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Informe No. 561 FILE-COPY POLITICA SOBRE EL SECTOR EDUCACION

25 de octubre de 1974

Departamento de Educaci6n Servicio Central de Proyectos

Exclusivamente para uso interno

Documento del Banco Internacional de Reconstruccion y Fomento Asociaci6n Internacional de Fomento

Este informe ha sido preparado solamente para usc oficial del Grupo del Banco. No podra publicarse, reproducirse 0 citarse sin la autorizaci6n del Grupo del Banco, el que no acepta responsabilidad alguna respecto de su exactitud 0 caracter exhaustivo.

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INDICE

RESUMEN i-viii

INTRODUCCION

Tendencias de la educaci6n y el desarrollo hasta 1970 1

CAPITULO I: ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACION DURANTE EL DECENIO DE 1970 Y EN ARos POSTERIORES 10

En busca de una estrategia para el desarrollo orientada hacia los pobres . .

Cuestiones importantes a que se enfrentan los

Formaei6n de aptitudes que respondan a las

Partieipaci6n de la poblaci6n en masa en la enseflanza y el desarrollo 29a

Mejoramiento de la capacidad administrativa

CAPI1ULO II: LOS PROGRA..\fAS Y POLITICAS CREDITICIAS

Los programas de financiamiento del Banco y sus perspectivas . . . . . . . .. . . . . . . . . . 05

Conclusi6n . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . ANEXO ESTADISTICO 1 - 13

sistemas educacionales y politicas conexas 13

nee esidades de los paises en desarrollo 17

Enseflanza e igual,dad . . . . . . . . . . . . 40 Mayor eficiencia en la educaci6n . . . . . . . 45

y de planeamiento en la educaci6n . . . . 55

DEL BANCO EN EL SECTOR EDUCACIONAL 65

La politica y las actividades del Banco - 1963-l97L 68

Objetivos del financiamiento que proporciona el Banco para educaci6n . . . 74

RESU~SH

i. El presente documento consta de tres partes. La introducci6~ e3 una resefia historica de las tendencias mundiales del desarrollo de la educacion durante el uerlodo 1960-1910. En el Capltulo I se resume la situacion de la educacion en el mundo a comienzos del decenio de 1970 / se explican las cuestiones y problemas a que se enfrentan los palses en desarrollo, juntamente con diversas pollticas que podrfan incorporB.rse en sus estrategias para el desarrollo. El Capltulo II trata de las pollticas y programas del Banco en materia de financiamiento de la educacion.

Introduccion: Tendencias de la educacion y el desarrollo hasta 1970

Despu~s del r~pido progreso experimentado desde 1950 hasta 1965, se ha operado una moderacion de la tasa de expa..'1sion educacional a partir de los (litimos anos del decenio de 1960. Esta declinacion del incremento en el n(rmero de matr!culas, que coincide cronologicamente con el apogeo de la aflu~ncia de la poblacion escolar en los diversos niveles de ensefianza y que se dejara sentir hasta mediados del decenio de 1980, podrla conducir a un estancamiento del progreso hacia la educacion universal. En algunos de los pa'lses mas pobres, don"ie las ya estrechas limi taciones financieras siguen adquiriendo mayor seve~idad, mayores y crecientes proporciones de la poblacion quedar!an sin recibir siquiera una educacion mfnima.

iii. Los sistemas educacionales no han concordado con las necesidades de los palses en desarrollo dura'1te los dos ultimos decenios porque las pol!ticas er:Jucati vas a menudo coexist!an con estrategias globales de desarrollo que de por sl no eran aplicables a las sociedades y condiciones de los propios pa1ses en desarrollo. La importancia concedida al desarrollo del sector economico moderno, que proporciona empleo a una minor!a selecta intensivamente preparada pero num~ricamente restringida, conduce a la desatencion de un 60% a un 80% de lA. pobJacion que vive en los sectores tradicionales de men0r productivida(i. CD. ,,,,.':c'lentemente, ,ma porcion grande de los recursos - con :,ecuencia mas ;tel 50% - se dedi a la ed 11cacion secundaria y super-i.or, I'l.'};lque ":. n-umero .',= estudiantes ell esos ni veles de ensei",anza es ge::l_O' :'lente infe,:"ior al ~.< ::leltotal de alwnnos mat::riculados. A pesar del progreso sustc~; .ial conse, Lmto en el desarrollo general como en la educaci6n duru.nte estos decenios 9 las prometedoras eSperiUlI.'3.S de los primeros aDOS estiin lejos de ser a1c~L'1zad'1s.

iv. La compre1l3ion cada vez mayor de que la rlistribucion equitativa 1c1 ingreso no es com"c'J.encia automatica del creciniento ha contribuido a vol la atencion hacia una 2strategia del desarrollo que est~ dirigida t&~~ hacia 1'1 participacion en los beneficios del creci:niento como al crecimientD mi sm,::,. Tal e rategia, basada en una distribuci6n diferente del escaso capital C:::l todo el a,'!lbito de la economfa, signifca una ut zaClon nlena de los recursos humanos disponibles, particularmente en los sectore3 tradicionales y de t.ransicion de la economl'a. La ampliacion de los ob,jetivos jel

http:super-i.or

- ~l

desarrollo significa que la educacion necesita tambien adaptarse a las necesidades de la poblacion que vive en esos sectores. Una consecuencia importante es el enfasis que se confiere a los medios colectivos de difusion de la ensenanza para asegurar que todos los scctores de la poblacion reciban educacion y formacion de alguna naturaleza ta:l pronto como los recursos 10 permit[U1 y en la medida que el proceso del desarrollo 10 requiera. Esta perspecti va fija el marco de referencia para el an~isi s de las cuestiones de mayor importancia a que se enfrentan los sistemas educacionales y las opciones en materia de polftica que deben considerarse.

v. Se exponen luego cinco cuestiones basicas juntamente con las pol!ticas conexas:

a) Desarrollo de aptitudes y su anlicabilidad

La importancia de las credenciales educativas para obtener acceso al empleo remunerado genera presiones de caracter social para expandir la educacion formal mas alIa de la capacidad de abso_'cion del sector moderno. Esto intensifica la demanda de niveles cada vez mas elevados de ensenanza y desfigura el contenido de la educacion al hacer que cada cicIo constituya trol solo un paso hacia el proximo. Los sistemas de ensenanza han venido a ser aSl anti~~cionales tanto para la economla como para las grandes mayorfas de los que egresan de las escuelas.

Entre las medidas que se sugieren para hacer frente a los problemas que surgen en el sector moderno figuran el incremento de la demanda de recursos humanos instruidos, la adaptacion de la educacion a las exigencias del empleo, el raciona~iento de la educacion secundaria y superior, y la modificacion le la pauta de Ia demanda de educacion a traves de una adecuada asignacion de precios. Estas medidas requieren una coordinacion de pollticas en los campos de Ia educaci6n, el empleo y el mercado de trabjo, y la cooperaci6n de los empleadores. Una serie diferente de recomendaciones para el sector rural comprende la " ruralizacion" de la educaci6n en las escuelas formales, el desarrollo de planes no fonnales con caracter de programas paralelos u opcionales, y planes funcionales de alfabetizacion. Cualquiera que sea la forma particular que se adopte, los planes de educacion y capacitacion en el ambito rural deben disenarse como programas funcionales integrados dentro del sistema educacional mas alllplio y coordinados con las actividades de otros sectores en el ambito rural. Tambien es de alta prioridad la formacion de personal de administracion de la ensenanza para los programas rural e s

b) Participacion de las masas en la educacion y el desarrollo

A pesar de los grandes esfuerzos realizados por los paises en desarrollo, cerca de la mitad de su poblacion infantil y adulta carece de un nivel mlnimo de educacion y las perspectivas para el proximo decenio no son nada nrometedoras. Si no se toman medidas para remediar la situacion, habra incrementos considerables en las cifras totales de ninos a'.lsentes de las aulas y de adultos analfabetos.

- iii

E1 s~ministro de una educacion minima constituye condicion esencial para 1a participacion efectiva de las masas en el proceso del desarrollo. Se :1ecesitan par tanto medios colectivos funcionales de difusion de 1a ensefianza a bajo casto. 1::n los paises que registran altas tasas de escolarizacion a Tivel de ensenanza primaria, 1a educacion para las masas puede ser impartida Dor las escuelas llrimarias y complementada mediante planes disefiados para llegar a los adolescentes y adultos no instruldos. Para los palses mas pobres que encuentran serios obst~culos en la expansi6n de la matrlcula en 1. a ensefianza priMaria, se propone el concepto de la educacion b~sica como el metodo mas adecuado para proveer programas minimos de instruccion. Esto p~lrla realizarse a traves de carobios en la estructura del sistema formal y mediante planes paralelos y complementarios. Tendrfan acceso a tales planes varios grupos de edades a los que se ofrecerfan programas de contenido y duracion di versos en funcion de sus respecti vas necesidades y con las variaciones correspondientes en cuanto a la preparacion y actuacion de los maestros. A pesar de la controversia originada alrededor de la cuestion de la "dualidad", ciertas limitaciones financieras pueden obligar a algunos de los palses mas nobres a adoptar este metodo si desean satisfacer las necesidades minimas de aprendizaje de las masas dentro de un tiempo razonable.

c) Educacion y equidad

Los sistemas y pollticas educacionales tienen un caracter regresivo en cuanto favorece a las poblaciones urbanas y a grupos de ingresos medianos y altos que poseen aSl una ventaja definitiva en t~rminos del acceso a los sistemas educacionales y a su promocion dentro de ellos.

El igualar las onortunidades de acceso a 1a educacion es una condicion necesaria aunque no suficiente para asegurar la movilidad social a traves de la educacion. Proporcionar iguales oportunidades de exito en la escuela y despues de ella es un ob,jetivo mas diflcil, ya que juegan un importante panel factores que no pueden modificarse por los efectos de las pollticas educacionales. En algo pueden ser igualadas las oportunidades utilizando metodos apropiados de seleccion y promocion tales como los "sistemas de cuotas" 0 mediante el mejoraI'1iento de los m~todos de financiamiento de la educaci6n. Sin embargo, en conjunto, la equidad a traves de 1a :"lucacion s610 puede lograrse dentro del contexto de poll:ticas sociales m~s

i as.

d) oramiento de 1a eficiencia

Los sistemas educatiY0~ son ineficientes en la utilizacion de r(:'c'.1rSOS .Y con frencuencia no logran sus rnetas de cantidad ni d.e calidad. La. fUS(~m' in. ae oD,jeti vos definidos es :ma fuente principal de d.esperdi~io. u:1. . ,: ibi 1 riaj de buenos ~aestros y .,~ disefio Y '-It izacion eficientes ie 1_ materl'l1. :i,:: f;!1sefiaJlza cf),lstituycn otros problemas de inporta.ncia. :"'a desnutri ci6n y las enfermedades conexas ta.;'Tlbien afectan el rendimiento de .L(J~, ':li~!.nj-~es. i'odas estas deficienci:'ls se rfJ'le.ian rr'ime:ca.r.:ente e:l las

- iv

altas tasas de desercion y repeticion. En algunos palses una cuarta parte del presupuesto destinado a la educacion se gasta en estudiIDltes que abandonan las aulas antes de alcanzar el cuarto grado sin ningtin beneficio duradero de la educacion recibida.

Una mejor especificacion de los objetivos y niveles de rendimiento de la educacion y de la formacion es un primer paso qae debe ir seguido de la identificacion de los factores que parecerlan ejercer mayor peso en la eficiencia. Entre ~stos se incluyen algunos factores escolares (metodos de ensenanza y promocion~ idioma en que se imparte la ensen~~za)~ aSl como factores no escolares (salud deficiente~ ingresos familiares). La mayor parte de las medidas destinadas a meJorar la calidad entranan serias consecuencias en cuanto a los costos. Por tanto~ reviste importancia exolorar los campos en que pueden efectuarse reducciones de costos. InveG iones recientes indican las posibilidades de efectuar ahorros en los costos, por eJemplo~ mediante cambios en el tamano de las clases, el cual, contrarirunente a 10 que se ha supuesto tradicionalmente, no parece guardar relacion fntima con la calidad de la ensenanza.

e) Hejoramiento de la administracion y el planeamiento

Las polfticas nuevas significan nuevos desaf10s a la administracion Y el planeamiento de la educacion. La escasa habilidad para comunicarse entre sl quienes tienen a su cargo administrar la educacion y adoptar decisiones de car~cter polftico, es una fuente importante de confusion acerca de los objetivos y programas.

Ya que las nracticas convencionales basadas en el analisis de 1a fuerza de trabajo y de las tasas de rendimiento son inadecuadas para abordar cuestiones de pol!ticas educacionales ampliamente concebidas, 10 que se necesi ta es un enfoque mas amp1io del planeamiento. Se sugiere por tanto como elemento auxiliar de este el "anlUisis de cohortes ll Las nuevas pollticas en materia de educacion requeriran cambios sustanciaJ.es en la organizacion y estructura de los sistemas educacionales, el mejora.'1liento de los metodos de financiamiento de la educacion y~ finalmente~ una afluencia adecuada de informacion e investigacion para uso de los administradores.

Capltulo II: Operaciones crediticias y programa del Banco en el ca.~po de 1a educacion

vi. Una premisa basica aJ. analizar las actividades crediticias destinadas a la educacion es la de que las operaciones del Banco en este sector deberlan reflejar sus pollticas generales~ que comprenden su creciente preocupacion por los problemas y necesidades de los ?afses de bajos ingresos y por el fonento de las estrategias del desarrollo para mejorar el bienestar del 40% menos favorecido de la poblacion a traves del incremento de la productividad y el empleo,y del meJoramiento de la dis ribucion de los ingresos.

http:sustanciaJ.es

- v -

Pero estas nuevas caracterlsticasde la polftica del Banco nO .daben ocultar el hecho de que ~ste continuar~ prestando'asistencia. a los parses que han pasado a ni veles de desa.rrollo maselevados .

vii. Los siguientes prlnclplos regirlin los esfuerzos del Banco .para fomentar el desarrollo equilibrado de la education:

a) todos los integrantesde la poblacion daben :tecibir al menos un mnimo de educ:a,ci6n:-basic'a en forma tan plena. y rapida como. los recursos disPQn1tbles~l-o permitan;

b) la educacion superior y la capacitacion posterior al cicIo basico deben proporcionanse conariterio selectivo paramejorar :cuantit ativa y cualitativamen,te'los.'oonocimientos ,y la aptitud necesarios para el desempeno d~funaiones eC6n6mica3~soc:i:ales y deotra fndole que ataiien 'aJ. d'es,arr011o;

,t.

c) un sistema de ensenanza nacional debe contemplarse como un sistema integral de- ;i:nS1i~c&6n que'abarque la educacio:nformal t la no formalyla ;in-fdrmal ~~ -opere COlt Etl glZadomaximo ,pos,:Lbl e de eficiEmcia int..erna ,yeXt'em'a;

d) en interes tan,to de una mayor produc-ti vidad como de la. equidad social deb.eproeurarse, en lamay6r medi'lis. posible, brindar igualdr!d de oportun'idadesde educacion.

viii. Una actitud flexible; quese cina a: la variedad de condiciones de los pa!ses en desarrollo~ orientara. las actividades del Banco enel campo de la educacion. Las diferencjas entre los parses de ingresos m~s bajos y los relativamente masdesarl'o],', "dos,:terminaran la proporcion 0 "cornbinacion" de dif'erentes campos yclases:ieasi.stcn:.-ia.. En Iospals~s m.as pobres se espera que 1a educ"'.ci()n b1\sica y 1a capacitaci6n rll:-al: sean c'-ojeto de trato preferente jl':1t'J con ,~l :::t.pOyo .seleet:i.vo quepermita impulsar eJ desar:t'ollo de aptitudes. ~n las estrategias d~ la educacion en los pa~s,:,,,, ':ie ingresos medianos y mas elevados eldesarroL',:, delosniveles de ensenanza segundo y tercero cobrar1a mayor importancia.

ix. Ed~cado:rLb~sica yprimaria. El interes del Banco en la ,~-ducacion basica guarda estre~ha relacion con sus esfuerzos hacia el fomento cit: un enfoque mils amplio del desarrollo. En los parses donde la educacion de la?l masas puede logrars a traves dela expansion del 51 sterna prirnario, el BarIc') prestar~ particul'M"' '1. ,-=ncion a los planes 'de estudio y a otras reformas que tengan en cuenta las necesidades de las numerosas personas que no conti nuaran estudiando mas alIa del cicIo primario. .Se alentara un examen y revisi6n de laS estructuras educacionales para proporcionar a las masas educaci6n mlnima de bajo costo en los palses pobres que tienen bajas tasas de escolarizaci6n primaria. Tambien se apoyara una variedad de programas para jovenes y adultos con caracter de continuacion o~ si ~uera necesario~ como opci6n respecto del cicIo primario.

- vi

x. Desarrollo de aptitudes. Continua constituyendo un objetivo de importancia asistir al prestatario para sat is facer la necesidad de aptitudes crlticas ~ara el desarrollo econ6mico. El Banco seguira observando la polltica de asistir no solamente a las instituciones de capacitaci6n sino tambien al sistema de ensefianza total. La capacitaci6n relacionada con proyectos concretos es otro m~todo utilizado por el Banco en medida creciente para satisfacer las necesidades de aptitudes en campos especlficos. Se espera que durante el perfodo 1974-1978 los componentes de capacitaci6n en las o~eraciones crediticias no destinadas a la educacion, juntamente con la construccion de escuelas en proyectos de desarrollo urbano y rural, alcanzaran un total de cerca de US$350 millones.

xi. Eficiencia. La administracion eficaz y consciente tanto de los costos como de la eficiencia interna y externa recibira. atencion continua a traves de todas las fases del diaIogo con los prestatarios, y se conferira importancia particular a las polfticas que puedan tener una vinculacion mas directa con las operaciones crediti as del Banco.

xii. Equidad. La equidad se considerara como criterio que debe inspirar todas las operaciones del Banco. En sus analisis de los sistemas y pollticas educacionales el Banco se preocupara por cuestiones tales como el destino de los fondos, las persoans que se benefician mayormente con ellos y la manera en que se distribuyen las responsabilidades. Durante la identificaci6n y el disefio de los proyectos se buscara informacion acerca de los grupos de poblaci6n sefialados como objetivos espec!ficos, para evaluar los aspectos de equidad de los programas de ensefianza. Mas concretamente, se creara un sistema de orientacion y observacion para determinar quienes son los beneficiarios de los proyectos educacionales.

xiii. &Estaran los paises en desarrollo dispuestos a aceptar pol!ticas generales y especlficas del tipo de las sugeridas en est~ documento, y que podrla hacer el Banco para alentar su receptividad? La experiencia indica que son relativamente pocos los palses que emprenderan los cambios radicales que muchos observadores consideran necesarios. Al propio tiempo se reconoce cada vez mas la necesidad de incoprorar cambios importantes y es mayor el deseo de considerar propuestas selectivas conducentes a la reforma. El conocimiento de las limitaciones financieras puede constituir un est!mulo ~oderoso para el cambio. Si esto es aSl, en algunos palses los efectos desfavorables de los cambios econ6micos recientes pueden inducir a que se real ice un examen crltico y objetivo de los sistemas existentes. Los estudios sectoriales llevados a cabo por los propios palses interesados son importantes vehlculos mediante los cuales los palses pueden abordar las crlticas cuestiones que se plantean en este documento. El Banco prestara asistencia financiera y tecnica para la realizacion de un creciente nUmero de estos estudios.

xiv. Wu8.les son los riesgos que entrafian estas pollticas? &Tendran los palses la capacidad administrativa suficiente para ponerlas en practica? Se debe reconocer que los riesgos que conllevan las actitudes profundamente innovadoras revisten importancia para el Banco y mas aun para los prestatarios, especislmente si se trata de campos inexplorados, como es el caso de

- Vii

la pol!tica rural y el'de la 9rientada hacia la, POblacion pobre. Pero cuando se puede preyer que resultadin mB.s costos6S 10s,e1'ecto~r de cotltinuar una tendencia. a'la inaccion ~ debe preferirse lina posfcf6n prudente pero acti Va que busque identificar y Ininimizar los riesgos. E1 mejdrainiehto de la administ:r:acion, tiene, .por supuesto, una. impor;ta.hte prioridad. ,

xv. l.Las actuales polrticas, procedimientos y programas credfticios del Banco con1'ieren vigencia a la orientacion e iniciativas planteadas en este documento? l.Como pueden dichas po11ticas, procedimientos y programas modificarse 0 mejorarse? En el aspecto cuantitativo, la asignacion de US$1.075 millones a precios constantes en relacion con 80 proyectos propuestos en el programa crediticio para 1974-78 es razonable en vista de la rapida expansion del financiamiento para la educacion en afios recientes, y del car~ter experimental de algunos de los aspectos nuevos a los que se confiere importancia en las operaciones crediticias. Este programa permitir!a el "equipamiento" necesario para una expansion considerable a partir de 1978 aproximadamente. Y desde el punta de vista cualitativo la respuesta es compleja. La distribuci6n de las operaciones crediticias segUn niveles (un incremento apreciable de hasta el 27% para el nivel de ensenanza primario y basico y una disminucion proporcional para los niveles intermedios y superiores) refleja las nuevas orientaciones de pol!tica. La distribucion segUn niveles de ingresos de los parses es menos alentadora. Treinta y tres parses cuyo PNB per capita es superior a US$250 y tienen en total menos del 40% de la poblacion recibir!an el 58% del credito, en tanto que pa1ses que tienen un PNB per capita inferior a US$250 (sin incluir a la India) y mas del 60% de la poblacion recibir!an el 42%. Se reconoce que existen muchas explicaciones posibles para estas disparidades en casos concretos, pero ya que esta distribucion es mucho mas defectuosa en los creditos destinados al sector educativo que en los creditos del Banco en conjunto, los programas crediticios regionales deben ser reestudiados con miras a mejorar los destinados al mencionado sector.

xvi. La ejecucion de las pol!ticas y programas propuestos requeriran una utilizacion mayor de procedimientos flexibles que se encuentran ya en pr~tica en el Banco pero no han sido plenamente utilizados en el sector de la ensenanza. A fin de imprimir lmpetu a la experimentacion en campos tales como la educacion basica, el Banco puede conceder creditos por el equivalente a una porcion adecuada de los costos totales - tanto de capital como de operaciones - de un experimento a traves de un perlodo definido de tiempo. Los costos de capital y operaciones de la capacitacion de maestros y administradores debera ser financiada por el Banco para asegurar el desarrollo de una infraestructura humana adecuada para el cambio educacional.

xvii. Las operaciones crediticias del Banco en cualquier sector forman parte de una relaci6n constante con cada uno de sus pa1ses miembros, relacion que se afirma de acuerdo con la estrategia general del desarrollo al igual que con las estrategias sectoriales individuales como la de la educacion.

- viii

Tales estrat

..

POLITICA SOBRE EL SECTOR EDUCACION

INTRODUCCION

1. El presente documento consta de tres partes. En la introduccion

se da una resena hist6rica de las tendencias mund.iales del desarrollo educa

cional durante el per!odo que va de 1960 a 1970. En el Cap1tulo I se resume

el estado de la educaci6n en el mundo a comienzos del decenio de 1970 y se

explican las cuestiones y problemas a que se enfrentan los pa1ses en desa

rrollo, juntamente con las diversas opciones de polftica que podr1an incor

porarse en sus respectivas estrategias para el desarrollo. El Cap1tulo II

trata de las pol!ticas y programas crediticios del Bapco en el campo de la

educaci6n. Senala los objetivos que el Banco se esforzara por fomentar,

as! como el criterio que aplicara en la concesi6n de cr~ditos para la educa

cion y plantea, para la consideraci6n por parte de la administracion y de

los Directores Ejecutivos, algunas cuestiones de po11tica y programas del

Banco para el futuro.

Tendencias de la educaci6n y el desarrollo hasta 191~

2. En el primer documento del Banco Mundial sobre el sector educaci6n,

publicado en 1971, se senalaban los efectos que desde 1950 tuvieron sobre

la expansion ed-.J.cacional el movimiento de inllependencia pol!tica, e1. ritmo

acelerado del desarrollo economico y la explosi6n demografica. Aunque la

tasa de expansion educacional se ha moderado desde las postrimer1as del

decenio de 1960, esas tres fuerzas continuan ejerciendo presion. A 10 largo

del per1odo de expansion que corresponde a los decenios de 1950 y 1960 hubo

- 2

una creciente preocupaci6n en los paSses en desarrollo acerca de la perti

nencia de la educaci6n que se estaba difundiendo tan ampliamente y de la

calidad de la ensenanza impartida p~r sistemas escolares formales, en su

mayorla prestados.

3. Ademas de la constante preocupaci6n acerca de la importancia y

calidad, existe ahora el problema de que la declinaci6n de los incrementos

de la matrlcula escolar (por razones de limitaci6n financiera, dificultades

en llegar a las poblaciones rurales y quiz8s la desiluci6n con los bene

ficios de la ensenanza formal) coincide en el tiempo con el apogeo del creci

miento de la poblaci6n que se encuentra en niveles de edad escolar. Hasta

mediados del decenio de 1980, cuando se espera que ocurra alguna mitigaci6n,

la presi6n demografica se deJa~ sentir mas marcadamente entre las edades de

6 y 15 anos. Existe, como consecuencia, no s610 la perspectiva de un estan

caroientodel progreso hacia la educaci6n universal, sino la de un retroceso

que dejarla a un mayor nUmero y a una mas elevada proporci6n de las pobla

ciones de muchos palses sin siquiera un mfnimo de ensefianza.

4. En algunos de los parses mas pobres Jas ya severas limi taciones

financieras han empeorado en raz6n de los carobios operados en la econom1a

mundial asociados a los rapidos incrementos de los precios del petr6leo y

otros movimientos de la relaci6n de intercarobio. Como se anot6 ya en el

Informe del Banco No. 411 sobre Perspectivas de los Pa1ses en Desarrollo,

"800 millones de personas - cuyo ingreso promedio per capita es menor de

U8$200 per ano - estan abocadas a sufrir un serio retroceso". Esta es la

poblaci6n de los pa1ses "menos desarrollados", en los cuales, como ocurre

...

- 3

con otros indices de servicios sociales, las tasas de escolarizacion son aun

bajas y las poblaciones rurales son todavia las menos afectadas por las

fuerzas del desarrollo. Para esas personas el "retroceso" en el campo de la

educacion podrla ser grave.

5. El desaflo impuesto por estas circunstancia.s se havisto intensi

ficado por los cambios en la definicion del propio desarrollo en anos

recientes. Las cuestiones referentes al empleo, el medio ambiente, el equi

librio social y, sobre todo, la participaci6n de los menos privilegiados en

el proceso del desarrollo, corren parejas ahora con el simple "crecimiento"

en la definicion de los objetivos, y de all! proviene el modelo de desarrollo

hacia el cua! debe dirigirse el esfuerzo de todas las partes interesadas.

Estos carobios tienen su contrapartida en el sector de la ensenanza, donde se

esta dejando sentir la necesidad de nuevas pollticas educacionales que

respondan a los nuevos objetivos del desarrollo.

6. En general, las nuevas pol!ticas educacionales, antes que una

abrupta ruptura con el pasado, constituyen un carobio en la asignacion de

prioridades y un ens8.nchamiento de los beneficios y los beneficiarios. En

este sector de limitados recursos y demand a ilimitada, continuaremos

formulando las mismas preguntas, a saber: II LA quienes se debers. educar?"

liZ-Como y para que?" "l,A expensas de quien?" y "l-A que costo?". Hinguna

respuesta que se de a cualquiera de estas preguntas servira para todos y ni

siquiera para algunos de los paises en desarrollo. Encontraremos similitudes

entre ellos y exploraremos estas caracterlsticas comunes para descubrir tipo

loglas que puedan facilitar la tarea de analizar problemas y proponer

- 4

soluciones. Pero dada la conformacion de los factores que obran dentro del

sector educacional 0 la relacion de la educacion con todos los de~s sectores,

continuaremos mirando a cada pa!s como caso singular que ha de requerir su

propia estrategia individual para el desarrollo.

7. En afios recientes se ha susci tado un amplio intercarobio de ideas

- y ello no excluye la primera edicion de este doc~~ento - acerca de la falta

de coherencia entre las pol!ticas y sistemas educacionales y los objetivos

del desarrollo que se supone que dichos sistemas deben perseguir. En casi

todos los casos se ha supuesto que la incompatibilidad radicaba en la pol!tica

educacional. No abrigamos ya la certidumbre de que ese haya sido siempre

el caso. En cierto modo parece que las pol!ticas educacionales simplemente

coexist!an cor. los objetivos generales del desarrollo y que ~stos eran

inapropiados para las sociedades y las condiciones de los pa!ses en desarrollo.

Por esta raz6n, y en busca de una perspectiva mas aroplia, comenzaremos este

documento con una resefia hist6rica que ha de comprender aproximadamente los

dos decenios transcurridos desde 1950 hasta 1970.

8. Durante estos dos decenios, el evento de mayor trascendencia para

una gran parte del mundo en desarrollo fue el advenimiento de la independencia.

Vino luego un lento proceso de formacion de nacionalidades, proceso que en

muchos casos busco refundir la diversidad de tradiciones etnicas, religiosas

y culturales en una nueva f6rmula nacional. Y puesto que la independencia

pol!tica es mas facil de conseguir que la reconstruccion econ6mica 0 CUltural,

las practicas e instituciones escogidas para reemplazar la diversidad exis

tente fueron con frecuencia las que ya hab!an sido establecidas oor las

potencias coloniales.

.. ..

- 5

Se esperaba que estos cambios en el escenario polltico de los parses

en desarrollo vinieran acompanados por un proceso de modernizacion que produ

jera una elevacion general y notable de los niveles de vida de la poblacion.

En muchos casos se subestimaron las dificultades queentraiia el transformar

una sociedad tradicional en una moderna. Por otra parte, expectativas de

similar magnitud se despertaron en palses ya independientes. La idea de

"ponerse a la par con los oalses ricos" ejercio una influencia creoondera.'1te

en el pensamiento de la clase dirigente de los parses en desarrollo. Hasta

cierto punto impidio que esa clase dirigente elaborara modelos de una sociedad

original y viable para sus respectivos palses. Quiz&' en la esfera de la

educacion, m~ que en ninguna otra, este efecto demostrativo fue m~s preponde

rante y contribuyo mas a desalentar las iniciativas locales de adaptacion a

las realidades socioeconomicas.

10. En la actividad econowica, tanto en 10 que se refiere a la

industria como a la agricultura, la inversion ha tendido a diri rse hacia

un subsector moderno, de utilizacion intensiva de capital y orientado hacia

la exportacior., que provee empleo a una porcion relativamente oequena de la

fuerza laboral ocupada en 5U mayor parte en las trp.1idonales tareas

agrrcolas de subsistencia 0 que sufre crecientemente las consecuencias del

desempleo. As,( en. (jS sectores tanto urbano como rural, las tecnolozfas

relativamente ava.~zalas reclamaron educacion y perfeccionamiento mas inte~

sivos para una fuerzaie trabajo privilegiada y numeric'lltlente reducida.

- 6

11. A la inversa, los sectores tradicionales y de mas baja productividad,

que comprenden entre el 60% y el 80% de la poblacion, se caracterizan por su

iependencia de los recursos locales y una reducida inversion. Las empresas

son de pequena escala y a menudo de autoempleo 0 constituyen propiedad

familiar, excepto en la agricultura, donde puede subsistir alguna forma de

relaci6n entre propietario y arrendatario. La tecnolog!a se caracteriza por

el predominio de la mano de obra, es primitiva y ostensiblemente requiere

menos ensenanza y capacitacion.

12. En su prisa por alcanzar la modernizaci6n, muchos palses en desa

rrollo, en colaboraci6n con donantes bilaterales y multilaterales de ayuda

para el desarrollo, se concentraron demasiado en incrementar el ingreso

nacional general y prestaron poca atencion a la distribucion equilibrada de

ese ingreso aS1 como a los aspectos sociales y culturales del desarrollo.

13. En los decenios de 1950 y 1960 se concibio la educaci6n como un

instrumento de gran importancia para la modernizacion pol!tica. social,

cultural y econ6mica del mundo en desarrollo. Los dirigentes de la actividad

polltica y cultural estaban convencidos de que un sistema educacional bien

respaldado y facilmente accesible constitu1a un vehfculo eficaz para despertar

en la poblacion una conciencia polltica y social, y para lograr que participara

activamente en la construccion de la naci6n y en los procesos culturales. El

sector de la ensenanza conto con apoyo entusiasta y a menudo simplista como

proveedor import ante de aptitudes para la economla. Los mas optimistas

contaban con que la educaci6n, por s! misma, estimular1a la creacion de

empleos y generarfa aS1 el desarrollo econ6mico.

- 7

14. Sin embargo, los sistemas educacionales de los pa~ses en desarrollo

no ofreclan, cuantitativa ni cual~tativamente, una buena base para el desa

rrollo nacional. En muchos pa!ses en desarrollo el sistema educativo era

simplemente una extension de los sistemas que implantaron los dirigentes

coloniales anteriores. En palses ya independientes de larga data, tales

como los de America Latina, los sistemas estaban todav!a generalmente atados

por la tradicion a un modelo europeo antiguo que hoy ya no constituye un ins

trumento efectivo para el desarrollo.

15. Las conferencias regionales de ministros de educacion que se cele

braron hace mas de un decenio establecieron metas cuantitativas que en

ocasiones fueron demasiado ambiciosas y financieramente poco realistas, y

quedaron anuladas par el crecimiento demogr~fico. Sin embargo, dichas confe

rencias prestaron apoyo a una expansion sin precedentes de la matrlcula

escolar, como se observa en el Cuadro 1. Comenzando en el nivel elemental de

la ensenanza, a traves del secundario y hasta el nivel superior, los incre

mentos netos alcanzados durante los dos Gltimos decenios son notables. Los,

aumentos totales fueron, respectivamente, de 211%, 465% Y 511%. Sin embargo,

si se divide el decenio de 1960 en dosmitades, surje un cuadro m~s preciso

y significativo. La tendencia a traves de los tres niveles indica una tasa

decreciente del incremento, una vez que se ha disipado el impulso de los

nrimeros quince anos.

Cuadro 1: MATRICULA EN LOS NIVELES DE ENSENANZA PRIMERO, SEGUNDO Y TERCERO, E INCREMENTOS ANUALES EN LOS PAISES EN DESARROLLO 1/

1950-60 1960-65 1965-70 1950-70 1950 Incremento 1960 Incremento 1965 Incremento 1970 Incremento

Alumnos anual Alumnos anual Alumnos anual Alumnos total (millones) ( %) (millones) (%) (millones) (%) (millones) ( %)

Primer nivel 64,7 + 6,4 118,9 + 6,0 159,6 + 4,8 201,4 + 211

~egundo nivel 7,5 + 9,3 18,2 + 9,9 29,3 + 7,6 42,4 + 465

rrercer nivel 0,9 + 8,9 2,1 +12,4 3,7 + 8,4 5,5 + 511 0::>

1.1 Vease tambien el Anexo 1.

"

- 9

16. Durante el decenio de 1960 los planificadores de la educacion comen

zaron a inspirarse en los estudios sobre recursos humanos - con frecuencia

burdos y superficiales - que tend!an a conceder importancia al personal de

tipo altamente especializado que solo puede ser producto de la ensenanza

secundaria 0 superior. A estos niveles de ensenanza formal se dedic6 gran

parte - a menudo mas del 50% - de los recursos financieros para la educacionJ aunque el ntimero de alumnos en dichos niveles equival!a generalmente a menos

del 20% de la matrlcula total. Se necesitaba un nUmero creciente de gente

mejor educada, pero un alto porcentaje de los graduados correspond!a a campos

de baja prioridad :iesde el ptmto de vista del desarrollo y no posela prepa

raci6n utili zable de .inmediato en el empleo. AsS:, en los palses en que el

Banco ha financiado proyectos educacionales, el porcentaje de alumnos en la

ensenanza vocacional ha sido en promedio apenas cerca del 10%, en comparacion

con casi un 30% que se registra en los palses mas desarrollados (Anexo 2).

17. En resumen, las estrategias del desarrollo general y sus componentes

en materia de educaci6n han mantenido dUI9.nte este perlodo una relacion mas

lntima de la que se S~Dr':lr3. c:)munmente. Debe reconocerse t en que tanto

en el desarrollo general ::-omo en el campo de la educacion se ha I'Rali zado un

importante progreso, pero las prometedoras esperanzas de los primeros anos

est'i.11 lejos de i3er alcanzadas. Se ha producido un estancamiento en 1a esco

lari zacion, los prc;~llemas originales subsisten en algunos parses y, mas a:'m,

en muchos de ellos - '~n ocasiones como consecuencia de los logros alcanzado3

estan surgiendo problemas nuevos.

http:est'i.11

.'

- 10

CAPITULO I: ESTRATEGIA PARA EL DESARROLLO DE LA EDUCACION DURANTE EL DECENIO DE 1970 Y EN MiOS POSTERIORES

En busca de una estrategia para el desarrollo orientada hacia los pobres

18. El hecho de que las tasas de crecimiento econ6mico relativamente

altas registradas durante el Ultimo decenio hayan beneficiado poco a los

estratos mas pobres de la sociedad es motivo de preocupaci6n para muchos

palses en desarrollo. La convicci6n cada vez mas definida de que la distri bucion equitativa del ingreso no constituye consecuencia automatica del

crecimiento, ha contribuido a volver la atenci6n hacia las estrategias del

desarrollo que esten dirigidas tanto hacia la distribucion de los beneficios

del desarrollo como al desarrollo mismo.

19. Muy importante en relacion con este nuevo enfoque es la incapacidad

general del sector moderno de las economlas en proceso de desarrollo para dar

plena utilizacion a los recursos disponibles y, sobre todo, a los recursos

humanos Algunos parses estan considerando, por tanto, una estrategia

basada en una distribuci6n diferente del escaso capital en el ambito de la

economfa y una utilizaci6n mas plena de los recursos humanos disponibles.

Dicho esto en terminos de los objetivos para el desarrollo, significa que se

reconoce la creaci6n del empleo productivo como una meta econ6mica tan

importante como la tasa de crecimiento del PIB.

20. El empleo mas pleno y productivo podr!a significar tambien una

distribuci6n mas equitativa del ingreso toda vez que los principales bene

ficiarios, es decir, los desempleados y los subempleados, se encuentran

usualmente en los estratos menos favorecidos de la sociedad. Ya que una

- 11

mayor!a abrumadora de los muy pobres se dedica a la agricultura de subsis

tencia~ una estrategia para el desarrollo orientada hacia los pobres supone

que una proporcion importante de la nueva productividad se originara en las

zonas rurales. Un cambio de esta 1ndole en las pautas del ingreso incre

mentarla la demanda de artfculos tales como alimentos basicos~ vestido y

vivienda barata, que por 10 general se producen localmente (con baja parti

cipacion de materiales importados) mediante t~cnicas de utilizacion intensiva

de la mana de obra.

21. La ampliacion de los objetivos del desarrollo entrafta tambien

efectuar c&~bios importantes en la pol!tica y la practica educacionales. Si

el sector de la ensenanza va a contribuir al desarrollo de los sect ores

rurales y no modernos de la econom!a~ tendra que adaptarse a las necesidades

de estos sectores.

22. Una consecuencia import ante de esta estrat ampliada de desa

rrrollo es la de que la educacion de las masas constituira una necesidad

tanto econ6mica como social. Se debe ran disenar sis~emas de ensenanza y

formaci6n que capaciten a las masas no afectadas por el crecimiento del

sector moderno~ a fin de que participen en el proceso del desarrollo como

trabajadores ~s productivos y se desempenen eficientemente como ciudadanos~

integrantes de la familia~ dirigentes y miembros de grupos de accion coope

rat iva dentro de la comunidad y en muchos otros aspectos. En ultimo termino~

esto significa que todos los sectores de la poblaci6n deben recibir ensenanza

y formacion de alguna naturaleza tan pronto como los recursos 10 nermitan

y en la medida en que el proceso del desarrollo 10 requiera. Los beneficios

- 12

de la educacion que se imparta a las masas ser~ desde luego mayores en

aquellas situaciones en que est~ presentes otras condiciones del desarrollo.

La importa..'1cia que se confiere a la educacion de las masas, particularmente

en las zonas rurales, requerira primeramente una mejor distribucion de las

oportunidades educacionales entre diversas zonas geograficas, entre regiones

urbanas y rurales y entre los grupos sociales y los sexos. Los casos en que

la distribucion es desproporcionada son frecuentes: en Kenia la escolaridad

relativa en la ensenanza primaria varla entre provincias al punto de que en

unas puede ser nueve veces mayor que en otras; en Colombia las escuelas

urbanas tienen relativamente diez veces m!s alumnos que terminan con exito

la escuela primaria en comparacion con las escuelas rurales, principalmente a

causa de que pocas de estas Ultimas ofrecen cursos completos. A pesar del

mejoramiento registrado en la matr!cula escolar femenina durante el decenio

de 1960, solamente el 38% de los alumnos de primaria y el 28% de los de

secundaria en los parses mas pobres son ninas (veanse los Anexos 7 a 9). El

nuevo enfoque debe tambien tener en cuenta los diversos grupos a los que ha

de dirigirse la ensenanza, y consecuentemente, los diversos sistemas para

impartirla. La ensenanza no puede quedar restringida a la juventud de edad

escolar; debe alcanzar a otros grupos, tales como los adultos en general y

especialmente las mujeres. Dada la diversidad de grupos seleccionados y de

tareas educacionales, serra aconsejable utilizar eficazmente la ensenanza no

formal y la informal, ademas del sistema escolar formal.

23. Es evidente que la necesidad de corresponder a las estrategias

para el desarrollo orientadas hacia los sectores pobres presenta nuevas e

importantes dimensiones a la pol!tica educacional.

- 13 -

Cuestiones importantes a que se enfrentan los sistemas educacionales ~ pol{ticas conexas

24. Dentro de una amplia perspectiva se analizar~n las cuestiones a

que se enfrentan los pa!ses menos desarrollados~ considerando los objetivos

primordiales que persiguen las pol{ticas educacionales y los factores cr!ticos

que determinan el desarrollo y el funcionamiento de los sistemas de ensenanza.

En este contexto, los puntos centrales de la exposici6n seran: (1) la forma

cion de aptitudes, (2) la participaci6n, (3) la equidad, (4) la eficiencia y

(5) el planeamiento y la administraci5n.

25. AI intentar analizar las po11ticas educacionales deben tomarse en

cuenta las diversas condiciones que se observan en las diferentes sociedades

menos desarrolladas de parses cuyos ingresos per capita oscilan entre US$70 y

US$1.500, que tienen poblaciones desde menos de un mil16n hasta 500 millones,

y tasas de alfabetizaci6n comprendidas entre el 5% y ~s del 90%. Estos

pa1ses difieren tambien en cuanto a la estratificaci6n social, sus tradi

ciones culturales y pol!ticas y sus recurs os f1Sicos. La exposici6n se basa

en algunos datos y tendencias caracteristicos que se presentan y analizan en

el Cuadro 2, en el que se relacionan las tasas de escolarizaci6n con los

niveles de PNB per capita.

Cuadro 2: TASASDE ESCOLARlZACION

PNB Nu.mero Poblaci6n Tasas de escolarizaci6ng! per de total (en Primer nivel Segundo nivel Tercer nivel

capUaY pa1ses mi11ones, 1970) 19~9b5 1970 1960 1965 1970 1960-1965 1970

I Has La US$120 (Exclujdas India, Indonesia, Pakistan y Bangladesh)

25 168 34 39 43 (31)

4 5 5 0,3 0,3 0,4

India, Indonesia, Pakistan y Bangladesh

4 802 43 56 71 (63)

9 11 18 1,7 2,6 4,3

II US$121 a US$250 23 287 67 79 83 ( 68)

9 14 19 2,1 3,0 5,6

US$251 a US$ 750 38 433 73 83 97 ( 77)

11 17 25 1,9 3,3 5,3

TV US$751 a US$1.500 9 112 90 93 97 (80)

33 44 49 6,2 8,4 10,5

V Mas de US$1. 500 100 100 100 58 65 83 17,0 7 30,2

Y Los pa1ses incluidos en cada grupo son los siguientes: I - Afganistan, Alto Volta, Bangladesh, Botswana, Birmania, Burundi, Chad, Dahomey, Etiopia, Gambia, Guinea,

Haiti, India, Indonesia, Lesotho, Malawi, Mali, Nepal, Niger, Nigeria, Pakfstan, Rwanda, Somalia, Sri Lanka, Sudan, Tanzania, Yemen (Republica Arabe del), Yemen Democratico, Zaire.

II - Bolivia, Cameru.n, Corea, Egipto, Ghana, Guinea Ecuatorial, Kenia, Liberia, Madagascar, Marruecos, Mauricio, Mauritania, Filipinas, Republica Centroafricana, Republica Khmer, Senegal, Sierra Leona, Swazilandia, Tailandia, Togo, TUnez, Uganda, Vietnam.

III - Arabia Saudita, Argelia, Bahrein, Brasil, China (Republica de), Congo (Republica Popular del), Colombia, costa de Marfil, Costa Rica,Ecuador, El Salvador, Fiji, Gab6n, Guatemala, Guyana, Honduras, Iran, Irak, Jamaica, Jordania, Libano, Malasia, M~xico, Nicaragua, Oman, Panama, Papua Nueva Guinea, Paraguay, PerU, Portugal, RepUblica Dominicana, Rumania, Siria, Turquia, Uruguay, Yugoslavia, Zambia.

IV - Argentina, Chile, Chipre, Espana, Grecia, Singapur, Sudafrica, Trinidad y Tabago, Venezuela. V - Alemania, Australia, Austria, Belgica, Canada, Dinamarca, Emiratos Arabes Unidos, Estados Unidos, Finlandia,

Francia, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Jap6n, Kuwait, Libia, Luxemburgo, Nueva Zelandia, Noruega, Paises Bajos, Qatar, Reino Unido, Suecia.

Las tasas de escolarizaci6n se han obtenido diviriiendo el total de la matricula en cada nivel por el grupo de edad correspondjente. EsLas tasas de esco1arizaci6n "bruLas" aparecen infladas a causa de los alumnos de edad mayor a la normal. Para 1970 ha sido posible excluir a estos ultimos y estimar Lasas de esc01arizaei6n "netas" en e1 primer nivel. Las tasas netas, que se indi can entre parentesis, j ndican que los alurnnos de edad superior a la normal componen un 10(70 a del total del alumnado en el primer ni vel.

- 15

26. Del Cuadro 2 pueden extraerse import antes conclusiones. A pesar

de los incrementos de la matrlcula en todos los niveles educacionales durante

el decenio de 1960 en los parses en desarrollo, la distancia entre los parses

mas pobres y los mas ricos se ha ampliado en los niveles secundario y supe

rior. Durante el decenio, 25 de los pa!ses mas pobres han incrementado su

matrlcula en dichos niveles en 1,0% y 0,1%, respectivamente un grupo inter

medio que comprende las populosas naciones de la India, Indonesia, Bangladesh

y Pakistan y las que se encuentran en el grupo de PNB comprendido entre

U8$121 y U8$750, han incrementado su matrlcula aproximadamente en un 11% y un

4%, en tanto que en los parses de mayor afluencia esos incrementos han sido

del 25% y el 13%.

27. De la diferencia entre las tasas de escolarizacion en los niveles

de ensefianza mas bajos y los mas altos se desprenden otros interrogantes.

Los palses comprendidos en el Grupo I tienen el 43% de la matr!cula en el

nivel primario y solamente el 5% en el secundario. Esto significa que en

comparacion con otros, esos parses tendr~n que absorb~r en la sociedad y en

el mercado de trabajo una proporcion mas alta de los que terminan la educaci6n

primaria. Tales hechos deberan reflejarse en los planes de estudios del

primer nivel.

28. Los palses que se encuentran en diferentes categorlas de ingresos

registran variaciones significativas en sus pautas de gastos, como puede verse

clara"llente en el Cuadro 3, en el que se muestra. la diferencia cada vez mayor

entre 10 ~ue los gobiernos de los palses mas Dobres y los de los mas ricos

gastan en la educacion de cada a~umno. Esta brecha no refleja la diferencia

en los perfiles educacionales de los parses, es decir, las proporciones

- 16

relativas de los niveles mas bajos y de los mas altos~ ya que las diferencias en gastos p~r alunmo en el primer nivel son en realidad mayores. El cuadro

indica, ademas, que en los pa1ses mas pobres hubo apenas un incremento insigni

ficante del gasto publico por alumno, el cual, si se mide en terminos de

precios constantes, corresponder1a en realidad a una declinacion.

Cuadro 3: GASTOS PUBLIC08 EN EDUCACION POR ALUMNJ:I (En d61ares estadounidenses, a precios corrientes)

Grupos de parses segUn su PNB Cambio per capita 1960 1970 neto

I Hasta U8$120 16

II U8$121-250 33

III U8$251-750 43

IV U8$751-1. 500 114

V Mas de U8 $1. 500 338

Cantidades del Grupo V consideradas como mUltiplos del Grupo I 21

21

40

58

504

18

57

179

+ 13%

+ 49%

+ 33%

+ 57%

+ 121%

24 42

1/ El Anexo 10 contiene datos adicionales sobre gastos en euucacion.

29. En los parrafos anteriores se han explorado las diferencias exis

tentes entre grupos de pa!ses. Es preciso destacar~ sin embargo, que t&~bien

se presentan amplias divergencias entre parses comprendidos dentro de unos

- 17

mismos grupos de ingreso en 10 que se refiere tanto a los esfuerzos educa

cionales como a los resultados. Entre los parses del Grupo I, por ejemplo,

Rwanda asigna el 10% de su presupuesto nacional a la educ aci6n primaria y ha

alcanzado una tasa de escolari zacion del 60%, en tanto que Mall gna el 1

de su presupuesto nacional al wismo nivel de ensenanza nero s610 stra una

tasa de matrlcula escolar primaria del 18%.

Formacion de aptitudes que resDondan a las necesidades de los l'alses en desarrollo --~~--~~~~=

a) Problemas principales

3:). Se observan graves desequilibrios entre las aptitudes generadas por

los sistemas de ensenanza y las necesidades reales de la mayor!a de los palses

en desarrollo. En algunas zonas el nlimero de estudiantes graduados sobrepasa

la capacidad de absorci6n de los mercados laborales, en tanto que en otras

la escasez de personal esencial calificado sigue creando estrangulamientos .

en las actividades. Esas discrepancias entre la oferta y la demanda de indi

viduos preparados son producto de ~~~ serie compleja de situaciones y aspira

ciones sociales, cuiturales y pollticas que condicjr,nan la e':,')lucion de los

sistemas educativos. El que estos no respondan a las necesij~les de los

palses se agudiza por el hecho de que los establecimientos de ensenanza han

tomado de los 'lses desarrollados elementos prestados que no han l' gada

a adquirir el caracter de aut6ctonos.

A efect " !if' examinar las posibilidades que se ofrecen a un pros

determinado en materia de polltica, qui za resulte util describir bre";emente

las condiciones principales que afectan estas cuestiones. No todos los pos

tulados que siguen son aplicables por entero a cada palS en desarrollo, pero

- 13

S1 se pueden emplear en gran medida en la mayor!a de los pa~ses menos desa

rrollados.

i) Dado que los ingresos del empleo del sector moderno (asalariado)

tienden a ser sensiblemente mas elevados que los del empleo tra

dicional (no asalariado), y toda vez que el empleo se asigna

con frecuencia sobre la base de los t!tulos obtenidos en el

sistema de educacion formal, existe una presl6n intensa y cons

tante para ampliar las matrlculas totales.

ii) Muchos tipos de salarios de trabajo y de empleo asalariado

(especialmente en el sector pUblico) se basan en general en el

grado de instrucci6n y en el nivel de los certificados de

estudios mas bien que en el tipo de instruccion recibida y en

su utilidad practica para las necesidades del empleo 0 en la

capacidad demostrable de los individuos.

iii) A medida que aumenta la matrlcula de primaria se intensifica la

competencia p~r el empleo asalariado y crece acusadamente la

demanda de ensefianza. Los empleadores prefieren a los candi

datos que poseen mayor grado de instruccion y estos, a su vez,

demandan mejores oportunidades de instruirse.

iv) El impulso ascendente de la dem~~da refuerza la tendencia intrln

seca de la ensefianza, en cualquier nivel, a constituir una pre

paraci6n para el siguiente. Como consecuencia, el contenido

de la insty~cci6n se torna mas te6rico y abstracto y menos practico, la experiencia docente a que se recurre es mas univer

sal y menos local y se pone mas interes en el desarrollo de las

- 19

facultades cognoscitivas y puramente mentales que en las

actitudes y capacidades manuales, sociales y de direcci6n.

v) Ese tipo de ensenanza es antifuncional para la mayor!a de los

t de empleo - asalariado 0 no asalariado - y para des em

penar otras funciones necesarias en una sociedad en desarrollo.

vi) La matr:lcula escolar en un pais en desarrollo aumenta con I1IB:s

rapidez que las oportunidades de empleo que ofrece el sector

mederno, 10 cual da lugar a que se produzca el "desempleo de

los cultos" en niveles de instruccion cada vez m1is elevados.

vii) Incluso cuando la matr:lcula aumenta superando la capacidad de

absorci6n de los mercados de empleos, la mayor!a de los estu

diantes que completa un ciclo educative no puede avanzar al

siguiente, 10 que genera una intensa sensacion de fracaso a

la vez que de desarraigo del medio ambiente de origen. Otros,

que no pueden encontrar el empleo que esperaban despu~s de com

pletar un cicIo educative, experimentan grados de frustraci6n

(en los ciclos superiores) que en algunos pa~ses han asumido

proporciones explosivas.

viii) En los paises mas pobres, la rapida expansion de los sistemas

educativos se ha visto acompanada de veloces incrementos en la

proporci6n del gasto publico asignado a la ensenanza. Si bien

el porcentaje aceptable varra de un pars a otro, toda propor

ci6n que exceda en mucho al 20% comienza a incidir en las

necesidades de otros sectores y servicios y limita todo incre

mento ulterior de los gastos para ensenanza a la tasa de cre

cimiento del PNB y del ingreso publico.

- 20

b) PoH~ticas

La labor de planificar la mano de obra ha constituido una preocupa

ci6n importante durante el Ultimo decenio para quienes se encargan de formu

lar los planes de ensenanza. En general, los esfuerzos se han concentrado en

aumentar el nUmero de personas capacitadas en las categor!as en las que exis

t!a escasez. En la actualidad, habida cuenta de la creciente tasa de desem

pleo entre quienes han recibido ensenanza escolar, conviene examinar de nuevo

el problema.

33. Se vienen propugnando diversas pol!ticas encaminadas a resolver la

cuestion de dar empleo a los egresados de las escuelas. Esas pol!ticas

reflejan las diferencias que existen en los analisis de las causas del pro

blema.

i) Incremento de la demanda de mana de obra instruida: Segiln

este enfoque se parte del supuesto de que el desempleo es

resultado de 1a incapacidad, por parte de 1a econom!a, para

aprovechar la mana de obra especializada de la naci6n. Habr1a

que crear oportunidades de empleo productivo en n~ero suficien

te para absorber a los egresados del sistema educativo. Este

enfoque, si bien es positivo en la soluci6n que propone, tiene

una aplicabilidad limitada dadas las restricciones que se h8cen

sentir en el capital de inversion y el elevado costa de los

insumos de capital necesarios para crear nuevos empleos.

ii) Adaptaci6n de la ensenanza a las necesidades del enDleo 0 la

funci6n a desempenar: Otro punto de vista del problema del

empleo considera que no se trata de un desequilibrio tanto cuan

titativo como cUalitativo. Este argumento encuentra apoyo en

- 21

el hecho de que se observa escasez de personal capacitado en

categor!as especlficas, tales como profesores de ciencias y tec

nologla, ingenieros, agr6nomos y administradores, pese al desem

pleo que se registra entre los graduados de las instituciones

docentes. Se sugiere por tanto que los planes de estudios

se reorienten a fin de establecer una relaci'practica entre

los conocimientos que se imparten y los empleos, asegurando

de ese modo las posibilidades de empleo de los graduados. El

mayor interes por crear escuelas y centr~s vocacionales y tec

nicos, y las tentati vas de dar una tendencia vocacional a los

programas de estudios de las escuelas en que se ofrece una

ensenanza teorica, constituyen otras tantas ilustraciones de los

esfuerzos que se hacen por lograr esa reorientacion.

iii) Limitacion de la ensen~~za secundaria y superior: Una reaccion

comUn al problema que plantea el proporcionar empleo a los

egresados de las escuelas es reducir 0 estabilizar la matrf

cula esco. -;.r. Esa reacci6u" refleja el punto de vista de que

el desempleo de personal preparado es consecuencia de una

expansion excesiva del sistema educativo, sobre todo en los

:li'!:~les mas elevados. Los que lefienden ese concepto propo

nen 1 establecimiento de una polftica de "racionamiento" de

la escolaridad, que supondrla la adooeion de medidas de con

trol para limi tar el acceso a determinados tipos y ni'reles

- 22

de ensenanza, Y la seleccion de estudiantes basada en evalua

ciones de su capacidad. A esas medidas se incorporar!an salva

guardias para evitar que se diera un trato discriminatorio a

los grupos ~s necesitados.

iv) Cambio de la estructura de la demanda de ensenanza: Algunos

analistas llegan a la conclusi6n de que el problema del empleo

es resultado de las elevadas tasas de beneficios que obtiene

el individuo derivadas de su grado de escolaridad. Senalan

como prueba de su aserto los amplios subsidios gubernamentales

para la ensenanza y las grandes diferencias que existen en los

ingresos entre grupos con distintos niveles de instruccion.

Los subsidios mantienen bajos los costos por alumno, en tanto

que las diferencias de sueldos representan la promesa de consi

derables beneficios si el estudiante puede permanecer en la

escuela. El resultado es la expect at iva de una elevada tasa

de beneficios para el individuo derivadbs de la ensenanza, la

cual genera demanda de servicios docentes. Los analistas que

suscriben este punto de vista arguyen que un decremento de la

relacion beneficio-costo se traducir!a en un descenso de la

demanda de instruccion y en la posterior reduccion del desem

pleo de personal preparado. Sugieren que se hagan transferen

cias a los alumnos de algunos costos de la ensenanza y se dis

minuyan las diferencias en los ingresos entre grupos con dis

tintos niveles de instruccion. Indican que es ~s dif!cil

- 23

lograr disminuciones en las diferencias de ingresos, pero

que en teor!a es posible conseguirlas introduciendo cambios

en las escalas de salarios y fomentando la contrataci6n y la

promoci6n con base en pruebas de la capacidad relacionadas con

el trabajo, en lugar de los certificados escolares. Las fuerzas

armadas y las empresas multinacionales que ope ran en los

parses en desarrollo ofrecen en ocasiones ejemplos de este

ultimo m~todo.

34. De las pollticas expuestas, s610 el racionamiento de la ensenanza

y el aumento de los derechos de las escuelas pueden ser aplicadas por los

funcionarios del ramo en forma aislada. La adaptaci6n de la ensenanza a las

necesidades del trabajo exige cierto grado de cooperacion por parte de los

empleadores privados y publicos, por ejemplo, en 10 que se refiere a determinar

qu~ preparacion requieren los trabajos. Esa cooperacion se exige en grado

mayor de los sectores ajenos al de educacion si se quiere incrementar la

demand a de mana de obra 0 han de modificarse las, escalas de salarios.

La elaboracion de una pol!tica en estos campos se dificulta aun mas por la

ausencia de un organismo central en la administracion encargado de formularla.

Las actividades de los ministerios de trabajo suelen tener un efecto limitado

en las pollticas relativas al empleo y los salarios, las que son determinadas

en varios niveles de los sectores econ6micos tanto publicos como privados.

Lo mismo cabe decir de las organizaciones de planificacion central. Las

posibilidades de coordinacion entre las pollticas en materia de ensenanza y

del mercado laboral son quiza mayores en parses donde el gobierno es el prin

cipal empleador. Sin embargo, con demasiada frecuencia la buena disposici6n

- 24

del gobierno para modificar el sistema prevaleciente de remuneraciones debe

ceder terreno ante delicadas cuestiones po11ticas, en tanto que las limita

ciones economicas restringen en alto grado su capacidad de generar nuevos

empleos.

Desarrollo de aptitudes para las zonas rurales

35. Gran parte del examen precedente sobre la ensenanza y el empleo esta

relacionado con el sector de orientaci6n moderna y con niveles de ensenanza

comparativamente elevados. Las pol!ticas para el marco rural plantean una

serie de cuestiones diferentes. Entre los enfoques ensayados por los parses

menos desarrollados para sat facer las necesidades de ensenanza y capacitacion

de su poblaci6n rural cabe mencionar los siguientes:

i) Modificaci6n del contenido y los rnetodos de la ensenanza formal

en las zonas rurales: La "ruralizaci6n" de las escuelas tra

dicionales para incrementar la utili dad practica de la ensenanza

rural ha constituido hist6ricamente una respuesta de pol!tica.

En muchos casos se ha tratado de una medida aislada que no ha

ido acompanada de la creaci6n de empleos con objeto de absor

ber y utilizar en forma product iva los egresados de las escue

las. Esto explica por que han sido infructuosos muchos de

esos esfuerzos en cuanto a retener ~ esos estudiantes en las

zonas rurales 0 a ampliar su participacion en las actividades

productivas. Ahora bien, la ruralizacion de las escuelas

puede ser eficaz si se concibe no ya en forma aislada, sino

como parte de una polltica integrada de empleo y desarrollo

- 25

rurales. Esto se ha intentado con exito en pequena escala

en Botswana, en las escuelas de Swaneng Hill y Shashe River,

donde se han combinado las asignaturas teoricas con la capa

citacion en conocimientos pr~ticos relacionada directamente

con la creacion de nuevas oportunidades de autoempleo para

quienes terminan la escuela.

ii) Planes no formales como programas paralelos u opcionales de

la ensenanza formal: Todos los parses en desarrollo tienen

diversos planes de ensenanza y capacitacion no formales en las

zonas rurales. Un estudio reciente sobre la educacion no for

mal patrocinado por el Banco' Mundial!!, registra la diversidad

de esos programas en cuanto a sus finalidades, los grupos hacia

los que se orientan, la poblaci6n que comprenden, sus caracte

r!sticas institucionales y sus tecnolog!as para la ensenanza.

Esos planes se suelen concebir en forma aislada y desgraciada

mente no se disenan como elementos de una estructura integrada.

Algunos de ellos, como los centros de ensenanza rural del Alto

Volta, se hallan estrechamente vinculados con el sistema nacional

de ensenanza y can la economfa local al ayudar a los estudiantes

que teminan la escuela a dedicarse a actividades economicas

escecfficas.

1I Attacking Rural Poverty: How Nonformal Education Can Help, por P.H. Coombs

en colaboraci6n can M. Ahmed. Preparado para el Banco Mundial par el

International Council on Educatinal Development y publicado por The

Johns Hopkins University Press, 1974.

- 26

iii) Los nrogramas de alfabetizacion funcional son otro ejemplo de

los esfuerzos que se despliegan en el campo de la ensenanza

rural. La UNESCO ha desempenado una funci6n de importancia en

cuanto a promover la alfabetizaci6n funcional a trav~s de pro

yectos que se llevan a cabo en varios parses (el Programa Expe

rimental Mundial de Alfabetizacion). La alfabetizaci6n funcio

nal, ensenanza de lectura y nociones de aritmetica como parte

de la capacitacion practica para un trabajo determinado, es un

concepto esencialmente bien concebido aunque los resultados han

sido diversos. Algunos proyectos han tropezado con problemas de

organizaci6n al relacionar determinados planes de alfabetiza

cion a programas nacionales, ausencia de directrices para la

experimentacion, demoras en la evaluacion y elevados costos.

Otros, en cambio, se han establecido sobre bases mas firmes, como acontece en el caso de 11alf, donde el programa de alfabe

tizaci6n funcional puede llegar a ser parte del sistema nacio

nal de ensenanza y esta estrechamente vinculado con el programa

de cultivo del man! y con otros a niveles nacional y local.

Los programas que se llevan a cabo en idiomas nacionales han

generado interes y motivaci6n a nivel popular. Algunas esti

maciones preliminares indican que el costo de alfabetizar a

una persona es menor que el costo p~r alumno en las escuelas

primarias. La experiencia del Brasil con el proyecto MOBRAL,

aunque no fue ideado como un programa exclusivamente rural,

- 27

ofrece un ejemplo de un movimiento de alfabetizacion funcio

nal en gran escala. Se trata de un plan a escala nacional

dirigido desde una oficina central pero que depende de orga

nizaciones comunitarias y de la participacion local. En sus

cuatro primeros afios (1970-72) MOBRAL hizo llegar sus servi

cios a mas de seis millones de analfabetos y alfabetizo a unos

cuatro millones de adultos a reducidos costos unitarios.

36. El estudio del Banco sobre la ensefianza no formal y otros examenes

de la ensefianza y capacitaci6n rurales indican con toda claridad que muchos

planes rurales son operaciones limitadas y en pequefia escala que no se han

integrado a los sistemas nacionales. Es comu.n encontrar una proliferacion

de proyectos sin coordinaci6n, promovidos por diferentes organismos con inte

reses, enfoques y metodos distintos. Estos experimentos podr!an ser valio

sas fuentes de informaci6n para desarrollar la ensefianza rural, pero su bene

ficio serla limitado si no hay una pol!tica general. Por 10 tanto, el disefio

de una estrategia coherente para el desarrollo de la ensefianza rural debe

considerarse como condici6n previa para emprender una accion eficaz en este

campo.

37. Pueden sugerirse algunos criterios basicos para el disefio de pro

gramas de ensefianza y capaci tacion rurales.

a) Deben de ser funcionales. Esto quiere decir que han de atender

a grupos bien identificados catalogados como objetivos (participantes en pro

yectos de desarrollo de determinados cultivos 0 zonas, en programas de salud

publica, poblacion, nutricion, etc.) y satisfacer sus necesidades especlficas

- 28

(mejora de la producci6n y la administraci6n~ adopcion de nuevos metodos de

atencion infantil~ etc.). La Tea Development Authority de Kenia ha logrado

combinar la organizaci6n y comercializacion del te producido por el pequeno

propietario con la capacitaci6n de los agricultores en todos los aspectos

pertinentes al cultivo y venta de este artlculo.

b) Los proyectos de ensenanza rural deben ser disenados como par

te del sistema total de servicios docentes. El programa del Servicio Nacio

nal de Aprendizaje (SENA) de Colombia tiene a su cargo el impartir capacita

ci6n practica a escala nacional a estudiantes tanto adultos como adolescentes.

Est~ dirigido p~r un consejo en el que participan los Ministerios de Educa

cion Nacional y del Trabajo, el Departamento Nacional de Planificaci6n y

organizaciones patronales y laborales. Los proyectos de educaci6n tambien

pueden llegar a ser focos de acci6n coordinada mediante el uso de centr~s

de finalidades mUltiples en los que se atiendan otras actividades tales como

cooperativas, servicios de salud pGblica y planificaci6n de la familia. Eso

es 10 que se viene haciendo en Tanzania, a niveles de distrito y de aldea,

mediante el establecimiento de centros de capacitaci6n rural y de ensenanza

de la comunidad. Tambi~n es posible preparar a los maestros de modo que

puedan emplearse con diversos prop6sitos.

c) La ensenanza en las zonas rurales debe integrarse con otras

actividades de desarrollo rural a niveles tanto local como nacional. A

este Gltimo nivel es esencial elaborar un marco de polltica cOmUn para varias

actividades de desarrollo rural haciendo hincapie en que se complementen la

productividad y las actividades orientadas hacia el bienestar de la pobla

ci6n. A nivel local es menester que exista coordinaci6n 0 integracion para

- 29

hacer que los programas de ensefianza sean funcionales y se adapten a las

necesidades y oportunidades del medio local. Tambien se pueden concatenar

con otras actividades del sector a traves de programas de alfabetizacion

fUncional como los elaborados por la UNESCO en varios pa1ses, 0 constituir

elementos de programas de desarrollo rural integrado como el Program on

Agricultural Credit and Cooperation in Afghanistan (PACCA) y el proyecto

de Comilla en Bangladesh, en los que se han combinado la alfabetizaci6n fun

cional, la extension agr!cola, la comercializacion cooperativa y el sumi

nistro de insumos y servicios agr!colas.

d) Los proyectos de ensefianza rural deben poderse "repetir" en

terminos de sus costas y necesidades de personal administrativo. Los planes

nacionales de formacion profesional en Colombia y Tailandia han reducido

los costos ;;lCdiante el empleo de unidades moviles de capaci tacion. Para los

centros vocacionales industriales de Nigeria septentrional se han utili zado

las instalaciones existentes en clases nocturnas y se han empleado, a jornada

parcial, los ServiC1c)S del personal Ite otras instituciones docentes.

38. Uno de los car:IJos crltic n s en que la ensetianza y lll. capacitaciQn

pueden desemper."T una fune ion import' '.mte es en la creacion de U;1d organi

zacion efectiva :r capacidad de direcc para el desarrollo rural. La falta

de una estructA.::a a:>~~cl.lada de direccion, a nivel nacional y local, cree. una

situacion de grave ,:;strangulamiento para llevar a la practica los progra."TIas

rurales, los que requ.::ren el apoyo de LUla red nacional de insti tuciones

regioY:'lles, tales como ba...'1cOS de desarrollo y uniones de cooperativas, as!

cono vigorosa administraci6n y liderato locales. POl' cons ente, 1a expan

sian de los programas de desarrollo rural crea nuevas necesidades de capa

citacion. Sera menester desplegar un esfuerzo esnecial de capacitacion para

el desempefio de actividades de desarrollo rural, sobre todo en pafses que

emprendan programas en gran esc ala. A fin de satisfacer las necesidades de

personal en este campo sera necesario establecer prograw~s de urgencia para

la capacitacion 0 elevaci6n del nivel de conocimientos de los empleados de

las instituciones crediticias, elaborar planes de ensefianza orientados hacia

los adultos con objeto de preparar dirigentes locales y utilizar maestros que

se encarguen de la administraci6n y contabilidad de las cooperativas en lugar

de crear instituciones completamente nuevas.

Participaci6n de la poblaci6n en masa en la ensefianza y el desarrollo

a) Problemas principales

39. Pese a la carga creciente que imponen a las econom1as de los pa1ses

en desarrollo, muchos sistemas de ensefianza no consiguen en general que la

gran masa de la poblacion participe en forma efectiva en las oportunidades

de recibir instrucci6n.

40. El sector educaci6n ha llegado a ser en nuestros dlas uno de los

que reclaman mas abundantes recursos gubernamentales y privados. En el dece

nio de 1960 el gasto publico asignado a la ensefianza aument6 a una tasa anual

del 11%. No obstante haberse desacelerado ese incremento, el sector sigue

absorbiendo una proporci6n cada vez mayor del gasto publico total y del PNB.

En 62 pafses en desarrollo con respecto a los cuales se dispone de datos

recientes, la mediana de erogaciones gubernamentales por concepto de ensefianza

representa mas del 18% del gasto publico total y va en aU!llento el niimero de

pa1ses que gastan mas del 20%. La mediana del gasto publico en el campo

educativo es de alrededor del 4% del PNB y, tambien en este aspecto, se regis

tra un significativo incremento en el nlimero de parses que asignan a la ense

fianza mas del 5% de su PNB.

- 30

41. Todos estos esfuerzos han resultado insuficientes para dar instruc

cion a apenas mas de la mi tad de la poblacion infantil y adulta de los pa.!

ses en desarrollo y las proyecciones con respecto al siguiente decenio no son

prometedoras. Veinticinco de los parses ~s pobres tienen matriculado sola

mente un tercio de los niffos en edad de ingresar en las escue~as primarias.

Aunque los pa1ses de ingresos medios han logrado proporciones de matr!cula

escolar mucho mas elevadas, e~ analisis revela que incluso en ellos mas de

una cuarta parte del grupo en edad apropiada para la enseffanza primaria

(exceptuados los ninos que rebasan esa edad) no asiste a la escuela.

42. Tambien es importante tener presente que, de no adoptarse medidas

para corregir esa situacion, aumentara el nGmero de los que no acuden a las

escuelas y de los analfabetos. La UNESCO ha estimado la expansi6n de los

actuales sistemas de enseffanza primaria en el mundo en desarrollo en el per!odo

comprendido hasta 1985 fundamentando sus c~culos en las tendencias mas recientes de matrlcula escolar y de POblaci6n.l ! Las proyecciones que se dan

en el Cuadro 4 de los grupos de asistentes a las esc~las y ausentes de ellas

se han formulado con base en dicho trabajo.2/ SegUn indican esas cifras se

presume que durante el decenio venidero la matr!cula escolar en el mundo en

desarrollo aumentara de 260 a 350 millones; en los palses de ingresos mas

bajos de los Grupo I y II el incremento sera de 60 millones, es decir, de 170

a 230 millones. Ahora bien, los grupos ausentes de la escuela tambien aumen

taran de 290 a 375 millones y de 220 a 285 millones, respectivamente.

Educational Development, World and Regional Statistical Trends and Projections until 1985. Monograffa sobre antecedentes preparada por la UiJESCO para la Conferencia Mundial de Poblacion celebrada en Bucarest en 1974. El "grupo de los ausentes de la escuela" comprende los ninos del grupo de 5 a 14 affos de edad que nunca asistieron a la escuela 0 que salieron de ella antes de ccmpletar el cielc.

- 31 -

Cuadro 4: PROYECCIONES DE LA HATRICULA ESCOLAR EN LOS PArsES &"i DESARROLLO

1970 1975 1980 1985

Poblaci6n correspondiente al grupo de 5 a 14 afios de edad en todos los palses en desarrollo (en millones) 481 550 630 725

De los cuales: asisten a la escuela estiin ausentes de la

escuela

212

269

260

290

300

330

350

375

Poblaci6n correspondiente al grupo de 5 a 14 arros de edad en los palses de los Grupos I y II (en millones) 340 390 445 510

De los cuales: asisten a la escuela estM ausentes de la

escuela

141

199

170

220

200

245

230

280

43. Si bien el fndice general de alfabetizaci6n aument6 durante el

decenio de 1960 del 41% a1 50%, en Africa persiste e1 bajo nive1 de s610 e1

26%. El nUmero de analfabetos del grupo de edad superior a 15 arros aument6

durante el decenio de 701 a 756 millones (excluida China). Se estima que

de esa cifra 470 millones corresponden a los palses de los Grupo I y II.

El incremento del grupo de los ausentes de la escuela en el curso del decenio

venidero elevara alin mas el nUmero de los adultos analfabetos en el mundo

en desarrollo en un 12%.

44. El hecho de que varios paises en desarrollo se aproximen ya a los

l!mites de su capacidad financiera sin haber logrado que la mayor!a de su

pOblaci6n alcance siquiera un nivel minimo de instruccion plantea algunas

cuestiones fundamentales relacionadas no solo con la asignacion general de

- 32

recursos y su eficiente utilizacion sino, 10 que probablemente reviste mas

importancia, con la redefinici6n de prioridades dentro del sistema educativo

y con el estudio y elaboraci6n de posibles estrategias para hacer frente a las

necesidades docentes dentro de los 11mites que imponen los recursos disponi

bles.

b) La ensefianza basica como pol!tica opcional

Como se examino antes (~anse los parrafos 18-23), en toda estrate

gia para el desarrollo fundamentada en una utilizaci6n mas plena y productiva

de los recursos humanos es componente necesario alguna forma de ensefianza

para grandes mas as Esto tiene importancia particular para los parses de

ingresos mas bajos en los que impartir una ensefianza mlnima es una condici6n

imprescindible para que la gran masa de la poblacion participe en forma

efectiva tEL.:to en la vida productive. CO:::lO en el proceso polltico y social. La

ensenanza para las masas significar1a asimismo un avance hacia una mayor

igualdad, toda vez que entrafia una meJor distribucion de las oportunidades

de educacion para los grupos nlas pobres.

46. En lJa!ses con ta.SfiS eleVlj 1as de escolarizacion a nivel de primaria.

como ocurre en muchos de America Latina y Asia, la instruccion en masa

se impartira a t raves del sistema de ensefianza primaria escolari zach) comple

mentado can pl"~les ,Uf,(-:nados para hacer llegar sus beneficios a los ado12sc,~n

tes y adultos sin ;'!struccion. Los princi!,Jales problemas que encaran esos

parses son: (a) mejorar la calidad y eficiencia del sistema de ensefianza

primaria y (b) aumentar su utilidad practica para la mayorla de los estudian

tes que dejan la escuela e ingresan a la fuerza de trabajo. Esta puede ser

- 33

ana etapa que con el tiempo lleguen a alcanzar la mayorla de los paises en

desarrollo. De todos modos, en las presentes circunstancias no serra una

solucion factible para muchos de los palses de ingresos mas bajos ni para gran parte de los rr~nos adelantados que se enfrentan a graves dificultades

financieras en las rases iniciales de desarrollo de sus sistemas escolares.

Por ejemplo, en aquellos casos en que un palS ha registrado una matrlcula

menor del 40% del grupo de edad de ensenanza primaria pero ya esta gastando

del 15% al 18% del total de sus erogaciones publicas en ensenanza, la expan

sion de los sistemas escolarizados formales puede no ser una propuesta viable

y los gobiernos deben explorar otros enfoques, por 10 menos como soluciones

provisionales.

Instrucci6n basica: La instruccion basica intenta responder a esas

graves limitaciones de recursos en vista de las porciones considerables de la

poblaci6n que carecen de oportunidades de recibir incluso una instruccion

mfnima. Es complemento, no rival, de la ensenanza escolarizada destinado a

impartir una instruccion f~~cional, flexible y de bajo costo a quienes el sis

tema escolarizado no puede alcanzar todavla 0 ya ha dejado atras. Aunque

en muchos paises el ciclo primario puede ser su vehlculo principal, difiere

del concepto convencional de "ensenanza primaria universal" en tres aspectos

princ i pales:

i) Los objetivos y el contenido de la ensenanza basica se definen

funcionalmente en terminos de "necesidades mlnimas de ins

truccion ll de grupos identificados especialmente y no como pel

daftos de la jerarqufa educacional (es decir, como nivel pri

mario);

- 34

ii} Los "grupos objetivos" de la ensenanza basica no son necesa

riamente los ninos de edad escolar. Pueden variar segUn la

edad (ninos, j6venes y adultos) y las caracter!sticas socio

econ6micas (grupos urbanos y rurales, mujeres, participantes

en programas determinados de desarrollo); y

iii} Los "sistemas de entrega" de la ensenanza basica adoptar~n

formas distintas en diferentes paises (escuelas primarias

reestructuradas, programas de ensefianza no formal 0 variadas

combinaciones de los dos) adaptadas a las necesidades de los

distintos beneficiarios y a las limitaciones de recursos. Los

costos desempefiaran una funci6n predominante en la elecci6n

de las tecnolog!as docentes de los programas de ensenanza basi ca.

48. Necesidades mfnimas de instrucci6n: En un estudio reciente preparado

para el UNICEp1! se han definido las "necesidades m!nimas de instrucci6n" para

el individuo como el umbral de instruccion requerido para participar en acti

vidades econ6micas, sociales y polrticas. Esas necesidades esenciales compren

den la alfabetizaci6n funcional y nociones de aritmetica, conocimientos y apti

tudes para la actividad productiva, planificaci6n de la familia y salud, aten

ci6n infantil, nutrici6n, saneamiento y los conocimientos necesarios para la

participacion en actividades crvicas. Desde el punta de vista operativ~ cabe

definirlas como "programas de instrucci6n mfnima" que deberan alcanzar todos

los individuos, comparables al "1!mite de pobreza" referido al ingreso mfnimo

iar. Los programas de instrucci6n mfnima variarran segUn el nivel y la

pauta del desarrollo y la situaci6n de cada pars en materia de recursos.

New Paths to Learning for Rural Children and Youth, P.H. Coombs, en colaboraci6n con R.C. Prosser y M. Ahmed, International Council for Educational Development, Nueva York, 1973.

49. Las caracterlsticas principales de los programas de ensenanza basica

para los pa1ses de bajos ingresos son las siguientes:

i) Las escuelas primarias oficiales se consideran s610 como com

ponente de un sistema docente disenado para impartir a los

ninos y adolescentes las primeras etapas de instrucci6n. Otros

progra~as paralelos, como los de los centros de ensenanza rural

del Alto Volta, en los que se instruye a j6venes de 15 a 20

anos, pueden desempenar una funci6n igualmente importante en

cuanto a impartir ensefianza a ese nivel. Tambien es posible

utilizar instituciones tradicionales, como en !1auritania, donde

se estudia la posibilidad de usar las escuelas coranicas para

la instruccion basica, 0 en Etiop!a, donde esta preparandose a

los curas de aldea para que desempenen labores docentes.

ii) Deben examinarse nuevamente la edad de ingreso y la duraci6n

de los estudios tanto en lo que se refiere a las escuelas pri

marias como a otros planes paralelos. Se piensa en la inicia

ci6n tardla para un curso mas breve como una manera de reducir

los costos con objeto de ampliar 1a base de participacion en

la ensenanza.

iii) Se han disenado programas nuevos y diversificados en los que

se tiene en cuenta el caracter de terminal que revisten los

niveles inferiores de ensenanza para la gran mayorla de los

participantes.

iv) Tambien se han introducido cambios paralelos en la preparacion

de los maestros mediante la simplificacion de metodos y dan do

- 3G

caracter local al contenido de la ensefanza y a 1a contratacion

del personal docente.

v) En algunos casos los medios de difusi6n al publico en general,

sobre todo la radio, se utilizan en forma eficaz para apoyar

programas de ensenanza basi ca.

vi) En pafses donde la ensenanza se imparte en lenguas extranjeras,

los idiomas locales se acepta..'1 cada vez mas como vehlculos

docentes mas eficientes para la instrucci6n basica.

50. Ese enfoque representa lID principio flli'1darnental del informe de la

C,;--musi6n Internacional de Desarrollo de la Educacion, de que la educacion

1 d fO ad 1 1/0 0deb e extenderse a to::"':l 1 a Vl a y no con lnarse a determln os nl ve es.-

Esto conducira necesariamente a introducir cambios significativos en otras

partes del sistema educativo. En primer termino req