교육감

선거인 과반수의 찬성을 얻은 자를 당선자로 하 다. 과반수 득표자가 없는 때에는

최고득표자가 1인이면 최고득표자와 차 자에 하여, 최고득표자가 2인 이상이면

최고득표자에 하여 결선투표를 하여 다수 득표자를 당선자로 하고, 다수 득표자

가 2인 이상인 경우에는 연장자를 당선자로 하 다. 교육감의 자격은 교육경력

는 교육행정경력이 5년 이상으로 폭 어들었다.


이러한 교육감 선출방식은 교육 원회에 의한 간선제의 문제 을 보완했다는

에서는 의미가 있었으나, 선거인 수가 어 품수수 등이 용이하여 공정선거에 어

려움이 있고, 선거운동의 제한으로 후보자 검증 기회가 부족하며, 교육 원회 의사

국의 문성 부족과 인력제한으로 선거 리능력에 한계가 있다는 이 문제로 지

되었다(고 ·김이경, 2003). 이에 따라 선거인단의 확 가 제기되었고, 가장 유력한

안으로 학교운 원회 원이 부상하 다.

선거인단의 구성은 2000년부터 변화되어, 학교운 원 원에 의한 간선제로 변

경되었다. 교육감과 교육 원 모두 학교운 원선거인단에서 동일한 방법으로 선

출되고, 선거사무는 앙선거 리 원회에서 통할· 리하게 되었다. 교육감의 선출

은 교육감 임기만료일 30일 내지 10일 에 실시하고, 교육감후보자로 등록하고자

하는 자는 당해 선거의 선거일 10일(1일간)에 할선거구선거 리 원회에 서면으

로 신청하며, 등록이 끝난 때부터 선거일 일까지 선거운동을 할 수 있었으나, 선거

공보의 발행·배포와 소견발표회 개최, 언론기 등 청 담·토론회외의 일체의 선

거운동을 할 수 없었다. 교육감의 자격은 종 과 동일하나, 비정당인 자격에서 ‘후

보자등록일부터 과거 2년동안 정당의 당원이 아닌 자’로 변경되었다.

이러한 교육감 선출방식은 종래의 선출제도에 비하여 표성이 확보되었고, 투표

율이 높아졌다는 장 이 있으나, 선거인단의 구성 측면에서 선거인단의 여 히 규

모가 작아 부정선거가 빈발하고, 학교운 원의 구성과정에서 표성을 확보하지

못하며, 학교운 원회가 정치 도구로 이용된다는 문제와 과반수득표 선거운

동의 제한 등이 문제 으로 지 되었다(강인수·김성기, 2005). 실제로 교육감 선거가

있는 해의 학교운 원 선거는 다른 해에 비하여 과열되는 양상이 나타났다.

2007년부터 교육감 선출제도는 주민직선제로 변경되었다. 그간 간선제 방식으로

선출되던 교육감과 교육의원을 모두 주민직선제로 선출하게 된 것이다. 이것은 교

육계에서 간선제에 의한 교육감 선출방식의 안으로 오랫동안 주장해왔던 방안이

었다(강인수·김성기, 2005; 노종희, 2002; 윤정일 외, 1996). 교육계가 주민직선제를

선호한 이유는 다음 두 가지 입장으로 구분할 수 있다. 하나는 교육감 교육 원

의 주민 표성이 부족하다는 비 에 한 반작용으로, 이들을 주민들이 직 선거하

면 교육감과 교육 원의 주민 표성이 확고해져 교육자치를 흔들지 못할 것이라고

생각하는 교육자치 강화론자의 입장이다. 다른 하나는 학교운 원들이 교육감

교육 원을 선출하다보니 학교운 원에 한 교장의 향력 때문에 진보 세력들

이 진출하는 데 어려움이 있다는 인식 하에 주민직선제 도입을 통해 진보세력의 입

지를 강화하자는 진보진 의 입장이다(송기창, 2009: 55-56). 당시 정부의 입장은 시·

도지사와 교육감의 러닝메이트 는 시·도지사 임명제 으나 법률 개정 과정에서

교육 원회를 시·도의회와 통합한 것에 하여 일종의 ‘ 가’로 주어진(송기창,

2009: 33) 측면도 없지 않다.


구 분 내 용

선출방식 주민직선제(주민의 보통·평등·직 ·비 선거)

선거사무 시·도선거 리 원회

선거구 시·도

정당 련․정당의 후보 추천, 선거 여 지

․후보자의 정당 지지·반 , 지지·추천 표방 지

후보 자격

․시·도지사의 피선거권이 있는 사람으로서 후보자등록신청개시일부터 과

거 1년 동안 정당의 당원이 아닌 사람

․후보자등록신청개시일을 기 으로 교육경력 는 교육행정경력이 5년 이

상 있거나 양 경력을 합한 경력이 5년 이상 있는 사람*

입후보자격

선거일 90일(보궐선거 등의 경우 후보자등록신청 )까지 그 직을 그만

두어야 함(해당 지방자치단체의 교육의원이나 교육감이 그 직을 가지고

입후보하는 경우 제외)

임기 4년, 3차 임 가능

투표용지

․투표용지에 후보자의 성명을 한 로 표시함(한 성명이 같은 후보자가

있는 경우에는 호 안에 한자를 함께 기재)

․선거구선거 리 원회는 후보자등록마감 후에 후보자나 그 리인을

장에 출석시켜 추첨으로 후보자의 투표용지 게재순 를 결정함(후보자나

그 리인이 장에 출석하지 아니한 경우 해당 선거구선거 리 원회

원장이나 그가 지명한 사람이 리 추첨)

․후보자등록기간이 지난 후에 후보자가 사퇴·사망하거나 등록이 무효로

된 때라도 투표용지에 해당 후보자의 성명은 그 로 둠

․투표용지에 일련번호를 인쇄함

공직선거법

용

교육감선거에 하여 『지방교육자치에 한 법률』에서 규정한 사항을

제외하고 『공직선거법』 용

정치자 법

용 『정치자 법』의 시·도지사선거에 용되는 규정을 용

2006년 『지방교육자치에 한 법률』의 개정으로 2007년부터 2009년까지 교육감

잔여임기가 1년 이상 남은 지역에서 부분 으로 주민직선제가 실시되었고, 2010년

6월 2일 국 으로 동시에 16개 시·도교육감을 선출하는 주민직선제가 역사상 처

음으로 실시되었다. 행 교육감 선출제도의 주요 내용을 정리하면 <표 Ⅱ-2>와 같

다.

<표 Ⅱ-2> 행 교육감 선출제도의 주요 내용

* 2010년 2월 26일의 개정으로 이 자격은 2014년 6월 30일까지 유효함

2. 외국 사례

국가마다 교육자치제의 내용과 환경, 통이 다르고, 교육감의 명칭과 역할 한


국가마다 차이가 있다. 여기에서는 ‘ 역 단 의 교육행정 최고 책임자’에 해당하는

직 를 ‘교육감’으로 하고, 그 선출방식을 살펴보도록 한다.

우리나라는 역사 으로 교육행정과 일반행정이 분리된 지방교육행정체제를 발

시켜 왔으나, 많은 국가에서는 일반행정과 교육행정이 통합되어 있고, 일반행정계통

에서 교육감을 임명하고 있다. 주요국의 교육감 선출방식을 개 하면 <표 Ⅱ-3>과

같다.

<표 Ⅱ-3> 주요국의 교육감 선출방식

국가 교육감 선출방식 일반행정과 교육행정의 계

일본 지방자치단체장 임명 통합

국 지방의회 임명 통합

랑스 통령 임명 분리

독일 지방자치단체장 임명 통합

핀란드 지방자치단체장 임명 통합

미국 주마다 다름(임명 는 선거) 주마다 다름(통합 는 분리)

제2차 세계 의 패 이후 우리나라와 같이 교육행정과 일반행정이 분리된 체

제로 출발하 으나 1958년부터 양 기 을 통합한 일본에서는 역 기 지방자

치단체장이 임명한 교육 원회에서 원장을 제외한 교육 원 에서 교육장(敎育

長)을 임명한다. 교육 원회는 지방교육 계 사무의 집행기 으로, 교육장은 교육

원회 사무국장의 역할을 수행한다. 교육장의 임기는 교육 원의 재임기간 으로

하며, 교육장의 자격은 교육 원의 일부로서 ‘인격이 고결하고 교육, 학술 문화

에 해 식견을 갖는 자’로 폭넓게 규정하고 있으나, 실제의 경우 교육경력자의 비

이 높다. 2001년에 교육장 임명에 한 문부과학 신의 승인을 철폐하여 지방분

권의 성격을 강화하 다(나민주 외, 2008: 27).

국은 통 으로 지방교육행정이 하나의 자치기능으로서 지방자치단체에 의하

여 수행되어 왔고, 이를 역 기능으로 인식하여 기 자치단체가 아닌 역자치

단체에서 수행하도록 기능을 부여하 다. 지방교육행정은 우리나라의 도에 해당하

는 카운티(농 의 경우)와 도와 시군의 기능을 같이 수행하는 단층자치단체에서 수

행하고 있다. 지방자치단체가 교육기능을 담당하는 부서를 국(局)으로 설치하고 있

고, 이 부서를 담당하는 국장(director of children's services)은 지방자치단체장이 임

명한다(최 출 외, 2009: 77).

통 으로 앙집권 행정의 성격이 강한 랑스는 통령이 교육감을 임명한

다. 일반행정구에서 아카데미(Academie: 국 30개)로 분리된 교육구에 아카데미 본

청이 설치되고, 학사무총장을 겸하는 교육청장(Recteur)은 통령에 의해 각 아카


데미마다 임명되어 죵(Région: 역자치단체) 내에서 교육부장 을 변하며 아카

데미장학청 직원들과 기술자문 원들의 보좌를 받는다(최 출 외, 2009: 100-101).

한편 지방자치의 통이 강한 독일은 연방국가로, 교육은 주정부의 책임이다. 교

육감은 교육문화부장 (Minister für Kultur und Bildung)에 해당하고, 주정부 내각

의 일원으로 주지사(Ministerpräsident)가 임명하며, 이는 16개 연방주의 주헌법

(Landesverfassung)에 명시되어 있다(최 출 외, 2009: 142).

최근 교육경쟁력이 높은 국가로 주목받고 있는 핀란드는 432개의 지방자치단체가

앙정부와 력하여 일선 교육행정을 책임지고 있다. 앙정부는 정책결정, 학 수

여, 재원 확보 배분 등을 책임지고, 교육의 실제 수행은 지방자치단체

(municipality)가 책임지도록 하고 있다. 지방정부의 교육행정 담당자로는 교육국 국

장(director of educational department), 교육문화서비스국 국장(directors of

educational and cultural manager) 등이 있으며, 이들은 지방자치단체장에 의하여

임명된다. 작은 규모의 지방정부에서는 일반행정직이 교육 문화 행정을 담당하기도

하며, 이 경우 교장도 교육행정업무 외에 문화나 서비스 행정을 겸직하는 경우도

있다(최 출 외, 2009: 210-211).

한편 미국의 경우, 주마다 다양한 교육행정체제를 가지고 있고, 교육감 선출방식

한 다양한 방식을 보이고 있다는 에서 참조할만한 사례가 될 수 있다. 교육에

한 법 권한과 책임은 주정부에 있으며, 주정부에 따라 주지사로부터 주(州) 차

원의 독립된 교육행정기 혹은 통합된 교육행정기 이 있다. 주의 교육행정체계는

교육 원회(a state board of education), 교육감(chief state school officer), 교육부

(state department of education)로 구성된다. 주의회는 교육 원회 원과 교육감의

선출방식 그들의 직무를 결정하고, 교육세, 교육비 지원 수 , 교육과정 등을 결

정한다. 주지사는 교육 산 편성안을 제출하고, 주 단 의 교육직원을 임명하거나

해고할 수 있다. 많은 주에서 주지사가 교육 원을 임명하고, 일부 주에서는 교육감

을 임명하고 있다(Lunenburg & Ornstein, 2008: 250-260).

교육감은 각 주에 따라 chief state school officer, state superintendent,

commissioner of education, superintendent of public instruction, chancellor 등 다

양하게 호칭되고, 교육감의 역할과 상 한 주마다 차이가 있다. 교육감의 선출

방식은 크게 임명과 선거로 구분되고, 임명 주체는 주교육 원회와 주지사로 구분

된다.

주별로 교육감에 한 선출방식의 역사 추이를 살펴보면 <표 Ⅱ-4>와 같다. 20

세기 반까지는 선거제가 우세하 으나 20세기 반 이후 임명제가 우세하게 되었

다. 한 주교육 원회 임명제가 체의 반 내외인 가운데, 선거제는 감소하고 주

지사 임명제는 증가하는 추세를 보이고 있다.


교육 원회

교 육 감

임명(36) 선거(14)

주교육 원회(24) 주지사(12) 비정당기반(6) 정당기반(8)

임명

(32)

주지사

Alaska, Arkansas,

Connecticut,

Florida, Illinois,

Kentucky,

Maryland,

Massachusetts,

Missouri,

Vermont,

West Virginia

Delaware, Iowa,

Maine,

New Hampshire,

New Jersey,

South Dakota,

Tennessee,

Virginia

California,

Idaho,

North Dakota,

Oregon

Arizona,

Georgia,

Montana,

North Carolina,

Oklahoma,

Wyoming

주의회 New York

주지사

주의회

Mississippi,

Rhode Island South Carolina

혼합

(6)

선거

임명

Louisiana,

Ohio

New Mexico,

Pennsylvania, Washington Indiana

투표

(9)

비정당

기반

Hawaii,

Nebraska,

Nevada, Utah

Texas

<표 Ⅱ-4> 미국의 주별 교육감 선출방식 변화 (단 : 주)

구분 1910 1930 1950 1973 1983 1992 2008

교육 원회 임명

4(9%)

8(17%)

13(27%)

23(46%)

27(54%)

26(52%)

24(48%)

주지사 임명

7(15%)

7(14%)

6(13%)

5(10%)

5(10%)

9(10%)

12(24%)

선거33

(72%)33

(69%)29

(60%)22

(44%)18

(36%)15

(36%)14

(28%)

기타2*

(4%) ․ ․ ․ ․ ․ ․

합계 46 48 48 50 50 50 50

※ 출처 : McCarthy, M., Langdon, C., Olson, J. (1993: 21),

CCSSO: http://www.ccsso.org(2008년 검색결과)

* 주의회 임명 는 임 교육감 지명

2008년 재, 교육감의 임명 방식은 36개주에서, 선거 방식은 14개주에서 채택하

고 있다. 그 가운데 주교육 원회가 임명하는 주가 24개, 주지사가 임명하는 주가

12개, 정당기반 선거가 8개주, 비정당기반 선거가 6개주이다. 그 내용을 정리하면

<표 Ⅱ-5>와 같다.

<표 Ⅱ-5> 미국의 교육감 교육 원회 선출방식


정당

기반

Alabama,

Colorado,

Kansas, Michigan

없음

(2)Minnesota Wisconsin

※ 출처 : The Council of Chief State School Officers(http://www.ccsso.org),

The Office of Superintendent of Public Instruction(http://www.ecs.org)

교육감의 직무와 교육감과 교육 원회의 계는 주마다 다른데, 일반 으로 교육

감이 임명직이냐 선거직이냐에 따라 좌우된다. 교육감이 선거로 선출되었을 경우

상 으로 독립성을 갖는 경향이 있다(Lunenburg & Ornstein, 2008; 258). 주교육

감의 자격 요건은 주에 따라 상이하나, 부분 주의 시민권을 소유하고 일정 연령

에 도달해야 하며 교사 는 학교행정가 자격을 소지할 것을 규정하고 있다

(McCarthy et al, 1993: 23).

<모델 1>

Alaska, Arkansas, Connecticut,

Florida, Illinois, Kentucky, Maryland, Massachusetts, Missouri, Rhode Island,

Vermont, West Virginia (12개주)

주지사

교육위원회

교육감

<모델 2>

Alabama, Colorado, Hawaii, Kansas, Michigan, Nebraska, Nevada, Utah (8개주)

주지사 교육위원회

교육감

<모델 3>

Arizona, California, Georgia, Idaho, Indiana, Montana, North Carolina, North

Dakota, Oklahoma, Oregon, Wyoming(11개주)

주지사 교육감

교육위원회

<모델 4>

Delaware, Iowa, Maine, New Hampshire,New Jersey, Pennsylvania,South Dakota, Tennessee,

Virginia (9개주)

주지사

교육감 교육위원회

= 선거 = 임명 = 임명

[그림 Ⅱ-1] 미국의 주교육 원회-교육감의 선출 방식

미국의 주교육 원회-교육감의 선출 방식은 [그림 Ⅱ-1]과 같은 4가지 기본 모델

로 구분된다. 2008년 재 50개주 가운데 40개주에 이러한 모델이 용된다


(http://www.ecs.org/). 1993년과 2008년을 비교하면, 모델 1은 10개에서 12개주로,

모델 2는 9개주에서 8개주로, 모델 3은 11개주에서 11개주로, 모델 4는 7개주에서 9

개주로, 이 모델에 속하지 않는 주는 13개 주에서 10개주로 변화되었다(McCarthy

et al, 1993: 9).

이 가운데 Washington주 사례를 살펴보면, 주지사는 교육에 한 주정부의 최고

책임자이고, 주정부는 기본 으로 교육 산을 포함한 주내의 모든 산을 편성하여

주의회에 제출한다. 주지사는 특별한 사안이 발생할 경우 특별 원회를 설치하여

교육문제에 여할 수 있으며, 학의 이사회 이사 등 주요 직책을 임명한다. ·

등교육에 한 부분의 권한은 교육감과 교육 원회에 임하고 있다(최 출 외,

2009: 32-33).

Washington주의 경우 의 4가지 기본 모델에 속하지 않는다. 교육 원회가 선거

와 임명이 혼합된 형태로 구성되기 때문이다. Washington 주의 교육 원회는 총 16

명이고, 구성 방식은 <표 Ⅱ-6>과 같다.

<표 Ⅱ-6> 미국 Washington주 교육 원회 구성

표성 구성원 수 선출 방식

학교 원회 선거 주민 표 5명(동부2, 서부3) 학교 원회 선거

사립학교 표 1명 승인된 사립학교에서 선거

주교육감 1명 주민 선출

주지사 임명 주민 표 7명 주지사 임명

학생 표 2명(동부 1, 서부 1) 주의회 선정(투표권 없음)

※ 출처 : Washington The Office of Superintendent of Public Instruction

(http://www.k12.wa.us/)

Washington주의 주교육감은 교육 문가일 뿐 아니라 주정부의 료이며, 명칭은

Superintendent of Public Instruction이다. 교육감은 주민의 직 투표로 선출되고,

임기는 4년이며, 재임에 한 제한은 없다. 교육감도 교육 원회를 구성한다.

Washington주에서 교육감과 사법기 은 비정당 기 (nonpartisan offices)이다.1)

입후보자는 정당과 연계되어서는 안 되고, 투표 방법 한 정당과 련되지 않는다.

모든 후보자들은 비선거(Primary ballot)에 나오는데, 한 후보자가 과반수 이상을

득표하면 그가 결선(General election ballot)에 올라가고, 아무도 다수를 하지 못

하면 두 명의 후보자(Top 2 primary)가 결선에 올라간다. 가장 최근의 교육감 선거

로는, 2008년 8월 19일에 비선거가 주지사 선거 등과 함께 이루어졌고, 6명의 후

1) 이하의 내용은 Washington State Constitution(Art. 4, Sec. 29)과 State Statute (RCW 29A. 36. 171),

Washington the Secretary of State 홈페이지(http://www.sos.wa.gov/)를 참고하 다.


날짜 발의자 이유 내용 선출방식

2008.

11.

이시종

등

․ 몇 개 시․도교육감을 주민직선제로 실시한 결과, 많은

문제 을 야기하고 있음. 를 들면, 법정선거비용(720

제한

직선제*

보자 당시 교육감이던 Teresa(Terry) Bergeson이 39.31%, Randy Dorn이 34.13%

의 득표를 얻어 결선에 올라갔다. 11월 4일의 결선 결과, Randy Dorn이 52.38%의

득표를 얻어 교육감으로 당선되었다.

3. 행 선출제도를 둘러싼 논란

최근 20여 년간, 교육감을 선출하는 제도는 교육 원회 간선제, 선거인단 간선제,

학교운 원에 의한 간선제, 주민직선제로 네 차례 변경되었다. 그리 길지 않은 기

간 동안 이와 같이 교육감 선출방식을 여러 번 변경해왔음에도 불구하고 매번 법률

이 개정되자마자 새로운 안이 제기되었고, 2006년에 도입된 주민직선제 한

외가 아니다.

종 의 교육감 선출방식의 문제 을 신하여 주민직선제가 도입되었지만, 주민

직선제에 해서는 도입 당시부터 이견이 많았고, 일부 지역에서 교육감 선거를 운

하면서 더욱 논란이 가열되었다. 2007년 부산의 교육감 선거와 2008년 서울의 교

육감 선거는 낮은 투표율, 산 낭비, 선거비리, 정치 립과 갈등의 심화 등의

문제 을 드러냈다. 그러나 김흥주(2008: 16)는 과도기 인 선거 상황에서 나타난 문

제 으로 인해 합의된 교육감 직선제를 변경하자는 논의는 기회주의 인 발상이며,

송기창(2009: 37)은 2010년 이 의 주민직선제 시행을 통해 나타난 문제 과 주민직

선제 자체의 문제 을 구분해야 한다고 지 하면서, 주민직선제 자체의 문제 으로

는 교육 문성보다 사회 지명도가 시될 가능성, 지역주민의 교육 문성 단

능력 부족, 교육감의 심사는 교육이 아닌 표, 교육감 선거 비용 마련 장치 미비,

교육감 후보 기호 배정 장식의 불합리, 교육감 고령화 진하는 3선 허용 등을 들

고 있다.

2010년 6월 12일의 국 지방선거를 맞아, 사상 처음으로 1인 8표를 행사하는 동

시 선거 속에서 교육감 주민직선제를 시행하게 되자, 이 시기를 후하여 다시 교

육감 선출방식은 다시 논란의 상이 되었다. 많은 언론에서 교육감 선출방식에

한 문제 을 제기하 고, 후보자 악의 어려움, 유권자의 무 심, 로 선거, 투

표 등의 문제 이 견되었다.

최근 제기되고 있는 교육감 선출제도에 한 안들을 살펴보면, 18 국회의원

들이 제출한 교육감 선출방식 련 의안은 <표 Ⅱ-7>과 같다.

<표 Ⅱ-7> 교육감 선출방식 련 18 국회의원 의안


19. 10인

억원 추산)의 과다로 인한 주민세 부담의 과 , 투표

율의 극심한 조로 인한 표성 결여, 정당개입의 개

연성 진정한 일꾼보다는 정치바람에 의한 부 격자

의 당선 가능성, 교육정책의 질과 수 의 하 등 많은

문제를 가져다 것으로 망됨

․ 후보 상자들이 교육 장을 찾기보다는 교육과 무 한

일반인들의 체육 회나 이벤트성 행사장에 참석해 얼굴

알리기에 함에 따라 자치의 본질이 심각하게 훼손

되는 상황으로 치닫고 있음

․ 직선제 문제 이 종 간선제의 문제 보다 훨씬 더 크

고 심각하다고 단됨으로 시․도교육감 교육 원

의 선출방식을 행직선제를 폐지하되, 과거 간선제보

다 확 하여 학부모, 교직원, 교육청 직원, 학교운

원회 원, 사립학교재단이사장․이사 등 교육 계자

원에 의한 직선제로 환함

2009.

3. 13.

김세연

등

10인

․ 행법은 교육감선임을 일률 으로 주민 직선으로 선출

하도록 규정하고 있어 교육수요자인 주민들의 의사를

반 해 선임방식을 선택할 수 있는 자유를 제한하고 있

으며, 한 교육감의 자격을 교육경력 교육행정경력

이 있는 자로 제한하고 있어 헌법상 직업선택의 자유

공무담임권 등을 침해하고 있음

․ 교육감 선임의 방식을 주민들이 선택할 수 있도록 조례

로 정하도록 하고, 교육감의 자격 제한을 완화함과 동

시에 부교육감을 시․도지사가 임명하도록 하는 등 실

질 으로 수요자 심의 자치 인 교육행정이 이 질

수 있도록 개정함

시도별

선택제**

2009.

4. 7.

정희수

등

10인

․ 주민직선제 실시로 법정선거비용의 과다로 인한 주민세

부담의 과 , 지방선거의 향으로 교육감선거로 왜

곡, 정당의 선거참여로 교육의 자주성 정치 립성

훼손 우려 등의 문제가 발생되고 있음

․ 일본·독일· 랑스 등 많은 교육선진국가의 경우도 직

선출에 한 여러 문제들로 인하여 임명제를 채택함

․ 주민직선제 실시에 따라 나타나는 문제 을 개선하고자

교육감의 선출 방식을 임명제로 개정함

시․도지사

임명제

2009.

12.

11

원유철

등

16인

․ 시․도지사 선거의 후보자가 교육정책을 공유할 수 있

는 자에 하여 교육감 선거의 후보자로 추천할 수 있

게 하여 시․도지사 선거와 교육감 선거가 러닝메이트

방식으로 치러질 수 있도록 변경하여 교육감 선거에

한 주민들의 심도를 높여 투표율을 제고할 수 있

도록 함

․ 교육감선거의 후보자에 선거권자 추천을 받는 자 이외

시․도지사 후보자의 추천을 받은 자를 추가함

러닝메이트

***

2010.

3. 19.

강기정

등

16인

․ 정당과 후보자 간 정책 지지․반 정책연 를 지

하여 정당활동을 과도하게 제한하고 있음

․ 정당이나 후보자가 그 정책에 하여는 지지․반

정책연 등을 할 수 있도록 하여 정책선거를 활성화함

정책 연


※ 출처 : 국회-의안검색시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp)

* 교육의원 선거도 동일하고, 교육 원회는 별도의 시·도교육 원회를 설치함

** 시·도지사 임명제, 시·도지사 선출시 후보자 지명, 주민직선 선택함

*** 이철우 등 11인의 의안(2009. 11. 16)과 기본 으로 동일함

의안에서 알 수 있듯이 여당인 한나라당은 러닝메이트와 시·도지사 임명제를 옹

호하는 입장이다. 2008년에 한나라당 제6정책조정 원장인 나경원 의원이 교육감

선거에 한 국민 심과 교육감 자리에 한 책임감을 높이기 해서는 정당 공

천이나 러닝메이트제 도입 등의 보완책이 필요하다고 언 하 는데, 나의원은 교육

감에 한 비정치 신화를 버리고 교육감 선거에서도 정당 공천이나 교육감이 시·도

단체장의 러닝메이트로 출마하는 방안에 한 공론화가 필요하다고 주장하 다. 그

에서도 여러 가지 문제가 있을 수 있는 정당 공천제보다는 지방자치단체장과 합

심하여 일할 수 있는 러닝메이트 방식이 더 바람직하다고 생각한다고 밝혔다(세계

일보, 2008. 7. 22). 제1야당인 민주당은 직선제의 보완 내지 간선제를 옹호하는 입

장으로 보인다. 교육 련 인사에 의한 제한 직선제를 검토하고 있고, 최근 정당

과 후보자 간의 정책 연 를 직선제 보완안으로 내놓고 있다.

교육계에서는 주민직선제를 고수하는 입장이 우세하나(김흥주, 2008), 최근 교육

련 집단에 의한 제한 인 직선제 방안도 신 하게 검토하는 입장이다. 송기창

(2009)은 주민직선제의 유지·보완하는 방안으로 교육감 교육경력 기 상행 조정,

선거비용 마련 통로 개방, 교원단체의 후보지지 표명 허용 등을 제시하고, 주민직선

제를 폭 개선하는 방안으로 교육 계자(교원, 행정직원, 학부모 친권자, 사립

학교 법인 임직원)의 직 선거에 의한 방안을 제안하 다.

일반행정의 입장에서는 시·도지사와 교육감의 러닝메이트제와 임명제를 가장 선

호하고 있다. 2008년 1월 22일에 열린 국시도지사 의회는 교육자치의 일반자치

로의 흡수 통합을 건의하면서, 교육감 선출방식을 시·도지사 ‘러닝메이트제’로 하거

나 임명제 방식의 ‘교육담당 부단체장’으로 환하고, 국가공무원인 부교육감을 지

방공무원으로 보임하며, 교육 원회가 의결하는 일부 사항을 시·도의회 본회의 의결

로 갈음하는 특례제도를 폐지할 것을 주장하 다( 국시도지사 의회, 2008).

서울시정개발연구원에서 수행한 연구(이혜숙, 2008: 87-92)는 러닝메이트를 2가지

방식으로 제안하고 있다. 첫째, 시·도지사-교육감의 러닝메이트(공동 출마) 방안은

일반행정과 교육행정의 기 통합 없이 시·도지사와 교육감의 연계· 력을 가능하

게 하기 한 방안으로, 지방자치단체장이 지방교육정책을 입후보 단계에서 공동으

로 만들고 그 실천 략을 구상함으로써 당선 이후 정책 공조가 가능할 것으로

보았다. 경력과 비정당인 등 교육감 후보자 자격 요건을 유지함으로서 정치 립

성도 보장할 수 있다고 보고 있다. 둘째, 시·도지사-교육부시장(부지사)의 러닝메이

트 방안은 일반행정과 교육행정의 통합을 제로 한다. 시·도지사 에 교육부시장


는 교육부지사를 두되, 교육의 요성을 감안하여 교육부시장(부지사) 선출을 시·

도지사-교육부시장(부지사) 러닝메이트로 직선하는 방안이다. 이 경우에도 교육경력

자로 제한하고, 교육에 한 인 결정권을 부여하도록 하 다. 행정학계 법학

계에서는 기 통합과 시·도지사 임명제를 선호하고 있다(이기우, 2008).

4. 안 논의

지 까지 교육감 선출제도는 여러 가지 방식을 경험하 고, 한 새로운 방식들

이 다양하게 논의되었다. 컨 , 지난 참여정부의 정부 신지방분권 원회에서 검

토했던 교육감 선출방안은 ① 러닝메이트제, 임명제, 주민직선제, 선거인단 확 방

안 시·도조례로 선택하게 하는 방안, ② 시·도지사와 러닝메이트로 주민직선하는

방안, ③ 시·도지사가 시·도의회의 동의를 얻어 임명하는 방안, ④ 주민직선으로 선

출하는 방안, ⑤ 선거인단을 유지하되 선거인단을 확 하는 방안 등이었다(이기우,

2004). 이러한 선행 논의와 연구, 외국 사례 등을 바탕으로, 이 연구에서는 교육감

선출제도의 안을 다음의 10가지로 선정하 다. 그 내용은 다음과 같다.

가. 행 제도를 유지, 보완하는 안

○ 주민직선제

- 재와 같이 체 주민이 교육감을 직 선출함

- 비정당인 자격을 제로 함

○ 정당공천제

- 각 정당이 교육감 후보자를 공천하고, 공천을 받은 후보자를 주민이 직 선

출함

- 피선거권자로 하여 정당을 통한 후보자 선택을 용이하게 함

○ 정당표방제

- 후보는 특정 정당을 지지한다는 의사만 표명하고, 공천을 받지 않은 상황에서

주민이 직 선출함

- 정당공천제에 비하여 정당과의 연결은 약한 수 이면서, 재보다는 후보자의

성향을 알 수 있음

○ 시·도지사 러닝메이트(running mate)제

- 시·도지사가 교육감 후보와 동반 입후보하여 주민이 직 선출함

- 러닝메이트는 일반 으로 한 직 가 다른 직 의 하 직을 의미하나, 여기에

서 시·도지사와 교육감의 계는 일단 상정하지 않는 것으로 함

나. 행 제도를 개선하는 안


○ 시·도지사 임명제

- 시·도의회에서 복수의 후보자를 추천하고 시·도지사가 최종 으로 선택함

- 시·도지사가 임명의 최종 결정권자임

○ 시·도의회 임명제

- 시·도지사가 복수의 후보자를 추천하고 시·도의회에서 최종 으로 선택함

- 시·도의회가 임명의 최종 결정권자임

○ 제한 주민직선제

- 학부모, 교직원, 학교운 원, 사립학교 계자 등 교육계 련 인사들만 참

여하여 교육감을 선출함

- 교육의 련성이 있는 자에게 선거권을 제한 으로 부여함

○ 단 학교 교육감선출 원단제

- 단 학교 내에 학교운 원 교원 표 등으로 구성된 ‘교육감선출 원단’

을 구성하여 교육감을 선출함

- 종 에 시행하 던 선거인단에 의한 간선제와 유사함

○ 공개모집 빙제

- 별도로 구성된 ‘교육감선출 원회’가 교육감 후보자의 지원을 받아 공개토론,

소견 발표 등을 거친 후 선출함

- 고 직 공무원 채용시 실시하는 개방형 공모제의 개념과 유사함

○ 시·도별 결정제

- 각 시·도 조례에서 교육감 선출방식을 선택함

- 교육감 선출방식의 범 와 제한을 둘 수도 있고, 두지 않을 수도 있음

한편, 교육감 선출제도의 안을 평가한다고 할 때, 다음의 거들을 고려해볼 수

있다.

○ 주민 표성 : 주민의 의사를 반 하는 정도

○ 교육 문성 : 교육 교육행정에 한 문 인 지식과 기술

○ 정치 립성 : 특정 정당 내지 정 와 련이 없는 독자성

○ 행정 효율성 : 행정 처리와 운 측면의 효율성(선거 비용 포함)

○ 일반행정 연계성 : 같은 지역의 일반행정과의 연계· 력 정도

이상의 거와 선행 연구를 바탕으로 추출한 각 안별 평가결과는 <표 Ⅱ-8>과

같다.2)

2) 사실, ‘교육 문성’과 같은 거는 교육감의 선출방식 보다는 자격 조건을 통해 더욱 정확하게 평

가할 수 있다. 여기에서는 일반 인 추세와 경향성을 바탕으로 평가하며, 실증 인 연구결과는

AHP 조사를 통해 분명해질 것이다(Ⅳ장 참고).


<표 Ⅱ-8> 교육감 선출방식 안별 평가

거

안

주민

표성

교육

문성

정치

립성

행정

효율성

일반행정

연계성

주민직선제 ● ◐ ● ◯ ◯

정당공천제 ● ◯ ◯ ◯ ◐

정당표방제 ● ◯ ◯ ◯ ◐

시·도지사

러닝메이트제 ● ◐ ◯ ◐ ●

시·도지사 임명제 ◐ ◐ ◯ ● ●

시·도의회 임명제 ◐ ◐ ◯ ● ●

제한 주민직선제 ◐ ● ◐ ◐ ◯

단 학교

교육감선출 원단제◐ ● ◐ ◐ ◯

공개모집 빙제 ◯ ● ◐ ◐ ◯

시․도별 결정제 ◐ ◐ ◐ ◐ ◐

※ ● 상 ◐ ◯ 하

Ⅲ. 2010년 교육감 선출과정 결과분석

지난 6월 2일 치러진 국 동시 지방선거에서는 지방자치단체장 지방의원 외

에도 교육감과 교육의원을 주민들의 직 선거를 통하여 선출하 다. 특히 2006년

지방교육자체에 한 법률 개정 이후 최 로 16개 시·도에서 동시에 교육감을 선출

한다는 것에 의의가 있었다. 즉 2006년 법 개정이후 교육감선거는 각 지역마다 따

로 실시되었고, 2007년 충북, 제주, 경남, 울산 교육감 선거가 통령 선거와 같이

이루어 진 것을 빼고는 모두 독자 으로 투표가 실시되었다.

그러나 2010년 6.2 동시 지방선거는 1인 8표제가 처음으로 도입되었기 때문에 교

육감 교육의원의 선출에 해서는 지방자치단체장과 지방의원의 선출에 비해 지

역주민의 심이 덜하여 선거 부터 ‘로 선거’, ‘ 투표’ 등 많은 논란을 불러

일으키면서 16명의 시·도교육감을 탄생시켰다. 이하에서는 주민의 직 투표로 국

16개 시·도교육감을 동시에 선출한 2010년 동시선거의 과정 당선 결과를 분석하

면서 논란이 되었던 부문에 한 시사 을 탐색하고자 한다.

1. 교육감 선출과정


가. 후보자 등록 황

교육감으로 출마하고자 하는 자는 지방교육자치에 한 법률 제24조에 따라 당해

시·도지사의 피선거권이 있는 자로서 후보자등록신청 개시일로부터 과거 2년 동안

정당의 당원이 아니어야 하며, 등시에 후보자등록신청 개시일을 기 으로 교육경력

는 교육공무원으로서의 교육행정경력이 5년 이상 있거나 양 경력을 합하여 5년

이상 있는 자이어야 한다.

따라서 이번 교육감 선거에서는 이러한 두 가지 자격요건을 충족시킨 사람이 교

육감 후보로 등록할 수 있었으며, 이에 따라 <표 Ⅲ-1>에서 보듯이 국 으로 총

74명의 후보가 등록하여 평균 4.6:1의 경쟁률을 나타내었다. 부산과 구가 가장 높

은 9:1의 경쟁률을 나타내었으며, 충남과 경북이 가장 낮은 2:1의 경쟁률을 보 다.

그리고 많은 사람들이 심을 기울인 서울은 7:1로 나타났다. 한 선거과정 상에서

서울, 인천, 남, 경북은 후보 단일화로 인하여 다소 경쟁률이 낮아졌다.

<표 Ⅲ-1> 후보자 등록 경쟁률

시·도 선거구수 정수등록 후보자수

경쟁률등록 사퇴/사망/등록무효

합계 16 16 74 7 4.6:1

서울 1 1 7 1 7.0:1

부산 1 1 9 0 9.0:1

구 1 1 9 0 9.0:1

인천 1 1 5 2 5.0:1

주 1 1 5 0 5.0:1

1 1 3 0 3.0:1

울산 1 1 3 0 3.0:1

경기 1 1 4 0 4.0:1

강원 1 1 4 0 4.0:1

충북 1 1 3 0 3.0:1

충남 1 1 2 0 2.0:1

북 1 1 5 0 5.0:1

남 1 1 4 3 4.0:1

경북 1 1 2 1 2.0:1

경남 1 1 6 0 6.0:1

제주 1 1 3 0 3.0:1

그리고 교육감 후보에 한 자격요건, 특히 경력요건은 후보들의 직업에도 향

을 미쳐 <표 Ⅲ-2>에서 보듯이 교육자가 29명으로 가장 많았으며, 직 교육감도 8

명이 재출마 하 다.

<표 Ⅲ-2> 직업별 후보자수


시·도

후보자수

직업별 후보자수

국회의원

지방의원

교육감

교육

원

정치인

운수업

수산업

건설업

언론인

융업

약사ㆍ의사

변호사

종교인

회사원

교육자

정보통신업

출

업

공무원

무직

기타

합계 74 0 0 8 3 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 29 0 0 2 11 19

서울 7 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 1

부산 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 5

구 9 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 4 0 0 1 2 0

인천 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 2 1

주 5 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 1

3 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1

울산 3 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1

경기 4 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 2

강원 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 1 1

충북 3 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1

충남 2 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0

북 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 3

남 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 2 0

경북 2 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0

경남 6 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 1 1

제주 3 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1

아울러 경력요건은 후보자의 학력에도 향을 미쳐 <표 Ⅲ-3>에서 보듯이 체

후보자 모두가 졸이상의 학력을 보유하고 있는 것으로 나타났으며, 학원졸업자

이상도 53명으로 나타나 다른 선거에 비해 고학력자들이 많음을 알 수 있다.

<표 Ⅲ-3> 학력별 후보자 수


시·도

후

보

자

수

학력별 후보자수

미기재

무학 (독학)

문

재

문

퇴

문

졸재 퇴

학교수료

졸학원재

학원퇴

학원수료

학원졸

합계 74 0 0 0 0 0 0 0 0 14 4 0 3 53

서울 7 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 5

부산 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 1 6

구 9 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 7

인천 5 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 1 2

주 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 3

3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3

울산 3 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 2

경기 4 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 2

강원 4 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 3

충북 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3

충남 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2

북 5 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 3

남 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4

경북 2 0 0 0 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0

경남 6 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 6

제주 3 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 2

교육감 선거 후보자의 성별은 <표 Ⅲ-4>에서 보듯이 남성이 69명으로 체 후보

자의 93.3%를 차지하 으며, 여성은 5명으로 6.7%를 차지하 다. 교육감 후보자의

연령 는 60 가 37명으로 체 후보자의 50%를 차지하 으며, 그 다음으로 50 가

33명으로 44.6%를 차지하여 교육감 선거에서는 50 와 60 의 비율이 체의 94.6%

를 차지하고 있다. 반면에 40 에서는 1명, 70 이상에서는 2명으로 나타났으며 30

이하에서는 한 명도 없는 실정이어서 다른 선거에 비해 상 으로 은 후보자

가 없는 상을 보여주고 있다.

<표 Ⅲ-4> 성별 연령별 후보자 수


시·도 후보자수성별 연 령 별

남 여 30세미만30세이상39세이하

40세이상49세이하



70세이상

합계 74 69 5 0 0 2 33 37 2

서울 7 5 2 0 0 0 5 2 0

부산 9 7 2 0 0 0 5 4 0

구 9 9 0 0 0 0 6 3 0

인천 5 5 0 0 0 0 2 2 1

주 5 4 1 0 0 0 2 3 0

3 3 0 0 0 0 2 1 0

울산 3 3 0 0 0 1 0 2 0

경기 4 4 0 0 0 0 3 1 0

강원 4 4 0 0 0 0 1 3 0

충북 3 3 0 0 0 0 1 2 0

충남 2 2 0 0 0 0 0 2 0

북 5 5 0 0 0 0 2 3 0

남 4 4 0 0 0 0 1 2 1

경북 2 2 0 0 0 0 0 2 0

경남 6 6 0 0 0 1 2 3 0

제주 3 3 0 0 0 0 1 2 0

나. 선거 비용

교육감 선거와 련하여 유능하고 능력있는 후보자들의 진입을 가로막는 장애

의 하나로 선거비용의 문제가 제기된다. 교육감 후보자의 법정 선거비용 제한액은

선거구역이 같은 해당 시·도지사 선거와 같으며, 그 구체 인 내역은 <표 Ⅲ-5>와

같다. 이에 따라 서울시 교육감 선거의 경우 38억원 이상이 소요되며, 경기도의 경우

에는 40억원이 넘어선다. 그나마 제주도의 경우가 가장 은 4억9천만원이 필요하다.

이러한 막 한 선거비용의 소요로 지난 2008년 서울시 교육감 선거에서 공정택

교육감이 선거과정에 있어서 이해 계자로부터 선거자 을 차입한 사실이 밝 져 문

제가 되기도 하 으며, 여 히 선거부정의 소지를 안고 있다. 이에 따라 개정 지방교

육자치에 한 법률에서는 정치자 법상의 정치자 의 회계처리, 후보자후원회 등

시·도지사 선거에 용되는 규정을 용하여 교육감 후보자의 경우 후원회를 지정하

여 후원 을 모 할 수 있도록 하고 있으나 그 모 액이 미미하여 일반 정치인에 비

해 선거비용 조달에 많은 애로를 겪고 있다.

<표 Ⅲ-5> 교육감 선거비용 제한액


구 분제5회 지방선거선거비용제한액

제4회 지방선거선거비용제한액

합 계 25,000,000,000원 22,242,000,000원

평 균 1,562,500,000원 1,390,125,000원

서울 3,857,000,000원 3,452,000,000원

부산 1,626,000,000원 1,493,000,000원

구 1,274,000,000원 1,155,000,000원

인천 1,349,000,000원 1,180,000,000원

주 700,000,000원 621,000,000원

717,000,000원 636,000,000원

울산 594,000,000원 527,000,000원

경기 4,073,000,000원 3,468,000,000원

강원 1,309,000,000원 1,179,000,000원

충북 1,313,000,000원 1,173,000,000원

충남 1,454,000,000원 1,290,000,000원

북 1,403,000,000원 1,272,000,000원

남 1,420,000,000원 1,293,000,000원

경북 1,630,000,000원 1,473,000,000원

경남 1,791,000,000원 1,590,000,000원

제주 490,000,000원 440,000,000원

2. 선출 결과

이 번 6. 2 동시 지방선거에서 교육감 선출과정상 가장 논란이 된 부분이 지방자

치단체장 선거와 연계된 일 투표 즉, ‘묻지마 투표’ 혹은 ‘ 투표’ 상에 한 우

려 다. 이러한 투표형태에 한 우려는 교육감 교육의원 선거는 ‘로 선거’라

는 다른 논란을 불러 일으키기도 하 다.

특히 2010년 6. 2 지방선거에서는 1인당 8표씩을 행사하기 때문에 후보자들이 많

이 출마하 고, 그만큼 시민들이 각종 후보자들에 한 심과 지식이 떨어지게 되

었다. 한 시민들은 지방자치단체장들에 한 정보만 가지고 있는 편이 부분이

고 그 외의 다른 후보에 해서는 정보가 부족한 것이 사실이다. 이에 시민들은 아

무런 정보도 없이 후보자의 이름만 보고 표를 던가 아니면 앞에서 투표해왔던 번

호들에 이어서 같은 번호로 투표하는 투표 상 등으로 교육감 선거에 임할 개

연성이 높다는 것이다. 즉 교육감 선거는 정치 립성을 이유로 정당추천에 의한

기호배정을 하는 지방자치단체장의 선거와는 달리 추첨에 의한 투표용지 순서를 정

함으로써 투표용지상의 순서가 당선에 향을 미칠 것이라는 우려 등으로 혹자는

교육감 선거를 ‘로 선거’라고 하기도 하 다.

선거 리 원회에서는 이러한 ‘ 투표’, ‘묻지마 투표’ 상을 방지하기 해

2010년 선거에서는 교육감과 교육의원 선거 투표용지를 정당후보들이 있는 다른 용

지들 앞에 주기로 하는 등의 노력을 기울 으나, 실제 선거과정에서 몇몇 선거투표


소에서는 정당후보 투표용지 뒤에 교육감 선거용지가 나가는 일이 있어서 항의하는

소동이 벌어지기도 하 다.

가. 교육감 당선자 황

교육감 선거와 련한 여러 논란에도 불구하고 6.2 지방선거에서 교육감으로 선

출된 당선자들을 살펴보면 구체 으로 <표 Ⅲ-6>과 같다. 연령별로는 50 가 7명,

60 가 8명, 70 가 1명으로 나타났으며, 성별로는 처음으로 부산에서 여성 직선 교

육감 1명 탄생하 다. 득표율은 경북이 73.37%로 가장 높았으며 부산이 19.98%로

가장 낮았다. 그리고 당선자 모두 졸 이상의 학력을 보유한 것으로 나타났다. 직

업은 교육자가 6명으로 가장 많았으며, 직 교육감은 5명이었다.

<표 Ⅲ-6> 교육감 당선자 황

시·도 선거인수 투표수 당선자 연령 성별 득표수 득표율 최종학력 직업

서울 8,211,461 4,427,504 곽노 55세 남 1,459,535 34.34% 학원졸 교육자

부산 2,849,895 1,410,247 임혜경 62세 여 271,699 19.98% 학원재 기타

구 1,928,835 886,222 우동기 58세 남 269,762 31.34% 학원졸 교육자

인천 2,096,853 1,067,626 나근형 70세 남 259,888 25.44% 졸 무직

주 1,064,913 530,014 장휘국 59세 남 206,264 39.79% 학원졸 교육 원

1,127,547 596,901 김신호 57세 남 240,804 41.58% 학원졸 교육감

울산 838,805 462,221 김복만 62세 남 169,212 37.36% 학원졸 교육자

경기 8,761,840 4,535,513 김상곤 60세 남 1,846,083 42.33% 학원졸 교육감

강원 1,190,509 741,762 민병희 56세 남 281,805 39.91% 졸 교육자

충북 1,183,811 696,474 이기용 65세 남 310,358 46.28% 학원졸 공무원

충남 1,595,587 901,880 김종성 60세 남 578,991 69.23% 학원졸 교육감

북 1,442,805 856,165 김승환 56세 남 236,947 28.99% 학원졸 교육자

남 1,504,902 967,306 장만채 52세 남 453,760 54.95% 학원졸 무직

경북 2,122,905 1,260,675 이 우 64세 남 817,019 73.87% 졸 교육감

경남 2,506,393 1,549,990 고 진 63세 남 385,466 25.86% 학원졸 교육자

제주 424,098 276,111 양성언 68세 남 129,543 47.93% 학원졸 교육감

* 출처 : 앙선거 리 원회(2010) 자료를 토 로 재구성

특히 교육감 선거는 정당공천이 없으므로 후보자가 난립하기 쉽고, 이에 따라 당

선자의 득표율이 낮을 경우 주민 표성의 논란이 제기된다. 이와 련하여 교육감

당선자의 득표율을 도식화하여 보다 구체 으로 살펴보면 <표 Ⅲ-7>과 같다. 득표


율이 50%이상인 당선자는 체 당선자 16명 3명으로 50%를 넘지 못하는 곳이

13개 시도나 된다. 특히 부산의 경우는 득표율이 20%로 미만으로 사표(死票)가 많

이 발생하여 주민 표성의 논란을 불러일으키고 있다.

<표 Ⅲ-7> 교육감 당선자의 득표율 범

시·도

당선인수

득표율별 당선인수

20%미만

20%이상 ~

30%미만

30%이상 ~

40%미만

40%이상 ~

50%미만

50%이상 ~

60%미만

60%이상 ~

70%미만

70%이상 ~

80%미만

80%이상

무투표당선

합계 16 1 3 5 4 1 1 1 0 0

서울 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0

부산 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0

구 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0

인천 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0

주 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0

1 0 0 0 1 0 0 0 0 0

울산 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0

경기 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0

강원 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0

충북 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0

충남 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0

북 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0

남 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0

경북 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0

경남 1 0 1 0 0 0 0 0 0 0

제주 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0

나. 투표용지 순서와 득표율

2010년 교육감 선거에서 가장 논란이 되었던 부분 의 하나가 투표용지상의 순

서 배정이었다. 정당추천에 의한 지방자치단체장의 경우 국회의원 의석수에 따라

기호배정을 하나, 교육감은 후보자간의 추첨에 의해 투표용지상의 순서만을 정할뿐

기호는 따로 부여하지 않는다. 여기에다 시민들의 교육감 선거에 한 무 심과 지

방자치단체장의 선거에 한 심이 결합하여 투표용지상의 순서가 교육감 선거의

당락에 결정 인 요인으로 작용할 것이란 논란이 지속 으로 제기되어 왔다. 이와

련하여 16개 시도 교육감 후보자들의 투표용지 순서와 득표율을 구체 으로 살펴

보면 <표 Ⅲ-8>과 같다. 그 결과 투표용지 순서상 1번이 당선된 곳이 6곳, 2번이 4

곳, 3번이 5곳, 6번이 1곳으로 나타났다.

<표 Ⅲ-8> 투표용지 순서별(번호별) 후보자 득표수 득표율 황


시

도구분 1번 2번 3번 4번 5번 6번 7번 8번 9번

서

울

득표수 1,411,752 502,396 125,457 517,640 53,742 1,459,535 178,592

득표율 33.22% 11.82% 2.95% 12.18% 1.26% 34.35% 4.20%

부

산

득표수 271,699 105,777 127,474 144,827 210,105 90,923 117,282 233,747 58,015

득표율 19.98% 7.78% 9.37% 10.65% 15.45% 6.69% 8.62% 17.19% 4.27%

구

득표수 159,089 36,951 269,762 35,432 21,234 95,649 58,218 129,530 54,691

득표율 18.49% 4.29% 31.35% 4.12% 2.47% 11.11% 6.77% 15.05% 6.36%

인

천

득표수 207,400 259,888 128,330 256,337 169,540

득표율 20.30% 25.44% 12.56% 25.09% 16.60%

주

득표수 69,219 48,090 206,264 69,599 125,095

득표율 13.36% 9.28% 39.80% 13.43% 24.14%

득표수 160,087 178,196 240,804

득표율 27.64% 30.77% 41.58%

울

산

득표수 169,212 118,643 165,003

득표율 37.37% 26.20% 36.44%

경

기

득표수 844,853 485,803 1,846,083 1,184,164

득표율 19.37% 11.14% 42.33% 27.15%

강

원

득표수 281,805 96,992 97,003 230,187

득표율 39.92% 13.74% 13.74% 32.60%

충

북

득표수 130,848 310,358 229,316

득표율 19.51% 46.29% 34.20%

충

남

득표수 578,991 257,280

득표율 69.23% 30.77%

북

득표수 234,666 99,641 236,947 175,992 70,008

득표율 28.71% 12.19% 28.99% 21.53% 8.57%

남

득표수 182,265 453,760 45,640 144,068

득표율 22.07% 54.95% 5.53% 17.45%

경

북

득표수 817,019 288,959

득표율 73.87% 26.13%

경

남

득표수 216,295 385,466 343,721 63,005 361,718 120,117

득표율 14.51% 25.86% 23.06% 4.23% 24.27% 8.06%

제

주

득표수 129,543 68,407 72,300

득표율 47.93% 25.31% 26.75%

※ 음 부분은 교육감 당선자의 득표수와 득표율을 나타냄.


3. 교육감 선거에서 나타난 주요 쟁

가. 지역주민의 교육에 한 무 심

2010년 교육감 선거는 지방선거와 동시에 실시되고, 1인 8표씩의 투표로 인하

여 지역주민의 심이 낮았으며, 지방자치단체장에 한 심과 기호의 연계로 ‘

투표’ 상의 논란을 래하 다. 한 교육감 후보자에 한 정당추천에 한 오

해, 투표용지상의 기호는 없고 단지 순서만 기재하는 등의 선거 차에 해서도 많

은 시민들이 제 로 이해하지 못하는 경우가 많았다. 이로 인하여 교육감 후보자들

이 제시한 교육 정책에 한 검증이 상 으로 소홀할 수밖에 없었으며, 아울러

시민들의 교육 문성에 한 역량을 배양할 수 있는 기회를 스스로 상실하는 측면

이 있었다. 따라서 지역발 의 한 축인 지역교육발 을 한 지역교육의 수장을 뽑

는 교육감 선거에 ‘ 투표’에 한 우려를 불식하고 보다 더 많은 지역주민들이

심을 기울일 수 있는 방안들에 한 검토가 필요함을 2010년 동시 선거는 시사해

주고 있다.

나. 입후보 요건

행 교육감 선거제도는 입후보 자격요건으로 5년의 교육경력 는 교육행정경력

을 요구한다. 이와 련하여 평등권과 공무담임권의 침해를 이유로 완화 는 폐지

에 한 요구가 지속 으로 제기되어 왔다. 이러한 요구를 반 하여 개정 지방교육

자치에 한 법률에서는 2014년 6월 30일 임기만료에 의한 교육감선거부터는 교육

경력 는 교육행정경력을 요구하지 않고 피선거권이 있는 사람은 구나 입후보가

가능하도록 하여 교육감 선거에 한 문호를 개방하고 있으나, 임기만료 의 보궐

선거나 재선거에서는 요건이 그 로 용된다.

그러나 이 요건은 교육행정의 문성 특수성 차원에서 요구되는 최소한의 조

건으로 합리 차별이라 하겠고(고 , 2008), 오히려 5년에서 10년으로 강화해야 한

다는 주장도 있다(송기창, 2009). 만약 이러한 자격조건이 없다면 교육의 문성을

가진 인사, 교육자치 지역교육발 을 하여 꼭 교육감이 되어야 할 인사는 출

마를 포기하는 신에 정치 성향을 가진 인사, 인기가 높거나 사회 지

명도가 높은 인사가 출마하여 당선될 가능성이 높으므로, 헌법 지방교육자치에

한 법률 등에서 보장하고 있는 교육의 문성과 특수성을 훼손할 우려 역시 있을

수 있다. 그러므로 교육감 선거에서 교육경력 는 교육행정경력을 입후보 요건으

로 두는 필요성 유무에 한 논의가 보다 더 활성화될 필요가 있다.

한 교육감 선거 입후보자는 후보등록신청 개시일로부터 과거 2년 동안 정당의


당원이 아니어야 한다. 이 요건 역시 기본권 침해로 헌법소원(2007헌마1175)이 제기

된 바 있으며, 완화하고자 하는 입법 시도 역시 있었다(고 , 2008). 그러나 교육의

문성과 정치 립성을 고려할 때 비정당원 요건은 있어야 할 것으로 단되며,

그 한 기간은 결국은 입법부 사법부의 결정에 따라 정해질 수 있을 것이다.

다. 득표율과 선거비용

이 번 교육감 선거에서 두드러지게 나타난 사항은 교육감 당선자 지지율(득표율)

이 50%를 넘지 못하는 시·도가 <표 Ⅲ-9>에서 보듯이 16개 시·도 에서 무려 13개

나 된다는 것이다. 이것은 시장 도지사 당선자감 득표율 50%미만이 서울, ,

충남, 제주의 4곳밖에 되지 않는 것과 비교가 된다.

투표율이 약 50%인 상황에서 당선자의 득표율이 50%이하라면 산술 으로 주민의

25%의 지지를 얻었다는 뜻이 된다. 이것은 교육감의 표성에 많은 향을 수

있는 사항이다. 득표율이 낮은 이유는 시민들의 교육감 선거에의 참여 부족과 정보

의 부족도 한 몫을 하고 있지만 가장 큰 이유로는 후보자들이 난립하 기 때문이라

고 해석할 수 있다. 특히 이번 선거에서 5:1 이상의 경쟁률을 보인 서울, 부산,

구, 인천, 주, 북, 경남에서 교육감 당선자의 득표율은 주의 약 40%를 제외하

곤 20~30% 사이의 낮은 지지율로 당선이 되었다. 이런 낮은 지지율로 인한 주민

표성 논란은 향후 교육감이 교육정책을 펼칠 때 주민들이 과연 동의를 해 다거

나, 정치 인 지지를 보낼것인지에 해서는 의문을 불러일으킬 수밖에 없다.

기존의 지방육자치에 한 법률은 선거비용의 모 과 리, 후보자후원회 등에

해 정치자 법을 용하지 않았으나 법 개정으로 이를 용함에 따라 교육감 후

보자는 후원회를 지정하여 후원 을 모 할 수 있다. 그러나 이러한 제도 개선이

일반시민들에게 잘 알려지지 않아 교육감 후보자는 시·도지사 후보자에 비해 후원

의 모 에 많은 애로를 겪었을 뿐만 아니라 <표 Ⅲ-9>에서 보는 것처럼 그 모

액 한 기 에 미치지 못했다고 할 수 있다. 한 <표 Ⅲ-5>에서 나타난 교육감

선거의 법정선거비용 제한액은 유능한 교육자의 교육감 선거에의 도 을 가로막고

재력가의 교육감 진출을 용이하게 할 수 있는 측면이 있으므로 교육감 후보자에게

는 정부가 법정선거비용을 일부 보조해 주는 방안을 고려해 볼 수 있을 것이다.

라. 투표용지 순서의 향

2010년 교육감 선거에서 가장 많은 논란이 제기되었던 부분이 추첨에 의한 투표

용지 순서의 결정이었다. 이러한 연유로 지역의 정치 여건을 고려한 정당 추천의

지방자치단체장과 연계된 후보가 유리하며, 따라서 투표용지 상에 기재되는 순서를


잘 뽑으면 되는 ‘로 선거’라는 논란을 래하 다. 이를 구체 으로 <표 Ⅲ-9>에

서 시·도지사 당선자의 기호와 교육감 당선자의 투표용지상의 번호 순서를 살펴보

면 일치하는 곳이 부산, 인천, , 울산, 충북, 남, 경북의 7곳에 이르는 것으로

나타나, 당 에 우려한 것 만큼 크지 않은 것으로 평가할 수 있다. 그 지만 지역에

따라서는 향을 받은 곳이 있을 수 있으므로 향후 교육감 선거에서는 이러한 논란

을 불식시키기 한 제도 개선이 필요하다.

<표 Ⅲ-9> 시도도지사 기호와 교육감 당선자 투표용지 순서에 의한 득표율 후원

시·도

시도지사 교육감

정당 기호 득표율 후원투표용지

순서득표율 후원

서울 한나라당 1 47.43% 12억 4000만원 6 34.35% -

부산 한나라당 1 55.42% 6억 896만원 1 19.98% -

구 한나라당 1 72.92% 6억 218만원 3 31.35% 4억 3862만원

인천 민주당 2 52.69% 5억 5029만원 2 25.44% -

주 민주당 2 56.73% - 3 39.80% 2285만원

자유선진당 3 46.67% 3억 5800만원 3 41.58% 1억 5994만원

울산 한나라당 1 61.26% 2억 9700만원 1 37.37% 650만원

경기 한나라당 1 52.20% 19억 8056만원 3 42.33% 3억 2185만원

강원 민주당 2 54.36% 2억원 1 39.92% 600만원

충북 민주당 2 51.22% 1억 1945만원 2 46.29% 1억 9175만원

충남 민주당 2 42.25% 5억 2000만원 1 69.23% 2억 3393만원

북 민주당 2 68.67% 5억 3734만원 3 28.99% -

남 민주당 2 68.30% 5억 3753만원 2 54.95% 2억 1162만원

경북 한나라당 1 75.36% 5억 5000만원 1 73.87% -

경남 무소속 7 53.50% - 2 25.86% -

제주 무소속 9 41.40% 2억 4498만원 1 47.93% 1억 140만원

※ 앙선거 리 원회(2010)의 자료, 동아일보(2010.08.05)를 비롯한 언론자료를 토 로 재

구성


Ⅳ. 교육감 선출방식 안별 우선순 분석

1. AHP 조사 내용 방법

가. 조사 상

본 연구에서는 교육감선거에 해서 직, 간 으로 보다 많은 심과 지식, 그리고

경험을 가지고 있을 것으로 생각되는 이해 계자 집단을 상으로 계층분석 의사

결정3) (AHP, Analytical Hierarchy Process) 방법에 의한 자료를 수집하여 분석하

다. 이 방법은 주로 문가 집단에게 용하는 것으로서 본 연구에서는 학교운

원(학부모 원), 학교운 원(지역사회 원), 교원, 시민단체, 교육행정학자, 일반행

정학자 등 6개 집단으로 나 어 설문지를 구성하 다.

그러나 각 집단별 엄격한 표성을 확보하는 것과 련한 문제 자료수집상

련된 여러 가지 어려운 문제로 인하여 이번 연구는 집단별 의견이라기 보다는 개략

인 경향치를 악하고 안 구상시 참고정도로 활용하는 탐색 연구의 성격에

보다 가깝다고 할 수 있다. 체 분석에는 교육행정학자 10매, 일반행정학자 10매,

교원 14매, 그리고 학부모 운 원 8매인 총 42매의 AHP 설문지가 활용되었다4).

시민단체와 지역사회 학교운 원은 회수율이 낮아서 이번 분석 상에서는 제외되

었다.

나. 조사 내용

본 연구에서 실시한 AHP 설문지는, 교육감의 자격요건에 한 세부요건의 요

도 가 치와, Ⅱ장에서 제시한 교육감 선출방식과 련한 10개 안에 한 선호도

를 조사하여 가 치를 고려한 교육감 선출방식 안을 찾고자 하는 것과 련된다.

이를 해서 교육감 자격요건에 한 세부요건을 계층별로 구분한 본 연구의 분

석틀은 아래 <그림 Ⅳ-1>과 같다.

3) 이 방법은 의사결정의 계층구조를 구성하고 있는 요소간의 비교(pairwise comparison)를 통하

여 평가자의 지식, 경험 직 을 포착하고자 하는 하나의 새로운 의사결정방법론이다 (조근태

외, 2005: 3).

4) 자료내용의 부실 일 성 지수 (CR, Consistency Ratio)가 낮은 설문지를 제외함.


교육감의 자격 요건

교육 문성 정치 립성 행정운 능력

교육

경력

(교사,

교수)

교육

행정

기

근무

경력

정당

가입

미

경험

특정

정당

지지

활동

미

경험

(찬조

연설

등)

정책

기획

능력

조직

리

운

능력

갈등

조정

능력

친

화

력

[그림 Ⅳ-1] 교육감 자격요건에 한 설문지 내용

한편, 교육감 선출방식에 한 10가지 안에 해서는 교육감 자격요건을 감안할

때 각 안들이 어느정도 자격요건을 잘 반 해 수 있을지를 기 으로 설문하

다( 시: 아래 <표 Ⅳ-1> 참조).

<표 Ⅳ-1> 안 1 : 주민직선제 (현재와 같이 전체 주민이 교육감을 직접 선출하는 방식)

부문 평가기

매우 잘

반 할

수 있음

보통

반 하

지 못함

교육

문성

교육경력 5 4 3 2 1

교육행정기 근무경력 5 4 3 2 1

정치

립성

정당가입미경험 5 4 3 2 1

특정정당지지활동미경험 5 4 3 2 1

행정

운

능력

정책기획능력 5 4 3 2 1

조직 리운 능력 5 4 3 2 1

갈등조정능력 5 4 3 2 1

친화력 5 4 3 2 1


다. 분석방법

수집된 설문지는 코딩작업을 거쳐 통계 처리하 다. 일 성분석을 거친 뒤 통계처

리하 으며, 세부요소별 가 치 분석을 해서는 EXPERT Choice 2000 로그램을

활용하 다. 교육감 자격요건에 한 세부요소별 가 치를 구한 뒤, 각 안별로 교

육감 자격요건을 어느 정도 반 할 수 있을 지에 한 세부요소별 의견을 구한 값

에 각 세부요소별 가 치를 곱하여 종합 수를 구하 다.

2. 연구결과

가. 교육감 자격요건에 한 가 치와 우선순

아래 <표 Ⅳ-2>는 교육감 자격요건에 한 집단별 가 치와 우선순 결과를 보

여주고 있다. 우선 1계층에서의 순 를 보면, 집단간의 차이가 있음을 알 수 있다.

학부모 운 원, 교원, 그리고 교육행정학자들의 경우 교육 문성을 1순 로 들고

있는 반면, 일반행정학자들은 행정운 능력을 1순 로 들고 있다.

<표 Ⅳ-2> 교육감 자격요건에 한 가 치 우선순

구분학부모 운 원 교원 교육행정학자 일반행정학자

가 치 순 가 치 순 가 치 순 가 치 순

1

계

층

교육 문성 0.430 1 0.502 1 0.460 1 0.390 2

정치 립성

0.214 3 0.153 3 0.146 3 0.127 3

행정운 능력 0.354 2 0.344 2 0.392 2 0.482 1

합계 1.0 1.0 1.0 1.0

2

계

층

교육경력 0.320 1 0.400 1 0.346 1 0.261 1

교육행정경력 0.110 4 0.102 4 0.113 3 0.129 3

정당가입미경험

0.146 2 0.101 5 0.078 6 0.071 6

특정정당지지미경험

0.068 8 0.051 7 0.068 7 0.056 7

정책기획능력 0.129 3 0.107 3 0.177 2 0.085 5

조직 리운능력 0.077 6 0.129 2 0.089 4 0.237 2

갈등조정능력 0.070 7 0.077 6 0.088 5 0.117 4

친화력 0.078 5 0.030 8 0.037 8 0.042 8

합계 1.0 1.0 1.0 1.0


2계층의 경우를 보면, 모든 집단이 공히 교육경력이 제일 요한 우선순 를 차지

해야 함을 보이고 있다. 그러나 여기서도 약간의 차이를 볼 수 있는데, 학부모 운

원과 교원, 그리고 교육행정학자들의 경우는 교육경력을 1순 로 들고 있고, 가

치 수면에서 2 와 큰 차이를 보이고 있는 반면에 일반행정학자들의 경우에는 교

육경력을 1순 로 들지만, 2 인 조직 리운 능력과 큰 차이를 보이고 있지 않다

는 이다. 즉, 일반행정학자들의 경우는 교육 문성 뿐만 아니라 동시에 행정효율

성도 다 같이 요하게 인식하고 있음을 보여주고 있다고 할 수 있다.

나. 집단별 안의 우선순

아래 <표 Ⅳ-3>은 4개집단별로 교육감 자격요건에 한 가 치를 고려한, 10개

안별 우선순 분석결과를 보여주고 있다. 술한 바와 같이, 각 집단들의 응답자

들이 체 집단을 잘 표할 수 있다고 보기는 어려운 한계가 있으므로 략 인

경향치를 악하는 자료로 삼고자 한다.

<표 Ⅳ-3> 집단별 10개 안에 한 우선순

구분

학부모 운 원 교원 교육행정학자 일반행정학자

가 치합산

수순

가 치합산

수순

가 치합산

수순

가 치합산

수순

행과 같은 주민직선제 2.89 3 3.10 5 2.85 7 2.21 9

정당공천제 2.42 6 2.55 10 2.94 6 3.71 4

정당표방제 2.38 7 2.86 9 2.43 10 4.13 2

시·도지사와의 러닝메이트제

1.93 9 3.00 8 2.74 8 4.28 1

시·도지사 임명제 2.49 5 3.02 7 3.13 4 3.73 3

시·도의회 임명제 2.23 10 3.18 4 2.70 9 2.14 10

제한 주민직선제

3.52 1 3.91 1 3.36 2 2.47 8

단 학교 교육감 선출 원회제 2.79 4 3.90 2 3.25 3 2.66 7

공개모집 빙제 3.19 2 3.65 3 3.92 1 3.33 6

시도별결정 2.04 8 3.01 6 3.02 5 3.49 5

의 표를 보면, 학부모 운 원들의 경우에는 제한 주민직선제를 가장 선호하

고 있으며, 그 다음으로는 공개모집 빙제를 선호하고 있고 재와 같은 주민직선


제는 세 번째로 선호하고 있다. 교원들의 경우에도 제한 주민직선제를 1순 로

들고 있으며, 2순 는 단 학교 교육감선출 원회제를 선호하고 있으며 재와 같

은 주민직선제는 7 정도로서 단히 낮게 선호하고 있다. 교육행정학자들의 경우

에는 공개모집 빙제를 가장 선호하고 있다고 볼 수 있으며, 제한 주민직선제를

그 다음으로 선호하고 있다. 단 학교 교육감 선출 원회제도 세 번째로 선호하고

있다. 즉, 학부모 운 원, 교원, 그리고 교육행정학자 등 교육에 직 이해 계를

많이 가지고 있는 집단들의 경우 행과 같은 주민직선제 보다는 간선제와 같은 제

도를 선호하고 있음을 알 수 있다.

한편, 일반행정학자들의 경우에는 교육 련 집단과 큰 차이를 보여주고 있다. 1순

로는 시·도지사와의 러닝메이트제도를 선호하고 있으며, 다른 요소와의 수차이

도 비교 크다. 이는 일반행정학자들은 많은 경우, 일반행정과 교육행정과의 통합

을 선호하는 경향이 큰 계로 이러한 인식들이 반 된 것으로 보여진다. 2순 는

정당표방제를 선호하고 있으며, 시·도지사가 교육감을 임명하는 안을 3순 로 두고

있다. 이러한 상은 일반행정학자들이 교육감 선거 련해서 교육분야 련집단과

는 큰 인식차를 보이고 있음을 나타내 주고 있다고 할 수 있다.

Ⅴ. 교육감 선거제도 개선방안

본 연구에서는 교육감 선거제도 개선방안을 제시하기 하여, 지 까지 진행되어

온 교육감 선거제도 개 , 주요국 사례 분석, 2010년 6월 2일 동시 지방선거 결과

분석 문가를 상으로 한 AHP 분석결과를 종합 으로 활용해 보았다. 본 연

구에서 실시한 문가 상 AHP 설문조사는 극히 일부 집단만을 상으로 한 탐

색 연구의 성격이 강하기 때문에 일반화하기에는 제한을 지닌다. 그러나 본 연구

의 결과는 여러 문제를 지니고 있는 재의 교육감 선거제도를 개선하기 한 다양

한 방안을 도출하고 공론화할 수 있는 기 자료를 제공해주고 있다는 에 의의가

있다.

여기서는 먼 본 연구의 주요 결과를 정리하고 교육감 선거제도 개선방안을 모

색할 때 고려할 수 있는 사항을 제시하고자 한다. 첫째, 2010년 6. 2 지방선거 분석

결과에 의하면, 재 주민직선제의 가장 큰 문제 은 지역주민의 교육에 한 무

심인 것으로 생각된다. 지방선거와 교육감, 교육의원 선거가 동시에 실시되고 1인 8

표의 투표가 가장 큰 원인이었으나, 교육감 후보자에 한 정보가 많지 않았다는

도 지역주민들의 무 심을 높이는 요인이 되고 있다. 지방의회와 연계하지 않고

독립 으로 실시되었던 2010년 6월 2일 이 의 교육감 선거에서 투표율이 낮았던

경험에 비추어 볼 때, 교육감 선거제도의 개선방안을 모색할 때 가장 먼 고려해


야 할 은 교육감 후보의 교육정책 공약에 한 검증 기회를 확 하는 것이다. 즉

교육감 후보에 한 정보를 제공하고 지역주민들의 심을 높일 수 있는 방안이 필

요하다.

둘째, 본 연구에서는 지 까지의 교육감 선거제도의 변천 과정 주요국의 사례

를 통해 10가지의 교육감 선거제도 안을 제시하고 이에 한 규범 평가를 실시

하 다. 재 주민직선제를 유지, 보완하는 안으로는 재와 같이 체 주민이 직

선으로 교육감을 선출하되, 정당공천제나 정당표방제, 시·도지사와의 러닝메이트제

등 정당과 연계한 후보자를 선출할 수 있도록 하는 것이다. 행 제도를 변경하여

간선제 형식을 취하는 안은 시·도지사 임명제, 시·도의회 임명제, 제한 주민직

선제, 단 학교 교육감선출 원단제, 공개모집 빙제, 시·도별 결정제 등 다양하게

제시될 수 있다.

이러한 10가지 안에 해 본 연구에서는 먼 , 교육 문성, 정치 립성, 행정

효율성 등의 몇 가지 거를 설정하고 이에 근거하여 안별 검토를 실시하 다.

그런데 이러한 평가는 규범 평가에 가깝기 때문에 10가지 교육감 선거제도 안

에서 어느 하나의 안을 선택해야 할 경우 어떠한 거를 가장 우선 으로 고려

할 것인지에 따라 선택 결과가 달라질 수 있을 것이다.

셋째, 문가를 상으로 실시한 AHP 분석결과에서는 각 이해집단간에 확연한

입장 차이가 있음을 확인할 수 있었다. 이는 다시 말해, 교육감 선거제도를 둘러싸

고 교육에 심을 가지고 있는 구성원이라고 할지라도 통일된 입장을 가지고 있지

않으며, 각자 다양한 으로 교육을 바라보고 있음을 시사한다.

본 연구에서는 지 까지 제시한 연구 결과를 종합하여 볼 때, 교육감 선출방식에

한 새로운 안도 장기 으로는 검토할 필요성이 있다고 생각한다. 다만, 주민직

선제를 제 로 시도해 본 경험이 이번이 거의 처음이라고 할 수 있는 상황에서

제도를 변경할 필요성이 있느냐는 지 이 있을 수 있을 것이다. 그러나 에서 검

토해 본 바와 같은 문제들이 존하는 상황을 감안하면 장기 으로는 제도개선의

필요성도 제기된다고 할 수 있다.

1) 주민직선제에 한 새로운 안검토 필요

교육감에 한 재의 주민직선제는 기본 으로 아래와 같은 몇 가지 문제 이

여 히 내재하고 있다. 첫째, 넓은 의미의 주민 표성은 있다고 하더라도 4년 임기

동안 직 교육감의 교육정책과 련되지 않는 유권자들이 참여함으로써 직 으

로 계되는 학부모나 학생들의 이해가 반 될 수 있는 가능성을 상 으로 낯추

는 문제가 있다. 둘째, 교육행정에 불가피하게 련될 수 밖에 없는 일반자치단체와

의 력이나 연계 계가 형성되지 않을 수 있으며, 그 결과는 고스란히 교육정책의


수혜자들인 학생들에게 갈 수밖에 없다. 두 단체장을 같이 주민직선으로 함으로써

이념 으로나 정책 방향면에서 두 단체장이 충돌하는 경우, 력과 연계 계가 형

성되지 않을 수 있다는 이다. 셋째, 지 과 같은 동시선거하에서는 주민들의 선거

심이 모두 자치단체장에게 집 되는 상을 가져오게 되어 상 으로 교육감후

보자에 한 심도가 떨어지며, 이러한 상은 여 히 교육감 후보자에 한 정확

한 정보나 지식이 없이 투표하는 경향으로 이어질 수 있다는 이다. 넷째, 외국의

경우를 보더라도 미국의 일부 주를 제외하고는 지방자치 선진국의 경우 우리나라처

럼 교육감에 한 주민직선제를 유지하는 나라를 찾아보기 어렵다는 이다. 그리

고 미국의 경우도 주민직선제를 유지하는 주의 수는 계속 어들 고 있다. 다섯째,

사회통합 인 차원에서 보더라도 제도를 통해서 국가나 지역사회의 분열보다는 통

합을 지향해 나가는 방향에서 제도 설계도 고려해 볼 필요가 있다는 이다. 재

처럼 일반자치단체의 직선제와 교육감의 직선제를 병행하는 경우는 지역사회 내에

서 분열과 갈등의 소지를 더욱 양산하는 결과를 래할 수 있다고 본다.

2) 교육감 직선제에 한 안 검토

(1) 교육 련성을 높이는 선출방식을 도입하는 방안

제한 직선제, 단 학교 교육감선출 원단제, 공개모집 빙제와 같이 교육 련 인

사들에 의한 선출 방식에 한 요구도 높게 나타나고 있는 것으로 보인다. 그러나

제한 직선제는 실 인 운 방안을 강구하는 것이 간단치 않을 것으로 보이고,

단 학교 교육감선출 원단제는 이미 실시했던 선거인단에 의한 간선제와 거의 동

일한 방안이므로 과거로 회귀한다는 비 을 받을 수 있으며, 공개모집 빙제는 지

역 교육행정기 의 수장을 결정하는 주체가 가 되어야 하느냐를 결정하기 어렵다

는 문제가 있다.

(2) 시·도지사와의 련성을 높이는 선출방식을 도입하는 방안

부분의 경우 주민직선제에서 정당과의 련성에 해서는 민감하게 반응할 수

있지만, AHP 조사 결과에서는 시·도지사와 교육감이 련을 맺는 시·도지사 러닝

메이트와 시·도지사 임명제 등에 한 지지가 지 않은 것으로 나타났다. 이것은

정치 립성과 교육 문성훼손 가능성에 한 우려를 피할 수 있으면서 행정 효

율성과 력 거버 스를 용이하게 만드는 장 이 있다. 그러나 시·도지사와 교육

감의 계가 제도 으로 종속 일 수 밖에 없고, 기 분리형의 교육자치제라는

에서 실 인 어려움이 있다는 지 을 받을 수 있다.

어떤 제도도 완벽하게 모든 요건과 기 을 충족시키기에는 한계가 있다. 많은 경

우 안들은 일정한 기 을 두고 상쇄 계(trade-off)를 가지는 경우가 많다. 교육감


직선제의 경우도 마찬가지이다. 그러나, 에서 검토해 본 바와 같이, 시·도지사와의

련성을 높이는 방안이 상 으로 볼 때, 교육 문성을 훼손하지 않으면서 력

거버 스를 통한 교육서비스 제공에 상 으로 용이하다고 생각한다. 이러한

에서 시·도지사와의 러닝메이트제나 시·도지사 임명제 방안을 향후에는 보다

극 으로 검토할 가치가 있다고 생각한다.


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